WORD, 76 KB - Gemeente Leiden

B&W-nr.: 06.0703 d.d. 06-06-2006
Onderwerp
Kadernotitie over de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs
BESLUITEN
Behoudens advies van de commi ssie R O WR
1. in te stemmen met de notitie “Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in Leiden” en daarmee tevens
met de volgende (uitgangs)punten:
a) een principiële scheiding tussen verantwoordelijkheid voor onderwijsbeleid en schoolbestuur is gewenst;
b) er dient ruimte te komen voor de ontwikkeling van een professionele bestuurlijke organisatie voor het
openbaar onderwijs;
c) de vrije toegankelijkheid van het openbaar onderwijs dient gewaarborgd te blijven;
d) de identiteit van afzonderlijke scholen dient behouden te blijven;
e) het is onwenselijk dat er schaalvergroting van scholen in Leiden plaatsvindt;
f) schaalvergroting van bestuur van scholen moet de gemeente Leiden geen extra geld kosten;
g) schaalvergroting van bestuur van scholen moet niet leiden tot extra managementlagen in het schoolbestuur;
h) mogelijkheden voor segregatiebestrijding mogen niet verslechteren als gevolg van de verzelfstandiging van
het openbaar onderwijs.
2. in te stemmen met de in de notitie gegeven aanbeveling tot besluit van de raad tot verzelfstandiging van het
openbaar onderwijs in Leiden.
3. in te stemmen met de in de notitie gegeven aanbeveling om de vorm waaronder verzelfstandiging van het
openbaar onderwijs kan plaatsvinden, nader te bepalen.
Samenvatting
Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in Leiden is al langere tijd onderwerp van gesprek in het college
en in de raad. De notitie “Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in Leiden” waarvan het college van
B&W kennis genomen heeft, beoogt alle relevante criteria op een rij te zetten en zo de discussie de voeden en te
richten richting een besluit over de verzelfstandiging. De criteria bestaan uit politiek-beleidsmatige
overwegingen, (school)organisatie-bestuurlijke overwegingen en schoolinhoudelijke overwegingen. De notitie
geeft voor zowel handhaving van de bestaande situatie als voor de overgang naar verzelfstandiging van het
openbaar onderwijs de kansen en bedreigingen en de sterktes en de zwaktes. Op basis van deze kaders wordt
geadviseerd om over te gaan tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs en wordt aanbevolen de vorm
waarmee de verzelfstandiging kan plaatsvinden nader te bepalen in overleg met betrokken partijen.
Kadernotitie
Verzelfstandiging openbaar onderwijs in
Leiden
Inhoud
1. Inleiding
2. Criteria betreffende de verzelfstandiging van het openbaar
onderwijs in Leiden
3. Conclusies
4 Aanbevelingen
5. Ten slotte …
1. Inleiding
Een onderscheid tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs is de bestuursvorm. Openbare scholen worden
door publiekrechtelijke organen beheerd en bestuurd en bijzondere scholen door privaatrechtelijke lichamen. Zo
is dat reeds in 1848 grondrechtelijk vastgelegd. In de praktijk betekent dit dat openbare scholen door de
gemeente worden bestuurd. Maar een openbare school is meer dan een door de overheid bestuurde school. Zij is
tevens een voor iedere leerling, ongeacht zijn of haar sociale, etnische of religieuze herkomst, toegankelijke
school.
Was het openbaar onderwijs oorspronkelijk te kenmerken als neutraal onderwijs door het ontbreken van
specifieke aandacht voor vragen van godsdienstige en levensbeschouwelijke aard, later maakt het begrip
neutraliteit plaats voor het begrip pluriformiteit. Met pluriformiteit wordt bedoeld het op een actieve manier
aandacht besteden aan diverse godsdiensten en levensbeschouwingen.
In steeds meer gemeenten deed zich de vraag voor of een algemeen toegankelijke pluriforme
onderwijsvoorziening wel door de gemeente bestuurd moet worden. Hiermee deed de vraag naar
verzelfstandiging van het openbare onderwijs zijn intrede.
Context en aanleiding
In Leiden is men al langere tijd bezig met de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. In het
collegeprogramma van 2002 stond al “Onderzocht zal worden hoe en onder welke voorwaarden het openbaar
onderwijs verzelfstandigd kan worden.”
De zoektocht naar een manier om de verzelfstandiging te regelen werd gecompliceerder toen in juli 2005
vertegenwoordigers van de Stichting Katholiek Onderwijs Leiden (SKOL), het Bureau Openbaar Onderwijs
(BOO) en de bestuurscommissie van het Da Vinci College bestuurlijk samengaan gingen onderzoeken.
Mede door de genoemde complexiteit is het proces verder vertraagd en dit heeft er toe geleid dat
schooldirecteuren, de gemeenteraad en het nieuwe gemeentebestuur de behoefte voelen om argumenten te
ordenen en criteria te scherpen om zo een kader te scheppen voor besluitvorming. Deze notitie beoogt deze
ordening en wil criteria verduidelijken.
De discussie vereenvoudigd
Om de discussie zo zuiver mogelijk te voeren zou om te beginnen de vraag betreffende verzelfstandiging los
gezien moeten worden van de mogelijk bestuurlijke varianten bij verzelfstandiging (waaronder het model van
bestuurlijke schaalvergroting). In deze notitie wordt daarom eerst de vraag naar verzelfstandiging van het
openbaar onderwijs geadresseerd. Hierbij staat de vraag centraal: Handhaven we de eindverantwoordelijkheid
voor het bestuur van de openbare school bij het gemeentebestuur ( verder genoemd “integraal bestuur”) of
kiezen we voor verzelfstandiging van het openbaar onderwijs waarbij de eindverantwoordelijkheid voor bestuur
(volgens een nog nader te bepalen model) bij één of meerdere zelfstandige bestuursorganen in Leiden ligt?
Daarna wordt gekeken welke modellen er bij eventuele verzelfstandiging denkbaar zijn en welke criteria en
argumenten daarbij relevant zijn. Schaalvergroting van bestuur is daarbij een mogelijke verbijzondering van het
te kiezen model.
2. Criteria betreffende de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in
Leiden
Het is belangrijk zich te realiseren dat een absolute uitspraak over de beste bestuursvorm voor het openbaar
onderwijs niet te maken is. Er is alleen een best passende vorm die aansluit bij de lokale situatie van Leiden van
dit moment te bedenken die toekomstbestendig is. Deze notitie wil een kader aangeven dat kan dienen om de
discussie te voeren over de keuze voor de best passende bestuursvorm in Leiden.
Verzelfstandiging is geen doel op zich maar is onlosmakelijk verbonden met de vraag waar het (openbaar)
onderwijs over enkele jaren moet staan. Dit vraagt om een visie voor de lange termijn waaraan doelstellingen en
voorwaarden voor verzelfstandiging aan ontleend kunnen worden. Deze kernvragen gaan vooraf aan iedere
beslissing tot verzelfstandiging.
Relevante beleidsuitgangspunten
Uit de ontwikkelingsvisie “Leiden, stad van ontdekkingen”:
Leiden stimuleert dat iedereen zijn eigen kwaliteiten optimaal benut. Daarvoor zijn een breed aanbod van
onderwijs en opleidingen en het tegengaan van schooluitval nodig. Kennis en scholing biedt de stad het beste
perspectief. Daarvoor investeert Leiden in voorzieningen voor het onderwijs en wil het grip op
onderwijskwaliteit hebben.
Gemeentegrenzen zijn niet meer vanzelfsprekend. Kinderen uit Leiden gaan soms in Oegstgeest naar de
basisschool. En de middelbare scholen in Leiden trekken veel scholieren uit de regio. Op het gebied van
onderwijs en scholing dient intensiever met de regio te worden samengewerkt.
Uit het collegeprogramma “Ambities en Evenwicht” van 2002:
Het behoud van het specifieke karakter en de vrije toegankelijkheid van het openbaar onderwijs zijn
randvoorwaarden bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs.
De relevante beleidsuitgangspunten van het huidige college:
1. De eigen identiteit van scholen moet gewaarborgd blijven.
2. De toegankelijkheid van openbaar onderwijs moet gewaarborgd blijven.
3. Er moet geen schaalvergroting van scholen plaatsvinden waar het gaat om het aantal leerlingen en de
gebouwen.
4. Schaalvergroting van bestuur moet de gemeente geen extra geld kosten en moet niet leiden tot extra
managementlagen.
Om de discussie over de keuze - handhaving integraal bestuur- of - verzelfstandiging openbaar onderwijs- in te
kaderen geven we de argumenten van beide keuzes gerelateerd aan de bovenbeschreven beleidskeuzes. We
maken in de afweging onderscheid tussen (handhaving van) integraal bestuur en (de overgang naar)
verzelfstandiging.
De argumenten die in de onderstaande tekst worden weergegeven zijn afkomstig uit:
1. Vastgesteld en voorgenomen Leids beleid;
2. Het rapport Verzelfstandiging openbaar primair en voortgezet onderwijs gemeente Leiden uit september 2005;
3. De verkenning Samen werken aan samenwerking van de besturen van openbaar en katholiek onderwijs uit
2005;
4. de notitie “bestuurlijke variant en bestuursvorm in het kader van de verzelfstandiging van het openbaar
onderwijs”;
5. De website van VOS/ABB, de vereniging van Openbare en Algemeen Toegankelijke Scholen.
Onderscheidende criteria voor de keuze al of niet verzelfstandigen
Uitgaande van de vraag of de huidige bestuurlijke situatie (integraal bestuur met ondersteuning van het Bureau
Openbaar Onderwijs (BOO)) moet worden gecontinueerd of dat gekozen moet worden voor verzelfstandiging
van het openbaar onderwijs zijn in de onderstaande tabel de volgende voor- en nadelen en sterktes en zwaktes
opgesomd.
Criteria
1. (invloed op) Kwaliteit van
het onderwijs
2. De beïnvloeding door de
Integraal bestuur?
Verzelfstandigen?
Politiek-beleidsmatige overwegingen
Meer directe sturing is
Indirecte sturing (zoals
mogelijk. Wanneer
die nu ook op het
gemeente tevens
bijzonder onderwijs
schoolbestuur is, behoudt plaatsvindt) is mogelijk.
zij het zicht op de
Een principiële
dagelijkse
scheiding tussen
onderwijspraktijk. Dit kan onderwijsbeleid en
een belangrijke
verantwoordelijkheid
informatiebron zijn voor
voor schoolbestuur is zo
het lokale
mogelijk
onderwijsbeleid.
Er is risico voor
Geen
Opmerkingen
Hoewel integraal bestuur
van openbare scholen de
mogelijkheid biedt om te
sturen op de dagelijkse
onderwijszaken op
openbare scholen blijkt
hier in de praktijk maar
weinig gebruik van te
worden gemaakt.
Met de instelling van het
lokale overheid / de
beïnvloeding vanuit de
politiek, de gevolgen voor de
“dubbele” pet van de
Wethouder Onderwijs
belangenverstrengeling
tussen de taak als lokaal
bestuurder en als
schoolbestuurder.
belangenverstrengeling
meer mogelijk.
3. Toegankelijkheid van het
onderwijs
Is gewaarborgd.
4. Identiteit van afzonderlijke
scholen
Blijft behouden.
Kan door statutaire
afspraken gewaarborgd
worden
Blijft behouden (ook bij
bestuurlijke
schaalvergroting1).
5. Kosten van administratie,
beheer en bestuur
(school)organisatie-bestuurlijke overwegingen
Zijn goed beheersbaar
In principe niet meer
gebleken
probleem van de
(zie jaarverslag van BOO) gemeente (afgezien van
bruidsschatregeling)
6. Kwaliteit van de bestuurlijk
organisatie (continuïteit,
doelmatigheid)
Kwetsbaar maar sturing
op kwaliteit is mogelijk
mits voldoende
ondersteuning en mandaat
voor het bestuur aanwezig
is.
Ruimte voor
ontwikkelen van
professionele
bestuurlijke organisatie
mits schaalvergroting
voldoende volume van
bestuur genereert.
7. De bestuurslasten
Zijn overzichtelijk en
controleerbaar door de
gemeente.
Zijn de
verantwoordelijkheid
van het verzelfstandigde
bestuur.
8. De bestuursefficiency
Besluitvormingsprocessen
binnen de gemeentelijke
organisatie hebben
negatieve invloed op een
slagvaardig en efficiënt
opereren
De afstand tussen het
formele bestuur (= het
gemeentebestuur) is
Snelle en slagvaardige
besluitvorming
9. De afstand tussen bestuur en
school/scholengemeenschap
Korte afstand tussen
formeel schoolbestuur
en scholen
Bureau Openbaar
Onderwijs (B.O.O.) is
reeds 9 jaar geleden
ambtelijk ontvlochten.
Door de ambtelijke
ontvlechting komt de
‘dubbelfunctie’ van de
gemeente bij de wethouder
Onderwijs (en het
College) samen. Dit was
ook de reden dat in Leiden
een aantal jaren een
wethouder lokaal
onderwijsbeleid en een
wethouder openbaar
onderwijs heeft bestaan.
Is een voorwaarde voor
het huidige college.
Is een voorwaarde voor
het huidige college.
1
Mits afgesproken is dat
scholenfusies niet gewenst
zijn.
Wil het gemeentebestuur
het verzelfstandigde
schoolbestuur financieel
ondersteunen dan dienen
die extra bedragen
doorbetaald te worden aan
het bijzonder onderwijs.
De groeiende autonomie
en verantwoordelijkheid
en de toenemende
problematiek waar scholen
mee te maken krijgen op
het gebied van segregatie
en taakverzwaring (de
verplichting tot tussen- en
naschoolse opvang (wet
Bos-Van Aartsen) vraagt
om een professionele
bestuurlijke organisatie
Er is geen reden om te
veronderstellen dat de
bestuurslasten zullen
afwijken na
verzelfstandiging.
Schaalvergroting zou wel
invloed kunnen hebben.
Is wel afhankelijk van het
feit of er sprake van
schaalvergroting is.
10. De aansluiting Primair
Onderwijs <>Voortgezet
Onderwijs
groot. Tussen ambtelijk
organisatie-onderdeel
(BOO) en de scholen
klein.
Zowel PO als VO
ressorteren onder het
bestuur van de gemeente;
gewenste/noodzakelijke
samenwerking kan
worden “afgedwongen”
11. De mogelijkheden tot
samenwerking met andere
schoolbesturen
De gemeente als
schoolbestuur kan zowel
in positieve als negatieve
zin van invloed zijn op
samenwerking met andere
schoolbesturen
12. Het financiële draagvlak;
het weerstandsvermogen; de
risico’s
Financiële risico’s zijn
binnen een gemeentelijke
organisatie op te vangen.
13. De omvang van het
onderwijsaanbod
14. De participatie van
ouders/verzorgers,
onderwijzend personeel en
leerlingen binnen de
schoolorganisatie
15. De kwaliteit van het
schoolmanagement
(professionaliteit;
deskundigheid; continuïteit;
etc.)
Indien PO en VO onder
het zelfde
verzelfstandigde bestuur
ressorteren kan
gewenste/noodzakelijke
samenwerking worden
“afgedwongen”.
Een zelfstandig
schoolbesturen kan
wellicht wat
eenvoudiger
samenwerking zoeken
met andere
schoolbesturen
Financiële risico’s zijn
groter.
Schoolinhoudelijke overwegingen
Door grotere financiële
armslag kunnen eventueel
experimenten worden
gestart.
Medezeggenschapsraden
en schoolraden zijn
binnen het huidige
systeem passende
vehikels om de invloed
van ouders en andere
betrokkenen te
organiseren.
De mogelijkheid om de
gemeente op afstand te
plaatsen kan mede
ingegeven zijn door het
streven direct en indirect
betrokkenen (leerlingen,
ouders, personeelsleden,
inwoners,
maatschappelijke
organisaties etc.)
invloed te laten
uitoefenen op het
bestuur van de school.
Wellicht wat ruimere
mogelijkheden voor
extra beloning van het
management, waardoor
“zwaardere”managers
(m.n. in het VO) zouden
kunnen worden
aangetrokken.
Ressorteren PO en VO
onder verschillende
besturen dan kunnen daar
(statutaire) afspraken over
worden gemaakt.
Verzelfstandiging
gekoppeld aan
schaalvergroting zal de
financiële risico’s
beperken.
In de praktijk zal het al
dan niet verzelfstandigd
zijn van het schoolbestuur
van weinig invloed zijn
op de omvang van het
onderwijsaanbod.
.
Het al dan niet
verzelfstandigd zijn van
het schoolbestuur zal
waarschijnlijk niet van
wezenlijke invloed zijn op
de kwaliteit van het
schoolmanagement.
3. Conclusies

Voor veel criteria zijn de verschillen tussen integraal en verzelfstandigd bestuur marginaal. Het verschil
wordt gemaakt door twee zaken:
1. De scheiding van verantwoordelijkheid voor onderwijsbeleid en het bestuur van scholen.
De ambtelijk ontvlechting heeft al in 1997 plaatsgevonden door het in stellen van het Bureau Openbaar
Onderwijs. Het ligt voor de hand nu door te zetten en ook de beleidsmatige en bestuurlijke ontvlechting
door te zetten met het verzelfstandigen van het bestuur van het openbaar onderwijs.
2. De mogelijkheid voor verdere professionalisering en specialiseren van schoolbesturen.
De taken van het schoolbestuur worden steeds complexer en houdt steeds meer risico in. Daarbij komt
nog de taakverzwaring van scholen bij. Hoewel daar wel een schaalvergroting van bestuur voor nodig is
biedt verzelfstandiging van openbaar onderwijs op dit punt de meeste kansen.

Hoe precies bepaalde verschillen in voor- of nadelen gaan uitvallen is mede afhankelijk van de vorm
waarin de verzelfstandiging plaats gaat vinden. Daarover wordt in de notitie geen uitspraak gedaan.
4. Aanbevelingen
Eerste aanbeveling
Rekening houdend met de uitgangspunten van het college die neerkomen op
1. de vrije toegankelijkheid van het openbaar onderwijs dient gewaarborgd te blijven;
2. de identiteit van afzonderlijke scholen dient behouden te blijven;
3. het is onwenselijk dat er schaalvergroting van scholen in Leiden plaatsvindt;
4. schaalvergroting van bestuur van scholen moet de gemeente Leiden geen extra geld kosten;
5. schaalvergroting van bestuur van scholen moet niet leiden tot extra managementlagen in het schoolbestuur;
en gegeven het feit dat verzelfstandiging van het openbaar onderwijs op de meest criteria vergelijkbare sterktes
en zwaktes vertoont als integraal bestuur maar wel de mogelijkheid biedt
a) een scheiding aan te brengen tussen verantwoordelijkheid voor onderwijsbeleid en verantwoordelijkheid voor
schoolbestuur;
b) ruimte te creëren voor de ontwikkeling van een professionele bestuurlijke organisatie voor het openbaar
onderwijs;
luidt de aanbeveling aan het college het openbaar onderwijs te verzelfstandigen.
Tweede aanbeveling
In deze notitie is niet ingegaan op de vorm waaronder verzelfstandiging van het openbaar onderwijs kan
plaatsvinden. Veel van de sterktes van verzelfstandiging van het schoolbestuur kunnen worden bereikt door
bestuurlijke schaalvergroting. In Leiden leven ook ideeën daarover. Het verdient de aanbeveling om de
mogelijke vormen van bestuur nader te bepalen.
5. Ten slotte
Een drietal relativerende opmerkingen is op zijn plaats.
1. Een effectief en efficiënt schoolbestuur wordt niet dwingend bepaald door een specifieke bestuurlijke positie
of vorm. Naast deze zaken zijn professionaliteit van bestuur, oog voor de belangen van kind en ouder, goede
verstandhouding en relatie met het onderwijsnetwerk van groot belang.
2. Voor het nemen van snelle en goede beslissingen ten aanzien van de verzelfstandiging van openbaar onderwijs
en (daarna) een eventuele schaalvergroting is het van belang bij elke stap na te gaan wie of welke gezag bevoegd
is om beslissingen te nemen en dit besluitvormingsproces een duidelijke plek in het traject naar verzelfstandiging
en schaalvergroting te geven.
3. Zowel de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs als de schaalvergroting van bestuur in het onderwijs in
Leiden zijn gevoelige onderwerpen. Het gaat tenslotte om de toekomst van onze jeugd. Het is daarom zaak om
naast het eindbeeld (een goed en efficiënt schoolbestuur) ook de weg daarheen in de gaten te houden. Deze
discussienotie is bedoeld om de discussie te voeden die nodig is om het bovenbeschreven traject op integere
wijze te kunnen afleggen.