Klimaatverandering en het Belgische beleid van

“Klimaatverandering en het Belgische beleid van ontwikkelingssamenwerking:
uitdagingen en mogelijkheden”
Professor J-P van YPERSELE
Juni 2008
Rapport gerealiseerd op vraag van dhr. Charles MICHEL,
Minister van Ontwikkelingssamenwerking
Korte inhoud
Waar de ontwikkelde landen voor het grootste stuk verantwoordelijk zijn voor de opwarming
van de aarde, zijn het de ontwikkelingslanden die er het meest de effecten van ondervinden en
de minste middelen hebben om zich aan te passen. Dat is “de fundamentele onrechtvaardigheid
van de klimaatveranderingen”.
Het antwoord op de klimaatveranderingen is een combinatie van matiging1 en aanpassing. Vanuit
het oogpunt van de ontwikkelingslanden heeft matiging een negatieve invloed op de effectieve
uitoefening van het recht op ontwikkeling. Niettemin, is in talrijke landen de gevoeligheid voor
klimaatveranderingen zodanig dat aanpassing de ontwikkeling ook beïnvloedt.
Aangezien aanpassing een kwestie van ontwikkeling is, zal het beleid dat een antwoord zoekt op
de uitdaging van de klimaatveranderingen het best tot stand komen binnen het kader van
ontwikkelingsactiviteiten. Die integratie is noodzakelijk opdat het antwoord op de
klimaatveranderingen in overeenstemming zou zijn met de doelstellingen van een menselijke
ontwikkeling, in het bijzonder de vermindering van armoede.
Men onderscheidt drie soorten interactie tussen ontwikkeling en klimaatveranderingen: (i) de
impact van klimaatveranderingen op ontwikkelingsprojecten; (ii) de impact van projecten op de
klimaatveranderingen; (iii) de impact van projecten op de kwetsbaarheid van bevolkingsgroepen
en/of ecosystemen voor klimaatveranderingen. De combinatie ervan kan de doeltreffendheid van
de ontwikkelingshulp aanzienlijk beperken. Niettemin is ontwikkeling ook een sleutelelement om
de kwetsbaarheid terug te schroeven.
De kwetsbaarheid bepaald wordt door een reeks van factoren, en moet dus gezien worden als
een dynamisch proces, sterk bepaald door de specifieke context. Er bestaat geen “recept” voor
aanpassing. Aanpassing kan immers niet herleid worden tot op ontwikkeling op het vlak van
infrastructuur.
Op internationaal vlak, stellen we vast dat de integratie van de aanpassing in de
ontwikkelingssamenwerking overal vertraging oploopt. Om dit te verhelpen, is een sterke
beleidsovertuiging op hoog niveau vereist. Op het niveau van ontwikkelingsinstanties, stelt het
rapport een lijst op van specifieke procedures en instrumenten die aangewend moeten worden.
De integratie stoot op de beperkingen van de beschikbare financiële enveloppen. Om te
vermijden dat de ontwikkelingsdoelstellingen in gevaar worden gebracht, lijkt het noodzakelijk
1
“Matiging” is de officiële vertaling van het Engelse word “mitigation”. Matiging betekent de
verwezenlijking van een beleid dat gericht is op de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en de
bevordering van koolstofdioxideopslag.
om het principe vervuiler-betaler te onderschrijven en dus op substantiële wijze de rijkdommen
op wereldschaal te herverdelen. Dit pleit in het voordeel van een nieuwe internationale
architectuur van de samenwerking, in het bijzonder de multilaterale (“less funds, more funding”,
om de beeldende uitdrukking van de Uitvoerende Secretaris van het Klimaatverdrag te
gebruiken).
Op Belgisch niveau, kan men vaststellen dat de ontwikkelingssamenwerking gelijkaardige
tendensen vertoont als deze die worden waargenomen op internationale schaal: onderschatting
van het probleem, gebrek aan aandacht voor de noden op het gebied van aanpassing,
methodologische moeilijkheid om de integratie te ontwerpen binnen de bestaande politiek en
procedures.
Een eerste benadering van de Belgische Coöperatie toont een redelijk serieus risico, aangezien
71% van de projecten deel uitmaken van sectoren die op directe wijze gevoelig zijn voor
klimaatveranderingen. Een eerste analyse van de 18 partnerlanden wijst in de richting van vijf
conclusies: (i) de aanpassingshulp zou de voornaamste dimensie van integratie van de
klimaatproblematiek in het Belgisch ontwikkelingsbeleid moeten uitmaken ; (ii) in de meeste
landen zijn de behoeftes enorm en interfereren ze nauw met de agenda van een menselijke
ontwikkeling; (iii) voor meer dan de helft van de landen, riskeren de klimaatveranderingen grote
negatieve gevolgen te hebben voor het rendement van de landbouw en dus voor de
voedselveiligheid; (iv) het is mogelijk om ook de matigingsstrategieën (reductie van uitstoot) in
de ontwikkelingslanden aan te moedigen, maar onder de partners van de Belgische Coöperatie is
er slechts één enkel land (Zuid-Afrika) dat op vlak van klimaat significante acties kan
ondernemen; (v) vijf landen beschikken over bosgebieden waarvan het behoud kan leiden tot
matiging, doch slechts onder bepaalde voorwaarden en binnen bepaalde limieten.
De integratie van het klimaatbeleid in de Belgische Coöperatie zou op twee specifieke
moeilijkheden kunnen stoten: het gebrek aan capaciteit in de partnerlanden en het gebrek aan
personeel op Belgisch niveau. Zonder een significante verbetering op dit laatste niveau, lijkt het
onmogelijk dat de Belgische Coöperatie een doorbraak bereikt op het vlak van de integratie van
de klimaatkwestie.
Het rapport formuleert ter conclusie 13 aanbevelingen:
1) Vertrekken van een precieze diagnose. De strategienota leefmilieu van DGOS
moet geherformuleerd worden om de prioriteit “klimaat” te definiëren als een
transversale prioriteit binnen de transversale thematiek van het milieu, terwijl men er op
toeziet dat rekening wordt gehouden met de andere problematieken (voedselzekerheid,
biodiversiteit, verwoestijning,…).
2) Een duidelijk beleidskader uitstippelen voor de integratie. In de context van de
ecologische schuld, moeten matiging, aanpassing en capaciteitsopbouw als volgt
georganiseerd worden: maximale matiging voor ontwikkelde landen, maximale
betrokkenheid van ontwikkelde landen bij de aanpassing van ontwikkelingslanden en bij
de capaciteitsopbouw in deze landen op beide vlakken, teneinde het deze landen
mogelijk te maken om zich op hun “eigen” manier te ontwikkelen.
3) De hoofdlijnen van de integratie hiërarchisch opbouwen. In het Belgische geval
in het bijzonder, is er reden om aanpassing te beschouwen als de prioritaire hoofdlijn
op korte en op lange termijn. Het belangrijkste terrein van die integratie is de snelle
verbetering van de bestaande samenwerking binnen het kader van bestaande projecten
en structuren. In de meeste partnerlanden van de Belgische Coöperatie sluiten de
matigingsprojecten door vermindering van uitstoot aan op een andere tijdelijkheid, op
korte en lange termijn. De matigingsprojecten door middel van koolstofdioxideopslag en
door de toevlucht tot energetische landbouw vereisen een specifieke benadering. (cf. 5)
4) Vooreerst meer belang hechten aan de aanpassing in bilaterale projecten.
Onder voorbehoud van een slotanalyse van de specifieke interactie tussen de sociale,
ecologische en economische impacts van de klimaatveranderingen per project, spitst de
ontwikkelingssamenwerking meer dan twee derden van de projecten toe op sectoren
waar de klimaatveranderingen in staat zijn om de stand van zaken op middellange
termijn te veranderen: basisgezondheidszorg, basisinfrastructuur, landbouw en
voedselzekerheid, versterking van de maatschappij.
5) De projecten rond bosbescherming strikt omkaderen. Buiten de technische
moeilijkheden (metrologie) impliceert de bescherming van bossen een reeks delicate
bemiddelingen. Men moet steeds garanderen dat de financiële middelen die het behoud
van de bossen in een goede gezondheid moet belonen ook effectief ten goede komt aan
de lokale bevolking die deze bewaken. De formule van de financiële compensatie voor
milieudiensten lijkt in dat opzicht en onder bepaalde voorwaarden duidelijk te verkiezen
boven een simpele uitwisseling van koolstofkredieten.
6) De projecten van energetische landbouw strikt omkaderen. Vanuit het oogpunt
van de samenwerking voor een duurzame menselijke ontwikkeling, moeten de projecten
van energetische landbouw strikt onderworpen worden aan de veiligheidsgarantie,
alsook aan de garantie van voedselsoevereiniteit. De projecten moeten omkaderd
worden door precieze criteria, zoals de vermindering van armoede, de bescherming van
de bodem en de bescherming van de biodiversiteit.
7) De oorspronkelijke geest van de MDP behouden. De toevlucht door de
ontwikkelde landen tot koolstofkredieten moet complementair blijven aan de
binnenlandse maatregels en het toegevoegde karakter moet gegarandeerd worden,
evenals de bijdrage van de MDP projecten tot een duurzame ontwikkeling van de
gastlanden door een reductie van de armoede.
8) Proefprojecten tot matiging lanceren in het domein van de energie. In een
tweede fase van de integratie zou de Belgische Coöperatie kunnen bijdragen tot de
eigen ontwikkeling van de partnerlanden door middel van proefprojecten of casestudies.
Het zal nodig zijn om de middelen te concentreren in één of twee domeinen, gekozen
in functie van de karakteristieken van de partners, met name de hulpsectoren en
milieuprioriteiten.
9) Binnen DGOS een cel “milieu-klimaat” creëren, belast met volgende taken:
-
een strategische visie ontwikkelen over de integratie van de
klimaatveranderingen in het beleid van de ontwikkelingssamenwerking;
een specifieke opleiding verzekeren;
de samenwerking tussen de Coöperatie en de wetenschappelijke gemeenschap
verbeteren;
kwaliteitsvolle en gebruiksvriendelijke, klimatologische informatie verschaffen;
-
uitwerken van middelen voor de milieu- en klimatologische screening van
bestaande en nieuwe projecten;
de uitwisseling van informatie en goede praktijken bevorderen;
de complementariteiten zoeken met andere ontwikkelingsinstanties binnen de
Europese Unie;
waken over de coherentie met het beleid gevoerd op andere machtsniveaus en
door andere departementen;
aanbevelingen formuleren om het geheel van activiteiten van DGOS, BTC en het
kabinet van Ontwikkelingssamenwerking “groener” te maken.
10) De problematiek van de klimaatveranderingen introduceren in de contacten
met de partners op alle niveaus. Het zou met name nuttig zijn dat meer
vertegenwoordigers van de Ontwikkelingssamenwerking deelnemen aan internationale
onderhandelingen over het klimaat en dat de Minister deelneemt aan het ministeriële
segment van de Conferenties van de Partijen van de Kaderconventie over de
klimaatveranderingen.
11) Het budget van de ontwikkelingshulp verhogen. De klimatologische bedreiging
van de ontwikkelingsagenda versterkt het belang van de ontwikkelde landen, waaronder
België, om hun belofte na te komen en de ontwikkelingshulp te verhogen tot 0,7% van
het BNP.
12) Bijdragen tot meer leesbaarheid, eenvoud en coherentie van de multilaterale
financieringsinstrumenten van de strijd tegen de klimaatveranderingen. De
vermenigvuldiging van de fondsen schaadt de transparantie en de doeltreffendheid van
de ontwikkelingshulp en ondermijnt de toe-eigening door de partnerlanden van hun
ontwikkelingsstrategieën (“less funds, more funding” cfr supra). België zou het voorstel
van de UNDP tot consolidatie in één enkel fonds moeten steunen en, in afwachting
daarvan, de deelname aan bestaande fondsen onderwerpen aan strikte voorwaarden, in
overeenstemming met de principes van de Verklaring van Parijs.
13) Zich aansluiten op het perspectief van een grondige herziening van de
ontwikkelingssamenwerking. België moet zich op actieve wijze engageren ten
voordele van het principe vervuiler-betaler en bijdragen tot de ontwikkeling van
voorwaarden opdat ontwikkelde landen hun verplichtingen zouden nakomen door
progressief nieuwe financieringsbronnen aan te spreken in overeenstemming met de
behoeften. In dit opzicht, zal het veilen van de uitstootquota’s van het ETS-systeem
België binnenkort van belangrijke inkomsten voorzien. Het zou opportuun zijn minstens
een deel daarvan te besteden aan de financiering van echte duurzame ontwikkeling van
de landen die het grootste slachtoffer zijn van de klimaatveranderingen.
De rechtvaardiging en de details van de aanbevelingen bevinden zich in het rapport zelf.
De verwezenlijking van deze aanbevelingen vergt politieke wil en budgettaire prioriteiten.
Ik hoop dat dit rapport hun noodzaak en hoogdringendheid zal aantonen voor “Our Common
Future”2.
2
De titel in het Engels van het Rapport Brundtland (1987) dat de duurzame ontwikkeling op de
internationale politieke agenda heeft geplaatst.