Het einde van de Europese Unie als politiek project

Het einde van de Europese Unie als politiek project?
Jan Rood
‘Expansion jeopardizes EU’s founding vision’, schreef William Pfaff aan de vooravond van de
historische uitbreiding van de Unie met tien nieuwe lidstaten.1 Hij was daarmee een van de
velen in het koor van aanzeggers van het einde van de Europese integratie als politiek
project. In een zo omvangrijke Unie was immers iedere pretentie van verdere evolutie
misplaatst. Dat beeld is er niet beter op geworden na het besluit van de Europese Raad (in
december 2004) om in de loop van dit jaar onderhandelingen met Kroatië en Turkije over
toetreding te openen en Roemenië en Bulgarije per 2007 tot de Unie toe te laten.
Vooral het vooruitzicht van verdere expansie met Turkije heeft velen – in het bijzonder dan in
Frankrijk – aangezet tot sombere bespiegelingen over de toekomst van het integratieproject,
met als strekking dat een Unie van een dergelijke omvang en samenstelling iedere ambitie
tot verdere politieke integratie wel kan vergeten. En zonder verdere politieke eenwording
dreigt het horror-scenario van verval en desintegratie, zo waarschuwen onder andere Delors
en Giscard d’Estaing. In het beste geval zal dan een economische associatie resteren: een
Unie zonder politieke ziel of inhoud. In het slechtste geval valt Europa terug naar de tijden
van weleer; de periode van ongebreidelde statenrivaliteit die met de naoorlogse integratie nu
juist definitief historie had moeten zijn. In ieder geval zal dat Europa de kracht ontberen om
overeind te blijven in het spel van de nieuwe machtspolitieke verhoudingen dat zich zo
onmiskenbaar aftekent met de opkomst van China en India.
Nu is de vraag naar de toekomst van de Europese integratie niet nieuw. Sterker, zoals in het
geval van de dood van Mark Twain is het einde van de integratie wel eerder bekend gemaakt
maar even zo vaak prematuur gebleken. Echter, biedt het verleden in het heden een garantie
voor de toekomst? Die vraag vraagt om een antwoord, zeker nu het lot van wat volgens
velen de ziel moet worden van de toekomstige Unie – de Europese grondwet – zo ongewis
is. Dat lot is in handen van burgers die in dat document – nu net bedoeld om hun vertrouwen
in het Europese project te (her-)winnen – het zoveelste bewijs zien van onstuitbare
Brusselse bemoeizucht, tomeloze regeldrift en bedreiging van de als veilig ervaren eigen
identiteit. Mocht dit merkwaardige mengsel van politiek onbehagen, van maatschappelijke
onrust en van onzekerheid over de eigen toekomst dat in tal van lidstaten broeit, zich
inderdaad vertalen in een afwijzing van de Europese constitutie, dan klemt des te sterker de
vraag naar de toekomst van de Unie. Wat is het politieke perspectief van dit project bij
afwijzing van de grondwet: dat van een uit zijn krachten gegroeid gedrocht dat ten dode is
opgeschreven?
Alvorens nu echter Beethoven’s bezielende klanken van de Ode an die Freude in te ruilen
voor Chopin’s marche funèbre moet toch de vraag gesteld worden of de malaisestemming
rond het integratieproject terecht is. In het bijzonder de stelling dat voortgaande uitbreiding
van de Unie het einde van de integratie als politiek project impliceert, vraagt om nuancering
en commentaar. Is deze somberte over de staat van de Unie niet het resultaat van een
irreële ideaaltypische verbeelding van een als noodzakelijk geziene eindfase van het
integratieproces; een projectie die welhaast in teleurstelling moet resulteren, omdat de
Europese werkelijkheid zich niet laat modelleren overeenkomstig het supranationale/federale
ideaalbeeld? Maar is dit dan tegelijkertijd niet ook een projectie die tot een miskenning en
onderwaardering leidt van hetgeen bereikt is. Anders gezegd, is het zo ernstig als sommigen
ons willen doen geloven?
1
Een terugblik in de geschiedenis
Een eerste kanttekening is dan dat wie vanuit het heden terugkijkt naar het begin van het
Europese integratieproces, zoals dat uit de Tweede Wereldoorlog ontstond en in antwoord
op die oorlog zijn beslag kreeg, slechts kan constateren dat de Europese integratie zowel
historisch als vergelijkenderwijs een groot succes is, en wel als politiek project.
Noodzakelijkerwijs gericht op West-Europa was de doelstelling ervan de pacificatie van de
Frans-Duitse verhouding, de schepping van welvaart en de verzekering van democratie in de
betrokken landen. Over de causale verbanden en derhalve de precieze bijdrage van het
integratieproces kan worden getwist. Sovjetdreiging en Amerikaanse aanwezigheid en druk
bleken de ideale omgeving voor het op gang brengen van samenwerking en integratie.
Maar waar West-Europa uitgroeide tot een veiligheidsgemeenschap van democratische
verzorgingsstaten, lijkt het toch onmiskenbaar dat het proces van samenwerking en
integratie zoals dat zich in Europese Gemeenschap en Unie heeft ontwikkeld, aan deze
transformatie wezenlijk heeft bijgedragen, en in ieder geval de status van West-Europa als
een zone of peace, security and prosperity symboliseert. Anders gezegd, de historische
doelstellingen van het proces zijn in het oude kerngebied verwezenlijkt, het politieke project
is daar af, en dat bij afwezigheid van enig federaal verband. Een federale architectuur die
toch door velen in de naoorlogse periode als voorwaarde voor vrede, welvaart en democratie
in West-Europa is gezien en die expliciet of impliciet ook nu nog vaak als maatstaf voor het
welslagen van de integratie als politiek project wordt gehanteerd. In zekere zin is daarmee
overigens ook de tragiek van het federale ideaal aangegeven. In een Europese Unie van
gepacificeerde democratische welvaartsstaten heeft dat ideaal welhaast iedere politieke
zeggingskracht verloren.2
Uitbreiding als obstakel voor verdieping
Nu is de huidige vrees voor het voortbestaan van de Unie als politiek project vooral
gebaseerd op de veronderstelde negatieve effecten van de groei van het ledental op het
Europese handelingsvermogen. Stilstand en desintegratie, zo wil het verhaal, liggen op de
loer in een Unie van steeds grotere omvang en diversiteit. Haar aantrekkingskracht zal de
Unie fataal worden, want een politiek zo zwak ontwikkeld stelsel – immers, geen federatie! –
moet wel bij een steeds groter ledental aan imperiale overspanning ten onder gaan. Is dat nu
zo? Zonder de onmiskenbare problemen die uitbreiding – en niet in de laatste plaats de
uitbreiding van 1 mei vorig jaar – teweeg zal brengen, te bagatelliseren, passen ook bij dit
argument enige kanttekeningen. Zo is ook bij eerdere expansie voorspeld dat het
integratieproces tot stilstand zou komen; het in ieder geval allemaal veel moeilijker zou gaan.
Maar ook in dit opzicht is de historie leerzaam. Immers, van een negatief verband is tot nu
toe in zoverre niets gebleken, dat het integratieproces ondanks een voortdurende toename
van het ledental in diepte en bereik een ongekende evolutie heeft doorgemaakt. En wel in
zo’n tempo dat het velen zelfs te snel gaat.
Diezelfde historie laat bovendien zien dat uitbreiding in zichzelf vaak als katalysator heeft
gewerkt voor verdieping en hervorming. Dit laatste geldt op voorhand voor de aanpassing
van de besluitvorming binnen de Unie, maar ook voor beleidsmatige hervormingen, zoals op
het terrein van de onzalige Europese landbouwpolitiek. Nieuwkomers blijken daarbij naast
lastpakken te zijn, ook vaak te staan voor nieuwe impulsen. Hun komst dwingt de medelidstaten niet alleen tot aanpassing van bestaand beleid maar ook tot nieuw beleid. Zo staat
de huidige aandacht binnen de EU voor versterking van het externe beleid (het Europese
nabuurschapsbeleid) en de samenwerking inzake juridische aspecten van het vrije
personenverkeer – onder andere met het oog op de controle van de Europese buitengrenzen
– evident niet los van de oostwaartse uitbreiding. Kortom, zoals zo vaak ligt ook het verband
tussen uitbreiding en de verdere ontwikkeling van de Unie minder eenduidig dan veelal wordt
gesuggereerd.
2
Drijfveren en dynamiek
Met het voorgaande is ook gezegd dat het integratieproces door een sterke ‘eigen’ dynamiek
wordt voortgedreven. Die dynamiek vindt haar oorzaak in een breed scala aan factoren.
Allereerst, het welbekende verschijnsel dat een eenmaal genomen stap in het proces van
eenwording vervolgens dwingt tot aanvankelijk niet voorziene vervolgstappen (spill-over). De
doorwerking van de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt en munt op tal van
aanpalende beleidsterreinen, variërend van het asielbeleid tot de noodzaak van fiscale
afstemming, is daarvan één voorbeeld. In een wereld waarin afstanden steeds minder
betekenis hebben en grenzen poreuzer worden, hebben overheden, ten tweede, geen
andere keus dan hun tekortschietend nationaal beleidsvermogen te compenseren door
middel van samenwerking en afstemming met hun directe partners. Grensoverschrijdende
milieukwesties en internationale criminaliteit passen in dit opzicht in dezelfde categorie. Dit
proces van schaalvergroting doet zich, ten derde, per definitie voor op het terrein van
economische verhoudingen, waar globalisering en verschuivingen in de mondiale
concurrentieverhoudingen de lidstaten van de Unie dwingen zich omwille van zelfbehoud
regionaal te groeperen. Zoals het welbekende ‘1992-proces’ het Europese antwoord van de
jaren negentig was op de opkomst van Zuidoost-Azië, ziet de Unie zich in dit tijdsgewricht
wederom geconfronteerd met weer nieuwe uitdagers, die slechts door samenwerking het
hoofd kunnen worden geboden.
Het opvallende aan het eerste decennium van deze nieuwe eeuw is nu, dat deze laatste
dynamiek – die van de externe uitdaging – zich ook en sterker op het politieke vlak
manifesteert. De veranderende relatie met de Verenigde Staten met alle implicaties van dien
voor het transatlantisch verband, met Rusland, met China en met de directe omgeving, daagt
de lidstaten uit in hun vermogen tot het voeren van een effectief buitenlands beleid, of dat nu
om Irak, de Balkan, Oekraïne, Iran of het Midden-Oosten gaat. Een uitdaging die slechts tot
de conclusie kan leiden dat iedere lidstaat individueel niet of steeds minder over dat
vermogen beschikt. En ook op dit vlak is vervolgens sprake van een ontwikkeling naar een
meer Europese aanpak.
Niemand zal daarbij ontkennen dat dit een moeizaam proces is. De Europese integratie
wordt welhaast gedefinieerd door crises. Het is bovenal geen lineair proces, dat zich qua
voortgang laat afmeten aan de hand van een steeds hogere graad van supranationaliteit. De
Unie is in die zin inderdaad sui generis: een unieke mengsel van supranationale en
intergouvernementele elementen, die als tweecomponentenlijm de boel bij elkaar houdt. Een
arrangement dat hoe dan ook niet zou kunnen functioneren zonder voortdurende
compromisvorming, geschipper, opt-outs en opt-ins, overgangstermijnen, ad-hoc-coalities,
onderonsjes, enzovoort. Dat mag voor de ware Europeaan een nachtmerrie zijn, in
werkelijkheid is het de geringe prijs van succes. Succes dat in feite inhoudt dat de kosten
van uittreden voor alle betrokkenen prohibitief hoog zijn.
De ware aard van het politieke project
Dat laatste voert tot de kern van het integratieproces als politiek project. Die essentie is
gelegen in het vermogen om de beginselen van rechtsstaat, democratie, mensenrechten en
markteconomie te verspreiden en zo de condities te scheppen voor duurzame veiligheid,
stabiliteit en economische ontwikkeling binnen de Unie en in de relatie met haar omgeving.
Wie vervolgens meent te moeten stellen dat het proces van uitbreiding de doodsteek vormt
voor de integratie als politiek project, gaat er dan ook aan voorbij dat de toetreding van
nieuwe lidstaten, ja zelfs het perspectief van lidmaatschap, bij uitstek de uitdrukking is van
het politieke project Europa. Uitbreiding is het politieke project! Het betreft hier immers de
voortzetting van de historische missie van het integratieproces, gericht op de naoorlogse
pacificatie van West-Europa, maar dan nu, met het einde van de Koude Oorlog, onder
zoveel andere omstandigheden en met een zoveel grotere reikwijdte. Ook toen ging het om
3
de vestiging van democratie, rechtsstaat en markteconomie. En waar deze missie als
geslaagd mag worden beschouwd (zie hiervoor), is de inzet nu de expansie van de zone of
peace, security and prosperity naar de omringende regio’s.
Dat laatste vormde de strategische agenda achter de recente uitbreiding, in het bijzonder
dan in het geval van de Midden-Europese landen. Maar ook ten aanzien van Turkije en de
Balkanstaten fungeert het vooruitzicht van lidmaatschap als katalysator voor interne
hervorming gericht op democratisering, verbetering van de mensenrechten, et cetera. In dit
opzicht mag inderdaad gesteld worden dat de Unie over een effectief extern beleid beschikt,
met regime change als inzet, niet via de harde hand van het zwaard, maar door verleiding en
aantrekkingskracht.
Dat dit beleid niet gespeend is van eigenbelang, is daarbij evident. In het geval van MiddenEuropa was het het gevaar van instabiliteit en politieke chaos in de toenmalige
aangrenzende landen dat dwong tot uitbreiding. Maar wie verder kijkt, kan niet anders
concluderen dan dat er dwingende redenen zijn om dit beleid – in wat voor vorm dan ook –
voort te zetten. Immers, één blik op de kaart is voldoende om te constateren dat de Unie
wordt omringd door c.q grenst aan een aantal (potentieel) instabiele regio’s en gebieden:
Noord-Afrika, het Midden-Oosten, de voormalige Sovjet-Unie (Kaukasus). De deplorabele
politieke en economische toestand aldaar, met het daaraan verbonden gevaar van overloop
naar het grondgebied van de Unie – hetgeen nu al het geval is in de vorm van onder andere
migratie en criminaliteit – betekent eenvoudigweg dat de vestiging van democratie,
rechtsstaat en een functionerende overheid in deze regio’s voor de Unie een
veiligheidsbelang is. Een opvatting die uitdrukkelijk te vinden is in de Europese
Veiligheidsstrategie van Javier Solana en die door de Unie als leidraad voor het externe
optreden is aanvaard. De kernzin daarvan is dat het onze taak is
to promote a ring of well governed countries to the East of the European
Union and on the borders of the Mediterranean with whom we can enjoy close
and cooperative relations.
Deze taak uit te voeren plaatst de Unie voor belangrijke vragen. Volstaat een beleid van soft
power; een concept dat de Unie als civiele macht definieert en dat tot nu toe voldoende is
gebleken om een effectief extern beleid te voeren? Of is naast hulp, handel en toenadering
toch ook de harde hand van militaire inzet en dreiging nodig?3 Is dit beleid alleen succesvol
als het gepaard gaat met het aanbod van de ‘wortel’ van het lidmaatschap; een perspectief
dat de vraag naar de grenzen van de Unie wel zeer klemmend maakt? En in de kwestie van
Oekraïne is gebleken dat een actieve bemoeienis van de Unie met het eigen ‘Nabije Oosten’
niet zonder risico’s is en direct consequenties heeft voor de relaties met andere machten, in
dit geval Rusland. Is de Unie klaar voor die confrontatie?4
Tot slot: veerkracht en vitaliteit
Dit zijn cruciale vragen. Zij onderstrepen dat bij uitbreiding, zoals in het verleden, versterking
van het handelingsvermogen van de Unie noodzakelijk is. Het nieuwe grondwettelijk verdrag
levert daaraan een belangrijke bijdrage en zou om die reden dan ook aanvaard moeten
worden. Echter, bij alle onzekerheid over het lot van de Europese grondwet mag en moet
bedacht worden, dat de integratie over een opmerkelijke veerkracht beschikt en als politiek
project een grote vitaliteit ten toon spreidt.
Prof. dr. J.Q.Th. Rood is hoofd van het Clingendael European Studies Programme (CESP)
van het Instituut Clingendael en bijzonder hoogleraar aan de universiteit Utrecht.
4
Noten
1.
2.
3.
4.
William Pfaff, ‘Expansion Jeopardizes EU’s Founding Vision’, in: International Herald Tribune,
21/22 februari 2004.
Zie o.a.: J.Q.Th. Rood, Een einde aan de Europese integratie?; kanttekeningen bij het
staatscentrisch paradigma in het integratiedebat, Den Haag: Instituut Clingendael, oktober
2001.
Zie o.a. Robert Cooper, The Breaking of Nations; Order and Chaos in the Twenty-first
Century, New York: Atlantic Monthly Press, 2003.
Jan Rood, ‘Het Europese Nabije Oosten als testcase voor het Europese buitenlands beleid’,
in: Vrede en veiligheid. jaargang 33, 2004, nr. 4, pp.495-499.
5