Kansen geven, kansen nemen : Advies bevordering

SociaalEconomische
Raad
ADVIES
Kansen geven, kansen nemen
bevordering arbeidsdeelname
etnische minderheden
00/03
Kansen geven, kansen nemen
Advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden
Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid
Publicatienummer 3, 28 april 2000
Inhoudsopgave
Samenvatting
5
1.
Inleiding
19
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
Uitgangspunten van het kabinetsbeleid
Inleiding
Kansen krijgen, kansen pakken
Een Multiculturele samenleving
Conclusie: de beoordeling van de uitgangspunten van het
overheidsbeleid
23
23
23
25
Probleemverkenning
Definiëring van allochtonen en etnische minderheden
Toenemend aandeel etnische minderheden in bevolking
Meer etnische minderheden op de arbeidsmarkt
Conclusie: etnische minderheden vragen om een gevarieerde
aanpak
31
32
33
38
4.
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.4
Etnische minderheden in het onderwijs
Inleiding
Beleidskader: onderwijsachterstandenbeleid
Leerlingen uit de minderheden in het onderwijs
Analysekader
Voorschoolse fase: het belang van een goede start
Basis- en voortgezet onderwijs
Beroepsonderwijs
Hoger onderwijs
Conclusies en aanbevelingen
51
51
51
55
55
56
60
63
70
71
5.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
Nieuwkomers en inburgering
WIN, de Wet inburgering nieuwkomers
De nieuwkomers
Het inburgeringsbeleid beoordeeld
Conclusies en aanbevelingen
85
85
88
90
94
6.
6.1
6.2
6.3
Arbeidsmarktbeleid
Inleiding
Algemeen beleid en minderheden
Naar een vraaggerichte benadering
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
28
49
101
101
102
107
3
6.3.1
6.3.2.
6.3.3.
6.3.4.
6.4.
6.4.1.
6.4.2.
6.4.3.
6.5.
6.5.1.
6.5.2.
6.5.3.
6.5.4.
6.6.
Kwantitatieve en kwalitatieve tekorten
De vraag naar arbeid
Werkzoekende minderheden
Intermediairs
Werving en selectie van minderheden
Etnische minderheden en personeelsbeleid
Beeldvorming beïnvloeden
Overwegingen van de raad
De ondersteuningsstructuur
Activiteiten op brancheniveau
Stichtingsaanbevelingen
Regionale samenwerking
De Wet Samen
Conclusies en aanbevelingen
107
110
115
118
123
124
126
127
130
130
132
135
136
140
7.
7.1.
7.2.
7.2.1.
7.2.2.
7.2.3.
7.3.
7.3.1.
7.3.2.
7.4.
7.4.1.
7.4.2.
7.4.3.
Beleid voor subgroepen
Inleiding
Vrouwen
Kenmerken van arbeidsdeelname van allochtone vrouwen
Noodzaak voor specifiek beleid
Aanbevelingen
Oudere allochtonen
Typering van de problematiek
Aanbevelingen
Hoger opgeleide allochtonen
Arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen
Verklarende factoren voor de ongunstiger arbeidsmarktpositie
Aanbevelingen
149
149
151
151
153
156
159
159
161
162
162
164
166
8.
Nabeschouwing
169
Bijlagen
1. Adviesaanvraag
2. Samenstelling Commissie Arbeidsmarktvraagstukken
3. Aanbevelingen uit het slotdocument van de Taskforce
Minderheden en Arbeidsmarkt
4. Gebruikte afkortingen
Bijlage 1 is digitaal niet beschikbaar.
4
173
195
197
201
Samenvatting
De adviesaanvraag
Eind 1999 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, de raad een adviesaanvraag gestuurd over de intensivering van het arbeidsmarktbeleid voor
etnische minderheden.
In de adviesaanvraag constateert het kabinet dat de werkgelegenheid onder
etnische minderheden is toegenomen. De werkloosheid is echter nog steeds
ongeveer viermaal zo hoog als onder de autochtone bevolkingsgroep. Een veel
te groot verschil.
Halvering van het verschil
De uiteindelijke arbeidsmarktdoelstelling van het kabinet is een (netto)arbeidsdeelname van minderheden evenredig aan hun aandeel in de beroepsbevolking. Het kabinet heeft zich voorgenomen op relatief korte termijn te
komen tot een halvering van het werkloosheidsverschil tussen minderheden
en autochtonen. Dat komt neer op 35.000 extra banen voor minderheden voor
eind 2002.
Kernvraag: profiteren van het algemene beleid
In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of het huidig instrumentarium
nog wel toereikend is om de werkgelegenheid van minderheden te bevorderen
en zo dit niet het geval is, welke alternatieven voorhanden zijn. Al met al stelt
het kabinet een groot aantal specifieke vragen aan de raad, onder meer over de
betekenis van ‘best practices’. Kernvraag is evenwel hoe kan worden gewaarborgd dat etnische minderheden voldoende profiteren van het algemene beleid.
De raad heeft het antwoord op die vraag uitgewerkt in de hoofdstukken over
arbeidsmarktbeleid en het beleid voor subgroepen. Hij heeft dit gedaan tegen
de achtergrond van de uitgangspunten die de overheid met betrekking tot het
integratiebeleid heeft gevoerd. Daarop wordt in de volgende paragraaf kort
ingegaan.
5
Het integratiebeleid
Actief burgerschap
Het onderwijs(achterstanden)beleid, het inburgeringsbeleid en het arbeidsmarktbeleid gericht op etnische minderheden zijn onderdeel van het integratiebeleid van de overheid. Het integratiebeleid is gericht op de bevordering van
actief burgerschap in een democratische samenleving. Het integratiebeleid
dient de ontplooiing van individuen en de emancipatie van achtergebleven
groepen. Speerpunten van beleid zijn naar de opvatting van het kabinet werk,
onderwijs en scholing en een ongedwongen omgang van burgers met elkaar.
Kansen krijgen is kansen pakken
In de Nota ‘Kansen krijgen, kansen pakken’ stelt het kabinet dat een nieuw
elan nodig is om de burgers die tot de zogeheten oudere en nieuwere minderheidsgroepen behoren, hun talenten te laten ontplooien. De raad steunt dit
uitgangspunt. Er is een activerend beleid nodig waarvan de kenmerken zijn:
een heldere verwoording van uitgangspunten en van rechten en plichten van
uitvoerders en cliënten, een resultaatgerichte werkwijze ondersteund door
deugdelijke instrumenten, samenhang in de uitvoering en samenwerking van
uitvoerders met andere betrokkenen waaronder de minderhedenorganisaties
en sociale partners in sectoren, bedrijven en instellingen. Zowel het grotestedenbeleid als het sectorale arbeidsmarktbeleid zijn belangrijke kaders om
aan die samenwerking gestalte te geven.
Advieskader
De aandacht van de raad heeft zich geconcentreerd op drie pijlers van het integratiebeleid te weten het onderwijsbeleid dat sterk in het teken moet staan
van het wegwerken van achterstanden, het inburgeringsbeleid dat uitgaat van
een structurele en consequente kennismaking van nieuwkomers met de
Nederlandse samenleving en het arbeidsmarktbeleid dat erop gericht moet
zijn dat minderheden volwaardig in de samenleving kunnen participeren.
De adviesaanvraag van het kabinet is vooral gericht op een nadere precisering
van wat het arbeidsmarktbeleid aan instrumenten te bieden moet hebben. De
raad is bij de beantwoording niet ingegaan op alle details van de vraagstelling,
maar heeft zich gericht op de hoofdlijnen van het beleid. Dat betekent dat de
raad niet alle vragen die daarin zijn gesteld in dit advies heeft beantwoord.
De raad gaat er daarbij van uit dat de Stichting van de Arbeid in de komende
evaluatie van het tweede Minderhedenakkoord zal nagaan hoe de doorwerking van dit akkoord in bedrijven en instellingen kan worden versneld. Wel is
in ruime mate het kader geschetst waarbinnen de beleidsontwikkeling dient
6
Samenvatting
plaats te vinden en waarbinnen specifieke problemen moeten worden opgelost.
Onderwijsbeleid
Kernproblemen
De raad onderscheidt met betrekking tot het onderwijs twee kernproblemen.
Ten eerste beginnen relatief veel kinderen uit de minderheden met een taal- en
ontwikkelingsachterstand aan het onderwijs. Ten tweede blijven deze achterstanden veelal bestaan tot het einde van de onderwijsloopbaan. Om de onderwijs- en arbeidsmarktpositie van leerlingen uit de minderheden te verbeteren
doet de raad de volgende aanbevelingen:
Voorschoolse diagnose
Voor de voorschoolse fase bepleit de raad de noodzaak om één instelling de
hoofdverantwoordelijkheid te geven voor de monitoring en indicatiestelling
van jonge kinderen met taal- en ontwikkelingsachterstand. De raad denkt
hierbij aan de consultatiebureaus, waarbij het bereik van de consultatiebureaus onder kinderen uit de minderheden gemaximaliseerd dient te worden. Een door het consultatiebureau voorgestelde deelname aan een educatieve voorziening dient, in ieder geval voor gezinnen met een laag inkomen,
gratis te zijn. Verplichting tot deelname aan een voorziening voor kinderen
tot 4 jaar acht de raad niet realistisch.
Kwaliteitsstrategie
Wat het basis- en voortgezet onderwijs betreft vindt de raad het noodzakelijk
om zo spoedig mogelijk op alle scholen met achterstandsleerlingen samen te
werken aan kwaliteitsverbeteringen. Dit kan op verschillende manieren:
– Bevorder dat personen met ervaring met de implementatie van succesvolle
onderwijsmethoden zoveel mogelijk scholen opzoeken. Betrek hierbij ook
de bestaande expertisecentra zoals de schoolbegeleidingsdiensten.
– Bevorder dat per school een verantwoordelijk projectleider wordt aangesteld.
– Formuleer landelijk (via het landelijk beleidskader) strakkere en concretere
aanwijzingen en waarborg dat achterstandsmiddelen gerichter en effectiever worden ingezet.
De raad staat voorts positief tegenover invoering van leerstandaarden en nodigt het kabinet uit dit element te betrekken bij de concretisering van het plan
Onderwijskansen.
Ook de brede school kan bijdragen aan wegwerken van onderwijsachterstanden, mits er sprake is van een duidelijke prioriteitenstelling en een heldere
7
doelstelling. Van alle mogelijke doelen van de brede school acht de raad het
wegwerken van onderwijsachterstanden de belangrijkste.
Om gemeenten en scholen te ondersteunen, onderschrijft de raad het streven
uit het plan Onderwijskansen voor een intensieve kennis- en informatie-uitwisseling zowel gericht op scholen als gemeenten; de raad beveelt aan te onderzoeken in hoeverre er verbeteringen mogelijk zijn in de bestaande structuur
van expertisecentra.
Ten minste een startkwalificatie
In het beroepsonderwijs staat voor de raad het behalen van een startkwalificatie voorop bij de omgang met risicoleerlingen. Voor sommige leerlingen,
voor wie een startkwalificatie niet haalbaar is, zijn specifieke trajecten nodig
die leiden naar een passende, blijvende positie op de arbeidsmarkt, met zo
mogelijk (bij)scholing op de werkplek. Initiatieven als de ArenA Academie,
waarin werken en leren worden gecombineerd en leerlingen in samenwerking
met het regionale bedrijfsleven worden voorbereid op specifieke functies,
kunnen in aanvulling op reguliere onderwijstrajecten uitkomst bieden. Wel
dienen dergelijk initiatieven op een zorgvuldige manier met (aankomende)
leerlingen om te gaan; leerlingen die kansrijk voor een regulier onderwijstraject zijn moeten in principe worden geweigerd, en wél toegelaten leerlingen
dienen tot een zo hoog mogelijk beroepsniveau te worden opgeleid vooraleer
zij voltijds aan het werk gaan.
Versterking secundair beroepsonderwijs
Verder beveelt de raad met het oog op de versterking van de positie van leerlingen uit minderheidsgroepen het volgende aan:
– Zorg voor een goede aansluiting tussen vmbo en de bbl.
– Zorg voor goede voorlichting en verbeter de beschikbaarheid van beroepspraktijkvormingsplaatsen opdat leerlingen binnen het beroepsonderwijs in
een vroeger stadium de juiste keuze maken tussen de bbl en de bol.
– Begeleid leerlingen uit de minderheden actief en help voor hen betaalde
beroepspraktijkvormingsplaatsen te ontsluiten. Stel mentoren en tutoren
uit de minderheden aan.
– Zorg voor actieve begeleiding bij een overstap van de bol naar de bbl.
– Bereid onder meer via goed begeleide en geëvalueerde stages en het besteden van aandacht aan sociale en communicatieve vaardigheden in de
curricula, etnische leerlingen beter voor op de Nederlandse arbeidsverhoudingen en omgangsvormen.
– Maak het voor bedrijven, in aanvulling op de bestaande fiscale faciliteit,
aantrekkelijker om etnische minderheden een beroepspraktijkvormingsplaats te bieden.
8
Samenvatting
– Stimuleer een actieve opstelling van scholen bij de verbetering van de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt voor etnische leerlingen.
Voortijdig schoolverlaten
Wat de problematiek van het voortijdig schoolverlaten betreft, beveelt de raad
het volgende aan:
– Geef de Regionale Meld- en Coördinatiepunten (RMC’s) ook een rol bij het
actief leiden van jongeren naar kwalificerende (leerwerk)trajecten.
– Houd nadrukkelijk rekening met culturele verschillen in de benadering
van drop-outs uit de minderheden.
– Zet bij daadwerkelijke onwilligheid van de kant van de betrokken jongere
steeds de beschikbare sanctiemogelijkheden in.
– Zoek ook naar manieren om met positieve prikkels het voor schooluitvallers aantrekkelijk te maken om bijvoorbeeld via een leerwerktraject alsnog
een startkwalificatie te behalen.
Inburgeringsbeleid
Nieuwkomers en inburgeringsbeleid
Het inburgeringsbeleid beoogt nieuwkomers instrumenten aan te reiken om
hen in staat te stellen zo spoedig mogelijk een zelfstandig bestaan op te bouwen. Het inburgeringsbeleid is gestart in 1996 en heeft in 1998 vorm gekregen
in de Wet inburgering nieuwkomers (WIN). De wet verplicht de gemeenten
nieuwkomers een inburgeringsonderzoek en -programma aan te bieden en
verplicht de nieuwkomers daaraan deel te nemen. Het volledige inburgeringstraject bestaat uit een onderzoek, een inburgeringsprogramma met Nederlands als tweede taal, maatschappelijke en beroepsoriëntatie en ten slotte
een fase waarin wordt doorgeleid naar vervolgonderwijs of de arbeidsmarkt.
De totale duur van het traject is maximaal vier plus twaalf plus zes maanden.
Zowel over de nieuwkomers als over de resultaten van de WIN zijn weinig
gegevens beschikbaar.
De nieuwkomer centraal
De WIN vervult zijn beoogde rol op dit moment nog onvoldoende. Om de
nieuwkomer een echte kans te geven op inburgering is het nodig de nieuwkomer centraal te stellen in het inburgeringsbeleid. Dit betekent dat de inburgeringstrajecten en de daarbij behorende educatieve trajecten maatwerk
moeten zijn. Bij de invulling van de trajecten zal rekening gehouden moeten
worden met de verschillen tussen de nieuwkomers (naar geboorteland, geloof,
cultuur en in dat kader ook naar sekse) en in het bijzonder met de verschillen
in opleiding.
9
Regie, samenwerking, registratie
De WIN vraagt samenwerking: binnen gemeentes en tussen gemeentes, regionale opleidingscentra (ROC’s) en arbeidsvoorziening. Het blijkt dat de gemeenten, maar ook de andere partijen, op dit moment onvoldoende in staat zijn de
daarvoor benodigde regie, samenwerking en gegevensuitwisseling te organiseren. Een middel om dit te verbeteren kan zijn het aanbieden van modellen
voor bijvoorbeeld registratie, administratie en regie aan gemeenten en ROC’s.
Initiatieven daartoe zijn reeds genomen. Daarenboven dient ook de vraag onder ogen gezien te worden of het inburgeringsbeleid niet te ver kan zijn door
gedecentraliseerd en dat een aantal gemeenten met dit beleid zal blijven worstelen.
Uitval
Over uitval tijdens het inburgeringsproces is weinig bekend. Uitval kan vele
redenen hebben. Als het te maken heeft met onwil moeten, zo meent de raad,
de sanctiemogelijkheden waarin de WIN voorziet ook worden toegepast.
Taalverwerving
Het taalniveau dat bereikt moet worden blijkt een knelpunt. De beschikbare
hoeveelheid tijd is in veel gevallen niet voldoende. Een verlenging lijkt niet
wenselijk; het inburgeringstraject duurt al lang. De raad doet hier een drietal
aanbevelingen. Ten eerste maatwerk: het daadwerkelijk aanbieden van taalonderwijs dat aansluit bij (het opleidingsniveau van) de nieuwkomer. Ten
tweede moet worden bezien of het samenballen van het taalonderwijs in een
korte periode een bijdrage kan leveren. Ten derde moet de vraag worden gesteld of strikt moet worden vastgehouden aan de taaleisen of dat snellere arbeidsbemiddeling en het leren op de werkvloer een alternatief kan zijn.
Daarbij moeten de mogelijkheden die de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) in
het inburgeringsproces kan bieden, worden benut. Voor de inburgering is het
van belang tijdig stappen te nemen om te komen tot diploma-erkenning en tot
het erkennen/waarderen van in het land van herkomst of elders verworven
competenties/kwalificaties.
Eerdere start inburgering
Nieuwkomers verblijven vaak al een aantal jaren in Nederland voordat zij in
aanmerking komen voor het volgen van inburgeringstrajecten. De raad meent
dat het overweging verdient de dagstructurering (in asielzoekerscentra) onderdeel te maken van de inburgering en asielzoekers na verloop van enige tijd,
maar nog tijdens de asielprocedure deel te laten nemen aan inburgeringstrajecten. Bij dit alles wijst de raad erop dat het, om een aantal redenen, van
wezenlijk belang is de proceduretijden en het verblijf in de opvang te verkor-
10
Samenvatting
ten. Een van die redenen is dat een dergelijke versnelling ten goede zal komen
aan de inburgering.
Arbeidsmarktbeleid
Naar een gedifferentieerde aanpak
De arbeidsmarktpositie van etnische minderheden is vergeleken met een tiental jaren geleden sterk verbeterd. De arbeidsdeelname van etnische minderheden is toegenomen, zelfs sterker dan die van autochtonen. Desalniettemin is
de werkloosheid onder minderheden onevenredig hoog. Belangrijk is ook de
constatering dat tussen etnische minderheden grote verschillen zijn in participatie en werkloosheid. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen
zoals verschil in taalvaardigheid, opleidingsniveau en migratiegeschiedenis.
Culturele verschillen vormen de verklaring voor de zeer lage participatie van
Marokkaanse en Turkse vrouwen. Voor de verklaring van de slechte arbeidsmarktpositie zijn dus per categorie steeds andere factoren relevant en dus zal
het integratiebeleid een variëteit aan instrumenten en aanpak moeten hanteren. Dat neemt niet weg dat het opleidingsniveau steeds weer van doorslaggevend belang blijkt te zijn.
Positief in de geschetste ontwikkelingen is dat de uit Suriname afkomstige
bevolkingsgroep nauwelijks meer een probleemcategorie is. Negatief is de tendens dat juist onder een aantal categorieën jongeren de werkloosheid toeneemt. Dat duidt op een tekortschietende onderwijsdeelname en onvoldoende rendement van de sluitende aanpak voor jongeren.
Beleidskader en budget
Het algemene beleidskader van de overheid bevat een aantal belangrijke instrumenten. Aan de reïntegratietrajecten die gefinancierd worden uit bijvoorbeeld de prestatiebudgetten van de uitvoerders van de sociale zekerheid, het
ESF of de sluitende aanpak wordt (het scholings- en activeringsbudget van de
WIW meegerekend) 2½ miljard gulden uitgegeven. De gesubsidieerde banen,
zoals de WIW-dienstbetrekkingen, de I/D-banen, de WSW-banen, kosten samen
ruim 7 miljard. De basisdienstverlening van Arbeidsvoorziening kost een half
miljard gulden en voorts worden fiscale afdrachtskortingen gegeven (WVA en
SPAK) tot een bedrag van 3 miljard gulden. In totaal is dus ruim 13 miljard
gulden voor het actief arbeidsmarkbeleid beschikbaar (begroting voor het
jaar 2000).
Werkt het beleid?
De raad meent dat het algemene arbeidsmarktinstrumentarium toereikend
moet worden geacht om het leeuwendeel van alle werkzoekenden op korte of
11
wat langere termijn aan een baan te helpen. Met het instrumentarium zullen
altijd specifieke toepassingen voor groepen en individueel maatwerk mogelijk
moeten zijn. Dat kan ook betekenen dat onder invloed van de aantrekkende
arbeidsmarkt, reïntegratietrajecten belangrijker worden dan gesubsidieerde
arbeid en dat gemeenten de doorstroom uit gesubsidieerde arbeid sterker
bevorderen. Flexibiliteit is vereist.
Over de vraag of het beleid tot nu toe voor minderheden succesvol is geweest
valt in zijn algemeenheid helaas weinig te zeggen. In de eerste plaats is de
beschikbare informatie niet toereikend. In de tweede plaats heeft de raad sterk
de indruk dat de bestaande beleidsmogelijkheden nog onvoldoende worden
benut. Het gaat daarbij concreet om de uitvoering van het beleid in de directe
contacten tussen de uitvoeringsinstellingen en de (uitkeringsgerechtigde)
werkloze werkzoekende en om de (vaak ontbrekende) samenwerking tussen de
verschillende instanties die betrokken zijn bij de uitkeringsverschaffing (Uvi
of gemeente) en de reïntegratie (Arbeidsvoorziening, opleidings- en scholingsinstellingen, eventuele andere hulpverleners).
Verbetering van de samenwerking gericht op duidelijke reïntegratiedoelstellingen is een eerste vereiste.
Kwalificatieverhoging van werkzoekenden…
Het oplossen van knelpunten in de personeelsvoorziening vraagt een aanzienlijke kwalificatieverbetering aan de onderkant van de arbeidsmarkt, zowel bij
werkenden als bij werkzoekenden. De raad staat positief tegenover de startkwalificatie-initiatieven die overheid en sociale partners samen momenteel
nemen onder de paraplu van de tripartiete Employability-Agenda.
De raad acht een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten echter noodzakelijk, speciaal voor de doelgroep die niet via het reguliere secundair beroepsonderwijs (noch via de bbl noch via de bol) tot dit kwalificatieniveau kan
worden gebracht. Gedacht wordt aan mensen boven de 27 jaar, die geen startkwalificatieniveau hebben maar wel gemotiveerd zijn en de potentie hebben
om die te halen. Hiertoe zullen relatief veel personen van een etnische minderheid behoren.
Bij dit soort trajecten gaat het om maatwerk, gebaseerd op de erkenning van
reeds verworven competenties en waarbij het leren bij voorkeur in een werkomgeving plaatsvindt, met het perspectief om in te stromen in vacatures
waarvoor een startkwalificatieniveau vereist is. De raad stelt voor om in het
platform Employability-Agenda te komen tot een verdere uitwerking van deze
leertrajecten.
12
Samenvatting
…en van werkenden
Naast startkwalificatietrajecten voor de onderkant van de arbeidsmarkt dient
er aandacht te zijn voor scholing voor werkenden om (onder veranderende
omstandigheden) het eigen werk te kunnen blijven uitoefenen of om door te
kunnen stromen naar werk van een hoger niveau (trek in de schoorsteen).
Gegeven het feit dat voor veel mensen geldt dat de feitelijke potenties groter
zijn dan het formeel behaalde kwalificatieniveau is het tegen de achtergrond
van de schaarste op de arbeidsmarkt van belang die potenties beter te benutten. De huidige scholingsaftrek blijkt nog tot onvoldoende vooruitgang te
leiden, zeker bij de doorstroming van minderheden naar hogere functies.
De raad stelt voor om bij de fiscale scholingsaftrek ook voor de opscholing naar
het reguliere basisberoepsniveau een aftrek van 40 procent in te voeren. Veel
personen van etnische minderheden zullen daarvan profiteren. Tevens vraagt
de raad aandacht voor het ontwikkelen van financiële tegemoetkomingen voor
werknemers bij scholing (in spaarloonregelingen en/of fiscale aftrek). Voorts
dient het kabinet ertoe te besluiten om in de non-profitsector gerichte voorlichting over de scholingsaftrek te geven.
Minderhedenbeleid versterken met sectorbeleid
De raad bepleit versterking van het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening. In dit
beleid is een aantal goede instrumenten opgenomen dat de transparantie van
de arbeidsmarkt bevordert (bijvoorbeeld de sectormonitors) en een gerichte
aanpak van de vacaturevervulling mogelijk maakt. Arbeidsvoorziening beschikt over aantrekkelijke voorzieningen, waaronder de BAMmers, om aan een
vraaggerichte (sectorale) benadering vorm te geven. De effectiviteit van het
sectorbeleid ten behoeve van minderheden is echter nog te gering. Van groot
belang is nu dat het sectorbeleid daadwerkelijk zwaluwstaart met het minderhedenbeleid. Uit de evaluatie van de Wet Samen is gebleken dat er bij Arbeidsvoorziening onvoldoende capaciteit is (onder meer in het aantal BAMmers) om
adequaat te reageren op reacties uit het bedrijfsleven. Daardoor blijven mogelijkheden onbenut.
Werving versterken, zoekgedrag verbeteren
De gebruikelijke wervingskanalen van werkgevers en de zoekkanalen van
minderheden sluiten niet op elkaar aan. Nieuwe wegen moeten worden bewandeld om werkzoekenden uit minderheidsgroepen op het spoor te komen.
De inschakeling van contactpersonen uit de sfeer van de etnische minderheden zelf lijkt daarbij vaak succesvol (barefoot recruitement).
Minderhedenorganisaties kunnen hierbij behulpzaam zijn. Belangrijk is ook
dat personeelsafdelingen medewerkers van etnische afkomst hebben. Meer in
het algemeen acht de raad het van belang dat het management van bedrijven
en instellingen de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe
13
reeds gebeurt, toepast ten behoeve van diversiteitsbeleid (inclusief intercultureel personeelsbeleid) en instrumenten zoekt om werknemers afkomstig uit
etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden. Ook dienen
werkzoekende minderheden via de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te worden geholpen bij het actief en gericht zoeken naar een baan. In het
verlengde hiervan meent de raad dat met de toepassing van de sluitende aanpak binnen één jaar nadat een persoon werkloos is geworden, een te ruime
termijn is gekozen.
Beleid moet leren van best practices
De behoefte aan reïntegratietrajecten uitgevoerd door zelfstandige intermediairs is toegenomen. Daarmee is ook meer bekend geworden over succes- en
faalfactoren bij integratietrajecten. Best practices geven een indicatie van de
eisen die aan effectieve reïntegratie moet worden gesteld. Die komen neer op
een goede diagnose van de belemmeringen in de vraag- en aanbodkant, de
noodzaak van een integrale aanpak en ondersteuning door een trajectbegeleider (mentor).
De raad verbindt hieraan de volgende conclusies:
– De reïntegratieproblematiek wordt sterk onderschat. Dat komt met name
tot uitdrukking in de gebrekkige samenwerking tussen de betrokken instanties. Vooral de samenwerking tussen de uitkeringsinstantie en het reïntegratiebedrijf vraagt meer structuur.
– Het ondersteuningsaanbod in de sluitende aanpak moet sneller tot stand
komen, zeker als het gaat om taalvaardigheidverbetering ten behoeve van
‘oudkomers’.
– Uitkeringsgerechtigde werkzoekenden dienen te voldoen aan de wettelijke
verplichtingen die het ontvangen van een uitkering met zich mee brengt. In
het verlengde daarvan zijn werkzoekenden er mee gediend indien bij de intake de te volgen aanpak expliciet wordt gemaakt en schriftelijk vastgelegd.
– De uitkeringsinstantie die tevens verantwoordelijk is voor de reïntegratie,
dient een contactpersoon aan te stellen die het gehele reïntegratieproces
overziet en als casemanager de primaire verantwoordelijkheid voor het
integratieproces draagt.
– In veel situaties zal het aanwijzen van een mentor een goede ondersteuning van het reïntegratieproces zijn.
Rol van de onderneming is doorslaggevend
De rol van de onderneming voor een op minderheden gericht arbeidsmarktbeleid is van doorslaggevende betekenis. De raad dringt aan op het ontwikkelen van intercultureel personeelsbeleid en management en het ‘cultuurneutraal’ maken van werving en selectie. Bijscholing op deze aspecten is van
groot belang. Daarbij kan ook ondersteuning vanuit brancheorganisaties,
14
Samenvatting
zeker voor MKB-bedrijven niet gemist worden. Brancheorganisaties kunnen
inspringen bij: de werving en instroom van minderheden, (bij)scholing van
(oudere) werknemers, het scheppen van opleidingsmogelijkheden ‘off-the-job’,
het verbeteren van het imago van de sectoren en de samenwerking met Arbeidsvoorziening. Branches kunnen reïntegratietrajecten entameren, zoals de
‘Krachtig Ondernemen met Minderheden’ (KOM-)projecten en zij zijn betrokken bij de implementatie van de Stichtingsaanbevelingen. Een actieve rol van
brancheorganisaties kan het voor bedrijven en instellingen gemakkelijker
maken zich op de niet-traditionele doelgroepen te richten. Hetzelfde geldt in
vergelijkbare mate voor de steun die gemeenten in regionale samenwerking
aan het bedrijfsleven kunnen verlenen. Meer integrale aandacht van gemeenten voor de minderhedenproblematiek in het grotestedenbeleid kan daarbij
behulpzaam zijn.
De Wet Samen
De Wet Samen lijkt, volgens de evaluatie van de wet, niet wezenlijk bij te
dragen tot verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden.
De wet biedt een kader voor overleg op ondernemingsniveau en geeft handvatten voor ondernemingsraden en maatschappelijke organisaties om het beleid van ondernemingen kritisch te volgen. De raad betreurt die geringe invloed. Hij meent dat ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen zich
op dit punt meer moeten laten gelden. De vakorganisaties dienen hun voorlichting hierop sterker te richten.
De raad wil er geen twijfel over laten bestaan dat hij meent dat de Wet Samen
moet worden nageleefd. Maar met betrekking tot de effecten moeten de verwachtingen niet te hoog gespannen zijn. De wet heeft bijgedragen aan de
bewustwording van de problematiek en de meningsvorming in het bedrijfsleven en vervult onder meer ten behoeve van de uitvoering van het beleid een
ondersteunende functie. Al met al meent de raad dat continuering van deze
(tijdelijke) wet tot 2003 zin heeft.
Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt
De raad onderschrijft in grote lijnen de aanbevelingen van de Taskforce (zie
bijlage 3).
15
Beleid voor subgroepen
Doelgroepenbeleid blijft nodig
De raad is van mening dat binnen het kader van het algemene beleid het arbeidsmarktbeleid toegespitst dient te worden op subgroepen. Zo kan beter
worden ingespeeld op de omstandigheden waarin mensen verkeren en een
antwoord worden gegeven op de specifieke problemen die zij op de arbeidsmarkt ondervinden.
Vrouwen
De algemene conclusie uit het SCP-rapport Variatie in participatie (gebaseerd
op onderzoek onder de vier omvangrijkste etnische groepen van het minderhedenbeleid) is dat de trend van toenemende economische zelfstandigheid
niet voor alle vrouwen in Nederland geldt en dat tussen de verschillende
groepen allochtone vrouwen een grote variatie in arbeidsparticipatie bestaat.
Binnen de beroepsbevolking zijn de verschillen tussen Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen enerzijds en autochtone vrouwen anderzijds het
kleinst. Bij de Turkse en Marokkaanse vrouwen is daarentegen slechts sprake
van een relatief kleine groep werkenden. De raad realiseert zich dat het hebben van kinderen voor allochtone vrouwen de arbeidsdeelname moeilijker
maakt, net als voor autochtone vrouwen, dat de migratiegeschiedenis telt en
dat het patroon van gezinsvorming (zoals de gemiddeld jonge leeftijd bij de
geboorte van het eerste kind en eenouderschap) mede bepalend is. Bij de beslissing al dan niet deel te nemen aan het arbeidsproces spelen ook culturele
factoren. In bepaalde gevallen komt die eigenheid de arbeidsparticipatie ten
goede en in andere gevallen niet.
De raad meent dat steeds moet worden nagegaan hoe het beleid juist ook zijn
betekenis kan krijgen voor specifieke categorieën van de bevolking. Inzet van
het emancipatiebeleid ten aanzien van werk, zorg en inkomen is het bereiken
van een duurzame situatie waarin zoveel mogelijk mensen gedurende hun
levensloop een economisch zelfstandig bestaan met zorgverantwoordelijkheid
kunnen combineren.
Voor het bereiken van deze doelstelling is deelname aan de betaalde arbeid
van belang. Dit geldt ook voor allochtone vrouwen. Een deel van hen heeft,
zeker in vergelijking met autochtone vrouwen, nog een te grote afstand tot de
arbeidsmark. De raad is zich er overigens van bewust dat er in Nederland nog
vele andere, uit heel diverse landen afkomstige, allochtone vrouwen wonen.
Daaronder bevinden zich ook veel vluchtelingen.
De raad onderschrijft de belangrijkste aanbevelingen uit het SCP-rapport
Variatie in participatie. Deze aanbevelingen zijn gericht op inburgeringspro16
Samenvatting
gramma’s met moedervriendelijke agenda’s (waar de lestijden aansluiten bij
schooltijden en er voorzieningen zijn voor opvang van de jongere kinderen) en
een gericht aanbod voor kinderopvang en speciale herintredingsprogramma’s.
Ook voor allochtone vrouwen geldt dat de beste garantie voor een baan een
goede opleiding is.
Ouderen
Het kabinet heeft de raad de vraag voorgelegd welke maatregelen kunnen
worden genomen om de kansen van oudere allochtonen (40-plussers) op de
arbeidsmarkt te verbeteren.
De raad meent dat de uitgangspunten die zijn geformuleerd in het SER-advies
Bevordering arbeidsdeelname ouderen onverkort op oudere allochtone werkzoekenden van toepassing zijn. De raad onderkent met betrekking tot oudere
allochtonen drie beleidssporen. In de eerste plaats zijn remigratiemogelijkheden door de recent vernieuwde Remigratiewet (50-plussers) toegenomen. In de
tweede plaats zal een effectief activeringsbeleid gevoerd moeten worden voor
de werkloze werkzoekende allochtonen waarbij plaatsing in arbeid op redelijke termijn het perspectief moet zijn. In de derde plaats zal, voor een aantal
allochtone werkzoekenden, gekozen moeten worden voor een spoor dat sociale activering (bijvoorbeeld door inschakeling van zelforganisaties van minderheden en vrijwilligerswerk) voorop stelt. Bij sociale activering blijft deelname
aan betaalde arbeid een toekomsperspectief.
Hoger opgeleide allochtonen
Hoger opgeleide allochtonen hebben een aanzienlijk betere arbeidsmarktpositie dan hun lager opgeleide landgenoten, maar ook zij ondervinden meer
moeite op de arbeidsmarkt dan allochtonen. Het verschil hangt samen met de
migratiegeschiedenis, het zoekgedrag, de werking van intermediairs en het
wervingsgedrag. De verklarende waarde van de factoren is per etnische categorie verschillend.
Op alle vier genoemde factoren kan beleid worden ontwikkeld: bijvoorbeeld
door meer informatie over buitenlandse diploma’s of door het ontwikkelen
van betere assessmentmogelijkheden, door bijsturing van het zoekgedrag, het
aanboren van netwerken buiten de eigen allochtone kring, het benutten van
gespecialiseerde intermediairs en door het aanpakken van vooroordelen die
samenhangen met cultureel bepaalde waarderingen van gedrag en uiterlijkheden. Dit beleid is algemeen van aard maar heeft, bij toepassing voor hoger
opgeleiden een specifieke uitwerking nodig.
17
De raad pleit ervoor programma’s te ontwikkelen waarbij etnische minderheden beter in staat worden gesteld (door stages of andere duale trajecten)
kennis te nemen van de cultuur van het bedrijfsleven en de overheid.
18
1. Inleiding
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de raad op 21 december 1999 een adviesaanvraag gestuurd inzake de intensivering van het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden1. De minister geeft aan dat hij het gewenst vindt dat de raad zich op relatief korte termijn uitspreekt over deze problematiek zodat de visie van de raad een rol kan spelen in de notitie die het kabinet de Tweede Kamer voor het voorjaar 2000 heeft toegezegd2.
De adviesaanvraag gaat in op de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt. Het kabinet constateert dat de werkgelegenheid onder etnische
minderheden is toegenomen, maar dat de werkloosheid nog steeds ongeveer
viermaal zo hoog is als onder de autochtone bevolkingsgroep. In het regeerakkoord is het voornemen opgenomen de werkloosheid onder etnische minderheden in de huidige kabinetsperiode drastisch te verminderen, zonodig
met onorthodoxe middelen. In de kabinetsnota integratiebeleid 1999-2002 is
dit voornemen vertaald in de doelstelling te komen tot een halvering van het
werkloosheidsverschil tussen minderheden en autochtonen. Bij een gelijkblijvend werkloosheidspercentage van 4% bij autochtonen betekent dit voornemen concreet dat de werkloosheid bij minderheden moet dalen van 16%
naar 10% eind 2002. De uiteindelijke arbeidsmarktdoelstelling van het kabinet
is een (netto)arbeidsdeelname van minderheden evenredig aan hun aandeel in
de beroepsbevolking.
In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of het huidig instrumentarium
nog wel toereikend is om de werkgelegenheid van minderheden te bevorderen
en zo dit niet het geval is, welke alternatieven voorhanden zijn. Het kan daarbij gaan om aanscherping of toespitsing van algemeen en specifiek beleid of
om het aandragen van nieuwe mogelijkheden. Aandacht wordt gevraagd voor
specifiek beleid voor subgroepen. Al met al stelt het kabinet een groot aantal
specifieke vragen aan de raad. De kernvraag is hoe kan worden gewaarborgd
dat etnische minderheden voldoende profiteren van het algemene beleid.
Daarnaast wenst het kabinet sneller tot resultaten te komen. Daarvoor is nodig
1 De tekst van de adviesaanvraag (alsmede de bijlage met een nadere toelichting) is in bijlage 1 van het
advies opgenomen.
2 Bij Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1999-2000, 26 333 nr. 11, Den Haag,
22 november 1999. (Brief van de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid.)
19
dat het traject naar werk en de werking van de arbeidsmarkt en de knelpunten – ook de knelpunten voor verschillende subgroepen zoals vrouwen en jongeren – inzichtelijk en transparanter gemaakt worden.
Aanpak van de raad
De raad heeft zich in zijn reactie op de adviesaanvraag niet willen beperken
tot een bespreking van het arbeidsmarktinstrumentarium. Hij heeft de adviesaanvraag breed opgevat en geplaatst tegen de achtergrond van het integratiebeleid van de overheid. De raad meent dat de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt in belangrijke mate wordt bepaald door taalvaardigheid en opleidingsniveau. De raad heeft dan ook besloten het inburgeringsbeleid en het onderwijs- en scholingsbeleid in de beschouwing te betrekken
vanuit de overweging dat deze beleidsterreinen bij uitstek erop gericht zijn
integratieproblemen te voorkomen of te mitigeren. Een goede en preventieve
aanpak is van eminent belang voor het functioneren van de arbeidsmarkt in
de nabije toekomst.
Opbouw van het advies
Het advies besteedt in de hoofdstukken 4 tot en met 7 aandacht aan de drie
genoemde beleidsterreinen. In hoofdstuk 4 richt de aandacht zich op het onderwijsbeleid, vervolgens is het inburgeringsbeleid (hoofdstuk 5) en het arbeidsmarktbeleid (hoofdstuk 6). Ook hoofdstuk 7 gaat in op het arbeidsmarktbeleid voor minderheden, met dien verstande dat voor een aantal subgroepen,
te weten vrouwen, ouderen en hoger geschoolden, aandacht is besteed aan de
bijzondere problemen die deze op de arbeidsmarkt ondervinden. Hoofdstuk 6
en 7 volgen op hoofdlijnen de adviesaanvraag. Hoofdstuk 2 en 3, voorafgaande
aan de vier beleidshoofdstukken zijn meer informatief van aard. Hoofdstuk 2
besteedt kort aandacht aan de achtergronden van het integratiebeleid van de
overheid. Hoofdstuk 3 bevat enkele demografische gegevens en een verkenning
van de arbeidsmarktproblematiek. Het hoofdstuk geeft tevens antwoord op de
vraag wat onder allochtonen of minderheden moet worden verstaan. In het
slothoofdstuk (hoofdstuk 8) sluit de raad het advies af met een korte nabeschouwing.
De hoofdstukken 2, 3, 4, 5 en 6 bevatten elk een (eind)paragraaf met conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 7 is er de voorkeur aan gegeven de conclusies en aanbevelingen per subgroep aan het eind van de paragraaf op te
nemen.
De adviesaanvraag is in bijlage 1 opgenomen evenals de toelichting erop die
door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als bijlage aan de
adviesaanvraag is toegevoegd. In bijlage 4 is een lijst met afkortingen opge-
20
Inleiding
nomen. De samenvatting bevat een overzicht van de belangrijkste bevindingen.
Voorbereiding
Dit advies is voorbereid door de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken onder
voorzitterschap van prof.dr. J. M.G. Leune. Voor de duur van het project zijn
prof.dr. J. Veenman (EUR/ISEO) en dr. P.T.M. Tesser (SCP) bij het werk van de
commissie betrokken geweest. Bij de voorbereiding van het advies heeft de
commissie een aantal deskundigen uit de praktijk geraadpleegd te weten de
heren dr. J.P. Abell (EGA Research), drs. R. Egberts (Forum), drs. K. Tas (Inter
Elan) en drs. N. van Wijk (bestuursdienst gemeente Rotterdam). De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijlage 2.
De raad heeft het advies vastgesteld in zijn openbare vergadering van
28 april 2000. Het verslag van deze vergadering is op te vragen bij het
secretariaat.
21
22
2. Uitgangspunten van het kabinetsbeleid
2.1
Inleiding
De adviesaanvraag richt zich vooral op de instrumenten ten behoeve van het
te voeren arbeidsmarktbeleid. Het arbeidsmarktbeleid gericht op etnische
minderheden is onderdeel van het integratiebeleid van de overheid.
Voor een goed begrip van het bredere kader waarbinnen deze problematiek
een rol speelt wordt in dit hoofdstuk kort ingegaan op de uitgangspunten van
het kabinetsbeleid. Daardoor wordt ook de samenhang met andere beleidsterreinen duidelijk.
2.2
Kansen krijgen, kansen pakken
De doelstelling van evenredige arbeidsdeelname is erop gericht processen van
marginalisering en uitsluiting van etnische minderheden tegen te gaan. In de
adviesaanvraag wijst het kabinet erop dat een steeds groter gedeelte van de
samenleving goed opgeleid en welvarend is en goede kansen heeft op de arbeidsmarkt. Juist in deze tijd van nieuwe knelpunten op de arbeidsmarkt kan
niet worden toegestaan dat er een groep van mensen is aan wie de dynamiek
voorbij gaat en die aan de zijlijn van de maatschappelijke ontwikkeling dreigt
te komen. In de Nota ‘Kansen krijgen, kansen pakken’ stelt het kabinet dat een
nieuw elan nodig is om de burgers die tot de zogeheten oudere en nieuwere
minderheidsgroepen behoren, hun talenten te laten ontplooien1. Speerpunten
van beleid zijn naar de opvatting van het kabinet werk, onderwijs en scholing
en een ongedwongen omgang van burgers met elkaar. Participatie in de samenleving is kernpunt van dit op integratie gerichte beleid.
Burgerschap
Het kabinet spreekt de hoop en verwachting uit dat onze samenleving op weg
is een multiculturele samenleving te worden. Evenzo merkt het kabinet op dat
de mate waarin bestaande culturen zich ten opzichte van elkaar ontwikkelen
primair afhankelijk is van de eigen keuzen van de desbetreffende cultuurdra-
1 Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1998-1999, 26 333 nr. 1 en 2, Den Haag,
30 november 1998 (Nota Kansen krijgen, kansen pakken).
23
gers en van de ontwikkelingen in hun omgeving. Daarbij geldt dat de overheid
minderheden niet het recht mag ontzeggen hun eigen cultuur te laten beleven
en in een aantal gevallen dit recht ook faciliteert, bijvoorbeeld door onderwijs
in eigen taal en cultuur.
Het kabinet plaatst dit uitgangspunt nadrukkelijk binnen de context van het
burgerschap in een democratische samenleving. Dit betekent dat het beleid
gestoeld is op de volgende principes:
– Burgers hebben de plicht de eigen waarden te toetsen aan de geldende algemene normstelling. De democratische rechtsorde en de in de grondwet verankerde grondrechten vormen van die normen de ruggengraat.
– De erkenning van ieders gelijkwaardigheid, betrokkenheid op elkaar en eerbied voor wat anderen ten diepste beweegt moet ten grondslag liggen aan
de dagelijkse omgang met elkaar.
– Burgers zijn zelf primair verantwoordelijk voor hun plaats in de samenleving. Zij zijn zelfredzaam en autonoom. Zij realiseren zich dat bij ieder
recht een plicht bestaat.
– Wie er ondanks eigen inspanning niet in slaagt zijn burgerschap vorm te
geven mag op steun van de overheid rekenen. Tegelijkertijd toetst de overheid in welke mate instituties prestaties leveren die effect hebben voor alle
burgers van dit land.
De vier genoemde principes leiden volgens het kabinet tot de conclusie dat
algemene voorzieningen en instrumenten in formele en materiële zin naar
evenredigheid ook voor leden van etnische minderheden toegankelijk moeten
zijn. Lukt dit niet dan is intensivering van het beleid voor specifieke categorieen geboden. Gebleken is dat dit met name voor etnische minderheden noodzakelijk is. Het kabinet heeft ervoor gekozen het actief burgerschap van leden
van etnische minderheden meer dan voorheen op de voorgrond te plaatsen.
Het sluit aan bij de opvatting van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) dat voor een geslaagde integratie aan (ten minste) vier voorwaarden
moet zijn voldaan te weten (1) een bevredigende positie in arbeid of onderwijs,
(2) deelname aan (institutionele) bewegingen die de emancipatie (onder meer
positiehandhaving en verbetering) van een groep ten doel hebben, (3) beschikbaarheid van persoonlijke relaties en een sociaal netwerk en (4) een zekere
mate van zelfstandigheid en zelfredzaamheid2. De voorwaarden zijn niet specifiek gericht op etnische minderheden maar hebben betekenis voor het beleid
gericht op autochtone en allochtone bevolkingsgroepen die zich in de marge
van de samenleving bevinden.
2 RMO, Advies Integratie in perspectief, Den Haag 1998.
24
Uitgangspunten van het kabinetsbeleid
Het kabinet ziet het actieve integratiebeleid voor ingezetenen als een belangrijke opgave, ook voor iedere gemeente in Nederland. Een bijzondere plaats
komt daarbij toe aan het grotestedenbeleid3. Dit beleid is in een bijzondere
positie om de doeleinden van het integratiebeleid in de steden te realiseren
door deze nadrukkelijk te koppelen aan de overige doelstellingen van het
beleid namelijk de economische, sociale en ruimtelijke revitalisering van de
grote stad. Het grotestedenbeleid zal vooral op de navolgende terreinen
zichtbaar succes moeten boeken:
– in de economische infrastructuur op het vlak van stadseconomie en werk,
beheersing van het Nederlands, een effectieve doorloop van onderwijs naar
arbeidsmarkt, bijzondere aandacht voor de langdurige werkloze jongeren,
ondersteuning van etnisch ondernemerschap;
– in de fysieke infrastructuur als het gaat om herstructurering van oude
wijken: op het vlak van veiligheid en leefbaarheid van de woonomgeving,
het voorkomen van marginalisatie, segregatie en criminaliteit;
– in de sociale infrastructuur op het vlak van de voorschoolse situatie van het
kind in relatie tot zijn ouders en zijn omgeving, verhoging van de onderwijsresultaten, bestrijding van schoolverzuim en verbeterde handhaving
van de leerplicht, een ontspannen samenleven op buurtniveau en uitbanning van elke vorm van discriminatie en vreemdelingenhaat.
Voor verwezenlijking van deze doelstellingen en het realiseren van actief
burgerschap ligt het initiatief bij de gemeenten. Het kabinet meent dat gemeenten op basis van nauwgezette probleemanalyses de eerste zijn om creatieve oplossingstrajecten uit te zetten. Door een strategische en doelgerichte
samenwerking met schoolbesturen, wijkorganisaties, woningcorporaties en
sociale partners kunnen win-winsituaties ontstaan.
2.3
Een multiculturele samenleving
De opvatting van het kabinet dat onze samenleving hard op weg is een multiculturele samenleving te worden kan in zijn algemeenheid nauwelijks worden
weersproken. Het kabinet baseert zich bij die uitspraak op het gegeven dat vele
etnische groepen zich blijvend in Nederland hebben gevestigd en dat elk van
die groepen haar eigen culturele erfgoed, geschiedenis en wereldvisie met zich
meedraagt. Het kabinet plaatst daarbij de multiculturele samenleving onder
de paraplu van de democratische rechtsorde en de daarbij behorende beginselen. Onder die paraplu lijken vele bloemen te kunnen bloeien.
3 Het grotestedenbeleid heeft niet alleen betrekking op de 4 grootste steden. In het kader van het grotestedenbeleid heeft het Rijk met 25 steden convenanten getekend (G25). In veel van deze steden zijn
wijken met een vergelijkbare problematiek als in de 4 grote steden (G4).
25
De vraag moet echter worden gesteld of daarmee niet een te gemakkelijk en
wellicht al te rooskleurig beeld is geschetst van de multiculturele samenleving
en wel omdat er geen eenduidigheid is over de betekenis van het begrip . Naast
de gedachte van het ‘naast elkaar kunnen bestaan’ van verschillende etnischculturele waardepatronen, wordt ook wel gewezen op het noodzakelijke principe van gelijkwaardigheid en gelijke en ongehinderde toegang tot faciliteiten
ten behoeve van sociale, culturele en economische ontplooiing. Het SCP wijst
op een derde betekenis van multiculturaliteit, namelijk als eindresultaat van
een ontwikkeling naar een nieuwe, gemeenschappelijke en uiteindelijk gemengde cultuur.
De directeur van het SCP heeft onlangs gewezen op het gelaagde karakter van
de westerse (Nederlandse) cultuur4. Binnen elke laag is sprake van een wisselende ruimte voor culturele differentiatie. Op het hoogste niveau is die ruimte
nihil, de normen en waarden van de democratische rechtstaat zijn niet onderhandelbaar. In het private domein is sprake van een grote mate van vrijheid. In
het middenveld van werk en school zijn normen en waarden beperkt aanpasbaar onder de conditie dat zulks het maatschappelijk functioneren van individuen en (arbeids)organisaties niet belemmert.
De mogelijkheid en de noodzaak om in onderwijs en arbeid ruimte te scheppen voor individuele preferenties en maatwerk (diversiteitsbeleid), laten minderheden de mogelijkheid hieraan (in overleg) een eigen invulling te geven.
Zowel in de private sfeer als in het middenveld van school en werk worden de
grenzen echter bepaald door de normen en waarden van de (dominante) autochtone cultuur die voor een belangrijk deel in wet- en regelgeving zijn neergeslagen. Daarmee is het multiculturele facet van de samenleving gereduceerd
tot het op zichzelf niet onbelangrijke aspect van de vrije tijd en de private levenssfeer en wordt in het publieke leven een hoge mate van wederzijdse aanpassing (acculturatie) gevraagd. Daarbij zijn twee aspecten van groot belang
namelijk helderheid en een niet-vrijblijvende opstelling. Helderheid opdat duidelijk is wat de Nederlandse samenleving aan rechten en plichten te bieden
heeft en in vervolg hierop een niet-vrijblijvende opstelling van de kant van de
overheid zodat de burger duidelijk inhoud kan geven aan zijn eigen verantwoordelijkheid.
4 P. Schnabel, De multiculturele samenleving is een illusie, in: de Volkskrant, 17 februari 2000.
Schnabel maakt een onderscheid tussen de A-cultuur (de normen en waarden van de democratische
rechtsstaat), de B-cultuur (de normen en waarden die het alledaagse leven van school, werk en maatschappelijke participatie regeren) en de C-cultuur (de private normen en waarden die passen bij de
individuele levensstijl).
26
Uitgangspunten van het kabinetsbeleid
Voorlichting
De beeldvorming over elkaars cultuur bevat sterke vertekeningen waardoor
voorlichtingsactiviteiten het doel soms missen. Migrantenouders worden
bijvoorbeeld niet op een effectieve manier op de hoogte gebracht van het
maatschappelijk belang van onderwijs voor de participatie van henzelf en de
toekomstige participatie van hun kinderen5. Nut en noodzaak van de inburgeringsprogramma’s staan intussen vast. Participatie is kernthema van het overheidsbeleid en wordt daarbij als een recht én een plicht omschreven. Daarbij
past een heldere voorlichting over de eisen die zowel aan minderheden als aan
autochtone Nederlanders worden gesteld en over de effecten indien de in wet
en gewoonten verankerde verplichtingen niet worden nagekomen. Soepelheid
met een beroep op de andere culturele achtergrond is fnuikend voor het met
succes beëindigen van een scholings- of arbeidsinpassingstraject en dus voor
het integratiebeleid.
Cultuurgebonden patronen
Het integratiebeleid dient de ontplooiing van individuen en de emancipatie
van achtergebleven groepen. Daarmee sluit het integratiebeleid aan op verworvenheden die sterk gericht zijn op individuele vrijheid en kan het in spanning staan met waarden en leefregels uit andere, meer collectivistisch ingestelde niet-westerse culturen. Die spanningsmomenten leveren lastige dilemma’s op waarin desalniettemin moet worden gekozen. Het kabinet noemt een
aantal problemen die met de cultuur van herkomst samenhangen6. Het wijst
erop dat nieuwkomers niet zelden afkomstig zijn uit gesloten rurale en hiërarchisch gestructureerde samenlevingen, terwijl Nederland zich heeft ontwikkeld tot een open en hoog-technologische economie waarin individuele verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid voorop staan. Het kabinet wijst er
voorts op dat gebrekkige taalvaardigheid en cultuurgebonden opvoedingspatronen mede oorzaak zijn van de achterstand van (met name Turkse en
Marokkaanse) minderheden in het onderwijs. Specifieke patronen in de manvrouwverhouding kunnen in de Nederlandse samenleving tot ongewenste
neveneffecten leiden. Als mogelijke effecten van deze cultuurgebonden opvoedingspatronen worden aangegeven:
– zeer jonge kinderen komen met een forse achterstand op de basisschool;
– de betrokkenheid van de ouders bij de onderwijsprestaties van de kinderen
is relatief gering;
– vaak laat de taalvaardigheid van de ouders en vooral de moeder te wensen
over;
5 D. Pinto, Op weg naar de multiculturele samenleving, in: Liberaal Reveil, februari 1999 p. 21 e.v.
6 Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1998-1999, 26 333 nr. 1 en 2, Den Haag,
30 november 1998 (Nota Kansen krijgen, kansen pakken).
27
– er is sprake van een lage arbeidsparticipatie van vrouwen in het arbeidsbestel;
– integratie- en acculturatieproblemen leiden tot een relatief hoge criminaliteit onder jongeren.
Lastig te beantwoorden is de vraag in welke mate de overheid effectief sturend,
in sommige gevallen zelfs verplichtend moet optreden, juist indien daarvoor
het juridisch kader ontbreekt (bemoeizorg).
Voorbeelden zijn de mate waarin de overheid kan bijsturen in de voorschoolse
opvoeding van (kleine) kinderen of de maatschappelijke participatie van vrouwen7. Het gaat hierbij vaak om diepgewortelde verhoudingen in de private
sfeer. Juist omdat daarbij dwang slecht past en waarschijnlijk niet effectief is,
is er de noodzaak om het door het kabinet genoemde principe van betrokkenheid en eerbied vorm te geven in een heldere en open interculturele communicatie. Het lijkt in ieder geval zinvol dit soort vragen met betrokkenen (en
hun organisaties) te bespreken en niet uit de weg te gaan met een verwijzing
naar de andere culturele achtergrond. In dat laatste geval dreigt het gevaar van
sterkere marginalisering voor de groepen die het betreft. Een goede manier
om met deze problematiek om te gaan is gelegen in het opvolgen van de aanbevelingen van de RMO om het minderhedengezichtspunt sterker in het algemene sociale beleid te verdisconteren, om meer vertegenwoordiging van
allochtonen in besturen van algemene instellingen op allerlei terreinen te
betrekken en om minderhedenorganisaties (organisaties met een etnische
signatuur) als instrument van integratie op het lokale niveau en op een veelheid van terreinen een grotere rol te geven8.
Conclusie: de beoordeling van de uitgangspunten van het
overheidsbeleid
2.4
Aan minderheden komt een volwaardige plaats toe in de samenleving. Zij
dienen onbelemmerde toegang te hebben tot de faciliteiten die economische,
sociale en culturele ontplooiing mogelijk maken. De raad steunt de uitgangspunten van het kabinet voor een op actief burgerschap gericht integratiebeleid. Het beeld van actieve participatie van etnische minderheden in de samenleving spreekt aan en veronderstelt ten minste een evenredige en gelijkwaardige deelname aan onderwijs, scholing en arbeid. Daarvoor is een activerend
7 De beslissing van vrouwen om niet deel te nemen aan de arbeidsmarkt komt voort uit de culturele
traditie. Dit stelt de vraag in hoeverre dit tot een terughoudend overheidsbeleid moet leiden. Het SCP
komt tot de conclusie dat wat dit aspect betreft het achterwege laten van beleid de meest aangewezen weg lijkt.
8 RMO, Advies Integratie in perspectief, op.cit., pp. 38 en 39.
28
Uitgangspunten van het kabinetsbeleid
beleid nodig. De instituties op de arbeidsmarkt alsmede die van onderwijs en
scholing hebben de taakstellende opdracht achterblijvende categorieën zo
goed mogelijk bij te staan en extra inspanningen te leveren. Het is van groot
belang dat de uitgangspunten van beleid ook helder en in samenhang in de
uitvoering tot uitdrukking komen en voldoende worden gefaciliteerd.
De raad meent dat het grotestedenbeleid hiertoe in potentie een belangrijk
kader biedt. Minstens zo belangrijk is, gelet op de vraagstelling van het kabinet, de samenhang met het beleid de minderhedenorganisaties zelf en van
andere betrokkenen alsmede het beleid van de sociale partners (op het gebied
van personeelsvoorziening, arbeidsvoorwaarden en intercultureel management) in sectoren, bedrijven en instellingen.
Kansen krijgen betekent kansen pakken. Er kan hierbij geen sprake meer zijn
van vrijblijvendheid, noch van de kant van overheid, noch van de kant van de
betrokken individuen. Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun plaats in de
samenleving. De overheid dient optimale omstandigheden te creëren en dus
instrumenten aan te bieden die effectief zijn en effectief worden uitgevoerd.
Het integratiebeleid van de overheid (en de bijdrage die van sociale partners
verwacht mag worden) kan aan effectiviteit winnen als de normatieve kaders
voor betrokkenen helder zijn en in overeenkomstig gedrag resulteert. Indien
het laatste uitblijft, zijn sancties op hun plaats.
29
30
3. Probleemverkenning
Nederland heeft al meer dan drie decennia een migratieoverschot. Etnische
minderheden vormen een toenemend deel van de Nederlandse bevolking. Het
opleidingsniveau van deze groepen stijgt en de arbeidsparticipatie neemt toe.
Toch is vergeleken met de autochtone bevolking sprake van een vertraagde
ontwikkeling waardoor bestaande achterstanden niet worden ingelopen en
soms zelfs toenemen. Juist nu de arbeidsmarkt aantrekt moet een behoorlijke
inhaalslag worden gemaakt.
Dit hoofdstuk richt zich op een nadere verkenning van de problematiek vanuit
twee invalshoeken te weten de demografische ontwikkeling en de situatie op
de arbeidsmarkt. Daarvoor is gebruik gemaakt van de meest recente gegevens
uit de Enquête Beroepsbevolking 1998 (EBB). Aanvullend (cijfer)materiaal en
kwalitatieve inzichten zijn ontleend aan de Rapportage Minderheden 1999 van
het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de analyses van het Instituut voor
Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO) in Buitenspel en Participatie en
perspectief. Zowel het SCP als het ISEO maken gebruik van data van de survey
Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen (de SPVA), waarvan de
meest recente in 1998 is gehouden1. Het feit dat SCP en ISEO de positie van
minderheden op de arbeidsmarkt regelmatig en in detail ten behoeve van het
overheidsbeleid in beeld brengen, maakt het mogelijk in dit advies te volstaan
met een enkele karakteristiek.
In de navolgende paragraaf zal eerst worden ingegaan op de vraag wat in dit
advies onder allochtonen of etnische minderheden wordt verstaan. Daarna
komen enkele demografische gegevens en de situatie van minderheden op de
arbeidsmarkt aan de orde.
1
CBS, Enquête Beroepsbevolking 1998, Voorburg/Heerlen 1999; P.T.M. Tesser, J.G.F. Merens, C.S. van
Praag en J. Iedema, Rapportage Minderheden 1999, positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt,
SCP, Den Haag, september 1999; J. Veenman, E.P. Martens en A.W.M. Odé, Buitenspel, over langdurige werkloosheid onder etnische minderheden, Assen 1998, J. Veenman, Participatie en perspectief, Lelystad 1999.
31
Definiëring van allochtonen en etnische minderheden
3.1
Allochtonen
Het CBS verstaat onder allochtonen alle ingezetenen van Nederland met een
buitenlandse herkomst. Het gaat om personen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten en om personen die wel de Nederlandse nationaliteit
bezitten maar niet in Nederland zijn geboren. Onlangs heeft het CBS een
nieuwe standaarddefinitie en indeling van allochtonen in gebruik genomen.
Volgens deze nieuwe definitie worden tot de allochtonen gerekend:
– zij die zelf in het buitenland zijn geboren met ten minste één in het
buitenland geboren ouder (1e generatie);
– zij die in Nederland zijn geboren met eveneens ten minste één in het
buitenland geboren ouder (2e generatie).
Kort geformuleerd luidt de nieuwe definitie: ‘Een allochtoon is een persoon
van wie ten minste één ouder in het buitenland is geboren.’
Naast de nieuwe definitie is een standaardindeling van allochtonen geïntroduceerd, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen allochtonen uit niet-westerse landen en allochtonen uit westerse landen. Zo ontstaat de indeling als
opgenomen in tabel 3.1.
Tabel 3.1 – Aantal allochtonen in Nederland op 1 januari 1999 (in procenten)
1e generatie
2e generatie A* 2e generatie B*
totaal
Westerse landen
38
26
84
50
Niet-westerse landen
61
74
16
50
Turkije
13
23
1
11
Marokko
11
19
1
9
Suriname
13
16
4
11
5
3
3
4
20
13
6
15
1390
494
815
2699
waarvan in procentpunten:
Ned. Antillen/Aruba
Overige
Totaal (absoluut x 1000)
*A: met twee in het buitenland geboren ouders, naar het geboorteland van de moeder.
*B: met één in het buitenland geboren ouder, naar het geboorteland van die ouder.
Bron: CBS.
De tabel laat de grote herkomstverschillen zien bij de allochtone bevolking.
De doelgroepen van het minderhedenbeleid zijn vooral te vinden in de eerste
32
Probleemverkenning
en tweede kolom van tabel 3.1. De tweede generatie met één in het buitenland
geboren ouder (B) heeft vooral een westerse achtergrond. De tabel maakt duidelijk dat het niet erg zinvol is om over de allochtone (beroeps)bevolking en de
tweede generatie te spreken. De nieuwe definitie maakt het dus mogelijk een
onderscheid te maken tussen de eerste en de tweede generatie allochtonen,
maar geeft geen helder zicht op de doelgroepen van het minderhedenbeleid.
Etnische minderheden
In dit advies wordt de term allochtoon veelal gebruikt als synoniem voor etnische minderheid. De term etnische minderheden is in feite een containerbegrip. Het omvat de bevolkingscategorieën van buitenlandse herkomst die tot
de doelgroepen van het minderhedenbeleid worden gerekend. Bij de bepaling
van de doelgroepen vormt vooral de problematische situatie op de arbeidsmarkt het uitgangspunt en indelingscriterium.
Etnische minderheden vormen een heterogeen deel van de bevolking, waaronder ook de zogenoemde uitgenodigde vluchtelingen en de asielgerechtigden worden gerekend die uit een groot aantal landen uit de derde wereld en
Oost-Europa afkomstig zijn. Alleen diegenen met een vergunning tot verblijf
(VTV) maken deel uit van de etnische minderheden, asielzoekers zonder verblijfstatus (nog) niet.
Ten slotte zij opgemerkt dat de Wet Stimulering Arbeidsdeelname Minderheden (Wet Samen) de doelgroep van de wet als volgt omschrijft:
– personen die geboren zijn in Turkije, Marokko, Suriname, de Nederlandse
Antillen, Aruba en voormalig Joegoslavië of in landen in Zuid- of MiddenAmerika, Afrika of Azië, met uitzondering van Japan en voormalig Nederlands-Indië2;
– personen die voorkomen in het register, bedoeld in artikel 1, onder b, van
de wet Rietkerk-uitkering (met name de Molukse bevolking)3;
– kinderen van bovengenoemde personen.
De toevoeging van de Molukse bevolkingsgroep is een uitbreiding ten opzichte van de definitie die in de Wet bevordering evenredige arbeidsparticipatie
allochtonen (WBEAA) is gehanteerd.
3.2
Toenemend aandeel etnische minderheden in bevolking.
Van de bevolking van Nederland behoort bijna 9 procent tot een etnische
minderheid. Tabel 2 laat zien dat het aandeel niet-westerse allochtonen de
2
3
Mensen die na 27 december 1949 in Indonesië zijn geboren, behoren dus wel tot de doelgroep.
Dit register vermeldt personen die door de Nederlandse regering in 1951 of 1952 in groepsverband
vanuit Indonesië naar Nederland zijn overgebracht.
33
komende jaren gestaag zal groeien tot 14 procent in 20154. Van de totale bevolking zal dan 22 procent tot de allochtonen gerekend kunnen worden.
Tabel 3.2 – Allochtonen naar herkomst, 1998-2015 (middenvariant, x 1000)
1998
e
2015
e
e
1 gen. 2 gen. A* 2 gen. B*
e
e
1 gen. 2 . gen. A* 2e gen. B.*
Turkije
172
107
10
190
182
26
Marokko
146
88
8
189
184
23
Suriname
181
77
33
212
116
63
Antillen+Aruba
58
13
21
98
27
47
Overig Afrika
90
21
20
175
84
59
140
32
16
362
115
55
29
5
11
55
10
37
816
342
120
1282
719
310
% bevolking
5
2
1
8
4
2
Westerse
allochtonen
529
129
683
608
163
765
Totaal
allochtonen
1345
471
803
1890
882
1075
% bevolking
9
3
5
11
5
6
Azië
Overig LatijnsAmerika
Totaal nietwesters**
*A: met twee in het buitenland geboren ouders, naar het geboorteland van de moeder.
B: met één in het buitenland geboren ouder, naar het geboorteland van die ouder.
* * Etnische minderheden exclusief Oost-Europeanen, Indonesië (Nederlands-Indië) en
Japan die onder de westerse allochtonen zijn meegerekend.
Bron: CBS, Maandstatistiek van de bevolking, april 1999.
Het aandeel van de tweede generatie neemt in de loop van de tijd toe, maar in
2015 zal volgens het CBS iets minder dan de helft van alle Turken en Marokkanen tot de eerste generatie behoren. Bij de overige etnische groepen blijft de
tweede generatie in de minderheid.
Door de continue asielimmigratie zal dit nog geruime tijd het geval zijn. Sinds
1992 wordt het vestigingsoverschot van etnische minderheden vooral bepaald
door de toestroom van nieuwe asielzoekers. Het CBS gaat ervan uit dat in het
4
M.P.C. Alders, Allochtonenprognose 1998-2015. In: CBS, Maandstatistiek van de bevolking,
april 1999, pp. 20-36.
34
Probleemverkenning
komende decennium het aantal asielaanvragen per jaar rond de 40.000 zal bedragen. Ongeveer de helft hiervan wordt (voorlopig) geaccepteerd waarna op
enige termijn (inclusief vervolgmigratie) ongeveer 30.000 vestigingen resulteren5.
Verblijfstatus van asielzoekers
De asielzoekers wier aanvraag wordt gehonoreerd, vallen naar de aard van hun
verblijfsstatus in drie groepen uiteen.
Over de laatste drie jaar beschouwd,
krijgt ongeveer 45% een A-status, hetgeen wil zeggen dat zij als politiek vluchteling worden erkend en voor onbepaalde tijd in Nederland kunnen verblijven. De overigen worden niet als
vluchteling erkend, maar krijgen ofwel
een vergunning tot verblijf (VTV) ofwel
een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV). De VTV wordt toegekend aan
asielzoekers die om humanitaire redenen van individuele aard niet naar hun
land kunnen worden teruggestuurd en
de VVTV wordt toegekend aan asielzoekers die uit een land komen dat voor-
alsnog in zijn geheel onveilig wordt beschouwd. Na een bepaalde verblijfsperiode worden deze statussen gewoonlijk
omgezet in een definitieve verblijfsvergunning.
Op 1 juli 1998 ging de Koppelingswet in
waardoor illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen het recht op een
aantal sociale voorzieningen wordt ontzegd. Wat de grensbewaking en het uitzettingsbeleid niet vermogen, zou bereikt kunnen worden door illegalen het
bestaan in Nederland te bemoeilijken.
Het gaat om voorzieningen in het kader
van de sociale zekerheid, huisvesting,
onderwijs en ziekteverzekeringen, waarvan illegale vreemdelingen nog eens expliciet worden uitgesloten.
Bron: SCP, Rapportage Minderheden 1999.
Al met al mag uit tabel 3 de conclusie worden getrokken dat de geraamde substantiële groei van de minderhedenbevolking tot 2015 (groei zowel in absolute
als relatieve termen) een blijvende beleidsinspanning van de overheid zal vragen zowel ten behoeve van de inburgering van nieuwkomers, als ten behoeve
van de (voor)schoolse opvang van de tweede generatie. Het toenemend aandeel
van de minderheden in de bevolking impliceert tevens een toenemend belang
van de inzet en vaardigheden van minderheden voor de arbeidsmarkt.
Verhoging van de participatiegraad van etnische minderheden zal alleen al
gelet op de toenemende tekorten op de arbeidsmarkt steeds belangrijker worden. De doelstelling van het kabinet om in de periode tot 2002 het verschil in
werkloosheid met autochtonen te halveren moet derhalve beschouwd worden
als een belangrijke stap.
5
J. de Beer, Veronderstellingen over het toekomstig aantal asielzoekers. In: Maandstatistiek van de
bevolking, februari 1999, pp. 8-13.
35
Ook het migratiesaldo vertoont in de komende 15 jaar een positieve aanwas
van rond de 30.000 niet-westerse personen. Dat is het resultaat van niet-westerse immigratie (52-57.000 personen) en emigratie (20-28.000 personen)6.
De afgewezen asielzoekers worden slechts in een minderheid van de gevallen
daadwerkelijk uitgezet. Veelal is de uitzettingsprocedure slechts administratief
van aard. Het gevolg is dat er een omvangrijk reservoir van ettelijke tienduizenden illegalen in Nederland verblijft. Het SCP meldt dat hun aantal in de
grote steden in 1995 (zeer conservatief!) werd geschat op 40.000, ofwel 7 procent van de aldaar verblijvende allochtonen uit de niet-westerse wereld7. Een
beter inzicht in het aantal illegaal in Nederland verblijvende minderheden
kan een basis vormen voor een betere beoordeling van de effecten die dit verblijf heeft op de werking van de arbeidsmarkt.
Asielmigranten vormen thans een kwart van de minderhedenbevolking; hun
aandeel zal in 2015 gestegen zijn tot 40 procent. Dit betekent dat de zorg voor
minderheden en de opvang van migranten (ondanks eventueel te nemen beperkende maatregelen) een structureel aspect van het onderwijs- en arbeidsmarktbeleid zal blijven, terwijl de relatieve omvang van minderheden en migranten toeneemt. Een gevarieerd ‘nieuwkomersbeleid’ zal dientengevolge
noodzakelijk blijven.
Generatie en leeftijd
Kinderen van etnische minderheden die in Nederland geboren zijn, hebben
later veelal minder problemen op school en minder moeite op de arbeidsmarkt. Om dit inzichtelijk te maken heeft het SCP op basis van een apart databestand (het SPVA ’98) volwassen migranten ingedeeld in 5 typen. Daarbij is
een onderscheid gemaakt tussen migranten die tijdens de migratie 18 jaar en
ouder waren (de eerste generatie) en de nakomelingen: zij die tijdens de migratie jonger waren, of later in Nederland zijn geboren. De eerste generatie is
ingedeeld in migranten die voor 1981 zijn gemigreerd en zij die daarna zijn
gekomen. De tweede generatie bevat degenen die in Nederland zijn geboren
of voor hun zesde jaar hier zijn komen wonen. Nakomelingen die tussen hun
zesde en achttiende levensjaar zijn gemigreerd worden met de term tussengeneratie aangeduid. Tenslotte is een specifieke categorie eerste generatiemigranten benoemd, namelijk zij die zich ten behoeve van de gezinsvorming
als partner bij een nakomeling van de eerste generatie hebben aangesloten.
6
7
M.P.C. Alders, Allochtonenprognose 1998-2015, op.cit., p. 24.
SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 22. De schatting is conservatief omdat het alleen om
illegalen van buiten West- en Oost-Europa gaat die zich blootstellen aan aanhouding. Niet meegerekend zijn degenen die een meer verborgen bestaan leiden, of pendelaars die tijdelijke werkbezoeken aan Nederland brengen. Zie: G. Engbersen, J. van der Leun, R. Staring en J. Kehla, Inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen, Amsterdam 1999, p. 27.
36
Probleemverkenning
Het beeld is in tabel 3.3 weergegeven8.
Tabel 3.3 – Migrantentypen naar herkomst (procentuele verdeling)
1e generatie,
voor 1981
1e generatie, Gezinsvormers Tussengeneratie 2e generatie
na 1980
Turkije
23
19
12
21
25
Marokko
27
23
5
20
24
Suriname
26
17
4
24
28
Antillen
13
40
3
22
22
Bron: ISEO/SCP (SPVA’98) SCP-bewerking.
Stedelijke concentratie
Etnische minderheden zijn sterk vertegenwoordigd in de grote steden. Maar
liefst 42 procent van de etnische minderheden woont in een van de vier grote
steden (zie tabel 3.4). De cijfers benadrukken de wenselijkheid het integratiebeleid voor minderheden te plaatsen in het perspectief van het grotestedenbeleid. De gegevens in de derde kolom met betrekking tot het aandeel van
jeugdige etnische minderheden in de overeenkomstige bevolkingscategorie
illustreren dat het bestaan van ‘zwarte scholen’ in de vier grote steden mede
een demografische achtergrond heeft en als een normaal verschijnsel kan
worden beschouwd9.
Tabel 3.4 – Spreiding van etnische minderheden over gemeenten, 1998
Aandeel in bevolking
(in %)
Aandeel in categorie Aandeel van gemeen5-14 jaar (in %)
te in totaal etnische
minderheden
Amsterdam
30
51
17
Rotterdam
29
48
13
Den Haag
27
41
9
Utrecht
19
36
3
Subtotaal G4
28
46
42
overige steden*
9
-
19
Rest van Nederland
5
-
39
Nederland
8
11
100
* Boven 100.000 inwoners.
8
9
SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 37.
P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit. p. 45.
37
Meer etnische minderheden op de arbeidsmarkt
3.3
De arbeidsmarktpositie van etnische minderheden is vergeleken met een tiental jaren geleden sterk verbeterd. In de adviesaanvraag wordt dan ook aangegeven dat er sprake is van een positieve ontwikkeling: de arbeidsdeelname van
etnische minderheden is toegenomen, zelfs sterker toegenomen dan die van
autochtonen. Desalniettemin is de werkloosheid onder minderheden (met
16 procent in 1998) onevenredig hoog. Het streven van het kabinet om in de
periode tot eind 2002 te komen tot een halvering van het verschil in werkloosheid tussen minderheden en autochtonen betekent dat tot 2002 ongeveer
35.000 werkloze minderheden extra aan werk moeten worden geholpen. Het
kabinet laat daarmee verschillen in arbeidsdeelname tussen de verschillende
categorieën etnische minderheden (zoals dat in de bruto-participatiegraad tot
uitdrukking komt) buiten beschouwing. Vanuit een ander gezichtspunt, kan
ook de (evenredige) verhoging van de arbeidsdeelname doelstelling van beleid
zijn. Dat kan bijvoorbeeld wenselijk zijn vanuit de directe relatie die gelegd is
tussen volwaardig burgerschap en deelname aan (betaalde) arbeid, of vanwege
het sociaal-economisch motief dat de vergrijzing van de samenleving een hogere feitelijke arbeidsdeelname van de potentiële beroepsbevolking vraagt10.
De navolgende tabellen geven een indruk hoe het, getuige de meest recente
‘Enquête Beroepsbevolking’, anno 1998 zowel met de geregistreerde werkloosheid als met de bruto-arbeidsdeelname was gesteld.
Tabel 3.5 laat zien dat de werkloosheid onder de doelgroepen van het minderhedenbeleid tussen 1988 en 1998 sterk is gedaald, en met name na 1995
sterk is afgenomen. De substantiële daling onder de Surinaamse bevolkingsgroep springt er sterk uit. Ook de Antillaans/Arubaanse bevolkingsgroep weet
de werkloosheid meer dan te halveren. Voor de Surinaamse bevolkingsgroep
geldt bovendien dat de participatiegraad stijgt tot boven het autochtone niveau. Ook de participatiegraad van het Marokkaanse bevolkingsdeel neemt
toe, terwijl die van de overige minderheden stabiel blijft.
10
SER-advies Arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag, december 1999.
38
Probleemverkenning
Tabel 3.5 -Allochtonen van 15-64 jaar naar etniciteit, bruto-participatiegraad* en werkloosheidspercentage (1988, 1995 en 1998)
Bruto-participatiegraad
Geregistreerde werkloosheid (%)
1988
1995
1998
1988
1995
1998
Turken
47
44
44
36
41
28
Marokkanen
38
42
46
31
27
20
Overige MZ-landen**
61
59
58
15
19
14
Overige Europeanen
57
62
63
9
8
5
Surinamers
49
63
70
26
15
9
Antillianen/Arubanen
58
58
59
38
28
17
Indonesiërs/Indische Ned.
58
58
59
9
8
4
Overige allochtonen
54
51
53
22
28
17
Totaal allochtonen
53
55
57
19
19
12
Autochtonen
59
63
66
7
6
3
De bruto-participatiegraad (in personen) betreft de werkende en werkloze beroepsbevolking
als percentage van de bevolking van 15-64 jaar.
** MZ-landen= Middellandse Zee-landen.
Bron: CBS, EBB 1998.
*
Tabel 3.6 - Allochtonen van 15-64 jaar naar sekse en etniciteit, bruto-participatiegraad* en
werkloosheidspercentage (1998)
Bruto-participatiegraad
Geregistreerde werkloosheid (%)
man
vrouw
totaal
man
vrouw
totaal
Turken
62
25
44
27
31
28
Marokkanen
64
27
46
22
15
20
Overige MZ-landen**
65
50
58
13
15
14
Overige Europeanen
75
52
63
5
6
5
Surinamers
77
63
70
10
8
9
Antillianen/Arubanen
75
45
59
14
20
17
Indonesiërs/Indische Ned.
70
50
59
-
-
4
Overige allochtonen
62
43
53
18
15
17
Totaal allochtonen
58
53
57
13
11
12
Autochtonen
79
54
66
3
4
3
De bruto-participatiegraad (in personen) betreft de werkende en werkloze beroepsbevolking als percentage van de bevolking van 15-64 jaar.
** MZ-landen= Middellandse Zee-landen.
Bron: CBS, EBB 1998.
*
39
Tabel 3.6 geeft aan dat de werkloosheidspercentages tussen mannen en vrouwen nog relatief sterk verschillen. Wat voorts opvalt is dat er grote verschillen
zijn in de arbeidsdeelname van mannen en vrouwen. De lage arbeidsdeelname
van Turkse en Marokkaanse vrouwen valt sterk op, maar ook die van de Turkse
en Marokkaanse mannen is relatief laag. Culturele verschillen spelen hierbij
waarschijnlijk een grote rol11. Het SCP concludeert naar aanleiding van zijn
grondige analyse van participatiegegevens dat verschillen in arbeidsdeelname
tussen minderheden en autochtonen slechts voor een klein deel kunnen worden verklaard uit opleidingsniveau, geslacht en leeftijd. Maar als het gaat om
verschillen in deelname tussen minderheidsgroeperingen onderling dan kan
een substantieel deel van de verschillen tussen Surinamers en Antillianen/Arubanen enerzijds en Turken anderzijds worden toegeschreven aan migratietype,
sociale integratie, opleidingsniveau, geslacht en leeftijd. Turken en Marokkanen verschillen in dit opzicht niet van elkaar12.
Bij de analyse van de werkloosheidsontwikkeling wijst het SCP erop dat er
naast de relatief gunstige ontwikkeling die zich de laatste jaren op tal van
facetten (in de breedte) heeft voorgedaan, ook sprake is van enkele negatieve
resulaten te weten:
– een verontrustend hoge werkloosheid onder jongeren uit de meeste minderheidsgroepen;
– de toename van langdurig werkzoekenden onder Turken, Surinamers en
Antillianen/Arubanen;
– de ongunstige arbeidsmarktpositie van personen uit landen waar veel
vluchtelingen en asielzoekers vandaan komen, vooral voor degenen die
nog maar kort in Nederland verblijven.
Het behaalde opleidingsniveau blijkt bij de verklaring van de arbeidsmarktpositie een grote rol te spelen13.
Het gepresenteerde cijfermateriaal geeft aanleiding de grote verschillen tussen
de verschillende bevolkingsgroepen te benadrukken en niet alle allochtone
groepen over één kam te scheren. Daarenboven moet worden onderkend dat
ook binnen de etnische groeperingen verschillen bestaan. Aandacht moet worden geschonken aan de vraag welke verschillen er zijn tussen de etnische categorieën en tussen de generaties binnen die categorieën en het migratieverleden (oudkomers, nieuwkomers). Een nadere toespitsing van het beleid kan
immers zinvol zijn; aan de hand van onder meer tabel 3.6 kan worden gecon-
11
12
13
Binnen de Marokkaanse en Turkse gemeenschap is de opvatting dat de vrouw thuis bij haar
kinderen dient te zijn en niet dient deel te nemen aan het openbare leven nog in hoge mate
dominant. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 332.
P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 293.
P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 307.
40
Probleemverkenning
stateerd dat vooral Marokkaanse en Turkse bevolkingsgroepen nog steeds te
weinig profiteren van de (min of meer autonome) ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en het gevoerde arbeidsmarktbeleid.
Verklaring langdurige werkloosheid onder etnische minderheden
Waarom is de werkloosheid onder personen uit etnische minderheden hoger
en waarom zijn zij ook vaker langdurig werkloos? In een onderzoek naar de
verklaring voor de hoge langdurige werkloosheid onder etnische minderheden
komt Veenman tot een vijftal empirisch gefundeerde verklarende factoren
waarvan hij er drie aan de vraagkant en twee aan de aanbodkant situeert14.
Aan de vraagkant spelen de volgende verklaringsmogelijkheden een rol:
– de conjuncturele terugval sinds het midden van de jaren zeventig treft
vooral laaggeschoolden (conjunctuurthese);
– de herstructurering van de economie raakt behalve de ongeschoolden15
vooral degenen met een sterke oriëntatie op industriële arbeid (transformatiethese);
– selectieprocessen op de arbeidsmarkt werken (bewust of onbewust) ten
nadele van etnische minderheden (discriminatiethese).
Aan de aanbodkant spelen twee verklaringsgronden:
– langdurig werklozen beschikken over onvoldoende arbeidskwalificaties16
(deficitthese);
– langdurig werklozen beschikken over onvoldoende sociale en culturele
hulpbronnen (differentiethese).
De vijf verklaringsgronden verwijzen zowel naar degenen die door de hoge en
langdurige werkloosheid worden getroffen (wie zijn werkloos?) als naar de
richting waarin de oplossing van de problematiek moet worden gezocht. Wat
het laatste betreft kan het volgende schema als uitgangspunt dienen:
14
15
16
J. Veenman c.s. Buitenspel, over langdurige werkloosheid onder etnische minderheden, Assen 1998,
pp. 16-26.
Door veranderingen in de organisatie van arbeid en de aard van het werk (van bulkproductie naar
maatwerk) worden in vergelijkbare functies hogere eisen aan het abstractieniveau van werkenden
gesteld dan voorheen. SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 363.
Daarbij speelt een rol het toenemend belang dat werkgevers hechten aan de sociaal-normatieve en
sociaal-communicatieve vaardigheden van werknemers. Zie SCP, Rapportage Minderheden 1999,
op.cit., p. 280.
41
Schema 3.1 – Beleidsmaatregelen per verklaringsgrond
Verklaringsgrond
Beleidsmaatregelen
Conjunctuurthese
Algemeen economisch beleid
Algemeen werkgelegenheidsbeleid
Herverdeling van werk
Transformatiethese
Algemeen werkgelegenheidsbeleid
Stimulering wijkeconomieën
Stimulering etnisch ondernemersschap
Discriminatie
Positieve-actiebeleid
Uitvoering Wet Samen
Intercultureel management
Weerbaarheidstraining allochtonen
Deficitthese
Opleiding en scholing, taalcursussen
Laten opdoen van werkervaring
Arbeidsmarkttoeleiding nieuwkomers
Beïnvloeding loonkosten
Differentiethese
Onderwijs- en arbeidsmarktvoorlichting
Sollicitatietraining allochtonen
Bevorderen interculturele communicatie
Bron: J. Veenman.
In het navolgende wordt kort op dit overzicht ingegaan.
De conjunctuur
Met het aantrekken van de arbeidsmarkt en het toenemend aantal vacatures
staan de conjuncturele lichten weer op groen. De gunstige economische ontwikkeling heeft gezorgd voor een lagere werkloosheid en hogere participatiecijfers zowel voor de autochtone als de allochtone beroepsbevolking. Nu de
economische groei aanhoudt is het zaak die ontwikkeling door te trekken en
vooral de werkloosheid onder etnische minderheden sterk terug te dringen.
Voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid is het gevoerde sociaal-economisch beleid dus succesvol geweest. Voor de aanbodkant van de arbeidsmarkt
zijn er echter nog vraagtekens. Er zijn onvoldoende prikkels voor uitkeringsgerechtigde werkzoekenden om arbeid te aanvaarden waarvan de beloning het
niveau van de uitkering niet of nauwelijks overschrijdt17. Dat heeft een ongunstige invloed op het zoekgedrag.
Er zijn, vooral in de fiscale sfeer, verschillende instrumenten denkbaar die aan
dit probleem tegemoet kunnen komen en daarmee bijdragen aan het vermin-
17
CPB, Arbeidsbemiddeling en reïntegratie van werklozen, werkdocument 118, Den Haag 2000.
42
Probleemverkenning
deren van de armoedeval. De raad meent dat het in het bestek van dit advies
niet opportuun is deze oplossingsrichtingen en de voor- en nadelen ervan verder te verkennen, maar meent wel dat vermindering van de armoedeval ook
voor werkzoekenden onder de minderheden van betekenis is en een extra stimulans tot arbeidsparticipatie kan opleveren.
De constatering over het zoekgedrag impliceert niet alleen dat niet iedere
werkzoekende zijn verantwoordelijkheid ten volle neemt, maar tevens dat de
toepassing van de richtlijn passende arbeid en waarschijnlijk ook de actieve
verwijzing naar passende arbeid en passende scholing, te wensen overlaat.
Transformatie
Een belangrijke verklaring voor de langdurige werkloosheid onder minderheden is gelegen in het feit dat zij door de economische crisis van begin jaren
tachtig slachtoffer zijn geworden van de herstructurering van de economie.
Door het ruime overschot van redelijk geschoolde schoolverlaters en de achterblijvende vraag naar arbeid hebben veel (en vooral de laaggeschoolde) werkzoekenden de omslag naar de diensteneconomie niet mee kunnen maken.
Met name de Turkse en Marokkaanse werkzoekenden van de eerste generatie
bleven georiënteerd op industriële arbeid, een oriëntatie die de relatief grote
afstand van deze categorieën tot de arbeidsmarkt mede verklaart. Een indicatie hiervoor kan worden gevonden in tabel 3.7.
Tabel 3.7 - Werkzame beroepsbevolking in Nederland naar bedrijfstak (in procenten)
1996/1998
Autocht.
Allocht.
Turken/Marokkanen
Sur./Antil.
/Arub.
Overige
allocht.
4
2
5
-
1
Industrie en bouwn.
24
26
37
20
25
Commerciële diensten
39
40
38
38
41
Niet- commerciële diensten
32
30
19
40
30
5859
542
86
123
332
Landbouw en visserij
Totaal (abs. x 1000)
Bron: CBS,
Uit tabel 3.7 blijkt dat er, bezien naar de bedrijfstakken waarin men werkt een
groot verschil is tussen Turken en Marokkanen aan de ene kant en Surinamers
en Antillianen aan de andere kant. Turken en Marokkanen zijn nog sterk over-
43
vertegenwoordigd in industrie en bouwnijverheid18 en sterk ondervertegenwoordigd in de kwartaire (niet-commerciële) diensten, terwijl Surinamers en
Antillianen/Arubanen (en zeker de vrouwen onder hen) al sterk in de kwartaire diensten werkzaam zijn. Daarbij zij aangetekend dat de werkgelegenheid
in industrie en bouwnijverheid juist in de vier grote steden, waar relatief veel
leden van etnische minderheidsgroepen wonen, laag is vergeleken met het
landelijk gemiddelde. Voor Turken en Marokkanen is dus ook sprake van een
geografische discrepantie.
De oplossing voor de transformatieproblematiek is gelegen in een algemeen
werkgelegenheidsbeleid gericht op het doen ontstaan van nieuwe banen in
andere sectoren en in een krachtig arbeidsvoor-zieningsbeleid gericht op omscholing. Dit heeft zin omdat sprake is van nieuwe groeisectoren waarin de
vraag aantrekt. Omscholing is echter niet eenvoudig omdat de herstructurering van de economie niet alleen andere, maar vooral ook hogere en andersoortige kwalificaties met zich brengt. De verdienstelijking van de economie
vraagt om een verdienstelijking van de beroepsuitoefening hetgeen andere
sociaal-normatieve en communicatieve vaardigheden vereist.
De beide andere in schema 3.1 naar voren gebrachte oplossingrichtingen
(stimulering wijkeconomieën en stimulering etnisch ondernemersschap) zijn
eerder door de raad onder de aandacht gebracht19. Daarbij zij overigens opgemerkt dat in het Advies Samen voor de stad de raad ervoor pleit om de mobiliteit van minderheden naar werk op (passende) afstand van de woonomgeving
te vergroten, naast de mogelijkheid meer economische activiteiten te ontwikkelen in de directe leefomgeving van etnische minderheden.
Discriminatie
Discriminatie, of meer algemeen geformuleerd uitsluiting, vormt een derde
verklaring voor het bestaan van langdurige werkloosheid onder minderheden.
Antidiscriminatiewetgeving en een actief handhavingsbeleid, onder meer door
verhoging van de effectiviteit van de Algemene Wet gelijke behandeling 20 is
hierbij aan de orde.
18
19
20
De oververtegenwoordiging heeft, gelet op andere bronnen, vooral betrekking op de industrie en
niet op de bouwnijverheid waar etnische minderheden ondervertegenwoordigd zijn.
Zie SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag, januari 1998. En : SER-advies
Etnisch ondernemerschap, publicatienr. 98/14, Den Haag, juni 1998.
I.P. Asscher-Vonk, C.A. Groenendijk, Gelijke behandeling: regels en realiteit, een juridische en
rechtssociologische analyse van de gelijke-behandelingswetgeving, Den Haag 1999.
44
Probleemverkenning
Voldoende is dat niet, gelet op het feit dat discriminatie vaak verhuld of totaal
onbewust plaatsvindt als neveneffect van sociaal verkeer. Een voorbeeld van
het laatste is het feit dat de formele en informele wervingskanalen van ondernemingen veelal zijn ingesteld op het bereiken van de traditionele wervingscategorieën en daardoor de minderheden missen. Vraag en aanbod bereiken
elkaar daardoor moeilijk21.
De tegenpool van directe of indirecte discriminatie22 is de wens een positieveactiebeleid te voeren en projecten te ontwikkelen gericht op de arbeidsintegratie van minderheden. De minderhedenakkoorden in de Stichting van de
Arbeid, die op sectorniveau hun uitwerking in onder meer CAO-bepalingen
hebben gevonden, zijn er een voorbeeld van, evenals de Wet Samen. Een ander
aspect van discriminatie betreft het feit dat sommige kenmerken van individuele leden van minderheidsgroepen worden toegeschreven aan alle leden van
die minderheidsgroep. Dergelijke vormen van statistische discriminatie komen
veelal voort uit gebrek aan informatie omtrent de individuele persoon23.
Opleidingsniveau, het aanboddeficit
De positie van minderheden op de arbeidsmarkt wordt in hoge mate bepaald
door het opleidingsniveau (zie tabel 3.8). Verschillende verklaringen kunnen
hiervoor worden aangevoerd, zoals de al eerder genoemde effecten van de herstructurering van de economie, de lage productiviteit van laaggeschoolden in
vergelijking met het wettelijk minimumloon en, in een ruime arbeidsmarkt,
de verdringing van laaggeschoolden door (wat) hoger opgeleiden. Feit is dat de
werkloosheid zich vooral concentreert onder laaggeschoolden24. Het SCP merkt
daarbij op dat de gemiddeld lage kwalificaties van de beroepsbevolking van
de minderheden in combinatie met een ruim aanbod van een hoger niveau
‘statistische’ discriminatie in de hand werkt, hetgeen de arbeidskansen van
minderheden op zichzelf al negatief beïnvloedt.
21
22
23
24
Evenredigheid naar doelgroepen wordt wel gerealiseerd bij uitzendarbeid. Zie: ABU, Jaarverslag
1998.
SER-advies Werkgelegenheid minderheden, publicatienr. 92/04,Den Haag 1992, pp. 18 en 19.
J. Veenman, Buitenspel, op.cit.,1998, p. 22.
Zie SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 335.
45
Tabel 3.8 – Opleidingsniveau van (niet-schoolgaande) etnische minderheden naar land van
herkomst en geslacht, 1998 en 1996/97 (in procenten)
max. bo
Turkije
Marokko
Suriname
Antillen
Zuid-Europa
Overige landen
West-Europa/VS
Nederland
Vbo/mavo
Mbo/havo/vwo
Hbo/wo
mannen
59
18
17
6
vrouwen
72
13
13
2
mannen
73
11
10
6
vrouwen
79
8
11
2
mannen
29
34
21
16
vrouwen
33
28
25
14
mannen
24
29
27
20
vrouwen
33
30
25
12
mannen
24
32
31
13
vrouwen
28
26
30
16
mannen
20
20
35
25
vrouwen
27
20
34
19
mannen
8
22
37
33
vrouwen
10
20
40
30
mannen
10
22
44
24
vrouwen
13
28
40
19
Bron: SCP, op.cit., 1999, p. 62.
Voor nieuwkomers (gezinsvormers en vluchtelingen) is het niet-beheersen van
de Nederlandse taal het belangrijkste probleem. Dit probleem speelt overigens
ook een belangrijke rol binnen groepen van de eerste generatie en bij jonge
kinderen van de tweede generatie. Beheersing van de Nederlandse taal en het
volgen van adequaat op de Nederlandse verhoudingen afgestemd onderwijs is
conditioneel om met succes de arbeidsmarkt te kunnen betreden. Zowel voor
volwassen oudkomers als nieuwkomers met een duidelijk opleidingsdeficit is
het niet altijd mogelijk geheel naar de schoolbanken terug te gaan om een
opleiding te volgen. In die gevallen kan een combinatie van leren en werken
stimulerend zijn. Daartoe zal een beroep moeten worden gedaan op het bedrijfsleven. Dat geldt ook voor functiegerichte taaltrainingen die veelal op de
werkplek noodzakelijk zijn om de Nederlandse taal beter onder de knie te
krijgen25.
25
In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid ingegaan op het onderwijs- en opleidingsbeleid. In hoofdstuk 5
wordt aandacht besteed aan nieuwkomers.
46
Probleemverkenning
Differentie
De differentiethese is sterk verwant aan hiervoor genoemde aspect van een tekort aan vaardigheden. Een goede opleiding en een goede beheersing van de
Nederlandse taal zijn middelen om de sociale en culturele hulpbronnen te
verwerven. Tegelijkertijd is een zekere acculturatie noodzakelijk om het belang van opleiding en scholing voor de inkomensverwerving en de bredere
maatschappelijk participatie onder ogen te kunnen zien. Traditionele opleidings- en beroepenoriëntaties kunnen in de Nederlandse situatie disfunctioneel blijken te zijn. Onderwijs- en arbeidsmarktvoorlichting speelt hierbij een
belangrijke rol, maar ook het vermogen van betrokkenen voorlichters en docenten tot interculturele communicatie.
In dit verband vragen ook arbeidsmarktintermediairs de aandacht. Deze makelaars tussen vraag en aanbod hebben in de eerste plaats de functie de markt
voor beide partijen transparanter te maken en belemmeringen in de communicatie weg te nemen. Onbedoelde discriminatie wordt daardoor mede voorkomen. In de tweede plaats kunnen intermediaire organisaties geconstateerde
tekorten verhelpen door het aanbieden van scholing, training, werkervaring en
dergelijke. Ze dragen daarmee bij aan het verhelpen van het tekort aan sociaal
kapitaal.
Bijzondere groepen
De besproken verklaringsgronden voor langdurige werkloosheid vormen als
gezegd een indicatie voor het beleid dat nodig is om achterstanden weg te
werken. De verklaringsgronden geven ook aan wie van de verschillende minderheidsgroepen in sterkere of mindere mate door de genoemde redenen zijn
getroffen. Vaak is sprake van een gecompliceerde situatie doordat een cumulatie van negatieve kenmerken de positie van bepaalde groepen minderheden
bepaalt.
Nader onderzoek naar de harde kern van de werklozen onder etnische minderheden leidt onder meer tot de conclusie dat deze vooral bestaat uit laagopgeleide eerstegeneratie-allochtonen. Het gaat om personen met (nog steeds)
een geringe beheersing van de Nederlandse taal, die weinig of geen contact
hebben met autochtone Nederlanders. Veel etnische minderheden vinden door
hun oriëntatie op traditionele industriële arbeid moeilijk werk; degenen met
een verleden in de dienstverlenende sector blijken een grotere kans te hebben
om in het arbeidsproces terug te keren.
Nu de kansen op de arbeidsmarkt zijn gekeerd ontstaat ook voor deze veelal
goed gemotiveerde categorieën oudere werkzoekenden weer perspectief. Ook
al staan vele werkzoekenden van de eerste generatie ‘op afstand’ van de arbeidsmarkt, er is geen reden het ouderenbeleid niet op hen van toepassing te
verklaren. Een extra beleidsinspanning zal daarvoor zeker nodig zijn.
47
Kijkend naar de werkenden constateert het SCP dat de tweede generatie het
beter doet op de arbeidsmarkt, maar ook verdeeld is geraakt. De tweede generatie vervult functies op hogere niveaus terwijl gezinsvormers en personen
uit de eerste generatie werkzaam zijn in de laagste functies. Tegelijkertijd kenmerkt de tweede generatie zich door een relatief hoge werkloosheidskans. Een
deel van de tweede generatie heeft optimaal profijt getrokken van de Nederlandse opleiding en beheerst de taal goed, terwijl een ander deel niet van deze
omstandigheden heeft geprofiteerd en met problemen kampt op school en op
de arbeidsmarkt. Het SCP legt daarbij andermaal de nadruk op de sterk bepalende rol van het opleidingsniveau, onder meer voor het functieniveau, waarbij het tevens constateert dat minderheden steeds minder hoge functies vervullen dan autochtonen van hetzelfde opleidingsniveau. Voor Turken en Marokkanen geldt dit overigens sterker dan voor Surinamers en Antillianen.
Wellicht is verschil in doorstroommogelijkheden in arbeidsorganisaties hierbij een factor26. Het SCP wijst er tevens op dat voor jongeren uit minderheden
geldt dat het diploma dat zij hebben behaald, soms een hoger vaardigheidsniveau doet veronderstellen dan waarover zij feitelijk beschikken. Zorgelijk
noemt het SCP het dat er weinig verbetering zit in de arbeidspositie van Marokkaanse en Turkse mannen: terwijl het functieniveau van Turkse en Marokkaanse vrouwen de afgelopen jaren is gestegen is dat van de Turkse en Marokkaanse mannen gedaald.
Het SCP vraagt voorts aandacht voor de bijzonder ongunstige positie van werkloze vluchtelingen en asielzoekers op de Nederlandse arbeidsmarkt.
De verschillende etnische groeperingen nemen verschillende posities in en laten zich moeilijk over één kam scheren. Ook de RMO komt in zijn advies tot de
conclusie dat de traditionele doelgroepen van het integratiebeleid gemeten
naar de vier voorwaarden die hij aan integratie stelt, in het algemeen heterogeen van karakter zijn. Dat wil dus zeggen dat deze groepen (in termen van de
RMO) maar voor een beperkt gedeelte bestaan uit personen van wie kan worden gezegd dat zij onvoldoende maatschappelijk geïntegreerd zijn of met
uitsluiting worden bedreigd. Over het geheel genomen is de RMO van oordeel
dat specifieke aandacht nodig is voor Marokkanen en Turken (zowel mannen
als vrouwen) en jongeren van Turkse, Marokkaanse en Antilliaanse afkomst.
Bij ouderen betreft het oudere alleenstaande vrouwen, die relatief veel onder
de Antilliaanse bevolkingsgroep voorkomen27. De Surinamers lijken zich als
bevolkingsgroep buiten de probleemcategorieën te hebben geplaatst.
26
27
Op basis van de benutte gegevens kon het SCP hier geen uitspraak over doen. SCP, Rapportage
Minderheden 1999, op.cit., p. 327.
RMO, Advies Integratie in perspectief, op.cit., p. 36.
48
Probleemverkenning
3.4
Conclusie: etnische minderheden vragen om een gevarieerde
aanpak
De belangrijkste conclusie van de probleemverkenning is dat etnische minderheden binnen de Nederlandse bevolking een sterk gedifferentieerde bevolkingscategorie vormen. Er is veel en gedegen onderzoek verricht naar de oorzaken van de lage netto-arbeidsparticipatie van minderheden. Daardoor is niet
alleen veel bekend over de oorzaken van de relatief hoge werkloosheid onder
minderheden, ook blijkt dat de verschillen tussen de minderheidsgroepen
gemeten naar die oorzaken (zoals bijvoorbeeld taalvaardigheid, opleidingsniveau en migratiegeschiedenis) groot zijn. Voor de verklaring van de slechte
arbeidsmarktpositie zijn dus per categorie steeds andere factoren relevant en
dus zal het integratiebeleid een variëteit aan instrumenten en aanpak moeten
hanteren. Dat neemt niet weg dat het opleidingsniveau steeds weer van doorslaggevend belang blijkt te zijn.
Positief in de geschetste ontwikkelingen is dat de uit Suriname afkomstige bevolkingsgroep nauwelijks meer als een probleemcategorie wordt gezien. Dit
laat onder meer zien dat mede onder invloed van een goede arbeidsmarkt
achterstanden kunnen worden weggewerkt en uitsluitingsmechanismen kunnen worden overwonnen. Andere categorieën kunnen daar hoop uit putten.
Negatief is de tendens dat juist onder jongeren de werkloosheid toeneemt. Dat
duidt op een tekortschietende onderwijsdeelname en onvoldoende rendement
van de sluitende aanpak voor jongeren (voormalige JWG).
Minderheden maken een substantieel deel uit van de bevolking van de grote
steden. Om die reden dient het grotestedenbeleid (G25) een belangrijk vehicle
voor het integratiebeleid te worden.
49
50
4. Etnische minderheden in het onderwijs
4.1
Inleiding
In de adviesaanvraag stelt het kabinet dat bij de verklaring van verschillen in
de arbeidsmarktpositie het behaalde onderwijsniveau en de taalbeheersing
een grote rol spelen. Het legt de raad de volgende vragen voor:
– Ziet de raad mogelijkheden in het onderwijs – gelet op de preventieve werking van onderwijs en met name daar waar onderwijsachterstand belemmeringen kan opleveren voor een goede aansluiting op de arbeidsmarkt –
om de arbeidsmarktparticipatie van etnische minderheden te vergroten?
– Hoe kan de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt verder worden
verbeterd met het oog op voorkoming van schooluitval en het voorbereiden
van (kansarme) leerlingen op de arbeidsmarkt? De raad wordt gevraagd om
het model van de ArenA Academie hierbij te betrekken (p. 4 van de adviesaanvraag).
In dit hoofdstuk komt de raad aan de hand van een problematisering van de
positie van leerlingen uit de minderheden in het onderwijs, tot nadere voorstellen op dit terrein.
Opbouw en reikwijdte hoofdstuk
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 4.2 wordt allereerst het
beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid geschetst. In paragraaf 4.3
wordt de positie van leerlingen uit de minderheden in de verschillende onderwijsfasen behandeld. Paragraaf 4.4 bevat de conclusies en aanbevelingen van
de raad.
4.2
Beleidskader: onderwijsachterstandenbeleid
Vanaf 1 augustus 1998 zijn de gemeenten hoofdverantwoordelijk voor het onderwijsachterstandenbeleid. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(GOA-beleid) is erop gericht de onderwijsachterstanden bij leerlingen die het
gevolg zijn van sociale, economische of culturele factoren te voorkomen of te
bestrijden.
Achterstandsleerlingen uit de minderheden zijn door heel Nederland te vinden; het onderwijsachterstandenbeleid gericht op allochtone leerlingen is dan
51
ook ingebed in een landelijk beleidskader. Een belangrijk gegeven is dat de
meerderheid van de allochtone leerlingen en vrijwel alle zwarte scholen
(scholen met een aandeel van 70 procent of meer leerlingen uit de minderheden) te vinden zijn in de grote steden. De problematiek van onderwijsachterstanden is daarmee voor een belangrijk deel ook de problematiek van
de grote steden, met name de vier grootste steden.
Scholen en gemeenten krijgen van het rijk middelen voor onderwijsachterstandenbeleid. In dat kader wordt aan leerlingen in het primair onderwijs een
gewicht toegekend (de zogenoemde gewichtenregeling)1, op basis waarvan
basisscholen extra middelen krijgen toebedeeld. Het totale budget voor bestrijding van onderwijsachterstanden in het primair en voortgezet onderwijs
bedraagt ruim 1 miljard gulden (zie tabel 1).
Tabel 4.1 - Budgetten bestrijding onderwijsachterstanden primair en voortgezet onderwijs,
1999-2000 (bedragen x miljoen gulden)
Gewichtenregeling basisonderwijs
500
Voortgezet onderwijs
100
Gemeenten GOA-beleid
170
Gemeenten onderwijs in allochtone levende talen (OALT)
135
Gemeenten voortijdig schoolverlaten
60
Gemeenten extra impuls voor- en vroegschoolse educatie
20
Arbeidsmarktknelpunten in het primair en voortgezet onderwijs
50
Overige activiteiten
15
Totaal
1050
Bron: Ministerie OCenW, Onderwijskansen. Ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van
onderwijsachterstanden, Den Haag, februari 2000.
De extra vergoedingen die scholen ontvangen dienen onderdeel uit te maken
van een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. Een gemeente waar de
scholen en de gemeente tezamen jaarlijks minder dan 250.000,- gulden aan
achterstandsmiddelen ontvangen, kan afzien van een plan. Alle gemeenten
dienen in elk geval een op overeenstemming gericht overleg te voeren met de
verschillende scholen en schoolbesturen. Als een gemeente afziet van een plan,
wordt ze wel geacht in een raadsbesluit vast te leggen hoe de gemeentelijke
1 Nederlandse leerlingen van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau hebben een gewicht
van 1,25; schipperskinderen een gewicht van 1,4; woonwagen- en zigeunerkinderen 1,7; allochtone
leerlingen van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau 1,9 en alle overige leerlingen een
gewicht van 1,0.
52
Etnische minderheden in het onderwijs
middelen worden ingezet. Die inzet moet in overeenstemming zijn met de
doelstellingen uit het Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (LBK, zie kader).
Doelstellingen LBK tot 2002
Scholen en gemeenten dienen bij het
tegengaan van onderwijsachterstanden
rekening te houden met het landelijk
beleidskader. Het LBK geeft de ruimte om
in een gemeente gemotiveerd op de lokale situatie toegesneden doelstellingen
aan te passen of toe te voegen. Voor de
periode augustus 1997 - augustus 2002
legt het LBK prioriteit bij het volgende:
1. Opvoedings- en ontwikkelingsondersteuning van jonge kinderen en hun
ouders.
2. Beheersing Nederlandse taal.
3. Voorkomen dat leerlingen vanwege
sociaal-emotionele problemen of een
beperkte taalbeheersing naar (voort-
gezet) speciaal onderwijs worden verwezen, terwijl dat niet noodzakelijk is.
4. Bevorderen dat leerlingen die het onderwijs verlaten in het bezit zijn van
een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt*.
5. Bevorderen door onder meer voorlichting over studie- en beroepskeuze
dat leerlingen het voor hen juiste onderwijsniveau bereiken.
6. Lokale registratie van de in-, door- en
uitstroom van leerlingen en van het
schoolverzuim.
Bron: www.minocw.nl/onderwij/lbgoab/nvt.htm
* Onder een startkwalificatie wordt verstaan ten
minste een diploma primair leerlingwezen, de
korte opleiding mbo (diploma basisberoepsopleiding) of een hiermee gelijkwaardige niveau.
Door de Tweede Kamer is op 10 november 1999 een motie aangenomen waarin
het kabinet wordt gevraagd om op korte termijn het LBK te herzien en hierin
topprioriteit te geven aan meetbare doelstellingen op het gebied van de Nederlandse taal2. In antwoord hierop heeft de staatssecretaris van OCenW voorgesteld het LBK voor de periode 2002-2006 aan te scherpen op basis van de tot dan
opgedane ervaringen en daarbij ook de door de Onderwijsraad voorgestelde
leerstandaarden te betrekken3 (zie paragraaf 4.3.3). Ook het recente plan van
aanpak voor de intensivering van de bestrijding van onderwijsachterstanden is
in dit perspectief te zien (zie paragraaf 4.4).
Aanpak uitval zonder startkwalificatie
De LBK-doelstelling dat leerlingen zo mogelijk een startkwalificatie behalen,
heeft een directe samenhang met de aanpak van het voortijdig schoolverlaten.
Voortijdige schooluitval staat, in relatie tot de leerplichtwet en de handhaving
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 VIII, nr. 32.
3 idem, nr. 76.
53
daarvan, reeds lang op de politieke agenda. Recent heeft het kabinet een nieuw
Plan van Aanpak gepresenteerd waarvoor 61 miljoen gulden is uitgetrokken4.
Het plan behelst onder meer dat de bestaande Regionale Meld- en Coördinatiefuncties (RMC) voor een sluitende registratie van spijbelaars en voor de leerplichthandhaving, structureel worden bekostigd. De doelgroep is bovendien
uitgebreid tot leerlingen in de leeftijd tot 23 jaar. Voorts wordt het toezicht op
de leerplicht verscherpt. Een ander element is dat risicojongeren in de grote
steden extra prioriteit krijgen. Het gaat hierbij relatief vaak om leerlingen uit
de minderheden. Voor de groep voortijdig schoolverlaters afkomstig uit de etnische minderheden acht het kabinet het voorts van belang dat de betrokken
organisaties weten om te gaan met de specifieke problematiek die aan deze
groep is verbonden. Het aantrekken van etnische trajectbegeleiders kan volgens het kabinet een belangrijke bijdrage leveren.
Voortgang gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
Gelet op de korte periode waarin het GOA-beleid werkzaam is en de tijd die
gemeenten nodig hebben om de organisatie en cultuur aan te passen aan de
nieuwe taken, is het te vroeg om het lokale onderwijsachterstandenbeleid op
resultaten te beoordelen. De eerste studies concentreren zich op de start en de
eerste ervaringen van het GOA-beleid. Het SCP constateert dat veel gemeenten
goed van start zijn gegaan met een GOA-beleid, maar dat dit niet overal zonder
problemen verloopt. In kleinere gemeenten ontbreken nogal eens de deskundigheid en middelen om het GOA-beleid voortvarend vorm en inhoud te geven.
In het algemeen komt de in potentie belangrijkste meerwaarde van de lokale
aanpak – de integrale aanpak van onderwijsachterstanden – er nog niet helemaal uit5. Ook ander onderzoek oordeelt dat enerzijds veel gemeenten de
nieuwe rol voortvarend op zich lijken te nemen, maar dat de lokale of regionale regie in de praktijk nog niet overal duidelijk is, mede als gevolg van een
gebrek aan ervaring en deskundigheid6. Anderzijds signaleert dit onderzoek
ook dat gemeenten in het algemeen terughoudend zijn bij het verbinden van
voorwaarden aan de inzet van schoolgebonden middelen ter bestrijding van
achterstanden. Gemeenten zouden blijkens dit onderzoek de mogelijkheden
die er liggen in het op overeenstemming gerichte overleg beter kunnen benutten. In de rapportage minderheden 1999 wordt voorts geopperd dat de decentralisatie van het GOA-beleid in het algemeen te ver kan zijn doorgevoerd; dat
wil zeggen dat niet is uit te sluiten dat bij ongewijzigd beleid een aantal gemeenten ermee zal blijven worstelen. Het SCP heeft er reeds bij de introductie
4 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 695, nr. 2.
5 M. Turkenburg, Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, SCP, Den Haag, december 1999.
6 Onderzoek van bureau Sardes, aangehaald uit: Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 815, nrs. 1-2, pp. 60 en 61.
54
Etnische minderheden in het onderwijs
van het GOA voor gewaarschuwd dat de problematiek van achterstanden niet
lokaal van aard en uitermate weerbarstig is en vraagt om een krachtige aanpak
die gebaat is bij landelijke sturing en een landelijke concentratie van middelen. Decentralisatie naar gemeenten houdt volgens het SCP het risico in van
versnippering van middelen, van dubbel werk, van het creëren van lokale standaarden en van verlies aan overzicht7.
4.3
Leerlingen uit de minderheden in het onderwijs
4.3.1
Analysekader
Minder goede onderwijsprestaties hangen mede samen met persoonlijke capaciteiten en voorkeuren. Daarnaast zijn er nog andere, ook buiten de persoon
gelegen factoren die kunnen leiden tot onderwijsachterstanden. De aandacht
binnen het onderwijsachterstandenbeleid is thans met name toegespitst op
leerlingen uit de minderheden. Enkele decennia terug was de aandacht primair gericht op autochtone achterstandsleerlingen. De ervaringen hiermee
hebben gediend als basis voor het huidige beleid (zie kader).
Achterstandsleerlingen van alle tijden
Enkele decennia geleden trokken de onderwijsachterstanden van autochtone
leerlingen uit lage sociale milieus de aandacht. Aanvankelijk was de leidende gedachte dat deze kinderen onvoldoende
kansen kregen in het onderwijs of zelf
kansen lieten liggen (sociale (zelf)selectie). Door deze kinderen een reële kans te
geven en te stimuleren een opleidingsniveau te kiezen dat paste bij hun capaciteiten, zou er een intellectuele reserve
ontsloten kunnen worden. Dit idee is na
verloop van tijd verlaten; onderkend
werd dat achterstanden grotendeels bestaan uit reëel meetbare verschillen in
leerprestaties en dat die verschillen, afgezien van persoonlijke aanleg, wortelen in
7
de vroegste jeugd. In die periode wordt
de basis gelegd voor de metacognitieve
en de sociaal-emotionele vaardigheden
die benodigd zijn voor een voorspoedige
onderwijsloopbaan.
Essentieel gegeven is dat er een samenhang is tussen het opleidingsniveau van
ouders en hun vaardigheid om kinderen
in hun ontwikkeling te stimuleren.
Achterstanden worden van ouders op
kind doorgegeven.
Ook werd als uitgangspunt genomen dat
met kwalitatief goed en op de leerling
toegespitst onderwijs reeds bestaande
achterstanden kunnen verminderen.
Gebaseerd op: P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.
P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 252.
55
In het onderstaande schema zijn door de raad potentiële struikelblokken
onderscheiden waarmee achterstandsleerlingen in hun onderwijsloopbaan te
maken kunnen krijgen.
Analysekader - Mogelijke knelpunten en aangrijpingspunten beleid etnische leerlingen
Fase
Knelpunten
Aangrijpingspunten beleid
1. Voorschoolse fase
Taal- en ontwikkelingsachterstanden
Deelname aan voorschoolse voorzieningen / Spelenderwijs leren
2. Basisschool
Minder goede leerprestaties
Ondersteuning ouders
Kwaliteitsverschillen scholen /
leerstandaarden / Brede school
3. Voortgezet onderwijs
Minder goede leerprestaties
Voortijdige schooluitval
Keuze voor vervolgstudie met
minder goed arbeidsmarktperspectief
Kwaliteitsverschillen scholen / Brede
school / Verzuimbeleid /
Voorlichting en begeleiding
(mentoren)
4. Beroepsonderwijs
Relatief lage deelname en
rendement
Voortijdige schooluitval
Laag civiel effect diploma
Niet behalen van startkwalificatie
Toegankelijkheid van beroepsonderwijs en van praktijkleerplaatsen / Verzuimbeleid / Voorlichting en begeleiding (mentoren)
5. Hoger onderwijs
Lage deelname
Aandacht in voortrajecten
6. Van school naar werk
Aansluiting onderwijsarbeidsmarkt
Sociale vaardigheden
Projecten (ArenA Academie)
In het navolgende worden de onderscheiden fasen uitgewerkt en wordt nader
bezien welke factoren aan onderwijsachterstanden ten grondslag kunnen liggen.
4.3.2
Voorschoolse fase: het belang van een goede start
Ook de in Nederland opgegroeide en naar school gaande (tweede en derde
generatie) etnische minderheden kampen veelal met een onderwijsachterstand. De jongeren onder de minderheden zijn weliswaar in het algemeen veel
beter opgeleid dan de ouderen, maar hun gemiddeld opleidingsniveau blijft
nog ver achter bij dat van autochtone leeftijdsgenoten. Ter verklaring van deze
onderwijsachterstanden kan in belangrijke mate worden teruggegrepen op
oorzaken die teruggaan tot de voorschoolse fase. Hierbij zijn drie clusters
factoren te onderscheiden:
– de veelal lage sociaal-economische status van de ouders van kinderen uit
de minderheden;
– culturele verschillen;
– anderstaligheid.
56
Etnische minderheden in het onderwijs
Bij de eerste factor geldt dat als gevolg van de geringe instructieve mogelijkheden van hun veelal laagopgeleide ouders de desbetreffende allochtone kinderen in de voorschoolse fase (tot en met drie jaar) een achterstand in algemene leervaardigheden (of metacognitieve vaardigheden8) en een achterstand
in algemene kennis kunnen oplopen. Ook een achterstand in de sociaal-emotionele ontwikkeling (gebrek aan zelfvertrouwen, gering doorzettingsvermogen en dergelijke) kan kinderen uit achterstandsgezinnen benadelen bij hun
leerprestaties9. Er is een algemene relatie tussen een laag opleidingsniveau van
ouders en hun mogelijkheden tot een cognitieve en sociaal-emotionele toerusting van hun kinderen. Meer specifiek voor kinderen uit de minderheden
spelen ook culturele factoren een belangrijke rol, zoals de gewoonte binnen
sommige culturen om een scherpe scheiding tussen de wereld van volwassenen en die van kinderen aan te brengen waardoor er relatief weinig kennisoverdracht en instructie plaatsvindt van volwassenen naar kinderen. De bestaande segregatie van culturen draagt verder bij aan de kloof tussen school
en de thuissituatie die voor een groot aantal leerlingen uit de minderheden
realiteit is. Van groot belang is hierbij ook het gegeven dat in het hedendaagse
Nederlandse onderwijs een beroep wordt gedaan op karaktereigenschappen
als eigen initiatief en zelfredzaamheid, terwijl in de allochtone opvoedingspraktijk juist een zekere nadruk ligt op groepsgerichtheid, respect, conformisme en de ontwikkeling van sociale intelligentie. De stimulering van de
individuele bewustwording, van rationeel-cognitieve vaardigheden en van
zelfsturende competenties blijft achter. Juist de individualistische instelling
die in het onderwijs wordt aangesproken, komt in de allochtone opvoedingspraktijk derhalve minder tot ontwikkeling10. Wellicht meest specifiek voor de
achterstand van kinderen uit de minderheden is dat de taalvaardigheid een
handicap kan zijn. Met name als thuis de spreektaal niet-Nederlands is en er
weinig contacten zijn buiten de eigen etnische groep, kunnen kinderen uit de
minderheden met een grote taalachterstand aan de basisschool beginnen en in
sommige gevallen de Nederlandse taal zelfs helemaal niet machtig zijn.
Gevolg van een en ander is dat relatief veel kinderen uit de minderheden met
een onderwijsachterstand aan het basisonderwijs beginnen. Het SCP concludeert dat deze aanvangsachterstand moet worden beschouwd als het belangrijkste obstakel voor het op afzienbare termijn realiseren van een evenredige
8
9
10
Metacognitieve vaardigheden zijn vaardigheden die behulpzaam zijn bij het opdoen en toepassen
van kennis. Het gaat bijvoorbeeld om het kunnen benoemen van oorzaak en gevolg en het kunnen
scheiden van hoofd- en bijzaken.
Zie voor een korte bespreking van relevant onderzoek bijvoorbeeld: D. van den Boom, Jong geleerd,
oud geleerd? In: T.T.D. Peetsma, M.L.L.Volman (red.), Bevorderende en belemmerende factoren voor
een leven lang leren, SCO-Kohnstamm, Amsterdam, augustus 1997, pp. 125-136.
J. Veenman, De problematische aansluiting tussen opvoeding en onderwijs, In: Tijdschrift voor
Orthopedagogiek, 1999, jaargang 38, nr. 7/8.
57
positie van de minderheden in de Nederlandse samenleving. Alle gegevens
duiden erop dat minderheden de aanvangsachterstand in ieder geval tijdens
het basisonderwijs en ook daarna niet meer goedmaken. Verhoging van het
aanvangsniveau van leerlingen uit de minderheden door het inzetten van
effectieve leermethoden in de voorschoolse fase en in de eerste jaren van het
basisonderwijs zijn volgens het SCP dan ook de eerst aangewezen weg voor het
tegengaan van onderwijsachterstanden.
Aanpak aanvangsachterstand
Zowel thuis als buiten het gezin blijkt de input van volwassenen de cognitieve
ontwikkeling van jonge kinderen te kunnen bevorderen11. De Onderwijsraad
heeft onderstreept dat het cruciaal is dat peuters spelenderwijs kunnen leren
door het creëren van een veilige en prikkelende omgeving12. Volgens het kabinet neemt het werkterrein van opvoedingsondersteuning reeds een grote
vlucht13. Er wordt in een aantal gemeenten gewerkt aan de ontwikkeling van
een wijkgerichte aanpak om jeugdigen uit achterstandsgezinnen integraal en
op maat te ondersteunen. Ook wordt gewerkt aan een wijkgerichte aanpak van
opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering. Het meest vergaande
concept betreft de zogenoemde voorschool. Een voorschool laat de basisschool
een of twee jaar eerder beginnen door de peuterspeelzaal eraan vast te maken
en uit te breiden met een ontwikkelingsprogramma voor peuters.
Experimenten hiermee lopen in bijvoorbeeld Amsterdam. Door het kabinet is
een extra bedrag van structureel 20 miljoen vrijgemaakt voor de uitbreiding
van de capaciteit van voorschoolse voorzieningen. Bestaande initiatieven hebben als doel de aansluiting tussen voor- en vroegschoolse educatie beter te
laten verlopen en de betrokkenheid van de ouders bij de ontwikkeling van hun
kinderen te vergroten (zie kader).
Voor- en vroegschoolse projecten
Lokaal zijn talloze programma’s actief
gericht op opvoedingsondersteuning van
ouders en de stimulering van de ontwikkeling van kinderen. Door de stichting
Avérroes zijn programma’s ontworpen
die als exemplarisch beschouwd kunnen
worden voor de bestaande werkwijzen.
11
12
13
Instapje, Spel aan Huis, Opstapje en
Klimrek zijn voorschoolse programma’s
waarin de stimulering van het spelen en
de interactie tussen kind en opvoeder
centraal staan. Het doel is ouders en
kind met het Nederlandse onderwijs
vertrouwd te maken en het kind mét de
ouder(s) spelenderwijs de vaardigheden
te laten ontwikkelen die een optimale
D. van den Boom, Jong geleerd, oud geleerd?, op.cit., pp. 125-136.
Onderwijsraad, Voorschools en buitenschools, Den Haag, 22 juni 1998.
Tweede Kamer, rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000,
26 815, nrs. 1-2.
58
Etnische minderheden in het onderwijs
start in het basisonderwijs bevorderen.
Vaak wordt gebruik gemaakt van een
begeleid(st)er die het gezin thuis bezoekt. Nevendoelstelling kan zijn ouders
(meer) gebruik te laten maken van voorzieningen in de wijk, zoals taallessen,
bibliotheek en speel-o-theek.
Kaleidoscoop is een methode voor peuters en kleuters en hun ouders, waarin
spelenderwijs het actief leren en het ontwikkelen van het probleemoplossend
vermogen centraal staan, als voorbereiding op de basisschool. Ouders zijn
belangrijke partners in deze methode.
Begeleid(st)ers overleggen regelmatig
met ze en praten in groepsbijeenkomsten over wat de kinderen leren en waarom dat belangrijk is.
Opstap Opnieuw, Overstap en Stap Door!
zijn vroegschoolse programma’s voor
vier- tot zevenjarige kinderen. Opstap
Opnieuw is gericht op de ontwikkelingsstimulering van het kind in de context
van het gezin. In Overstap en Stap Door!
staat het stimuleren van leervaardigheid
centraal. Hoofdrol spelen de taalontwikkeling en de sociaal-emotionele ontwikkeling van het kind.
Bron: Stichting Avérroes, http://www.averroes.nl
Gebleken is dat de op ouders gerichte programma’s in het algemeen niet leiden tot een vermindering van achterstanden van kinderen. De instelling, kennis en vaardigheden van volwassenen blijken moeilijk beïnvloedbare variabelen te zijn. De resultaten van programma’s die direct gericht zijn op kinderen
blijken veel gunstiger te zijn; ook op langere termijn beklijven de positieve
effecten. Belangrijk zijn daarbij de condities waaronder programma’s worden
uitgevoerd: de uitvoering dient bij voorkeur door professionals in een centrum
plaats te vinden, de looptijd dient minimaal twee tot drie jaar te bedragen en
gestart dient te worden op een leeftijd van drie of hooguit vier jaar, dus overwegend voorschools. Uit een vergelijking van twee programma’s bleek bovendien dat een bepaalde mate van sturing op de activiteiten en een gerichte oefening van meer belang zijn dan het concept van spelenderwijs leren sec zou
kunnen suggereren; een nadere ordening en structurering van programmaactiviteiten teneinde stapsgewijs vaardigheden op een hoger plan te brengen,
bleek de resultaten ten goede te komen. Met name het programma Piramide,
dat meer dan Kaleidoscoop uitgaat van gestructureerd en stapsgewijs leren,
scoort goed in onderzoek naar effecten14.
Voorschoolse voorzieningen kunnen dus een belangrijke bijdrage leveren aan
de bestrijding van achterstanden, mits bij de opzet rekenschap wordt gegeven
van bovenstaande succes- en faalfactoren. Vooral de peuterspeelzalen bieden
daarbij een belangrijke ingang voor beleid omdat de meerderheid van kinderen gebruik maakt van peuterspeelzalen in plaats van professionele dagopvang.
14
P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit., pp. 234-237.
59
Bereik doelgroep
Vooral lastig blijkt het om de juiste doelgroep te bereiken. De ouders die het
meest erbij gebaat zijn komen in mindere mate in contact met instellingen
die hen op weg zouden kunnen helpen. Consultatiebureaus zijn vanwege het
hoge bereik onder jonge ouders in potentie belangrijke schakels in de hulpverlening. In Amsterdam wordt om deze reden gewerkt aan de uitbreiding van
de consultatiebureaus tot zogenoemde Ouder-Kind-Centra (OKC), waar opvoedingsondersteuning, voorschoolse activiteiten, kinderopvang, schoolgezondheidszorg en voorlichting centraal worden aangeboden. Opzet is dat het OKC
zonodig ouders en kind verder verwijst voor nadere hulpverlening en ondersteuning15.
4.3.3
Basis- en voortgezet onderwijs
Het vergt een zeer grote en gerichte inspanning om bestaande achterstanden
weg te werken. Gedurende de basisschool en in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs lopen leerlingen een aanvangsachterstand gemiddeld gezien
nauwelijks in. Opmerkelijk is daarbij dat de aard van de achterstand bij leerlingen uit de minderheden wel verandert. In de basisschool is het vooral een
achterstand in taalvaardigheid en minder in rekenen en dergelijke. Dit draait
na verloop van tijd om; leerlingen uit de minderheden gaan in het voortgezet
onderwijs relatief slechter scoren in wiskunde en in algemene vakken, terwijl
de achterstand in taalvaardigheid juist minder groot wordt.
Allochtone leerlingen kiezen aan het einde van de basisschool in verhouding
tot hun prestaties op de basisschool relatief vaak voor hoge schooltypen. Deze
hoge keuze is mede een gevolg van de omstandigheid dat veel scholen geneigd
zijn allochtone leerlingen een hoog advies voor vervolgonderwijs te geven in
vergelijking tot hun reële schoolprestaties. Alleen bij heel goed presterende
allochtone leerlingen is dit andersom; hun leerprestaties lijken door leerkrachten gemiddeld genomen juist te worden ondergewaardeerd bij het afgeven van een advies voor vervolgonderwijs16.
Gezien de relatief hoge keuze voor vervolgonderwijs is het niet verrassend dat
leerlingen uit de minderheden in het eerste jaar van het voortgezet onderwijs
– met uitzondering van het vwo – (aanzienlijk) minder goed presteren dan de
autochtone leerlingen. De relatief hoge keuze vraagt ook daarna zijn tol.
Leerlingen uit de minderheden zakken vaker voor het eindexamen en kiezen
vaker een vakkenpakket met een lager civiel effect. Bovendien is er vaker
sprake van zittenblijven, afstromen naar een lager schooltype en voortijdig
15
16
Bron: Amsterdam complete stad, stadsvisie gemeente Amsterdam tot 2010.
P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.
60
Etnische minderheden in het onderwijs
schoolverlaten17. In de eerste vijf jaar van het voortgezet onderwijs verlaat
ongeveer vier procent van de autochtone leerlingen het onderwijs zonder een
diploma. Voor leerlingen uit de minderheden is de ongediplomeerde uitval in
het voortgezet onderwijs drie tot vier keer zo hoog18.
Kwaliteitsverschillen en extra belasting zijn handicaps
Van belang is dat gemiddeld genomen de onderwijskwaliteit van basisscholen
en scholen voor voortgezet onderwijs lager is naarmate het aandeel leerlingen
uit de minderheden hoger is. Het SCP acht het denkbaar dat de blijvende onderwijsachterstand van minderheden mede een gevolg is van het feit dat zij
in meerderheid op kwalitatief mindere scholen zitten19. Afgezien van daadwerkelijke kwaliteitsverschillen stelt de omgang met grote aantallen achterstandsleerlingen, ondanks de extra beschikbare middelen, scholen voor een
grote opgave. Het kabinet onderkent dat scholen met veel allochtone leerlingen extra belast worden door sociaal-emotionele problemen op en rond de
school. Deze interfereren met de primaire taken van het onderwijs.
De opzet van samenwerkingsrelaties tussen school en organisaties voor welzijn, sport, cultuur en justitie biedt volgens het kabinet perspectieven om effectief schoolse en niet-schoolse ondersteuning aan leerlingen te kunnen geven20. Hiermee wordt gedoeld op het concept van de brede school (zie kader).
De mogelijkheden van de brede school
In veel gemeenten is het concept van de
‘brede school’ actueel. De brede school
kan bestaan uit een samenwerking tussen instellingen voor onderwijs, welzijn
en justitie. Mogelijke doelen zijn de actieve deelname van kinderen (en ouders)
aan de samenleving te bevorderen, kinderen een goede dagindeling te bieden,
vermindering van onderwijsachterstanden en vergroting van sociale vaardigheden. Er is sprake van de nodige variatie bij de invulling van de brede school.
17
18
19
20
Niet altijd krijgt het exclusief vorm in
het kader van het onderwijsachterstandenbeleid. Is dat wel het geval dan wordt
de brede school met name ingegeven
door de noodzaak onderwijzers te ontlasten en hen weer aan hun kerntaak toe
te laten komen. De vraag is nog onder
welke voorwaarden dit het beste lukt. Er
is nog geen goed inzicht in de mate
waarin dergelijke initiatieven bijdragen
aan het tegengaan van achterstanden.
Het Kabinet ziet de brede school evenwel
als een veelbelovende ontwikkeling die
het verdient te worden ondersteund, zij
Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, Utrecht, mei 1999, p. 19.
SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 177.
Zie voor een genuanceerd en afgewogen oordeel over reële kwaliteitsverschillen: SCP, Rapportage
minderheden 1999, op.cit. en: Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998,
Utrecht, mei 1999.
Tweede Kamer, rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000,
26 815, nrs. 1-2.
61
het met de aantekening dat het niet mag
leiden tot taakverzwaring van leerkrachten. Er is niet voorzien in additionele
financiële ondersteuning omdat het in
essentie gaat om de samenvoeging van
bestaande voorzieningen.
Bron: Ministerie OCenW.
Advies Onderwijsraad: leerstandaarden garantie voor zwakste groepen
In oktober 1999 is door de Onderwijsraad geadviseerd om in leerstandaarden
vast te leggen wat basisscholen in elk geval en voor al hun leerlingen dienen te
bereiken; met andere woorden: wat leerlingen zeker zouden moeten weten21.
De Onderwijsraad memoreert in het advies dat veel leerlingen de kerndoelen
in het basisonderwijs bij lange na niet halen. Dit geldt vooral op scholen met
veel achterstandsleerlingen. Het programma aan kerndoelen wordt alom
overladen gevonden; het halen van alle kerndoelen is voor veel scholen en
leerlingen ondoenlijk. Essentiële kritiek is dat in de veelheid van kerndoelen
díe doelen die echt niet gemist kunnen worden, niet zijn onderscheiden.
Hierdoor zijn scholen minder goed in staat om gericht aan achterstanden te
werken en kan het gebeuren dat scholen op cruciale doelen inleveren. De Onderwijsraad acht het aannemelijk dat door cruciale doelen precies te formuleren de achterstandsleerlingen tot betere resultaten zijn te brengen. Het doel
van leerstandaarden is daarbij tweeledig: leerlingen ten minste de basisuitrusting te bieden die voor een aanvaardbaar minimumperspectief onmisbaar
is, en leerlingen door te leiden naar het onderwijs dat het beste past bij hun
capaciteiten.
Daarbij moet het thans op scholen ontwikkelde en beproefde onderwijsconcept gericht op het individuele kind, namelijk het werken met leerlijnen, ook
tot verdere ontwikkeling kunnen worden gebracht.
Onderwijsachterstandenbeleid in het basis- en voortgezet onderwijs
Belangrijk is vooral dat er basisscholen zijn die met een juiste aanpak eenmaal
opgelopen achterstanden substantieel blijken te kunnen verminderen22. Op
scholen waar veel aandacht wordt besteed aan de kwaliteit van de instructie,
waar systematisch wordt bijgehouden of leerlingen de leerstof hebben verwerkt en waar leerlingen zonodig extra instructie kunnen krijgen, zijn de
prestaties van leerlingen die met een achterstand aan het onderwijs beginnen
beter dan op scholen waar dit niet gebeurt. Ook het voorrang geven aan het
wegwerken van taalachterstanden heeft aantoonbaar resultaat.
Een bekend voorbeeld is het Kleinschalig Experiment Achterstandsbestrijding
(KEA-project) in Rotterdam dat vanaf 1991 bevredigende resultaten behaalt op
21
22
Onderwijsraad, Zeker weten – Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid, Den Haag 1999.
Navolgende ontleend aan SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit.
62
Etnische minderheden in het onderwijs
vier basisscholen met overwegend leerlingen uit de minderheden. Het belangrijkste middel van KEA is de verandering van het instructiegedrag van leraren.
Hiertoe worden leraren actief begeleid en wordt hun manier van lesgeven
geobserveerd en geëvalueerd. Door deze methode blijkt de effectiviteit van de
instructie door de leerkracht blijvend te verbeteren; op drie van de vier KEAscholen zijn duidelijke verbeteringen van de prestaties van de leerlingen
aangetroffen23.
De verbetering van de didactische kwaliteit van docenten, de actieve monitoring van individuele leerlingen en het herrichten van onderwijsprioriteiten
bieden aldus belangrijke aanknopingspunten voor verbetering. Deze aanknopingspunten kunnen ook op het voortgezet onderwijs van toepassing worden
geacht. Wat het voortgezet onderwijs betreft heeft de inspectie voor het onderwijs geconstateerd dat bijna alle onderzochte scholen op de een of andere
wijze een onderwijsachterstandsbeleid voeren. Toch is de uitwerking van het
taalbeleid en de leerlingenzorg in de lessen onvoldoende zichtbaar. Ook is van
belang dat scholen na het signaleren en diagnosticeren van leermoeilijkheden
niet altijd over voldoende mogelijkheden binnen hun eigen formatie beschikken om adequate hulp te bieden24.
Ten slotte kan worden opgemerkt dat in het basis- en het voortgezet onderwijs
veel waarde wordt gehecht aan een actieve betrokkenheid en inbreng van de
ouders. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat instellingen weinig
extra inspanningen doen om allochtone ouders te bereiken. Mede hierdoor is
het contact tussen onderwijsinstellingen en ouders uit de minderheden vaak
beperkt25.
4.3.4
Beroepsonderwijs
Voor allochtone jongeren is het secundair beroepsonderwijs in toenemende
mate van belang om een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt te behalen.
De vmbo bevat bovendien de grootste groep leerlingen uit de minderheden.
Daardoor is (de doorstroom naar) het secundair beroepsonderwijs in toenemende mate een sleutelfase in het verloop van onderwijsloopbanen van minderheden26.
23
24
25
26
P. Wolfgram, KEA schooljaar 1998-1999, de resultaten op een rijtje, CED Rotterdam, november 1999.
Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit., p. 134.
J. Veenman, De problematische aansluiting tussen opvoeding en onderwijs, In: Tijdschrift voor
Orthopedagogiek, 1999, jaargang 38, nr. 7/8.
M. Crul, De sleutel tot succes, Het Spinhuis, Amsterdam 2000, p. 76.
63
De deelname van allochtonen in het secundair beroepsonderwijs is de afgelopen jaren gegroeid. Thans is sprake van een bijna evenredige deelname. Als
evenwel in ogenschouw wordt genomen dat leerlingen uit de minderheden
sterk zijn ondervertegenwoordigd in het hoger onderwijs, mag een meer dan
evenredige vertegenwoordiging in andere onderwijsvormen verwacht worden.
Dat dit voor het secundair beroepsonderwijs niet het geval is duidt erop dat,
onverlet de positieve ontwikkeling, er nog geen sprake is van een werkelijk tot
tevredenheid stemmende deelname. Binnen het beroepsonderwijs zijn leerlingen uit de minderheden voorts wat sterker vertegenwoordigd in de beroepsopleidende leerweg (bol) en wat minder sterk in de beroepsbegeleidende leerweg (bbl)27.
Naast de positieve trend in de deelname zijn er ook zorgpunten. In het algemeen blijken allochtone jongeren ook in het secundair beroepsonderwijs minder goed te presteren dan autochtone leerlingen, vallen zij vaker voortijdig uit
en komen zij bovendien vaker terecht in de basisberoepsopleidingen en minder vaak in de hogere niveaus van de beroepsopleidingen. Hierbij kan worden
aangetekend dat allochtonen die het goed deden in het voortgezet onderwijs,
het in het secundair beroepsonderwijs vrijwel even goed doen als autochtone
leerlingen. Dit duidt erop dat een deel van de problemen ligt in het aan het
beroepsonderwijs voorafgaande onderwijs28.
Door de bve-instellingen is van 1994 tot 1998 een specifiek doelgroepenbeleid
gevoerd, gericht op vergroten van het rendement en de deelname van leerlingen uit de doelgroepen, waaronder etnische minderheden.
Voor leerlingen uit de minderheden was er de aanvullende doelstelling van
verbetering van de taalbeheersing. De in het kader van het doelgroepenbeleid
door de ROC’s opgezette plannen kwamen voor rijkssteun in aanmerking. Met
ingang van 1998 is de regeling opgeheven en zijn de middelen toegevoegd aan
het algemene budget voor vernieuwingsprojecten van de instellingen29. Er is
weinig bekend over de effecten van het gevoerde doelgroepenbeleid. Door de
inspectie voor het onderwijs is in haar beoordeling van het achterstandenbeleid in de bve-sector de nadruk gelegd op de ontoegankelijkheid van het
secundair beroepsonderwijs voor leerlingen uit de minderheden30. Onderzoek
naar de knelpunten die allochtone jongeren ondervinden bij de toegang tot en
het succes in het secundair beroepsonderwijs, geeft een nader beeld. Een belangrijke factor wordt gevormd door de systeemkenmerken van het beroeps-
27
28
29
30
Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit., pp. 17, 191 e.v.
Idem, op.cit., p. 216.
SCP, Rapportage minderheden, op.cit., pp. 257-259.
Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit.
64
Etnische minderheden in het onderwijs
onderwijs. De transparantie van het aanbod, studie- en beroepskeuzevoorlichting, de intake van nieuwe leerlingen, de schoolcultuur, de organisatie en
de inhoud van het onderwijs bepalen voor een belangrijk deel de toegankelijkheid van het onderwijs voor allochtonen31. Om instellingen te ondersteunen bij de omgang met allochtone leerlingen bereiden de Bve-raad en het Colo
thans de presentatie voor van werkvormen en voorstellen ten aanzien van een
verdere versterking van het intercultureel onderwijs in de bve-sector32. Hierbij
kan op voorhand worden aangetekend dat intercultureel onderwijs een vaag
begrip is; niet altijd is duidelijk wat ermee wordt bedoeld. Vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt is het vooral van belang om bij interculturalisatie van
het onderwijs primair ervan uit te gaan dat het volgen van onderwijs uiteindelijk dient te leiden tot werk. Het primaat van de arbeidsmarkt impliceert voor
het beroepsonderwijs dat leerlingen uit de minderheden zo goed mogelijk
moeten worden voorbereid op de Nederlandse arbeidsverhoudingen. In zijn
slotbeschouwingen gaat de raad nader in op het belang van cultuurverschillen
voor het onderwijs en voor de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt.
Opvang risicoleerlingen
In zijn advies Flexibiliteit en leerwegen33 heeft de raad erop gewezen dat met
de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) de niet-kwalificerende trajecten
zoals de programma’s gericht op ‘oriëntatie en schakeling’ en sociale zelfredzaamheid en het voorschakeljaar voor allochtonen als (extra) voorbereiding op
het beroepsonderwijs, zijn weggevallen. Leerlingen uit de minderheden die
met een achterstand aan het secundair beroepsonderwijs beginnen kunnen
hierdoor minder goed worden opgevangen.
Wel is voorzien in voorbereidende en ondersteunende activiteiten (VOA) die de
aanpassing moeten vergemakkelijken voor leerlingen/deelnemers die voor het
behalen van de basisberoepsopleiding aanwijsbare lacunes vertonen in hun
vooropleiding.
De minister van OCenW heeft in het algemeen gesteld dat de overgang van het
vmbo naar het regionaal opleidingscentrum (ROC) een risicomoment in de
opleiding van jongeren vormt. Om deze overgang soepel te laten verlopen en
de keuzes goed te begeleiden, dienen methodiek en inhoud van de stof zoveel
mogelijk op elkaar aan te sluiten. Concrete afspraken over dossieroverdracht,
intake en assessment zijn hierbij onmisbare werktuigen. De ministers van
31
32
33
G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, ITS, Nijmegen,
april 1998.
Profiel, nr. 5, januari 2000, p. 21.
SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, publicatienr. 99/08, Den Haag 1999.
65
OCenW en LNV hebben onder meer aan de Bve-raad en het Colo verzocht om
te komen met een voorstel voor een doorstroomregeling vmbo-secundair beroepsonderwijs34.
Opleiden voor de regionale arbeidsmarkt
In het vbo zijn thans reeds bijzondere doorstroomprogramma’s actief. Deze
aangepaste maatwerkprogramma’s zijn bedoeld voor leerlingen die naar verwachting niet in staat zijn om een vbo-diploma te halen, maar niettemin voor
hun toekomstige arbeidsmarktpositie baat hebben bij instroom in een basisberoepsopleiding (niveau 1 en 2) van een ROC. Zij ontvangen aan het eind van
het doorstroomprogramma geen diploma, maar een getuigschrift. Oogmerk is
doorstroming en daarom is een concrete afspraak tussen de school voor vmbo
en een ROC vereist35.
Op termijn kan worden verwacht dat het nieuwe praktijkonderwijs in het
vmbo kan voorzien in het verzorgen van programma’s die opleiden tot deelkwalificaties op niveau 1 of 2, die afgestemd zijn op de vraag op de regionale
arbeidsmarkt. Thans kunnen, in de overgangsfase totdat het vmbo volledig is
gevuld, de ROC’s dergelijke trajecten aanbieden; het gaat dan om deelkwalificatietrajecten in de beroepsbegeleidende leerweg, aangevuld met de genoemde VOA, waarbij ook de mogelijkheid is gecreëerd om de VOA te verlengen tot
maximaal een jaar.
Door de raad is in zijn advies over flexibele leerwegen het aanbieden van deelkwalificatietrajecten als een van de mogelijkheden genoemd om voor risicoleerlingen een goede opvang te realiseren36.
ArenA Academie
In dit kader is ook de in de adviesaanvraag genoemde ArenA Academie van
belang. De in november 1999 van start gegaan Academie (onderdeel van het
brede ArenA-initiatief) is te zien als een poging om vmbo-leerlingen uit de minderheden reeds in het vmbo-traject toe te rusten met een minimale kwalificatie voor de regionale arbeidsmarkt, waarbij echter ook de mogelijkheid van
doorstroom naar een vervolgopleiding aan een ROC wordt opengehouden.
Binnen de academie volgen leerlingen een twee jaar durend programma dat
recht geeft op een certificaat en een baan. Het programma bestaat uit extra
praktijkervaring, stages bij bedrijven en ook persoonlijk vormende activiteiten
zoals sport en het ontwikkelen van sociale vaardigheden. Omdat het programma feitelijk een uitbreiding is van een reguliere vmbo-opleiding, is de belasting van leerlingen hoog. In de betrokkenheid van ouders is voorzien door hen
34
35
36
Profiel, nr. 5, januari 2000.
Bron: http://www.minocw.nl
SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, publicatienr. 99/08, Den Haag 1999.
66
Etnische minderheden in het onderwijs
de leerlingovereenkomst mede te laten tekenen. Over de resultaten van de
academie kan, gezien de zeer recente startdatum, nog weinig worden gemeld.
Wel kan worden vastgesteld dat de academie op doordachte wijze lijkt te zijn
opgezet, waarbij goede notie is genomen van bestaande inzichten in de complexe oorzaken van onderwijsachterstanden bij leerlingen uit de minderheden. Hiervan getuigen de aandacht binnen de academie voor de sociaal-emotionele vorming, de persoonlijke begeleiding en voorlichting, het betrekken
van de ouders van leerlingen bij de academie, de ontwikkeling van praktische
vaardigheden, de prioriteit voor taalontwikkeling en de nadruk op integratie
bevorderende activiteiten. Voor de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt is
deze doordachte opzet van de ArenA Academie reeds aanleiding geweest om
dit concept in de aandacht van anderen aan te bevelen. Anderzijds staan tegenover de voordelen van de academie enkele vraagtekens die kunnen worden
geplaatst bij de kwalificaties van de leerlingen na afloop van het traject. Naar
verwachting gaan de deelnemers aan de Arena Academie (vmbo) direct na afloop werken en stromen zij dus niet door naar het mbo. Deelnemers aan de
Academie bereiken daarmee niet het startkwalificatieniveau en dreigen onvoldoende gekwalificeerd te worden om zich duurzaam te handhaven op de arbeidsmarkt. Daarom dient de doorverwijzing van leerlingen naar deze leerweg
zeer zorgvuldig te zijn en moet flexibele in- en doorstroom mogelijk zijn naar
de reguliere leerwegen in het vmbo. Ten eerste betekent dit dat leerlingen van
wie bij de start van de academie of soortgelijke initiatieven al kan worden vastgesteld dat zij in aanleg kansrijk zijn om met succes een ROC-traject op minimaal niveau 2 af te ronden, in principe niet geworven zouden moeten worden
voor de academie. Ten tweede betekent dit dat met leerlingen die wel worden
aangenomen goede afspraken dienen te worden gemaakt over afronding van
het traject, waarbij het behalen van een zeker beroepsniveau van meer belang
kan worden geacht dan het behalen van successen op de korte termijn met de
voortijdige uitstroom naar laaggekwalificeerd werk. Ten derde betekent dit dat
er afspraken gemaakt moeten worden met het bedrijfsleven over de afronding
van de opleiding van de deelnemers en er geen voortijdige uitstroom plaatsvindt. Tevens moet bij werk na afloop van de opleiding gepoogd worden alsnog
een vervolgopleiding af te spreken in de vorm van werken en leren, zoals dat
mogelijk is in de bbl.
Zuiging arbeidsmarkt
Een belangrijk aandachtspunt is dat in de huidige conjunctuur de vraag vanuit het bedrijfsleven naar arbeidskrachten groot is. Hierdoor ontstaat een zuigende werking die voortijdig schoolverlaten of het volstaan met deelkwalificaties in de hand werkt. Voor de roep van de arbeidsmarkt blijken leerlingen
67
uit de minderheden wat meer gevoelig te zijn dan andere leerlingen37. Het kabinet meent dat het nodig is dat sociale partners expliciet aandacht hebben
voor scholing tot het startkwalificatieniveau van jongeren die zijn gaan werken zonder startkwalificatie. Dit geldt temeer omdat op de lange termijn jongeren die hun opleiding niet hebben afgemaakt, een grotere kans lopen alsnog
werkloos te worden. Passende leerwerktrajecten kunnen volgens het kabinet
hier een bijdrage leveren. Werkgevers kunnen voor het voorzien in opleidingsmogelijkheden gebruikmaken van fiscale faciliteiten. Daarnaast is volgens het
kabinet in meer algemene zin aparte aandacht nodig voor de beschikbaarheid
van voldoende werkervaringsplaatsen38.
Toegankelijkheid leerarbeidsplaatsen
Leerlingen die wel opgaan voor een kwalificerend onderwijstraject binnen het
ROC (minimaal niveau 2) kunnen kiezen uit een beroepsbegeleidende (bbl) en
beroepsopleidende leerweg (bol). De voornaamste verschillen zijn gelegen in de
verhouding tussen theorie en praktijkonderricht en in de status van de leerling. In de bol ligt de praktijkcomponent tussen de 20 en 60 procent; in de bbl
is de praktijkcomponent minimaal 60 procent en is de leerling ook daadwerkelijk in dienst van het leerbedrijf. Voor de beroepspraktijkvormingsplaats bestaat er een fiscale faciliteit (zie kader).
Beroepspraktijkvormingsplaatsen
De bbl en de bol in het secundair beroepsonderwijs zijn gelijkgeschakeld;
leerlingen kunnen in beide leerwegen
dezelfde kwalificatie behalen en beide
leerwegen dienen door de ROC’s naast
elkaar te worden aangeboden als gelijkwaardige varianten.
De praktijkcomponent wordt vormgegeven in beroepspraktijkvormingsplaatsen (bpv) die nogal wat eisen stellen aan
het begeleidend vermogen van het leerbedrijf waar leerlingen zijn geplaatst en
ook aan de begeleidingscapaciteit die
vanuit de onderwijsinstelling kan worden geboden.
37
38
Om de openstelling van bpv-plaatsen te
stimuleren is er een fiscale faciliteit op
basis waarvan bedrijven jaarlijks een bedrag van maximaal 4.750 gulden per in
dienst genomen leerling kunnen aftrekken van de loonbelasting en premies. De
fiscale faciliteit kent geen bijzondere behandeling van leerlingen uit de minderheden.
De bekendheid met deze regeling is
toegenomen, maar is nog niet optimaal.
Thans kent ruim de helft van alle bedrijven die nog geen leerbedrijf zijn de
maatregel.
Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999,
26 200 VIII, nr. 105.
G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, op.cit.
Ministerie OCenW, Plan van aanpak schooluitval, Den Haag 1999.
68
Etnische minderheden in het onderwijs
Leerlingen uit de minderheden nemen relatief minder vaak deel aan de bbl
dan aan de bol, terwijl de bbl juist alom van groot belang wordt geacht als de
weg waarlangs met name ook allochtonen een startkwalificatie kunnen behalen. Er lijkt, ondanks de toename van het aantal leerlingen uit de minderheden in de bbl, dus nog ruimte voor verdere groei. Bij de geringe deelname
van etnische leerlingen aan de bbl spelen verschillende factoren een rol. De
leerling zelf en diens vaardigheden zijn daarbij een eerste factor van betekenis; het gaat dan om de mogelijkheid van tekortschietende sociale en beroepsvaardigheden die met name bij achterstandsleerlingen aanleiding kunnen
geven tot problemen op een werkplek. Anderzijds wijst onderzoek ook in de
richting van vooroordelen en vormen van discriminerend gedrag die bij werkgevers en andere werknemers zouden leven39.
In het algemeen kunnen problemen op de werkplek een gevolg zijn van een
interactie tussen beide clusters van factoren: tekortschietende sociale en beroepsvaardigheden bij de leerling kunnen reeds levende vooroordelen bij anderen verder voeden. Onder meer is van belang dat ROC’s moeite doen om
allochtone leerlingen actief te plaatsen in beroepspraktijkvormingsplaatsen
(bpv) en ook actief in gesprek gaan met het regionale bedrijfsleven om vooroordelen weg te nemen.
Voorts zouden ROC’s leerlingen uit de minderheden, als ze eenmaal een bpv
hebben gevonden, meer begeleiding kunnen geven dan andere leerlingen en
hen beter kunnen voorbereiden op de werkplek.
De bve-instellingen werken thans met stagecoördinatoren. Er kunnen evenwel
vraagtekens gesteld worden bij de mate waarin alle instellingen erin slagen
om leerlingen uit de minderheden effectief te begeleiden en voor te bereiden
op een (leer)arbeidsplaats. Veel bve-instellingen maken in aanvulling op coördinatoren dan ook gebruik van mentoren en tutoren40 die (allochtone) leerlingen individueel begeleiden, waardoor ook voortijdige uitval kan worden voorkomen. Recent is het grote belang van mentoren en tutoren voor het slagen
van de onderwijsloopbaan van leerlingen uit de minderheden benadrukt, met
name als dit gebeurt door succesvolle rolmodellen uit de eigen etnische groep
of familie41.
Aan de zijde van het leerbedrijf is de rol van de praktijkbegeleider van cruciaal
belang.
39
40
41
G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, op.cit., p. 69 e.v.
Tutoring betekent dat er hulp aanwezig is bij cognitieve leerprocessen; vaak gebeurt dit door
ouderejaars. Bij mentoring staat de hulp bij omgang met sociaal-emotionele leerprocessen centraal.
Mentoren kunnen ook afkomstig zijn van buiten de instelling.
M. Crul, De sleutel tot succes, Het Spinhuis, Amsterdam 2000.
69
4.3.5
Hoger onderwijs
Thans treden in diverse sectoren tekorten op aan hoger opgeleid personeel. De
vraag naar hoger opgeleiden zal in de nabije toekomst verder groeien. Over
enkele jaren worden tekorten voorzien aan hoger opgeleiden in vrijwel alle
studierichtingen42. In zijn advies over het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan
2000 (HOOP) is de raad uitgebreid ingegaan op deze problematiek en de vraag
welke bijdrage het hoger onderwijs kan leveren aan het tegengaan van tekorten43. Kern van het advies is dat het hoger onderwijs sterk rekening dient te
houden met de toestroom van deels werkende studenten met uiteenlopende
achtergronden, waaronder ook in toenemende mate studenten uit de minderheden. Instellingen dienen zich een grote mate van flexibiliteit en een sterke
marktoriëntatie eigen te maken om deze instroom te kunnen opvangen.
Knelpunt is thans vooral de nog geringe deelname van leerlingen uit de minderheden aan hoger onderwijs. De vertegenwoordiging van Turkse, Marokkaanse en Surinaamse leerlingen in het hoger onderwijs is minder dan de helft
van die bij autochtone leerlingen. Gegevens over de slaagkansen van studenten uit de minderheden bieden geen eenduidig beeld. De onduidelijkheid
hierover hangt samen met de gebrekkige registratie van de etnische herkomst
van studenten bij de instellingen voor hoger onderwijs. Niettemin zijn er in
het hoger onderwijs diverse projecten actief, gericht op verbetering van de
positie van studenten uit de minderheden. Hiertoe subsidieert het Ministerie
van OCenW het Expertise Centrum Allochtonen Hoger Onderwijs (ECHO) dat
op zijn beurt weer circa 120 projecten op hogescholen en universiteiten subsidieert gericht op studenten uit de minderheden. Kanttekening bij deze projecten is dat deze voor het merendeel zijn gericht op studenten die hun vooropleiding in het buitenland hebben gehad (neven-instromers)44. Verhoging van
de deelname van minderheden aan het hoger onderwijs is om meerdere redenen van belang. In het algemeen zijn, gezien de groeiende vraag naar hoger
opgeleiden, ook hoger opgeleiden uit de groeiende groep allochtonen hard
nodig om aan die vraag te voldoen. Ten tweede kunnen succesvolle afgestudeerden uit de minderheden een belangrijke voorbeeldfunctie vervullen in
hun eigen sociale omgeving. Voor de verdere sociaal-economische emancipatie
van etnische minderheden zijn dergelijke rolmodellen van groot belang.
Van wezenlijk belang is hierbij dat knelpunten bij de geringe deelname niet
blijken te liggen in de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor bepaalde
groepen studenten. Leerlingen uit de minderheden die het vwo of de havo
42
43
44
ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004, Maastricht 1999.
SER-advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, publicatienr. 99/04, Den Haag 1999.
Bron: P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.
70
Etnische minderheden in het onderwijs
voltooien hebben net zo’n grote kans om door te stromen naar het hoger onderwijs als andere leerlingen. Allochtone leerlingen in havo en vwo blijken
thans zelfs iets meer bereidwillig om door te studeren binnen het hoger onderwijs dan andere leerlingen45. Het werkelijke probleem is dat zo weinig
leerlingen uit de minderheden binnen het voortgezet onderwijs het voor toelating tot het hoger onderwijs benodigde diploma behalen46. Feitelijk geldt dit
ook voor het mbo dat ook toegang geeft tot het hbo; binnen het mbo behalen
de leerlingen uit de minderheden een minder hoge kwalificatie dan andere
leerlingen, hetgeen de doorstroom naar het hbo belemmert. Afgezien daarvan
is er meer in het algemeen sprake van een moeizame aansluiting tussen het
mbo en het hbo voor alle leerlingen, onder meer vanwege het veel hogere abstractieniveau dat in het hbo vereist is47.
In feite is dus sprake van voortplanting van onderwijsachterstanden. Eerder in
dit hoofdstuk is dit ook geconstateerd ten aanzien van het secundair beroepsonderwijs, waarbij de problematiek ook voor een deel is terug te voeren op het
voorafgaande onderwijs. Het onvermogen om aanvangsachterstanden bij de
start van de basisschool en onderwijsachterstanden in de onderwijsloopbaan
daarna effectief weg te werken, wreekt zich tot het einde van de onderwijsloopbanen.
Het aanstellen van allochtone mentoren in het hoger onderwijs, initiatieven
om de studeerbaarheid binnen het hoger onderwijs voor met name studenten
uit de minderheden te verhogen, de verbetering van de aansluiting van het
hoger onderwijs op de arbeidsmarkt en, in het algemeen, de verdere aanpassing en flexibilisering van het hoger onderwijs langs de lijnen uit het raadsadvies over het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 zijn al met al van
wezenlijk belang. Maar de meest substantiële winst kan worden behaald door
te bereiken dat leerlingen uit de minderheden in veel meer evenredige mate
mee worden gevoerd in de hoofdstromen van het gehele Nederlandse onderwijs.
4.4
Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
In de voorgaande paragrafen is een beeld geschetst van knelpunten en de
achtergronden daarvan die de onderwijsloopbaan van met name leerlingen
uit de minderheden negatief kunnen beïnvloeden. Het analysekader in paragraaf 4.3.1 geeft daarvan een overzicht.
45
46
47
Deelname aan hoger onderwijs, SCO-Kohnstamm/SEO, Amsterdam 2000.
SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., pp. 192-196.
Inspectie van het Onderwijs, Studeerbaarheid in het hoger onderwijs, Utrecht 1998.
71
De raad wil deze slotbeschouwing beginnen met het benadrukken van de door
hem gevoelde grote urgentie om voortvarend en op korte termijn toe te werken naar een effectieve omgang met achterstandsleerlingen. Daarbij kan worden voortgebouwd op de reeds aanwezige kennis van werkbare methoden om
onderwijsachterstanden aan te pakken. De raad signaleert dat het gevoerde
beleid landelijk bezien nog onvoldoende heeft opgeleverd. Ondanks de gestage
verhoging van het onderwijsniveau van leerlingen uit de minderheden beoordeelt de raad de progressie nog als te langzaam. Alleen lokaal zijn aansprekende successen te melden. De raad is van oordeel dat een rigoureuze aanpak
nodig is om werkelijk een stap voorwaarts te maken. Door het SCP is hiervoor
een naar oordeel van de raad goed fundament gelegd. Het maakt onderscheid
tussen een kernprogramma dat direct gericht is op de oorzaken van achterstanden en een flankerend programma van beleidsaanbevelingen (zie kader).
Beleidssuggesties SCP
Door het SCP is een kernprogramma van
maatregelen voorgesteld dat direct aansluit op oorzaken van achterstanden. Het
bestaat uit de volgende beleidssuggesties:
1. Biedt in de voorschoolse fase goed
doordachte en uitgewerkte programma’s aan in een professionele setting, bij voorkeur in een combinatie
van peuteropvang met een basisschool.
2. Zorg van begin af voor extra Nederlandse lessen voor anderstaligen.
3. Biedt een extra programma kennis
van de wereld aan alle kinderen van
laagopgeleide ouders.
4. Spits de didactiek toe op de beperkte
ontwikkeling van algemene leervaardigheden bij achterstandsleerlingen.
Onder meer het KEA-project is hierbij
richtinggevend. Het is wenselijk om
per school een projectleider te benoemen die de nieuwe werkwijze
kan ondersteunen.
5. Binnen de school dient er een maatschappelijkwerk-functie te zijn voor
de problematische thuissituaties van
achterstandsleerlingen.
72
6. De Inspectie van het Onderwijs dient
te waken voor een mogelijke overwaardering van schoolprestaties van
leerlingen uit de minderheden.
Naast het kernprogramma acht het SCP
een flankerend programma nodig. Hierin
staat de brede school centraal als mogelijkheid om de schooldag te verlengen
ten gunste van activiteiten op het terrein
van cultuur, sport, techniek en informatica; als mogelijkheid om leerkrachten te
ontlasten bij het tegemoet treden van
probleemsituaties thuis; en als mogelijkheid om ruimte te creëren voor voor- en
vroegschoolse activiteiten. Andere flankerende opties zijn:
– Betere studiekeuzevoorlichting.
– Huiswerkklassen.
– Spijbelpreventie en spijbelopvang.
– De RMC-functie toegespitst op actieve herplaatsing van schoolverlaters, zonodig in alternatieve leerwerktrajecten.
– Bevordering van meer praktijkgerichte trajecten na het primaire onderwijs.
Bron: SCP, Rapportage minderheden 1999,
op.cit., pp. 272-275.
Etnische minderheden in het onderwijs
Een ander wezenlijk uitgangspunt is voor de raad dat de posities van allochtonen in de verschillende typen onderwijs grotendeels kunnen worden teruggevoerd op aanvangsachterstanden en het huidige onvermogen om daar in de
eerste onderwijsjaren iets aan te doen. Alles duidt erop dat aanvangsachterstanden en de achterstanden in de eerste fase van de onderwijsloopbaan van
cruciaal belang zijn en doorwerken tot in de deelname aan het hoger onderwijs. Het is om deze reden dat de raad in zijn aanbevelingen sterke nadruk legt
op de voor- en vroegschoolse fase en de huidige beleidsinspanningen op dit
terrein met een zeer kritisch oog wil bezien.
Plan intensivering aanpak onderwijsachterstanden
Recent is door de staatssecretaris van OCenW een plan gepresenteerd voor
een intensivering van de aanpak van onderwijsachterstanden48. Het plan richt
zich op de verbetering van onderwijsresultaten op minder goed presterende
scholen.
De eerste, meest directe lijn is de selectie van acht basisscholen en acht scholen voor voortgezet onderwijs waar gedurende een beperkte periode gericht
gewerkt zal worden aan de analyse en verbetering van de schoolorganisatie,
het leerproces en het sociaal-pedagogisch klimaat. Hiertoe zal rond deze
16 scholen een groep van deskundigen worden geformeerd. De selecte groep
van 16 scholen zal vervolgens gaandeweg worden uitgebreid tot alle scholen
waar de noodzaak tot een verbetering aantoonbaar is. De tweede lijn is het op
een actieve en intensieve wijze verspreiden van kennis, ervaring en werkwijzen om de kwaliteitsverbetering te ondersteunen bij alle scholen en gemeenten. Hiertoe zullen conferenties, netwerken, intercollegiale schoolbezoeken en
websites worden ingezet. De aanpak volgens de lijnen van het plan Onderwijskansen moet nog worden geconcretiseerd. Dit zal voor de zomer van 2000 gebeuren.
Algemeen commentaar
In het navolgende geeft de raad zijn visie op het onderwijsbeleid vanuit het
belang van de bevordering van deelname van etnische minderheden aan het
arbeidsproces.
De raad vindt het zeer positief dat thans zoveel aandacht wordt gegeven aan de
bestrijding van onderwijsachterstanden. Het plan Onderwijskansen biedt naar
zijn mening positieve aanknopingspunten voor de vernieuwde aanpak van
achterstanden in het basis- en voortgezet onderwijs. Hij begint in met het benadrukken van het belang van het verspreiden van kennis en expertise.
48
Ministerie OCenW, Notitie ‘Onderwijskansen. Ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden’, Zoetermeer, 22 februari 2000.
73
Daarna zal hij ingaan op de onderscheiden onderwijsfasen, waarbij overigens
geen aanbevelingen zijn geformuleerd ten aanzien van het hoger onderwijs,
omdat daaraan in hoofdstuk 7 aandacht wordt besteed. Besloten wordt met
het belang van het rekening houden met culturele verschillen; niet om leerlingen uit andere culturen te ontzien, maar juist om hen beter voor te bereiden op wat in het Nederlandse onderwijs en arbeidsmarkt nu eenmaal de dominante cultuur is.
Verspreiden van kennis en expertise
De raad deelt de zorg van het SCP over de grens aan de mogelijkheden van met
name de kleinere gemeenten om effectief vorm te geven aan het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid. Hij meent dat het nodig is centraal toe te zien
op het rendement van het GOA-beleid om zonodig te kunnen bijsturen.
Daarbij is het van belang dat er samenhang is in het onderwijsachterstandenbeleid. Om gemeenten en scholen daarin te ondersteunen onderschrijft de
raad het streven uit het plan Onderwijskansen voor een intensieve kennis- en
informatie-uitwisseling gericht op zowel scholen als gemeenten. De uitwerking hiervan is nog weinig concreet.
De raad hecht vooral aan de totstandkoming van structurele mogelijkheden
tot kennis- en expertise-uitwisseling. De in het plan Onderwijskansen genoemde mogelijkheden van onder meer conferenties zijn alleen in aanvulling hierop te zien. De raad beveelt nadrukkelijk aan te onderzoeken in hoeverre er
verbeteringen mogelijk zijn in de bestaande structuur van expertisecentra.
Thans kunnen scholen en gemeenten zich reeds tot verschillende expertisecentra wenden. Gemeenten betrekken advisering en ondersteuning van onder
meer de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Scholen hebben onder
meer een belangrijke partner in de schoolbegeleidingsdiensten (OBD’s, ook
wel onderwijsbegeleidings- of schooladviesdiensten geheten) die in elke regio
of stad vooral voor basisscholen actief zijn. Daarnaast zijn er drie Landelijke
Pedagogische Centra49 (LPC’s) die voor een breder onderwijsveld, ook het hoger
onderwijs, ondersteuning en advies bieden. De raad beveelt aan dat een geïntegreerd loket wordt ingericht, waar alle mogelijke expertise beschikbaar is en
waar door zowel scholen als overheden advies kan worden ingewonnen over
het ontstaan en voorkomen van onderwijsachterstanden door de gehele onderwijsloopbaan heen en over beleidsmogelijkheden om deze achterstanden weg
te werken.
Naast de optie van uitbouw van de functies van de bestaande OBD’s en LPC’s
kan hierbij ook worden verwezen naar het advies over het grotestedenbeleid50
49
50
Er is één algemeen pedagogisch centrum en twee bijzondere voor het katholieke en protestantschristelijk onderwijs.
SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag 1998.
74
Etnische minderheden in het onderwijs
waarin de raad heeft geadviseerd om een audit-structuur voor het grotestedenbeleid in te richten, waarbij ook het onderwijsachterstandenbeleid kan
worden betrokken.
Gerichte aanpak in de voorschoolse fase
De raad acht het van cruciaal belang dat kinderen optimaal voorbereid aan de
basisschool beginnen en deze zo goed mogelijk kunnen doorlopen. Het plan
Onderwijskansen is evenwel alleen gericht op de verbetering van de kwaliteit
van scholen Aanvullende voorstellen gericht op de voorschoolse fase ontbreken vooralsnog.
Een belangrijke tekortkoming is thans dat in de voorschoolse fase veel ouders
en kinderen uit de doelgroep niet worden bereikt.
De huidige, lokale inspanningen om het bereik te vergroten kunnen hun effect hebben, maar de raad geeft thans de voorkeur aan een duidelijke, structurele voorziening die in staat is om in principe alle ouders en kinderen uit de
doelgroep te zien. De huidige aanpak blijft naar oordeel van de raad nog te veel
steken in vrijblijvendheid en vertrouwt te veel op het stimuleren van lokale
samenwerking tussen betrokken partijen waaronder peuteropvangcentra, gemeenten en consultatiebureaus. De raad meent dat het onvoldoende is om
alleen te streven naar meer lokale samenhang en het vrijmaken van meer
middelen. Hij meent dat het noodzakelijk is om één instelling de eenduidige
hoofdverantwoordelijkheid te geven voor het in kaart brengen van ontwikkelingsachterstanden en het adviseren over de aanpak daarvan. Hiervoor kan het
reeds aangehaalde voorbeeld van de Amsterdamse Ouder Kind Centra als voorbeeld dienen. Nagestreefd moet worden dat kinderen zonodig vanaf de vroege
jeugd beoordeeld kunnen worden op mogelijke ontwikkelingsachterstanden.
Voor het monitoren van zeer jonge kinderen zijn naar zijn mening werkbare
methoden ontwikkeld. In het algemeen gaat het niet om een gedetailleerde
test van kinderen maar om het toetsen van met name de kennis van de Nederlandse taal en van de cognitieve ontwikkeling. Op basis daarvan moet zonodig
een indicatie kunnen worden afgegeven voor de deelname van kinderen aan
voorzieningen waarvan duidelijk is dat zij in de praktijk effect hebben. Als
uitvoeringsorgaan in die beoogde eerste lijn liggen volgens de raad de huidige
consultatiebureaus voor de hand. Deze voorziening bereikt thans reeds een
zeer groot deel van de jonge ouders. Om de consultatiebureaus daadwerkelijk
de nieuwe taak te kunnen laten uitvoeren zijn evenwel enkele essentiële aanpassingen nodig51:
51
Uiteraard zijn nog belangrijke randvoorwaarden het vinden van voldoende personeel en van
financiële middelen. De raad vindt het te ver voeren om in dit advies op deze vraagstukken in te
gaan.
75
Het bereik van de consultatiebureaus dient zo mogelijk nog groter te worden. Het bereik is thans, mede vanwege een vernieuwde financieringswijze
en invoering van een ouderbijdrage, niet 100 procent dekkend. In het eerste levensjaar bereiken de consultatiebureaus dan wel de overgrote meerderheid van de kinderen (ongeveer 97 tot 98 procent), maar naarmate kinderen ouder worden daalt het ‘marktaandeel’ van de consultatiebureaus.
Van alle driejarige kinderen ziet ongeveer 15 procent het consulatiebureau
niet52. Flankerend beleid (het zonodig actief opzoeken van jonge ouders en
het betrekken van sleutelfiguren in wijken en gemeenschappen) dient ertoe bij te dragen dat alle ouders worden bereikt.
– Het Ministerie van VWS signaleert in de beleidsbrief Naar een solide basis
dat consultatiebureau-artsen (en ook peuterleidsters) onvoldoende in staat
zijn opvoedingsproblemen te herkennen53. De binnen consultatiebureaus
aanwezige kennis dient zonodig te worden aangevuld met kennis van
achterstanden in taal-, sociaal-emotionele en cognitieve ontwikkeling.
Voor een definitieve indicatie dienen per regio personen beschikbaar te
zijn met een minimaal benodigd te achten specifieke kennis en expertise.
– Verdere uitbreiding van de capaciteit van voorzieningen met een (mogelijk)
educatieve functie zoals peuterspeelzalen en dergelijke.
Invoering van een verplichting tot deelname aan de voorziening of verplichting voor ouders tot opvolging van het advies, dan wel tot deelname aan een
geadviseerd programma, acht de raad niet realistisch. Hij verwacht dat de
situatie kan worden bereikt dat adviezen menselijkerwijs niet genegeerd
kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld door het succes en de betrouwbaarheid
van een dergelijk stelsel voor zichzelf te laten spreken en aldus het vertrouwen
te winnen van de groep waarop de voorziening primair is gericht. Een door de
indicerende instelling voorgestelde deelname aan een educatieve of ondersteunende voorziening dient dan wel gratis te zijn, in ieder geval voor gezinnen met een laag inkomen. In het algemeen verwacht de raad dat een systeem
waarin van het begin af afspraak na afspraak wordt gemaakt met ouders, en
waarbij actief wordt gerappelleerd indien afspraken niet worden nagekomen,
in combinatie met een kwalitatief hoogwaardige en optimaal toegankelijke
voorziening, in de praktijk leidt tot de gewenste resultaten. Pas als dit niet zo
blijkt te zijn, kunnen aanvullende maatregelen overwogen worden.
–
Rol ouders in voorschoolse fase
In de voorschoolse fase staat het herkennen en het gericht remediëren van
ontwikkelingsachterstanden centraal. De rol van ouders is hierbij de meest
prominente maar tegelijkertijd ook de minst gemakkelijk beïnvloedbare
52
53
Bron: CBS via http://argon2.cbs.nl/statweb/indexned.stm
Ministerie VWS, Naar een solide basis, Den Haag, 8 april 1998.
76
Etnische minderheden in het onderwijs
verklarende factor. Eerder is beschreven dat de op opvoedingsondersteuning
gerichte programma’s weinig effect sorteren in vergelijking met de direct op
het kind gerichte programma’s. Dit laat onverlet dat er ook buiten de ouderkindrelatie belangrijke aanknopingspunten zijn om ouders uit de minderheden beter toe te rusten voor de ondersteuning van hun kinderen. Het gaat
meer concreet om het in sterkere mate betrekken van allochtone ouders en
van allochtone professionals bij voorschoolse en schoolse activiteiten. Hier ligt
een belangrijke taak voor de instellingen. Eerder in dit advies is gesignaleerd
dat instellingen weinig extra inspanningen doen om allochtone ouders meer
te betrekken bij activiteiten. Voorts meent de raad dat er belangrijke aanknopingspunten liggen in het minder vrijblijvend hanteren van de inburgeringsplicht.
Hiermee pleit de raad voor twee parallelle trajecten. Enerzijds een gerichte en
semi-dwingende aanpak van kinderen in voorschoolse programma’s, gefaciliteerd door een dekkend systeem van monitoring en indicatiestelling. En anderzijds een sterkere prikkeling van allochtone ouders om voorzover nodig in
te burgeren, zelf ook Nederlands te leren als ook kennis te hebben van en betrokken te zijn bij de Nederlandse samenleving.
Kwaliteitsverbeteringen in basis- en voortgezet onderwijs
De raad dringt er krachtig op aan te bevorderen dat – binnen de grenzen van
de vrijheid van onderwijs – effectieve onderwijsmethoden op korte termijn
worden ingevoerd op alle scholen waar dit nodig is. Het plan Onderwijskansen
biedt hiertoe kansen en mogelijkheden. Met name het formeren van teams van
deskundigen rond scholen spreekt de raad aan. Maar het plan beperkt zich in
de beginfase naar zijn oordeel onnodig tot de geselecteerde zestien scholen. In
het basis- en voortgezet onderwijs slagen thans zeker niet alle scholen erin om
achterstandsleerlingen op de juiste manier te helpen. Het verbeteren van de
kwaliteit van scholen en van de instructievaardigheden van leerkrachten is de
belangrijkste invalshoek. Met het plan Onderwijskansen meent de raad dat
inmiddels voldoende ervaring is opgebouwd, onder meer in het Rotterdamse
KEA-project, voor verbetering van de instructievaardigheden. De raad meent
dat de periode van experimenteren voorbij is. Voor hem is het meest wezenlijke gegeven dat er enerzijds in de praktijk bewezen effectieve methoden bestaan en anderzijds dat er scholen zijn met achterstandsleerlingen waarop
deze methoden nog niet zijn ingevoerd. Het beschikbaar stellen van extra middelen aan scholen blijkt op zichzelf genomen onvoldoende om te bereiken dat
achterstandsleerlingen die begeleiding en aandacht krijgen die ze nodig heb-
77
ben. Uit onderzoek blijkt dat extra middelen te weinig zijn ingezet voor extra
en gerichte begeleiding en te veel voor een klassenverkleining sec54.
Daarom is het nodig om zo spoedig mogelijk op alle scholen met achterstandsleerlingen het instructiegedrag mede te enten op de kenmerken van de leerlingen. Rekening houdend met de eigen verantwoordelijkheid van scholen,
kan dit op verschillende manieren:
– Bevorderen dat ervaren implementeerders zoveel mogelijk scholen opzoeken om de invoering van een andere werkwijze te ondersteunen.
Hierbij ziet de raad niet alleen een rol voor de overheid maar uitdrukkelijk
ook voor de koepelorganisaties binnen het onderwijs. Ook de (bestaande)
expertisecentra zoals de onderwijsbegeleidingsdiensten zouden hierbij
betrokken moeten worden.
– Conform de aanbeveling van het SCP bevorderen dat er per school een verantwoordelijk projectleider wordt aangesteld ten behoeve van de noodzakelijk te achten verandering van werkwijzen.
– In het algemeen in het LBK strakkere en concretere aanwijzingen formuleren op basis van succesvol gebleken methoden en uitgaande van het
verspreiden van kennis over deze methoden.
– Waarborgen dat achterstandsmiddelen gerichter en meer in aansluiting
op bestaande succesvolle voorbeelden worden ingezet. Uitgaven van gemeenten en scholen aan onderwijsachterstandenbeleid dienen hiertoe
nauwgezet verantwoord en beoordeeld te worden, ook opdat er zonodig
extra middelen kunnen worden vrijgemaakt (maatwerk).
In het algemeen meent de raad dat onderwijsachterstanden overal in een zo
vroeg mogelijk stadium en via een consequente, gerichte en op een niet-vrijblijvende manier worden aangepakt. Daar waar dit een bijdrage kan leveren
aan het leren van het Nederlands, dient ook het onderwijs in de eigen taal benut te worden. Daarbij dient een balans te worden gevonden tussen enerzijds
de noodzaak van een zo breed mogelijke invoering van een effectieve aanpak
van achterstanden en anderzijds de eigen verantwoordelijkheden van scholen.
De raad staat wat de kwaliteitsverbetering van scholen betreft positief tegenover invoering van de door de Onderwijsraad voorgestelde leerstandaarden.
Met name de mogelijkheid om bij de start van het basisonderwijs, gedurende
de basisschool en aan het eind daarvan beter te kunnen beoordelen waar het
bij individuele leerlingen aan schort en de mogelijkheid om de echt cruciale
vaardigheden er beter uit te lichten, acht de raad van groot belang. Daar waar
leerstandaarden een belangrijk fundament kunnen leggen onder de verbete-
54
L. Mulder, Meer voorrang, minder achterstand?, ITS, Nijmegen 1996.
78
Etnische minderheden in het onderwijs
ring van de kwaliteit van de omgang met achterstandsleerlingen, heeft het de
raad verbaasd dat in het plan Onderwijskansen dit element niet is meegenomen. De raad gaat ervan uit dat in de voor de zomer van 2000 verwachte nadere concretisering van het plan dit wel het geval zal zijn en dat het kabinet
met concrete voorstellen op dit vlak komt.
Een bijzondere invalshoek voor kwaliteitsverbetering biedt de brede school.
De raad ziet de brede school als een belangrijk instrument in de aanpak van
onderwijsachterstanden, maar waarschuwt daarbij wel voor het ontbreken
van een duidelijke prioriteitenstelling en duidelijke beleidsdoelen. Van alle
doelen van de brede school acht de raad het wegwerken van onderwijsachterstanden de belangrijkste. In die wijken waar onderwijsachterstanden een probleem zijn, kunnen evenwel ook problemen op andere vlakken, zoals jeugdcriminaliteit, spelen. Het kan dan verleidelijk zijn om de brede school te belasten
met een veelheid van taken. Het wegwerken van onderwijsachterstanden kan
hieronder lijden. De raad ziet graag dat bevorderd wordt dat de stimulering
van de brede school vanuit een dergelijke heldere prioriteitenstelling plaatsvindt. In het kader van het grotestedenbeleid zouden duidelijke afspraken
gemaakt kunnen worden over de voorrang van het onderwijsachterstandenbeleid.
Sleutelrol voor het beroepsonderwijs
Het beroepsonderwijs speelt een sleutelrol bij het behalen van startkwalificaties voor de arbeidsmarkt. De raad wil in dit kader nog eens zijn advies over
flexibiliteit in leerwegen onder de aandacht brengen. In dit advies is onder
meer de vraag aan de orde hoe binnen het secundair beroepsonderwijs kan
worden omgegaan met risicoleerlingen teneinde ongediplomeerde uitval te
voorkomen en deelname aan het beroepsonderwijs te bevorderen55. In aanvulling op en ter ondersteuning van dit eerder uitgebrachte advies wil de raad
op deze plaats nog het volgende opmerken.
Voor de raad staat voorop dat het behalen van een startkwalificatie steeds het
uitgangspunt dient te zijn bij de omgang met probleemleerlingen. Dit laat
onverlet dat het onvermijdelijk is dat er leerlingen zijn voor wie een startkwalificatie door tal van factoren niet haalbaar is. In die gevallen zijn specifieke
trajecten nodig die, aansluitend bij de capaciteiten van de jongeren, leiden
naar het voor hen hoogst haalbare: een passende, blijvende positie op de arbeidsmarkt, met zo mogelijk (bij)scholing op de werkplek. Het bieden van de
mogelijkheid van het behalen van deelkwalificaties is hierbij van groot belang.
Ook initiatieven als de ArenA Academie kunnen uitkomst bieden voor leerlin-
55
SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, op.cit., p. 93 e.v.
79
gen voor wie het behalen van een startkwalificatie niet direct haalbaar lijkt en
die gebaat zijn bij een meer praktisch ingesteld traject dat op z’n minst kwalificeert voor concrete banen op de regionale arbeidsmarkt. De raad meent wel
dat alleen als een dergelijk initiatief in staat blijkt om op een zorgvuldige manier met (aankomende) leerlingen om te gaan, het concept werkelijk in brede
kring kan worden aanbevolen als een extra voorziening in aanvulling op de
reguliere onderwijsvormen. De academie en haar partners hebben naar de
mening van de raad een inspanningsverplichting om enerzijds leerlingen die
op voorhand als kansrijk voor een ROC-traject kunnen gelden in principe te
weigeren en door te verwijzen naar de ROC’s. Anderzijds zijn zij verplicht de
wel toegelaten leerlingen tot een zo hoog mogelijk beroepsniveau op te leiden
en er daarbij voor te waken dat leerlingen aan de verleiding toegeven om voor
afronding van het traject voltijds aan het werk te gaan.
De raad acht het in het algemeen onverstandig indien werkgevers leerlingen
aannemen voordat deze een diploma hebben behaald om in de vraag naar personeel te voorzien. Dit laat onverlet dat het zoals gezegd niet in alle gevallen
realistisch is om te streven naar een minimale startkwalificatie, voorafgaande
aan betreding van de arbeidsmarkt. Voor deze groep zijn trajecten als de ArenA
Academie een uitkomst. In een later stadium, als de betrokkene meer ervaring
heeft opgedaan, kan dan opnieuw gestreefd worden naar een opwaardering
van het beroepsniveau. (zie hoofdstuk 5).
Flexibiliteit in leerwegen
Voorts zouden onderwijsinstellingen leerlingen uit de minderheden actiever
kunnen begeleiden en voor hen betaalde leerarbeidsplaatsen helpen ontsluiten. Leerlingen die uitvallen uit de beroepsopleidende leerweg in het secundair onderwijs of dit dreigen te doen, dienen zoveel mogelijk begeleid te worden naar het alternatief van de beroepsbegeleidende leerweg. Betere voorlichting en verbetering van de beschikbaarheid van betaalde praktijkleerplaatsen
kan in een vroeger stadium bevorderen dat leerlingen binnen het beroepsonderwijs de juiste keuze maken tussen de bbl en de bol. De raad acht daarbij
nog de volgende kanttekeningen van belang:
– Zorg voor een goede aansluiting tussen vmbo, bbl en bol waardoor de
aanvangsproductiviteit van leerlingen in het mbo kan verbeteren.
– Flexibiliteit in leerwegen kan de maatwerkbenadering bevorderen en aldus
meer recht doen aan achterstandleerlingen. Een eventuele overstap van de
bol naar de bbl dient actief te worden begeleid door gebruik te maken van
organisatorische en inhoudelijke voorzieningen die de overstap van bol
naar bbl en andersom begeleiden. Gedacht kan worden aan specifieke administratieve procedures, voorlichting, informatievoorziening en inschakeling en betrokkenheid van docenten, die ook inhoudelijk gezien een
maatwerktraject uitzetten die de overstap mogelijk maakt. Dit vraagt om
80
Etnische minderheden in het onderwijs
de nodige flexibiliteit omdat er geen vaste programmatische opbouw kan
zijn maar individueel maatwerk moet worden geleverd.
– De landelijke organen kunnen worden ingeschakeld om voldoende praktijkleerplaatsen te bemachtigen voor allochtone leerlingen. Het zal in een
aantal gevallen noodzakelijk zijn om gemeenschappelijke opleidings- en
scholingspools te ontwikkelen indien er niet genoeg beroepspraktijkvormingsplaatsen van voldoende kwaliteit zijn.
De praktijkbegeleiding van allochtone leerlingen zal al met al extra aandacht
vragen. Een belangrijke bijdrage kan worden geleverd indien alle instellingen
voor beroepsonderwijs mentoren en tutoren, bij voorkeur met een etnische
achtergrond, zouden aantrekken voor de begeleiding van leerlingen uit de
minderheden. Prioriteit heeft hierbij het aantrekken van professionele allochtonen leerlingbegeleiders. Dit geldt overigens in het algemeen voor alle instellingen. Begeleiding dient binnen het beroepsonderwijs ook gericht te zijn op
de preventie en oplossing van problemen van leerlingen met een leerpraktijkplek.
Wat de deelname van leerlingen uit de minderheden aan het beroepsonderwijs betreft is van belang dat in de basiseducatie en het voortgezet algemeen
volwassenenonderwijs (vavo) relatief veel allochtonen vertoeven. Van deze allochtonen gaan maar weinig door naar het beroepsonderwijs56. Een goede afstemming tussen het secundair beroepsonderwijs en de basiseducatie/vavo is
van belang opdat kwalificaties in de basiseducatie betekenis hebben voor doorstroming en er doorlopende leerroutes ontstaan. Het creëren daarvan zal de
toegankelijkheid van het secundair beroepsonderwijs vergroten.
De rol van de overheid ligt vooral op het vlak van de leerplichthandhaving, de
coördinatie van de aanpak van ongediplomeerde uitvallers, de sluitende aanpak van werkzoekenden, het sanctiebeleid in de sfeer van de sociale zekerheid
en het faciliteren van beleidsmaatregelen elders. Het plan van aanpak voortijdig schoolverlaten is naar oordeel van de raad terecht toegespitst op de prioritaire aanpak van risicoleerlingen in de grote steden. De raad meent dat het
een verbetering zou zijn indien de Regionale Meld- en Coördinatiepunten
(RMC’s) ook zouden worden toegespitst op het actief leiden van jongeren naar
kwalificerende (leerwerk)trajecten. De RMC’s dienen hiertoe gefaciliteerd te
worden om voldoende loopbaanadviseurs aan te stellen. Bij onwilligheid van
de kant van de betrokken jongere zouden de beschikbare sanctiemogelijk-
56
Het percentage allochtonen in de basiseducatie is vanaf 1994 enigszins gedaald van 60 procent naar
52 procent. In het vavo is het gestegen van 40 procent naar 58 procent. Dit heeft beperkte betekenis
voor het aandeel van allochtone deelnemers in het secundair beroepsonderwijs dat ongeveer 5 procent bedraagt; dit is relatief laag gelet op de omvang van de potentiële leerlingenpopulatie. Zie: Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag 1997 Utrecht, mei 1998, p. 22 e.v.
81
heden in de sfeer van de sociale zekerheid in voorkomende gevallen ingezet
moeten worden. Anderzijds acht de raad het denkbaar dat gezocht wordt naar
manieren om het voor schooluitvallers met positieve prikkels aantrekkelijk te
maken om via een leerwerktraject alsnog een startkwalificatie te behalen.
Ook voor bedrijven zou het in aanvulling op de bestaande fiscale faciliteit aantrekkelijker kunnen worden gemaakt om allochtonen een betaalde leerarbeidsplaats te bieden. De raad meent dat werkgevers en sociale partners hierin
zelf ook een belangrijke verantwoordelijkheid dragen. Met sectorbeleid zou
bewerkstelligd kunnen worden dat er meer beroepspraktijkvormingsplaatsen
aan leerlingen uit de minderheden kunnen worden geboden. Van groot belang
is de motiverende rol van de werkgever: leerbedrijven kunnen bijdragen aan
het voorkomen van voortijdige uitval door de leerling-werknemers te motiveren om het desbetreffende diploma te halen. Werkgevers kunnen door de
eisen die zij stellen een duidelijk signaal aan de markt afgeven, waarvoor leerlingen (en hun ouders) niet ongevoelig blijken te zijn57.
Bij de aansluiting tussen onderwijs en de arbeidsmarkt zou ten slotte ook een
actieve opstelling van scholen gestimuleerd kunnen worden. De raad beveelt
aan te bezien of het mogelijk is om in de bekostiging of subsidiëring van scholen rekening te houden met de inzet van scholen en de resultaten daarvan op
dit vlak.
Rekening houden met cultuurverschillen
Interculturaliteit van het onderwijs of van op minderheden gerichte voorzieningen kan onder bepaalde voorwaarden het perspectief van leerlingen uit de
minderheden verbeteren. Eerder is opgemerkt dat evenwel niet altijd duidelijk
is wat met interculturaliteit wordt bedoeld. Zuiver redenerend vanuit het primaat van de arbeidsmarkt wil de raad hierover, mede in aanvulling op het
voorgaande nog het volgende opmerken.
In het gehele onderwijs en met name in de vroegschoolse periode is het in het
algemeen nodig dat meer dan thans een brug wordt geslagen tussen het pedagogische klimaat thuis en het klimaat op de school. Intercultureel onderwijs
zou moeten betekenen dat docenten in hun instructiegedrag rekening houden
met culturele verschillen. Dat houdt bijvoorbeeld in dat zij niet zonder meer
een beroep doen op de zelfredzaamheid van leerlingen als dit element bij de
desbetreffende leerling in de opvoeding thuis onvoldoende tot ontwikkeling is
gekomen.
In de eindfase van het onderwijs bereidt de leerling/student zich voor op een
werkzaam leven, onder meer door middel van stages en leerarbeidsplaatsen.
De vanuit het arbeidsmarktperspectief van allochtone leerlingen bezien meest
57
Zie ook: SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, op.cit., p. 101.
82
Etnische minderheden in het onderwijs
effectieve werkwijze is om hen zo goed mogelijk voor te bereiden op de Nederlandse arbeidsverhoudingen. Onder meer goed begeleide en geëvalueerde stages en aandacht voor sociale en communicatieve vaardigheden in de curricula
van de verschillende onderwijstypen, kunnen hieraan een bijdrage leveren.
Ten slotte hebben cultuurverschillen ook voor de aanpak van voortijdige
schoolverlaters een belangrijke betekenis. Gebleken is dat de betrokken uitvoerders veelal moeite hebben met de omgang met jongeren uit de minderheden en in het algemeen met jongeren die kampen met een meervoudige
problematiek en een gebrekkige motivatie. Ook hier speelt mee dat uitvoerders geneigd zijn een beroep te doen op vaardigheden zoals zelfredzaamheid
die binnen sommige culturen minder goed ontwikkeld worden, terwijl het
juist nodig is deze jongeren te begeleiden op weg naar zelfredzaamheid58.
De raad acht dergelijke bevindingen, in het licht van de door het kabinet voorgestelde intensivering van de aanpak van risicojongeren in de grote steden,
van groot belang.
Het onderkennen dat er culturele verschillen zijn die een overgang van de
thuissituatie naar het onderwijs en van het onderwijs naar de arbeidsmarkt
belemmeren en het effectief aanpakken van deze belemmeringen, dragen bij
aan de verbetering van het arbeidsmarktperspectief van leerlingen uit de minderheden.
58
J. Veenman, Mazen in het net - Problemen van instanties met het sluitende beleid, Instituut voor
Sociologisch-Economisch Onderzoek, Erasmus Universiteit Rotterdam, augustus 1999.
83
84
5. Nieuwkomers en inburgering
Inleiding
De afgelopen decennia kende Nederland een groot aantal nieuwkomers. In die
zin is Nederland een immigratieland1. De immigratie (uit niet-EU-landen) zal
naar verwachting een blijvend verschijnsel zijn (zie paragraaf 3.2). Het betekent dat Nederland elk jaar weer te maken heeft met nieuwkomers, mensen
die voor het merendeel nog geen kennis hebben van de Nederlandse taal en
van de Nederlandse samenleving.
Met het oog op deze nieuwkomers is een inburgeringsbeleid tot stand gekomen. Dit beleid beoogt nieuwkomers instrumenten aan te reiken om hen in
staat te stellen zo spoedig mogelijk een zelfstandig bestaan op te bouwen. Via
inburgering, als eerste stap van het integratieproces, wordt nieuwkomers in
ieder geval de mogelijkheid geboden aansluiting te vinden op de terreinen van
het onderwijs en de arbeidsmarkt2.
5.1
WIN, de Wet inburgering nieuwkomers
De Wet inburgering nieuwkomers heeft als doel de zelfredzaamheid van
nieuwkomers te bevorderen door middel van een inburgeringsprogramma3.
Met de WIN, die op 30 september 1998 van kracht werd, heeft het inburgeringsbeleid dat in 1996 van start ging een wettelijke basis gekregen. De wet
legt plichten op aan gemeenten en aan de nieuwkomers. Gemeenten zijn verplicht nieuwkomers een inburgeringsonderzoek en, indien nodig, een inburgeringsprogramma aan te bieden. De nieuwkomer heeft de verplichting zich
aan te melden voor een inburgeringsonderzoek en kan op grond van het onderzoek verplicht worden deel te nemen aan een inburgeringsprogramma.
Doelgroep
De doelgroep van de WIN zijn nieuwkomers, dat wil zeggen vreemdelingen
van 18 jaar en ouder met een permanente verblijfsvergunning en vluchtelingen met A-status of VTV-status (VTV is vergunning tot verblijf) op humanitaire gronden (zie paragraaf 3.2). De in Nederland verblijvende vreemdelingen
1 Tweede Kamer, Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000,
26 815, nr. 2, p. 5.
2 Idem, p. 16. Zie ook: http://www.inburgernet.nl. Deze site bevat diverse informatie over inburgering.
3 Staatsblad 1998, 261.
85
die over een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV) beschikken, vallen pas bij omzetting van deze status naar een A- of VTV-status onder de WIN.
De wet geldt ook voor Nederlanders die buiten Nederland geboren zijn (zoals
Nederlanders uit overzeese delen van het Koninkrijk). De wet is niet van toepassing op degene die hier voor een tijdelijk doel verblijft4 dan wel op grond
van bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties niet verplicht kan worden aan een inburgeringsprogramma deel te nemen5. De inburgeringsprogramma’s zijn ook toegankelijk voor 16- en 17-jarigen voorzover zij niet meer volledig leerplichtig zijn.
Inburgeringsonderzoek
De nieuwkomer is na binnenkomst in de gemeente of na uitreiking van het
verblijfsdocument verplicht zich binnen zes weken aan te melden voor een
inburgeringsonderzoek. Dit onderzoek mag maximaal 4 maanden duren. Het
inburgeringsonderzoek, dat door de gemeenten wordt verricht, is een onderzoek naar de mate waarin de nieuwkomer in Nederland in een maatschappelijke achterstand kan geraken. Een educatieve instelling en Arbeidsvoorziening worden betrokken bij het inburgeringsonderzoek, dat onder meer een
toets omvat op kennis en vaardigheden, zoals kennis van de Nederlandse taal
en de Nederlandse samenleving. Als de gemeente een inburgeringsprogramma
nodig acht, wordt het inburgeringsonderzoek afgesloten met een beschikking
van de gemeente, waarin het programma dat de nieuwkomer moet volgen
wordt vastgelegd.
Inburgeringsprogramma
Het inburgeringsprogramma omvat een educatief programma, maatschappelijke begeleiding en doorgeleiding naar een instantie die zorg draagt voor
vervolgscholing of toegang tot de arbeidsmarkt. Gedurende het gehele traject
dient er sprake te zijn van voldoende (traject)begeleiding; in dat kader wordt
ook een trajectplan opgesteld.
De maatschappelijke begeleiding is een verplicht onderdeel van het inburgeringprogramma. Bij dit onderdeel kunnen zowel professionals als vrijwilligers
worden ingeschakeld. Het educatieve deel van het programma bevat Nederlands als Tweede taal (NT2), Maatschappijoriëntatie en Beroepenoriëntatie. Het
4 Er bestaat het voornemen de WIN zodanig te wijzigen dat ook vreemdelingen die hier tijdelijk zullen
verblijven tot inburgering kunnen worden verplicht. Hierbij wordt gedacht aan degenen die functies
gaan bekleden of beroepen gaan uitoefenen die van zodanig maatschappelijk belang zijn, dat inzicht
in de sociaal-economische en sociaal-culturele integratie in de Nederlandse samenleving en kennis
van de Nederlandse taal nodig zijn. Een dergelijke bijzondere categorie vreemdelingen wordt gevormd door geestelijke bedienaren, ongeacht de godsdienstige of levensbeschouwelijke richting waartoe zij behoren. Persbericht Ministerie BZK d.d. 26 november 1999 (zie ook: http://www.minbzk.nl).
5 De wet geldt bijvoorbeeld niet voor onderdanen van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte en ook niet voor het personeel (en hun gezinsleden) van internationale organisaties.
86
Nieuwkomers en inburgering
wordt afgesloten met een toets. De toets op de onderdelen NT2 en MO vindt
uiterlijk 12 maanden na inschrijving plaats bij de educatieve instelling.
Het inburgeringsprogramma wordt afgerond met de doorgeleiding naar een
instantie die zorg draagt voor vervolgscholing of voor toegang tot de arbeidsmarkt (binnen zes maanden na de toets). De nieuwkomer ontvangt van de
gemeente een certificaat, waaruit blijkt welk programma hij of zij heeft gevolgd en welke resultaten daarmee zijn bereikt.
Sancties
In de WIN is geregeld dat de gemeente toeziet op het nakomen van de plichten
door de nieuwkomer. In de WIN zijn sancties opgenomen als de nieuwkomer
niet aan zijn verplichtingen voldoet. Als verplichtingen zijn opgenomen: aanmelden voor en meewerken aan het inburgeringsonderzoek, inschrijven bij
educatieve instelling en deelnemen aan het onderwijs, deelname aan de toets
en de overige onderdelen van het in de beschikking vastgestelde inburgeringsprogramma. De sanctie bestaat uit het opleggen van een bestuurlijke boete,
dan wel het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 14 van de Algemene bijstandswet (tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren van bijstand). Over
de hoogte van de boete worden regels gegeven in een AMvB6.
Financiën
De WIN kent een lumpsum financiering. De rijksgelden worden landelijk
vastgesteld aan de hand van ramingen van het aantal in te burgeren nieuwkomers. De gemeenten ontvangen daarvan een deel dat overeenkomt met hun
aandeel in de landelijke prestatie van twee jaar eerder. De prestatie wordt vastgesteld aan de hand van het aantal beschikkingen (inburgeringsonderzoek) en
de verklaringen van educatieve instellingen (toetsen). Voor 1999 was een bedrag beschikbaar van 284 miljoen gulden te besteden aan ongeveer 22.500 inburgeringstrajecten (dat is gemiddeld per traject ongeveer 12.600 gulden).
Voor 2000 is het beschikbare bedrag iets gestegen tot 295 miljoen gulden het
verwachte aantal inburgeringstrajecten is gelijk gebleven: 22.500 (gemiddeld
per traject ruim 13.100 gulden).
Anders dan het eerdere beleid
In de WIN heeft het inburgeringsbeleid zoals dat al een aantal jaren werd ge-
6
Besluit van 28 mei 1998, Staatsblad 1998, 330. De bestuurlijke boete bedraagt 20 procent en bij
herhaling binnen een jaar 40 procent van de bijstandsnorm die voor de betrokkene geldt of zou
gelden. Voor de ABW geldt een korting van 20 van de bijstandsnorm gedurende een maand
(Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz). De boete/korting moet worden afgestemd op de ernst van
het feit, de omstandigheden van de nieuwkomer en de mate van verwijtbaarheid.
87
Nieuwkomers en inburgering
voerd een wettelijke kader gekregen. Op enkele punten wijkt de WIN echter af
van het voorafgaande beleid. Dit betreft:
– Het aantal uren dat per nieuwkomer besteed kan worden aan het educatief
programma is verhoogd van maximaal 500 uur tot gemiddeld 600 uur.
– De WIN geldt niet voor de zogenoemde VVTV’ers.
– De WIN kent sanctiebepalingen.
– Bij de financiering van gemeenten speelt het aantal realisaties in het verleden een rol. Nu is er sprake van lumpsum financiering, eerder vond de
financiering plaats via declaratie.
De nieuwkomers
5.2
In de WIN is de doelgroep duidelijk gedefinieerd. In de precieze omvang en de
samenstelling van de doelgroep bestaat echter weinig inzicht. In de begroting
2000 van het Ministerie van BZK wordt geconstateerd dat behoefte bestaat aan
een inventarisatie van de nieuwe minderheidsgroepen. Deze inventarisatie zal
in de komende jaren worden uitgevoerd7.
In het onderzoek Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers is de doelgroep van
het inburgeringsbeleid in kaart gebracht8. Dit is gebeurd op basis van een
steekproef die 1135 personen omvatte en die betrekking heeft op de populatie
in de tweede helft van 1996. Daaruit komt het volgende, tijdsgebonden, beeld
naar voren.
– Het aantal mannen en vrouwen onder de onderzochte nieuwkomers is
vrijwel gelijk. Daarbij moet worden aangetekend dat bij vluchtelingen het
aandeel van de mannen groter is en bij gezinsvormers het aandeel van de
vrouwen.
– Van de (onderzochte) nieuwkomers van 18 jaar en ouder is 70 procent
jonger dan 35 jaar en valt nog eens 22 procent in de leeftijdsgroep
35-44 jaar. De vrouwen zijn over het algemeen iets jonger dan de mannen.
– Van de onderzochte nieuwkomers is 53 procent gehuwd, 12 procent samenwonend en 26 procent ongehuwd.
– Van de onderzochte nieuwkomers zijn de belangrijkste landen van herkomst Marokko (14%), Somalië (7%), Turkije (17%), Irak (12%) en voormalig
Joegoslavië (7%). Als regio’s waar veel nieuwkomers vandaan komen kunnen overig Afrika (11%) en overig Azië (17%) genoemd worden. De her-
7
8
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 hoofdstuk VII (BZK), nr. 2, p. 28.
Hans Weening, Timke Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, Ministerie van SZW/Regioplan
Onderzoek Advies en Informatie B.V., Den Haag, december 1998. Het (steekproef)onderzoek heeft
betrekking op 1135 nieuwkomers die in de tweede helft van 1996 in tien onderzochte gemeenten
waren ingeschreven.
88
Nieuwkomers en inburgering
komst van mannen en vrouwen is niet gelijk gespreid over de landen/regio’s. Bedacht dient te worden dat de herkomstlanden van jaar tot jaar
kunnen verschillen.
– De reden van de komst naar Nederland van de onderzochte nieuwkomers
is voor het overgrote deel gezinsvorming (41%). Daarnaast is ook gezinshereniging een belangrijke reden (12%). Vluchtelingen vormen 39 procent
van de onderzochte nieuwkomers.
– Van de onderzochte nieuwkomers was 15 procent 1 tot 2 jaar in Nederland,
41 procent 2-3 jaar en weer 15 procent 3-4 jaar. Van 12 procent was de verblijfsduur onbekend. De overigen (17 procent) waren langer dan vier jaar
in Nederland.
– Bij de intake bleek van de onderzochte nieuwkomers vijf procent analfabeet. Vrouwen zijn iets vaker analfabeet dan mannen.
– Bij de intake bleek tevens dat 23 procent van de nieuwkomers in het
Nederlands aanspreekbaar is, 49 procent is dat niet en van 28 procent is
het onbekend. Hierbij dient aangetekend dat de beoordeling van dit item
erg subjectief is.
– Het opleidingsniveau verschilt sterk. Van de onderzochte nieuwkomers
heeft 22 procent geen onderwijs of alleen basisonderwijs. Hoger algemeen
en hoger beroepsonderwijs is genoten door 19 procent en 9 procent heeft
een universitaire opleiding. Van 24 procent is het opleidingsniveau niet
bekend. Het verschil in opleidingsniveau tussen mannen en vrouwen is
gering.
– Over het aantal onderzochte nieuwkomers dat werkte bestaat onduidelijkheid. Volgens de bestanden van Arbeidsvoorzieninig heeft 6 procent werk,
volgens een apart gehouden enquête 28 procent. Het betreft vooral werk
op laag niveau (daarbij lijken de arbeidsbureaus meer te bemiddelen naar
‘hogere’ functies, uitzendbureaus vooral naar ‘lage’ functies (p. 49)). Het
overgrote deel van de onderzochte nieuwkomers had nog geen werk. Ongeveer 10 procent van de onderzochte nieuwkomers gaf aan niet geïnteresseerd te zijn in een plaats op de arbeidsmarkt in verband met de zorg
voor het gezin.
– De inventarisatie heeft zich beperkt tot de doelgroep van het inburgeringsbeleid. Dit houdt in dat geen inzicht bestaat in het aantal kinderen dat tot
de nieuwkomers kan worden gerekend.
Geconstateerd kan worden dat nieuwkomers sterk van elkaar verschillen. Deze
verschillen, bijvoorbeeld in leeftijd, herkomst en culturele achtergrond, reden
van komst en opleidingsniveau zijn van invloed op het inburgeringproces.
89
Nieuwkomers en inburgering
Het inburgeringsbeleid beoordeeld
5.3
Het inburgeringsbeleid is in de afgelopen jaren een aantal malen onderwerp
geweest van evaluatieonderzoek. Tijdens de afronding van dit advies heeft de
minister van Grote Steden- en Integratiebeleid een ‘Voortgangsrapportage
inburgering’ gepubliceerd. De bevindingen van de raad komen grosso modo
overeen met die in de voortgangsrapportage9. Een deel van deze onderzoeken
heeft betrekking op de beginperiode van het inburgeringsbeleid; de periode
1996 - 199810. Een belangrijke bevinding uit deze periode is dat het onderwijsmateriaal nog niet volledig ontwikkeld was. Daarenboven wordt geconstateerd dat het beschikbare aantal uren voor het educatieve deel van het inburgeringsprogramma (500 uur) onvoldoende is. Met betrekking tot de vraag of
sociale zelfredzaamheid bereikt wordt via de inburgeringsprogramma’s, luidt
de conclusie dat deze vraag met een voorzichtig ‘ja’ kan worden beantwoord.
Een voldoende niveau voor professionele en educatieve zelfredzaamheid werd,
zo blijkt uit de onderzoeken, echter niet bereikt. Over de kwaliteit van het
onderwijsproces meldt de Inspectie van het Onderwijs dat deze zich goed ontwikkelt. Een andere constatering was dat het inburgeringsaanbod ten koste is
gegaan van het aanbod aan andere doelgroepen in de volwasseneneducatie,
waaronder ook de ‘oudkomers’ voor wie het aanbod juist was geïntensiveerd
met het oog op het wegwerken van wachtlijsten. Verder blijkt dat de arbeidsmarktpositie van nieuwkomers over het algemeen als ‘kwetsbaar’ kan worden
betiteld. Naar schatting een kwart van de onderzochte nieuwkomers slaagde er
binnen anderhalf tot twee jaar na vestiging in de gemeente in om werk te vinden. Dit betreft wel vaak (tijdelijk) uitzendwerk op relatief lage functies. Voor
het vinden van werk op eigen niveau, vooral voor de nieuwkomers met een
hogere opleiding, is een periode van anderhalf tot twee jaar veelal te kort. In de
onderzoeken wordt een aantal suggesties voor verbetering gedaan. Deze betreffen de intake, de afstemming tussen de verschillende bij het traject betrokken
partijen, de voorlichting aan de nieuwkomers, flexibiliteit in lesprogramma’s
(toespitsen, inhalen), professionaliteit van docenten en de interne kwaliteitszorg en het actief betrekken van Arbeidsvoorziening bij het inburgeringsprogramma.
9
10
Tweede kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 n083 nr.2.
Inspectie van het Onderwijs, Inburgering …… uitgeschreven, evaluatie van het aanloopjaar van de
inburgeringstrajecten, deel 1 en 2, september 1997; Hans Weening, Timke Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, Ministerie van SZW/Regioplan Onderzoek Advies en Informatie B.V.,
Den Haag, december 1998; Algemene Rekenkamer, Integratiebeleid etnische minderheden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 426 nr. 2. Zie ook: Sylvia van Leeuwen en Coen Veldhuijzen, Integratiebeleid voor etnische minderheden: zicht op resultaat, in: Bestuurswetenschappen 1999, nr. 6, pp. 504-526.
90
Nieuwkomers en inburgering
De Algemene Rekenkamer concludeert in zijn rapport, dat voor een deel gebaseerd is op eerder onderzoek van anderen, dat zonder substantiële beleidsimpulsen noch het 100-procents doelgroepbereik, noch het beoogde taalvaardigheidsniveau in de komende jaren gerealiseerd kan worden. In het onderwijsverslag over het jaar 1998 constateert de Inspectie van het Onderwijs dat
de organisatie van de inburgeringsprogramma’s en de daarbij behorende samenwerking met ROC’s met andere partners is versterkt11. Ook wat onderwijsinhoudelijke aspecten betreft neemt de Inspectie positieve ontwikkelingen waar. Dit geldt ook het aanbieden van Maatschappijoriëntatie (MO) en Beroepenoriëntatie (BO) als herkenbare programmaonderdelen naast NT2.
De Inspectie wijst erop dat de doorstroom van nieuwkomers naar de beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerwegen nog de nodige aandacht vraagt:
de doorstroom naar beide leerwegen is ongeveer vier procent. Verder wijst de
Inspectie erop dat een groot deel van de instellingen BO ook aanbiedt in het
reguliere educatieve traject aan nieuwkomers die het inburgeringstraject
hebben afgerond. Dit omdat het totaal aantal beschikbare uren voor de educatieve activiteiten in het kader van het inburgeringsprogramma niet toereikend
is. De Inspectie wijst op een aantal logistieke en onderwijsinhoudelijke knelpunten die ook na de aanloopfase (nog) aanwezig zijn. Deze hebben betrekking op:
– het te geringe aantal beschikbare uren om met laagopgeleide nieuwkomers het beoogde resultaat te bereiken;
– het aantrekken van bekwame en ervaren docenten onder meer vanwege
de onzekere aanstellingsgrondslag;
– de fluctuaties bij de instroom van nieuwkomers, waardoor organisatorische en personele problemen ontstaan;
– de regelgeving die te weinig rekening houdt met de diversiteit van de
nieuwkomers, waardoor het werken met niveaugroepen bemoeilijkt
wordt;
– het bekostigingsniveau voor inburgeringsprogramma’s, dat achterblijft
bij dat van reguliere educatieve programma’s.
Ten slotte constateert de Inspectie, ook in 1998, dat de prioriteit die de gemeenten geven aan nieuwkomers leidt tot een vermindering van het aanbod
voor ‘oudkomers’. Daarnaast heeft de versmalling van het reguliere aanbod in
de volwasseneneducatie zich ook na 1996/1997 voortgezet.
De WIN maakt het inburgeringsbeleid een verplichting voor de gemeenten. In
dat beleid moeten verschillende partijen samenwerken, zoals de afdeling Burgerzaken, de sociale dienst, het Bureau Nieuwkomers (of de organisatie die de
11
Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, Utrecht 1999, p. 213 e.v.
91
Nieuwkomers en inburgering
trajectbegeleiding verzorgt), het ROC en Arbeidsvoorziening. In de praktijk
blijkt dat deze samenwerking tussen de verschillende partijen de nodige
moeite en tijd kost, hetgeen zijn weerslag heeft op een effectieve inburgering12.
In het inburgeringsbeleid zoals dat door de gemeenten georganiseerd moet
worden kan een aantal valkuilen worden onderscheiden. De eerste betreft het
ondersneeuwen van het gezamenlijke einddoel. De verschillende partijen bij
het beleid richten zich vaak te veel op het doel van de eigen activiteit en de
institutionele belangen die daarbij horen. Een tweede valkuil is het inburgeringstraject met zijn wachttijden en vele overdrachtsmomenten.
Als de samenwerking tussen de verschillende partijen hier tekortschiet en het
procesmanagement niet goed functioneert kan dit tot uitval leiden; de nieuwkomer verdwijnt in de wirwar van overdracht en registratie. Zo is in 1997 met
22 procent van de nieuwkomers geen onderwijsovereenkomst gesloten. Van
degenen met een onderwijscontract is zeven procent niet met de educatie
gestart en is elf procent voortijdig met de educatie gestopt. De belangrijkste
redenen voor het stoppen zijn: persoonlijke omstandigheden, verhuizing,
werk en het niet meer willen meedoen13.
Een open keten, als gevolg van veel overdracht, maakt uitval echter makkelijker en bestrijding daarvan moeilijker.
Een derde probleem hangt samen met de gegevensverstrekking. Het blijkt dat
het aantal en het profiel van de nieuwkomers die zullen instromen tot op het
laatste moment voor de volgende partij in de keten een verrassing zijn, waardoor capaciteitsplanning vrijwel onmogelijk wordt.
Dit laatste heeft onder meer tot gevolg dat een deel van de middelen die beschikbaar zijn voor inburgering worden aangewend voor egalisatiefondsen,
om schommelingen in toekomstige inkomsten op te vangen14. Ten slotte
blijken de procesgang en de betrokkenheid van vele partijen ook tot de nodige
problemen te leiden bij de financiële verantwoording. Daarbij treedt ook een
forse administratieve belasting op. Ook in een onderzoek naar de samenwerking tussen ROC’s en gemeenten in het kader van de WIN wordt geconstateerd
dat de samenwerking nog onvoldoende is en dat de WIN zowel voor de ge-
12
13
14
Jan Paul Steenbergen en Bart Dijkstra, Inburgeren: hoe eerder hoe beter, in: Sociaal Bestek 1999,
pp. 6-31.
H.M.J.K.I. Reiche, Inburgering 1996 1997, inhoudelijk verslag van resultaten, organisatie en uitvoering, ministerie VWS/Piers Groep, Den Haag, maart 2000, p. 17 e.v. De redenen voor het niet afsluiten van onderwijscontracten zijn divers, er is niet een specifieke reden aan te wijzen.
Uit een beleidsnotitie van de gemeente Rotterdam blijkt dat van de 20 miljoen gulden structurele
kosten voor inburgering 9 miljoen bestemd is voor educatieve trajecten, 7 miljoen voor uitvoeringskosten (trajectbegeleiding, procesbewaking, regievoering etc.) en 4 miljoen voor toevoeging aan het
egalisatiefonds. Notitie voor de Commissie SVVHA, SOB-nr. 00/176, 26 januari 2000.
92
Nieuwkomers en inburgering
meenten als voor de ROC’s een zware administratieve belasting betekent15.
Daarin wordt ook aangegeven dat kleine gemeenten de regietaak die voor de
WIN nodig is niet aankunnen en dat in grote gemeenten de samenwerking
tussen de verschillende afdelingen te wensen overlaat. Bovendien blijkt dat
ook binnen de ROC’s de communicatie tussen top en uitvoeringsapparaat rond
de inburgeringstrajecten niet optimaal is. De administratieve verplichtingen
van de WIN worden als zwaar beoordeeld, wat versterkt wordt doordat de
administratieve systemen van de gemeenten en de ROC’s niet op elkaar aansluiten (en de WIN andere eisen stelt dan de WEB). Dit alles leidt ertoe dat
meer gelet wordt op organisatieaspecten en de wijze waarop het educatieve
programma wordt ingevuld dan op de resultaten die geboekt worden.
Samenvattend kan worden gesteld dat de samenwerking tussen de verschillende partijen die nodig is voor een goed inburgeringsbeleid nog onvoldoende
van de grond is gekomen.
De WIN wordt ook besproken in de Rapportage minderheden 1999 van het
Sociaal en Cultureel Planbureau16. Het SCP constateert dat de netwerken die
nodig zijn voor een effectieve uitvoering nog in opbouw zijn. Het doel van de
WIN – het verzorgen met inburgeringstrajecten van een minimale toerusting
voor participatie op het niveau van zelfredzaamheid – lijkt voor een aanzienlijk deel van de nieuwkomers haalbaar. Wel blijkt het, aldus het SCP, veel
moeilijker om het niveau van professionele redzaamheid te realiseren. Daarbij
is vooral de taal een probleem. Het lijkt voor nieuwkomers nauwelijks mogelijk om in een cursus van 600 uur zich de Nederlandse taal zodanig eigen te
maken dat zij door het arbeidsbureau zonder problemen naar werk kunnen
worden bemiddeld.
Kinderen van asielzoekers
In het inburgeringsbeleid bestaat geen
bijzondere aandacht voor de, leerplichtige, kinderen van nieuwkomers. In het
onderwijs zijn voor hen geen bijzondere
maatregelen getroffen. Wat extra faciliteiten betreft vallen de kinderen van
nieuwkomers onder de reguliere gewichten- en cumiregeling. Volgens de
15
16
gewichtenregeling krijgt een allochtone
leerling van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau voor de bepaling
van de personeelsformatie een gewicht
van 1.9.
Uit onderzoek naar de prestaties van
asielzoekerskinderen in het basisonderwijs blijkt dat als deze kinderen als één
groep worden beschouwd, ze in de
K. Boutachekourt, H. Buijing en R. den Uyl, Maatwerk in de WIN, Verkenning van de samenwerking
tussen gemeenten en ROC’s in het kader van de WIN, bureau Vrijbaan, Den Haag 1999. Het (quick
scan) onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Ministeries van BZK, OCenW en VWS.
SCP, Rapportage minderheden 1999, Den Haag, september 1999.
93
Nieuwkomers en inburgering
meeste opzichten sterk lijken op de gemiddelde 1.9-leerling. Voor taal, rekenen,
begrijpend lezen en de CITO-eindtoets
halen ze vrijwel dezelfde scores en ook
de adviezen voor het vervolgonderwijs
komen overeen. Ze onderscheiden zich
ook niet noemenswaardig op het sociaalemotionele en gedragsmatige vlak. Gelet
op de korte duur die deze kinderen veelal pas in Nederland zijn (tussen de een en
vijf jaar) is dit opvallend. Daarbij dient
echter te worden bedacht dat het opleidingsniveau van hun ouders hoger is dan
van de gemiddelde 1.9-leerling.
Uit het onderzoek blijkt echter ook dat
niet gesproken kan worden van ‘de
asielzoekerskinderen’ in het onderwijs.
Hun cognitieve en niet-cognitieve vaardigheden zijn afhankelijk van het land
van herkomst, voor een groot deel omdat
er een sterke relatie bestaat tussen het
5.4.
herkomstland, het opleidingsniveau van
de ouders en de verblijfsduur in Nederland. Zo bestaat de groep die al langer
dan vijf jaar in Nederland woont voornamelijk uit laagopgeleide mensen uit
Afrika terwijl hoger opgeleide mensen
uit Afghanistan voor het merendeel pas
een tot drie jaar in Nederland zijn. De
prestaties van asielzoekerskinderen uit
Afrika liggen dan ook lager dan die van
niet in Nederland geboren 1.9-leerlingen,
die van de kinderen uit Afghanistan, Iran
en Irak liggen daarboven evenals die van
kinderen uit (voormalig) Joegoslavië en
de (voormalige) Sovjet Unie. De positie
van de verschillende herkomstcategorieën is echter niet zonder meer te verklaren uit het opleidingsniveau van de
ouders of de verblijfsduur in Nederland.
Bron: Lia Mulder, Kinderen van asielzoekers in
het basisonderwijs, ITS, Nijmegen 2000.
Conclusies en aanbevelingen
Positie van nieuwkomers in het inburgeringsbeleid
Het inburgeringsbeleid staat in het kader van kansen krijgen en kansen pakken. De nieuwkomer krijgt een kans door het inburgeringstraject dat hem
wordt aangeboden, het is vervolgens aan de nieuwkomer deze kans te pakken
als een start om een volwaardige positie in de Nederlandse samenleving te
verwerven. In het voorgaande is het inburgeringsbeleid en de resultaten daarvan geschetst. Opvallend en verontrustend is dat van het object van het beleid,
de nieuwkomer weinig bekend is. Enerzijds geldt dat de kwantitatieve gegevens: aantallen nieuwkomers, inburgeringstrajecten, afgesloten inburgeringstrajecten, maatschappelijke positie enzovoorts zijn niet op landelijk niveau
beschikbaar. Ook op lokaal niveau is echter veelal niet bekend of de doelen van
de WIN worden gehaald. Anderzijds geldt het de positie van de nieuwkomer in
het beleid. De nieuwkomer moet een zeer complex traject doorlopen, waarin
overdrachtsmomenten en lange wacht- en doorlooptijden worden gecombineerd met een grote afhankelijkheid van consulenten en begeleiders.
Bovendien blijken de kansen voor de nieuwkomer om zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar inburgering beperkt en blijft het einddoel,
94
Nieuwkomers en inburgering
werk of maatschappelijke activiteit, in veel gevallen tot het einde van het
inburgeringsjaar uit het zicht17. Deze beschrijving benadrukt het institutionele karakter van het inburgeringsbeleid dat in vergaande mate tot stand
komt buiten de betrokkenheid van degenen op wie het beleid zich richt. Het
probleem wordt bepaald door de rijksoverheid, de gemeentes en de andere
uitvoeringsorganen en ditzelfde geldt voor de gewenste oplossingen. Of en in
hoeverre de doelstellingen en middelen aansluiten bij de problemen die de
nieuwkomers ervaren en de oplossingsrichtingen die zij voorstaan komt pas
in beeld als uitvoeringsprobleem.
Uitvoering van het inburgeringsbeleid
Bij de uitvoering wordt zichtbaar voor welke groepen het beleid iets te bieden
heeft, welke groepen alleen met sancties te motiveren zijn en welke groepen
afvallen omdat het aanbod niet aansluit bij hun mogelijkheden18. Van de verantwoordelijken voor de WIN, de gemeenten, is bekend dat de wet vraagt om
een administratief en organisatorisch proces waarmee zij nog steeds moeite
hebben. De administratieve verplichtingen zijn uitgebreid en mede door de
verschillende bij de inburgering betrokken partijen complex. De verschillende
partijen bij de inburgering vragen om regievoering door de gemeenten. Die
regievoering blijkt problematisch, zowel voor kleine gemeenten (schaalproblemen) als grote gemeenten (verkokering). Daarbij is het zo dat enkele gemeenten grote aantallen nieuwkomers hebben en veel gemeenten kleine aantallen nieuwkomers. Een en ander heeft tot gevolg dat de inrichting van de
inburgering wordt afgestemd op de eisen die gemeenten en ROC’s daaraan
stellen en die weer zijn afgeleid van de eisen die aan gemeenten en ROC’s worden gesteld. De conclusie is hier dat de gemeenten en de ROC’s de aanloopfase
nog steeds niet achter de rug hebben.
Voor het educatief aanbod, met name NT2 luidt de conclusie dat na de nodige
startproblemen (NT2 dateert van voor het inburgeringsbeleid) de kwaliteit van
de onderwijsprogramma’s is verbeterd. Maatwerk in het onderwijsaanbod is
echter eerder uitzondering dan regel. Het aangeboden educatieve traject is
voor de meeste nieuwkomers onvoldoende om te komen tot een met het oog
op de arbeidsmarkt wenselijk beheersing van de Nederlandse taal. De sociale
zelfredzaamheid als doelstelling van het inburgeringsbeleid lijkt, zij het op
17
18
Jan Paul Steenbergen en Bart Dijkstra, op.cit., pp. 27 en 28.
Rik van Berkel, Activering in Nederland; Het toenemend hybridische karakter van het sociaal beleid, in: Tijdschrift voor Arbeid en Participatie, jrg. 21, nr. 2/3 2000, pp. 95-107. In dit artikel wordt
de omschrijving gebruikt voor het activeringsbeleid en de vele initiatieven en projecten die ontwikkeld zijn en die zich kenmerken door een top down benadering. Daarbij kan het activeringsbeleid ook paternalistisch genoemd worden in die zin dat het ‘afgedwongen emancipatie’ voorstaat. Dit geldt ook voor het inburgeringsbeleid.
95
Nieuwkomers en inburgering
een minimumniveau, wel bereikt te worden. Bij de meeste nieuwkomers is
echter na afronding van het inburgeringstraject geen sprake van professionele
of educatieve zelfredzaamheid; dat wil zeggen dat betrokkene kan worden
doorgeleid naar de arbeidsmarkt of naar het (beroeps)onderwijs.
De afwezigheid van professionele en educatieve zelfredzaamheid maakt de
sociale zelfredzaamheid wel erg minimaal en hoogstwaarschijnlijk te gering
voor integratie in de Nederlandse samenleving.
Ten slotte moet geconcludeerd worden dat de aandacht voor nieuwkomers ten
koste is gegaan van oudkomers en andere groepen die gebruik maakten van de
volwasseneneducatie.
Aanbevelingen voor het inburgeringsbeleid
Nederland zal in de toekomst elk jaar te maken hebben met nieuwkomers;
gezinsvormers en vluchtelingen. Mensen die een positie in de Nederlandse
samenleving moeten veroveren. Het verleden heeft geleerd dat het belangrijk
is direct met het inburgeringsproces te beginnen en dat de Nederlandse taal
daarin een cruciale functie vervult. Dit geldt eens te meer als de nieuwkomer
de zorg voor kinderen heeft en zijn of haar kind(eren) zal moeten helpen een
plaats te vinden in de Nederlandse maatschappij. De WIN is bedoeld om de
nieuwkomer een kans op integratie aan te reiken. Ondanks een gebrek aan
informatie moet de conclusie echter zijn dat de WIN op dit moment die rol
nog in onvoldoende mate vervult.
Nieuwkomer centraal
Om de nieuwkomer een echte kans te geven op inburgering is het nodig de
nieuwkomer centraal te stellen in het inburgeringsbeleid. Dit betekent dat het
beleid niet moet zijn afgestemd op de noden van de gemeenten en de onderwijsinstellingen (ROC’s) maar dat de behoeften van de nieuwkomers het uitgangspunt moeten zijn. Dit betekent dat de inburgeringstrajecten en de daarbij behorende educatieve trajecten maatwerk moeten bieden. Bij de invulling
van de trajecten zal rekening gehouden moeten worden met de verschillen
tussen de nieuwkomers (naar geboorteland, geloof, cultuur en in dat kader
ook naar sekse) en in het bijzonder met de verschillen in opleiding. Ook zal in
het inburgeringsprogramma rekening gehouden moeten worden met de verschillen tussen het land van herkomst en Nederland. Bijvoorbeeld met verschillen in de positie van de vrouw en met verschillen in het onderwijs. Voor
het onderwijs kan dit betrekking hebben op het belang van onderwijs, het
schoolsysteem en de rol van de ouders bij het onderwijs. Bij de positie van de
vrouw is een belangrijk aspect dat in Nederland, in de socialezekerheidsregelingen, van vrouwen economische zelfstandigheid wordt verwacht.
96
Nieuwkomers en inburgering
Regie, samenwerking en registratie
De WIN vraagt samenwerking tussen verschillende partijen. Het blijkt dat de
gemeenten op dit moment onvoldoende in staat zijn de daarvoor benodigde
regie, samenwerking en gegevensuitwisseling te organiseren.
Verondersteld kan worden dat om tot een goede samenwerking te komen
meer tijd nodig is dan de twee jaar die voor de WIN nu van kracht is en de
daaraan voorafgaande twee jaren van inburgeringsbeleid. Vanwege het belang
van inburgering zal het proces echter versneld moeten worden. Een middel
daarbij kan zijn het aanbieden van modellen voor bijvoorbeeld registratie, administratie en regie aan gemeenten en ROC’s. Initiatieven daartoe zijn reeds
genomen (bijvoorbeeld de Handreiking Identificatie Nieuwkomers (BZK), een
gemeenschappelijk functioneel ontwerp (GFO) inburgering (VNG, BZK) en het
Functioneel Model Inburgering (VWS, Forum) dat binnenkort gereed zal zijn).
Deze modellen kunnen met name de kleinere gemeenten en gemeenten met
weinig nieuwkomers ontlasten. Ze zijn echter bruikbaar voor alle gemeenten.
Daarnaast dient bezien te worden of alle eisen die nu gesteld worden in het
kader van de WIN ook functioneel zijn voor het inburgeringsproces van nieuwkomers.
Daarenboven dient ook de vraag onder ogen gezien te worden of de decentralisatie van het inburgeringsbeleid niet te ver is doorgeschoten – net als het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA19 – en dat een aantal gemeenten met dit beleid zal blijven worstelen. Die decentralisatie houdt het risico in
van versnippering van middelen, van dubbel werk, van het creëren van lokale
standaarden en van verlies aan overzicht. Daarbij dient bedacht te worden dat
inburgering wel een lokaal proces is maar dat het niet een lokaal probleem is.
Hoe het ook zij, op korte termijn zal dit deel van het inburgeringsproces verbeterd moeten worden, omdat de inburgering van nieuwkomers niet mag
worden opgehouden door de onmacht van gemeenten.
Uitval
Eerder is aangegeven dat er weinig gegevens beschikbaar zijn over het inburgeringsproces. Dit geldt ook voor de uitval. Veelal wordt aangehouden dat ongeveer 20 procent van de nieuwkomers uitvalt, dat wil zeggen de afrondende
toets niet aflegt20. De redenen voor het niet deelnemen aan de toets zijn velerlei. Het kan veroorzaakt worden door bijvoorbeeld ziekte, verhuizing, aanvaarden van werk, persoonlijke problemen, de opstelling van de partner bij gezinsvormers/herenigers maar ook door administratieve fouten. Het kan ook te
maken hebben met onwil. Als dit laatste het geval is voorziet de WIN in sanctiemogelijkheden. Het blijkt dat gemeenten terughoudend zijn met het uit-
19
20
SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 252; zie ook paragraaf 4.4.
Boutachekourt et al., Maatwerk in de WIN, op.cit., p. 35.
97
Nieuwkomers en inburgering
delen van sancties. Een deel van de (kleinere) gemeenten vindt dat er geen
aanleiding toe is, een deel van de (grote) gemeenten meent dat geen sancties
kunnen worden opgelegd als het aanbod niet op orde is. Een ander deel komt
niet toe aan sancties door gebrekkige registratie. En ten slotte heeft een deel
van de gemeenten bezwaren tegen het sanctiebeleid; zij prefereren belonen
boven straffen21.
De raad meent dat als bij niet of onvoldoende deelnemen aan het inburgeringsprogramma sprake is van onwil of verwijtbaarheid de sanctiemogelijkheden ook gebruikt dienen te worden.
Taalverwerving
Bij het inburgeringsproces blijkt het te bereiken taalniveau een knelpunt22.
De beschikbare hoeveelheid tijd (gemiddeld 600 uur) is in veel gevallen niet
voldoende23.
Een verlenging van het inburgeringstrajecten lijkt echter niet wenselijk. In de
Rapportage minderheden 1999 geeft het SCP hiervoor 3 redenen24. In de eerste
plaats is er nu al een aanzienlijke uitval, onder meer omdat deelnemers werk
accepteren (dat veelal onder hun niveau ligt). Weening en Visser wijzen er in
dit verband op dat het moeilijk blijkt mensen langdurig te motiveren in de
schoolbanken te zitten25. In de tweede plaats houdt een langer programma de
nieuwkomers nog langer van het werk weg (het inburgeringsproces duurt nu
al bijna twee jaar; 4 maanden inburgeringsonderzoek, 12 maanden educatief
traject en 6 maanden ‘doorgeleiding’). In de derde plaats kunnen, aldus het
SCP, veel aspecten van professionele redzaamheid waarschijnlijk het best op
de arbeidsvloer zelf worden geleerd.
Met betrekking tot de verbetering van de taalverwerving doet de raad een drietal aanbevelingen.
De eerste betreft het daadwerkelijk toepassen van maatwerk en dus het aanbieden van taalonderwijs dat aansluit bij (het opleidingsniveau van) de nieuwkomer. Een instrument daartoe is recent ontwikkeld (de cursusplanner NT2)26.
Ten tweede dient met spoed bezien te worden of intensiveren van het taalonderwijs een bijdrage kan leveren. Onder intensiveren wordt hier verstaan
het in een korte periode geven van de voor NT2 beschikbare uren. Op dit mo-
21
22
23
24
25
26
Etwin Grootscholten en Rogier den Uyl, Sanctioneren onder de WIN een stand van zaken, Bureau
Vrijbaan, Den Haag, maart 2000.
Zo blijven veel cursisten steken op een zeer basaal taalniveau dat enkele niveaus lager is dan de
toelatingseis voor beroepsonderwijs of arbeidsvoorziening. De Volkskrant, “Inburgering van
nieuwkomers faalt”, 8 april 2000.
Daarbij dient opgemerkt dat deze uren in veel gevallen niet volledig worden aangewend.
Boutachekourt et al., Maat werk in de WIN, op.cit., p. 26.
SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 394 e.v.
Weening en Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, op.cit., p. 29.
Zie: http://www.bvenet.nl/~apold/planner.html
98
Nieuwkomers en inburgering
ment heeft het taalonderwijs een extensief karakter waarbij de beschikbare
uren over een jaar worden gespreid en er in bijna alle gevallen sprake is van
een sluiting in de zomermaanden. Dit laatste tast niet alleen de motivatie aan
maar vermindert ook de effectiviteit van het onderwijs.Ten derde moet volgens
de raad de vraag gesteld worden of het strikt vasthouden aan de eis van professionele redzaamheid ten aanzien van de taalvaardigheid in het Nederlands
van nieuwkomers gerechtvaardigd is. Wanneer er sprake is van progressie in
de taalverwerving is het wellicht effectiever eerder over te gaan tot intensieve
vormen van directe bemiddeling dan de nieuwkomer eerst weer een halfjaar of
een jaar op een nieuwe NT2- of vaktaalcursus te zetten. Dit kan gerealiseerd
worden wanneer er sprake is van een nauwe betrokkenheid van Arbeidsvoorziening bij de inburgeringstrajecten. Uit berichtgeving in de vakpers blijkt,
aldus het SCP, dat hier het nodige aan schort. De samenwerking tussen arbeidsvoorziening en de bureaus voor opvang van nieuwkomers zal verbeterd
moeten worden en Arbeidsvoorziening zal betrokken moeten worden bij de
inrichting van het educatieve gedeelte van de inburgeringsprogramma’s.
De suggestie van het SCP sluit aan bij een van de producten van Arbeidsvoorziening te weten ‘werkstage met taalondersteuning’ waarbij allochtone cliënten en nieuwkomers in een stage van 3 tot 4 dagen per week gedurende 3 tot
4 maanden bij een werkgever of praktijksimulatiebedrijf werkervaring en
sociale vaardigheden opdoen en tegelijkertijd het Nederlands op de werkvloer
leren kennen. In aanvulling op de stage gaat de cliënt een dag per week naar
school voor het verbeteren van de taalvaardigheid en de communicatieve vaardigheden. In dit kader kan erop gewezen worden dat de werkgeversorganisaties zijn gekomen met het project Samen werken dat zich richt op werkervaringsplaatsen en stages voor minderheden.
Daarnaast beveelt de raad met klem aan de mogelijkheden die de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) kan spelen in het inburgeringsproces te benutten.
Deze route biedt het voordeel onderwijs en werk te combineren, waarmee het
leerproces daadwerkelijk gecombineerd wordt met integratie op de arbeidsmarkt en de maatschappij. De bbl is bovendien ingebed in de ROC’s, zodat er
geen sprake is van extra administratieve belasting of extra samenwerkingsverbanden.
In dit kader, maar ook voor het inburgeringsprogramma in het algemeen, is
het van belang tijdig stappen te nemen om te komen tot diploma-erkenning
en tot het erkennen en waarderen van in het land van herkomst of elders
verworven competenties en kwalificaties.
Het leren in de praktijk en in dat kader het gebruik van de bbl kan wellicht
bevorderd worden door het een plaats te geven in het minderhedenakkoord
99
Nieuwkomers en inburgering
van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van de arbeidsdeelname van
minderheden. In sommige branches wordt een deel van de middelen van de
(sectorale) fondsen voor opleiding en ontwikkeling ingezet voor de scholing
van aspirant-werkzoekenden met kwalificatietekorten. Het lijkt wenselijk deze
initiatieven uit te breiden en minderheden/nieuwkomers er met nadruk bij te
betrekken.
Eerdere start inburgering
Nieuwkomers verblijven vaak al een aantal jaren in Nederland voordat zij in
aanmerking komen voor het volgen van inburgeringstrajecten. Dit geldt met
name voor asielzoekers. Tijdens hun verblijf in asielzoekerscentra (AZC) kunnen zij in het kader van de dagstucturering lessen Nederlandse taal, maatschappelijke oriëntatie en beroepenoriëntatie volgen. De lessen worden gegeven door vrijwilligers en educatieve taken (advies leertrajecten, scholing
vrijwilligers) worden bij voorkeur ingekocht bij ROC’s. De dagstructurering
heeft als doel de asielzoekers de dingen van alledag weer te laten oppakken en
is gericht op inburgering dan wel terugkeer27. De raad meent dat het overweging verdient de dagstructurering onderdeel te maken van de inburgering
en asielzoekers na verloop van enige tijd, maar nog tijdens de asielprocedure
deel te laten nemen aan inburgeringstrajecten. Enerzijds om de inburgering
na de toestemming tot verblijf te versnellen, anderzijds om het verlies aan
beroepskwalificaties en vaardigheden te verminderen28.
In dit kader zou de WIN ook weer gaan gelden voor de houders van een voorlopige vergunning tot verblijf (VVTV). Bij dit alles wijst de raad erop dat het, om
een aantal redenen, van wezenlijk belang is de proceduretijden alsmede het
verblijf in de opvang daadwerkelijk te verkorten tot zes maanden en uiterlijk
één jaar, zoals beoogd wordt met de invoering van de Vreemdelingenwet 2000.
Een van die redenen is dat een dergelijke versnelling ten goede zal komen aan
de inburgering.
27
28
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), Trajecten; het beleidskader voor de kerntaak
Dagstructurering, Rijswijk 1998.
In dit verband kan bijvoorbeeld gewezen worden op de problemen die de artsen onder de asielzoekers hebben om in de Nederlandse gezondheidszorg aan de slag te komen. Het feit dat zij pas
nadat ze een verblijfsvergunning hebben diploma-erkenning kunnen aanvragen en taalcursussen
kunnen volgen speelt daarbij een belangrijke rol (als een arts 5 jaar zijn vak niet heeft uitgeoefend,
krijgt hij geen bevoegdheid meer). ‘Buitenlandse arts komt niet aan de slag’, de Volkskrant,
13 december 1999, p. 3.
100
6. Arbeidsmarktbeleid
6.1
Inleiding
Vraagstelling
Het kabinet constateert in de adviesaanvraag dat een steeds groter deel van
de samenleving goed is opgeleid, welvarend is en goede kansen heeft op de
arbeidsmarkt. Evenzo is het beeld van etnische minderheden veranderd. Zij
zijn meer zichtbaar aanwezig op maatschappelijke posities. De tweede generatie die in Nederland is opgeleid, is aanzienlijk in aantal toegenomen en
voor nieuwkomers is met het oog op een voorspoedige integratie in de Nederlandse samenleving het inburgeringsbeleid ingevoerd. Juist in deze tijd, met
tekorten op de arbeidsmarkt, kan naar de opvatting van het kabinet niet worden toegestaan dat er een groep mensen is aan wie de economische dynamiek
voorbij gaat en die aan de zijlijn van de maatschappelijke ontwikkeling dreigt
te komen. De situatie op de arbeidsmarkt creëert nieuwe kansen om een volwaardige participatie van etnische minderheden te bereiken. Daarbij vormen
knelpunten aan vraag- én aanbodzijde aangrijpingspunten voor beleid. Ten
aanzien van de huidige knelpunten op de arbeidsmarkt kan het aanspreken
van bepaalde arbeidsreserves een oplossing bieden. In het verlengde hiervan
vraagt het kabinet de raad of de huidige arbeidsmarktinstrumenten nog voldoende toegesneden zijn op deze nieuwe omstandigheden en of daarmee een
evenredige deelname van etnische minderheden kan worden gerealiseerd.
Nieuwe mogelijkheden kunnen wat het kabinet betreft zowel liggen in de
intensivering van de huidige inzet als bij aanvullende en nieuwe maatregelen.
Kernvraag voor het kabinet is hoe het algemene beleid uitwerkt voor etnische minderheden. In dit hoofdstuk is deze vraag als volgt uitgewerkt. In
paragraaf 6.2 komt het wettelijke en budgettaire kader van het algemene
arbeidsmarktbeleid aan de orde, alsmede het bereik en de effectiviteit van
het beleid. Paragraaf 6.3 zet in op een benadering vanuit de behoeften en
knelpunten aan de vraagzijde van de markt mede vanuit de overtuiging dat
dit richting kan geven aan de benadering van het aanbod. Ook wordt ingegaan
op de functie van intermediairs. In paragraaf 6.4 staat vervolgens het beleid
van ondernemingen centraal. De paragraaf staat vooral in het teken van werving en selectie als element van een intercultureel personeelsbeleid. Paragraaf 6.5 schenkt aandacht aan de ondersteunende activiteiten die branches,
101
sectoren en gemeenten (op het mesoniveau van de arbeidsmarkt) kunnen
ontwikkelen. In paragraaf 6.5 wordt ook de evaluatie van de Wet Samen
besproken. In paragraaf 6.6 ten slotte zijn de conclusies en aanbevelingen
weergegeven.
Algemeen beleid en minderheden
6.1
In de Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999 gaat het kabinet
(in hoofdstuk 3) in op de stand van zaken in het arbeidsmarktbeleid voor minderheden1. Daarin wordt de betekenis van het algemene arbeidsmarktbeleid
en het specifieke beleid voor minderheden toegelicht. Het algemene arbeidsmarktbeleid is vooral gericht op het onderste segment van de arbeidsmarkt en
heeft ten doel de ongunstige positie te verbeteren van personen en groepen
(waaronder het merendeel van de werkloze personen uit minderheidsgroepen)
die op dit segment zijn aangewezen.
Beleidskader
Het algemene beleidskader van de overheid ten aanzien van de arbeidsmarkt
bevat een aantal belangrijke instrumenten. Tabel 6.1 geeft daar een goede indruk van. In deze tabel is op hoofdlijnen het totaal aan (wettelijke) regelingen
en de daarbij behorende budgetten aangegeven. Het gaat in de eerste plaats
om de instrumenten van het activerend arbeidsmarktbeleid (waaronder scholing en bemiddeling) gericht op werkloze werkzoekenden; in de tweede plaats
om de verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid (waaronder de WSWen WIW-dienstbetrekkingen en de I/D-banen) en in de derde plaats om loonkostensubsidies in de vorm van een fiscale faciliteit voor werkgevers in het
kader van de WVA (SPAK en VLW). Naast deze instrumenten die zich richten
op personen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie is de sluitende aanpak
erop gericht langdurige werkloosheid te voorkomen. De sluitende aanpak
richt zich op de nieuwe instroom in het werkzoekendenbestand en niet op het
bestand van langdurig werklozen. Het is een nieuw instrument, ontwikkeld in
het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie, waarvoor sinds 1999
extra financiële middelen ter beschikking komen.
Rol gemeenten
In tabel 6.1 zijn de middelen weergegeven die met het activerend arbeidsmarktbeleid zijn gemoeid. Daaruit valt op te maken dat gemeenten in toenemende mate een rol spelen in het activerend beleid van de overheid. Ge-
1
Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, 26 815 nr. 1 en 2,
21 september 1999.
102
Arbeidsmarktbeleid
meenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de WIW (WIW-dienstbetrekkingen en werkervaringsplaatsen), de WSW en de regeling I/D-banen.
Gemeenten zullen betrokken worden bij de sluitende aanpak en daarvan het
deel ten behoeve van ABW-uitkeringsgerechtigden moeten realiseren.
Aanvullende middelen zullen aan het scholings- en activeringsbudget van de
WIW worden toegevoegd. Al met al zijn gemeenten een belangrijke opdrachtgever in het reïntegratiebeleid. Van de totale publieke middelen ten behoeve
van het activerend arbeidsmarktbeleid wordt zo’n 70 procent door en via de
gemeenten besteed. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor de WIN
en voor het onderwijsvoorrangsbeleid.
Bereik
Het instrumentarium van het activerend arbeidsmarktbeleid is niet specifiek
op minderheden gericht. Aangenomen mag worden dat een aanzienlijk deel
van de minderhedendoelgroep wordt bereikt maar erg precies valt dat niet
vast te stellen. Gegevens over het bereik van maatregelen voor etnische minderheden zijn slechts spaarzaam voorhanden2.
Dit komt mede omdat een afbakening van doelgroepen naar persoonskenmerken (enkele Europese programma’s daargelaten) nauwelijks meer wordt
toegepast3. Dit hangt ten dele samen met het feit dat het doelgroepenbeleid
(en de daarmee verbonden noodzaak van specifiek beleid) ter discussie heeft
gestaan (en staat).
2
3
Uit de analyse van het niet-werkende werkzoekenden bestand (NWW-bestand) door onderzoekers
van het NEI blijkt dat dit bestand (in 1997) voor 27 procent uit allochtone werkzoekenden bestaat.
Een verdere uitsplitsing naar werkloosheidsduur blijkt echter niet mogelijk. Uit de gedetailleerde
evaluatie van activeringsinstrumenten komen geen bijzondere aandachtspunten naar voren met
betrekking tot allochtone werkzoekenden. NEI, Evaluatie van activering, Rotterdam, maart 1998,
p. 89 e.v. Ook andere rapportages van evaluatieonderzoeken leveren geen helder beeld van de betekenis van het instrument voor etnische minderheden, wellicht met uitzondering van de relatief
succesvolle Experimenten activering van uitkeringsgelden (EAU, ook wel Melkert-II banen) P. van
Diepen, H-J. Jansen, Nieuwe bruggen naar werk, evaluatie van de experimenten activering van uitkeringsgelden, Eindrapport, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, oktober 1999.
NEI, Evaluatie van activering, Rotterdam, maart 1998, p. 29.
103
Tabel 6.1 - Beschikbaar budget (activerend) arbeidsmarktbeleid voor werklozen en
werkenden in miljoenen guldens, begroting SZW, 1999
2000
2002
659
50
103
202
790
400
2.204
629
50
101
343
790
400
2.313
312
284
Gesubsidieerde arbeid
– WIW
– EWLW en I/D-banen6
– WSW
Regeling Schoonmaakdiensten Particulieren
Subtotaal gesubsidieerde arbeid
1.587
1.843
3.755
44
7.229
1.672
2.290
3.853
98
7.913
Reïntegratie, sociale activering, gesubsidieerde arbeid
9.745
10.510
Basisdienstverlening Arbeidsvoorziening
WVA-langdurig werkelozen7
Subtotaal ondersteunende uitgaven werklozen
535
615
1.150
535
615
1.150
10.895
11.660
475
1.930
2.405
475
1.930
2.405
13.300
14.065
Reïntegratie1
– Prestatiebudget
– Veegwetbudget Lisv
– G86-gelden (inkoopbudget)
– Sluitende aanpak2
– REA3
– ESF-34
Subtotaal reïntegratietrajecten
Sociale activering
Scholings- en activeringbudget WIW5
Totaal actief arbeidsmarktbeleid werklozen
WVA-onderwijs
SPAK7
Subtotaal ondersteunende arbeidsmarktuitgaven
overig
Totaal middelen actief arbeidsmarktbeleid
1.
2.
3.
4.
Met ingang van 1 januari 2000 is de verplichte inkoop van reïntegratietrajecten bij
Arbeidsvoorziening geschrapt. De middelen voor de Veegwet en de D86-gelden zijn
beschikbaar voor de vrije inkoop.
Instrumenteel is een deel van de sluitende aanpakgelden vastgelegd in een ophoging
van de WIW met 50 mln en een toevoeging van 40 mln aan het experimenteerartikel in
het Awf. Uit het scholings- en activeringsbudget WIW kunnen ook speciale activeringstrajecten worden gefinancierd.
Het REA-budget voor niet-uitkeringsgerechtigden is onderdeel van de rijksbijdrage Arbeidsvoorziening. Het feitelijke REA-budget is daardoor 68 mln hoger dan het bedrag in
deze regel.
Voor de ESF programmaperiode 1993-1999 was er sprake van een oplopende budgetreeks; voor de ESF programma 2000-2006 wordt voorlopig een constante budgetreeks
verondersteld.
104
Arbeidsmarktbeleid
Naast reïntegratietrajecten kunnen uit het scholing- en activeringsbudget andere instrumenten worden gefinancierd, zoals sociale activering, incentives en kinderopvang.
6. Inclusief de zorgbanen die momenteel nog op de begroting van VWS staan.
7. Het betreft hier geen uitgaven, maar kortingen op de afdracht van premies en belastingen.
Bron: Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 2000, bijlage 5.
5.
Het 4-fasenmodel van Arbeidsvoorziening
De categorisering in 4 fasen is met ingang van dit jaar als uniforme maatstaf
voorgeschreven. Het 4-fasenmodel berust
op een categorisering van werkzoekenden naar de afstand die zij hebben tot de
arbeidsmarkt en daaraan gekoppeld een
indicatie van de dienstverlening die Arbeidsvoorziening in elk der fasen kan
aanbieden:
fase 1: goed bemiddelbare werkzoekenden waarvoor directe bemiddeling mogelijk is, gericht op snelle
vacaturevervulling. Extra dienstverlening is mogelijk tegen betaling;
fase 2: uitvoering van korte arbeidsinpassingstrajecten voor werkzoekenden met enige afstand tot de
arbeidsmarkt die in relatief korte
tijd aan werk kunnen worden geholpen. In deze fase kunnen functiegerichte kwalificatieprogramma’s en/of loonkostensubsidies
soelaas bieden. Financiering geschiedt uit de rijksbijdrage of uit
contractafspraken met de uitkerende instanties;
fase 3: intensieve arbeidsinpassingstrajecten ten behoeve van kansarme werkzoekenden, die stapsgewijs kunnen worden teruggeleid in het arbeidsproces.
Kwalificatieverbetering door een
functiegerichte praktijkoplei-
ding en/of door het opdoen van
werkervaring kan nodig zijn.
De trajecten worden uitgevoerd
in samenwerking met andere
actoren op de arbeidsmarkt.
Financiering geschiedt uit de
rijksbijdrage of uit contractafspraken met de uitkerende instanties;
fase 4: de afstand tot de arbeidsmarkt
is, gelet op de situatie op de arbeidsmarkt of van betrokkenen,
(op korte termijn) onoverbrugbaar en de desbetreffende werkzoekenden vormen geen concurrerend aanbod op de arbeidsmarkt. Arbeidsvoorziening heeft
geen adequate arbeidsinpassingsinstrumenten voorhanden, maar
maakt samenwerkings- en behandelingsafspraken met andere
actoren op de arbeidsmarkt om
de werkzoekenden actief te houden en op termijn eventuele toeleiding naar de arbeidsmarkt te
realiseren. Betrokkenen blijven
in het werkzoekendenbestand
opgenomen en behouden het
recht op de basisdienstverlening
(inschrijving, informatieverschaffing en bemiddeling).
Op basis van het 4-fasenmodel is maatwerk mogelijk bij de toepassing van
specifieke instrumenten, waarbij dan
uiteraard de etnische herkomst van
betrokkene(n) een rol speelt.
105
Geen registratie naar etnische afkomst
In Nederland is de categorisering in vier fasen, die de afstand tot de arbeidsmarkt aangeven (zie kader), in gebruik geraakt. Niet de etnische herkomst
maar de afstand tot de arbeidsmarkt is uitgangspunt voor de toepassing van
maatregelen.
Daarmee stond ook de noodzaak om al te veel persoonskenmerken te registreren niet altijd voorop of werd registratie uit privacyoverwegingen achterwege gelaten4. Soms ook blijkt niet duidelijk welke definitie van minderheden
wordt gebruikt of wordt gebruikt gemaakt van een zeer brede definitie voor
allochtone afkomst. Ook komt het voor dat verschillende gemeenten en instanties verschillende definities of omschrijvingen hanteren. Dat maakt bovendien de interpretatie van de geaggregeerde gegevens lastig.
Dat alles neemt niet weg dat de verschillende beschikbare evaluaties van de
instrumenten van het activerend arbeidsmarktbeleid zich goed lenen voor een
kwalitatieve analyse van de uitvoeringsproblematiek. Over knelpunten in de
uitvoering is volgens het NEI meer dan voldoende informatie beschikbaar.
Algemene aspecten die bij vrijwel alle projecten steeds terugkomen zijn (1) het
feit dat de werving en selectie van kandidaten steeds een probleem is; het is
vaak moeilijk geschikte kandidaten voor gesubsidieerde banen te vin-den; (2)
de verschillende actoren (sociale diensten, uvi’s en arbeidsbureaus) werken
langs elkaar heen en (3) de informatiesystemen zijn gebrekkig en slecht op
elkaar afgestemd, waardoor het onmogelijk is instrumenten te vergelijken en
uitspraken te doen over de vraag welk instrument het beste werkt voor welke
doelgroep.
Effectiviteit van beleid
Het feit dat geen systematisch inzicht bestaat in het bereik van instrumenten
betekent dat over de effectiviteit van het beleid met betrekking tot etnische
minderheden weinig met zekerheid valt te zeggen. Dat geldt te meer omdat
bijna nooit inzicht bestaat in de mate waarin kortetermijnsuccessen (plaatsing
op een werkplek of afronding van een scholingstraject) tot structurele verbetering van de positie van betrokkene op de arbeidsmarkt leidt. Het kabinet
heeft hieruit lering getrokken. Om meer inzicht in het bereik van instrumenten te krijgen zijn monitors opgezet of in ontwikkeling. Uit bijlage 1 van de
notitie Overzicht van reïntegratie-inspanningen blijkt dat statistische beleidsinformatie over de verschillende regelingen op korte of langere termijn ter
beschikking zal komen5. Een Taskforce Beleidsinformatie binnen het Minis-
4
5
Een voorbeeld hiervan is het feit dat gemeenten bij de registratie van persoonsgegevens in het
kader van de WIW/WSW geen onderscheid (mogen) maken naar het land van herkomst.
Tweede Kamer, 1998-1999, 23 972, nr. 37, Notitie: Overzicht van reïntegratie-inspanningen, augustus 1999. (Bijlage1: inventarisatie informatievoorziening over reïntegratie-inspanningen.)
106
Arbeidsmarktbeleid
terie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werkt aan een nieuwe informatiearchitectuur waarmee samenhang tussen de verschillende gegevensstromen tot stand zal worden gebracht en bovendien de nodige informatie over
de effectiviteit van het beleid kan worden gegenereerd. Zo zal het systeem het
mogelijk maken om personen nadat zij een reïntegratietraject hebben doorlopen een tijd te volgen6.
6.3
Naar een vraaggerichte benadering
6.3.1
Kwantitatieve en kwalitatieve tekorten
De vraag naar arbeid houdt aan. Het CBS meldt over het derde kwartaal 1999
een nieuw record van 221.000 vervulde vacatures. Het aantal openstaande
vacatures blijft met 157.000 hoog7. De krapte blijft het sterkst in de IT-sector,
de zakelijke dienstverlening (schoonmaakbedrijven en horeca) en de bouw.
MKB-Nederland maakt melding van knelpunten in de personeelsvoorziening
en een onstuimige groei in de vacaturemarkt. De dynamiek op de arbeidsmarkt neemt gelet op de toenemende vervangingsvraag toe. Geconstateerd
wordt ook dat het investeren in scholing verhoudingsgewijs fors toeneemt in
verband met (voorziene) knelpunten in de personeelsvoorziening. Dit illustreert tevens dat het niet zozeer om een kwantitatief probleem gaat maar om
een structureel kwalitatief probleem. Naar de opvatting van MKB-Nederland
zijn werving en selectie door werkgevers, het zoek- en keuzegedrag van werkzoekenden en de transparantie van de arbeidsmarkt de cruciale factoren in
het ontstaan van knelpunten8.
Ook op langere termijn moeten forse discrepanties worden verwacht.
Toekomstperspectief
In opdracht van het Ministerie van SZW heeft het Researchcentrum voor
Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) een toekomstverkenning gemaakt voor een
periode van tien jaar (tot 2007)9. De studie heeft ten doel een beeld te schetsen
van de veranderingen die in die periode op de arbeidsmarkt te verwachten zijn
en de mogelijkheden voor arbeidsmarktbeleid om vooral door scholing in te
spelen op deze veranderingen. De verkenning is gebaseerd op de drie bekende
6
7
8
9
H. Schepers en T. Janusch, Beleidsinformatie moet efficiënter en completer, in: Focus, februari 2000.
CBS, Aantal vacatures nog steeds omhoog (persbericht), Voorburg, 4 februari 2000. Eind december
1999 is het aantal openstaande vacatures toegenomen tot 168.000. CBS, Aantal vacatures onveranderd hoog (persbericht), 13 april 2000.
MKB-Nederland, Arbeidsmarktthema’s mkb 2000, Delft , 7 september 1999, pp. 21 en 22.
L. Borghans, J. Delmee, Ph. Marey en J. D. Vlasblom, Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007, Ministerie SZW/ROA, Den Haag 1998. Zie ook: L. Borghans, J. Delmee, Ph. Marey en
J.D. Vlasblom, Gevraagd in 2007: hoger opgeleiden, in: ESB, 20-11-1998, pp. 884-886.
107
scenario’s van het Centraal Planbureau10. De scenario’s zijn vervolgens uitgewerkt voor onderwijs en arbeidsmarkt. In tabel 6.2 wordt de confrontatie van
vraag en aanbod voor alle onderwijsniveaus gegeven, waarbij overschotten en
tekorten afzonderlijk zijn geaggregeerd.
Tabel 6.2 – Geaggregeerde tekorten en overschotten per opleidingsniveau in aantallen
1997-2007 (x 1000)
Divided Europe
European Competition
Global Competition
Tekort
Overschot
Tekort
Overschot
Tekort
Overschot
0
320
0
186
0
344
38
253
82
52
57
207
Mbo, llw,
avo, vwo
142
294
204
224
174
64
Hbo
260
17
198
19
279
2
Wo
122
4
28
17
94
1
Totaal
562
888
512
498
604
619
Bo
Vbo, mavo
Bron: Borghans et al., Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007.
Opvallend en verontrustend is dat in alle scenario’s een groot overschot wordt
verwacht van lager opgeleiden, personen met niet meer dan een basisopleiding, terwijl ook voor vbo- en mavo-opgeleiden in twee van de drie scenario’s
forse overschotten worden voorzien. Voor de middelbaar opgeleiden is de situatie sterk afhankelijk van het scenario, met dien verstande dat in alle scenario’s
overschotten en tekorten gelijktijdig voorkomen.
Kwalificatieverbetering
In het perspectief van een toenemend aantal knelpunten op de arbeidsmarkt is
verhoging van de arbeidsparticipatie en dus een sterk hogere arbeidsdeelname
van minderheden noodzakelijk. Daar kan het echter niet bij blijven; er zal
sprake moeten zijn van een aanzienlijke kwalificatieverbetering aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
De raad juicht de startkwalificatie-initiatieven toe die overheid en sociale partners samen momenteel nemen onder de paraplu van de tripartiete Employability-Agenda. Hierbij wordt het startkwalificatieniveau als streefnorm gehanteerd voor zowel werkenden als werkzoekenden, bij zowel zittende als
10
Het betreft de scenario’s Divided Europe, European Coordination en Global Competition. De ROArapporten De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep zijn gebaseerd op een enkele set veronderstellingen.
108
Arbeidsmarktbeleid
nieuwe groepen, in opvolging van het Stichtingsadvies Een leven lang werkend
leren11.
Uit het Enig Programmerings Document (EPD) ESF-3 in de periode 2000 - 200612
blijkt dat 29 procent van de werknemers en 46 procent van de werkloze werkzoekenden geen startkwalificatieniveau hebben. De raad veronderstelt dat
hieronder verhoudingsgewijs veel minderheden zitten.
De raad acht een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten die nu worden
ontwikkeld noodzakelijk, speciaal voor de doelgroep die niet via het reguliere
secundair beroepsonderwijs (noch via de bbl noch via de bol) tot dit kwalificatieniveau kan worden gebracht. Gedacht wordt aan mensen boven de 27 jaar,
die geen startkwalificatieniveau hebben maar wel gemotiveerd zijn en de potentie hebben om die te halen. Hiertoe zullen relatief veel personen van een
etnische minderheid behoren.
Bij dit soort trajecten gaat het om maatwerk, gebaseerd op de erkenning van
reeds verworven competenties en waarbij het leren bij voorkeur in een werkomgeving plaatsvindt, met het perspectief om in te stromen in vacatures waarvoor een startkwalificatieniveau vereist is.
De raad stelt voor om in het platform Employability-Agenda te komen tot een
verdere uitwerking van deze leertrajecten. Hierin dient aandacht besteed te
worden aan de inkomenspositie van deelnemers in relatie tot de contractuele
relatie, de betrokkenheid van sectoren en individuele werkgevers en de publieke en/of private financieringsbronnen. Ook dient bekeken te worden of
deze nieuwe trajecten een bestaand arbeidsmarktinstrument zouden kunnen
vervangen.
Op basis van deze benadering verwacht de raad een substantiële bijdrage te
leveren aan de in- en doorstroom van laagopgeleiden op de arbeidsmarkt. Deze
aanpak zal kunnen uitgroeien tot enkele duizenden leertrajecten per jaar.
Scholingsfaciliteiten
Naast startkwalificatietrajecten voor de onderkant van de arbeidsmarkt dient
er aandacht te zijn voor scholing om onder veranderende omstandigheden het
eigen werk te kunnen blijven uitoefenen of om door te kunnen stromen naar
werk van een hoger niveau (trek in de schoorsteen). Werkenden en werkzoekenden dienen opgeschoold te worden naar een hoger niveau dan het startkwalificatieniveau. Gegeven het feit dat voor veel mensen geldt dat de feitelijke potenties groter zijn dan het formeel behaalde kwalificatieniveau is het
tegen de achtergrond van de schaarste op de arbeidsmarkt van belang die
potenties beter te benutten. In dat verband blijkt de huidige scholingsaftrek
11
12
Stichting van de Arbeid, Een leven lang werkend leren, publicatienr. 3/98, Den Haag, 3 juni 1998.
SZW, Enig programmeringsdocument (EPD) ESF-3, brief van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aan de Europese Commissie, 19 oktober 1999.
109
nog tot onvoldoende substantiële vooruitgang te leiden, zeker bij doorstroming van minderheden naar hogere functies13. De raad stelt voor om bij de
scholingsaftrek naast de extra aftrek voor ouderen en de zogenoemde MKBaftrek ook voor de opscholing naar het naast gelegen reguliere beroepskwalificatieniveau (tot en met kwalificatieniveau 4 van de Wet educatie en beroepsonderwijs) een aftrek van 40 procent in te voeren. Veel personen van etnische
minderheden zullen daarvan profiteren. Tevens vraagt de raad aandacht voor
het ontwikkelen van financiële tegemoetkomingen voor werknemers bij scholing (in spaarloonregelingen en/of fiscale aftrek). Voorts dient het kabinet ertoe
te besluiten om in de non-profitsector gerichte voorlichting over de scholingsaftrek te geven.
De raad ondersteunt het initiatief van het ministerie van Economische Zaken
om in het kader van het Industrie- en Dienstenbeleid met een Scholingsimpuls
te komen voor werkenden boven het startkwalificatieniveau.
6.3.2
De vraag naar arbeid
De raad meent dat een succesvol arbeidsmarktbeleid erop gericht moet zijn de
kwalitatieve knelpunten op de arbeidsmarkt op te lossen. Dat betekent dat de
uitvoerders van het beleid zich sterk dienen te richten op de (ontwikkeling in
de) vraag naar arbeid. Daarbij doet zich een aantal knelpunten en oplossingen
voor.
Arbeidsmarkt transparanter maken
Een vraaggerichte aanpak start bij kennis van het aantal en van de aard van de
vacatures in het bedrijfsleven en van de ontwikkelingen in gevraagde kwalificaties. Die kennis is in verspreide vorm zeker aanwezig. Onder meer door de
eerder genoemde ROA-studies en verschillende knelpuntenonderzoeken van
het NEI is bekend in welke beroepen tekorten dreigen. Maar ook andersoortige,
kwalitatieve informatie is van belang. Kennis over ontwikkelingen in beroepsinhouden wordt door sociale partners in sectoren verzameld vanuit de noodzaak de eindtermen van het secundair beroepsonderwijs up to date te kunnen
houden. Daarbij is belangrijk dat werkgevers ruchtbaarheid blijven geven aan
de vacatures waarvan de vervulling hun moeite kost. Het samenbrengen van
13
Het kabinet heeft met ingang van 1 januari 1998 voor werkgevers in de profitsector (inclusief zelfstandigen) de zogenoemde scholingsaftrek geïntroduceerd. De scholingsaftrek betreft een bedrag
ten laste van de winst, aanvullend op de kosten en lasten van scholing die gewoonlijk al ten laste
van de winst worden afgetrokken. Deze aanvullende scholingsaftrek bedraagt 40 procent over de
eerste 60.000 gulden (de zogenoemde MKB-aftrek) en 20 procent over het meerdere. Voor personen
ouder dan 40 jaar is de aanvullende scholingsaftrek 40 procent, ongeacht het af te trekken bedrag.
Met ingang van 1 januari 1999 is de scholingsaftrek uitgebreid naar de non-profitsector en zijn afdrachten aan O&O-fondsen aftrekbaar. Om ook de werknemers zelf financieel tegemoet te komen is
bij de versobering van de spaarloonregeling het sparen voor scholing ontzien. Staatsblad 97, nr. 731.
110
Arbeidsmarktbeleid
verschillende informatiestromen en een goede ‘monitoring’ van de ontwikkelingen in sectoren hebben toegevoegde waarde voor arbeidsvoorzieningsbeleid dat uitgaat van ‘personeelsvoorziening door kwalificatieverbetering’
(human resourch development).
Het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening bevat een aantal elementen die op
de behoefte aan transparantie inspeelt.
Het sectorbeleid van arbeidsvoorziening
1.
2.
3.
4.
De opbouw van een effectieve infrastructuur is afgerond. Hierdoor is de
vertaalslag van landelijke afspraken
naar regionale uitvoering verbeterd.
Op landelijke niveau is het accounthouderschap ingevoerd waardoor
branches en sectoren vaste aanspreekpunten hebben.
Regiospecifieke diensten zijn opgezet, onder meer in de bouw, het onderwijs en de gezondheidszorg. Hierdoor kunnen deze sectoren zaken
doen met units van het arbeidsbureau die gespecialiseerd zijn in het
werk in de desbetreffende sectoren.
De sectormonitor (een databank met
gegevens over sectorale arbeidsdeelmarkten in de vorm van vacatureprognoses, moeilijk vervulbare vacatures, scholingsprogramma’s, uitstroomcijfers, arbeidsmarktprojecten, werkgelegenheidsafspraken e.d.)
is operationeel geworden.
De samenwerkingsovereenkomst
met MKB-Nederland is voortgezet.
Deze overeenkomst voorziet in extra
5.
6.
aandacht voor kleinere branches en
sectoren met personeelsvoorzieningsproblemen.
In nauw overleg met sectoren is een
plan van aanpak ontwikkeld om via
projecten een bijdrage te leveren
aan het oplossen van de grootste
knelpunten in de vacaturevervulling. Dit plan voorziet in de extra
vervulling van 23.650 moeilijk vervulbare vacatures namelijk in de
bouw (4650), zorg en welzijn (1000),
ICT (1000), horeca (4000), detailhandel (1000), bewaking/beveiliging
(5000), metaal (3500) en de agrarische sector (3500).
Arbeidsvoorziening zet hiervoor
45 miljoen gulden in naast 30 miljoen gulden ESF-middelen en cofinanciering door sectoren.
In samenwerking met het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport bereidt Arbeidsvoorziening
een aanpak voor om in de jeugdhulpverlening, de thuiszorg en de
kinderopvang ongeveer 30.000 vacatures te vervullen.
Bron: Arbeidsvoorziening.
Activiteiten Arbeidsvoorziening
Het beleid van Arbeidsvoorziening is uiteraard meer dan alleen daarop gericht. De reïntegratiedienst van Arbeidsvoorziening beschikt over direct inzetbare instrumenten en een netwerk van contactfunctionarissen. Zo kan
Arbeidsvoorziening afspraken tussen sociale partners (veelal in het kader van
111
een CAO) aangaande scholing en activering van werkenden en werkzoekenden
actief ondersteunen. Als hulpinstrument beschikt Arbeidsvoorziening daarbij
over de Bijdrageregeling Bedrijfstaksgewijze scholing van werkzoekenden
(BBSW) die (voor het jaar 2000) 70 miljoen gulden omvat en nog eens 40 miljoen gulden om knelpunten in de vraag-aanbodverhoudingen op te lossen
(KVA- middelen). De sectoren met vervullingsproblemen hebben daarbij speciale aandacht. Door die extra aandacht worden werkgevers geattendeerd op
niet-traditioneel aanbod. Bovendien adviseren de arbeidsbureaus werkgevers
over de opleidingseisen voor de vacante functies, de werving en selectie, de
herinrichting van functies en het scholings- en mobiliteitsbeleid. In dat verband is het relevant dat Arbeidsvoorziening beschikt over 50 Bedrijfsadviseurs
minderheden (zogeheten BAMmers). Zij adviseren bedrijven over de werving
van allochtonen en het ontwikkelen van interculturele noties in het personeelsbeleid en een (inter)cultureel bewuste managementstijl.
Daarnaast heeft Arbeidsvoorziening in overleg met de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid besloten tot extra basisdienstverlening ten behoeve van allochtone fase 1-cliënten. Dit is gebeurd op grond van de uitkomsten van het rapport Krenten in de pap14.
De conclusie mag zijn dat in het arbeidsvoorzieningsbeleid verschillende aantrekkelijke voorzieningen bestaan om een vraaggerichte (sectorale) benadering
vorm te geven. Van groot belang is nu dat het sectorbeleid daadwerkelijk zwaluwstaart met het minderhedenbeleid. Dat lijkt nog onvoldoende te gebeuren;
de effectiviteit van het sectorbeleid ten behoeve van minderheden blijft onduidelijk en er is althans geen zekerheid dat vraag en aanbod elkaar via Arbeidsvoorziening treffen.
Het minderhedenbeleid van Arbeidsvoorziening
Etnische minderheden vormen voor Arbeidsvoorziening een belangrijke doelgroep*. Van de fase 2- en 3-cliënten behoort meer dan een kwart tot de etnische minderheden. Hoewel Arbeidsvoorziening vanaf 1990 haar plaatsingsresultaten steeds heeft verbeterd (van
14
9.000 in 1990 tot ongeveer 27.000 nu), is
dit resultaat niet voldoende om evenredigheid in kans op werk te bereiken.
Bovendien is de plaatsingskans van allochtone fase 2- en 3-cliënten lager dan
die van de overeenkomstige groep autochtonen (10 procent, respectievelijk
15 procent**). Arbeidsvoorziening heeft
de eigen activiteiten enige jaren geleden
een krachtige impuls gegeven met het
A. Mullaart, F. Schiks en P. Vehmeyer, De krenten en de pap ..., goed bemiddelbare allochtonen bij
uitzend- en arbeidsbureaus, Blaricum, 30 juni 1999, p. 2. Uit het rapport blijkt dat in de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te weinig rekening wordt gehouden met de minder zelfredzame (allochtone) fase 1-werkzoekenden.
112
Arbeidsmarktbeleid
Initiatief Minderhedenbeleid. Het initiatief strekt er mede toe uitvoering te
geven aan de afspraken tussen de overheid en Stichting van de Arbeid met betrekking tot het minderhedenbeleid. In
het kader van dit initiatief is een groot
aantal instrumenten (producten) ontwikkeld ten behoeve van minderheden
en nieuwkomers. Het gaat daarbij om
een scala aan diagnostische instrumenten, de ontwikkeling van nieuwe reïntegratie-instrumenten (werkervaring,
stages, scholing of vakopleiding met taalondersteuning) en instrumenten ten behoeve van een kleurrijk personeelsbeleid***. Mede voor de laatst genoemde
taak heeft Arbeidsvoorziening 50 Bedrijfsadviseurs Minderheden in dienst
die directies, leidinggevenden en personeelsfunctionarissen begeleiden bij het
uitvoeren van intercultureel personeelsbeleid.
Arbeidsvoorziening voert bovendien een
aantal taken uit in het kader van de Wet
Samen. De analyses van de jaarverslagen
die bedrijven in het kader van de wet bij
Arbeidsvoorziening moeten deponeren,
kunnen worden benut voor de uitvoering en de ontwikkeling van het (regionale) beleid. Arbeidsvoorziening streeft
ernaar het aandeel etnische minderheden in de plaatsingen te verhogen.
Daarnaast is thans sprake van (meer dan)
evenredigheid met betrekking tot het
opstellen van bemiddelingsplannen voor
fase 2 en 3. Daarbij moet worden opgemerkt dat bij de veranderingen in de uitvoering van de sociale zekerheid (en het
wegvallen van de verplichte winkelnering)
het reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening
niet meer primair verantwoordelijk is
voor het aantal trajecten dat ten behoeve
van minderheden wordt uitgezet.
* Vanaf 1 januari 1998 bestaat de doelgroep uit
allochtonen afkomstig uit Turkije, Marokko,
Suriname, de Nederlandse Antillen, Aruba,
voormalig Joegoslavië, landen in Zuid- en
Midden-Amerika, Afrika en Azië (met uitzondering van Japan en Nederlands-Indië) en
voorts uit Molukkers, vluchtelingen en nieuwkomers.
** Gegevens over 1996, Arbeidsvoorziening,
Initiatief Minderhedenbeleid, s.d., p. 9.
*** Arbeidsvoorziening, Zakboekje minderheden, p.
115, Zoetermeer, augustus 1999.
Werving van minderheden
Een groot probleem is het feit dat de gebruikelijke wervingskanalen en de
zoekkanalen van minderheden niet op elkaar aansluiten. Belangrijke wervingskanalen voor werkgevers zoals advertenties, of werven via het eigen personeel,
leveren veelal weinig contacten op uit minderheidsgroepen. Ook in dit opzicht
is de markt niet transparant. Belangrijk in de huidige marktomstandigheden
is dat de kennis omtrent werkloze werkzoekenden wordt geoptimaliseerd en
werkzoekenden op de hoogte worden gesteld van de voor hen relevante vacatures. Nieuwe wegen moeten worden bewandeld om werkzoekenden uit
minderheidsgroepen op het spoor te komen. De inschakeling van contactpersonen uit de sfeer van de etnische minderheden zelf lijkt daarbij vaak succes-
113
vol (barefoot recruitement)15. Minderhedenorganisaties kunnen hierbij behulpzaam zijn. De Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt heeft op dit punt
de aanbevelingen verwoord dat personeelsafdelingen medewerkers van etnische afkomst hebben16. Omgekeerd dienen werkzoekende minderheden als
onderdeel van de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te worden geholpen bij het actief en gericht zoeken naar een baan.
Flexibele scholingstrajecten
Bemiddeling van werkzoekende minderheden zal vrijwel altijd gepaard gaan
met het uitstippelen van een integratietraject (zeker voor fase 2- en 3-werkzoekenden), waarvan scholing een belangrijk aspect zal zijn. Dit betekent dat
er een voldoende flexibel aanbod van scholingstrajecten moet zijn om in relatief korte termijn beroepskwalificaties te kunnen leren. De raad heeft daarbij
een duidelijke voorkeur voor het benutten van duale trajecten waarbij het
leren in belangrijke mate op de werkplek plaatsvindt en waarbij het leren
gericht wordt op het behalen van (formele) deelkwalificaties (zie ook het in dit
advies gedane voorstel om te komen tot een substantieel aantal extra leertrajecten). Aanbevolen wordt dat meer bedrijven ruimte scheppen voor duale
trajecten. Het (eventueel op wat langere termijn) behalen van het basiskwalificatieniveau (beginnend beroepsbeoefenaar) blijft daarbij een belangrijke
doelstelling.
Een flexibel opleidingsaanbod is ook om andere redenen belangrijk. Bij de
huidige arbeidsmarktomstandigheden kunnen werkgevers knelpunten in de
personeelsvoorziening voorkomen door uitstroom tegen te gaan en doorstroom te bevorderen. Scholing speelt daarbij een rol17. Een dergelijk beleid
creëert ruimte aan de onderkant van arbeidsorganisaties; deze ruimte kan
door gerichte werving en training worden benut voor de aanbodreserves op
de arbeidsmarkt.
15
16
17
Gedoeld wordt op mensen met relaties en gezag in etnische kring, niet noodzakelijkerwijs op
professionele bemiddelaars.
Zie bijlage 3, aanbeveling 9.
De interne functionele flexibiliteit, interne functieveranderingen en de deelname aan cursussen
(en het overwerk) zijn de laatste jaren gestegen (gemeten tussen 1996 en 1998 op basis van het
Arbeidsaanbodpanel van de OSA). D.J.A.G. Fouarge, M.J.M. Kerkhofs, Krappe markt remt flexibilisering, in: ESB, 28 januari 2000.
114
Arbeidsmarktbeleid
6.3.3
Werkzoekende minderheden
In de notitie Overzicht van reïntegratie-inspanningen is op verzoek van de
Kamer een beeld geschetst van de beleidsinspanningen voor 1999 voor zowel
de nieuwe instroom in het werkzoekendenbestand als voor het zittend bestand18. De notitie geeft informatie over de omvang van de allochtone doelgroep, en over de fase-indeling ervan.
Tabel 6.3 - Werkzoekenden naar fase-indeling en etniciteit (procentuele verdeling, nieuwe
werkzoekenden en bestand, 1998)
instroom (N= 610.000)
zittend bestand* (N=337.000)
autochtonen
allochtonen**
autochtonen
allochtonen**
82
18
70
30
Fase 1
89
11
82
18
Fase 2
80
20
80
20
Fase 3
68
32
66
34
Fase 4
66
34
65
35
Onbekend
79
21
78
22
Totaal
waarvan
* Zittend bestand is langer dan 1 jaar ingeschreven als werkzoekende.
** Minderheden en overige allochtonen.
Gelet op het feit dat het aandeel van allochtonen in de werkzame beroepsbevolking 9 procent bedraagt19 mag uit tabel 6.3 worden afgeleid dat allochtonen zijn oververtegenwoordigd zowel in de instroom als in het zittend
bestand20.
Dat neemt niet weg dat de instroom voor het grootste deel uit autochtonen
bestaat die veelal worden ingedeeld in fase 1, terwijl van de instromende minderheden slecht eenderde in fase 1 terecht komt (zie tabel 6.4).
Dit houdt in dat de doelgroep voor de sluitende aanpak voor een relatief groot
deel uit allochtonen bestaat. Uit het hoge aandeel van allochtonen in het zittend bestand (zoals dat in tabel 6.3 is weergegeven) blijkt dat de langdurige
werkloosheid onder allochtonen relatief hoog is en dat er aanzienlijke verschillen zijn in het bestand bezien naar de fase-indeling.
18
19
20
Onder de niet-werkende werkzoekenden wordt in de notitie verstaan de personen die bij het
arbeidsbureau staan ingeschreven en die geen baan hebben.
Zie CBS, Enquête beroepsbevolking 1998, Voorburg/Heerlen 1999, p. 58.
In tabel 6.3 is de verhouding per fase weergegeven, in tabel 6.4 per doelgroep.
115
Tabel 6.4 – Werkzoekenden naar fase-indeling en etniciteit (procentuele verdeling, nieuwe
werkzoekenden en bestand, 1998)
instroom (N= 610.000)
zittend bestand* (N=337.000)
autochtonen
allochtonen**
autochtonen
allochtonen**
500.200
109.800
234.000
103.000
Fase 1
63
35
16
8
Fase 2
7
8
12
7
Fase 3
8
17
22
26
Fase 4
12
28
44
55
Onbekend
10
12
6
4
Totaal (aantal
personen)
waarvan (%)
* Zittend bestand is langer dan 1 jaar ingeschreven als werkzoekende.
** Minderheden en overige allochtonen.
Dit kan op zichzelf aanleiding zijn om te veronderstellen dat allochtone werkzoekenden in mindere mate kunnen profiteren van het algemene beleid. Ook
blijkt uit tabel 6.3 dat het aandeel van allochtone werkzoekenden in fase 3
en 4 relatief hoog is (in totaal 81.000 allochtonen tegenover 147.000 autochtone werkzoekenden in fase 3 en 4).
Door het aantrekken van de arbeidsmarkt zullen relatief makkelijk plaatsbare
werkzoekenden het eerst uit de bestanden verdwijnen. Dat wil zeggen dat
meer energie nodig zal zijn om de werkloosheid onder werkzoekenden met
een grote afstand tot de arbeidsmarkt te overbruggen. Soms zal het daarbij
gaan om een gecompliceerde individuele problematiek die het gevolg is van
een cumulatie van voor de arbeidsmarkt negatieve kenmerken. Om die problematiek op te lossen zullen nieuwe werkwijzen nodig zijn. Ervaringen uit best
practices kunnen worden benut om de effectiviteit van het beleid in specifieke
omstandigheden en met betrekking tot specifieke categorieën werkzoekenden
te vergroten.
Best practices geven de condities aan waaronder reïntegratietrajecten succesvol verlopen. In de paragraaf over intermediairs zal op dit aspect worden ingegaan.
Knelpunten
In de Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999 wordt een aantal specifieke factoren genoemd die etnische minderheden min of meer structureel op achterstand zetten, zoals het gemiddeld lage opleidingsniveau, relatief slechte taalbeheersing, minder sociale hulpbronnen die de toegang tot
116
Arbeidsmarktbeleid
werk vergemakkelijken, een meer afwachtende en minder initiatiefrijke houding en cultuurgebonden beeldvorming van beroepen en branches. Ook werkt
het werkloosheidsverleden van de ouders negatief door op de schoolprestaties
van de volgende generatie. De knelpunten die het kabinet er aldus uitlicht,
vormen illustraties van de factoren die naar aanleiding van schema 3.1 zijn
besproken (zie paragraaf 3.3). Uit de opsomming blijkt dat de culturele achtergrond van betrokkene een belangrijke rol speelt in die zin dat niet onmiddellijk mag worden aangenomen dat betrokkene zelf initiatieven ontplooit,
maar een zekere sturing verwacht. Dit impliceert dat sommige principes van
het kabinetsbeleid, namelijk zelfredzaamheid, individuele autonomie en initiatief eerder moeten worden gezien als doelstelling van beleid dan als uitgangspunt. Een en ander heeft duidelijke consequenties voor de wijze waarop
intermediairs dienen te functioneren.
Motivatie
De motivatie van betrokkene om aan een inpassingstraject mee te werken is
cruciaal zowel in positieve als negatieve zin. In positieve zin kan een sterke
motivatie van betrokkene ertoe bijdragen dat een traject snel en met succes
kan worden doorlopen. Een perspectief op een baan kan zo’n stimulans zijn.
Vaak ook is sprake van een zekere desinteresse, bijvoorbeeld voor scholing.
Voor een deel is in het geding dat niet iedere werkzoekende kan aanvaarden
dat het ook voor een volwassene nodig kan zijn om passende scholing te volgen. Daarnaast kan het relatief kleine verschil tussen loon en uitkering een
onvoldoende prikkel zijn tot actief zoekgedrag. In een ruime arbeidsmarkt is
de motivatie van de werkzoekende het selectiemechanisme bij uitstek. Er werd
veelal van uitgegaan dat de toepassing van maatregelen bij minder gemotiveerde werkzoekenden minder effectief zou zijn. In een krappe arbeidsmarkt
is dat niet langer hanteerbaar en dient het accent te verschuiven naar prikkels
die minder gemotiveerde werkzoekenden aanzet tot actief zoekgedrag gericht
op regulier werk en werkgevers motiveert reguliere werkgelegenheid aan te
bieden. Dit betekent onder meer de consequente toepassing van de Wet boeten
en maatregelen. In het verlengde hiervan dienen werkgevers te worden aangepakt die werkzoekenden tewerkstellen zonder premies en belastingen af te
dragen.
De sluitende aanpak
De betekenis van de sluitende aanpak kan voor etnische minderheden bijzonder groot zijn. De sluitende aanpak is evenals bij jongeren tot 23 jaar, vanaf
1 januari 1999, gericht op personen van 23 jaar en ouder die nieuw instromen
in de werkloosheid (werkloze werkzoekenden die beschikbaar zijn voor ten
minste 12 uur per week) en ondersteuning nodig hebben om aan het werk te
gaan (fase 2, 3 en 4). Zij moeten binnen twaalf maanden werkloosheid een in117
dividueel aanbod krijgen richting arbeidsmarkt. Het aanbod heeft idealiter de
vorm van een nieuwe baan, maar kan ook betrekking hebben op een opleiding, omscholing, het opdoen van werkervaring of andere maatregelen ter
bevordering van de inzetbaarheid of meer in het algemeen op een individuele
beroepskeuzebegeleiding. De sluitende aanpak die voor jongeren tot 23 jaar al
geldt, wordt geleidelijk ingevoerd en moet in een periode van vier jaar geheel
zijn gerealiseerd.
Gebleken is dat minderheden een substantieel deel uitmaken van de nieuwe
instroom in de werkloosheid en dat van hen meer dan de helft behoort tot de
fase 2, 3 en 4 en dus enige vorm van steun nodig heeft. Voor hen kan een preventieve sluitende aanpak direct vruchten afwerpen zeker indien het aanbod
gebaseerd is op een goede diagnose en de vorm aanneemt van trajectbemiddeling, zodat direct ingegrepen kan worden indien resultaten achterwege
blijven. Daarmee kan een neerwaartse spiraal worden voorkomen. De raad
meent wel dat de in de regeling genoemde periode van 12 maanden werkloosheid waarin een individueel aanbod moet worden gedaan, gelet op de krapper
wordende arbeidsmarkt, rijkelijk ruim gekozen is.
6.3.4
Intermediairs
Vele initiatieven
Ten behoeve van de werving en kwalificatie van werkzoekenden is de behoefte
aan tal van intermediaire voorzieningen toegenomen. Dit heeft uiteraard een
verband met het eerder genoemde tekort aan markttransparantie en met de
complexiteit van de inpassingsproblematiek, maar uiteraard ook met de effectiviteit van de reguliere publieke kanalen, die vaak om verschillende redenen
afsteekt tegen die van private bemiddelaars. Zo is een woud aan initiatieven
ontstaan die allen ten doel hebben vraag en aanbod dichter bij elkaar te brengen. Daarnaast zijn brancheorganisaties actief geworden op de arbeidsmarkt.
Niet zelden vangen zij schaalnadelen op voor kleinere bedrijven. Zij organiseren bijvoorbeeld scholings- en personeelsvoorzieningspools op brancheniveau. De Vereniging VNO-NCW participeert samen met de Anne Frank Stichting in de Stichting Projecten Samen Werken, dat erop gericht is allochtonen
aan werk te helpen door middel van een regionaal gedecentraliseerde organisatie (met regionale besturen en projectmanagers). Het doel daarvan is de toeleiding van allochtonen naar werkervaringsplaatsen en reguliere vaste arbeidsplaatsen.
De Taskforce minderheden heeft de aandacht gevestigd op de branchegerichte
aanpak zoals in de gezondheidszorg (TOPAZ). Deze aanpak is door de Taskforce
benut bij de KOM-projecten in de sectoren transport en logistiek, horeca en
particuliere beveiliging. Specifieke kleinschalige (maatwerk)projecten zoals de
Taskforce heeft opgezet, leveren vaak een hoge meerwaarde. De Taskforce pleit
118
Arbeidsmarktbeleid
ervoor de branche-pilots te continueren en het model in andere branches op
grote schaal toe te passen. Ook de adviesaanvraag meldt tal van dergelijke best
practices en stelt de vraag of hierin nieuwe instrumenten en werkwijzen naar
voren komen.
Enkele kanttekeningen
De raad beoordeelt deze ontwikkelingen positief, maar plaatst enkele kanttekeningen. Het is verheugend dat binnen het reguliere wettelijk kader tal van
initiatieven worden genomen waarvan positieve resultaten zichtbaar worden.
Een goede ontwikkeling is ook dat (veelal) grote werkgevers alsmede brancheorganisaties die moeite hebben om aan voldoende personeel te komen de ‘probleemeigenaren’ zijn geworden van de krappe arbeidsmarkt en daarin nu een
actieve rol spelen. De raad juicht lokale initiatieven toe omdat deze veelal goed
aansluiten bij de lokale arbeidsmarktcondities. Bovendien kunnen best practices benut worden om het generieke instrumentarium aan te vullen.
Probleem is evenwel dat de inzet van het reguliere instrumentarium te zwak
is. Een en ander wordt in de eerste plaats veroorzaakt door een proces van heroriëntatie op een nieuwe uitvoeringsstructuur. De positie van Arbeidsvoorziening is minder centraal en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de
arbeidsintegratie verschuift naar de uitvoerders van de sociale zekerheid. Dit
zal van hen een cultuuromslag vergen. De uitvoerders van de sociale zekerheid
zijn traditioneel sterk op het aanbod gericht (uitkeringsverstrekking) en zullen
nu (binnen het nieuwe SUWI-kader) de weg naar de vraag (en de reïntegratiediensten) moeten zien te vinden. De uitvoeringsinstellingen en de reïntegratiediensten zullen beoordeeld moeten worden op de mate waarin men erin slaagt
werkzoekenden te plaatsen in reguliere arbeid. Dat geldt vooral ook voor gemeenten. Het is in dit verband teleurstellend dat het CPB moet constateren
dat in het grotestedenbeleid de integrale aandacht voor de minderhedenproblematiek veelal ontbreekt en dat zelden sprake is van een creatieve, beleidsinnoverende aanpak21.
In de tweede plaats is er een te grote afstand tussen de wereld van de reguliere
arbeid en de WIW-dienstbetrekkingen en I/D-banen. De doorstroming naar de
reguliere arbeidsmarkt is navenant gering, waardoor op zichzelf nuttige activeringsinstrumenten verstopt raken. Dit betekent enerzijds dat de uitstroom
uit gesubsidieerde arbeid moet worden bevorderd. Anderzijds mag van de
overheid worden gevraagd dat zij belangrijke maatschappelijk doelstellingen
21
CPB, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, op.cit., januari 2000.
119
als veiligheid, zorg en ruimtelijk beheer inricht buiten de kaders van het werkgelegenheidsbeleid22.
In de derde plaats lijkt de reïntegratieproblematiek van langdurig werklozen
te worden onderschat. Daarbij spelen verschillende aspecten een rol. Vaak
worden de culturele verschillen veronachtzaamd, waardoor plaatsing niet
blijvend is. Meer aandacht voor deze aspecten bij intake- en wervingsgesprekken kan betekenen dat negatieve beeldvorming wordt tegengegaan en dat verwachtingspatronen beter kunnen worden geëxpliciteerd.
Vaak ook wordt de aard van de problematiek onderschat. Een deel van de langdurig werklozen, waaronder etnische minderheden, vormen de onderkant van
de arbeidsmarkt in die zin dat zij over te weinig kwalificaties beschikken en
niet zelden een alternatief (werkloosheids)leefpatroon hebben ontwikkeld
waarin reguliere arbeid maar moeilijk past. De persoonlijke problemen die
werkzoekenden hebben, worden vaak over het hoofd gezien en actieve doorverwijzing naar hulpinstanties blijft daardoor uit. Daar komt bij dat de betrokken medewerkers van de uitvoeringsinstanties niet over voldoende kennis
beschikken van wat er aan hulp en integratieactiviteiten mogelijk is. Veelal
gaan zij impliciet uit van de gemakkelijk te helpen modelcliënt, terwijl de
sluitende aanpak bij implicatie ook de moeilijkste gevallen zal moeten helpen23. Dat betekent dat een poging tot integratie veel inzet en dus veel tijd van
alle betrokkenen zal vragen. Dat is de belangrijkste les die het reguliere beleid
van best practices kan leren.
Best practices
Best practices geven een indicatie van de inhoudelijke en organisatorische
eisen die aan reïntegratieprocessen worden gesteld. Daarbij zijn twee patronen te onderscheiden, een vraagbenadering en een aanbodbenadering. Deze
benaderingen zijn twee kanten van dezelfde medaille: de vraaggerichte benadering legt de klemtoon op een integrale benadering bezien vanuit de arbeidsorganisatie, terwijl de aanbodgerichte benadering de maatwerkaanpak
ten behoeve van de werk-zoekende weergeeft. Het is aannemelijk dat beide
benaderingen in combinatie moeten worden toegepast.
22
23
Gelet op de structurele financiering van I/D-banen gaat het strikt genomen om reguliere arbeid,
waarvan sinds de aanvang van de huidige kabinetsperiode het doorstroomkarakter in de naam tot
uitdrukking komt.
J. Veenman, Mazen in het net, problemen van instanties met het sluitend beleid, Rotterdam,
augustus 1999, p. 8.
120
Arbeidsmarktbeleid
De vraagbenadering
De vraagbenadering, die bijvoorbeeld bij de KOM-projecten (Krachtig Ondernemen met Minderheden) wordt toegepast, kent in hoofdlijnen de volgende
elementen:
– een zelfstandig professioneel projectmanagement;
– een vraaggerichte benadering en een goede matching tussen vraag en
aanbod;
– een integrale aanpak ten behoeve van de onderneming: zorgen voor randvoorwaarden in het personeelsbeleid (interculturalisatie), een aanpak gericht op instroom- en doorstroom in het arbeidsproces en behoud van
personeel, alsmede ondersteuning bij de uitvoering van de Wet Samen;
– een integrale aanpak ten behoeve van de ondersteuningsstructuur:
netwerken van relevante actoren (arbeidsvoorziening, werkgevers, en
minderhedenorganisaties) op regioniveau opstarten en begeleiden;
– de kennis, expertise en instrumenten verzamelen en verspreiden via een
landelijke helpdesk (activeren van best practices bij brancheorganisaties).
Deze vraaggerichte aanpak maakt de arbeidsmarkt transparanter en kan het,
via brancheorganisaties ook voor kleinere bedrijven gemakkelijker maken
minderheden in de organisatie aan te trekken en elementen van een multicultureel (personeels)beleid te introduceren. Projecten die op deze aanpak zijn
gebaseerd, bieden gemakkelijker de mogelijkheid tot omscholing bijvoorbeeld
door aan te sluiten bij de beroepsbegeleidende leerweg of door het benutten
van de O&O-fondsen van de sector. Daarbij kan ook gebruik worden gemaakt
van de scholingsinfrastructuur in sectoren. Vraaggerichte projecten zijn vaak
branche-specifiek; dat is belangrijk omdat brancheorganisaties vaak beter in
staat zijn de noodzakelijke technologische omslag te vertalen in nieuwe opleidingsmodellen waardoor kennisachterstanden in een nieuwe voorsprong
worden omgezet.
De aanbodbenadering
Daarnaast valt uit best practices een model af te leiden dat voorwaarden formuleert voor een succesvolle reïntegratie bezien vanuit het aanbod. De belangrijkste elementen zijn:
– een zelfstandige intermediaire organisatie (een projectleider of trajectbemiddelaar) die opereert in een netwerk van betrokkenen (het bedrijfsleven,
Arbeidsvoorziening, de onderwijsinstelling, de uitkeringsinstanties en tal
van andere hulpverleners);
– een vorm van assessment: het probleem dan wel de belemmeringen worden in kaart gebracht zodat een heldere en expliciete diagnose kan worden
gesteld en ook een helder vervolg krijgt. Gestreefd moet worden naar een
integrale aanpak;
121
een scholings-/trainingsprogramma; in de programma’s wordt ruimte gecreëerd voor betrokkenheid van het bedrijfsleven door bijvoorbeeld voorlichtingsactiviteiten, bedrijfsbezoeken, werk/leerstages et cetera;
– een vangnet op individueel niveau door een mentorsysteem in het leven te
roepen met jonge mentoren uit dezelfde doelgroep en collectief door het
instellen van een vereniging van deelnemers die zelf activiteiten ontplooit;
– perspectief op arbeid;
– nazorg gedurende een bepaalde (niet te korte) periode.
Een belangrijk element is het mentorsysteem. Hiermee zijn intussen enkele
positieve ervaringen opgedaan. Via coaching door studenten afkomstig uit
de eigen etnische groepen worden leerlingen en studenten in het mbo, hbo
en wo ondersteund in het maken van huiswerk, het aanleren van sociale vaardigheden, het leggen van contacten met werkgevers en bemiddelingsinstanties en het maken van een sollicitatieplan. Het mentorsysteem is ook heel goed
toepasbaar in andere situaties voor meer kansarme categorieën, zoals uit het
kader blijkt.
–
Jongeren zijn opener tegen leeftijdsgenoten
Charlois, de deelgemeente die mede
dankzij de Millinxbuurt bekend staat als
zeer problematisch kent zo’n tweeduizend moeilijk bemiddelbare jongeren.
Een zelfs naar Rotterdamse maatstaven
onevenredig hoog aandeel van 30 procent van de uitkeringsgerechtigden is
hier jonger dan dertig jaar, ruim een
kwart daarvan is nog geen 23. De Rotterdamse wethouder J. van der Tak van
sociale zaken en arbeidsmarkt zag zich
geconfronteerd met de vraag: hoe krijgen we al die mensen weer aan het
werk? Tijd voor een experiment.
Studenten van de Rotterdamse Ichthus
Hogeschool zouden gedurende hun afstudeerjaar in samenwerking met een
aantal overheidsinstanties een groep
problematische jongeren tot 23 jaar
helpen bij het zoeken naar een passende
opleiding of baan. Zonder voor psycholoog te spelen concentreerden de studenten zich op de individuele belem122
meringen die ertoe hadden geleid dat
de jongeren waren vastgelopen.
Het project begon in september 1999.
Van de driehonderd jongeren die werden
benaderd, bleven er 43 over, bijna allemaal allochtonen. Dankzij de intensieve
bemoeienis van de studenten vonden ze
allemaal werk of volgen ze nu een opleiding die aansluit bij hun ambities. Er
viel niemand af. ‘Wij hebben bewezen
dat deze jongeren, met extra aandacht,
niet langer moeilijk plaatsbaar zijn’, zegt
Dorothy Krolis (25), een Surinaamse
studente die twee Surinaamse werkzoekenden onder haar hoede kreeg. ‘Het
werkt heel goed dat je ongeveer dezelfde leeftijd hebt. Er zitten nu geen instanties tussen, waardoor die jongeren veel
opener zijn.’
Voorwaarde was dat de inspanningen
van beide kanten zouden komen. De studenten werkten 32 uur per week aan
hun project, en konden als dat nodig was
ook ’s avonds en in het weekeinde worden gebeld. Dorothy: ‘Maar wij verwachtten dan wel dat zij, de jongeren, op hun
Arbeidsmarktbeleid
beurt hun afspraken nakwamen. En onze
opdrachten accepteerden. Het ging erom
een vertrouwensband te scheppen.’
Bron: Volkskrant, 15 februari 2000.
De Taskforce heeft een lans gebroken voor de aanstelling van mentoren op de
werkvloer (voor een periode van 6 tot 12 maanden). Het ligt in het voornemen
om hiermee in experimentele zin in de Horeca van start te gaan. De Taskforce
meent dat de aanpak moet worden gecontinueerd en via de Stichting van de
Arbeid moet worden gevolgd. Bij gebleken succes kan dit model ook in andere
branches worden toegepast.
De diagnose (assessment) in het proces is van belang om vast te stellen welke
elementen in een integrale aanpak terug moeten komen. Samenwerking met
verschillende zorgvoorzieningen is soms vereist. Steeds vaker is sprake van een
meervoudige problematiek: een brede aanpak (die zich naast scholing en werk
onder meer kan richten op opvoedingsondersteuning, seksuele voorlichting,
politie- en justitietrajecten, schuldsanering, vrijetijdsbesteding) is dan noodzakelijk24. Juist de combinatie van zorg en arbeid kan een project succesvol
maken. In veel (fase 4) gevallen zal het noodzakelijk zijn een voorschakeltraject
in te lassen waardoor een rolverdeling ontstaat tussen een arbeidstoeleider en
de trajectbegeleider. De arbeidstoeleider tracht vanuit de zorgfunctie (psychosociale hulp) de belemmeringen weg te nemen die arbeidsinschakeling in de
weg staan (van fase 4 naar fase 3, 2 of 1). De trajectbegeleider komt daarna in
beeld en zorgt voor passend werk of een passende beroepsopleiding.
6.4
Werving en selectie van minderheden
Inleiding
Werving en selectie richten de aandacht op de vraagzijde van de arbeidsmarkt
en op de rol die zij spelen in de arbeidsmarktpositie van minderheden. De aanbodzijde en de rol daarvan op de positie op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld als
gevolg van onvoldoende kwalificaties of een te geringe taalbeheersing, zijn
eerder in dit advies aan de orde geweest.
Het aspect van werving en selectie komt, onder de noemer intercultureel personeelsbeleid, in de adviesaanvraag expliciet aan de orde. Zo worden aan de
SER de volgende vragen voorgelegd:
– Ziet de SER kansen om de bekendheid met intercultureel personeelsbeleid
te vergroten en de beschikbare expertise meer aan te wenden? Kan hierbij
meer aangesloten worden op sectorbeleid en een infrastructuur die ook
kleinere bedrijven kan bereiken? Kan een landelijk expertisebureau hierbij
24
S. Haddad, Jonge allochtonen willen best, in: Profiel, februari 2000, pp. 22-24.
123
–
een rol vervullen? Kunnen O&O-fondsen meer voor het sectorbeleid worden ingezet (zonodig ook sectoroverstijgend)?
Is er aanleiding om voor ondersteuning bij intercultureel personeelsbeleid,
naast de bedrijfsadviseurs minderheden bij Arbeidsvoorziening en gespecialiseerde particuliere bureaus, ook een voorziening te treffen in een sectorale ondersteuningsstructuur, bijvoorbeeld in de vorm van sectoradviseurs minderheden?
6.4.1
Etnische minderheden en personeelsbeleid
Het SCP constateert dat negatieve beeldvorming over minderheden en achterstelling factoren zijn die van betekenis zijn gebleken voor hun arbeidskansen25.
Zowel het SCP als de Taskforce wijzen op de rol die ‘onbekendheid’ in dezen
speelt. Deze onbekendheid uit zich in een gebrek aan adequate informatie
bij werkgevers over etnische minderheden. De Taskforce wijst erop dat zo’n
80 procent van de ondernemers geen werknemers uit minderheden in dienst
heeft. Daardoor kunnen stereotiepe veronderstellingen blijven bestaan en
bijdragen aan de terughoudendheid van werkgevers bij het inschakelen van
mensen uit minderheden.
De onbekendheid is van grote invloed op werving en selectie. Het werven van
minderheden is vaak al het eerste probleem omdat, zoals uit divers onderzoek
naar voren komt, (de verschillende groepen) allochtonen anders zoeken dan
werkgevers werven. Inschakelen van etnische minderheden vergt dus het opnieuw bezien van de manier waarop een bedrijf de werving aanpakt. Ook de
onbekendheid met de culturele achtergronden van minderheden speelt een
rol. Hierdoor worden allochtonen op een achterstand gezet. De andere culturele achtergrond van mensen uit etnische minderheden maakt dat wat gebruikelijk is (en is afgestemd op kennis van de gewoonten van de autochtonen)
niet werkt voor allochtonen. Ook verschillen in (waardering van) cultureel bepaald gedrag – zoals aankijken, kleding, zelfstandigheid en ambitie tonen –
kunnen een verkeerde indruk wekken van de capaciteiten van de kandidaat.
Het taalgebruik tijdens de selectie kan ook in het nadeel van de allochtoon
werken, zelfs als hij of zij het Nederlands goed beheerst; bepaalde uitdrukkingen of zegswijzen zijn moeilijk te begrijpen voor iemand die geen native
speaker is.
Deze aspecten en de aandacht ervoor zijn niet nieuw. Al vele jaren wordt aandacht gevraagd voor intercultureel management, de culturele dimensies bin-
25
Tesser, Merens en Van Praag, Rapportage minderheden 1999, SCP, Den Haag 1999, p. 302 e.v.
124
Arbeidsmarktbeleid
nen arbeidsorganisaties, interculturele communicatie enzovoorts26. Daarbij
kan er onderscheid gemaakt worden tussen multicultureel personeelsbeleid,
intercultureel management en diversiteitsbeleid (zie kader).
Wat wordt bedoeld met …
Multicultureel personeelsbeleid is personeelsbeleid dat is afgestemd op de etnische diversiteit van de arbeidsmarkt.
Multicultureel personeelsbeleid richt
zich op het (h)erkennen en wegnemen
van onterechte drempels die het binnenhalen en binnenhouden van etnische
minderheden in de weg staat.
Intercultureel management richt zich
specifiek op het management en is veelomvattender. Het is een uitgangspunt
waarbij naar meer dan alleen instroomcijfers wordt gekeken. Onder intercultureel management valt het geheel aan
kennis, inzicht en vaardigheden dat vereist is om vorm en leiding te kunnen
geven aan een multiculturele organisatie. Zaken als interculturele communicatie en antidiscriminatiebeleid horen
nadrukkelijk bij intercultureel management
Diversiteitsbeleid is breder en gaat ervan
uit dat ieder individu van elkaar verschilt, niet alleen allochtoon en autochtoon maar ook man-vrouw, oud-jong,
wel-niet gehandicapt enz. Het is bij diversiteitsbeleid zaak om verschillen inzichtelijk te krijgen en goed te managen.
Goed diversiteitsbeleid omvat multicultureel personeelsbeleid en intercultureel
management.
Bron: Meer Werk, nr. 1, februari 2000, p. 4.
Naast werving en selectie (instroom) is ook belangrijk dat in dienst genomen
allochtone medewerkers ook in dienst blijven en in het bedrijf doorstromen.
In de literatuur krijgt dit aspect echter weinig aandacht. Ten onrechte omdat
blijvende participatie en doorstroom uiteindelijk bepalen of de deelname van
(etnische) minderheden op de arbeidsmarkt succesvol is. Bij de introductie van
diversiteitsbeleid moet rekening gehouden worden met een leertijd.
Implementatie vraagt tijd, effecten zijn niet direct zichtbaar, niet elk probleem
wordt tijdig onderkend et cetera. Dit betekent dat er sprake moet zijn van een
structurele inzet van het management.
Een ander belangrijk aspect is dat de acceptatie van (een) allochtone medewerker(s) in een bedrijf of instelling geruime tijd vergt. Het bevorderen van
acceptatie vergt een beleidsinzet van het gehele bedrijf, waarin de betrokken-
26
Zie bijvoorbeeld: G.W.M. van Vlugt (red.), Werken in Multiculturele Organisaties, theorie en praktijk van intercultureel management, Houten/Diegem 1995 en W. Burggraaf en J. van Kooten, Intercultureel management, organiseren en realiseren, 1996.
125
heid van het management van groot belang is27. Bij dit alles moet duidelijk
zijn dat het bedrijf maar met name de werknemer een pioniersfunctie vervult
en dat een andere uitkomst dan de beoogde zeer wel tot de mogelijkheden
behoort. In het slotdocument van de Taskforce wordt in dit verband opgemerkt
dat veelal onvoldoende wordt beseft dat uitval vaak meer van doen heeft met
de bedrijfscultuur dan met de capaciteiten van de werknemer uit een minderheidsgroep. Voorkomen moet worden dat er attributiefouten worden gemaakt, dat wil zeggen dat het ‘falen’ onterecht wordt toegeschreven aan de
betrokken werknemer of in het slechtste geval aan de allochtonen (of de vrouwen of de ouderen)28.
6.4.2
Beeldvorming beïnvloeden
Als onbekendheid en negatieve beelden bestaan en blijven bestaan werkt dit
belemmerend voor de integratie van minderheden op de arbeidsmarkt. Het is
daarom van belang dat verkeerde beeldvorming bestreden wordt en dat onbekendheid er niet toe leidt dat onbekend onbemind maakt.
Sociale partners hebben deze problematiek onderkend en op dit terrein een
aantal initiatieven ontplooid. Gewezen kan worden op de akkoorden Meer
werk voor minderheden en Met minderheden meer mogelijkheden die werkgevers en werknemers in de Stichting van de Arbeid zijn overeengekomen in
respectievelijk 1990 en 1996. Deze akkoorden zijn erop gericht de werkgelegenheid te vergroten van personen uit etnische minderheidsgroepen die kampen met een achterstandspositie op de arbeidsmarkt. Daarbij is in het eerste
akkoord vooral een macrobenadering gekozen, in het tweede akkoord ligt de
nadruk op het decentrale niveau.
Ook heeft de Stichting van de Arbeid een Verklaring gelijke behandeling op de
arbeidsmarkt doen uitgaan29. In deze verklaring stelt de Stichting dat het van
groot belang is dat gelijke behandeling op de arbeidsmarkt en in de onderneming bevorderd wordt en dat dit een bewuste inzet van ondernemingen
vereist. Ongelijke behandeling vindt niet altijd volledig bewust plaats en voltrekt zich soms ook onopzettelijk. Er kan sprake zijn van ingeslopen processen
en gewoonten of van achterhaalde of minder relevante functie-eisen. De Stich-
27
28
29
Martha Meerman, Gebroken Wit, over acceptatie van allochtonen in arbeidsorganisaties,
Amsterdam 1999.
Zie: J.P. Abell, Beleidsplan Multicultureel Personeelsbeleid Politie Regio Kennemerland, Amsterdam 1999 en R. Roosevelt Thomas Jr., Managing Diversity: van positieve actie naar positief waarderen van diversiteit, in: W. Burggraaf en J. van Kooten, Intercultureel management; organiseren
en realiseren, Deventer 1996, pp. 51-69.
Stichting van de Arbeid, Verklaring gelijke behandeling op de arbeidsmarkt, publicatienr. 9/98,
december 1998.
126
Arbeidsmarktbeleid
ting beveelt de CAO-partijen aan om (voorzover nodig) te bevorderen dat het
beleidsuitgangspunt van gelijke behandeling zijn vertaling vindt in het personeelsbeleid. Daarbij wijst de Stichting ook op de rol die de ondernemingsraden in dezen kunnen en hebben te vervullen (waken tegen discriminatie en
bevorderen van gelijke behandeling).
Recent hebben sociale partners bij monde van de Stichting van de Arbeid het
belang van gelijke behandeling en non-discriminatie nogmaals onderstreept
met de Aanbeveling werving en selectie. Daarin wordt als eerste uitgangspunt
voor een zorgvuldig wervings- en selectiebeleid genoemd: “een ieder heeft
gelijke kansen bij de toegang tot de onderneming, onverlet de objectieve en
reële functievereisten”30.
6.4.3
Overwegingen van de raad
Het is noodzakelijk de huidige ontwikkelingen, waarbij de economische en
werkgelegenheidsgroei de participatie van minderheden bevorderen, aan te
vullen door belemmeringen voor de participatie van minderheden op te heffen.
Voor het personeelsbeleid is het daarbij van belang te onderkennen dat het verschil in positie tussen autochtonen en allochtonen niet uitsluitend is toe te
schrijven aan opleidingskwalificaties. Onbekendheid en verschil in culturele
achtergrond beïnvloeden de werving, selectie en het ‘behoud’ en de doorstroom van personeel uit etnische minderheden. Een goed personeelsbeleid,
waarbij de verschillen tussen mensen als uitgangspunt worden genomen en
benut (diversiteitsbeleid) verbetert de positie van minderheden. De situatie op
de arbeidsmarkt waardoor een grotere deelname van oudere (arbeids)gehandicapten en allochtonen gewenst en nodig is, vraagt om een dergelijk personeelsbeleid dat inspeelt op deze diversiteit in het (potentiële) arbeidsaanbod.
De betrokkenheid van het management is noodzakelijk om de bevordering
van de arbeidsparticipatie van etnische minderheden in het bedrijf op gang te
brengen en door te zetten. Daarenboven is het uitdragen van dat beleid door
het management van groot belang gelet op de invloed van het management op
de waarden en normen van het bedrijf31.
De raad vindt dat het management van bedrijven en instellingen de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe reeds gebeurt, dient toe te
passen ten behoeve van een diversiteitsbeleid (en intercultureel personeelsbeleid) en daarmee bewust de instrumenten inzet om werknemers afkomstig
uit etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden.
30
31
Stichting van de Arbeid, Aanbeveling werving en selectie, publicatienr. 5/00, maart 2000.
Zie bijvoorbeeld: Stichting van de Arbeid, Met alle respect! Over bedrijfscultuur en omgangsvormen
op de werkplek, publicatienr. 7/99, december 1999.
127
Aanbevelingen Taskforce Minderheden
Recent heeft de Taskforce minderheden en arbeidsmarkt aanbevelingen gedaan om de positie van de etnische minderheden op de arbeidsmarkt te verbeteren. Een deel van deze aanbevelingen heeft betrekking op het personeelsbeleid, op de wenselijkheid en de noodzaak rekening te houden met de heterogeniteit van de beroepsbevolking en op het benutten van de kwaliteiten van
de gehele beroepsbevolking.
In het slotdocument doet de Taskforce onder meer de volgende, op intercultureel personeelsbeleid toegespitste, aanbevelingen32:
– het vervullen van een voorbeeldfunctie door de overheid (landelijk, provinciaal en lokaal);
– brancheorganisaties moeten op indringende wijze in hun organisaties
wijzen op het potentieel onder minderheidsgroepen;
– werkgeversorganisaties en de Nederlandse Vereniging voor Personeelsbeleid dienen als voor de hand liggende voortrekkers het vak intercultureel personeelsbeleid in hun (na)scholingstrajecten op te nemen;
– een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid, aangestuurd door de werkgeversorganisaties, zal de drempels bij de instroom
van minderheden verlagen;
– in het hoger onderwijs dient intercultureel personeelsmanagement onderdeel te zijn van de personeelsopleidingen;
– wervings- en selectiemethodes moeten ‘cultuurvrij’ worden gemaakt.
Daarnaast dient rekening gehouden te worden met culturele verschillen
(tot en met de derde generatie) die negatief uitwerken voor mensen uit
minderheidsgroepen.
De aanbevelingen van de Taskforce worden in het algemeen door de raad onderschreven, dat geldt derhalve ook voor de aanbevelingen die betrekking
hebben op de rol van het personeelsbeleid bij de bevordering van de arbeidsdeelname van minderheden. Toch plaatst de raad enkele kanttekeningen.
Kanttekeningen
De aanbeveling van de Taskforce intercultureel personeelsbeleid op te nemen
in (na)scholingstrajecten is erg algemeen geformuleerd. Voor een vergroting
van de arbeidsdeelname van etnische minderheden is het van belang dat diegene die betrokken zijn bij werving en selectie (personeelsfunctionarissen) en
bij het aannemen van personeel (leidingevenden) beter geïnformeerd worden
over intercultureel personeelsbeleid. Het lijkt de raad dan ook wenselijk het
interculturele aspect in de nascholing op deze groep toe te spitsen.
32
Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt, Slotdocument; Bevindingen en aanbevelingen, Ministerie
van BZK, januari 2000.
128
Arbeidsmarktbeleid
Een tweede kanttekening betreft de aanbeveling voor een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid aangestuurd door werkgeversorganisaties. De raad onderschrijft het belang dat een centraal punt in dezen kan
hebben. Voorkomen moet echter worden dat dit informatiepunt ten ondergaat in het uitdijende aanbod van centrale informatiepunten. Belangrijker is
dat kennis over dit onderwerp aanwezig is bij de bestaande informatiepunten
voor ondernemers en dat deze informatie gegeven kan worden op het niveau
dat zo dicht mogelijk bij de ondernemer staat: het branche- en lokale niveau.
Daarmee wordt het mogelijk direct in te spelen op de vragen van de ondernemer. Een centraal punt kan dan dienst doen als bron voor be-staande informatiepunten en als punt waarnaar kan worden doorverwezen. Juist met het
oog op het belang van informatie die is toegesneden op de specifieke positie
van de onderneming of instelling meent de raad dat er geen aanleiding is om
een voorziening te treffen in een sectorale ondersteuningsstructuur zoals
sectoradviseurs minderheden. Dit neemt vanzelfsprekend niet weg dat sectoren en sectororganisaties een rol kunnen spelen bij het door middel van
voorlichting en informatie bevorderen van intercultureel personeelsbeleid en
management.
De Taskforce beveelt ook aan wervings- en selectiemethoden ‘cultuurvrij’ te
maken. De raad gaat ervan uit dat hiermee bedoeld wordt dat bij werving en
selectie zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met verschillen die
voortvloeien uit verschil in culturele achtergrond en die niet relevant zijn in
het kader van de functie waarvoor wordt geworven of waarnaar wordt gesolliciteerd. Dit geldt ook voor de toepassing van psychologische tests en assessments. De uitkomsten daarvan zijn in veel gevallen ook gevoelig voor verschil
in culturele achtergrond en werken nadelig uit voor kandidaten uit minderheden33. In deze zin ondersteunt de raad deze aanbeveling.
Met het oog op werving en selectie acht de raad het ten slotte ook van belang
dat de eisen die bedrijven en instellingen stellen aan het vervullen van de
functies nog eens goed tegen het licht worden gehouden om te bezien of zij
geen onnodige en onbedoelde uitwerking hebben ten nadele van de kansen
van etnische minderheden (bijvoorbeeld – bij laaggeschoolde beroepen – het
niveau van taalbeheersing, de vereiste diploma’s en dergelijke).
33
Zie bijvoorbeeld: F.J.R. van de Vijver en J.P. Abell, Werving en selectie binnen een veranderend personeelsmanagement, in: G.W.M. van Vugt (red.), Werken in multiculturele organisaties, theorie en
praktijk van intercultureel management, Houten/Diegem 1995, p. 101 e.v.
129
6.5
De ondersteuningsstructuur
6.5.1
Activiteiten op brancheniveau
Rol van de onderneming is doorslaggevend
De sleutel voor verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden
ligt bij de verbetering van de vaardigheden van werkzoekenden en werkenden.
Daarmee wordt ingespeeld op de kwalificaties die op de arbeidsmarkt worden
gevraagd. Ook wordt grote waarde gehecht aan het personeelsvoorzienings- en
organisatiebeleid van bedrijven en instellingen. Op dit niveau komen de banen
tot stand en worden vacatures vervuld en het is dus van groot belang dat werkgevers (bedrijven en overheid) de etnische minderheden op de arbeidsmarkt
‘zien staan’ (zie ook paragraaf 6.4.2.).
De Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt heeft, zoals uit paragraaf 6.4 gebleken is, een lans gebroken voor de versterking van de aandacht binnen ondernemingen voor het potentieel van (werkloze) minderheden. De Taskforce
meent dat een aantal voorzieningen daarbij kan helpen, zoals het aantrekken
en opleiden van personeelsfunctionarissen en lijnmanagers die geschoold zijn
in intercultureel management, een personeelsfunctionaris die uit de kring van
etnische minderheden afkomstig is en zo mogelijk het aanwijzen van een verantwoordelijke manager (‘een probleemeigenaar’) voor de instroom (kwantitatief en kwalitatief ) van werknemers uit minderheidsgroepen. Voorts dienen
wervings- en selectiemethoden ‘cultuurneutraal’34 te worden toegepast. De
raad deelt deze opvatting en onderschrijft eveneens de belangrijke rol die door
de Taskforce aan ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen wordt
toegekend. Ondernemingsraden hebben zowel op grond van de Wet op de ondernemingsraden (art. 28 lid 3) als op grond van de Wet Samen (art. 5 lid 4) de
taak de vinger aan de pols te houden en kunnen met nadruk de mogelijkheden voor instroom en doorstroom met de leiding van de organisatie aan
de orde stellen35.
Het brancheniveau ondersteunt
De doorslaggevende betekenis van de activiteiten van bedrijven en instellingen op de arbeidsmarkt neemt niet weg dat partijen op andere niveaus van de
arbeidsmarkt een belangrijke ondersteunende rol spelen. In het voorgaande
(paragraaf 6.3.4.) is al gewezen op de rol die brancheorganisaties spelen als
34
35
De Taskforce spreekt van ‘cultuurvrij’.
C.Th. Zandvliet c.s., Evaluatie Wet SAMEN, Eindrapport, NEI, Rotterdam, februari 2000, p. 117.
Ondernemingsraden benadrukken vaak het belang van het minderhedenbeleid. Het oordeel van de
ondernemingsraden omtrent het bedrijfsbeleid is in eenderde van de gedeponeerde jaarverslagen
(Wet SAMEN) echter niet vermeld. Is dit wel het geval dan betreft het veelal een weinig (positief)
kritische inhoud.
130
Arbeidsmarktbeleid
steun voor vooral kleinere bedrijven. Bedrijven zijn veelal wel bereid mee te
werken aan het realiseren van ‘goede doelen’ en inspanningsverplichtingen
die in cao’s zijn genoemd, maar zien vaak op tegen de administratieve rompslomp en de moeite die het kost om aan eenvoudige informatie en advies te
komen36. Sector- en brancheorganisaties voorzien in dergelijke leemten zonder
dat zij de beslissing omtrent de instroom van doelgroepen uit handen van de
werkgever nemen. Belangrijke aandachtspunten bij het scheppen van de juiste
randvoorwaarden zijn, getuige de opvattingen van ondernemingen zelf37:
– hulp bij de werving en instroom van doelgroepen (c.q. niet-regulier arbeidsaanbod);
– (bij)scholing van (oudere) werknemers;
– het scheppen van opleidingsmogelijkheden ‘off-the-job’;
– het verbeteren van het imago van de sector;
– samenwerking met Arbeidsvoorziening38.
Best practices
Voorbeelden van ondersteunende activiteiten die aansluiten bij de ontwikkelingen in de vraag naar arbeid zijn de eerder genoemde KOM-projecten geïnitieerd door de Taskforce. De Taskforce heeft in drie sectoren (transport en logistiek, horeca en particuliere beveiliging) en 12 ondernemingen werkgelegenheidsprojecten opgezet waarvan de projectcoördinatie en ondersteuning
in handen zijn van een zelfstandig adviesbureau39. De ondersteuning van de
KOM-projecten kent twee invalshoeken. In de eerste plaats is de ondersteuning
erop gericht om bij deelnemende bedrijven het economisch belang van werving van minderheden te verduidelijken, de regionale arbeidsmarktstructuur
transparant te maken en het management in brede zin te ondersteunen onder
meer door informatievoorziening, voorlichting, het ontwikkelen van culturele
competenties en bij de interne en externe communicatie. De tweede invalshoek is gericht op een expertisevergroting van de brancheorganisatie onder
meer door kennisoverdracht (best-practises), het ontwikkelen van instrumenten voor de ondersteuning van bedrijven en de verspreiding van informatie
36
37
38
39
I. van Dijk, Goede doelen… en de praktijk? Stichting Optie/LEC, Bilthoven, mei 1997.
Getuige onderzoek in 4 sectoren (metaal, bouw, ICT en zorg). R. van der Aa, P. van Nes, C. van der
Veen, G. Vos, K. Zandvliet, Sectoren in de knel, knelpunten in de personeelsvoorziening, oorzaken
en oplossingsrichting, NEI/SZW, Den Haag, maart 1999.
In de voorstellen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de Toekomstige
structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI) is ruimte gelaten voor bipartiet opdrachtgeverschap op CAO-niveau of sectoraal niveau. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 448,
nr. 7, p. 19.
De vraaggerichte benadering wordt gepresenteerd als een krachtig alternatief voor de aanbodgerichte benadering van overheid en Arbeidsvoorziening: door de wijziging van de Arbeidsvoorzieningswet per 1 januari 1996 is de vraaggerichte benadering van Arbeidsvoorziening op het
tweede plan gekomen.
131
binnen en buiten de branche40. De Taskforce pleit ervoor de branche-pilots te
continueren en het model in andere branches op grote schaal toe te passen.
Een ander voorbeeld (waar ook de adviesaanvraag de aandacht op vestigt) is de
branchegerichte aanpak in de zorg. In december 1998 is door sociale partners
in de sector, het Ministerie van VWS en Arbeidsvoorziening Nederland het
Convenant Arbeidsmarktbeleid Zorgsector (CAZ) gesloten. Binnen dit brede
kader is onder meer voorzien in de jaarlijkse instroom van 1000 werknemers
uit de kringen van etnische minderheden41.
Een tijdelijk ondersteuningspunt allochtonen in de zorgsector (TOPAZ) is hierbij succesvol geweest, niet zozeer vanwege de directe vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen maar indirect, in de zin dat het de aandacht voor de
potenties van minderheden in de regio heeft vergroot. Het CAZ is ook een voorbeeld van de wijze waarop de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid
worden uitgevoerd.
Minderhedenorganisaties
Naast een rol voor de brancheorganisaties ziet de raad ook een ondersteunende rol voor de minderhedenorganisaties zelf, zeker in die gevallen dat deze
organisaties de maatschappelijke participatie van hun leden nastreven. Meer
in het algemeen dient het kabinet een dialoog aan te gaan met de minderhedenorganisaties omtrent de rol die zij voor zichzelf zien in het integratieproces. Dit in verband met de verschillende opvattingen die daarover bij minderhedenorganisaties leven42.
6.5.2
Stichtingsaanbevelingen
Interim-evaluatie Stichting
In de interim-evaluatie van het tweede Stichtingsakkoord ‘Met minderheden
meer mogelijk’ doet de Stichting van de Arbeid verslag van onderzoek dat zij
zelf heeft verricht naar de doorwerking van het genoemde akkoord43.
Belangrijk aspect van dit akkoord was – naast de nadruk die is gelegd op de
verbetering van de beleidsuitvoering op centraal niveau – dat het accent in de
beleidsvoering verlegd wordt naar het decentrale branche- en ondernemingsniveau. ‘In dat opzicht worden aanbevelingen gedaan om te komen tot een
40
41
42
43
SOVOV, Een branchegerichte aanpak voor instroom, doorstroom en behoud van allochtoon
personeel, (Circulaire) 26 augustus 1999.
CAZ, Meerjarig beleidskader 2000-2004, Jaarplan 2000, 25 november 1999.
R. Penninx en B. Slijper, Voor elkaar? een beschouwing over de betekenis van organisaties van
migranten voor het integratie- en vrijwilligerswerkbeleid, UvA, Amsterdam, maart 1999.
Stichting van de Arbeid, Interim-evaluatie van het 2e stichtingsakkoord ‘Met minderheden meer
mogelijk’, publicatienr. 6/98, Den Haag, 11 november 1998.
132
Arbeidsmarktbeleid
adequate sectorale infrastructuur die een effectieve aansturende werking
heeft naar het regionale en decentrale ondernemingsniveau’, zo luidt de tekst
van het akkoord.
De Stichting noemt de uitkomsten van het door haar benutte evaluatieonderzoek bemoedigend. De werkgelegenheid voor minderheden is immers toegenomen en in de praktijk blijken nogal wat inspanningen in ondernemingen
gebaseerd te zijn op CAO-afspraken die uit de aanbevelingen voortvloeien44.
Stichtingsaanbevelingen
De aanbevelingen en conclusies die de
stichting van de Arbeid noemt in het
tweede minderhedenakkoord zijn als
volgt samen te vatten:
1. Rassendiscriminatie in het algemeen
en bij de toegang tot de arbeidsmarkt in het bijzonder dient bestreden te worden. Op ondernemingniveau kan deze bestrijding vormgegeven worden door het vastleggen
van het uitgangpunt van fundamentele gelijkwaardigheid in het sociaal
en/of personeelsbeleid, het vormgeven van het wervings- en selectiebeleid, het instellen van een klachtenprocedure of het aanpassen van
promotie- en scholingsbeleid.
2. Partijen zouden op CAO-niveau een
inspanningsverplichting kunnen
vastleggen wat de instroom van
allochtonen betreft in de desbetreffende sector om zo extra werkgelegenheid te bewerkstelligen. Bij het
realiseren van deze inspannings-
3.
4.
5.
verplichting kan het opzetten van
een organisatorische infrastructuur
in de vorm van een sectoraal coördinatiepunt met een regionale vertakking ten behoeve van de decentrale
uitvoering dienstig zijn.
Aan de bovengenoemde inspanningsverplichting kunnen ondernemingen een eigen streefcijfer
ontlenen wat de inschakeling van
allochtonen op microniveau betreft.
Het verdient aanbeveling een adequaat scholings- en opleidingsbeleid
te voeren.
Van belang is een intensieve samenwerking tussen sectoren en Arbeidsvoorziening, met name als het gaat
om in bedrijfstakken gemaakte arbeidsmarktafspraken. Een voorname rol is weggelegd voor de bij de
RBA’s aangestelde bedrijfsadviseurs
minderheden, die als taak hebben
ondernemingen voor te lichten en
te ondersteunen bij de werving van
allochtone werknemers.
Een aantal aanbevelingen blijkt goed aan te slaan. De toepassing van andere
instrumenten laat echter nog te wensen over. De Stichting vraagt aandacht
voor het feit dat de aanstelling van sectoradviseurs minderheden in de bedrijfs-
44
Deze afspraken komen veelal voort uit het eerste minderhedenakkoord. Stichting van de Arbeid,
Meer werk voor minderheden, publicatienr. 6/90, Den Haag, 14 november 1990.
133
takken niet is nagevolgd45. De Stichting merkt hierover op dat het aan CAOpartijen is om een eigen infrastructuur te scheppen die de totstandkoming en
implementatie van afspraken over het minderhedenbeleid bevorderen. Voorts
roept de Stichting (grote en grotere) bedrijven op om voorzover dit nog niet is
gebeurd in de komende jaren stappen te zetten op het terrein van het intercultureel management.
Voortgangsrapportage Arbeidsinspectie
De voortgang binnen het sectorale minderhedenbeleid kan worden geïllustreerd aan de hand van de voortgangsrapportages van de Arbeidsinspectie.
De Arbeidsinspectie heeft in 1998 onderzoek verricht naar de doorwerking
van het tweede stichtingsakkoord in CAO’s en dit onderzoek recent geactualiseerd46. In 1999 zijn in 100 van de 132 (74 procent) onderzochte CAO’s een of
meer bepalingen opgenomen over etnische minderheden. Tabel 6.3 geeft de
onderzoeksresultaten; ter vergelijking zijn ook de procentuele uitkomsten uit
1996 opgenomen.
Tabel 6.3 – Overzicht van de ontwikkelingen in de doorwerking van de Stichtingsaanbevelingen op CAO-niveau 1996 en 1999 (percentages)
Discriminatie, gelijke kansen en klachtenregeling
– Discriminatieverbod
– Gelijke kansen voor gelijkwaardige werknemers
– Klachtenregeling/vertrouwenspersoon
Werkgelegenheid, scholing en infrastructuur
– Voorkeursbeleid
– Inspanningsverplichting
– Scholing
– Infrastructuur
Verlofregelingen
– Verlof op niet-christelijke feest- en gedenkdagen
– Verlengde vakantie voor bezoek aan land van herkomst
Totaal
1996
38
12
29
4
1999
40
14
33
7
40
10
29
14
2
46
8
39
19
9
37
33
7
42
40
8
69
74
Bron: Arbeidsinspectie 1999.
45
46
De Stichting merkt hierover op dat het aanstellen van eigen sectoradviseurs niet als een praktisch
hanteerbaar punt wordt ervaren en dat bij voorkeur aansluiting wordt gezocht bij de bedrijfsadviseurs minderheden van Arbeidsvoorziening. Ook in dit opzicht moet maatwerk en effectiviteit
het uitgangspunt zijn.
A.Peters, U.H.I. Sardjoe, Minderheden, een vervolgonderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid uit het tweede minderhedenakkoord op CAO-niveau,
Arbeidsinspectie, november 1999.
134
Arbeidsmarktbeleid
Voor alle onderscheiden categorieën geldt dat tussen 1996 en 1999 sprake
is van een toename van CAO-afspraken over minderheden. Vooral sterk
gestegen (in procentueel opzicht) zijn afspraken over scholing,
infrastructuur (in absolute zin nog bescheiden) en werkgelegenheid
(inspanningsverplichting) en de afspraken over verlofregelingen op nietchristelijke feest- en gedenkdagen. De Arbeidsinspectie tekent hierbij aan
dat de toename van het relatieve aantal CAO-afspraken over een inspanningsverplichting niet gepaard is gegaan met een algehele uitbreiding van
het aantal te creëren arbeids- en werkervaringsplaatsen voor doelgroepen
en minderheden.
Aangetekend kan eveneens worden dat in de optiek van de Stichting het
totaal aan instrumenten waarover partijen in branches beschikken verder
reikt en dient te reiken dan de aanbevelingen uit de minderhedenakkoorden.
Van evenveel belang voor minderheden is een goede implementatie van de
aanbevelingen ten behoeve van het CAO-beleid tot 2002 en van de aanbevelingen over employability, scholing, opleiding en ouderenbeleid.
6.5.3
Regionale samenwerking
In toenemende mate is de rol van gemeenten in het integratie- en activeringsbeleidbeleid versterkt. Dit betekent dat de betrokken gemeentelijke
diensten in toenemende mate activiteiten zullen (laten) ontwikkelen die
idealiter aansluiten op de personeelsbehoefte van het lokale en regionale
bedrijfsleven. In dat verband is ook het grotestedenbeleid van belang. De
raad heeft in zijn advies van 1998 de bevordering van de arbeidsdeelname
als doelstelling en belangrijk effect van het grotestedenbeleid benoemd en
gewezen op de hechte samenhang met de drie andere doelstellingen van
het grotestedenbeleid te weten: economische stimulering, stedelijke vernieuwing en vergroting van leefbaarheid47. Samenhang aanbrengen betekent dat de middelen die worden ingezet op de ene doelstelling mede
worden getoetst op de mate waarin het bereiken van de andere doelstellingen wordt bevorderd48.
Ten aanzien van elk van de vier genoemde doelstellingenclusters heeft de
raad aanbevelingen gedaan. Regie en afstemming blijven daarbij de spil
47
48
SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag, 16 januari 1998.
Dat maakt middelencoördinatie noodzakelijk, zowel binnen het publieke domein als in relatie met
private actoren. Daarmee wordt een claim gelegd op samenwerking. Deze samenwerking en middelencoördinatie moeten niet zozeer worden uitgelegd als een optie, maar als een noodzakelijke
voorwaarde om synergie te bereiken.
135
waar het in het grotestedenbeleid om draait. De samenwerking met sociale partners en bedrijven is dan ook van eminent belang, niet alleen
waar het gaat om de directe personeelsvoorziening of het uitvoeren van
specifieke projecten, maar ook waar het gaat om beleidsvorming van de
grote gemeenten in het algemeen49. In dat verband heeft de raad de instelling van centrale overlegorganen op lokaal niveau met een taakstellend
karakter bepleit, omdat daardoor betrokken partijen (als gevolg van koppeling van verschillende netwerken) beter in staat zijn om tot samenwerking te komen die de verkokerde beleidsontwikkeling overstijgt. Het eerder geciteerde CPB-onderzoek laat zien dat de eerste stedelijke ontwikkelingsprogramma’s aan die norm niet voldoen en veelal een integrale aanpak van de arbeidsmarktproblematiek ontberen50. Er is wat dit betreft nog
een lange weg te gaan.
6.5.4
De Wet Samen
Een zaak van lange adem.
“De resultaten van de Wet Samen zijn wellicht beperkt, maar het is duidelijk dat de verbetering van de arbeidsmarktpositie van minderheden een
zaak van lange adem is en dat er alleen kans van slagen is als er langs verschillende wegen aan wordt gewerkt”, zo luidt een eindconclusie van het
evaluatierapport van de Wet Samen. In de adviesaanvraag wordt de Wet
Samen expliciet onder de aandacht van de raad gebracht als de enige
specifieke wettelijke regeling in het arbeidsmarktbeleid voor minderheden. De raad is gevraagd de evaluatie van de wet in de advisering te betrekken. Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag
of de looptijd van de wet (nu tot 2001) met 2 jaar zal worden verlengd.
Steun voor uitvoering van het Stichtingsakkoord
De wet tracht het wervings- en personeelsbeleid van werkgevers te beïnvloeden door bedrijven met minimaal 35 werknemers bepaalde verplichtingen op te leggen. Deze verplichtingen komen in het kort neer op het
opzetten van een registratie van de arbeidsdeelname van minderheden,
de opstelling van een jaarverslag waarin streefcijfers voor de deelname van
minderheden zijn aangegeven, alsmede de genomen maatregelen om deze
streefcijfers te bereiken. De ondernemingsraad dient een oordeel over het
49
50
NCW, Een goede buurt is beter, over nieuwe lokale partners en het omgevingsbeleid van
ondernemingen, Den Haag 1999.
CPB, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, op.cit., januari 2000.
136
Arbeidsmarktbeleid
verslag te geven, dat integraal in het jaarverslag moet worden opgenomen.
Werkgevers moeten het jaarverslag bij het RBA deponeren.
De verwachting is dat de registratie en openbaarheid van informatie werkgevers meer bewust maken van het feit dat zij mede verantwoordelijk zijn
voor de zwakke arbeidsmarktpositie van etnische minderheden.
Tegelijkertijd beoogt de wet maatschappelijke organisaties te activeren,
onder meer doordat deze de openbare informatie kunnen benutten om
bedrijven aan te spreken, waardoor een dialoog op gang kan komen.
Aldus ondersteunt de wet het genoemde akkoord in de Stichting van de
Arbeid, waarin sociale partners een inspanningsverplichting zijn aangegaan om de arbeidsmarktpositie van de etnische minderheden te verbeteren. De wet sluit tevens aan bij het Initiatief minderhedenbeleid van
Arbeidsvoorziening, zij geeft BAMmers (bedrijfsadviseurs minderheden)
een aanleiding om bedrijven actief te benaderen.
De evaluatie van de wet geeft inzicht in de naleving van de wet, de doorwerking en de effecten van de wet en de rol van actoren. De belangrijkste
bevindingen zijn in het navolgende weergegeven.
Naleving van de Wet Samen
Het percentage organisaties dat een personeelsregistratie heeft en een
jaarverslag opstelt (namelijk ongeveer 75 procent), ligt hoger dan het
percentage dat feitelijk bij het RBA deponeert (namelijk ruim 50 procent).
Wat de oorzaak is van deze ‘laksheid’ bij het deponeren, is – behalve de
weerstand tegen ‘nutteloze administratieve verplichtingen’ – niet duidelijk.
In het algemeen voldoen de deponerende organisaties aan de vereisten die
aan de verslaglegging worden gesteld met een duidelijke uitzondering
voor het vaststellen van evenredigheidscijfers en streefcijfers. Ongeveer
22% van de organisaties heeft deze niet in het jaarverslag opgenomen en
ook blijkt dat niet meer dan een kwart van de deponerende bedrijven daadwerkelijk een streefcijfer heeft gedefinieerd. Slechts een klein deel (5% van
de organisaties die hebben gedeponeerd) hanteert naar niveau gedifferentieerde streefcijfers.
Specifieke maatregelen worden aangegeven in 75 procent van de gedeponeerde jaarverslagen. De maatregelen zijn in meerderheid georiënteerd op
het aanbod (gerichte werving en voorkeursbeleid). Maatregelen gericht op
het voorkomen van uitstroom en bevordering van doorstroom (zoals begeleiding, opleidingen, training van PZ-functionarissen e.d.) worden minder
vaak genoemd en dan veelal in organisaties die ervaring hebben met minderheden.
137
Doorwerking en effecten van de Wet Samen
In de interviews die ten behoeve van de evaluatie zijn gehouden is de overheersende mening dat het belangrijkste effect de bewustwording betreft.
Relevante aspecten in dit verband zijn:
– de aan de wet verbonden registratie zorgt ervoor dat, ondanks alle uitvoeringproblemen, de positie van de organisatie en het aandeel minderheden daarin, inzichtelijk wordt;
– de wet brengt de gedachtevorming en incidenteel ook de beleidsontwikkeling op gang;
– de wet geeft (in den brede) impulsen aan de discussie en het gesprek
over het gewenste personeelsbeleid.
Slechts een klein percentage van de bedrijven heeft zijn beleid of zijn gedrag aangepast onder invloed van de wet. Het effect op het personeelsbeleid is marginaal. Per saldo heeft de wet als zodanig – overigens in combinatie met overige initiatieven op het terrein van het minderhedenbeleid –
hoogstens een gering positief effect gehad op het aan-deel van minderheden in de werkgelegenheid.
De rol van actoren, regelgeving en uitvoering
Geconcludeerd mag worden dat de voorlichtingsactiviteiten van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in combinatie met de
uitvoering van de wet, de Helpdesk en de BAMmers van Arbeidsvoorziening en het toezicht (rappels) van de Arbeidsinspectie positief hebben uitgewerkt op de naleving van de wet. Een gevolg is wel dat (naar eigen zeggen) zowel de Arbeidsinspectie (incidenteel, naar aanleiding van reacties
na rappels) als Arbeidsvoorziening (vrij structureel, bij administratieve
beoordeling en inhoudelijke analyse van jaarverslagen) aanlopen tegen
capaciteitsgrenzen bij de administratieve afhandeling. Ook wordt aangegeven dat het aantal BAMmers te klein is om in alle (inhoudelijke) adviesaanvragen van bedrijven te kunnen voorzien, dan wel om in ruime mate
actie te ondernemen naar aanleiding van de ingediende jaarverslagen.
De Wet Samen wordt door werkgevers- en werknemersorganisaties benut
als kader om het minderhedenbeleid op bedrijfsniveau onder de aandacht
te brengen en bespreekbaar te maken. Tevens wordt door sociale partners
benadrukt dat marktprikkels, zowel vanuit de arbeidsmarkt, als vanuit de
afzetmarkten, naar verwachting van meer belang zijn voor het bereiken
van evenredige deelname, dan het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. In ieder geval stippen werkgeversorganisaties aan dat het stimuleren
van bedrijven om meer aandacht te besteden aan deze marktprikkels mogelijk positieve effecten heeft.
138
Arbeidsmarktbeleid
Ondernemingsraden spelen een betrekkelijk passieve rol in de naleving
van de wet en de ontwikkeling van specifiek beleid op bedrijfsniveau. Ook
de rol van maatschappelijke organisaties – in combinatie met de openbaarheid van de jaarverslagen – komt onvoldoende tot zijn recht. Naar de
mening van de betrokkenen is een belangrijke verklaring hiervoor de geringe capaciteit van deze organisaties in termen van mankracht en financiële middelen, maar ook het feit dat zij prioriteit geven aan een positieve
dialoog met werkgevers.
Eindconclusies van de onderzoekers
De onderzoekers constateren dat het doel van de Wet Samen in hoge mate
wordt onderschreven. Deze toegenomen bewustwording vertaalt zich echter aarzelend in wezenlijke aanpassingen van het personeels- en wervingsbeleid. Verbeteringen in het wervingsbeleid en acties in de vorm van voorkeursbeleid en extra aandacht via opleiding en training worden regelmatig gefrustreerd door een hoog verloop onder de medewerkers uit etnische
minderheidsgroepen. Evenzo bestaat er onvoldoende zicht op de achtergronden van in-, door- en uitstroom van etnische minderheden.
Het is dus belangrijk dat er inzicht in de problematiek op het niveau van
het bedrijf ontstaat. Het gaat er dan vooral om knelpunten in het personeelsbeleid te herkennen en ideeën te krijgen over de gewenste aanpassingen en de daarmee verbonden inspanningen (en kosten). Gebleken is
dat veel bedrijven behoefte hebben aan advies op deze punten en veel minder waarde hechten aan het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Hier
ligt, zo menen de onderzoekers, een moeilijk punt, omdat de vraag niet
beantwoord kan worden in hoeverre sprake is van wezenlijke bereidheid
tot aanpassing. Bovendien vertaalt een andere opstelling van de bedrijfsleiding of de staf (afdeling P&O) zich niet onmiddellijk in een andere personeelswerving. In veel gevallen ligt de eindverantwoordelijkheid voor de
aanstelling en begeleiding van nieuw personeel bij het lijnmanagement51.
En ook de cultuur op de werkvloer moet aan minderheden ruimte bieden.
Al met al moet worden vastgesteld dat de wet tot nu toe hoogstens een
gering effect heeft gehad. De onderzoekers troosten zich met de gedachte
dat het vaak enige tijd duurt voordat een maatregel of een wet effect sorteert. Het duidt tevens op een behoefte aan additionele inspanning. De naleving van de wet is de laatste jaren duidelijk verbeterd. Op basis van de
51
Het is om die reden begrijpelijk dat de Taskforce pleit voor trainingen intercultureel management
voor lijnmanagers.
139
evaluatie stellen de onderzoekers voor deze winst op een viertal aspecten
verder uit te bouwen.
– De behoefte aan vermindering van administratieve rompslomp. Er leeft
bijvoorbeeld bij bedrijven en instellingen met meerdere vestigingen in
het land een duidelijke behoefte aan mogelijkheden tot centrale registratie en deponering. Sommige bedrijven hebben behoefte aan een
andere registratievorm.
– Het meer benutten van het gunstige effect van het voorlichtingsmateriaal, en dan met name de voorbeelden en standaardformulieren
(inclusief de floppydisk), evenals de helpdesk en de activiteiten van de
bedrijfsadviseurs minderheden.
– Versterking van de rol van ondernemingsraden, maatschappelijke organisaties en werkgevers- en werknemersorganisaties.
– Het inspelen op de behoefte aan advisering op het gebied van intercultureel management en personeelsbeleid. Er leeft een duidelijke behoefte aan advies over het noodzakelijke en wenselijke personeelsbeleid en
de wijze waarop dit vorm kan worden gegeven in arbeidsorganisaties.
Aangetekend zij dat deze behoefte zich toespitst op subsidiemogelijkheden en werving en selectie en minder op het personeelsinstrumentarium en organisatieverandering.
Conclusies en aanbevelingen
6.6
Algemeen beleid en minderheden
Het beeld van de arbeidsmarkt is het laatste jaar ingrijpend gewijzigd.
Knelpunten in de personeelsvoorziening van bedrijven geven aan dat er
nieuwe kansen zijn voor langdurig werklozen. Er is niet alleen een dringende noodzaak voor werkgevers om de mismatch op de arbeidsmarkt op
te lossen, het is anders dan jaren geleden een stuk gemakkelijker geworden om individuele trajectplannen te ontwikkelen die voor betrokkenen
daadwerkelijk een baan opleveren. Kansen liggen er genoeg op de arbeidsmarkt: voor werkgevers om het in ruime mate aanwezige en veelal onderbenutte potentieel van etnische minderheden op te waarderen en te
benutten; voor werkzoekenden om nieuwe, voor de arbeidsmarkt noodzakelijke kwalificaties te verwerven.
Met het oog op deze betrekkelijke nieuwe situatie vraagt het kabinet de
raad of de huidige arbeidsmarktinstrumenten nog voldoen en of daarmee
een evenredige deelname van etnische minderheden kan worden gerealiseerd. Het kabinet meent dat nieuwe mogelijkheden zowel kunnen liggen
in de intensivering van de huidige inzet van middelen als bij aanvullende
140
Arbeidsmarktbeleid
en nieuwe maatregelen. Daarbij stelt het kabinet de vraag of het algemene
arbeidsmarktbeleid wel goed uitwerkt voor etnische minderheden.
Kanttekeningen bij vragen uit de adviesaanvraag
De raad plaats bij deze vragen een aantal kanttekeningen. In de eerste
plaats is de beschikbare informatie niet toereikend om de effectiviteit van
het arbeidsmarktinstrumentarium en het rendement van opleidings- en
scholingsinspanningen te kunnen beoordelen. Een gevolg daarvan kan zijn
dat noodzakelijke bijstellingen in de uitvoering van het beleid te lang uitblijven.
In de tweede plaats heeft de raad sterk de indruk dat de bestaande beleidsmogelijkheden nog onvoldoende worden benut. Het gaat daarbij concreet
om de uitvoering van het beleid in de directe contacten tussen de uitvoeringsinstellingen en de (uitkeringsgerechtigde) werkloze werkzoekende en
om de (vaak ontbrekende) samenwerking tussen de verschillende instanties die betrokken zijn bij de uitkeringsverschaffing (Uvi of gemeente) en
de reïntegratie (Arbeidsvoorziening, opleidings- en scholinginstellingen,
eventuele andere hulpverleners).
Wat dit betreft dient het motto te zijn dat het nog ruimschoots beter kan.
Intensivering van de uitvoering van het beleid is dus geboden, in de zin dat
uitvoerders meer resultaatgericht en minder proceduregericht met de
cliënten omgaan. De raad gaat er daarbij van uit dat in de nabije toekomst
voldoende concurrentie ontstaat tussen kwalitatief hoogwaardige reïntegratiebedrijven, zodat reïntegratietrajecten op maatwerk, kwaliteit en
duurzaamheid (employability) kunnen worden gekozen.
Arbeidsmarktinstrumentarium is toereikend
De raad meent dat het algemene arbeidsmarktinstrumentarium toereikend moet worden geacht om het leeuwendeel van alle werkzoekenden
op korte of wat langere termijn aan een baan te helpen. Met het instrumentarium zullen altijd specifieke toepassingen voor groepen en individueel maatwerk mogelijk moeten zijn. Het instrumentarium is daartoe
flexibel genoeg; nieuwe werkwijzen zijn getuige de verschillende best
practices tot ontwikkeling gekomen. De roep om baanbrekende oplossingen lijkt dan ook enigszins voorbarig. Baanbrekende aanpakken ontstaan veelal op het micro- of mesoniveau van regio’s, branches of bedrijven
als antwoord op specifieke knelpunten. Bij bewezen effectiviteit dienen de
succesbepalende elementen ervan een plaats te krijgen in het algemene
instrumentarium., Zo valt op dat nieuwe werkwijzen en methoden (zoals
aangepaste scholingstrajecten) vaak tot ontwikkeling komen buiten de
141
geijkte instituties (in casu het reguliere onderwijs). Het is zaak het leereffect voor de instituties (ROC’s) te vergroten opdat zij er hun voordeel
mee doen. Kernbegrippen hierbij zijn flexibiliteit en klantgerichtheid.
Tenslotte is de raad van oordeel dat reeds verricht onderzoek voldoende
duidelijkheid verschaft over aard en omvang van de arbeidsmarktproblematiek van allochtonen en de te volgen oplossingsrichtingen. Additioneel
onderzoek, hoe nuttig ook op bepaalde punten, mag een doortastende uitvoering van de aanbevelingen niet in de weg staan.
Naar een vraaggerichte benadering
De raad is voorstander van de ontwikkeling van een vraaggerichte optiek,
dat wil zeggen een optiek die zich richt op knelpunten in de personeelsvoorziening en is gebaseerd op kwalificatieverhoging van werkzoekenden.
Onbenutte potenties moeten worden uitgebaat zowel bij werkzoekenden
als werkenden. Doorstroom, instroom en het voorkomen van uitstroom
zijn nodig om de te verwachten kwalificatietekorten op de verschillende
niveaus van de onderneming het hoofd te kunnen bieden. Daarvoor is een
flexibel opleidingsaanbod nodig; hiervoor zijn onder meer ROC’s verantwoordelijk, maar branches en sectoren moeten dienaangaande ook hun
kwalificatie-eisen te stellen. Noodzakelijk is een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten. Verruiming van de scholingsaftrek kan uitgroeien
tot duidenden leertrajecten per jaar voor werkzoekenden van 27 jaar en
ouder zonder startkwalificatie. Dit zijn enkele ingrediënten van een brede
kwalificatiestrategie.
Voor het directe verkeer op de arbeidsmarkt bepleit de raad maatregelen
om de arbeidsmarkt transparanter te maken, onder meer door het beter op
elkaar aansluiten van wervings- en zoekkanalen. De raad hecht bijzonder
belang aan de inschakeling van contactpersonen uit de minderheden.
Werving en selectie dienen met in achtneming van culturele verschillen,
‘cultuurneutraal’ te worden uitgevoerd en zodanig, dat personen van etnische minderheden een gelijke kans op aanname hebben. Voorts bepleit
de raad een betere naleving van de procedures inzake het aanbieden en
aannemen van passende arbeid en scholing. Werkgevers en werkzoekenden dienen individueel op hun verantwoordelijkheid voor reïntegratie te
worden aangesproken. Bovendien is er op de werkvloer meer aandacht
nodig voor uitstroom.
142
Arbeidsmarktbeleid
Intermediairs
De behoefte aan nieuwe intermediaire voorzieningen is sterk toegenomen.
Er blijkt behoefte te zijn aan reïntegratietrajecten die op projectbasis worden uitgevoerd. In dergelijke projecten wordt veelal gebruik gemaakt van
effectieve nieuwe werkvormen. Grosso modo komen die erop neer, dat
voorzien wordt in een heldere diagnose van belemmeringen aan vraag- en
aanbodkant en vervolgens in de integrale aanpak ervan. Belangrijk en
motiverend voor werkzoekenden blijkt de aanwezigheid van een perspectief op een baan en een vangnet (mentor) dat ook na afloop van het
traject geruime tijd beschikbaar blijft. De raad meent dat deze elementen
een plaats moeten krijgen in het reguliere instrumentarium.
Deze intensieve aanpak van de mismatch op de arbeidsmarkt geeft aanleiding tot de volgende conclusies:
– De reïntegratieproblematiek wordt sterk onderschat. Dat komt met
name tot uitdrukking in de gebrekkige samenwerking tussen de bij de
integratie betrokken instanties. Vooral de samenwerking tussen de
uitkeringsinstantie en het reïntegratiebedrijf vraagt meer structuur.
– Het ondersteuningsaanbod in de sluitende aanpak moet sneller tot
stand komen, zeker als het gaat om taalvaardigheidsverbetering ten
behoeve van ‘oudkomers’.
– Uitkeringsgerechtigde werkzoekenden dienen te voldoen aan de wettelijke verplichtingen die het ontvangen van een uitkering met zich mee
brengt. In het verlengde daarvan zijn werkzoekenden ermee gediend
indien de te volgen aanpak bij de intake expliciet wordt gemaakt en
schriftelijk vastgelegd (als ware er sprake van een contract). In de
schriftelijke vastlegging staan rechten, plichten en sancties duidelijk
verwoord. Aldus moet een koppeling gemaakt worden tussen het recht
op een uitkering en de ondersteuning bij de terugkeer naar de arbeidsmarkt enerzijds en het verplichtende karakter van het arbeidsinpassingstraject anderzijds. Uitgegaan wordt van de voorkeuren van betrokkenen en duidelijk wordt gemaakt binnen welke grenzen van passende arbeid en passende scholing deze voorkeuren kunnen worden
gehonoreerd.
– De uitkeringsinstantie, die tevens verantwoordelijk is voor de reïntegratie, stelt een contactpersoon aan die het gehele reïntegratieproces
overziet en als case-manager de primaire verantwoordelijkheid draagt
voor het integratieproces.
– Ook fase 1-werkzoekenden uit etnische minderheden hebben meer
begeleiding en toepassing van arbeidsmarktinstrumenten nodig dan
nu (voortvloeiend uit de fase-indeling) kan worden gegeven. De raad
143
heeft er met instemming kennis van genomen dat het kabinet hiervoor 30 miljoen gulden extra ter beschikking heeft gesteld.
Werving, selectie en behoud van personeel uit etnische minderheden
Voor het personeelsbeleid is het van belang te onderkennen dat het verschil in positie tussen autochtonen en allochtonen niet uitsluitend is toe
te schrijven aan opleidingskwalificaties. Onbekendheid en verschil in culturele achtergrond beïnvloeden de werving, selectie en het 'behoud' en de
doorstroom van personeel uit etnische minderheden. Een goed personeelsbeleid, waarbij de verschillen tussen mensen als uitgangspunt worden genomen en benut, (diversiteitsbeleid), verbetert de positie van minderheden.
De raad is van mening dat het management van bedrijven en instellingen
de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe reeds gebeurt,
dient toe te passen ten behoeve van een diversiteitsbeleid (en intercultureel personeelsbeleid) en instrumenten zoekt om werknemers afkomstig
uit etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden.
Het lijkt de raad wenselijk bij de nascholing van medewerkers die betrokken zijn bij werving en selectie (personeelsfunctionarissen) en bij het aannemen van personeel (leidinggevenden) dat aandacht wordt besteed aan
intercultureel personeelsbeleid.
De raad vindt dat de informatievoorziening aan ondernemers over intercultureel personeelsbeleid verbeterd kan worden. Daarvoor is het belangrijk dat kennis over intercultureel personeelsbeleid aanwezig is bij bestaande informatiepunten voor ondernemers, zodat deze informatie gegeven kan worden op het niveau dat zo dicht mogelijk bij de ondernemer
staat.
De raad is van oordeel dat bij werving en selectie zoveel mogelijk rekening
moet worden gehouden met verschillen tussen kandidaten die voortvloeien uit verschil in culturele achtergrond en niet relevant zijn in het
kader van de functie waarvoor wordt geworven of waarnaar wordt gesolliciteerd. Dit geldt ook voor de toepassing van psychologische tests en assessment-procedures.
Met het oog op werving en selectie acht de raad het voorts van belang dat
de eisen die bedrijven en instellingen stellen aan het vervullen van de
functies nog eens goed tegen het licht worden gehouden om te bezien of
zij geen onnodige en onbedoelde uitwerking hebben ten nadele van de
kansen van etnische minderheden.
144
Arbeidsmarktbeleid
Activiteiten op brancheniveau
Ondersteunende activiteiten door brancheorganisaties zijn belangrijk.
Deze organisaties kunnen hulp bieden bij de werving en instroom van
doelgroepen, de bijscholing van (nieuwe) werknemers en het scheppen
van opleidingsmogelijkheden ‘on- en off-the-job’. De evaluatie van de Wet
Samen heeft een duidelijke behoefte aan advisering op het gebied van
intercultureel management en personeelsbeleid aan de oppervlakte gebracht. Ook kunnen branches contracten afsluiten met reïntegratiebedrijven voor specifieke projecten of de samenwerking met Arbeidsvoorziening verzorgen. Branches (cao-partijen) dienen een eigen aanpak te
ontwikkelen om ervoor te zorgen dat de Stichtingsaanbevelingen en de
cao-afspraken die daaruit voortvloeien in ondernemingen doorwerken.
De raad gaat ervan uit dat de Stichting van de Arbeid in de komende evaluatie van het tweede Stichtingakkoord eveneens de vraag zal beantwoorden hoe de doorwerking van de Stichtingsaanbevelingen verder kan worden bevorderd52. Gemeenten dienen ervoor te zorgen dat zij bij de uitvoering van het gemeentelijke arbeidsmarktbeleid goede contacten met
de regionale branche- of sectororganisaties onderhouden en (veelal in het
kader van het grotestedenbeleid) activiteiten van sociale partners op brancheniveau en in ondernemingen, gericht ondersteunen.
Wet Samen
De raad neemt er kennis van dat de evaluatie van de Wet Samen laat zien
dat de resultaten tegenvallen. Uit de eerste resultaten blijkt de Wet vooralsnog niet wezenlijk bij te dragen tot verhoging van de arbeidsdeelname
van etnische minderheden. Wel is sprake van een grotere bewustwording
van de mogelijkheden die etnische minderheden voor ondernemers bieden. De effectiviteit van de wet is dus zeer beperkt, zij het dat de Helpdesk
Wet Samen (bij Arbeidsvoorziening Nederland) en de BAMmers (na een
aanvankelijk wat zwakke start53) in een duidelijke behoefte voorzien.
Bedrijfsadviezen en het opzetten van gerichte projecten zijn veelal arbeidsintensief, waardoor slechts in een beperkt aantal concrete vragen of projecten kan worden voorzien. Daardoor blijven mogelijkheden onbenut.
De raad wil er overigens geen twijfel over laten bestaan dat hij meent dat
de Wet Samen moet worden nageleefd en dat het al met al zin heeft de wet
tot 2003 te continueren.
52
53
De evaluatie is voorzien voor eind 2000.
Arbeidsvoorziening, Evaluatie positionering en werkwijze Bedrijfsadviseurs Minderheden, Rijswijk,
mei 1996.
145
De wet biedt een kader voor overleg op ondernemingsniveau en geeft
handvatten voor ondernemingsraden en maatschappelijke organisaties
om het beleid van ondernemingen terzake kritisch te volgen. De raad
betreurt het dat daar betrekkelijk weinig invloed van uitgaat. De raad
meent dat ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen zich op dit
punt meer moeten laten gelden. Hier ligt een voorlichtende taak voor de
vakorganisaties vooral ook voor de door hen voorgedragen leden.
In het kader van de uitvoering van de Wet Samen is de raad voorstander
van een actieve benadering van werkgevers op het individuele niveau door
Arbeidsvoorziening.
De raad wijst erop dat indien de maatschappelijke organisaties zich op
dit punt actiever kunnen opstellen zij ook voor hun achterban een mechanisme vormen om de toegang tot werk te krijgen, terwijl ook bedrijven
hiervan kunnen profiteren. Het is belangrijk dat de betrokkenheid van de
organisaties op lokaal niveau thans toeneemt. Indien onvoldoende mankracht en financiële middelen die ontwikkeling verder in de weg staan,
moet dit in de ogen van de raad, voor het kabinet aanleiding zijn een
aantal activiteiten gericht te ondersteunen.
De raad meent dat in het algemeen van de introductie van nieuwe regelgeving geen snelle resultaten verwacht mogen worden. Ook met betrekking tot de effecten van de Wet Samen moeten, getuige de evaluatie, de
verwachtingen niet te hoog gespannen zijn. De wet heeft bijgedragen aan
de bewustwording van de problematiek en de meningsvorming in het bedrijfsleven en vervult onder meer ten behoeve van de uitvoering van het
beleid (bijvoorbeeld voor BAMmers) een ondersteunende functie. Daarmee
vormt de wet een nuttig radertje in een meer omvattend geheel van (te
intensiveren) activiteiten. Al met al meent de raad dat continuering van
deze (tijdelijke) wet tot 2003 zin heeft. De raad tekent aan, dat ze er daarbij
van uitgaat dat de in het SER-advies bepleite regelingen en aanbevelingen
ook worden gerealiseerd.
Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt
De raad onderschrijft in grote lijnen de aanbevelingen van de Taskforce54.
Bij een aantal aanbevelingen heeft de raad de neiging het accent wat anders te leggen. Wellicht omdat de Taskforce de gevolgen van de omslag op
de arbeidsmarkt voor allochtone werkzoekenden nog niet goed kon overzien, heeft zij in ruime mate haar toevlucht gezocht tot het creëren van
54
De aanbevelingen zijn in bijlage 3 van het advies opgenomen.
146
Arbeidsmarktbeleid
voorzieningen en nieuwe institutionele randvoorwaarden. De vraag is of
hiermee de versnippering van de aandacht voor de problematiek niet
eerder toe- dan afneemt. Desalniettemin acht de raad de uitvoering van
een groot aantal aanbevelingen gewenst en beveelt deze aan in de aandacht van degenen die door de Taskforce om een duidelijke inbreng worden gevraagd.
147
148
7. Beleid voor subgroepen
7.1
Inleiding
Algemeen
Het kabinet wijst er in navolging van SCP en RMO op dat er geen sprake is van
verdergaande marginalisering van de verschillende etnische groeperingen in
Nederland. Zij zijn (gemiddeld) beter geïntegreerd dan in het verleden. Daarbij
doen zich echter wel enkele uitzonderingen voor. De RMO adviseert het integratiebeleid toe te spitsen op die uitzonderingen, zodat de oorspronkelijke
doelgroepen niet meer als geheel worden aangesproken op de achterstanden
van die subgroepen. Ook het SCP geeft in zijn rapportage aan dat de groep
etnische minderheden als geheel een gunstige ontwikkeling heeft doorgemaakt, maar dat de jongeren uit de meeste minderheidsgroeperingen, de
langdurig werkloze minderheden en de vluchtelingen hierop een uitzondering vormen.
Het kabinet wijst erop dat in het arbeidsmarktbeleid in het algemeen geen
sprake is van toespitsing op subgroepen naar etnische herkomst. In de algemene arbeidsmarktmaatregelen zijn er ook geen verbijzonderingen naar demografische etnische groepen: jongeren, ouderen, mannen, vrouwen. Wel kan
er aanleiding zijn voor een specifieke aanpak binnen het algemene beleid vanwege bijzondere of relatief grote problemen bij de arbeidsparticipatie en de
arbeidstoeleiding van subgroepen. Hierbij kan, zo meent het kabinet, met
name worden gedacht aan allochtone vrouwen en allochtone jongeren. Naar
aanleiding hiervan stelt het kabinet de raad de vraag of hij van mening is dat
– alhoewel er nog steeds sprake is van een groot werkloosheidsverschil bij alle
oorspronkelijke doelgroepen ten opzichte van autochtonen – het arbeidsmarktbeleid in het bijzonder toegespitst dient te worden op de specifieke problemen van enkele subgroepen. Meer specifiek stelt het kabinet de vraag welk
beleid, gericht op knelpunten, kan worden ingezet voor allochtone vrouwen
en voor allochtone jongeren.
De raad meent inderdaad dat in het algemeen een toespitsing van het algemene beleid op de specifieke problemen van subgroepen in de rede ligt vooral
omdat die problemen onderling sterk kunnen verschillen en dus om een eigen
aanpak vragen. In dit hoofdstuk zal hij aandacht besteden aan drie specifieke
categorieën binnen de etnische minderheden te weten vrouwen, ouderen en
149
hoger opgeleiden. Ten aanzien van de categorie jongeren plaats de raad in het
navolgende een enkele kanttekening.
Jongeren
Wat de jongeren betreft verwijst de raad naar hoofdstuk 4 over etnische minderheden in het onderwijs. Daar zijn de pogingen om de onderwijs-en arbeidsmarktkansen voor jongeren te verbeteren aan de orde gesteld. In de Rapportage integratiebeleid etnische minderheden wijst het kabinet erop dat voor
alle jongeren tot 23 jaar een sluitende aanpak wordt beoogd. De gemeente is
verplicht voor elke jongere die een aanvraag indient voor een uitkering ingevolge de Abw of zich meldt als werkloos werkzoekende bij het arbeidsbureau
in samenwerking met Arbeidsvoorziening, een traject op te stellen (trajectplan). Van een sluitende aanpak blijkt echter nauwelijks sprake te zijn, hetgeen voor het kabinet reden is om in vijf gemeenten het project ‘efficiënte
trajectbemiddeling’ te starten. Het project heeft tot doel dat organisaties die
zich met jongeren bezighouden op het terrein van werk, inkomen, educatie,
scholing, zorg en welzijn, onder regie van de gemeente gezamenlijk een aanpak realiseren. Op grond van de ervaring zal het project verder worden uitgebreid. Het kabinet meent dat aldus een kader ontstaat waarbinnen jeugdwerkloosheid doeltreffender wordt aangepakt. De raad neemt met instemming kennis van deze ontwikkeling, maar plaatst daarbij een tweetal kanttekeningen.
In de eerste plaats meent de raad dat het gemeentelijk beleid gericht op allochtone jongeren een cultuuromslag dient door te maken waarbij onderwijs of
werk boven inkomen wordt gesteld. Onderzoek naar de situatie in Rotterdam
laat zien dat de kern van het integratiebeleid, namelijk een actieve inzet naar
toeleiding tot onderwijs en arbeid, vaak afhankelijk is van de persoonlijke
inzet van enkele betrokkenen in plaats van een structureel kenmerk van de
uitvoeringsorganisatie1. De cultuur van de organisatie die geënt is op een
correcte en efficiënte uitkeringsafhandeling moet een omslag maken naar een
cultuur van activering en begeleiding. De raad meent dat dit prioriteit heeft en
onder meer tot uitdrukking kan komen door het trajectplan schriftelijk, met
inbegrip van een duidelijke verwoording van wederzijdse rechten en plichten,
vast te leggen.
In de tweede plaats vraagt de raad met nadruk aandacht voor het integrale
karakter waar de sluitende aanpak op gebaseerd dient te zijn. De integrale
aanpak blijkt effectiever omdat knelpunten die slechts zijdelings met de inzetbaarheid te maken hebben de arbeidsinpassing onnodig vertragen. De integrale aanpak heeft wel gevolgen voor de trajectbegeleiding. Indien meerdere
1 J. Veenman, Mazen in het net, problemen van instanties met het sluitend beleid, Rotterdam,
augustus 1999, p. 8.
150
Beleid voor subgroepen
betrokkenen in het traject een rol spelen moet duidelijk zijn wie uiteindelijk
voor het overzicht en het verloop van het traject verantwoordelijk is. De raad
gaat er voorts van uit dat de best practices die uit het project ‘efficiënte trajectbemiddeling’ en de lopende stimuleringsprojecten voor allochtone jongeren naar voren zullen komen onderdeel zullen gaan vormen van de algemene
aanpak in het sluitend beleid.
7.2
Vrouwen
7.2.1
Kenmerken van arbeidsdeelname van allochtone vrouwen
Arbeidsdeelname verbetert maar niet voor alle groepen
De arbeidsdeelname van vrouwen is de laatste decennia sterk gegroeid, maar
verschilt nog altijd van die van mannen. Dat geldt zowel voor autochtonen als
voor allochtonen. In 1998 beschikte meer dan 60 procent van de vrouwen van
15 tot 65 jaar niet over een eigen inkomen uit arbeid dat economische zelfstandigheid biedt2. Wel is er een duidelijke trend van toenemende zelfstandigheid
van vrouwen – een van de hoofddoelstellingen van het emancipatiebeleid –
waar te nemen. Het is echter de vraag of deze trend evenwichtig is verdeeld
over vrouwen of dat specifieke categorieën vrouwen hieraan geen of slechts in
geringe mate deel hebben. Voor het antwoord op deze vraag zijn de uitkomsten uit het in 1999 door het SCP, in opdracht van de Directie Coördinatie
Emancipatiebeleid, uitgevoerde onderzoek naar de positie van allochtone
vrouwen van betekenis. In dit onderzoek staan vier groepen allochtonen centraal, die alle gerekend worden tot de doelgroep van het integratiebeleid:
Turken, Marokkanen, Surinamers en vrouwen afkomstig van de Nederlandse
Antillen of Aruba. Omdat het hier om relatief omvangrijke categorieën gaat is
voldoende statistisch vergelijkbaar cijfermateriaal beschikbaar om ontwikkelingen en variëteit binnen de groep te traceren. Dit onderzoek Variatie in
participatie bevat ook aanknopingspunten voor instrumenten van reïntegratiebeleid die specifiek voor vrouwen van belang zijn, daar het inzicht geeft in
de omstandigheden waaronder allochtone vrouwen al dan niet deelnemen
aan de arbeidsmarkt3.
De algemene conclusie uit Variatie in participatie is dat de trend van toenemende economische zelfstandigheid niet voor alle vrouwen in Nederland geldt
en dat tussen de verschillende groepen allochtone vrouwen een grote variatie
in de arbeidsparticipatie bestaat. De raad realiseert zich dat in dit onderzoek
2 Onder economische zelfstandigheid wordt in dit verband verstaan meer dan 70 procent van het
minimumloon.
3 B.T.J. Hooghiemstra en J.G.F. Merens, Variatie in participatie. Achtergronden van arbeidsdeelname
van allochtone en autochtone vrouwen, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 1999.
151
slechts de problematiek van een deel van de allochtone vrouwen beschreven
wordt.
Naast deze vier grote groepen vrouwen wonen in Nederland nog vele andere,
uit heel diverse landen afkomstige, allochtone vrouwen. Daaronder bevinden
zich ook veel vluchtelingen. Voor deze vrouwen geldt eveneens dat er tussen
de verschillende groepen een grote variatie bestaat en dat de oplossing van de
problemen die zich voordoen om op de diverse categorieën toegesneden beleid
vragen.
Verschillen in arbeidsdeelname
Uit het onderzoek Variatie in participatie kunnen nog de volgende bevindingen worden genoemd: 4
– De arbeidsdeelname van Turkse, Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse
vrouwen is de laatste jaren sterk gestegen. Hoewel zij daarmee de trend
volgen van toenemende arbeidsdeelname onder autochtone (‘Nederlandse’)
vrouwen, bestaan er nog steeds grote verschillen.
– Binnen de beroepsbevolking zijn de verschillen tussen Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen enerzijds en autochtone vrouwen anderzijds
het kleinst: de Surinaamse vrouwen zijn koploper met een percentage werkenden van 58 procent, daarna volgen de autochtone vrouwen met 54 procent en de Antilliaanse/Arubaanse vrouwen met 49 procent. Bij de Turkse
en Marokkaanse vrouwen is daarentegen slechts sprake van een relatief
kleine groep werkenden van 22 procent respectievelijk 17 procent. Turkse
vrouwen krijgen vaak op jeugdiger leeftijd kinderen. Daardoor is de groep
werkende jonge Turkse vrouwen klein. Dat wordt weer enigszins gecompenseerd door herintreding, omdat ze als de kinderen wat ouder zijn, zelf
nog betrekkelijk jong aan de slag kunnen.
– In de groep vrouwen zonder kinderen werkt van de autochtone vrouwen
86 procent, van de Surinaamse vrouwen 70 procent, van de Antilliaanse/
Arubaanse vrouwen 67 procent, van de Turkse vrouwen 43 procent en van
de Marokkaanse vrouwen 41 procent.
– Onder allochtone vrouwen bepalen de verblijfsduur en de leeftijd waarop
men migreerde in belangrijke mate de kans op het hebben van werk. Zo
hebben vertegenwoordigers van de tweede generatie – die in Nederland
zijn opgegroeid – de meeste kans op werk, terwijl die kans voor nieuwe
migranten uit Turkije, Marokko, de Antillen en Aruba zeer laag is.
– Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen vormen relatief vaak een
eenoudergezin. Voor Surinaamse vrouwen heeft dit veel minder negatieve
4 Vermeld zijn netto-participatiecijfers, vergelijk tabel 3.6.
152
Beleid voor subgroepen
–
effecten op de kans dat zij werken dan voor Antilliaanse en Arubaanse
vrouwen.
Voor alle groepen allochtone vrouwen geldt: hoger opgeleiden hebben
vaker werk dan lager opgeleiden.
Uiteenlopende omstandigheden en factoren
Samenvattend kan geconcludeerd worden dat het hebben van kinderen voor
allochtone vrouwen, net als voor autochtone vrouwen, de arbeidsdeelname
moeilijker maakt, dat de migratiegeschiedenis telt en dat het patroon van
gezinsvorming (zoals gemiddeld jonge leeftijd bij geboorte eerste kind en
eenouderschap) mede bepalend is. Bij de beslissing al dan niet deel te nemen
aan het arbeidsproces spelen ook culturele factoren. Uit Variatie in participatie
blijkt dat allochtone vrouwen weliswaar van profiel veranderen (ze zijn langer
in Nederland, krijgen op hogere leeftijd kinderen en ook minder in getal, alsmede een steeds hoger opleidingsniveau), maar toch hun eigen karakter in
veel opzichten behouden. In bepaalde gevallen komt de eigenheid de arbeidsparticipatie ten goede en in andere gevallen niet. Zo kan de lage arbeidsparticipatie van vooral Turkse en Marokkaanse vrouwen worden verklaard door
het bijzonder lage opleidingsniveau, door de omvang van het gezin waarvoor
vrouwen moeten zorgen en door culturele factoren die het voor vrouwen
moeilijk of zelfs onmogelijk maken tot de arbeidsmarkt toe te treden. In zijn
algemeenheid blijkt dat integratie veel tijd kost en dat mede daardoor de
situatie van de eerste generatie ongunstiger is dan die van de tweede generatie5.
De raad realiseert zich dat voor veel allochtone vrouwen geldt dat zij een laag
opleidingsniveau hebben. Slechts een klein deel van de tot deze categorie behorende vrouwen bevindt zich, als werkende of werkloze werkzoekende, op de
arbeidsmarkt. Een veel groter deel behoort tot ‘het verborgen reservoir’ aan
arbeidskrachten. Om deze vrouwen kansen op de arbeidsmarkt te geven is het
niet alleen van belang dat zij voldoende startkwalificaties kunnen verwerven.
7.2.2
Noodzaak voor specifiek beleid
Specifiek beleid
Zowel het SCP, in zijn onderzoek Variatie in participatie, als de RMO, in zijn
advies Integratie in perspectief, gaan ervan uit dat, om bestaande en toekomstige belemmeringen op te heffen en positieve ontwikkelingen te versnellen,
beleid gericht op het specifieke karakter van de weg van allochtone vrouwen
naar werk nodig is. De RMO geeft aan dat voor de vormgeving van beleid dat
5 RMO, Integratie in perspectief, Den Haag 1998, p. 17.
153
gericht is op etnische groeperingen, culturele verschijnselen als normen en
waarden, bijzonder belangrijk zijn. Te veel gaat men, aldus de RMO, uit van
een stramien dat sterk is ingekleurd door waarden en normen van autochtone
Nederlanders. Ook de raad acht het voor het welslagen van het beleid van belang dat in de uitvoering van het beleid rekening wordt gehouden met de specifieke belemmeringen die de desbetreffende categorie ondervindt. De beleidsuitvoering moet daarbij toekomstgericht zijn: het is de bedoeling dat de betrokkenen op zo kort mogelijke termijn aansluiting vinden bij de hoofdstroom van het beleid. Zo is het goed aandacht te besteden aan de positie van
vrouwen en meisjes uit etnische groeperingen en aan specifieke voorzieningen die voor hen gewenst of noodzakelijk zijn om deel te kunnen nemen aan
onderwijs en de arbeidsmarkt en om gebruik te kunnen maken van het aanbod in de gezondheidszorg en de welzijnssector6.
In de nota over het Integratiebeleid 1999-2002 Kansen krijgen, kansen pakken7
wordt aan de positie van vrouwen geen afzonderlijke aandacht geschonken,
noch in de probleemanalyse, noch in de formulering van het actieprogramma.
Bij de totstandkoming van het integratiebeleid staat het algemeen beleid centraal. Specifiek beleid wordt alleen noodzakelijk gevonden voor terreinen
waarop het algemeen beleid tekortschiet.
Emancipatiebeleid en diversiteitsbeleid
De Beleidsbrief Emancipatiebeleid 8 geeft aan dat de benadering van zwarte,
migranten- en vluchtelingenvrouwen als ‘probleemgroep’ heeft geleid tot
onderschatting en onderbenutting van hun potentieel aan kwaliteiten. Wel
wordt erop gewezen dat de heterogeniteit van de groep zwarte, migranten- en
vluchtelingenvrouwen met zich mee brengt dat voor bepaalde categorieën
speciaal doelgroepenbeleid noodzakelijk blijft.
In de Voortgangsbrief Emancipatiebeleid 1997/98 wordt nog eens onderstreept
dat: “de nadruk is verschoven van de achterstand van (groepen) vrouwen naar
de erkenning van het belang van diversiteit voor de samenleving als geheel.
Diversiteit in sekse, maar ook in leeftijd, etniciteit, seksuele voorkeur en religie
vormt een bron van kwaliteit voor de diverse sectoren in de samenleving,
waarvan optimaal gebruik gemaakt zou moeten worden9”.
Emancipatiebeleidsdoelstellingen zijn de afgelopen tijd in toenemende mate
breed geformuleerd en getracht wordt specifiek beleid onder te brengen bij
regulier beleid (de zogenoemde mainstreaming). Deze nieuwe benadering
6
7
8
9
RMO, Integratie in perspectief, op.cit., p. 41.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 333, nr. 2.
Tweede Kamer, Beleidsbrief Emancipatiebeleid, vergaderjaar 1996-1997, 25 006, nr.1.
Tweede Kamer, Emancipatiebeleid 1997-1998, vergaderjaar 1997-1998, 25 606, nr. 1.
154
Beleid voor subgroepen
heeft als gevolg dat allochtone vrouwen binnen het emancipatiebeleid niet
langer primair als probleemgroep worden benaderd. Zo wijst de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid er op dat in Variatie in participatie een beleidsbenadering wordt geformuleerd die op genuanceerde wijze
het midden zoekt tussen algemeen en specifiek beleid10. In lijn daarmee acht
zij het doelgroepenbeleid geen goede aanpak. Wel moet steeds worden nagegaan hoe het beleid juist ook zijn betekenis kan krijgen voor specifieke categorieën van de bevolking. Daartoe is in 1997 een ‘denktank zwarte-, migrantenen vluchtelingenvrouwen’ (bestaande uit deskundigen uit deze kringen en het
Ministerie van SZW, van VWS en van BZK), in het leven geroepen, die zich adhoc buigt over concrete thema’s. Ook wordt het emancipatie-expertisecentrum
E-QUALITY, die als specifieke opdracht aandacht voor zwarte, migranten- en
vluchtelingenvrouwen kreeg, door de overheid gesubsidieerd in het kader van
het emancipatieondersteuningsbeleid.
Economische zelfstandigheid als doelstelling
Inzet van het emancipatiebeleid ten aanzien van werk, zorg en inkomen is het
bereiken van een duurzame situatie waarin zoveel mogelijk mensen gedurende hun levensloop een economisch zelfstandig bestaan met zorgverantwoordelijkheid kunnen combineren. Voor het bereiken van deze doelstelling is
deelname aan de betaalde arbeid van belang. Veel allochtone vrouwen blijken,
zeker in vergelijking met autochtone vrouwen, nog een grote afstand tot de
arbeidsmarkt te hebben. Vooral allochtone vrouwen die zelf streven naar
economische zelfstandigheid zullen baat hebben bij het emancipatiebeleid. Zo
is goede kinderopvang voor de vele Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse
vrouwen die alleenstaande moeder zijn van groot belang.
Het is echter de vraag of de accenten die in het emancipatiebeleid worden gelegd tegemoet komen aan de specifieke belemmeringen die niet geïntegreerde
allochtone vrouwen ondervinden. Het emancipatiebeleid streeft naar een betere balans tussen werk en privé. Daartoe worden maatregelen getroffen om
tussen man en vrouw tot een betere combinatie van arbeid en zorg te kunnen
komen. Voor die Turkse en Marokkaanse vrouwen die vooral om culturele
redenen maar moeilijk de weg naar werk kunnen vinden is dat een station te
ver.
Er moet bovendien rekening mee gehouden worden dat het integratieproces
van etnische groeperingen aan de ene kant voortgang zal vertonen, maar aan
de andere kant doorkruist zal worden door de komst van relatief veel nieuwe
immigranten11. Deze ontwikkelingen zullen ertoe leiden dat steeds een sub-
10
11
Tweede Kamer, Emancipatiebeleid 2000, vergaderjaar 1999-2000, 26 814, nr. 3.
RMO, Integratie in perspectief, op.cit.
155
stantieel aandeel van hen op het gebied van onderwijs en arbeid een ongunstige positie blijft innemen.
De raad wil erop wijzen dat allochtone vrouwen, die tot de zo juist bedoelde
categorie gerekend kunnen worden, wanneer zij afhankelijk worden van een
uitkering en zij zich op grond daarvan beschikbaar moeten stellen voor de
arbeidsmarkt, voor niet te onderschatten specifieke problemen kunnen komen
te staan. De toeleiding naar de arbeidsmarkt van deze vrouwen vraagt om een
gedifferentieerde aanpak, juist om het voor hen beoogde maatwerk te kunnen
leveren.
7.2.3
Aanbevelingen
De raad wil waarschuwen voor het gevaar dat bij de ‘mainstreaming’ van het
beleid de specifieke problemen van allochtone vrouwen noch in het integratiebeleid, noch in het emancipatiebeleid voldoende aandacht krijgen. Bij het
bepalen waar het specifiek op allochtone vrouwen gericht beleid het beste een
plaats kan krijgen, kan de oorzaak van de op te heffen achterstand als richtsnoer dienen. Zo zou het opheffen van een taalachterstand onder het integratiebeleid kunnen vallen en voorzieningen voor de combinatie van arbeid en
zorg onder het emancipatiebeleid.
De raad onderschrijft de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport Variatie
in participatie. Deze aanbevelingen zijn gericht op inburgeringsprogramma’s
met moedervriendelijke agenda’s (waar de lestijden aansluiten bij schooltijden
en er voorzieningen zijn voor opvang van de jongere kinderen), een gericht
aanbod voor kinderopvang en speciale herintredingsprogramma’s. Ook voor
allochtone vrouwen geldt dat de beste garantie voor een baan een goede opleiding is. Bij kinderopvang moet het dan ook niet alleen gaan om opvang die
aan werk gebonden is. Het is van belang dat vrouwen die geen werk hebben en
een beroepsgerichte opleiding willen volgen ook van kinderopvang gebruik
kunnen maken. Door allochtone leidsters aan te stellen kan de kinderopvang
toegankelijker worden voor allochtone kinderen.
Onderstaand schema uit Variatie in participatie geeft een duidelijk overzicht
van de voor de onderscheiden categorieën beoogde maatregelen12.
12
SCP, Variatie in participatie, op.cit., p. 84.
156
Beleid voor subgroepen
Aandachtsgroepen
Turkse en Marokkaanse vrouwen:
algemeen lage arbeidsparticipatie
Oplossingen
– als versnelling gewenst is: specifieke
projecten of taakstellingen
– om ontwikkeling arbeidsparticipatie te
allen: relatief lage kans op werken
laagopgeleiden
–
–
Turkse vrouwen: als zij kinderen hebben:
relatief lage kans op werken
volgen: onderscheid naar geslacht en
Wet Samen
verlagen uitval, verhogen onderwijsprestaties, stimuleren van doorstroom
extra ondersteuning lager opgeleiden
om hen naar arbeidsmarkt te leiden of
hen op de arbeidsmarkt te houden
specifieke kinderopvang
–
– herintreding stimuleren (rekening houdend met jonge leeftijd, geringe arbeidservaring)
bijscholing
Turkse en Marokkaanse vrouwen: als
volwassene gemigreerd en sinds kort in
Nederland: zeer lage kans op participatie
–
– combinatie inburgering/kinderopvang
– gefaseerde inburgeringsprogramma’s
– extra inspanningen om arbeidstraject in
inburgering vorm te geven
Surinaamse vrouwen: relatief hoge
arbeidsparticipatie, maar relatief laag
functieniveau
Antilliaanse/Arubaanse vrouwen:
alleenstaande moeders, laagopgeleiden,
recentelijk aangekomenen: geringe kans op
werk
– analyse van situatie op arbeidsmarkt
allochtone vrouwen vgl. bij autochtone
vrouwen; lagere arbeidsparticipatie als geen
kinderen
– analyse van non-participatie kinderloze
Turkse en Marokkaanse vrouwen vgl. bij
autochtone vrouwen: als kinderen verschil
in arbeidsparticipatie gering
–
Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse
vrouwen met kinderen en alleenstaande
Surinaamse moeders vgl. met autochtone
vrouwen: een grotere kans op werk
–
migranten die kort in Nederland zijn vgl. bij
andere migranten, tweede generatie en
autochtonen: een zeer lage
arbeidsparticipatie binnen alle en met name
hoge opleidingsniveaus
–
– specifieke kinderopvang
– algemene opname in
inburgeringsprogramma’s
– schoolklassen voor jonge vrouwen met
kinderen
–
vrouwen
zorgvoorzieningen voor oudere of
anderszins hulpbehoevende
familieleden
analyse naar herverdelingsmogelijkheden en onmogelijkheden binnen
Turkse en Marokkaanse huishoudens
analyse van de sterke kanten van Surinaamse en Antilliaanse huishoudens
met kinderen en Surinaamse eenouderhuishoudens
inburgeringsprogramma’s voor iedere
migrant
maatwerk
–
– gemeenten verplichten om
kinderopvang te verzorgen
157
Bij het onderwijs in Nederlands als tweede taal wil de raad nog de volgende
kanttekeningen plaatsen. Laagopgeleide vrouwen blijken in de praktijk op te
zien tegen gemengde cursussen. Voor hen is het van belang dat zij de in het
kader van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) een verplichte taalcursus
kunnen volgen in speciale vrouwengroepen. Ook is het nodig dat er voldoende
geld beschikbaar is voor onderwijs aan allochtone vrouwen die al langer in
Nederland verblijven en de Nederlandse taal nog onvoldoende beheersen.
Goede beheersing van de Nederlandse taal is niet alleen voor de integratie van
de vrouwen zelf, maar ook voor de opvoeding van hun kinderen van belang.
Wijkgerichte benadering
Voor het bereik van de niet-geïntegreerde allochtone vrouwen is een benadering die aansluit bij de sociale en culturele kenmerken van de doelgroep noodzakelijk. In dit verband is het fenomeen van de ‘buurtmoeders’ interessant. Het
Ministerie van VWS is in zijn beleidsbrief Naar een solide basis positief over de
buurtmoeders. Het gaat in dat geval om allochtone vrouwen die moeders uit
hun eigen wijk opzoeken om hen uit te leggen hoe ze hun kinderen kunnen
stimuleren bij het leren. Een ander voorbeeld komt uit Rotterdam. Daar bleken
buurtmoeders contact te kunnen maken met mensen die voor de professionals
jarenlang te boek stonden als onbereikbaar. Buurtmoeders zijn een voorbeeld
van (ondersteunde) zelforganisatie. De behoefte aan dergelijke vormen van
werkgelegenheid is een onderwerp dat naar de opvatting van de raad ook aan
de orde moet worden gesteld in de lokale contacten tussen de gemeente en de
minderhedenorganisaties.
Voor (herintredende) allochtone vrouwen kunnen soms de voorwaarden die
gelden om in aanmerking te komen voor op arbeidsparticipatie gerichte voorzieningen een belemmering vormen. Allochtone vrouwen voldoen, als zij niet
staan ingeschreven op het arbeidsbureau, veelal niet aan de voor deze voorzieningen gestelde voorwaarden. Participatie in gesubsidieerde arbeid (bijvoorbeeld het genoemde ‘buurtmoederproject’) is dan niet mogelijk.
Onderwijsachterstand
Voor het inhalen van een onderwijsachterstand is in het verleden de zogenoemde moedermavo effectief gebleken. Ook de door de Vrouwenvakscholen
(VVS) ontwikkelde methodiek, voor het toeleiden naar werk van vrouwelijke
werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, heeft goede resultaten opgeleverd. Tachtig procent van door de VVS opgeleide vrouwen heeft
binnen een jaar betaald werk gevonden. Verreweg de meeste vrouwen blijven
158
Beleid voor subgroepen
aan het werk en stromen vaak door naar hogere functies. Van de cursisten
van de VVS is 35 procent van allochtone afkomst13.
Ondernemerschap
De raad vraagt in zijn advies Etnisch ondernemerschap14 bijzondere aandacht
voor de ontwikkeling van de markt voor persoonlijke dienstverlening. Veel
etnische ondernemers maken een start met relatief laagwaardige en arbeidsintensieve industriële en dienstenactiviteiten. De raad ziet mogelijkheden in
het opschuiven in de richting van dienstverlenende activiteiten. Deze opschuiving biedt ook kansen voor allochtone vrouwen. De raad geeft in zijn advies
Starten vanuit een uitkeringssituatie15 aan dat er persoonskenmerken zijn die
werkzoekenden kunnen belemmeren bij hun zoektocht naar werk, maar die
voor werkzaamheden als zelfstandig ondernemer op voorhand niet nadelig
behoeven te zijn. Dit kan met name opgaan voor de factoren leeftijd en etniciteit, omdat een achterstand vanwege deze factoren een gevolg kan zijn van
vooroordelen en vermeende nadelen. Voor de groepen oudere en/of allochtone
werkzoekenden heeft het zelfstandig ondernemerschap als voordeel dat zij tot
op zekere hoogte hun eigen kansen kunnen scheppen. Ten aanzien van de
ondersteuning van parttime ondernemerschap (een optie voor starters met
zorgtaken en/of een arbeidshandicap) stelt de raad dat hij een bedrijfsinitiatief als levensvatbaar beschouwt indien de bedrijvigheid per tijdseenheid een
bedrijfsmarge haalt die boven het sociaal minimum uitkomt.
7.3
Oudere allochtonen
7.3.1
Typering van de problematiek
Inleiding
De positie van oudere allochtonen vormt voor het kabinet een apart probleem.
In de begroting van het Ministerie van BZK valt daarover het volgende te lezen:
“In het bijzonder zijn er inspanningen nodig om de zorgwekkende positie van
oudere minderheden te verbeteren. In de kabinetsreactie op de SCP-rapportage
over ouderen uit de minderheidsgroepen zijn maatregelen aangekondigd die
ertoe moeten leiden dat, rekening houdend met hun wensen en mogelijkheden, de sociaal-economische positie, huisvesting en gezondheidszorg voor
hen worden verbeterd. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
zal een onderzoek laten verrichten naar de leefsituatie van ouderen uit minderheidsgroepen. Tevens zal der SER advies worden gevraagd over mogelijke
13
14
15
Zie de in september 1998 uitgegeven VVS-brochure ‘De weg naar talent’.
SER-advies, Etnisch ondernemerschap, publicatienr. 98/14, Den Haag 1998.
SER-advies, Starten vanuit een uitkeringssituatie, publicatienr. 98/17, Den Haag 1998.
159
specifieke maatregelen voor ouderen uit minderheidsgroepen binnen de bestaande arbeidsmaatregelen16”.
Allochtone ouderen worden vaker dan autochtone ouderen getroffen door
gedwongen ontslag. Een meerderheid van de niet werkende ouderen is al
langer dan tien jaar werkloos, hun kansen op de arbeidsmarkt zijn minimaal.
Onder de 40-49-jarigen is de werkloosheid fors. Het is daarom van belang, zo
meent het kabinet dat in het bijzonder voor deze ouderen al vanaf 40-45 jaar
maatregelen worden genomen die gericht zijn op het behoud van werk17. Het
kabinet illustreert de positie van deze categorie ouderen aan de hand van een
SCP-bevinding waarin wordt aangegeven dat er geen koopkrachtige vraag bestaat naar hun arbeidsaanbod18. Alleen door het reserveren van een deel van de
gesubsidieerde werkgelegenheid specifiek voor 40-plussers onder de minderheden lijkt een hervatting van het arbeidsbestaan voor enkele van hen nog
mogelijk. Dit vereist, aldus het SCP, exclusief op de 40-plussers uit de minderheden toegesneden maatregelen. De vraag die het kabinet aan de raad voorlegt, is aan welke maatregelen daarbij kan worden gedacht.
Concentraties bij Turken en Marokkanen ouder dan 40 jaar
De problematiek van allochtone ouderen concentreert zich vooral bij oudere
Turken en Marokkanen. Over het algemeen genomen is het opleidingsniveau
van deze 40-plussers bijzonder laag (het opleidingsniveau van 30-39-jarigen is
al aanzienlijk hoger) en bovendien schort het aan de beheersing van de Nederlandse taal. Het SCP wijst erop dat dat geen natuurgegeven is: er is een samenhang tussen de beheersing van het Nederlands met onder meer het hebben
van kinderen (positief) en met het bestaan van een terugkeerwens (negatief).
Het maakt dus verschil of er een prikkel is om de taal te leren. Spijtig genoeg
is dat in het verleden onvoldoende onderkend. Het SCP spreekt in dit verband
van berusting en passiviteit in het overheidsbeleid.
De vraag is of het daarbij moet blijven, of dat een beleid moet worden ontwikkeld dat koerst op ten minste een grotere betrokkenheid van de oudere allochtonen bij de autochtone leefomgeving. Daarbij moet worden bedacht dat veel
van de bedoelde allochtone werkzoekenden de arbeidsmarkt niet alleen voortijdig maar ook tegen hun zin hebben moeten verlaten en daar allerminst gelukkig mee zijn. Feit is echter dat de arbeidsmarkt voor deze categorie minder
mogelijkheden biedt.
16
17
18
Ministerie BZK, Begroting 2000, MvT, p. 27.
Deze tekst heeft betrekking op de adviesaanvraag arbeidsdeelname ouderen. Zie: SER-advies, Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 186.
P.T.M. Tesser c.s., Rapportage minderheden 1998, de eerste generatie in de derde levensfase, SCP,
Den Haag, november 1998.
160
Beleid voor subgroepen
Het SCP merkt op dat (in het recente verleden) de problematiek van de oudere
allochtone werkzoekenden bij de overheid geen grote prioriteit heeft gehad en
dat de overheid zich in haar arbeidsmarktbeleid heeft neergelegd bij de preferenties van de arbeidsmarkt. Ook het huidige kabinet, dat zich in de adviesaanvraag over de arbeidsdeelname van ouderen sterk op de SCP-analyse baseerde, achtte het probleem van werkloze oudere allochtonen vrijwel onoplosbaar. De neiging bestaat deze categorie vooral met rust te laten en de aandacht
te concentreren op degenen die een grotere kans op arbeidsparticipatie maken.
Dat zou impliceren dat voor wat betreft fase-4 uitkeringsgerechtigde allochtone ouderen enige afstand wordt genomen van het arbeidsactiveringsbeleid
en waar mogelijk of door betrokkene gewenst heil gezocht wordt bij activerende welzijnsvoorzieningen zoals vormen van primaire educatie (waaronder
cursussen Nederlands)19.
7.3.2
Aanbevelingen
De duidelijke vooruitgang die is geboekt in de werkgelegenheidssituatie van
mensen uit minderheidsgroeperingen is tot nu toe aan de werkloze primaire
arbeidsmigranten van 40 jaar en ouder voorbijgegaan. De raad meent dat nu
de situatie op de arbeidsmarkt verandert, het zaak is ook oudere werkzoekende allochtonen een reïntegratieperspectief te bieden. Hij meent dat de uitgangspunten die zijn geformuleerd in het SER-advies arbeidsdeelname ouderen onverkort op oudere allochtone werkzoekenden van toepassing dienen te
zijn20. Succesvol beleid met betrekking tot allochtonen en ouderen in het algemeen zal daarbij een positief uitstralingseffect hebben op de positie van
deze bijzondere groep oudere allochtonen.
De raad onderkent daarbij drie beleidssporen voor oudere allochtonen. In de
eerste plaats is door de recent vernieuwde Remigratiewet (45-plussers) de weg
terug naar het land van herkomst voor oudere migranten vergemakkelijkt.
Verwacht wordt dat een relatief beperkte groep hiervan gebruik zal maken. In
de tweede plaats zal een effectief activeringsbeleid gevoerd moeten worden
voor de overige werkloze werkzoekende allochtonen waarbij plaatsing in arbeid op redelijke termijn het perspectief moet zijn.
Dit zal zeker een specifieke aanpak eisen waarbij oudere personen uit etnische
minderheden tevens kunnen profiteren van de aanpak die het eerder genoemde raadsadvies voorstaat. In de derde plaats zal voor een aantal allochtone
werkzoekenden gekozen moeten worden voor een spoor dat sociale activering
19
20
Een pleidooi hiervoor geeft Veenman. Zie: J. Veenman, Buitenspel, Over langdurige werkloosheid
onder etnische minderheden, Rotterdam, augustus 1998.
SER-advies Arbeidsdeelname ouderen, op.cit., 1999.
161
(bijvoorbeeld door inschakeling van zelforganisaties van minderheden en het
eigen vrijwilligerswerk) voorop stelt. Sociale activering is een instrument dat
voortvloeit uit de algemene participatie (en inburgerings)doelstelling van het
kabinet, waarbij deelname aan betaalde arbeid niet op korte termijn verwacht
kan worden, maar niet wordt uitgesloten. Sociale activering is voor oudere
langdurig werklozen vaak het meest geschikt en meest haalbaar als eerste stap
in een relatief langdurig arbeidstoeleidingstraject en kan aldus ook een economische betekenis hebben. Een relatie tussen sociale activering en wijkgerichte activiteiten in het kader van het grotestedenbeleid ligt voor de hand.
7.4
Hoger opgeleide allochtonen
7.4.1
Arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen
Inleiding
In 1998 en 1999 zijn op verzoek van diverse ministeries onderzoeken verricht
naar de arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen21. In de genoemde onderzoeken wordt onder meer ingegaan op de problemen die hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt ondervinden en op het functioneren van
bemiddelingsdiensten. Ook is een inventarisatie gemaakt van faal- en succesfactoren die een rol spelen bij de verklaring van de hoge werkloosheid onder
hoger opgeleide allochtonen en vluchtelingen.
Opleidingsniveau neemt toe
Van de autochtone beroepsbevolking hadden in 1997 bijna anderhalf miljoen
personen een hbo- of universitaire opleiding. Van de allochtone beroepsbevolking hadden naar schatting 36.000 personen een dergelijk opleidingsniveau;
dat is minder dan drie procent van de hoger opgeleide beroepsbevolking in
Nederland.
Bijna de helft van de hoger opgeleiden is Surinamer. Er zijn weinig Turken en
Marokkanen met een hoge opleiding. Cijfermateriaal over 1988-1998 laat zien
dat het aandeel schoolgaande allochtonen in het hoger onderwijs in die periode sterk is gegroeid. Volgde in 1988 bijvoorbeeld 3 procent van de Marokkanen
21
J.M. Dagevos en A. Rodenburg, Ongekend talent. Hoog opgeleide allochtonen en hun kansen op
instroom, doorstroom en uitstroom bij de ministeries van VROM, OC&W en V&W, Rotterdam ISEO;
A.W.M. Odé en J.M. Dagevos, Vreemd kapitaal. Hoger opgeleide minderheden op de arbeidsmarkt,
Den Haag, Elsevier 1999. Hoger opgeleiden zijn mensen met een afgeronde opleiding aan het hbo
of aan de universiteit. Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen vormen getalsmatig de
belangrijkste groep. Daarnaast is het aantal hoger opgeleiden onder vluchtelingen relatief groot.
162
Beleid voor subgroepen
een opleiding op hbo- of wo-niveau, in 1998 is dit 17 procent. Bij Surinamers is
sprake van een verdubbeling: van 15 tot 32 procent22.
Deze toename vertaalt zich in een instroom op de arbeidsmarkt van duizenden jonge, hoger opgeleide allochtonen per jaar. Toch blijft hun aandeel in de
totale instroom op de arbeidsmarkt tot nu toe bescheiden. Zo bestaat in 1998
maar 2% van de hbo-uitstroom uit allochtonen. Het deeltijd-hbo heeft een
hoger aandeel van allochtonen dan het voltijd-hbo. Het hoger sociaal-agogisch
onderwijs heeft het hoogste aandeel van allochtone afgestudeerden23. Gelet op
de tekorten aan hoger opgeleiden die worden verwacht is verhoging van de
deelname van allochtonen aan vormen van hoger en wetenschappelijk onderwijs een belangrijke beleidsopgave (zie hoofdstuk 4).
…maar arbeidsparticipatie blijft achterlopen
De hoge werkloosheid onder allochtonen wordt vaak toegeschreven aan het
minder gunstige opleidingsniveau. Uitgaande van het opleidingsniveau zouden hoger opgeleide allochtonen een goede arbeidsmarktpositie moeten hebben. Dit is in vergelijking met lager opgeleide allochtonen wel24, maar in vergelijking met autochtone hoger opgeleiden niet het geval25. De HBO-Monitor,
het jaarlijkse onderzoek naar de arbeidsmarktpositie van afgestudeerde
hbo’ers, geeft aan dat allochtonen meer kans op intredewerkloosheid hebben
en vaker werkloos zijn op het enquêtemoment (anderhalf jaar na afstuderen)
dan autochtonen. Ook hebben allochtone hbo’ers in vergelijking tot autochtone hbo’ers minder vaak een baan op hun niveau en accepteren zij eerder
een baan buiten hun vakgebied26. Het gaat hierbij echter om kleine aantallen
(98 procent autochtonen versus 2 procent allochtonen van de jaarlijkse hbouitstroom) die nog weinig zeggen over het structurele karakter van de verschillen. Echter uit de eerder genoemde ISEO-onderzoeken blijkt dat allochtonen,
al beschikken ze over de gevraagde diploma’s en beheersen ze het Nederlands
goed, toch een kleinere kans hebben om te worden aangenomen dan autochtonen. Dat treft overigens vooral (maar niet uitsluitend) allochtonen (inclusief
vluchtelingen) die nog maar kort in Nederland verblijven – en (daarmee samenhangend) moeite hebben met de Nederlandse taal – en hun (hoogste)
diploma in het land van herkomst hebben behaald.
22
23
24
25
26
J. Dagevos, Instroom van allochtonen in arbeidsorganisaties, Gids voor Personeelsmanagement,
nr. 1-2000. De gegevens betreffen het percentage van de schoolgaande bevolking van 12 jaar en
ouder in de desbetreffende etnische categorie, die een hogere opleiding (hbo of wo) volgt.
HBO-Monitor, De arbeidsmarktpositie van afgestudeerden van het hoger beroepsonderwijs, 1998,
p. 17.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Allochtonen in Nederland 1999, pp. 36 en 71.
SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 298.
Elke van Riel, Hoogopgeleid en toch geen baan, HBO-Journaal, november 1997.
163
7.4.2
Verklarende factoren voor de ongunstiger arbeidsmarktpositie
Uit het vorenstaande kan worden afgeleid dat er kennelijk voor hoger opgeleide allochtonen belemmeringen zijn waardoor zij moeilijker aan de slag
komen dan hoger opgeleide autochtonen. Hoe valt dit verschil te verklaren?
In het hier benutte empirisch onderzoek komen verschillende verklaringen
naar voren voor het achterblijven van hoger geschoolde allochtonen namelijk
(1) de migratiegeschiedenis, (2) het zoekgedrag, (3) de werking van intermediairs en (4) het wervingsgedrag27. De verklarende waarde van de factoren is
per etnische categorie verschillend.
Migratiegeschiedenis
De mate van beheersing van de Nederlandse taal speelt, ook voor de categorie
hoger opgeleiden, een belangrijke rol bij het vinden van werk. Ook blijkt dat
het bezit van Nederlandse diploma’s er in positieve zin toe doet. In de eerste
plaats vanwege de matige (h)erkenning van buitenlandse diploma’s, in de
tweede plaats omdat het volgen van onderwijs in Nederland een grotere bekendheid met de Nederlandse samenleving doet veronderstellen. Bij hoger
opgeleiden doet de werkloosheid zich vooral voor bij degenen die nog maar
kort in Nederland zijn. Zij die in Nederland behaalde diploma’s (hbo of wo)
hebben, beschikken gemiddeld gesproken over hogere beroepsniveaus.
Het zoekgedrag
De wijze waarop naar werk wordt gezocht is mede een verklaring voor de relatief hoge werkloosheid en onderbenutting van hoger opgeleide etnische
minderheden. Bekend is dat in het bijzonder allochtonen van mediterrane
afkomst veelal binnen de eigen kring naar werk zoeken, hetgeen meestal niet
aansluit bij wervingskanalen van arbeidsorganisaties en ook vaak leidt tot
werk van een lager niveau. Uit het hier benutte empirisch onderzoek blijkt
hetzelfde. Tevens blijkt dat hoger opgeleide Turken, Marokkanen en vluchtelingen vaker dan Surinamers en Antillianen/Arubanen naar werk zoeken via
arbeidsbureaus en uitzendbureaus (en minder vaak via advertenties). Het zijn
met name allochtonen met relatief ongunstige arbeidsmarktkenmerken
– gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal en in het bezit van een buitenlands diploma – die in hun zoekgedrag gebruik maken van weinig kansrijke zoekkanalen.
27
Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4.
164
Beleid voor subgroepen
Intermediairs
De betekenis van intermediairs voor de kansen van hoger opgeleiden is betrekkelijk klein. Voor Arbeidsvoorziening vormen hoger opgeleide minderheden
geen specifieke aandachtscategorie. De kenmerken van hoger opgeleiden worden gebrekkig geregistreerd en veelal kan de bemiddelaar of consulent de in
het buitenland genoten opleiding niet goed inschatten of hecht er een te lage
waarde aan. Als er al enige vraag is bij arbeidsbureaus naar hoger gekwalificeerd personeel dan worden allochtonen daarvoor niet snel voorgedragen.
Daar komt bij dat de verwachtingen over en weer niet goed op elkaar zijn
afgestemd. Arbeidsbureaus verwachten een actief zoekgedrag; de werkzoekenden verwachten dat van het arbeidsbureau. Andere commerciële bemiddelaars zoals uitzendbureaus, bieden alleen soelaas voor de zeer getalenteerden waarmee men weinig risico loopt. Meer succes wordt geboekt met projectmatige initiatieven (al dan niet commercieel) die zich specifiek op de bemiddeling van hoger opgeleide minderheden richten en daarin investeren door
gerichte trainingen of cursussen. Door de veelal krappe randvoorwaarden gaat
het daarbij om kleine aantallen. De projecten hebben veelal ook ten doel het
wervingsgedrag van werkgevers te beïnvloeden.
Het wervingsgedrag
Het zoekgedrag van veel allochtone werkzoekenden sluit niet aan op het wervingsgedrag van werkgevers. Zo worden hoger opgeleiden veelal via advertenties in tijdschriften en vakbladen geworven. Ook zijn interne werving en commerciële wervingsbureaus – inclusief headhunters – relatief veel voorkomende
kanalen. Het arbeidsbureau speelt in de werving van kan-didaten met een hoger opleidingsniveau slechts een beperkte rol28.
Het verschil in positie tussen hoger opgeleide allochtonen en autochtonen is
niet zozeer een gevolg van bewuste discriminatie. Onderzoek naar discriminatie in het wervingsgedrag laat zien dat hoger opgeleide sollicitanten daar
niet of minder last van ondervinden29. Wel is er sprake van dat culturele verschillen vrijwel altijd in het nadeel van minderheden werken30. Bijvoorbeeld
wanneer de verwachtingen omtrent elkaars gedrag niet uitkomen. Bij de
personeelsselectie kunnen de briefselectie, de selectiegesprekken, de assessment-procedures en de psychologische tests – door een achterstand in taal-
28
29
30
Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4.
F. Bovenkerk, M.J.I. Gras, D. Ramsoedh, Discrimination against migrant workers and ethnic minorities in access to employment in the Netherlands, ILO, Geneva 1995.
Op dit punt kan een effectiever toepassing van de Wet gelijke behandeling een aansporing zijn
voor betrokkenen om de achterliggende cultuurverschillen te expliciteren. Zie I.P. Asscher-Vonk,
C.A. Groenendijk, Gelijke behandeling: regels en realiteit, een juridische en rechtssociologische
analyse van de gelijke-behandelingswetgeving, Den Haag 1999.
165
beheersing, cultuurverschillen en beeldvorming – hindernissen vormen.
Weinig arbeidsorganisaties vragen zich bewust af in hoeverre hun wervingspraktijken daadwerkelijk hindernissen opwerpen bij de instroom van allochtonen. Selecteurs hebben over het algemeen geen bijzondere aandacht voor de
categorie allochtonen binnen het hoger opgeleide arbeidsaanbod. Voorzover
het werven van allochtonen een rol speelt wordt veelal aan drie zaken getwijfeld, namelijk (1) het niveau van de vakinhoudelijke kennis, (2) de (mondelinge en schriftelijke) beheersing van de Nederlandse taal en (3) de vraag of de
allochtone kandidaat in de cultuur van de organisatie past. Omdat in selectieprocedures niet al deze kenmerken gedetailleerd kunnen worden gescreend,
is de verleiding groot om voor de gemakkelijkste weg te kiezen; arbeidsorganisaties hebben de neiging mensen te selecteren die in de cultuur passen en
mensen te mijden die niet in de cultuur thuishoren31.
Drempels bij selectie
Bij de selectie van personeel blijken dus processen te spelen die allochtonen op
achterstand houden. Het kernprobleem is dat dergelijke drempels (bijvoorbeeld cultuurverschillen, vooroordelen over arbeidsprestaties, risicomijding)
vaak niet worden herkend en erkend door personeelsdeskundigen. Van bijzonder belang is de constatering dat allochtonen van de tweede generatie die
vloeiend Nederlands spreken en beschikken over een Nederlands diploma,
alsmede allochtonen van wie de aanbodkenmerken wat minder gunstig zijn,
veelal ten onrechte last hebben van de algemene beeldvorming die stoelt op
hen die wel tot de risicocategorieën behoren32.
Net als bij de instroom spelen ook bij de doorstroom en uitstroom cultuurverschillen een rol. Allochtonen hebben vaak het idee dat er extra op hen
wordt gelet en dat ze een hogere prestatieniveau moeten leveren dan autochtone medewerkers. Ook het idee aan de periferie van de arbeidsorganisatie te
staan is een belangrijk vertrekmotief voor allochtonen die nog niet zo lang bij
een bepaalde arbeidsorganisatie werkzaam zijn.
7.4.3
Aanbevelingen
De raad constateert dat hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt een
aanzienlijk betere positie innemen dan hun lager opgeleide landgenoten.
Vergeleken met autochtone Nederlanders ondervinden hoger opgeleide allochtonen meer weerstand. De mate waarin zij daarvan last hebben hangt sterk af
van de factoren die de ongunstige positie verklaren: ook wat dit aspect betreft
31
32
A. Fischer, Normen, waarden en gedrag in organisaties, UvA, Amsterdam 1999.
Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4, p. 370.
166
Beleid voor subgroepen
vormen de categorie hoger opgeleiden geen homogene groep. Dat neemt niet
weg dat ook voor degenen die in Nederland zijn geboren en getogen, de taalen cultuurproblemen niet volledig verdwenen zijn. Dit komt onder meer tot
uitdrukking in het feit dat zij wat langer en wat vaker werkloos zijn. In de
toelichting bij de adviesaanvraag wordt opgemerkt dat de constatering dat
hoger opgeleide minderheden in vergelijking met autochtonen toch minder
kansen hebben op de arbeidsmarkt de vraag oproept of hun positie door specifieke maatregelen versterkt kan worden. Speciale maatregelen om minderheden in hogere functie te kunnen aanstellen zijn, volgens deze toelichting,
temeer van belang omdat daarmee strategische posities worden ingenomen
ten behoeve van een stimulerend beleid voor minderheden in arbeidsorganisaties. De raad onderschrijft dit in die zin dat hij niet alleen de voorbeeldfunctie van geslaagde allochtonen belangrijk vindt. De raad wijst ook op de
economische noodzaak om de potenties van deze categorie ten volle te benutten en de doorstroom naar hogere opleidingsvormen te stimuleren. Om
onbekendheid en eventuele vooroordelen te verminderen is het van belang dat
de deelname van hoger opgeleide minderheden aan trainingsprogramma’s
toeneemt. Met het kabinet meent de raad dat in-company-training van grote
bedrijven en overheidsinstellingen er ook toe kan bijdragen dat op zich gekwalificeerde werknemers meer gewend raken aan de vereisten om in de
arbeidsorganisatie met de daar heersende cultuur te kunnen functioneren.
Het slotdocument van de Taskforce Minderheden bevat een aanbeveling die
inhoudt dat de rijksoverheid en bedrijven een programma moeten starten
zoals ‘Opportunity in bedrijf’ voor vrouwen. Dit ter verwezenlijking van het
voornemen van de regering om meer hoger opgeleide minderheden in hogere
en middenkaderfuncties in te laten stromen en te behouden33.
Het kabinetsvoorstel gaat ervan uit dat hoger opgeleide allochtonen meer kans
krijgen indien zij in de gelegenheid worden gesteld om met de cultuur van het
bedrijfsleven kennis te maken. De raad steunt deze opvatting en wijst daarbij
op het belang van stages en werkend leren tijdens de studie. Het voorstel van
Taskforce legt nadruk op het feit dat ook in de ontvangende organisatie culturele barrières kunnen bestaan waartegen betrokkenen zich niet altijd goed
kunnen wapenen. Dit laatste aspect zal zo meent de raad onder druk van de
conjunctuur aan belang inboeten, maar vraagt waar mogelijk ook om actief
beleid om ervoor te zorgen dat allochtone werkzoekenden sneller gebruik
kunnen maken van de kansrijke mogelijkheden die ontstaan. Dat heeft be-
33
Bij het programma voor minderheden kunnen de aanbevolen instrumenten uit het rapport
‘Ongekend Talent’ nuttige diensten bewijzen. Zie: J. Dagevos en A. Rodenburg, Onbekend Talent,
op.cit., p. 109 e.v.
167
trekking op de positie van Arbeidsvoorziening (onder meer een taak van de
BAMmers), de bijscholing van personeelsfunctionarissen en het lijnmanagement, afspraken in CAO’s en de signalerende functie van een goede uitvoering
van de Wet gelijke behandeling.
De raad meent voorts dat voor hoger opgeleide allochtonen de algemene kenmerken voor een geslaagde integratie van belang zijn namelijk een effectief
zoekgedrag, het aanboren van netwerken buiten de eigen allochtone kring en
een goede beheersing van de Nederlandse taal. Naar de mening van de raad
zouden universiteiten en hogescholen specifiek aandacht moeten besteden
aan communicatieve vaardigheden, of specifieker aan een goede beheersing
van de Nederlandse taal in woord en geschrift (zie hoofdstuk 4).
168
8. Nabeschouwing
De aandacht van de raad heeft zich geconcentreerd op drie pijlers van het integratiebeleid te weten het onderwijsbeleid, dat sterk in het teken moet staan
van het wegwerken van taalachterstand, het inburgeringsbeleid dat uitgaat
van een structurele en consequente kennismaking van nieuwkomers met de
Nederlandse samenleving en het arbeidsmarktbeleid dat erop gericht moet
zijn dat minderheden door betaalde arbeid volwaardig in de samenleving
kunnen participeren.
De adviesaanvraag van het kabinet is vooral gericht op een nadere precisering
van wat het arbeidsmarktbeleid aan instrumenten te bieden moet hebben. De
raad is bij de beantwoording niet ingegaan op alle details van de vraagstelling,
maar heeft zich gericht op de hoofdlijnen van het beleid. Dat betekent dat de
raad niet alle vragen die zijn gesteld in dit advies expliciet heeft beantwoord.
De raad heeft zich van een gedetailleerd oordeel onthouden over het nut van
specifieke instrumenten zoals financiële incentives1 en zogenaamde best practices. Reden is dat de lange termijn effectiviteit van veel vernieuwende projecten (nog) niet bekend is. Veelal gaat het om activiteiten die zijn ondernomen
om op branche-, sector en ondernemingsniveau uitwerking te geven aan het
Tweede Minderhedenakkoord van de Stichting van de Arbeid. De raad gaat er
vanuit dat de Stichting van de Arbeid in de komende evaluatie van dit akkoord
eind dit jaar expliciet aan deze aspecten aandacht zal besteden en voorts zal
nagaan hoe de doorwerking van dit akkoord in bedrijven en instellingen verder kan worden versneld.
De raad heeft naar zijn oordeel in dit advies het kader geschetst waarbinnen
de beleidsontwikkeling dient plaats te vinden en waarbinnen specifieke problemen moeten worden opgelost. Rode draad in het advies is dat de uitvoering
van het beleid alerter moet en dat vrijblijvendheid van alle betrokkenen moet
worden teruggedrongen. Daarbij is het goed te beseffen dat de kern van een
sluitende aanpak, zowel in het onderwijs-, inburgerings- als arbeidsmarktbeleid gelegen is in het feit dat er ook voor de moeilijkste gevallen een oplossing
wordt gevonden.
1
Dat geldt voor de vraag naar de opvatting van de raad met betrekking tot de toepassing van ‘sociaal
bestek’, waarmee recent een experiment in de bouwnijverheid is gestart.
169
Tenslotte nog een enkele opmerking over de budgettaire gevolgen van de voorgestelde beleidsintensivering.
Het kabinet heeft de raad nadrukkelijk gevraagd zijn advies te plaatsen binnen
het budgettaire kader van het arbeidsmarktbeleid. De raad meent met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid dat intensivering van de uitvoering in eerste
instantie heel wel kan plaatsvinden binnen het budgettaire kader en niet tot
extra overheidsuitgaven zullen leiden. Veeleer zal sprake zijn van verschuiving
van middelen binnen het overheidsbudget ten gunste van veelbelovende reïntegratietrajecten of ten behoeve van projecten die steunen op co-financiering
van verschillende partijen. Dat neemt niet weg dat intensivering van de uitvoering en het wegnemen van knelpunten op den duur kan nopen tot additionele inspanningen (bijvoorbeeld ten behoeve van de begeleiding van maatwerktrajecten), zodat (wellicht tijdelijk) een sterker beroep op menskracht en
middelen resulteert.
Ook in de uitvoering van het onderwijs- en inburgeringsbeleid geldt dat prioriteit gelegd moet worden bij een goede uitvoering van het bestaande beleid
waarna de vraag resulteert of voor de uitvoering van nieuw beleid en het wegnemen van knelpunten extra middelen beschikbaar moeten worden gesteld.
Het laatste zal zeker het geval zijn indien nieuwe instrumenten worden ingezet of het gebruik van bestaande instrumenten sterk wordt uitgebreid.
Den Haag, 28 april 2000
H.H.F. Wijffels
voorzitter
N.C.M. van Niekerk
algemeen secretaris
170
Bijlage bij Kansen geven, kansen nemen, advies bevordering arbeidsdeelname
etnische minderheden
171
172
Bijlage 2
Samenstelling van de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken
leden
plaatsvervangende leden
Onafhankelijke leden
prof.dr. J.M.G. Leune (voorzitter)
mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk
mevrouw drs. L.S. Groenman
prof.dr. F. Leijnse
R.L.O. Linschoten
mevrouw dr. K.G. Tijdens
prof.dr. W. van Voorden
vacature
Ondernemersleden
drs. A. van Delft (MKB-Nederland)
mevrouw mr. C.S. Frenkel (VNO-NCW)
drs. G.A.M. van der Grind (LTO-Nederland)
vacature (MKB-Nederland)
mevrouw drs. L.M. van Hoogstratenvan Embden Andres (VNO-NCW)
drs. J.W. Koole (VNO-NCW)
M.T.J.M. van Lith (LTO-Nederland)
mr. S.J.L. Nieuwsma (VNO-NCW)
Werknemersleden
mevrouw drs. L.W. Bijleveld (FNV)
mevrouw M.L.A. Min (FNV)
W.W. Muller (MHP)
mevrouw drs. M.J. Oostveen (CNV)
S. van de Pol (FNV)
W.J.C. van der Pol (MHP)
R.C. Roelofse (CNV)
mevrouw drs. C.E. Roozemond (FNV)
mevrouw ir. G.F.W.C. VisservanErp
ing. A. Hekman
drs. C. Hoogendijk
mr. J.W. van den Braak
mevrouw drs. H.T.M. Scholten
drs. J.P.C. Wichers
T. Demirhan
Adviserende leden
drs. H.J. Roodenburg (CPB)
dr. P.T.M. Tesser (SCP) (tot 1 mei 2000)
prof.dr. J. Veenman (tot 1 mei 2000)
173
Ministeriële vertegenwoordigers
drs. K.J.M. Burger (OCenW)
drs. F.J.M. van Dongen (BZK)
mr.ing. A. Hoogstad (LNV)
mevrouw drs. N.E.J. Kuyper (SZW)
drs. M.C.F. Meijer (SZW)
drs. G.J.J. Nijhoff (EZ)
drs. J.J.A. Teeuwisse (VWS)
tijdelijk (gedurende project Arbeidsdeelname etnische minderheden):
mevrouw dr. T.P. Olton (SZW)
mevrouw mr. M. Sabir (SZW)
mevrouw drs. A. Sastromedjo (BZK)
Secretariaat
drs. L. Faase
mevrouw M. van den Brandeler
drs. W.J. van Casteren
drs. H. van der Meer
174
Bijlage 3
Aanbevelingen uit het slotdocument van de Taskforce Minderheden en
Arbeidsmarkt
Het belang van de integratie van minderheden in onze samenleving
vraagt dat de overheid op zowel landelijk, provinciaal als lokaal niveau
daadwerkelijk een voorbeeldfunctie vervult.
2. Het is vereist voor mensen uit minderheidsgroepen een model conform
dat van de vrouwenemancipatie in te voeren, om hun positie op de
arbeidsmarkt te verbeteren.
3. De Rijksoverheid en bedrijven moeten een programma voor minderheden
starten zoals ‘Opportunity in bedrijf’ voor vrouwen. Dit ter verwezenlijking van het voornemen van de regering om meer hoger opgeleide mindeheden in hogere en middenkaderfuncties in te laten stromen en te behouden. Bij het programma voor minderheden moeten in elk geval de aanbevolen instrumenten uit het rapport ‘Ongekend Talent’ worden ingezet.
4. Grotere bedrijven en de overheid moeten verantwoordelijken (‘probleemeigenaren’) aanwijzen op het gebied van de kwantitatieve en kwalitatieve
instroom van mensen uit minderheidsgroepen.
5. Op alle ministeries moet op korte termijn hoog in de organisatie een verantwoordelijke (zoals ook genoemd onder aanbeveling 4) worden benoemd.
6. In het kader van de convenanten met grote steden is het noodzakelijk afspraken te maken over de instroom van mensen uit minderheidsgroepen.
7. De ondernemings- en medezeggenschapsraden moeten hun verantwoordelijkheid nemen op het gebied van de instroom, doorstroom en het behoud van mensen uit minderheidsgroepen in hun organisaties en bedrijven.
8. De ondernemings- en medezeggenschapsraden dienen de integratie van
minderheden te bevorderen door vertegenwoordigers van minderheidsgroepen in hun raad op te nemen.
9. Uitzendbureaus en personeelsafdelingen dienen het aantal medewerkers
van etnische afkomst in hun organisaties uit te breiden.
10. Brancheorganisaties moeten op indringende wijze in hun organisaties wijzen op het potentieel onder minderheidsgroepen.
11. Werkgeversorganisaties en de Nederlandse Vereniging voor personeelsbeleid dienen als de voor de hand liggende voortrekkers het vak intercultureel personeelsbeleid in hun (na)scholingstrajecten op te nemen.
12. Een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid, aangestuurd door de werkgeversorganisaties, zal de drempels bij de instroom
van minderheden verlagen.
1.
175
13. HBO-personeelsmanagement en de universiteit personeelswetenschappen
moeten verplicht worden intercultureel personeelsmanagement in hun
opleidingsprogramma’s op te nemen.
14. Onderzoek naar en maatregelen tegen de voortijdige schooluitval van
mensen uit minderheidsgroepen (ook uit het hoger onderwijs) zijn dringend geboden.
15. Het mentorenmodel voor toepassing in bedrijven moet worden beproefd
en gevolgd door de Stichting van de Arbeid.
16. Werving- en selectiemethodes moeten cultuur-vrij worden gemaakt.
Daarnaast dient er tot en met de derde generatie rekening te worden gehouden met culturele verschillen die negatief uitwerken voor mensen uit
minderheidsgroepen.
17. Lijnmanagers kunnen niet zonder trainingen intercultureel personeelsmanagement.
18. Er dienen concrete maatregelen te worden getroffen om het ArenA-initiatief onder de aandacht van werkgevers- en werknemersorganisaties en van
de gemeenten te brengen.
19. Er moet continue aandacht worden besteed aan kennis van minderheidsgroepen bij intermediaire organisaties.
20. Bemiddelingsinstanties en uitkeringsorganisaties moeten hun bestanden
koppelen (uitwisselen) om meer minderheidsgroepen aan het werk te helpen.
21. Intake- en wervingsprocessen moeten meer aandacht en assistentie verlenen aan mensen uit minderheidsgroepen.
22. De bewindspersonen dienen topfunctionarissen van zo’n twintig grote bedrijven persoonlijk aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor de
instroom van mensen uit minderheidsgroepen (gelet op een beoogde voortrekkersrol voor die ondernemingen).
23. De branche-pilots (transport en logistiek, horeca en particuliere beveiliging) moeten in 2000 worden gecontinueerd. Hieruit kan een model worden ontwikkeld waardoor de instroom, doorstroom en het behoud van
mensen uit minderheidsgroepen kunnen worden vergroot en dat ook in
andere branches kan worden toegepast.
24. De projecten ‘Meeting the Mayor’ en ‘Friesland verfri(e)st’ moeten vanuit
het Ministerie voor Grote Steden- en Integratiebeleid worden gevolgd.
25. Samenwerking tussen MKB en gemeenten moet worden gestimuleerd.
Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden voor minderheden.
26. Het nieuwe ‘inkoop’-regime voor reïntegratietrajecten mag niet ten koste
gaan van etnische minderheden.
Veel initiatieven moeten nog worden uitgewerkt en/of vragen om voortgangsbewaking.
176
Nu de Taskforce haar werkzaamheden heeft beëindigd, is het dringend gewenst op de kortste termijn een voorziening te treffen waardoor wordt voorkomen dat de ingezette of voorgestelde trajecten tot stilstand komen.
Daarnaast moet op korte termijn een vervolg worden gegeven aan de activiteiten van de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt.
177
178
Bijlage 4
Gebruikte afkortingen
ABW
Abw
AMvB
AZC
BAMmer
bbl
BBSW
bo
BO
bol
Bpv
Bve(-raad)
BZK
CAO
CAZ
CBS
COA
Colo
CPB
EAU
EBB
ECHO
EPD
ESB
ESF
EWLW
GFO
GOA-beleid
G4
G21
G25
hbo
HOOP
ICT
I/D-banen
Algemene Bijstandswet
Algemene bijstandswet
Algemene maatregel van bestuur
Asielzoekerscentrum
bedrijfsadviseur minderheden
beroepsbegeleidende leerweg
Bijdrageregeling bedrijfstaksgewijze scholing van
werkzoekenden
basisonderwijs
Beroepsoriëntatie
beroepsopleidende leerweg
Beroepspraktijkvormingsplaats
Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Collectieve arbeidsovereenkomst
Convenant Arbeidsmarktbeleid Zorgsector
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centraal orgaan opvang asielzoekers
Centraal orgaan landelijke organen, Vereniging van LOB’s
Centraal Planbureau
Experimenten activering van uitkeringsgelden (ook wel
Melkert II-banen
Enquête Beroepsbevolking
Expertisecentrum Allochtonen Hoger Onderwijs
Enig Programmerings Document
Economische Statistische Berichten
Europees Sociaal Fonds
Extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen
Gemeenschappelijk functioneel ontwerp
Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht
Almelo, Arnhem, Breda, Deventer, Dordrecht, Eindhoven,
Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo,
‘s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen,
Schiedam, Tilburg, Venlo, Zwolle
G21+G4
hoger beroepsonderwijs
Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan
Informatie en communicatietechnologie
Instroom- en doorstroombanen
179
IT
ITS
Ioaw
Ioaz
ISEO
JWG
KEA-project
KOM
KVA
LBK
LNV
LOB
LPC
mbo
MKB
MO
NCW
NEI
NT 2
NWW
OBD
OCenW
OKC
O&O-fonds
OSA
RBA
REA
RMC
RMO
ROA
ROC
SCP
s.d.
SPAK
SPVA
SUWI
SZW
TOPAZ
UVI
180
Informatietechnologie
Instituut voor toegepaste sociologie
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek
Jeugdwerkgarantieplan
Kleinschalig experiment achterstandsbestrijding
Krachtig Ondernemen met Minderheden
Knelpunten in de vraag-aanbodverhoudingen
Landelijk beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid
(ministerie van) Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
Landelijk Orgaan Beroepsonderwijs
Landelijk Pedagogische Centrum
middelbaar beroepsonderwijs
Midden- en Kleinbedrijf
Maatschappij oriëntatie
Nederlandse Christelijk Werkgeversbond
Nederlands Economisch Instituut
Nederlands als Tweede taal
Nieuwe werkloosheidswet
Onderwijsbegeleidingsdienst
(ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Ouder Kind Centra
Opleidings- en ontwikkelingsfonds
Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek
Regionaal Bureau Arbeidsvoorziening
Reïntegratie arbeidsgehandicapten
Regionaal meld- en coördinatiepunt
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt
Regionaal Opleidingscentrum
Sociaal en Cultureel Planbureau
ongedateerd
Specifieke afdrachtskorting voor de lage lonen
Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen
Structuur uitvoering werk en inkomen
(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Tijdelijk ondersteuningspunt allochtonen in de zorgsector
Uitvoeringsinstelling
Vavo
VLW
Vmbo
VNG
Voa
VTV
VROM
VVS
VTV
VVTV
VWS
WBEAA
WEB
Wet SAMEN
WIN
WIW
wo
WSW
WVA
Voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
Vermindering langdurig werklozen
Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Voorbereidende en ondersteunende activiteiten
Vergunning tot Verblijf
(Ministerie van) Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en
Milieu
Vrouwenvakschool
Vergunning tot Verblijf
Voorwaardelijke Vergunning tot Verblijf
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet bevordering evenredige arbeidsparticipatie allochtonen
Wet educatie en beroepsonderwijs
Wet stimulering arbeidsdeelname etnische minderheden
Wet inburgering nieuwkomers
Wet inschakeling werkzoekenden
wetenschappelijk onderwijs
Wet Sociale Werkvoorziening
Wet vermindering afdracht loonbelasting en premies voor de
volksverzekeringen
181
Publicatieoverzicht
Advies Kansen geven, kansen nemen
arbeidsdeelname etnische minderheden
2000, 202 pp., ISBN 90-6587-745-2,
bestelnr. 00/03
ƒ 17,50
Advies Wijziging Wet Bpf
1999, 92 pp., ISBN 90-6587-717-7
bestelnr. 99/07
ƒ 12,50
Advies Startnota ruimtelijke ordening en
Perspectievennota verkeer en vervoer
1999, 84 pp., ISBN 90-6587-701-0,
bestelnr. 99/06
ƒ 12,50
Advies Structuur uitvoering werk en inkomen
1999, 124 pp., ISBN 90-6587-687-1,
bestelnr. 99/05
ƒ 15,00
ƒ 22,50
Advies Voorstel tot wijziging Arbobesluit i.v.m. de
afstemming van het Arbo- en Bouwbesluit
2000, 50 pp., ISBN 90-6587-737-1,
bestelnr. 00/02
ƒ 12,50
Advies Sociaal-economische beleidscoördinatie
in de EU
2000, 64 pp., ISBN 90-6587-736-3,
bestelnr. 00/01
ƒ 12,50
Advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen
1999, 212 pp., ISBN 90-6587-731-2,
bestelnr. 99/18
ƒ 25,00
Advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk
Economisch Beleid
1999, 58 pp., ISBN 90-6587-730-4,
bestelnr. 99/17
ƒ 12,50
Advies Uitbreiding van de EU met Midden- en
Oost-Europese landen
1999, 20 pp., ISBN 90-6587-728-2,
bestelnr. 99/16
Advies Flexibiliteit in leerwegen
1999, 152 pp., ISBN 90-6587-718-5,
bestelnr. 99/08
ƒ 10,00
Advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000
1999, 97 pp., ISBN 90-6587-716-9,
bestelnr. 99/04
ƒ 15,00
Advies Fiscale oudedagsparaplu
1999, 110 pp., ISBN 90-6587-713-4,
bestelnr. 99/03
ƒ 17,50
Advies Onverzekerbare risico’s
1999, 124 pp., ISBN 90-6587-712-6,
bestelnr. 99/02
ƒ 17,50
Advies Wijziging vakantiewetgeving
(aanvullend advies)
1999, 64 pp., ISBN 90-6587-727-4,
bestelnr. 99/15
ƒ 12,50
Advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid, deel 1
1999, 60 pp., ISBN 90-6587-726-6,
bestelnr. 99/14
ƒ 12,50
Advies Investeren in verkeersveiligheid
1999, 74 pp., ISBN 90-6587-725-8,
bestelnr. 99/13
ƒ 12,50
De Sociaal-Economische Raad belicht
(folder)
Advies Markt en overheid
1999, 98 pp., ISBN 90-6587-707-X,
bestelnr. 99/12
ƒ 12,50
Advies Bijzondere aanpassing minimumloon
1999, 96 pp., ISBN 90-6587-721-5,
bestelnr. 99/11
Knipselkrant
Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-eco
nomisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks).
Jaarabonnement
ƒ 200,00
ƒ 12,50
ALGEMEEN
SER-adviezen
Een jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt
ƒ 200,00
SER-bulletin
Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de
SER en de Stichting van de Arbeid
Abonnement per kalenderjaar
ƒ 55,00
gratis
Advies Elektronische handel in de interne markt
1999, 50 pp., ISBN 90-6587-723-1,
bestelnr. 99/10
ƒ 12,50
Advies Verkoop op afstand van financiële diensten
1999, 56 pp., ISBN 90-6587-724-X,
bestelnr. 99/09
ƒ 12,50
CSED-rapport Gezondheidszorg in het licht van de
toekomstige vergrijzing
1999, 198 pp., ISBN 90-6587-720-7,
ƒ 25,00
Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van
de vermelde prijs op gironummer 333281 ten
name van de SER te Den Haag, onder vermelding van
bestelnummer of titel.
Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.