De techniek

De weg naar echte multigovernance in het lokaal
sociaal beleid: concretisering van het regiemodel
‘slot op deel van de middelen van de partners’
1 Doelbepaling
In de presentatie ‘Regiediscussie Lokaal Sociaal Beleid. Naar meer samenwerking tussen de
Vlaamse overheid, de lokale besturen en partners op het terrein’ werd een overzicht gemaakt
van verschillende regiemodellen. Het model dat het meest inspirerend lijkt is dat van het ‘slot
op deel middelen van de partners’.
Met dit model willen we een grotere regie geven aan het lokale niveau. De lokale besturen
willen en hoeven geen regie om de regie. We hebben een regie nodig voor die problemen die
een oplossing behoeven die vertrekt vanuit de grondrechten en dus per definitie integraal moet
zijn. Dit als oplossing voor de problemen die een ontkokerde oplossing vragen en waarbij
samenwerking tussen verschillende actoren uit verschillende sectoren en beleidsdomeinen
noodzakelijk is. Deze samenwerking zorgt voor doelverrijking.
Door dit voorstel creëren we een dynamiek die een globaal Vlaams beleid mogelijk houdt én
toch voor meer lokaal maatwerk zorgt. Het biedt een antwoord op de complexiteit van de
Vlaamse beleidsvelden en geeft daardoor een sterkere invulling van het multi-governanceaanpak. De bedoeling is aansluiting tussen verschillende beleidsdomeinen (wonen, welzijn,
onderwijs, werk, vrije tijd, mobiliteit, ruimtelijke planning…). Er is een nauwere samenwerking
nodig tussen publieke en private actoren, op het vlak van lokaal sociaal beleid. Vandaag is er
weinig verantwoording tegenover de lokale overheid, financieel noch programmatorisch. En al
zeker niet integraal.
Het doel is maatschappelijke leefbaarheid, integratie van kansengroepen en wegwerken van
sociale achterstand. Door aansluiting te creëren tussen verschillende domeinen, kunnen we
de dienstverlening beter organiseren.
We bouwen de nota theoretisch op en geven dan enkel voorbeelden binnen de
beleidsdomeinen welzijn, werk en wonen. Dit maakt het behapbaar, maar betekent geenszins
dat er in andere sectoren niets hoeft te gebeuren.
2 De techniek
Vlaanderen erkent en financiert rechtstreeks heel wat initiatieven op het grondgebied van de
gemeenten. De analyse is dat daar weinig of geen verantwoording aan het lokaal bestuur
20 februari 2017 - 1/6
wordt gegeven. De verantwoording gebeurt rechtstreeks ten aanzien van de Vlaamse
overheid. Dit staat niet alleen in de weg van een integrale aanpak maar werkt ook
contraproductief.
Om dit te remediëren stellen wij een andere manier van samenwerken voor. Deze techniek
bestaat erin dat de lokale besturen vat krijgen op die Vlaamse middelenstromen, door een slot
te zetten op die middelen. Het slot wordt pas gedeblokeerd nadat de organisatie met het lokaal
bestuur een akkoord vindt voor de realisatie van lokaal gekozen doelstellingen. Deze
doelstellingen moeten steeds integraal zijn, want het is daar waar de lokale besturen een grote
meerwaarde betekenen. Het lokaal bestuur krijgt deze middelen nooit zelf in handen. We
pleiten hier immers niet voor een decentralisering.
De tekening hieronder toont wat er dan gebeurt:
-
Om te beginnen zal Vlaanderen steeds een eigen beleid blijven voeren, gericht op
universele dienstverlening;
-
Ook het lokaal niveau kan beslissen zelf investeringen te doen met eigen middelen;
-
De techniek laat toe de verbinding te maken tussen centraal beleid en lokaal
maatwerk.
Vlaanderen
=
Lokaal
Het model zorgt voor wederzijdse afhankelijkheid tussen de Vlaamse overheid en het lokaal
bestuur enerzijds én tussen het lokaal bestuur en de partners op het terrein anderzijds. De
Vlaamse overheid zorgt voor meer zuurstof om in te spelen op lokale noden. Meer dan ooit
moeten partners en lokale besturen interageren en heeft men er alle belang bij om elkaar te
vinden in de realisering van integrale lokale doelstellingen en deze te vertalen naar concrete
acties.
Het is belangrijk dat de Vlaamse overheid het lokaal bestuur de richting laat bepalen in functie
van die integrale, lokale doelstellingen. De centrale overheid mag tegen die bijkomende ruimte
rekenschap vragen. Hetzelfde geldt voor de partners op het terrein. Het lokaal bestuur stuurt
op het lokaal sociaal beleid, maar partners kunnen (naast burgers) mee de richting bepalen
20 februari 2017 - 2/6
door betrokken te worden bij de beleidsplanning. Hun expertise moet kunnen worden
gehonoreerd binnen deze nieuwe werkwijze.
3 Voor elke sector of beleidsdomein een andere techniek?
3.1 Altijd dezelfde techniek
Er gaan heel veel stemmen op om de regie per sector apart of anders te regelen. We zijn het
daar niet mee eens als het gaat om de regie binnen Lokaal Sociaal Beleid. De filosofie en de
techniek moet over verschillende sectoren en beleidsdomeinen dezelfde zijn. Het is geen goed
idee dat er voor elke sector een andere techniek wordt gehanteerd. Dit is belangrijk voor de
eenduidigheid ten aanzien van de lokale besturen. Als er voor elke sector of beleidsdomein
telkens een andere techniek wordt gehanteerd, dan zien we op termijn het bos door de bomen
niet meer. Het houdt daarenboven de Vlaamse verkokering in stand.
3.2 Alle andere regiediscussies stoppen?
In sommige sectoren of beleidsdomeinen worden vandaag al andere regietechnieken
toegepast. Denk maar aan convenanten, de lokale beleidstoets binnen wonen, de zorgregie
binnen de gehandicaptenzorgrecht…. Soms is er nood aan specifieke bijkomende sectorale
instrumenten voor een betere afstemming van vraag en aanbod. Die discussie moeten ook
blijvend ruimte krijgen in Vlaanderen (voorbeeld: discussies binnen de kinderopvang).
3.3 Valkuil: Vlaams beleid vermomd als lokaal beleid
Een mogelijke valkuil is dat Vlaanderen deze nieuwe techniek gaat gebruiken om haar eigen
beleid te vermommen als lokaal beleid. Vlaanderen zou een deel van de middelen die ze wil
inzetten voor lokaal sociaal beleid kunnen doorstorten aan organisaties die op een zorgregioof provinciaal niveau werken. Aan die organisaties wordt dan gevraagd om de lokale besturen
te betrekken bij het inzetten van die middelen. Het slot hebben we met andere woorden nodig
om vat te krijgen op bestaande middelenstromen. Als de Vlaamse overheid toekomstig lokaal
sociaal beleid wil financieren, dan moet het dat rechtstreeks via de lokale besturen doen.
4 Grootte van het slot kan verschillen
Zoals we al beschreven is dezelfde techniek broodnodig. Een andere techniek per sector in
functie van integrale, lokale doelstellingen is een slecht idee. Desondanks kan niet alles
zomaar gelijk worden getrokken. De grootte van het slot kan per beleidsdomein en zelfs per
sector variëren.
De centrale vraag is: onder welke omstandigheden voelen organisaties zich geroepen om bij
te dragen aan lokale, integrale doelstellingen (voor zover ze dit al niet vrijwillig doen). De
aanmoediging die organisaties nodig hebben is verschillend. Grote spelers zullen doorgaans
een grotere aanmoediging nodig hebben. Dat betekent dus per definitie een groter slot op de
middelen. In kleinere organisaties kan de impact van een klein slot al behoorlijk zijn. In de ene
20 februari 2017 - 3/6
sector is de financiering ook beter dan de andere. Ook dit is een mogelijke parameter om de
hoogte van het slot te bepalen.
Er zal daarenboven een goede opvolging moeten zijn, waarmee op geaggregeerd niveau
wordt bekeken of het slot effect heeft. Indien dat niet het geval is, zal er nood zijn aan het
groter maken van het slot. De grootte van het slot kan in overleg tussen de VVSG en de
Vlaamse regering worden bepaald.
Hieronder geven we enkele voorbeelden van sloten op de middelen zoals we dit voor ogen
hebben, binnen de sectoren wonen, werken en welzijn.
Wonen
De sociale huisvestingsmaatschappijen lenen aan -1% bij Vlaanderen. Er kan een slot worden
geplaatst op die -1%. Dat betekent dat de sociale huisvestingsmaatschappij die -1% niet
krijgen als ze niet bijdragen aan lokale, integrale doelstellingen.
Werk
Om te beginnen is er binnen de VDAB sprake van lokale projectprogrammatie. Die middelen
hebben steeds als bedoeling gehad om aan wel omschreven opdrachten op lokaal of
regionaal niveau een antwoord te bieden. Door deze middelen volledig afhankelijk te maken
van de lokale besturen, kunnen stappen vooruit worden gezet. Ook op de inzet van tenders
kan een slot worden gezet in functie van een aanpak die breder is dan werk. De VDAB is dan
voor de tenders die een lokale of regionale en integrale afhankelijk van een akkoord met een
lokaal bestuur.
Welzijn
Op het moment dat de persoonsgebonden financiering helemaal rond is, is een stevige sturing
nodig via een slot van 20% op de organisatiegebonden middelen.
5 Waarop kan Vlaanderen controleren?
Klassiek gebeurt sturing door Vlaanderen op de input. Men controleert bijvoorbeeld op het
aantal vergaderingen, de personeelsinzet of de aanwezigheid van een inspraakprocedure. Het
is interessanter om vooral op outputindicatoren te controleren. Het is niet abnormaal dat
tegenover een ruimere lokale bevoegdheid ook een mate van controle of sturing staat. Dat is
an sich geen probleem, voor zover dit niet met micromanagement gepaard gaat. De controle
op input leidt veel vaker tot micromanagement. Met ons voorstel vermijden we overregulering,
ook al is het een gemixt model.
5.1 Controle op kwaliteit regie (inputrapportage)
20 februari 2017 - 4/6
-
Investeren in regiecapaciteit door het lokaal bestuur: een lokaal regisseur is cruciaal
bij het uitvoeren van deze nieuwe opdrachten. Een bijzonder aandachtspunt is dat
deze ambtenaar hoog genoeg moet staan in de hiërarchie en horizontale
bevoegdheden krijgt binnen het bestuur;
-
Lokale investeringen: we gaan ervan uit dat lokale besturen zelf ook een stevig
engagement nemen in het Lokaal Sociaal Beleid (en dat ook al doen). Ze doen dat
door te investeren in hun OCMW, door projecten op te zetten, door andere
organisaties te financieren, etc. We mogen verwachten dat een lokaal bestuur invloed
krijgt op een hoeveelheid middelen analoog aan de eigen ingezette middelen. De
lokale impact op het terrein is rechtevenredig met de lokale investering. Via
intergemeentelijke samenwerking kunnen besturen hun impact vergroten;
-
Beleidslijnen in de gemeentelijke strategische meerjarenplanning: de gemeentelijke
strategische meerjarenplanning is hét instrument voor de lokale planning en moet dat
ook voor het Lokaal Sociaal Beleid zijn. Het is aan het begin van de legislatuur aan het
lokaal bestuur om keuzes te maken. Besturen kunnen daarbij keuzes maken die
aansluiten bij het bestuursakkoord dat ze maakten. Daar is een lokale dynamiek dus
cruciaal. De inhoud van de beleidslijnen bespreken we bij de output.
5.2 Outputrapportage
-
Signalenbundels: het lokaal bestuur bezorgt drie keer tijdens de legislatuur een
signalenbundel aan de Vlaamse overheid. In deze signalenbundel gaat het bestuur in
op tekortkomingen in het aanbod, uitsluitingsmechanismen… Het is daarbij
belangrijker wat de kwaliteit is van deze bundel, in plaats van aan te sturen op een
proces of procedure. Ook de mate waarin het bestuur zelf betrokken is bij de
totstandkoming kan variëren tussen heel nabij of van veraf. Bij de laatste variant stelt
het bestuur een duidelijk vraag aan haar partners op het terrein.
-
Visitaties, met wetenschappelijke ondersteuning: door visitaties te ondersteunen
kunnen we in een versterkte Vlaams-lokale samenwerking gaan meten wat belangrijk
is om te meten. Centraal in die meting is de mate waarin lokaal geformuleerde
doelstellingen werkelijk integraal zijn. Daarmee wordt geen uitspraak gedaan over de
inhoud van het beslist beleid. Andere voorbeelden zijn: netwerksterktemeting,
impactanalyse, innovatie. Deze visitaties kunnen wetenschappelijk worden
ondersteund en mee begeleid door de Vlaamse administratie en de VVSG;
5.3 Overleg Vlaanderen en de lokale besturen
Er is in het kader van de horizontale beleidsvoering nood aan een interbestuurlijk Vlaamslokaal overlegorgaan Lokaal Sociaal Beleid. Dit orgaan capteert de problemen en signalen, en
tracht deze te remediëren. Dit orgaan bestaat uit de VVSG, lokale besturen,
vertegenwoordigers van administraties en kabinetten. Het is ook vanuit dit orgaan dat de
20 februari 2017 - 5/6
punten uit het ouputgestuurde worden gerealiseerd. Dit interbestuurlijk overlegcomité vat quasi
elke Vlaamse minister.
In de schoot van dit interbestuurlijk overlegorgaan kan ook een stakeholdersoverleg worden
georganiseerd, waardoor organisaties in staat worden gesteld hun input te leveren en hun
verworven inzichten te valideren.
5.4 Minder microsturing ten aanzien van de partners
Er zijn grote verschillen in de manier waarop Vlaanderen de door haar erkende en
gesubsidieerde partners stuurt. Binnen sommige sectoren is er sprake van een
enveloppefinanciering en is er veel vrijheid. Veel vaker is er meer microsturing en behoorlijk
weinig vrijheidsgraden voor de organisatie. Een voorwaarde is dat minstens een deel van de
middelen als een enveloppe naar de partners gaat. Minstens deze aspecten moeten onder het
slot terecht komen. Deze enveloppefinanciering laat het toe om tot akkoorden te komen tussen
de lokale besturen en de partners. Meer zelfs: zonder deze enveloppefinanciering is dit een
zinloze discussie, want het zijn de sterk voorgeprogrammeerde middelen die partners binnen
hun koker houden.
5.5 Wat als besturen niet op de regiemogelijkheden ingaan?
Als besturen niet op de regiemogelijkheden ingaan en geen initiatief nemen, dan geldt dat de
partners op het terrein de middelen kunnen inzetten zoals ze dat voorheen deden. Besturen
kunnen uiteraard hun beleid op een bepaald moment aanpassen, minstens bij het begin van
een nieuwe legislatuur. Tegelijk willen we ook dat het bestuur na drie jaar de kans krijgt het
geweer van schouder te veranderen.
6 Ondersteuningsbeleid
Voor het realiseren van dit slot zal een lokale capaciteitsopbouw noodzakelijk zijn, zowel
personeel als inhoudelijk. De VVSG kan voor een doorgedreven ondersteuning instaan in
samenspraak met de Vlaamse overheid.
14/02/2017
Peter Cousaert
Stafmedewerker Activeringsbeleid en Lokaal Sociaal Beleid
20 februari 2017 - 6/6