Samenvatting inleiding Monica Claes

Konvooi Europa
UvT Societeit
20 april 2010
Monica Claes
Op 25 februari jl. gaf de nieuwe president van de Europese Raad, Herman Van
Rompuy, in Brugge een bevlogen lezing onder de titel “The challenges for Europe
in a changing world”. Van Rompuy gaf daarin zijn visie op de rol van Europa in
de wereld, op het economische beleid van de Unie en het buitenlands beleid. Nu
kan men heel veel zeggen over Van Rompuy, maar niet dat hij geen visie heeft.
Opvallend was vooral, hoe Van Rompuy de verschillen tussen de lidstaten en de
spanning tussen het geheel en de delen, (lees: de Unie en de lidstaten) durfde te
accentueren:
„Now, (..) how could we picture the European Union on the geopolitical ocean? Are we all
in the same ship; faring under the one European flag? Or are we 27 boats; all steering
their own national course?
Neither is true.
In the European Union, we are often caught between “the one” and “the many”, between
“the whole” and “the parts”. This tension is part of our identity. The génie européen is to
invent ever new ways to deal with this tension.
As foreign policy is concerned, I would prefer to compare the European Union to a convoy.
Think of a convoy of 27 ships finding its way across the geopolitical waves. Picture them:
27 ships, each flying their own flag and that of the European Union too. The wind makes
them drift apart some of the time, gets them to sail in the same direction at other times.
You can see that some ships have greater manoeuvrability, others are more robust; some
smaller, some larger; some at the margins, others in between.
What you don't see is what the 27 captains know very well: under the waterline, their
ships, like the 27 EU governments, are all connected, economically and monetarily (ik zou
daar als jurist aan willen toevoegen: legally). They cannot sail away from the others just
like that...[..].
De volledigheid en de eerlijkheid gebiedt mij erbij te vertellen, dat de speechschrijver van Van Rompuy de Nederlandse Luuk van Middelaar is, die op zijn
beurt zijn inspiratie voor het beeld vond bij Mom Wellenstein, Europeaan van het
eerste uur.
En toch is het beeld van Europa als konvooi vrij nieuw. Het oude beeld was dat
van Europa als één schip, een zeilschip met eerst 15, dan 27 zeilen en een romp
genaamd de Europa. Dat oude beeld van Europa als eenheid is een bekende
voorstelling van Europa, wellicht geïnspireerd door Plato‟s „ship of state‟. Ook bij
het ontstaan van het schip Europa als metafoor speelde een Nederlander een
belangrijke rol.
Dit beeld van Europa als één schip, werd in 1950 gekozen als het officiële beeld,
de officiële affiche voor het Marshall plan, waarvoor een internationale wedstrijd
was uitgeschreven. De Nederlandse ontwerper Reyn Dirksen won die wedstrijd.1
Dat beeld paste goed bij de oude Europese Gemeenschap. Maar die Gemeenschap
bestaat niet meer: sinds Lissabon bestaat enkel nog de Europese Unie.
We zijn in de beeldvorming kennelijk geëvolueerd van één enkel schip naar een
konvooi van schepen. Dat is belangrijk, en belangrijker is nog, dat dit beeld wordt
uitgedragen door de eerste president van de Europese Raad.
Het duidt op een verschuiving in het denken en praten over de verhouding van de
Unie tot de lidstaten. En zoals u weet, is de manier waarop wij over de
werkelijkheid praten, mede bepalend voor die werkelijkheid zelf. Het discours
over Europa vormt mede de Unie.
Het beeld van het ene schip Europa werd in 1998 gebruikt door Andrew Moravcik in zijn
bekende A Choice for Europe. Voor een mooie bijdrage over dit beeld, zie S. Leibfried, S.M. Gaines
en L. Frisina, „Through the Funhouse Looking Glass: Europe’s Ship of States‟, 10 German Law
Journal, 2009, No. 4, 311-333, te raadplegen op www.germanlawjournal.com.
1 1
Die verschuivingen in de beeldvorming en in de onderliggende werkelijkheid van
de verhoudingen tussen lidstaten en Unie zijn van alle tijden. Het proces van
Europese integratie is geen lineair proces, maar een cyclisch proces, dat „met
horten en stoten‟ verloopt. Op dit moment is een verschuiving zichtbaar van het
zwaartepunt naar de lidstaten toe, en binnen de Unie, van de Commissie naar de
Europese Raad. In het Europese constitutionele discours heeft het denken in
hiërarchische verhoudingen plaats gemaakt voor het denken in heterarchische
verhoudingen, en is er een verschuiving van denken in piramidale structuren
naar netwerken, van exclusiviteit en soevereiniteit („ultimate authority‟) naar
constitutioneel pluralisme (het naast elkaar bestaan van nationale en Europese
constituties).
Het centrale thema van vanavond is het spanningsveld tussen het Europese en
nationale domein: waar houdt het Europese domein op en begint het nationale
domein? Of omgekeerd: waar houdt het nationale domein op en begint het
Europese?
Ik moet u meteen bekennen dat ik het antwoord op die centrale vraag niet ken,
en u dus niet kan geven.
Maar laat me u ook meteen geruststellen: het feit dat er vandaag niemand is die
het antwoord kan geven, dat niemand precies kan uittekenen waar Europa
eindigt en waar de staat begint, niet voor vandaag, maar ook niet voor de
toekomst, ligt niet aan een fout in het systeem van de Europese Unie. Het ligt
niet aan een gebrek aan visie, of besluiteloosheid van onze Europese leiders over
de finalité van Europa (quo vadis Europa?).2
Dat we niet voor eens en voor altijd kunnen vaststellen waar de grens tussen het
nationale en het Europese domein ligt, ligt besloten in de genen van de Europese
Unie zelf. Het is eigen aan een stelsel van Europese integratie, aan een systeem
van governance beyond the state of nog, een systeem van multilevel governance.
Het is de normale toestand van een dergelijk systeem.
Dat antwoord is misschien onbevredigend, en het kan spanning opleveren. Maar
wat ik vanavond zal betogen, is dat die spanning van blijvende aard is. Die
spanning is echter niet destructief voor het systeem zelf. Meer nog, die spanning
is inherent aan het politieke leven van de Unie (en overigens ook aan het
politieke leven in een staat), en is er één van het juiste soort. Het is een spanning
die uiteindelijk kan leiden tot een ruimere participatie van belanghebbenden en
stakeholders, tot een bredere legitimiteit van de Unie, en tot betere resultaten.
Het is wel een spanning die vraagt om aanpassing van betrokken instanties en
stakeholders, tot openheid voor elkaars standpunten en opvattingen en elkaars
Over de Europese finalité, zie de Humboldt lezing van Joschka Fischer in 2000, die mede aan de basis lag
van de Verklaring van Laken en het werk van de Conventie die het Grondwettelijk Verdrag voorbereidde.
2
eigenheid en identiteit, en tot dialoog en debat. Ik ben me er zeer van bewust dat
deze opvattingen duiding behoeven, en daar zal ik zo toe komen.
Verwevenheid van het Europese en het nationale
Maar voor ik daar verder op in ga doe, wil ik de vraag in perspectief plaatsen. De
vraag lijkt er namelijk van uit te gaan, dat er zoiets is als een Europees en
nationale domeinen, die volledig van elkaar gescheiden zijn en kennelijk met
elkaar in de clinch gaan en elkaars territorium bevechten. Die voorstelling van
zaken klopt niet met de werkelijkheid. Europa en Nederland, Europa en zijn
lidstaten staan niet tegenover elkaar: Europa is de lidstaten en de lidstaten
vormen Europa. „Brussel‟, zoals Europa vaker dan mij lief is wel wordt genoemd,
is geen ver buitenland, geen bezettingsmacht, maar ligt óók in Nederland, en
Nederland ligt in „Brussel‟.3
Het Europese en nationale domein zijn sterk met elkaar sterk verweven, en het is
die verwevenheid die we uit het oog verliezen, wanneer wij spreken over „Brussel‟
of Europa als een ver buitenland. Het beeld van de Unie als een supranationale
entiteit die zich opdringt aan de lidstaten en ze dreigt op te slokken om zelf een
superstaat te worden, strookt niet met de juridische werkelijkheid, niet in theorie
en ook niet op het veld.
De verwevenheid tussen het nationale en het Europese komt op heel veel
manieren tot uitdrukking. Ik noem er enkele.
De Europese instellingen en organen bestaan slechts bij gratie van de lidstaten,
en zijn meestal samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Dat de
Unie de lidstaten zelf is, komt natuurlijk het best tot uitdrukking in de Europese
Raad en in de Raad. De leden van die instellingen zijn tegelijkertijd lid van de
Raad en dus onderdeel van een Europese instelling, en vertegenwoordiger van de
Staat, dus staatshoofd, regeringsleider of minister. Hier vindt, om met de
woorden van Georges Scelle te spreken, een dédoublement fonctionnel plaats: de
leden zijn tegelijkertijd onderdeel van de Europese instelling waarvan zij deel
uitmaken en vertegenwoordiger van de lidstaat.
Hetzelfde geldt voor andere nationale instanties, wanneer zij namens de lidstaat
optreden als agents voor de Unie. Nederlandse rechters en andere overheden zijn
óók Europese rechters en overheden. Het Nederlandse parlement speelt een
driedubbele rol, als onderdeel van het besluitvormingsproces op Europees niveau
In die zin is het voorstel van Van Rompuy om vergaderingen van de Europese Raad opnieuw
regelmatig buiten Brussel te houden in de lidstaat die op dat moment het roterend
voorzitterschap houdt, toe te juichen: het toont op een symbolische maar belangrijke manier aan,
dat Europa van ons allemaal is.
3
(via de subsidiariteitstoets), als controleur van de Nederlandse regering wanneer
die optreedt in de Raad, en als onderdeel van de Europese wetgever bij de
implementatie van Europese wetgeving. Ook hier: Dédoublement fonctionnel:
Nationale overheden op alle echelons, nationaal en lokaal, maken deel uit van de
Unie in die zin dat zij ook optreden in de hoedanigheid van toepassers en
handhavers van het Europese recht, omdat de Unie een eigen volwaardige
administratie ontbeert. Dédoublement fonctionnel: tegelijk een Europees en een
nationaal mandaat uitoefenen.
Voor ons als burgers geldt precies hetzelfde: wij zijn onderdaan en burger van de
staat waarvan wij de nationaliteit dragen, en tegelijkertijd zijn wij Europese
burgers.
Tenslotte, en nu kom ik op het terrein van mijn eigen onderzoek, zijn ook de
constituties van de Unie en die van de lidstaten nauw met elkaar verweven. De
constitutionele beginselen die de werking van de Unie onderbouwen vinden hun
oorsprong in de nationale stelsels van de lidstaten. De Unie is verankerd in
gemeenschappelijke beginselen (art. 2 VEU):
De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid,
democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder
de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten
gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie,
verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
De Unie is gebonden aan die beginselen, zoals dat hoort in een rechtsstatelijk
systeem, een politiek stelsel onder de Rule of Law.
Tegelijk vormen die beginselen – rechtsstatelijkheid, respect voor fundamentele
rechten, democratie, enz. – de fundamentele constitutionele beginselen waaraan
iedere lidstaat dient te voldoen. Lidstaten kunnen dus ook van elkaar
verwachten en eisen, dat zij aan die beginselen voldoen. In een Unie waarin
lidstaten steeds meer van elkaar en elkaars rechtsstelsel afhankelijk zijn, waarin
burgers vrij kunnen reizen, zich kunnen vestigen, waarin verdachten via een
eenvoudig Europees arrestatiebevel kunnen worden overgeleverd, waarin
lidstaten elkaars wet- en regelgeving op veel terreinen wederzijds moeten
erkennen, is het van het grootste belang dat lidstaten ook kunnen vertrouwen op
de naleving van die beginselen, niet alleen door de Unie, maar ook door de andere
lidstaten.4
Dat is ook één van de redenen waarom de Unie zich moet bezighouden met de bescherming van
fundamentele rechten door de lidstaten. Dat wordt wel eens ontkend, op basis van het argument dat het
EVRM en het Hof in Straatsburg die functie al vervullen. De functie van grondrechtenbescherming door de
Unie is een andere dan die van het EVRM, en is complementair.
4
Network Europe
Die laatste elementen duiden op een tweede manier van verwevenheid binnen de
Unie. Niet alleen zijn de lidstaten nauw met de Unie verweven (verticaal), ook de
lidstaten zijn met elkaar, horizontaal, verweven.
Op die manier is meer dan een supranationaal Europa, een netwerk Europa
ontstaan. Transnationale samenwerking in Europees verband wordt steeds
hechter. Ook hier uit die verwevenheid zich op verschillende manieren:
bijvoorbeeld institutioneel door de samenwerking van nationale organen,
instanties en agencies in netwerken, en via het recht, bijvoorbeeld door
beginselen van wederzijdse erkenning.
Deze verwevenheid van nationale institutionele en rechtsstelsels met elkaar en
met de Unie, die op zichzelf eigenlijk de lidstaten is, geeft aan hoe ingewikkeld de
Unie geworden is, en hoe lastig het daarom is precies aan te geven waar de ene
begint en de andere eindigt.
Constitutionele basis
Daarom is de bescherming van fundamentele beginselen en constitutionele
uitgangspunten die wij gemeenschappelijk hebben, en die zowel de Unie als de
lidstaten delen van fundamenteel belang. Maar daar zit ook weer een
moeilijkheid: we delen wel dezelfde constitutionele waarden, beginselen en
uitgangspunten, maar de manier waarop zij in de praktijk worden
geïnstitutionaliseerd en vormgegeven kan en mag verschillen. Op sommige
terreinen kunnen en mogen die verschillen groot zijn (bijvoorbeeld de vormgeving
van de staat als gedecentraliseerde eenheidsstaat, federatie of staat met ruime
bevoegdheden voor „devolved entities‟), op andere terreinen zoals de bescherming
van fundamentele rechten, bestaat meer behoefte aan het bewaken van een
voldoende niveau van bescherming in iedere lidstaat (onder erkenning van
subsidiariteit, „better placed’argumenten, en mogelijke verschillen in
balanceren van grondrechten).5 Het Handvest voor de grondrechten6 zal hierbij
een steeds grotere rol spelen.
Door de verbondenheid van constitutionele beginselen en uitgangspunten is
binnen de Europese Unie een samengestelde constitutie ontstaan, waarvan niet
enkel de Europese Verdragen (inclusief Handvest) en beginselen deel uitmaken,
maar ook de nationale grondwetten, constitutionele waarden en beginselen.
Belangrijk is dus, dat nationale grondwetten niet per definitie moeten wijken
5
6
Zie voor dat laatste bijvoorbeeld de zaak Omega.
Dat overigens zelf ruimte laat voor ruimere bescherming op nationaal niveau.
voor Europa, of irrelevant worden in Europese aangelegenheden. In tegendeel: zij
maken deel uit van de geïntegreerde constitutie. Europa creëert binnen de
lidstaten geen zwarte gaten, waar de nationale constituties geen werking meer
hebben. Het Europese recht vloeit ook binnen in de nationale rechtsordes, dank
zij de openheid voor Europa die in de Grondwetten van de meeste lidstaten
uitdrukkelijk is opgenomen. Dat is m.i. ook zo in Nederland, dat dankzij het
systeem van de GW (artikelen 90-94) bijzonder open is naar de internationale
rechtsorde, inclusief de Europese Unie. Dàt is m.i., en daarbij volg ik de
opvattingen van de Grondwetgever van 1983, nog steeds de basis voor de
doorwerking van Europees recht in Nederland (ik ben me ervan bewust dat de
Strafkamer van de Hoge Raad daar anders over heeft geoordeeld in zijn arrest
van 2 november 2004). Nationale grondwetten hebben op die manier een
belangrijke scharnierfunctie tussen het nationale en het Europese.
Wel dient de werking van nationale Grondwetten te worden aangepast aan de
omstandigheid dat de lidstaten op die terreinen samen optreden, en eenzijdige
constitutionele controle door lidstaten dat zou doorbreken. Ik kom hier nog op
terug.
Grenzen aan de verwevenheid: gescheiden domeinen
Natuurlijk zijn er grenzen aan die verwevenheid, en grenzen aan de Unie. De
domeinen overlappen niet volledig. Dat kan ook nooit zo zijn, omdat Europa
slechts beperkte bevoegdheden heeft. De verhouding tussen de Europese en
nationale domeinen zou dan kunnen worden voorgesteld als gedeeltelijk
overlappende domeinen:
EU
EU + nationaal
nationaal
Er zijn nog veel terreinen, vooral die terreinen die de burger en de politiek het
meest aanbelangen of het nauwst aan het hart liggen („high politics‟), die
hoofdzakelijk of bijna uitsluitend binnen de bevoegdheid van de lidstaten blijven
(misschien en wellicht wel voor altijd). Het Verdrag van Lissabon benadrukt op
een zeer nadrukkelijke manier en bij herhaling, dat de residuaire bevoegdheden
bij de lidstaten blijven. Cela va sans dire (het is normaal in internationale
organisaties), mais ça va mieux en le disant. Essentiële staatsfuncties blijven bij
de lidstaten met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat,
de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale
veiligheid (art. 4). De nationale veiligheid blijft de uitsluitende
verantwoordelijkheid van elke lidstaat (art. 4 VEU). Bevoegdheden die in de
Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten (art. 4
en 5 VEU). De bepalingen van het Handvest houden geenszins een verruiming in
van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen (art. 6 EU). Op
gebieden die dicht liggen bij de „eigenheid‟ van de lidstaten, zoals onderwijs,
sport, cultuur en andere is harmoniserend optreden uitdrukkelijk uitgesloten.
Dat is één van de meest opvallende koerswijzigingen van het Verdrag van
Lissabon ten opzichte van zij voorganger, het Grondwettelijk Verdrag: het steeds
opnieuw benadrukken van de grenzen van de bevoegdheden van de Unie, en de
uitdrukkelijke wens van de lidstaten dat de Unie niet sluipend bevoegdheden
naar zich toetrekt.7
Het Verdrag van Lissabon poogt in de verdeling van bevoegdheden meer
duidelijkheid te scheppen. De uitgangspunten in het Verdrag van Lissabon zijn
behoorlijk eenvoudig: de Unie heeft alleen die bevoegdheden die uitdrukkelijk in
de verdragen zijn overgedragen (het attributiebeginsel of beginsel van
bevoegdheidstoedeling), en uitoefening ervan wordt beheerst door de beginselen
van subsidiariteit (artikelen 1 en 5 VEU) en proportionaliteit (artikel 5 VEU).
Vervolgens zijn er drie categorieën van bevoegdheden (exclusieve, gedeelde, en
ondersteunende bevoegdheden). En toch blijft het vaststellen van de precieze
grens tussen de bevoegdheden van de Unie en de lidstaten, en het afbakenen die
terreinen een notoir complexe kwestie. Om in concreto te weten welke
bevoegdheden de Unie precies heeft, komt men terecht in de archipel aan
specifieke bevoegdheidsgrondslagen in het Werkingsverdrag. Vaak zijn deze
bevoegdheidsgrondslagen vaag geformuleerd (dat is een bewuste keuze van de
lidstaten zelf bij de opeenvolgende verdragswijzigingen, omdat een zeker
flexibiliteit vereist is).
Het gevolg is dat moet worden vastgesteld dat het constitutioneel juridisch heel
lastig is om bevoegdheidsuitoefening door de Unie onwettig te verklaren op
Voorbeelden zijn de artikelen 4 en 5 VEU, de preambule en slotbepalingen van het EU Handvest van
fundamentele rechten, en artikel 6 VEU.
7
juridische gronden. Meestal is er wel een bevoegdheid om wetgevend op te
treden. En instellingen die bevoegdheden krijgen, zullen geneigd zijn ze uit te
oefenen (ook wel genaamd competence creep en legislative creep).
De vraag of, en in welke mate de Unie bevoegd is om wetgevend op te treden, is
altijd een omstreden vraag. Of de specifieke uitoefening ervan voldoet aan de
beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit is per definitie omstreden.
Bovendien is de vraag naar het bestaan van de bevoegdheid meestal moeilijk te
onderscheiden van de manier van uitoefenen ervan en de specifieke
beleidskeuzen die worden gemaakt. Het juridische kader is niet goed uitgerust
om die grenzen altijd met zekerheid aan te geven en uitoefening (rechterlijk) te
toetsen. In de praktijk zal de aanwezigheid van politieke wil om wetgevend op te
treden, die aanwezig moet zijn bij Commissie en de lidstaten die optreden binnen
de Raad, beslissend zijn.
Wie beslist?
Nog belangrijker dan de vraag naar de manier waarop in juridische zin de
bevoegdheden zijn verdeeld, is daarom de vraag wie beslist over het wel of niet
bestaan van Unie bevoegdheden op het terrein, en over de uitoefening ervan in
het licht van subsidiariteit en proportionaliteit.
Tot voor kort zat er in het systeem een sterke bias ten voordele van de Unie. Ex
ante controle lag bij de Commissie die moest aangeven of aan subsidiariteitseis is
voldaan (en dat vaak simpelweg meedeelde), en na aannemen van de betreffende
handeling (waar overigens de lidstaten via hun ministers in de Raad bij
betrokken zijn) ligt de ex post controle bij het Hof van Justitie. Zowel vooraf als
achteraf ligt de controle dus bij een Unie orgaan, en zal er dus een bias zijn ten
voordele van de Unie. Dat heeft niet per se met kwade trouw te maken: het Hof
van Justitie, bijvoorbeeld, neemt als rechter een vrij terughoudende positie in
wanneer het aankomt op de toetsing van besluiten door de Uniewetgever. Dat is
niet verrassend in de traditionele verhouding tussen rechter en politiek, maar
het heeft in een veellagig systeem als de Europese Unie dus ook als gevolg, dat
vaak wordt geoordeeld in het voordeel van het Europese niveau.8
Met het Verdrag van Lissabon is daarom de rol van nationale parlementen
uitdrukkelijker benoemd en verder uitgebreid, en worden zij als het ware
opgenomen in het Europese institutionele systeem. Er is al veel gezegd en
Wanneer het Hof van Justitie het handelen van de Commissie controleert, past het een strikteren vorm
van toezicht toe.
8
geschreven over de gele en oranje kaart procedure, over de effectiviteit en
tekortkomingen van het systeem. Het is geen perfect systeem. Het is te beperkt,
omdat de controle is toegespitst is op subsidiariteit en proportionaliteit buiten de
controle valt. Bovendien geldt het enkel voor wetgevend optreden, en is
misschien niet altijd te verwachten dat meerderheden in parlementen een
gemotiveerd advies uitbrengen tegen een voorstel waar de regering voor is.
Maar ondanks zijn tekortkomingen, denk ik dat we het systeem een kans moeten
geven. Het is de enige manier om de verhouding tussen Unie en lidstaten in de
controle op de uitoefening van bevoegdheden beter in balans te trekken, zonder te
veel afbreuk te doen aan effectiviteit van de besluitvorming. Het vereist wel, dat
het systeem ernstig wordt genomen, en dat nationale parlementen zich zo
organiseren, dat zij hun controlefunctie efficiënt en effectief kunnen uitvoeren.
Het ligt voor de hand dat samenwerking tussen nationale parlementen,
uitwisseling van informatie en standpunten hierbij behulpzaam zijn: alleen
samen zijn zij sterk.
Er is slechts één ander alternatief voor deze vorm van controle, maar dat is er
één waar ik geen voorstander van ben. Enkele nationale rechters, waaronder
meest bekend het Duitse Bundesverfassungsgericht, behouden voor zichzelf het
recht voor om eenzijdig te beoordelen of de Unie binnen de grenzen van zijn
bevoegdheden is gebleven. Het Duitse Hof claimt Kompetenz Kompetenz.
Wanneer een Unie besluit volgens het oordeel van het Hof ultra vires is, de
bevoegdheden van de Unie te buiten gaat, vindt het geen toepassing in
Duitsland. Dit kan niet.
„The one and the many, the whole and the parts‟, gemeenschappelijkheid en
eigenheid
Ik begon mijn inleiding met een citaat van Van Rompuy:
„In the European Union, we are often caught between “the one” and “the many”, between
“the whole” and “the parts”. This tension is part of our identity. The génie européen is to
invent ever new ways to deal with this tension‟.
Die spanning – inherent aan het systeem- tussen de aspiratie van integratie en
gemeenschappelijkheid, en de behoefte om ruimte te laten voor verscheidenheid
en eigenheid van de lidstaten en hun samenlevingen neemt toe. Dat is het gevolg
van de grote uitbreiding van de Unie en de toename van de verschillen tussen de
lidstaten enerzijds en het steeds ruimere bereik van de Unie op steeds meer
terreinen, ook die terreinen die tot voor kort werden beschouwd als behorend tot
de kern van de soevereiniteit van de staat (zoals het strafrecht).
In de spanning tussen the one and the many, de gemeenschappelijkheid en
eigenheid, ligt ook voor een groot deel de angst van veel burgers voor de Unie.
Burgers begrijpen vaak het belang van gezamenlijk optreden binnen de Unie,
maar vrezen verlies van eigenheid, van identiteit, het verlies van de mogelijkheid
om belangrijke politieke beslissingen zelf te kunnen nemen, om te blijven bestaan
als staat, als natie.
Het Britishness debat in het VK en het Grand débat sur l‟identité nationale in
Frankrijk zijn daar sprekende voorbeelden van. Mensen blijken behoefte te
hebben aan bevestiging van hun identiteit en samenhorigheid met de
samenleving waarin zij leven in een geglobaliseerde wereld.
In het Verdrag van Lissabon krijgt het concept van nationale identiteit nu een
juridische betekenis op Europees niveau: volgens artikel 4 VEU eerbiedigt de
Unie de nationale identiteit van de lidstaten.
„de nationale identiteit [van de lidstaten], die besloten ligt in hun politieke en
constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij
eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale
integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de
nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft de uitsluitende
verantwoordelijkheid van elke lidstaat‟.
Merkwaardig genoeg, is dit een bepaling die anders dan de meeste andere
bepalingen van het verdrag, beter te begrijpen is voor de leek dan voor de jurist.
Wat hiermee politiek en symbolisch bedoeld wordt is duidelijk. Maar hoe deze
bepaling juridisch geoperationaliseerd kan worden is veel ingewikkelder. Wat
zijn „essentiële staatsfuncties‟? Wat valt onder de „nationale identiteit‟ van de
lidstaten? Wat is hun „constitutionele identiteit‟? Is dat wat iedere lidstaat
fundamenteel acht? Of is het wat de lidstaat anders maakt dan alle anderen?
Opnieuw is de lastigste vraag wie hierover zal beslissen. Nu het gaat om een
verdragsbepaling, komt interpretatie ervan uiteindelijk toe aan het Hof van
Justitie. Maar hoe kan het Hof oordelen over de constitutionele identiteit van een
lidstaat? In ieder geval de constitutionele hoven van enkele lidstaten, met name
Frankrijk en Duitsland, hebben aangegeven zelf te zullen waken over het respect
voor hun constitutionele identiteit, en de kernwaarden die in hun constituties
zijn neergelegd en beschermd in hun eigen nationale constituties. Daarbij valt
meteen op dat beide hoven het concept „constitutionele identiteit‟ anders invullen:
de Fransen als wat hen onderscheidt („l‟exception française‟), de Duitsers als wat
voor hen wezenlijk is (maar niet noodzakelijk anders dan andere lidstaten).
Ik ben er nog niet van overtuigd dat het begrip „constitutionele identiteit‟ zich
goed leent voor toepassing door rechters.
Belangrijker vind ik de dialoog over beginselen en kernwaarden tussen lidstaten
en de Unie, tussen de lidstaten en hun instellingen en organen onderling, in de
onderscheiden netwerken en binnen de daarvoor voorhanden zijnde procedures.
Uiteindelijk gaat het om wat wij als lidstaten –samen of afzonderlijk- zo
fundamenteel blijken te vinden, dat wij het zien als behorend tot de kernwaarden
of kernbeginselen van onze constitutie, die wel of niet uitdrukkelijk zijn
neergelegd in onze nationale Grondwet. Daarvoor kan en moet wederzijds begrip
kunnen bestaan, terwijl er tegelijkertijd voor moet worden gewaakt dat geen
enkele lidstaat door de gemeenschappelijke bodem (het minimum) zakt.
Wat betekent dit alles voor Nederland?
Wat betekent dit alles voor Nederland, en de manier waarop in rechte en in
praktijk met de Unie wordt omgegaan?
Onverschilligheid is geen optie. Van de zijlijn toekijken en vasthouden aan oude
opvattingen - over Staat, Europa, rol van grondwetten, hiërarchieën- zijn dat
evenmin.
Nederland is lidstaat van de Europese Unie, en wint het meest door er actief aan
bij te dragen aan de dialoog. Nederlandse overheden zijn óók Europese overheden
wanneer zij optreden als agents voor de Unie. Dat betekent niet dat zij ophouden
Nederlandse overheden te zijn, en niet langer gehouden zijn aan constitutionele
beginselen. Zij moeten zich van hun dubbelrol bewust zijn.
Ik pleit hier niet voor een ongebreidelde Europese integratie, de totstandkoming
van een federale Europese superstaat, of een doorgeslagen Europeanisering.
Verre van. Maar ik pleit ook niet voor een zich terugtrekken op het eigen terrein,
het per definitie argwanen van alles wat uit Brussel komt, en het vasthouden
aan een geïdealiseerde nationale „constitutionele identiteit‟. „Le génie européen‟
om nog maar eens met Van Rompuy te spreken, is het steeds opnieuw zoeken
naar de juiste balans in de spanning tussen eigenheid en gemeenschappelijkheid.
Voor de Nederlandse Grondwet tenslotte, betekent dit alles dat m.i. ook hierom,
om deze verwevenheid met Europa, de kernbeginselen van de Nederlandse
democratische rechtstaat evenals ons lidmaatschap van de Unie in de Grondwet
tot uitdrukking moet komen.
Dat heeft niet enkel te maken met het belang van de Unie, maar ook, en
misschien vooral, met de rol en functie van de Grondwet zelf.