De relevantie van regimetheorie voor de analyse van

REGIME-THEORIE EN ROTTERDAM
De relevantie van regimetheorie voor de analyse
van ontwikkelingen in een grote Nederlandse stad
– een eerste verkenning -
Paper gepresenteerd op het politicologenetmaal 2004
Antwerpen, 27 en 28 mei 2004.
Pieter Tops
Tilburgse School voor Politiek en bestuur
1
Inleiding
Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 beleeft Nederland een
politieke aardbeving, waarvan het epicentrum onmiskenbaar in Rotterdam ligt.
In bijna alle grote steden winnen de lokale lijsten en de leefbaarheidspartijen.
Bijna overal behoren VVD, PvdA, GroenLinks en soms ook de SP tot de grote
verliezers. Van de gevestigde partijen blijft alleen het CDA overeind.
In Rotterdam leidt de politieke aardbeving ook tot een politieke
aardverschuiving. Leefbaar Rotterdam, opgestuwd door voorman Pim Fortuyn,
schiet als een komeet omhoog van 0 naar 17 zetels, en is in één klap de grootste
partij in de Rotterdamse raad. Dit is nog nooit eerder vertoond. Voor het eerst
sinds de Tweede Wereldoorlog is de PvdA niet meer de grootste en machtigste
partij in de Rotterdamse gemeenteraad; voor het eerst sinds de oorlog zal de
PvdA ook niet in het Rotterdamse bestuurscollege worden opgenomen.
Rotterdam krijgt een college van LR (3), CDA (2) en VVD (2). Het
coalitieakkoord ‘Het nieuwe elan voor Rotterdam!’ heeft vijf kernpunten
waarvan veiligheid op nummer één staat.
Dan wordt Pim Fortuyn op 6 mei 2002 vermoord. Een golf van ontzetting vloeit
over Nederland en het meest nog over Rotterdam. Een zee van mensen vormt
zich bij het woonhuis van Fortuyn aan het G.W. Burgerplein. Lange rijen bij het
condoleanceregister, bij het stadhuis. Een stille tocht, aangevoerd door
burgemeester Opstelten en Fortuyn-getrouwen. Een massale oploop bij de
rouwplechtigheid aan de Mathenesserlaan, met landelijke en Rotterdamse
hoofdrolspelers in de kathedraal. Vele vertegenwoordigers van de beeldende en
schrijvende pers in hun kielzog. Vele, zeer vele, beschouwingen in de trant van:
‘dat we dít nu ook in Nederland moeten meemaken’, ‘dat je niet meer veilig
bent, dat je je leven zelfs niet meer zeker bent, als je je uitspreekt’. Het
veiligheidsgevoel krijgt opnieuw een ernstige knauw. De landelijke
verkiezingen op 15 mei gaan door, en laten een sterke winst zien voor de Lijst
Pim Fortuyn en een dramatisch verlies voor PvdA en VVD.
Ondertussen wordt in Rotterdam gewerkt aan de uitwerking van het
collegeprogramma, waarbij de veiligheidsparagraaf bijzondere aandacht trekt.
Eind september 2002 is het zover dat het Collegeprogramma 2002-2006 (‘Het
nieuwe elan van Rottterdam: ... En zo gaan we dat doen’) kan worden
gepresenteerd. De eerdere vijf beleidsprioriteiten, met veiligheid als prioriteit
voorop, worden uitgewerkt met het oog op de uitvoering. “Alles richten op
resultaat, dat is ons devies voor de komende jaren” (p. 38). Woorden als ‘beleid’
en ‘organisatie’ worden waar mogelijk voorzien van een toevoeging: “beleid en
uitvoering” (titel hoofdstuk 2); “de organisatie van de uitvoering” (titel
hoofdstuk 3). In plaats van ‘plannen’ worden er ‘uitvoeringsprogramma’s’
2
gemaakt. Later zal deze manier van werken ‘De Rotterdamse aanpak’ worden
genoemd.
De coalitie in Rotterdam zit er inmiddels ruim twee jaar. Zij heeft een wethouder
verloren – die van veiligheid – en is ook haar meerderheid in de gemeenteraad
kwijtgeraakt (door afsplitsingen van Leefbaar Rotterdam). Toch lijkt de coalitie
stevig in het zadel te zitten. Successen worden gemeld: het station is veiliger
geworden, de zomeraanpak is een succes (terugdringen van drugsoverlast in de
zomerperiode), er worden meer woningen gebouwd, de veiligheidsindex is
verbeterd. Er worden soms omstreden initiatieven genomen, zoals het voorstel
om de instroom van ‘kansarmen’ in sommige wijken tegen te gaan (‘een hek om
de stad’, volgens de tegenstanders), of de discussie over de vormgeving en
hoogtes van de nieuwe moskeeen in de stad. Wat in Rotterdam gebeurt, wordt in
de rest van Nederland met belangstelling en met argusogen gevolgd. Ook voor
bestuurskundigen is het een buitengewoon interessante ontwikkeling.
Regime-theorie
Wat in Rotterdam gebeurt, kan worden geinterpreteerd als de opkomst van een
politieke en maatschappelijke coalitie die qua samenstelling, ideologie en stijl
wezenlijk afwijkt van wat daarvoor bestond. In de literatuur staat dat bekend als
een regimewisseling. In dit paper zullen we kort de achtergronden en kenmerken
van de regimetheorie schetsen (uitgebreider gebeurt dit in het paper van
Cornelissen en Van Ostaaijen). Vervolgens zullen we de vraag stellen of die
regimetheorie ons kan helpen bij het duiden en begrijpen van de ontwikkelingen
en veranderingen in Rotterdam. Enkele aanvullingen op de regimetheorie
worden gesuggereerd.
De regime-theorie is vooral te plaatsen in het Amerikaanse ‘Who governs’debat, waarin de vraag centraal staat hoe macht in steden geconceptualiseerd en
geanalyseerd kan worden (community power structures, zie Polsby 1974). Van
oudsher staan daarbij pluralisten en elitisten tegenover elkaar, waarbij de
laatsten benadrukken dat een min of meer homogene elite de stad bestuurt,
terwijl de eersten ervan uitgaan dat er sprake is van een wisselend geheel van
uiteenlopende belangen en coalities. Dat debat is op een gegeven moment
weinig vruchtbaar meer, en de regime-theorie komt als een welkome uitweg uit
de theoretische en empirische impasse (vooral het werk van Stone is daarin
belangrijk geweest, zie met name Stone 1989). Die regime-theorie hecht belang
aan de betekenis van elites, maar interpreteert hun functioneren op een
pluralistische manier door ze vooral te benaderen als een niet-monolithische
coalitie van verschillende elites. Bovendien wordt een regime gekenmerkt door
3
een zekere mate van duurzaamheid; politiek is dus niet de fluide coalitievorming
die karakteristiek is voor veel versies van pluralisme.
Er is nog een tweede context waarin de regime-theorie kan worden geplaatst en
dat is de discussie over government en governance, waarbij de eerste staat voor
een hierarchische en de tweede voor een meer horizontale conceptualisering van
de verhouding tussen overheid en samenleving. De regime-theorie benadrukt
sterk de wederzijdse afhankelijkheid van statelijke en niet-statelijke actoren, en
is zo vooral te zien als een van de uitwerkingen of invullingen van de
governance-benadering van besturen (Van Heffen e.a. 2000, Stoker, 1989,
2003, Torfing, 2003). Het is deze benadering die ook sterk in de analyse van
Stoker terugkomt (Stoker, 1995).Die governance-benadering is een veel meer op
de Europese context afgestemde invulling van de regime-theorie.
Regime-theorie is gebaseerd op de veronderstelling dat ‘politics does matter’.
Stedelijke besluitvormers hebben een ruimte voor handelen die ‘relatief
autonoom’ is. Daarmee heeft de regime-theorie een bepaalde positie in het
Amerikaanse pluralisme-debat (waarin de vraag of politiek er toe doet vanouds
her een belangrijke rol heeft gespeeld). Tegelijkertijd is er ook een verbindig
met neo-marxistische debatten. De oorspronkelijke sterk Amerikaanse variant
van de regime-theorie benadrukte immers de samenwerking tussen politiek en
‘business’, en dit kenmerk heeft een zekere aantrekkingskracht uitgeoefend op
neo–marxistische denkers. Er is bijvoorbeeld nogal wat geschreven over de
relatie tussen regime-theorie en ‘regulation-theorie’ (Lauria, 1997)(die laatste
probeert te verklaren waarom het kapitalisme niet aan zijn eigen contradicties
ten gronde is gegaan; regulerend optreden van de staat wordt daarin als cruciaal
gezien).
Wat is regime-theorie?
Uitgangspunt van de regime-theorie is de complexiteit van de stedelijke
samenleving. Instituties en actoren zijn onderdeel van een complex netwerk, dat
gekenmerkt wordt door fragmentatie, gebrek aan consensus en wederzijdse
afhankelijkheid. Zo’n stedelijk netwerk kan niet bestuurd worden op basis van
‘command power’ (bevelsmacht), dat kan hooguit in beperkte en specifieke
segmenten van de stedelijke samenleving. De sturingscapaciteit van de
stedelijke overheid is daarmee beperkt. Stedelijke politiek heeft daarom vooral
betrekking op het formuleren van overkoepelende prioriteiten en op de vraag
hoe tussen verschillende elementen uit de stedelijke samenleving voldoende
samenwerking is te organiseren om dingen tot stand te brengen. Om effectief te
zijn, moet de overheid haar capaciteiten verbinden met die van de verschillende
niet-overheidsactoren.
4
Een stedelijk regime kan nu worden gedefinieerd als een informele maar relatief
stabiele coalitie van stedelijke actoren die toegang hebben tot institutionele
bronnen welke hen in staat stellen een duurzame rol te spelen in publieke
besluitvorming (Stone, 1989:4).
Een regime is dus, in deze benadering:
• Informeel (er is geen hierarchische structuur)
• Relatief stabiel en duurzaam (regime-partners proberen om lange-termijn
relaties te organiseren en zijn niet alleen gericht op korte-termijn-baten)
• Een coalitie van stedelijke actoren (die hun autonomie behouden, maar
wel hun wederzijdse afhankelijkheid erkennen)
• Met partijen die doorgaans een institutionele basis hebben (ze hebben een
eigen domein van ‘bevelsmacht’)
De regime-theorie richt zich vooral op inspanningen om stabiele en intensieve
relatiepatronen te ontwikkelen, zodat overheids- en maatschappelijke actoren
gezamenlijk complexe, niet-routinematige doelen kunnen bereiken. In de
regime-theorie gaat politiek over de organisatie van sturingscapaciteit; die wordt
niet verondersteld, maar dient te worden gecreeerd en onderhouden. In deze
benadering wordt macht niet gezien als een vorm van sociale controle, maar als
een zaak van sociale productie. Het gaat niet om de vraag ‘Who governs’, maar
om de vraag hoe vermogen tot handelen kan worden ontwikkeld. “The power
struggle concerns, not control and resistance, but gaining and fusing a capacity
to act – power to, not power over”, in de bekende formulering van Stone (Stone,
1989:229). In deze context zijn besturen geneigd om samen te werken met
actoren die over bronnen beschikken welke essentieel zijn om hun doelstellingen
te bereiken. “Instead of the power to govern being something that can be
captured by an electoral victory, it is something created by bringing cooperating
actors together, not as equals claimants, but often as unequal contributors to a
shared set of purposes” (Stone, 1993:8). En uiteraard is het ‘regime-potentieel’
niet gelijkelijk over actoren verdeeld; sommigen zijn belangrijker dan anderen
(de beschikking hebben over strategische informatie of het controleren van
noodzakelijke machtsbronnen is daarvoor belangrijk).
De op de US georienteerde regime literatuur onderscheid doorgaans twee
groepen als sleutelactoren, namelijk gekozen politici en ‘business’. In de
klassieke regime-theorie gaat het doorgaans om de samenwerking tussen staat
(stadsbestuur) en markt (ondernemers). Er zijn vanzelfsprekend ook andere
dimensies en andere actoren te onderscheiden (Brown, 1999). Bijvoorbeeld de
‘civil society’ in de vorm van maatschappelijke organisaties, buurtgroepen,
georganiseerde minderheden etc. Maar ook professionals en ambtenaren zijn wel
als een aparte categorie te onderscheiden, zeker in Europese landen.
5
De regimetheorie richt zich op het verkennen en analyseren van de condities
waaronder een effectieve samenwerking tussen bestuurlijke en niet-bestuurlijke
actoren tot stand komt, in stand wordt gehouden en eventueel tot een einde
komt. Een regime ontstaat als er sprake is van een gedeeld gevoel van richting
en doel. Dat is niet zozeer een optelsom of een grootste gemene deler van
voorkeuren van participerende actoren. Aanvankelijk bestaan die preferenties
vaak uit algemene beelden en gevoelens, die concreet worden in de acties,
sociale relaties en ervaringen van een regime-in-wording. Voorkeuren en
opvattingen worden pas echt gevormd in de dynamiek van het coalitieproces, en
zijn daarom ook onderhevig aan de logica van situatie, aan oordelen over wat
haalbaar en mogelijk is en aan opvattingen van andere partijen in het proces.
Regimes en macht
De regime-benadering is gebaseerd op het idee dat in de stedelijke politiek
macht op tenminste vier verschillende manieren kan worden geobserveerd
(Stoker, 1995):
• De eerste vorm kan aangeduid worden als ‘systeemmacht’ en heeft
te maken met de formele en feitelijke positie van actoren in de
sociaal-economisch-politieke structuur; deze kan zo
vanzelfsprekend zijn dat actoren niet actief hoeven te handelen; hun
macht is dan een ‘zaak van context’, van de ‘logica van de situatie’
(anticipatiemacht hebben we dat eerder ook wel genoemd).
• De tweede vorm van macht is actiever en bestaat uit de actieve
beheersing van relevante bronnen zoals informatie, geld, kennis en
reputatie. Het gaat hier om ‘bevelsmacht’. In de regime-theorie en
de governance-benadering wordt verondersteld dat die zich slechts
over een beperkt domein uitstrekt en maar een beperkte set van
activiteiten kan omvatten.
• Vanwege deze begrensde bevelsmacht kan een derde type van
macht onderscheiden worden, en dat is coalitiemacht. Dan gaat het
om de manier waarop actoren hun relatieve autonomie aanwenden
om tot onderhandelingen en coalities met andere partijen te komen.
• Maar de onderscheidende bijdrage van de regime-theorie is zijn
benadrukking van een vierde vorm van macht, die Stoker wel ‘preemptive power’ of the power of social production’ noemt, maar die
wellicht nog het best kan worden vertaald als ‘mobilisatiemacht’
(of ‘realisatiemacht’?). Dan gaat het om het vermogen van een
groep van actoren om een ‘structuur’ te vormen die in staat stelt to
handelend optreden. De ‘act of power’ is dan om een regime te
bouwen en het vermogen tot sturen en regeren te creeren. Deze
vorm van macht is intentioneel en active; zij brengt iets tot stand.
6
Daarvoor is het vermogen nodig om significante resultaten tot stand
te brengen. Om participanten tot deelname aan het regime te
verleiden. Om partijen ervan te overtuigen dat de doelen de moeite
waard zijn en dat het regime er in zal slagen die te bereiken. Of
zoals Stoker het ook wel uitdrukt: “In a complex society the crucial
act of power is the capacity to provide leadership and a mode of
operation that enables significant tasks to be done. This is the
power of social production. Regime theory suggests that this form
of power involves actors and institutions gaining and fusing a
capacity to act by blending their resources, skills and purposes into
a long-term coalition: a regime”.
Regime-theorie en Rotterdam; vier thema’s
The proof of the pudding is in the eating: brengt die regime-benadering ons nu
verder in het begrijpen en analyseren van wat er in Rotterdam is gebeurd? Een
aantal opmerkingen en vragen. Zij zijn rond vier thema’s te clusteren:
- wat verstaan we onder een regime?
- hoe ontwikkelt een regime mobilisatiemacht?
- wat is de rol van burgers in regimes en regime-wisseling?
- Wat is relaties tussen regimes en organiserend vermogen?
Wat verstaan we onder een regime?
o Wat er in Rotterdam aan de hand is, is toch iets meer dan een normale
coalitiewisseling. Er vallen drie dingen samen: een verandering van
politieke kleur (PvdA eruit, Leefbaren erin), een verandering van
orientatie (veiligheid als organiserend principe) en een verandering van
stijl (van beleid naar uitvoering). Er is daarmee sprake van meer dan een
‘gewone’ coalitiewisseling; dat kan manifest gemaakt worden door te
spreken van een regime-wisseling.
o Een regime-wisseling is dus meer dan een verandering van de
samenstelling van een coalitie. Het gaat om een min of meer ingrijpende
herschikking van wat in en voor een stad van belang wordt geacht; er is
een nieuw soort paradigma, een nieuw discours, een nieuwe ordening van
public values, een nieuw soort ‘mobilisation of bias’.
o Overigens is Rotterdam wel de meest zichtbare maar niet de enige stad
waar zich zo’n herschikking van het stedelijk paradigma heeft
voorgedaan; alle andere grote steden in Nederland maken een min of meer
vergelijkbare ontwikkeling door (veiligheid en uitvoering zijn overal
centraal komen te staan), zij het dat die in Rotterdam wel scherpere
kanten heeft. Eigenlijk is in alle grote steden een nieuwe
‘discourscoalitie’ ontstaan (een coalitie van actoren met een specifieke
7
perceptie van de stedelijke problemen en de oplossingen daarvoor, en een
daarbijhorend vocabulaire en actierepertoire) (Hajer, 1989). Alleen in
Rotterdam is die nieuwe discourscoalitie a.h.w. overgedetermineerd (en
zichtbaarder) door het ontstaan van een nieuwe politieke coalitie. Maar
een nieuw regime kan dus ook ontstaan zonder dat de (politieke)
samenstelling van het oude regime verandert. Wellicht dat het volgende
schema kan helpen.
Nieuwe
politieke
coalitie
Transformatie
Nieuwe
discourscoalitie
Geen nieuwe
Personele
discourscoalitie wisseling
Geen nieuwe
politieke
coalitie
koerswijziging
Stabiliteit
o Zou het een specifiek kenmerk van regimes en regimewisseling in
Nederland kunnen zijn: dat door het consensuele systeem een regimewisseling niet primair plaatsvindt via een nieuwe coalitie van politieke en
maatschappelijke actoren, maar veel meer via het ontstaan van een nieuw
discours (dat overigens wel de verhoudingen tussen actoren in de coalitie
kan herschikken) tussen min of meer dezelfde set van actoren? Alleen in
uitzonderlijke omstandigheden verandert ook de politieke samenstelling.
De maatschappelijke samenstelling van het regime beweegt met zijn tijd
mee (afhankelijk van de tijdgeest komen er actoren bij, of vallen er af).
Bijvoorbeeld: de culturele sector in Rotterdam heeft in het huidige regime
een veel minder prominente plaats dan deze in het vorige regime had.
Echt buitengesloten worden actoren echter niet; het gaat eerder om de
plaats in de ‘pikorde’ en de mate waarin er een soort ‘Wahlverwantschaft’
is, een meer of minder vanzelfsprekende affiniteit.
o Een nieuw regime hangt dus samen met: 1. een nieuw discours
(paradigma, public values, mobilisation of bias) en 2. een nieuwe
ordening van de onderlinge verhoudingen (in de zin van verwantschap
met en noodzakelijkheid voor de ‘public values’ van het nieuwe regime).
Daarmee zijn we toch wel een eind weg van het wat mechanische beeld
van de oorspronkelijke regime-theorie, waarbij een regime veel meer een
belangencoalitie is van een beperkt aantal actoren.
o We kunnen een regime dan definieren als een werkzame coalitie van
publieke en private actoren die zich duurzaam weet te bewijzen in het
discours en de praktijk van het (stads)bestuur.
8
Hoe ontwikkelt een regime mobilisatiemacht?
• Een tweede cluster van vragen heeft betrekking op datgene wat volgens
een aantal auteurs de belangrijkste vorm van macht is die een regime tot
ontwikkeling kan brengen, hier mobilisatiemacht genoemd. Dit is het
vermogen om actoren en instituties te bewegen tot een daadwerkelijke
bijdrage aan de doelstellingen van het regime (een daadwerkelijke
invulling van het nieuwe paradigma van het regime). Welke zaken zijn
daarbij van belang? Naar welke domeinen moeten we dan kijken?
• In de eerste plaats zal een nieuw regime de ‘eigen’ hulpbronnen moeten
zien te mobiliseren. Dan gaat het vooral om de ambtelijke organisatie in al
zijn vertakkingen, die weliswaar via bevelsmacht aan een college
verbonden is, maar die zich toch niet zonder meer ‘in rij en gelid’ zal
opstellen. In bestuurskundig jargon: er bestaan slechts relatieve
verschillen tussen de interactiepatronen binnen een grote organisatie bij
semi-autonomie der delen en die tussen organisaties (In ’t Veld en
Kickert, 1981). Het is geen automatisme dat diensten en afdelingen –
ondanks formele en feitelijke loyaliteit – een nieuwe benadering echt
steunen. Zij moeten gewonnen worden voor de nieuwe aanpak. En
hetzelfde geldt voor de professionele organisaties waarmee sterke banden
worden onderhouden, zonder dat van een formele bevelsrelatie sprake is.
Kern van de aanpak is hier: targets formuleren, prestatie-afspraken
maken, programbureau veilig optuigen, mariniers aanstellen,
systematische aanpak introduceren etc.
• Dan gaat het vervolgens om het mobiliseren van de bestuurlijke actoren in
de directe omgeving van het nieuwe regime. Daar vallen in de eerste
plaats de deelgemeenten onder, die voor het succes van de nieuwe aanpak
van cruciaal belang zijn, maar die – mede door hun afwijkende politieke
samenstelling – niet zonder meer tot het nieuwe regime kunnen worden
gerekend. De relatie met een aantal deelgemeenten is nogal onder
spanning komen te staan. En in de tweede plaats valt daar de rijksoverheid
onder, die in haar aanpak en ambities veel sympathie heeft voor wat er in
Rotterdam gebeurt; de voorstellen in het ‘actieprogramma Rotterdam zet
door’, maken tegelijkertijd duidelijk hoe afhankelijk ook een grote stad
als Rotterdam in een aantal opzichten is van de rijksoverheid. Vanuit de
rijksoverheid is overigens redelijk welwillend op de Rotterdamse plannen
gereageerd.
• Een derde domein waarop mobilisatiemacht van belang is, ligt op het
gebied van de publieke beeldvorming en de rol van de media. Veel is al
geschreven over de rol van media in de manier waarop beelden en
opvattingen over het bestuur tot stand komen (media-logica, RMO 2003,
dramademocratie, Elchardus 2003). Het succes van de strategie van een
nieuw regime hangt in belangrijke mate ook af van de mate waarin men
de publieke opinie kan beinvloeden en mobiliseren. Het is niet
9
onwaarschijnlijk dat de voorkeur voor ‘meten is weten’ en cijfers (zoals
via de veiligheidsindex, niet voor niets als een AEX-index gepresenteerd)
ook in belangrijke mate is ingegeven door de beeldvormende en
publicitaire effecten en waarde van dit soort cijfers. Een zeker risico zit
daar wel in: de cijfers moeten dan wel goed zijn.... Interessant om te zien
is hoe geprobeerd wordt om de publieke opinie via beeldwisseling te
beinvloeden; de nieuwsjaartoespraak 2004 van Opstelten is daar een
interessant voorbeeld van (mede als reactie op de discussie over de
‘allochtonenstop’). Een belangrijke slag is in mei 2004 gemaakt. Met trots
konden de nieuwe cijfers van Veiligheidsindex worden gepresenteerd: het
veiligheidscijfer is omhoog gegaan van 5.6 in 2002 naar 6.2 in 2004, 40
van de 62 wijken zijn er fors op vooruit gegaan, het aantal onveilige
wijken is gedaald van acht naar vijf (Veiligheidsindex Rotterdam, 2004).
• Een vierde piste waarin mobilisatiemacht tot gelding dient gebracht heeft
betrekking op de relatie met burgers. Dat brengt ons bij de vraag wat de
rol van burgers is in regimes en regimewisseling.
De rol van burgers in een regime
• In de klassieke regime-theorie bestaat weinig aandacht voor de rol van
burgers, ook al omdat die zich sterk op het functioneren van elites richt.
Vanuit de ontstaansgeschiedenis van de regimetheorie is dat een
verklaarbare karakteristiek, maar die lijkt inmiddels toch onhoudbaar.
En dat niet zozeer vanuit normatieve overwegingen, maar veeleer vanuit
functionele. Centraal daarbij staat de vraag hoe het komt dat besturen in
de moderne samenleving zich articuleert als faciliterend en interactief en
gericht is op zaken als public value, selfgovernance, burgerparticipatie,
entrepreneurship, persoonlijke ontwikkeling, coproductie? Waarom
heeft het besturen ‘in de nabijheid’ van burgers zo’n prominente plek
gekregen in politieke systemen, die traditioneel gebaseerd zijn op een
zekere afstandelijkheid en hiërarchische bovenschikking ten opzichte
van de samenleving? Het antwoord daarop is niet primair gefundeerd in
ethische of normatieve overwegingen, die ervan uitgaan dat het ‘goed’ is
dat burgers in een democratische samenleving actief bij publieke
besluitvorming betrokken zijn. Het antwoord is veeleer functioneel en
pragmatisch: het is een voorwaarde om als systeem te functioneren en
te overleven (Bang 2002, 2002a, Stoker, 2003). Het gaat hierbij dus niet
zozeer om ‘plat’ instrumentalisme (draagvlak creeeren voor beleid)
maar om een existentiele conditie voor het publieke bestuur. Publieke
organisaties en professionals zijn niet langer in staat om alleen met eigen
middelen hun omgeving te sturen en te controleren. Ze zijn in
toenemende mate afhankelijk van de alledaagse kennis en de directe
betrokkenheid van burgers. Besturen verloopt in toenemende mate via
het organiseren van actieve betrokkenheid van derden; besturen is dan
10
vooral het versterken van het vermogen tot ‘zelf-besturen’ op allerlei
plekken in organisaties en de samenleving.
• In de Rotterdamse Aanpak spelen burgers – tot nu toe - een bescheiden
rol. Wel een rol als vragende/eisende ‘massa’ op de achtergrond.
Nauwelijks een rol als coproducent van beleid in de relevante
netwerken. In veel gesprekken is de teneur dat burgerparticipatie
vooralsnog een ondergeschoven kindje is in de ontwikkeling van de
Rotterdamse aanpak. Het primaat ligt bij de gemeentelijke organisatie,
die het voortouw ook nadrukkelijk opeist. Burgerparticipatie wordt
weliswaar “belangrijk” genoemd, maar de meeste aandacht gaat toch uit
naar het optuigen van de organisatie, het ontwikkelen van de
beleidsprogrammatuur (ihb de wijkveiligheidsactieprogramma’s) en het
uitzetten van daarbij horende instrumenten en formats.
Burgerparticipatie is een aandachtspunt bij de opstelling van
wijkveiligheidsactieprogramma’s.
• Is ‘toenemende onveiligheid’ wel de juiste samenvatting van het
probleem van burgers in Rotterdam? Het onderscheid tussen subjectieve
en objectieve veiligheid is van belang. Beter nog: veiligheid is in
belangrijke mate een sociale constructie en daarmee dus afhankelijk van
de manier waarop burgers (en professionals) veiligheid omschrijven en
ervaren. De centrale vraag is: wanneer en onder welke condities
verandert/verbetert de veiligheidsbeleving van burgers? Is er een
samenhang met het gevoerde beleid en hoe sterk is die dan? Het lijkt te
gaan om een mix van onveiligheidsgevoelens én percepties van
verloedering en ontheemding (ook: verslonzing/ verpaupering/
verarming/ anomie/ verweesdheid/ onbehagen/ onbehaaglijkheid/
ontevredenheid). De toespitsing op ‘onveiligheid’ heeft enkele
voordelen: het communiceert makkelijk; het creëert een sterke ‘sense of
urgency’. De toespitsing is echter ook om twee redenen problematisch.
Ten eerste vanwege de gesuggereerde probleem-oplossingsrelatie:
‘probleem oplossen = onveiligheid verminderen’. Op zijn best is dat
echter slechts een deel van het probleem oplossen. Ten tweede vanwege
het opgeroepen beeld van ‘vadertje stad’. De stedelijke overheid
suggereert ‘wij lossen dat voor u op,’ ‘wij zorgen dat u zich weer fijn
gaat voelen.’ Echter: de overheid kan veel doen, maar mensen gelukkig
en tevreden maken kan ze niet; een presterende overheid is misschien
een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde om tevredenheid
onder burgers te veroorzaken.
Regime-theorie en organiserend vermogen
In de pluralisme-theorie, die de context vormt waarin de regime-theorie ontstaan
is, is een vrij algemeen geaccepteerde constatering dat van een enorme toename
van het aantal groepen en actoren sprake is (Judge, 1995 maar zie ook Putnam,
11
1998). De pluralistische samenleving wordt steeds pluralistischer. Ofschoon het
een open vraag is of sociaal pluralisme (dwz. het aantal groepen) ook leidt tot
politiek pluralisme (dwz. een spreiding van macht), heeft deze ontwikkeling
grote gevolgen voor het pluralisme-debat. Sleutelwoorden zijn: fragmentatie,
versplintering, instabiliteit en het ontstaan van extreem pluralisme of
hyperpluralisme. Ook wordt wel gesproken van ‘The ungovernable city’ (Yates,
1977). Door sommigen wordt de centrale pluralistische vraag geherformuleerd
van ‘who governs’ naar ‘does anybody govern’?
“Given, on the one side, the number , diversity and scope of organized
interests, and, on the other, the diminution in the capacity of elected
politicians to control city bureaucrats, there would be political instability
and a fragmented and ineffective process of decision making” (Judge,
1995:24).
Dit zijn opmerkingen die we herkennen uit het actuele debat over sturing en
governance in Nederland. De vraag is dan in de kern wat het organiserend of
sturend vermogen is van een stedelijke overheid in een hyper-pluralistische
samenleving. De regime-theorie is daarop een mogelijk antwoord. Die zegt dan:
door een coalitie van politieke en maatschappelijke actoren, die bij elkaar
gehouden en geleid wordt door een gemeenschappelijk idee over wat
noodzakelijk en mogelijk is in een stedelijke samenleving.
In de Verenigde Staten is die ontwikkeling naar hyperpluralisme empirisch
vooral geconstateerd in steden als New York en San Francisco. Voor die laatste
stad constateert DeLeon dat er ‘op zijn best’ sprake is van een ‘anti-regime’, dat
is een defensief systeem van besturen met als doel om al te drastische ingrepen
van dominante machten te voorkomen (unregulated market forces en grandiose
progrowth schemes). “It constitutes a kind of latter day urban feudalism that
preserves local diversity by complicating the exercise of centralized power”
(DeLeon, 1992:139).
In deze context ligt een interessante vraag rondom de stedelijke regime-theorie,
met name ook geinspireerd door de Rotterdam-case. Wethouder Marco Pastors
formuleert de inzet van de nieuwe coalitie bijvoorbeeld als volgt: “je doorbreekt
een soort fatalisme, je kan niet alles beinvloeden, maar wel laten zien dat er iets
gebeurt” (interview, 11 oktober 2003). De meer algemene vraag die zich
opdringt is dan of en hoe betekenisvol bestuurlijk handelen mogelijk is een
gefragmenteerde stedelijke samenleving. Voor een regime kan dan gelden, dat
het betekenisvol handelen mogelijk maakt, doordat het instituties, mensen,
ideeen en andere hulpbronnen kan mobiliseren en ‘richten’. Zoals Stoker
opmerkt:
12
“Regime theory stands in contrast to hyperpluralism. It is about how in
the midst of diversity and complexity a capacity to govern can emerge
within a political system” (1995:57)
Maar de andere veronderstelling is ook reeel: dan maakt een regime ‘meer
kapot dan je lief is’, doordat het een hierarchische aanpak in een hyperpluralistische wereld ontwikkelt, en daarmee diversiteit en ‘frontlijninitiatieven’ ontmoedigt. Welke van deze twee mogelijkheden zich voordoet,
of welke combinatie van mogelijkheden ontstaat (in een soort dynamiek van
regime en anti-regimes), is toch uiteindelijk een empirische vraag. Deze zet
ons in ieder geval ook op het spoor van een analyse van de spanningen en
contradicties die ontstaan en ‘gemanaged’ moeten worden, wanneer centrale
sturing wordt ontwikkeld in een hyper-pluralistische, gefragmenteerde wereld.
Te constateren valt dat de Rotterdamse aanpak een aantal kenmerken heeft
van vrij klassieke, centrale sturing; erkenning van de (mogelijke) betekenis
daarvan, is misschien ‘bestuurskundig incorrect’, maar daarmee niet minder
(potentieel) betekenisvol.
Algemener: in een netwerksamenleving zijn verhoudingen onoverzichtelijk en
diffuus. Productief handelen in zo’n netwerksamenleving veronderstelt zowel
het vermogen tot coalitie- en alliantievorming als de capaciteit om te richten en
te concentreren. Dat heeft wellicht met ‘nieuwe maakbaarheid’ te maken
(politics does matter). De vraag is wel waar we het dan over hebben. Soms
wordt onder maakbaarheid verstaan dat de samenleving te ordenen en in te
richten is via tevoren door de politiek bepaalde doelstellingen. De
veronderstelling is dan dat de samenleving zo te plooien en te beheersen is dat
die politiek geformuleerde doelstellingen gerealiseerd worden. Die
maakbaarheid is een illusie gebleken (en dat is maar goed ook, voegen velen er
aan toe). Maar dat wil niet zeggen dat politiek handelen daarmee altijd zin-,
betekenis- of richtingloos is. In veel gevallen doet politiek handelen er wel
degelijk toe: in concrete praktijken, in het meecreeren van een bepaald klimaat
(mobilisation of bias), in processen van verwachting en zingeving. In Rotterdam
is dat ook zeker een inspiratiebron.
Tot slot
Dat brengt ons tot slot weer terug bij de regimetheorie zelf. In de anglosaksische variant van de is het een uitgnagspunt dat de kenmerken van de
‘liberale democratie’ dan wel van het neo-pluralisme geaccepteerd worden.
Daarin wordt er van uitgegaan dat de overheid van de markt afhankelijk is om in
veel behoeften en wensen van burgers te voorzien. Daarom hebben bedrijven
(business) een bevoorrechte status waar het gaat om vormgeving van de agenda
13
en het handelen van de overheid. De overheid heeft geen macht over
beslissingen van het bedrijfsleven, terwijl het daarvan wel afhankelijk is voor
het bereiken van veel van zijn doelstellingen (welvaart, werkgelegenheid,
investeringen etc). De overheid moet daarom informele afspraken en coalities
aangaan met het bedrijfsleven, en dat zijn de regimes uit de regime-theorie. Die
regimes hebben dan vooral een economische oorsprong en betekenis, en zijn
vooral gericht op het bevorderen en scheppen van (lokale) economische groei en
vooruitgang. In deze context wordt ook wel gesproken over de 'growth machine
thesis' als het neefje van regime-theorie (Harding, 1999:54).
Bij Stoker wordt de urban regime theorie in een bredere context geplaatst. Bij
hem gaat het niet zozeer om de economische afhankelijkheid van het openbaar
bestuur, maar om afhankelijkheid tout court. Het is de conditie van het moderne
bestuur dat het voor succesvol functioneren afhankelijk is van overeenstemming
en afstemming met maatschappelijke actoren. Dit is precies ook wat wordt
bedoeld met de verschuiving van government naar governance, waarbij het niet
mogelijk is om publieke doelstellingen of publieke waarden te bereiken wanneer
alleen op de autoriteit van de staat wordt vertrouwd. Governance impliceert dat
er over grenzen heen gewerkt wordt, zowel binnen de publieke sector als tussen
de publieke, de private en de 'vrijwillige' sector. "Governing becomes an
interactive process because no single actor has the knowledge and resource
capacity to tackle problems unilaterally" (Stoker, 1999: 3).
Belangrijk thema in de regime-theorie is hoe in een moderne, gefragmenteerde
samenleving een capaciteit tot handelen en actie kan worden ontwikkeld. Deze
vraag lijkt niet zozeer ingegeven door een wat technocratisch doel-middel
schema, maar vooral door de culturele betekenis die in actie en handelen
aanwezig zijn (ook het instrumentele is dus cultureel). Het vermogen om
individueel en collectief te kunnen handelen en actie te kunnen ondernemen,
geeft zin en betekenis aan het leven, en wel vanwege verschillende redenen;
vanwege het perspectief dat in het bestaan van de mogelijkheid van doelgericht
handelen aanwezig is, vanwege de 'kick' die aan het behalen van resultaten en
succes kan worden ontleend en vanwege het genot dat aanwezig kan zijn in het
doen en het handelen zelf.
14
Literatuur:
Bang, Henrik, P., (2002), Cultural Governance: A New Mechanism for
Connecting System and Lifeworld, ECPR Joint Sessions of Workshops,
Workshop 6, Turin, 22-27 March 2002
Bang, Henrik, P., (2002a), Cultural Governance and Everymaking: A New
Systems Strategy Meeting a New Tactics of Self-Governance, XV World
Congress of Sociology, RC03, 7-13 july 2002, Brisbane, Australia
Brown, M. (1999), Reconceptualizing public and private in Urban Regime
Theory: Governance in Aids Politics, in: International journal of urban and
regional research, vol. 23 (1), 70-87
DeLeon, R. (1992), Left coast city: progressive politics in San Francisco 19751991, Lawrence, University press of Kansas
Elchardus, M. (2003), Dramademocratie, Tielt, 2003
Hajer, M.A., (1989) Discourscoalities in politiek en beleid: De interpretatie van
bestuurlijke heroriëntering in de Amsterdamse gemeentepolitiek, in:
Beleidswetenschap, 3, pp. 242-263
Harding, A. (1995), Elite theory and growth machines, in: Judge e.a. (ed.), 1995,
pp. 35-53
Harding, A. (1999), Review article, North American Urban Political economy,
Urban Theory and British research, in: British Journal of political science, vol.
29 (1999), pp. 673
Heffen, Oscar, van, Walter J.M. Kickert en Jacques J.A. Thomassen (2000),
Governance in Modern Societies, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht
In ’t Veld, R.J. en W. Kickert (1981), Rijksdienst: een of duizend bloemen? In:
Bestuurswetenschappen 1981, blz. 400-411
Judge, D., G. Stoker en H. Wolman (ed.), (1995), Theories of Urban politics,
Sage, Londen 1995
Judge, D. (1995), Pluralism, in: Judge e.a. (ed), 1995, pp. 13-35
Lauria, M. (ed) (1997), Reconstructing urban regime theory: regulating urban
politics in a global economy, Sage, London, 1997
15
Polsby, N.W. (1974), Community power and political theory, New Haven en
London, 1974
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003), Medialogica, over het
krachtenveld tussen burgers, media en politiek, Den Haag, 2003
Rhodes, R., (1996), The New Governance, Governing Without Government,
Political Studies, 44, pp. 652-667
Stoker, G. (1995), Regime theory and urban politics, in: Judge e.a. (ed), 1995,
pp. 54-71
Stoker, Gerry, (1998), Governance as Theory: Five Propositions, UNESCO,
Blackwell Publishers, pp.17-28
Stoker, G. (2003), Public Value Management and Network Governance: a New
Resolution of the Democracy/Efficiency Tradeoff, Manchester
Stone, C., (1989), Regime Politics, Lawrence University Press, Kansas
Stone, C. (1993), Urban regimes and the capacity to govern: a political economy
approach, Journal of Urban Affairs, 15 (1): 1 – 28.
Torfing, J., E. Sorensen en L.P. Christensen (2003), Nine competing definitions
of governance, governance networks and meta-governance, Roskilde
Yates, D. (1977), The ungovernable city: the politics of urban problems and
policymaking, Cambridge, Ma: MIT-press
16