Bestuursrecht - Quickprinter

3de bach rechten
Bestuursrecht
Volledige samenvatting
Q
R28
uickprinter
Koningstraat 13
2000 Antwerpen
www.quickprinter.be
12,00 €
Nieuw!!!
Online samenvattingen kopen via
www.quickprintershop.be
Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Bestuursrecht De opbrengst gaat naar het Kinderkankerfonds Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten 1 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Bestuursrecht samenvatting DEEL 1. Omschrijving van het bestuursrecht Hoofdstuk 1. Het begrip bestuursrecht Afdeling 1. Bestuursrecht: definitie, indeling, functies, kenmerken en bronnen Privaatrecht à regels die betrekking hebben op de relaties tussen privépersonen Publiekrecht à regels die betrekking hebben op de organisatie van de overheid en de burgers en tussen de overheden onderling. Dit onderscheid staat onderdruk doordat beide rechtstakken naar elkaar toegroeien. Publiekrecht: • Grondwettelijk recht à regelt inrichting van de staatsmachten, hun onderlinge verhoudingen en de grondrechten van de burgers • Bestuursrecht àGeen precieze definitie! Uitgangspunt: organieke betekenis, d.i. afbakening adhv organen en instellingen waarvan het gedrag wordt gereguleerd door het bestuursrecht. ‘Besturen’: taak van Koning en ministers (art. 108 Gw.) Het recht dat het handelen normeert van de staatsorganen die tot de uitvoerende macht behoren. Driemachtenleer (MONTESQIEU): Het is een geheel van rechtsregels mbt de organisatie, de bevoegdheden en de werking van de uitvoerende macht, maw van de organen die noch tot de wetgevende, noch tot de rechterlijke macht behoren. Aanvullingen en nuanceringen hierbij: 1. De grondwet verwijst naar de koning en zijn ministers, maar vandaag de dag bestaat het uitvoerend apparaat uit tal van organisaties en personen die de grondwet niet erkent. 2. Te vereenvoudigd beeld van de wijze waarop taken en bevoegdheden worden uitgeoefend. 2 Lyssa Lodewyckx Staatsmacht Wetgevende macht Uitvoerende macht 3e Bachelor Rechten Rol of functie Wetgevende of normatieve functie Tenuitvoerlegging van wetgeving en beleid Rechtspraak Rechterlijke macht Bedenkingen bij dit schema: • ‘Besturen’ is inderdaad een taak van tenuitvoerlegging en regeringsbeleid. • Organen van de uitvoerende macht hebben ook een eigen normatieve of beleidsvormende functie. Dit is wetgeving in de materiële zin onder de vorm van reglementen. Reglement zijn besluiten die een algemene, abstracte rechtsregel formuleren die van toepassing is op een onbepaald aantal personen of zaken. (Verordening = reglement) • Soms heeft de uitvoerende macht ook opdrachten van geschiloplossing. Bv overheden die kennis nemen van bestuurlijke beroepen/economische regulatoren. Zij treden op als quasi-­‐rechterlijke instanties. • Sommige organen die door de grondwet tot de wetgevende of rechterlijke macht worden gerekend zullen in sommige gevallen ook besluiten nemen die louter bestuurlijk of uitvoerend zijn en dus niet hun wetgevende of rechtersprekende functie betreft. Bv wetgevende macht neemt beslissingen over haar personeel. • Niet alle staatsorganen worden door de grondwet onder één van de drie klassieke staatsmachten gebracht, bv de bestuurlijke rechtscolleges. Zij behoren niet tot de rechterlijke macht en zijn ook geen besturen. Ze hebben een sui-­‐generis statuut. Conclusie Deels organiek + deels functionele afbakening: • In beginsel beheerst het de organisatie en werking van de uitvoerende macht. De term ‘uitvoerende macht’ moet ruim worden opgevat: ook diverse verzelfstandigde besturen (al dan niet in private rechtsvorm) vallen in beginsel onder de regels en beginselen van het bestuursrecht, bv FWO. • Soms zal de uitvoerende macht beslissingen nemen of activiteiten ontplooien die niet gereglementeerd worden door het bestuursrecht, bv Bpost/Belgacom. • Soms normeert het bestuursrecht ook het handelen van de organen van de wetgevende en rechterlijke macht, veelal wanneer zij een taak van ‘bestuur’ of ‘uitvoering’ uitoefenen, bv art.3 Decreet betreffende de openbaarheid van het bestuur. • De organisatie en werking van de lokale besturen en van de bestuursrechtspraak vormen ook een onderdeel van het bestuursrecht. 3 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Afdeling 2. Omschrijving van de relaties die door het bestuursrecht worden beheerst Het bestuursrecht regelt Aussenrecht: extern werkende bestuursrecht • relaties tussen burger/bestuurde en bestuur • relaties tussen besturen onderling Innenrecht: intern werkende • relaties tussen bestuur en personeelsleden bestuursrecht • toezicht op het overheidshandelen: kan door bestuur zelf, door een ombudsman of door de rechter (gewone rechter of bestuursrechter) Voorbeelden relatie burger-­‐bestuur-­‐rechter Bv het aanvragen van een vergunning. Bij weigering kan men zich wenden tot de rechter (Raad voor vergunningsbetwistingen). Wil de burger schadeloosstelling bekomen voor schade veroorzaakt door een fout of een onwettigheid van een bestuur kan zich richten tot de burgerlijke rechter of de RvS. Voorbeelden relatie bestuur-­‐bestuur-­‐rechter Beslissingen van een gemeente zijn onderworpen aan het bestuurlijk toezicht van een hogere overheid, met name het Vlaams gewest. Een gemeentebestuur dat van mening is dat de toezichthoudende overheid ten onrechte haar beslissing heeft geschorst of vernietigd, kan dat besluit aanvechten bij de RvS. Gemeenten kunnen ook onderlinge samenwerkingsverbanden aangaan. Voorbeelden relatie personeelslid-­‐bestuur-­‐rechter De relatie tussen het bestuur en zijn statutair personeel wordt beheerst door het bestuursrecht. De relatie tussen de overheid en haar contractueel overheidspersoneel wordt beheerst door het arbeidsovereenkomstenrecht, maar ook hier is er invloed van het publiekrecht. Personeel kan beroep instellen bij de RvS indien men een bevordering niet heeft gekregen of ten onrechte tuchtrechtelijk werd gestraft. Voor geschillen met contractueel personeel is uitsluitende de burgerlijke rechter bevoegd, nl de arbeidsrechtbanken en –hoven. 4 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Hoofdstuk 2. De indeling van het bestuursrecht in ‘subrechtstakken’ Afdeling 1. Algemeen vs bijzonder bestuursrecht Algemeen bestuursrecht à figuren, regels, principes die het globale bestuursrecht beheersen. Bijzonder bestuursrecht à verzamelnaam voor diverse sectorale regelingen binnen het bestuursrecht, bv omgevingsrecht. De groei van het bestuursrecht ging hand in hand met de oprichting van gespecialiseerde administratieve rechtscolleges, bv Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Permanente wisselwerking tussen het algemene en het bijzondere BR: • Sommige leerstukken uit het algemene BR worden geabstraheerd uit het bijzondere BR. • Het algemene BR heeft een aanvullende werking. Daar waar het bijzondere BR geen afwijkende regeling verankert, geldt het algemeen BR. • Het algemeen BR helpt om het bijzonder BR te structureren en te analyseren. Bv een omgevingsvergunning en een wapenvergunning hebben een heel andere finaliteit, maar de procedure vertoont diverse gelijkenissen. Bv in beide gevallen moeten er adviezen ingewonnen worden en staat er een georganiseerd bestuurlijk beroep open bij een hogere overheid tegen een weigeringsbeslissing. • Soms worden takken van het bijzonder BR opnieuw gegroepeerd onder meer algemene noemers, bv omgevingsrecht: hier vallen het recht van ruimtelijke ordening, milieurecht en erfgoedrecht onder. Afdeling 2. Bestuurlijk organisatierecht, materieel bestuursrecht, procedureel bestuursrecht, bestuursprocesrecht Bestuurlijk organisatie recht à geheel van regels en beginselen dat bepalend is voor het organogram van de overheid. Materieel bestuursrecht à bevat inhoudelijke regels van bestuursrecht, bv criteria op basis waarvan een vergunningsaanvraag wordt beoordeeld. Procedureel bestuursrecht à bevat de vormelijke regels en beginselen die het bestuur moet toepassen bij het nemen van beslissingen in de administratieve fase die leidt tot de bestuurlijke rechtshandeling, bv bij de fases van adviesverlening. Hier is de aanvullende rol van het algemeen BR belangrijk. Bestuursprocesrecht à bevat de regels en beginselen die van toepassing zijn op de procedure die wordt toegepast in de bestuursrechtspraak. RvS afdeling bestuursrechtspraak is de algemene bestuursrechter, maar door de oprichting van diverse bijzondere bestuurlijke rechtscolleges wordt RvS in zijn hoedanigheid van annulatierechter steeds meer een ‘restrechter’ en wordt zijn rol als cassatierechter belangrijker. De regels die de procedure voor de bijzondere bestuursrechters regelen hebben een eigen, autonoom statuut, maar vaak ontleend aan de procedure van de RvS. 5 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten (!) Bestuurlijke beroepen –dit zijn beroepen die worden behandeld door organen van het actief bestuur, niet door rechters-­‐ worden niet beheerst door het bestuursprocesrecht, maar door de regels inzake administratieve procedure. Een bestuur moet zijn besluit motiveren conform de Wet Motivering Bestuurshandelingen eis dus niet gebonden door de rechterlijke motiveringsplicht. Hoofdstuk 3. De functies van het bestuursrecht 1. De legitimerende functie Dit is nauw verwant met het legaliteitsbeginsel. Besturen hebben enkel die bevoegdheden die hen krachtens de grondwet worden opgedragen. Bv de handhaving van milieuregelgeving en –reglementering. 2. De waarborgfunctie Het BR biedt aan burgers waarborgen in hun relatie tot het bestuur. De beginselen van democratie en rechtstaat eisen dat de rechten en belangen van burgers voldoende worden beschermd. Bv specifieke bepalingen in het DABM. 3. De instrumentele functie Dit komt tot uiting in de wijze waarop de regels en beginselen van het bestuursrecht het overheidsbeleid helpen realiseren. Het heeft tot doel de kwaliteit van besluitvorming te verzekeren om zo tot betere uitkomsten te komen. Belangrijk is hierbij het zorgvuldigheidsbeginsel waarbij van het bestuur wordt verwacht dat ze obv alle relevante informatie en kennis tot een onderbouwde beslissing komt die het best de vooropgestelde doelstellingen van algemeen belang dient. Bv het depenaliseren van het milieuhandhavingsrecht. Hoofdstuk 4. Kenmerken van het bestuursrecht Afdeling 1. Autonomie en eigenheid van het bestuursrecht §1. Het bestuursrecht wordt traditioneel beschouwd als een uitzonderingsrecht • Besturen à uitzonderingspositie • Bestuursrecht à uitzonderingsrecht A. Een uitzonderingsrecht wegens de prerogatieven van de overheid Het bestuur beschikt over een bijzonder juridisch instrument, de ‘eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling’. Dit is een handeling uitgaande van het bestuur waardoor eenzijdig, zonder dat de instemming van de bestuurde vereist is, de rechtstoestand van de bestuurde wordt gewijzigd of wordt belet dat deze wordt gewijzigd. Deze rechtshandelingen hebben gezagshalve bindende kracht. Voorbeelden: het verlenen van een vergunning/ machtiging/ erkenning, … 6 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Deze rechtshandelingen kunnen zeer ingrijpend zijn. Ze kunnen bv eenzijdig het eigendomsrecht beperken (erfdienstbaarheid tot algemeen nut) of zelfs ontnemen(onteigening) (art.16 Gw.). Subsidies kunnen vaak maar worden verworven na een voorafgaande erkenning door de overheid. Verschil bestuursrecht-­‐privaatrecht: De rechtstoestand van een particulier kan niet gewijzigd worden zonder zijn toestemming door andermans wil. De wilsovereenstemming staat centraal in het privaatrecht. Het wordt gekenmerkt door de wilsautonomie (de wil van de partijen die hun persoonlijk belang op het oog hebben) en de (formele) gelijkheid van de partijen. Het BR wordt gekenmerkt door een fundamentele ongelijkheid, die het algemeen belang moet behartigen en de burger die slecht zijn persoonlijk belang verdedigt. Bevoegdheid overheid: • Kan eenzijdig beslissingen nemen (EBR) • Eenzijdige beslissingen à bekleed met ‘le privilège du préalable’, dwz deze beslissingen worden vermoed wettig te zijn. • Eenzijdige beslissingen à bekleed met ‘le privilège de l’exécution’, dwz dat de bestuurshandeling in beginsel uit zichzelf uitvoerbaar is, zonder tussenkomst van een rechter. B. Een uitzonderingsrecht wegens de specifieke verplichtingen die rusten op besturen De overheid: • Privileges • Verplichtingen (die niet gelden voor burgers) v Een burger kiest vrij zijn medecontractant, terwijl het bestuur dit meestal niet kan. Overheid moet een openbare, objectieve selectieprocedure volgen. Een overheidsopdracht kan enkel worden gegund conform de wetgeving inzake overheidsopdrachten, wat eveneens ogv het gelijkheidsbeginsel het volgen van een transparante, objectieve selectieprocedure impliceert. v Besturen zijn bij het stellen van heel wat handelingen gebonden door vorm-­‐ en andere voorschriften (bv adviezen, inspraak, …) die particulieren niet moeten naleven. Overheid moet bij het nemen van beslissingen uitleggen waarom ze een bepaalde beslissing heeft genomen. Particulieren worden geacht zelf het beste te weten wat goed voor hen is. v Precies omdat de overheid wordt geacht het algemeen belang te behartigen, moet er uiteraard controle mogelijk zijn op het overheidshandelen. De overheid werkt met ons belastinggeld dus dan is het logisch dat hiervoor specifieke regels en controles bestaan. Controle is maar mogelijk als er openbaarheid is, nl openbaarheid van bestuursdocumenten. 7 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten C. Een uitzonderingsrecht wegens diverse afwijkingen van het gemeen recht Europees continentaal rechtssysteem Belangrijk hier is de autonomie van het BR tav het gemeen recht. Common law systeem Hier gold het unitarisme, nl dat de regels die de rechter toepast in geschillen tussen burger en bestuur dat die dezelfde zijn als diegene die gelden binnen het privaatrecht (gemeen recht). Intussen werd ook in dit systeem erkend dat het BR eigen, specifieke regels kent. Enkele voorbeelden van afwijkingen • Het aanwerven en ontslaan van personeel Voor het statutair overheidspersoneel geldt een apart juridisch statuut. • Het verwerven, beheren en vervreemden van goederen Voor overheidsgoederen geldt een apart juridisch statuut, het domeingoederenrecht. • Het sluiten van contracten Er kan in meer of mindere mate worden afgeweken van het verbintenissenrecht. • Het oprichten van rechtspersonen Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn niet als zodanig onderworpen aan het vennootschaps-­‐, verenigings-­‐, of stichtingsrecht. Ze worden meestal opgericht als rechtspersonen sui generis. Soms kunnen besturen wel een privaatrechtelijke vorm aannemen of een hybride vorm (NV). • De strafrechtelijke aansprakelijkheid Voor de aansprakelijkheid van de overheid en haar personeel kunnen bijzondere regelingen gelden. Rechtspersonen kunnen in het algemeen strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Publiekrechtelijke rechtspersonen vallen hier in principe ook onder. De federale staat, gewesten, gemeenschappen, provincies en gemeenten zijn echter uitgesloten van die aansprakelijkheid! • De geschilbeslechting en het procesrecht Voor een aantal geschillen met de overheid is niet de burgerlijke rechter, maar wel de bestuursrechter bevoegd (administratieve rechtscolleges). Het Gerechtelijk Wetboek is in principe niet van toepassing op procedures voor deze bestuursrechters. Soms moet er eerst een bestuurlijk beroep worden doorlopen alvorens men een beroep kan indienen bij een rechter tegen een overheidsbeslissing. Publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen niet overgaan tot arbitrage of bemiddeling. • De verjaring van schuldvorderingen Voor het verjaren van schuldvorderingen tegen de overheid gelden vaak aparte verjaringsregels. • Het autonoom systeem van s In bepaalde gevallen en na machtiging van de wetgever kan de overheid een eigen sanctiesysteem hanteren via het opleggen van bestuurlijke sancties. Soms vervangt een bestuurlijke sanctie een strafrechtelijke sanctie. Soms kunnen ze beiden worden gecombineerd. 8 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Conclusie • Eenieder is onderworpen aan de wet in de ruime zin = legaliteitsbeginsel • Eenieder is onderworpen aan de beginselen van behoorlijk handelen • Eenieder is onderworpen aan de beginselen van behoorlijk bestuur • Voor het bestuur gelden meer specifiek de regelen van behoorlijk bestuur • Besturen zijn gehouden door de beginselen van behoorlijke regelgeving in geval zij normatief handelen • Bestuurlijke rechtscolleges zijn gehouden door de beginselen van behoorlijke rechtsbedeling §2. Verklaring voor deze uitzonderingspositie van het bestuur Verschil bestuursrecht-­‐privaatrecht Het bestuur moet het algemeen belang dienen, waarvoor desnoods ieder particulier belang moet wijken. In het publiekrecht primeert het algemeen belang op het privébelang. In het privaatrecht primeert de wil van de partijen die hun persoonlijk belang op het oog hebben. Het BR vandaag de dag probeert beide belangen (algemeen belang en private belangen) zoveel mogelijk te verzoenen, bv inspraakprocedures. Het privaatrecht wordt gekenmerkt door gelijkheid van de partijen. Het BR daarentegen wordt gekenmerkt door fundamentele ongelijkheid tussen de overheid en de burger. Men streeft wel naar wederkerigheid en het erkennen van de burger als volwaardige gesprekspartner. De overheid houdt wel het laatste woord. Om het algemeen belang te dienen moet de overheid: • Over ruime bevoegdheden beschikken (bv EBR uitvaardigen) • Over prerogatieven beschikken, bv veranderlijkheidsbeginsel • Beschermd worden, bv specifieke statuur overheidsgoederen • Ertoe worden aangezet die beslissingen te nemen die het best het algemeen belang dienen, via allerlei technieken zoals bv adviezen/machtigingen/inspraak en participatie/… §3. Nuancering van het uitzonderingskarakter: horizontaal bestuur en ‘privatisering’ van het bestuursrecht 1. Overheid treedt burger steeds vaker tegemoet als ‘partner’ à overheid treedt in overleg of onderhandeling met de burger • Burgers betrekken bij besluitvorming door participatie en collectieve/individuele inspraak. • Een bepaalde maatschappelijke activiteit voorwerp maken van contractuele voorwaarden, nl beleidsovereenkomsten, bv veiligheidscontracten met de gemeenten. 2. PPS (publiek-­‐private samenwerking) • Zuiver materiële behartiging van een openbare dienst, bv gemeentelijk zwembad/sociale woningen. 9 Lyssa Lodewyckx •
3e Bachelor Rechten Overheid doet hier beroep op private partijen op consensuele basis. EVOLUTIE NAAR EEN ONDERHANDELEND BESTUUR/HORIZONTAAL BESTUURSRECHT/CONTRACTUALISERING VAN HET BESTUURSRECHT Het gevolg van deze evolutie • Specifieke regimes binnen het BR, die afwijken van het gemeenrecht, steeds minder de regel zijn omdat steeds vaker een door het gemene recht geïnspireerd alternatief bestaat. • Soms kan het bestaansrecht van die specifieke regimes zelf daarbij onder druk staan. Voorbeelden trends • Verzelfstandigde besturen hebben steeds vaker een rechtsvorm van een privaatrechtelijke vennootschap, vereniging of stichting. Voor deze rechtspersonen wordt er een sui generis-­‐statuut ontworpen. Er wordt hier gebruik gemaakt van de rechtsfiguren uit het gemeen recht. • Steeds vaker speelt de gewone, burgerlijke rechter een rol in geschillen met het bestuur, bv contentieux rond economische regulering • Er wordt gepleit voor een ‘eenheidsstatuut’ voor het statutair en contractueel overheidspersoneel. Dit is privaatrechtelijke geïnspireerd. • Domeingoederenrecht Vraag: in hoeverre vallen de meer ‘privaatrechtelijke vormen’ van het bestuurlijk optreden nog binnen het studiedomein van het BR? • Frankrijk: onderscheid tussen ‘le droit administratif’ (het BR sensu stricto) en ‘le droit de l’administration’. Hier berust de rechtsmacht bij de gespecialiseerde bestuursrechtspraak. Bv overheid wil particulier onteigenen. Hiervoor gelden specifieke regels. Het wordt niet geregeld in het gemene recht. • Onder ‘le droit de l’administration’ vallen ook rechtsvragen en –situaties waarvoor geen specifiek voor de overheid ontworpen normen of beginselen van toepassing zijn. Voor deze geschillen is de ‘gewone rechter’ bevoegd. Bv het bestuur wil via een koopovereenkomst van gemeen recht een goed van particulier belang aankopen. • Nederland: ‘overheidsprivaatrecht’ • Duitsland: ‘Verwaltungsprivatrecht’ à Deze termen verwijzen naar de trend van contractualisering én geven aan dat het publiekrecht het privaatrecht ‘corrigeert’ of ‘aanvult’ van zodra een bestuur partij is bij een overeenkomst. Conclusie: • Er gaat steeds meer aandacht naar ‘the private life of public administration’, nl het bestuur dat optreedt 10 Lyssa Lodewyckx •
3e Bachelor Rechten via privaatrechtelijke technieken, en ‘the public life of private actors’, nl private actoren die bestuursrechtelijke taken behartigen. Bepaalde publiekrechtelijke wetgeving is ook van toepassing op een aantal privaatrechtelijke rechtspersonen. Afdeling 2. Meergelaagdheid van het Belgische bestuursrecht §1. Bestuursrecht in de 21ste eeuw: een systeem van multilevel governance Van central level government naar multilevel governance 1. Government à governance 2. Toenemende aandacht voor diverse politieke niveaus die een invloed uitoefenen op en/of optreden als actoren binnen het BR. à Horizontale en verticale meergelaagdheid A. Van ‘government’ naar ‘governance’ (horizontale meergelaagdheid) Government • Centrale actoren = (rechts)personen of organen met publiekrechtelijk statuut. Centraal staat uitvoerende macht met haar administratie en parastatalen, maar ook lokale besturen (gemeenten en provincies). • Government = overheid die alleen/eenzijdig beslist. Governance • Partnerschap tussen de staat en tal van maatschappelijke actoren bv burgers, ondernemingen, … • Verzamelnaam voor processen van beleidsvorming en bestuur waarbij wordt erkend dat zowel publieke als private actoren een voorname rol spelen. • Samenwerking! B. Van een central level government naar een multilevel governance (verticale meergelaagdheid) Multilevel Beleid en bestuur ontwikkelen zich in toenemende mate op verscheidene politieke niveaus: supranationale, nationale, gewestelijke en lokale besturen hebben elk eigen bevoegdheden. 11 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Conclusie • De veelheid van actoren gaat hand in hand met een veelheid van politieke niveaus waarop bestuursrechtelijke regelgeving tot stand komt en bestuurlijke besluiten worden genomen. • De bestuurlijke macht vindt hoe langer hoe minder haar zwaartepunt op het centrale, nationale niveau. C. De wisselwerking tussen beide trends • Invloed EU-­‐recht à meer aandacht voor bv participatieve democratie • Invloed EU-­‐instellingen zelf à zetten zwaar in op bv participatie door belanghebbenden. Vaak volgen verplichtingen voor nationale besturen om belanghebbenden te consulteren. D. Opmars van niet-­‐statelijke of semi-­‐statelijke actoren als centrale spelers in de bestuurlijke besluitvorming Invloed Beïnvloeden publieke besluitvorming à resulteert in nieuwe vormen van bestuur Voorbeelden • Private actoren die via hun rechten op inspraak/participatie invloed uitoefenen op het beleid. • Private actoren (ondernemingen) die een aspect van de openbare dienstverlening behartigen. • Actoren zoals beroepsverenigingen die regels of normen met algemene draagwijdte tot stand brengen. • Verzelfstandigde besturen §3. Opmars van het ‘Europees bestuursrecht’ (Europeanisering van het BR) Drieledige betekenis 1. Begrip vaak gebruikt om het geheel van regels en beginselen aan te duiden die de werking beheersen van het bestuur van de EU. (EU administrative law). Het krijgt gestalte in de Europese commissie, haar administratie en haar satellietinstellingen. Langzaam groeien de beginselen die de EU-­‐administratie moet respecteren bij haar taken van tenuitvoerlegging en diegene die de administraties van de Lidstaten in acht moeten nemen wanneer ze EU-­‐recht uitvoeren, naar elkaar toe! à EU-­‐recht beïnvloedt het algemeen BR van de Lidstaten. 2. Geheel van instrumenten van het EU-­‐recht (vnl wetgeving) die het materiële en procedurele BR van de Lidstaten in specifieke sectoren beïnvloeden. Bv milieurecht/vreemdelingerecht/… . 3. Ook de regels en beginselen die de bestuursrechtelijke systemen van de verschillende (West-­‐) Europese landen gemeen hebben, worden aangeduide met 12 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten de term ‘Europees BR’. Europese systemen beïnvloeden elkaar zodat gelijkaardige of identieke tendensen kunnen worden waargenomen. BR Lidstaten vertoont meer en meer gemeenschappelijke grondslagen: • Harmonisatie van de procedures tenuitvoerlegging EU-­‐recht • Implementatie van de sectorale EU-­‐regelgeving Conclusie Europeanisering door: • Top-­‐down proces (zie hierboven) • Bottom-­‐up proces à interpenetratie: Lidstatelijk recht beïnvloedt het Unierecht. à Grote invloed van de Raad van Europa en het EHRM op het nationale BR. Bv art. 6 EVRM, recht op een eerlijk proces is van groot belang voor het BR. §4. Verkaveling van het Belgische bestuursrecht door de federale staatsstructuur Europees recht à harmonisering BR binnen lidstaten Belgisch recht à fragmentering ten gevolge van diverse staatshervormingen A. Gevolgen voor het algemeen bestuursrecht FRAGMENTATIE! • Naast federale regering diverse deelregeringen bijgekomen. • Elke deelregering beschikt over eigen administraties en eigen openbare instellingen. • Regels waaraan besturen onderworpen zijn wat betreft organisatie en werking, worden door de deelstaten elk afzonderlijk opgesteld. Gevolgen • Eigen regelgeving over de openbaarheid van bestuur • Eigen regelgeving over klachtenregeling en ombudsdiensten • Eigen rechtspositieregeling voor het overheidspersoneel • Eigen bestuurtaalwetgeving • Vlaanderen: totstandkoming ‘Kaderdecreet bestuurlijk beleid’ dat Vlaamse bestuursorganisatie stroomlijnt en oa regels bevat over de oprichting van verzelfstandigde agentschappen. • Vlaanderen: totstandkoming eigen bijzondere rechtscolleges die onderworpen zijn aan procedureregels die niet perse samenlopen met die van de RvS afdeling bestuursrechtspraak. Zij kunnen eigen interpretaties geven aan algemene leerstukken bv algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Enkel de federale wetgever is bevoegd tot het oprichten van administratieve rechtscolleges (art.161 Gw.). Het GwH aanvaardt dat de deelstatelijke wetgever zich beroept op art.10 BWHI om eigen bestuurlijke rechtscolleges op te richten. Onteigening ten algemenen nutte Art. 79 §1 BWHI: • Door regeringen van gemeenschappen en gewesten • Gerechtelijke procedure (art. 6quater BWHI) 13 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Billijke en voorafgaande schadevergoeding (art. 16 Gw.) Art. 6quater BWHI zegt dat gewesten zelf de gerechtelijke procedure moet bepalen. Deze mogelijkheid is pas ingevoerd met de zesde staatshervorming. Opmerking Een aantal ‘federale’ instituten en instrumenten van algemene bestuursrechtelijke aard spelen wel nog steeds een rol op deelstatelijk niveau, bv Wet Motivering Bestuurshandelingen. De RvS afdeling bestuursrechtspraak is nog steeds de algemene bestuursrechter in het annulatiecontentieux. De deelstatelijke wetgever kan een ander rechtscollege bevoegd maken voor vernietigingsberoepen tav administratieve overheden. Zolang niets is bepaald, is echter steeds beroep bij de RvS mogelijk, ook tav Vlaamse/Waalse/Brusselse besturen! De RvS is cassatierechter van gemeen recht tav bijzondere bestuurlijke rechtscolleges, ook wanneer die zijn opgericht op deelstatelijk niveau. •
B. Gevolgen voor het bijzonder bestuursrecht De staatshervorming heeft ervoor gezorgd dat diverse domeinen van het bijzonder BR materieelrechtelijk aan de bevoegdheid van de federale staat werden onttrokken en werden toevertrouwd aan de gemeenschappen of gewesten, bv milieurecht/ruimtelijke ordening/ onderwijsrecht/ … . Overheidsopdrachtenwetgeving en vreemdelingenrecht behoren nog wel tot de bevoegdheid van de federale wetgever! C. Gevolgen voor lokale besturen Als gevolg van de vijfde staatshervorming zijn de gewestelijke regelgevers bevoegd voor organieke regelgeving op de lokale besturen (provincies, OCMW’s en gemeenten), bv gemeentedecreet/provinciedecreet/OCWM-­‐decreet/lokaal en provinciaal kiesdecreet. De (federale) nieuwe gemeentewet en provinciewet bevatten nog wel regels die ook nog steeds gelden voor de Vlaamse gemeenten en provincies. Er zijn dus grenzen aan de organieke bevoegdheid. De federale wetgever blijft toch nog bevoegd voor een aantal aspecten. Dit betekent dat bv het gemeentedecreet steeds moet worden samen gelezen met de niet opgeheven regelingen van de nieuwe gemeentewet. Bv het gemeentedecreet schetst slechts een algemeen kader dat naar behoefte kan worden ingevuld door het lokale bestuur. Zo worden gemeentelijke autonomie en het subsidiariteitsbeginsel gerespecteerd. Ook de wetgever moet diverse grondwettelijk voorschriften mbt gemeenten en provincies naleven. 14 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Hoofdstuk 5. De bronnen van het bestuursrecht Afdeling 1. Metaprincipes of –waarden die (de bronnen van) het bestuursrecht voeden §1. (Meta)constitutionele principes Schlössels & Zijlstra Normatief uitgangspunt BR = ‘democratische rechtsstaat’ waarbij 3 dimensies: • Democratie • Liberale rechtsstaat • Sociale rechtsstaat (doelmatigheid en effectiviteit) à voorpositieve beginselen die vorm geven aan nadere (constitutionele) beginselen en aan het positief BR. à Wat zij voorpositieve beginselen noemen, noemen wij metaconstitutionele waarden. Metaconstitutionele waarden 3 metawaarden: • Constitutionalism • Rechtsstaatbeginsel • Democratiebeginsel àHet principe van sociale rechtsstaat (hierboven) passen in de tweede cluster van metawaarden, nl de principes van good governance. A. Constitutionalism Het constitutionalism houdt de aanvaarding in van het principe dat alle staatsmachten slechts bestaan en functioneren bij gratie van de Constitutie (art.33 Gw.). Discussievraag Stelt het constitutionalism als metawaarde ook inhoudelijke eisen aan de wijze waarop het staatsgezag wordt ingericht? à Strikt genomen wordt er al aan de eis van constitutionalism voldaan wanneer een staat over een Grondwet beschikt. Het principe van scheiding der machten wordt door de meeste auteurs wel als rechtstreeks uitvloeisel van het constitutionalism als metawaarde beschouwd. Een Gw. kan het overheidsgezag maar op een geloofwaardige wijze begrenzen wanneer hij minstens het principe van scheiding der machten huldigt en die machtenscheiding concreet organiseert. In België is er geen strikte scheiding der machten, maar een samenwerking der machten. Functies van de diverse machten • normatieve functie 15 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten • tenuitvoerleggingsfunctie • functie van rechtsbedeling à Functies kunnen in elkaar overlopen! Besturen kunnen ook normatieve opdrachten en taken van geschiloplossing behartigen! 1. Banden tussen wetgevende en uitvoerende macht zijn zeer nauw 2. Scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht enerzijds en de rechterlijke macht anderzijds is wel zeer strikt. Rechters moeten onafhankelijk zijn, ook bestuursrechters. Bestuursrechters behoren niet tot de rechtelijke macht, maar ze bieden wel jurisdictionele rechtsbescherming. Bestuursrechters zijn ook geen besturen. B. Rechtsstaat of rule of law De staat is in al haar verschijningsvormen onderworpen aan ‘het recht’. De overheid staat niet boven het recht. Het bestuur beschikt over bepaalde dwingende bevoegdheden tav burgers. Dit gaat vaak gepaard met een discretionaire bevoegdheid! Belangrijk hierbij: • Verbod van willekeur via het legaliteitsbeginsel à het handelen, normatief of individueel, moet gesteund zijn op een in de rechtsorde verankerde rechtsgrondslag. • Redelijkheidsbeginsel • Motiveren • Gelijkheids-­‐ en discriminatiebeginsel Bestuursrechtspraak à Besturen moeten ook verantwoording afleggen aan de rechter. à Een sterke (curatieve) rechtsbescherming tegen het bestuur is nodig om al die waarborgen af te dwingen. • Rechtszekerheid à Het bestuurlijk optreden zelf moet waarborgen bieden van rechtszekerheid en mag het vertrouwen van burgers in het consistente optreden van het bestuur niet op ongerechtvaardigde wijze schenden. • Kenbaarheid à Burgers moeten weten welke rechten of waarborgen ze kunnen afdwingen tav het bestuur. • Begrijpelijkheid à “ C. Democratiebeginsel Vergrondwettelijking of constitutionalisering à Alle takken van het recht worden toegepast in het licht van democratische waarden die in constitutionele regelen of conventies zijn neergelegd. • Representatieve democratie: burgers hebben zelf zeggenschap over de uitoefening van het staatsgezag, bv legaliteitsbeginsel + het principe van politieke 16 Lyssa Lodewyckx •
•
•
•
•
3e Bachelor Rechten controle op besturen en politieke verantwoordelijkheid van de regering en ministers + organieke regelgeving (lokale besturen) + het beginsel van primauteit van de verkozen raden voor alles wat van gemeentelijk of provinciaal belang is (lokale besturen). Territoriale decentralisatie: het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger organiseren. Hiermee wordt uitwerking gegeven aan het subsidiariteitsbeginsel. Directe democratie, bv volksraadplegingen Participatieve democratie: eenrichtingsverkeer à burger of belanghebbende geeft ‘input’ aan overheid die daarmee aan de slag kan, bv burgerparticipatie Deliberatieve vormen van democratie: wederkerigheid à actoren proberen samen, via gesprek en discussie, tot oplossingen te komen die door alle betrokkenen worden gedragen. Men moet daarbij diverse maatschappelijke visies tegen elkaar afwegen en verzoenen. ‘De waarheid komt het best naar voren wanneer men zoveel mogelijk verschillende opvattingen erover openlijk aan de test onderwerpt.’ Respect voor fundamentele rechten: uitvloeisel van het rechtstaatbeginsel. Besturen moeten alle grondrechten respecteren en in het bijzonder art. 32 Gw. en art. 6 EVRM. §2. Principes van good governance A. Oorsprong • in het internationaal recht, vnl. in het ontwikkelingsrecht (development law). • in beleidsdocumenten en charters van internationale organisaties bv Wereldbank/IMF. • groeiende aandacht voor good governance in de strijd tegen corruptie en wanbeheer. • groeiend besef dat de eisen die ontwikkelde landen opleggen aan ontwikkelende landen vanzelfsprekend ook door die eerste groep zelf moeten worden toegepast. B. De belangrijkste principes van good governance Kernbeginselen: • Rekenschapsbeginsel/beginsel van accountability à men moet verantwoording afleggen. • Effectiviteitsbeginsel à Overheid moet erin slagen haar doelstellingen te bereiken • Participatiebeginsel à bv burgers horen • Transparantiebeginsel à Openbaarheid van documenten (art. 32 Gw.) DUS principes zijn geen hard recht maar sommige aspecten kunnen dat wel zijn, bv art. 32 Gw./participatiebeginsel. Principes zijn ethische/inspirerende/voedende waarden voor het positieve BR. 17 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten C. Juridische waarde • Betekenis voor het recht = betwist • Uit deze principes put men geen daadwerkelijke claims die voor de rechter kunnen worden afgedwongen. • Ze drukken ethische waarden of beleidsdoelstellingen uit = inspirerende waarde • Ze kunnen al rechtsbepalend zijn in die zin dat ze de gedragingen van burgers en bestuurders kunnen sturen (‘principes du droit’ – Van Gerven en Lierman). • Principes du droit: voedingsbodem • Principes de droit: erkend door de rechtspraak en afdwingbaar • Curtin en Dekker: dergelijke concepten structureren het juridisch discours rond een fundamentele waarde en dragen zo bij tot de ontwikkeling van het rechtssysteem (interpretive legal concept). • Principes kunnen dienen als ankerpunt. Deze interpretatieve waarde hangt samen met de inspirerende waarde à ze sturen de regelgever in zijn strategische keuzes over de evoluties binnen het recht. • Addink: ze zijn te beschouwen als het fundament van de moderne staat (conceptuele betekenis). DUS de beginselen van good governance zijn geen zelfstandige bron van recht, waaruit op zich claims kunnen worden afgeleid of die kunnen worden ingeroepen voor de (bestuurs)rechter. Zij voeden het recht en geven uitdrukking aan bepaalde waarden die de wetgever bepalend en richtinggevend acht voor de inhoud en ontwikkeling ervan. D. Betekenis voor het bestuursrecht à Quasi-­‐morele waarden + Principes inspireren ook hervormingen in het BR, bv operatie ‘Beter Bestuurlijk Beleid’. • Rekenschap/ accountability: voor de uitoefening van bestuurlijke bevoegdheden moet er verantwoording worden afgelegd. Rekenschapsplicht van het bestuur is niet homogeen, dwz dat verschillende fora hier een rol spelen en dat die fora wegens hun diverse rollen vaak verschillende criteria hanteren om het bestuurlijk optreden te beoordelen. Men moet verantwoording afleggen aan de politieke overheid/parlement/burgers/rechter. Juridische accountability: verantwoording die besturen moeten afleggen voor de rechter. • Effectiviteit: overheid slaagt erin haar doelstellingen te bereiken, continuïteitsbeginsel/beginselen behoorlijk bestuur/onpartijdigheidsbeginsel. Dit laatste beginsel mag er niet toe leiden dat het nemen van een wettige beslissing onmogelijk wordt (RvS). Het continuïteitsbeginsel primeert maw op het onpartijdigheidsbeginsel. Specialiteitsbeginsel: doelstellingen steeds gericht op het realiseren van het algemeen belang. • Participatie: het op een vrijwillige wijze beïnvloeden van de besluitvorming van de overheid door particuliere actoren, op een door de overheid georganiseerde wijze (Lancksweerdt). Participatie à verschijningsvorm van democratie als publieke waarde. • Transparantie: de idee van een open overheid die de burger toelaat haar werk te observeren en te beoordelen, maar die ook actief communiceert en de 18 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten inzichtelijkheid van regelgeving en het overheidshandelen probeert te vergroten, bv openbaarheid van bestuur (art. 32 Gw.). à Principes spelen een steeds grotere rol voor de legitimering van het bestuurlijk optreden an sich. Dit geldt vooral voor verzelfstandigde besturen die quasi-­‐volledig onafhankelijk opereren van de centrale uitvoerende macht, bv economische regulatoren. Zij kunnen hun legitimiteit niet of onvoldoende ontlenen aan klassieke mechanismen, bv politieke controle/verantwoordelijkheid. Afdeling 2. De bronnen van het positief bestuursrecht §1. Algemeen overzicht • Internationale en supranationale normen • Grondwet • Bijzondere wetten • Wetten, decreten, ordonnanties • Reglementen of verordeningen • Pseudowetgeving (omzendbrieven) • Rechtspraak • Algemene rechtsbeginselen, in casu de beginselen van behoorlijk bestuur INTERNATIONALISERING + FEDERALISERING = veelheid aan normgevers + amalgaam van rechtsnormen à overregulering in het BR. §2. Bespreking van de bronnen A. Internationaal en supranationaal recht Verdragsrecht: rechtsregels die zijn vastgesteld in verdragen waar België partij is. Supranationaal recht: rechtsregels die uitgaan van supranationale instellingen waaraan staten een deel van hun wetgevende (en in bepaalde mate ook bestuurlijke) bevoegdheid hebben overgedragen. •
•
Titel 4 Gw. + art. 34 Gw. à Grondwet laat ruimte voor het sluiten van verdragen en de overdracht van bevoegdheden aan supranationale instellingen, bv EU. IR en SR met directe werking hebben voorrang op het nationale recht. Voorbeelden • Recht op toegang tot de rechter en het recht op eerlijk proces art. 6 EVRM • Bescherming eigendomsrecht burger bij onteigening en erfdienstbaarheden art. 1 eerste aanvullend protocol EVRM • Draagwijdte algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur • … 19 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten B. Grondwet De basiswet die de fundamentele regels bevat betreffende de organisatie en werking van de openbare gezagsinstanties en hun verhouding tot de rechtsonderhorigen. à Gw kan enkel worden gewijzigd mits het volgen van een strakke, in de Gw zelf uitgewerkte procedure. Voorbeelden • Art. 1-­‐3 Gw. à heel wat aspecten van het BR werden toevertrouwd aan de deelstaten • Art. 4 Gw. à gevolgen op vlak van bestuurstaalwetgeving • Art. 8, 10, 11, 12, 16, 19, 22, 32 Gw. • Art. 33 Gw. • Art. 37, 105, 107, 108 Gw. • Art. 41 lid 1, 162, 170 §3&4 Gw. • Art. 41 lid 2-­‐4 Gw. • Art. 41 lid 1 Gw. • Art. 162 laatste lid Gw. • Art. 41 lid 5, 39bis Gw. • Art. 159, 160, 161, 144, 145, 158 Gw. • Art. 184 Gw. • Art. 190 Gw. C. Bijzondere (meerderheids)wetten Eis van de grondwet Wet moet worden aangenomen door een meerderheid van de leden in elke taalgroep van de parlementaire Kamers en door twee derden van de leden van beide taalgroepen samen. Communautaire kwesties Bijzondere Wet tot Hervorming van de Instellingen (BWHI): regelt oa organisatie en werking van de deelstatelijke regeringen en hun administraties. D. Wetten, decreten en ordonnanties •
•
Federale wetten: op het federale niveau aangenomen door het Parlement en bekrachtigd en afgekondigd door de Koning. à NATONALE NIVEAU Decreten: uitgevaardigd door het Vlaams parlement, het Parlement van het Waals Gewest, het Parlement van de Franse gemeenschap of het Parlement van de Duitstalige gemeenschap en die door hun regering werden bekrachtigd en afgekondigd. à GEWESTELIJK NIVEAU Ordonnanties: aangenomen door het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in Brussel en bekrachtigd door hun uitvoerend orgaan. à GEWESTELIJK NIVEAU 20 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Geen algemeen bestuursrecht • Komt door de aard van het Belgische BR. • Er werden voorstellen gedaan in België, maar tot op heden zonder resultaat. • Er moet bijgevolg steeds rekening worden gehouden met een amalgaam van specifieke wetten/decreten/ordonnanties. Soms kan op een bepaalde materie én een wet én een decreet van toepassing zijn, bv federale nieuwe Gemeentewet en Vlaamse Gemeentedecreet. • BR = Lappendeken E. Reglementen en besluiten Reglementen = verordeningen: besluiten van de uitvoerend macht die rechtsregels formuleren met een abstract, algemeen en onpersoonlijk karakter die (voor de duur van hun gelding) van toepassing zijn op een onbepaald aantal gevallen. Dit is wetgeving in de materiële zin van het woord. Even bindend als een wet in de formele zin van het woord. •
•
•
•
Reglementen zijn geen individuelen besluiten. Individuele besluiten zijn uitvoeringsbesluiten waarin de algemene rechtsregel wordt toegepast op een concrete situatie (persoon of zaak). Gw en BWHI gaan uit van een eenheid van verordenende bevoegdheid, nl de Koning en de deelregeringen zijn enkel bevoegd om verordenend op te treden MAAR in de praktijk zien we fragmentering, dwz meerdere instanties kunnen verordenend optreden. Gw. verleent reglementerende bevoegdheid aan provincies en gemeenten, art. 162 en 170 §3 en §4 Gw. In de reglementaire besluiten onderscheidt men 6 soorten. Zij zijn in beginsel EBR’s die kunnen worden bestreden bij de RvS en waarop art. 159 Gw. van toepassing is. 1. Koninklijke besluiten a. De onbekwaamheid van de Koning om alleen te handelen Formeel oogpunt: KB is elke handeling van de Koning die door een minister mee is ondertekend. •
•
•
Konings is onbekwaam om alleen te handelen à medeondertekening is vereist om rechtskracht te geven aan de rechtshandeling. Politieke verantwoordelijkheid van de minister komt tot uiting. Soms volstaat handtekening niet en zijn er bijkomende voorwaarden, bv beraadslaging in ministerraad/advies van een adviesorgaan. 21 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten b. Typologie van Koninklijke besluiten Naar inhoud • Reglementaire KB: hebben karakter van verordeningen. Ze hebben een normatieve draagwijdte en zijn dus wetten in de materiële zin. • Organieke KB: hebben betrekking op bestuursorganisatie. Ze regelen de wijze waarop een bepaalde dienst wordt ingericht (art. 37 en 107 Gw.). Uit de artikelen wordt de inrichtingsbevoegd van de Koning afgeleid wat de federale administratie betreft. • Individuele KB: hebben karakter van beschikkingen. Ze zijn van toepassing op één specifieke zaak of één specifieke persoon. àOnderscheid reglementaire en individuele KB’s is belangrijk voor de bekenmaking van de KB’s. Reglementaire moeten voor advies worden voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de RvS. c. Toegewezen aard van de verordenende bevoegdheid van de Koning •
•
•
Op het federale niveau worden wetten uitgevoerd door KB’s. Art. 108 Gw. à Koning beschikt slecht over die bevoegdheden die hem zijn verleend door de Grondwet en door de wetten uitgevaardigd krachtens de Grondwet = toegewezen bevoegdheid. Wetgever kan geen delegatie verlenen aan de Koning voor matier die de Grondwet voorbehoudt aan de wetgever zelf. d. Zelfstandige verordenende bevoegdheid van de Koning Koning kan politiereglementen uitvaardigen met het oog op de handhaving van de openbare orde, gezondheid, veiligheid en rust in het land (art. 37 Gw.). 2. Ministeriële besluiten en besluiten van staatssecretarissen Dit zijn besluiten genomen door een minister, hetzij rechtstreeks in uitvoering van een wet die hem daartoe machtigt, hetzij ter uitvoering van een KB. •
•
Kunnen ook uitgaan van een staatssecretaris, maar dan is instemming en medeondertekening vereist van de minister aan wie de staatssecretaris is toegevoegd. Art. 108 en 33 Gw.: enkel de Koning kan besluiten uitvaardigen die nodig zijn ter uitvoering van een wet. Deze bevoegdheid kan niet worden gedelegeerd. MAAR in de praktijk zien we dat ministers wel verordenende bevoegdheden uitoefenen. Soms is die bevoegdheid toegekend door de wetgever zelf. In andere gevallen kent de Koning de bevoegdheid toe aan individuele ministers, soms na machtiging daartoe door een wetgever. Gedelegeerde bevoegdheden moeten beperkt blijven tot bijkomende en aanvullende detailmaatregelen. 22 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten 3. Besluiten van de gemeenschaps-­‐ en gewestregeringen Ze nemen besluiten die nodig zijn om decreten en ordonnanties uit te voeren. Deze besluiten kunnen een individuele of algemene draagwijdte hebben. •
•
Hebben net zoals de Koning enkel maar een toegewezen bevoegdheid. Art.87 BWHI: hier wordt de inrichtingsbevoegdheid van de Regeringen uit afgeleid, bv via organieke besluiten. 4. Besluiten van de leden van de gemeenschaps-­‐ en gewestregeringen • Die regeringen hebben verordenende bevoegdheid. • Zijn collegiale organen. Elke beslissing moet in principe door de hele regering worden aangenomen. • Regeringen kunnen bevoegdheden delegeren aan individuele ministers. Enkel wanneer het gaat om bijkomende en aanvullende maatregelen. 5. Besluiten van de territoriaal gedecentraliseerde besturen • Art. 41 en 162 Gw. à provinciaal en gemeentelijk belang = normatieve bevoegdheid van de gemeenten en provincies. Zij kunnen provinciale resp. gemeentelijke reglementen uitvaardigen met algemene draagwijdte, bv gemeentelijk politiereglement. • Die reglementen mogen evenwel geen betrekking hebben op onderwerpen die reeds geregeld zijn door wetten of verordeningen van algemeen bestuur. 6. Besluiten van verzelfstandigd besturen/openbare instellingen • Het zijn overheidsinstellingen met een eigen rechtspersoonlijkheid en met een zekere mate van autonomie. Ze hebben ook de bevoegdheid om reglementen uit te vaardigen, bv onderwijsinstellingen mogen een eigen onderwijs-­‐ en examenreglement uitvaardigen. F. Pseudo-­‐wetgeving 1. Begrip Het geheel van omzendbrieven, richtlijnen, circulaires, instructies, dienstnota’s, dienstorders, beleidsregels, … waarbij de diverse overheden vorm geven aan hun beleid. •
•
•
Deze voorschriften worden niet uitgevaardigd krachtens een bevoegdheid tot wetgeving en hebben ze dus niet dezelfde draagwijdte als wettelijke voorschriften, maar kunnen ze er wel sterk op lijken. Kunnen bindend zijn voor ambtenaren ogv hiërarchisch gezag. Pseudo-­‐wetgeving: omzendbrieven + beleidsregels/beleidskaders die overheden voor zichzelf vaststellen om de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid te stroomlijnen, bv deliberatiecriteria door een examencommissie. 23 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten 2. Soorten omzendbrieven à de naam die de overheid zelf heeft gegeven aan de omzendbrief is voor de RvS zonder belang bij de kwalificatie van de omzendbrief. a. Interpretatieve omzendbrieven Bevatten verduidelijkingen over de interpretatie van bepaalde regelgeving. Het zijn instructies gericht aan ambtenaren die onder hiërarchisch gezag staan en belast zijn met de uitvoering van de regelgeving •
•
•
•
•
•
Bevatten geen nieuwe rechtsregels. Ze verduidelijken enkel bestaande regelgeving. Bindend voor personeelsleden van het bestuur die ze moeten toepassen in het raam van de hiërarchische gehoorzaamheidsplicht en dit op straffe van tuchtsancties. Veranderen rechtstoestand van de burger niet dus niet bindend voor de bestuurden. Deze omzendbrieven zijn geen handelingen vatbaar voor beroep bij de RvS. Kan ook niet worden aangevoerd als vernietigingsgrond tegen een individuele bestuurlijke beslissing genomen met miskenning van de erin opgenomen interpretatie. Soms aanvaardt RvS toch dat ze rechtsgevolgen ressorteren en vatbaar zijn voor beroep. Dit is zo wanneer die omzendbrieven met een algemene draagwijdte een interpretatie naar voren schrijven die volgens de opsteller ervan als enige geldige is en/of waarvan wordt aangekondigd dat zij stipt zal worden afgedwongen. In dergelijk geval heeft de omzendbrief een dwingend karakter en kan het met een annulatieberoep worden bestreden. De omzendbrief wordt daarmee niet verordenend van karakter! Ook wanneer de interpretatie naar voren geschoven in een omzendbrief een dermate radicale ommekeer inhoudt dat zij overeenkomt als een wijziging van de regel zelf dan zal die omzendbrief wel aanvechtbaar zijn! De bevoegdheid om te interpreteren is slecht voorlopig en beperkt. Bestuur kan aan de rechter vragen of de interpretatie wel de juiste is. Is het niet de juiste dan moet de rechter ze verwerpen (art. 84 en 133 Gw.). b. Indicatieve omzendbrieven (beleidsregels/richtlijnen) Overheid stelt voor zichzelf (of haar diensten/personeel) richtlijnen vast die zij zich voorneemt te volgen bij het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid. Het doel is meestal het uitbouwen van een algemeen beslissingskader in het raam van de gelijke behandeling van soortgelijke gevallen om zo tot eenheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid in het beleid te bekomen. •
•
•
•
Bv het verlenen van vergunningen of subsidies. Bevorderen het stroomlijnen van de algemene besluitvorming. Geven bestuurde een inzicht op de wijze waarop het bestuur zijn discretionaire bevoegdheid zal uitoefenen. (transparantiebeginsel) Niet bindend en mogen niet automatisch worden toegepast. 24 Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten Arrest INGROSSO UA was veroordeeld omdat ze regels blindelings had gevolgd. •
•
•
Als de overheid over een discretionaire bevoegdheid beschikt, mag ze daar geen afstand van doen door het opstellen van voor zichzelf bindende regels. Kunnen niet worden aangevochten voor de RvS en de niet-­‐naleving ervan kan niet tot onwettigheid van de bestreden beslissing leiden. Men mag niet zomaar afwijken van pseudo-­‐wetgeving. Overheid zal formeel moeten motiveren waarom ze afwijkt van een beleidslijn. Aldus hebben dergelijke beleidsregels een ‘relatief bindende kracht’. Voorbeelden • Brief van de gouverneur als toezichthoudende overheid op de gemeenten waarin hij op algemene wijze uitlegt hoe hij zich voorneemt het bestuurlijk toezicht uit te oefenen op bepaalde gemeentelijke beslissingen. • Deliberatierichtlijnen van een examencommissie ivm het al dan niet geslaagd zijn. c. Verordenende omzendbrieven Zijn opgesteld door een bestuur die een nieuwe rechtsregel formuleert met het doel deze dwingend op te leggen aan de organen waartoe hij is gericht. In werkelijkheid vaardigt het bestuur een reglement uit. Aanvechtbaar voor de RvS. Om verordenend te zijn moeten een aantal voorwaarden vervuld zijn: • Omzendbrief moet nieuwe regels toevoegen aan de bestaande. • De overheid die in de omzendbrief vervatte richtlijnen uitvaardigt heeft de bedoeling die richtlijnen verplichtend te stellen, dwz een dwingend karakter te geven. • Omzendbrief moet opgesteld en bekend gemaakt zijn door de overheid die de betrokken materie over de bevoegdheid beschikt om diegene die ze moet toepassen te binden. • Die overheid moet over de middelen beschikken om zelf de handhaving van de richtlijnen af te dwingen. à Het derde en vierde criterium veronderstellen niet noodzakelijk dat hiërarchisch gezag wordt uitgeoefend door de overheid die de omzendbrief uitvaardigt. Ook de bevoegdheden waarover de toezichthoudende overheid beschikt tav gedecentraliseerde besturen komen hiervoor in aanmerking, bv weigering tot goedkeuring van besluiten. à Als omzendbrief normatief karakter heeft dan moet omzendbrief voldoen aan alle totstandkomings-­‐ en publicatievereisten voor reglementen, bv de raadpleging van de afdeling Wetgeving van de RvS. Verordenende omzendbrieven zullen vaak onwettig zijn omdat zij niet tot stand gekomen en uitgevaardigd zijn volgens de ter zake geldende regelgeving, bv machtiging door de wet. Dit kan vernietigd worden of buiten toepassing worden gelaten overeenkomstig art. 159 Gw. Soms hebben omzendbrieven een gemengd karakter dan kan er gedeeltelijke vernietiging zijn door de RvS. Arrest DE MAN Volksvertegenwoordiger van het Vlaams Belang had een omzendbrief ivm vreemdelingenwetgeving aangevochten voor de RvS omdat die omzendbrief een 25 voorwaarde toevoegde aan de huidige wetgeving inzake vreemdelingen. Dit mocht niet. Omzendbrief is vernietigd door RvS. Lyssa Lodewyckx 3e Bachelor Rechten G. Rechtspraak •
•
•
Rol rechter als schepper van recht beperkt omdat hij slechts recht spreekt over een concreet geval en naar aanleiding hiervan geen rechtsregels mag formuleren. Uiterst belangrijke en sturende bron van het BR. ‘Le caractère prétorien du droit administratif’. Invloed van de rechter op de samenleving is gegroeid + impact rechterlijke uitspraak is geëvolueerd naar maatschappelijk richtinggevend. Belangrijke rechtscolleges • EHRM • Europees Hof van Justitie • RvS en andere bestuursrechters • GwH • Burgerlijke rechter voor bepaalde thema’s à Heel wat leerstukken (bv beginselen van behoorlijk bestuur) uit het algemeen BR zijn jurisprudentieel tot stand gekomen in de rechtspraak van de RvS. H. Beginselen van behoorlijk bestuur en van behoorlijk burgerschap Algemene rechtsbeginselen zijn normen die door de rechter direct of indirect worden afgeleid uit principes die aan de gehele rechtsorde ten grondslag liggen. Toegespitst op het BR spreekt men van beginselen van behoorlijk bestuur. •
•
•
•
•
•
Soms neergeschreven, soms ongeschreven. Ontwikkeld door de RvS en later ook door de burgerlijke rechter. Door de afwezigheid van een algemene wet BR spelen deze beginselen een enorm grote rol. Bv zorgvuldigheidsbeginsel/motiveringsbeginsel/onpartijdigheidsbeginsel/… Beginselen van ‘behoorlijk handelen’: gericht tot het bestuur Beginselen van ‘behoorlijk burgerschap’: beginselen die burger moet naleven in zijn reactie tot het bestuur. I. Gewoonte • Minder belangrijk voor het BR • Weinig ruimte voor de gewoonte als bron omdat gewoonte niet in strijd mag zijn met het geschreven recht en het BR kampt met een zeer uitgebreide regelgeving. • Bv lopende zaken van de ontslagnemende regering. J. Billijkheid • Kan niet contra legem worden ingeroepen: rechter en bestuur moeten het geldende recht toepassen. 26 Lyssa Lodewyckx •
•
3e Bachelor Rechten Voor klachten tegen de overheid kan men terecht bij ombudsdiensten: ze werken ogv regelgeving, maar laten zich ook leiden door principes als billijkheid en rechtvaardigheid. Ombudsman kan wijzen op onbillijke gevolgen van regelgeving en aldus bijdragen tot een meer billijke normering. Men toetst hier aan ‘behoorlijkheidsnormen’ die ruimer zijn da de juridische beginselen van behoorlijkbestuur. RvS kan schadevergoeding toekennen voor buitengewone schade die rechtmatig werd veroorzaakt door een administratieve overheid. Als de voorwaarden vervuld zijn kent de RvS een vergoeding toe naar billijkheid en met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang. RvS kan ook vergoeding toekennen voor schade veroorzaakt door een vastgestelde onwettigheid. Koepokinentingsarrest Art. 11 RvS-­‐wet. RvS kan naar billijkheid een vergoeding toekennen. §3. De bekendmaking van de normen à art. 190 Gw. en art. 22 BWHI • Normen van het federale niveau en van de gemeenschappen en de gewesten: in het BS + verbindend vanaf de 10e dag na bekendmaking tenzij een andere datum is bepaald of de uitvoerende macht wordt gemachtigd om de datum van inwerkintreding te bepalen. • Niet alle uitvoeringsbesluiten moeten in extenso in het BS worden opgenomen. Dit is zo voor besluiten die de algemeenheid van burgers aanbelangen. • Provinciale reglementen: verplichting tot bekendmaking op de provinciale website met vermelding van zowel de datum waarop de reglementen werden aangenomen als de datum waarop zij op de website bekendgemaakt werden. Treden in werken op de 5e dag na bekendmaking tenzij anders bepaald. • Gemeentelijke reglementen: verplichting tot bekendmaking op de gemeentelijke website met vermelding van zowel de datum waarop de reglementen werden aangenomen als de datum waarop zij op de website werden bekendgemaakt. Treden in werking de 5e dag na bekendmaking tenzij anders bepaald. • Omzendbrieven: soms in het BS, soms alleen meegedeeld aan de rechtsreeks betrokkenen (individuele besluiten). Geen vormvereisten waaraan overheid is onderworpen. EXAMENVRAAG: wat is het verschil tussen besluiten met algemene draagwijdte en besluiten met individuele draagwijdte? Geef voorbeeld en wat is de relevantie? 1e relevantiepunt is de manier van kennisgeving. 27