NOTA GRONDBELEID - Provincie Groningen

Nota
Grondbeleid
- GOED DOORGROND -
Colofon
Deze Nota Grondbeleid is opgesteld door de Projectgroep Grondbeleid.
Datum:
Juni 2013
Bestuurlijk opdrachtgever: William Moorlag
Ambtelijk opdrachtgever: Hans Schrikkema
Projectmanager:
Gerhard te Rijdt
Projectsecretaris:
Leo Kuipers
Projectgroepleden:
Jan Poel, Frank Dijkstra, Evert Roels, Nico Rawee
Provincie Groningen
Postbus 610
9700 AP Groningen
Tel. 050 - 316 49 11
www. provinciegroningen.nl
Voorwoord
In ons collegeprogramma ‘Energiek en scherp aan de wind’ hebben wij aangegeven dat wij een strategischer
invulling willen geven aan de uitvoering van onze ruimtelijke opgaven en een Nota Grondbeleid zullen
opstellen. De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het kerndomein van de provincie. Ruimtelijke
ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op (boven)regionaal niveau. De provincie
Groningen vervult daarin een belangrijke rol. Er zijn verschillende ruimtelijke opgaven op het gebied van
landschap, water, landbouw, natuur, woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur die direct raken aan
provinciale belangen.
In de afgelopen jaren hebben zich enkele ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan met gevolgen voor het
grondbeleid. Denk daarbij aan de financiële crisis en de huidige problematiek op de vastgoedmarkt. De
grondmarkt is drastisch veranderd. Grondposities zijn een waardevol bezit bij gebiedsontwikkeling, maar
brengen ook risico’s met zich mee.
Ons grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale
taken, zoals voor infrastructuur, natuurbeleid, landinrichting en wateropgaven. De grondverwerving en
het beheer hiervoor vindt hoofdzakelijk plaats via onze eigen organisatie. Dit zijn vooral de taakgebonden
opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. Daarnaast komen wij de afgelopen jaren steeds vaker
in beeld om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven en maken wij ook vaker de afweging om actief en
risicodragend te participeren in ruimtelijke projecten.
De beweging naar een meer integrale gebiedsontwikkeling en de rol die de provincies is toebedeeld in
dit proces, heeft er toe geleid dat de provincie Groningen haar visie en strategie heeft verwoord in deze
Nota Grondbeleid. Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid geeft deze nota de beleidsmatige,
financiële en organisatorische kaders. Dit zal er aan bijdragen om sneller en slagvaardiger te opereren op de
grondmarkt, om daarmee onze ruimtelijke opgaven doelmatiger te realiseren.
William Moorlag
Gedeputeerde Ruimtelijke Ordening en Financiën
3
Inhoudsopgave
1. Inleiding..................................................7
1.1 Achtergrond. ...................................7
1.2 Aanleiding nota grondbeleid . .......7
1.3 Doel nota grondbeleid ........................ 7
1.4 Leeswijzer . ........................................... 8
4. Varianten en Instrumenten
Grondbeleid............................................... 21
4.1 Inleiding................................................ 21
4.2 Vormen van grondbezit..................... 21
4.3 Grondverwerving............................... 22
4.3.1 Passief verwerven................................................. 22
2. Ruimtelijk Beleid en Wettelijk Kader...... 9
2.1 Inleiding................................................. 9
2.2 Ruimtelijke kwaliteit............................ 9
2.3 Duurzaam grondbeleid........................ 9
2.4 Provinciale rol
en ambitieniveau.................................10
2.5 Provinciaal beleid................................ 10
2.5.1 P rovinciaal omgevingsplan Groningen.............11
2.5.2 Deelnemingenbeleid .......................................... 11
2.5.3 Bodembeleid ........................................................ 11
4.5Uitgifte van grond............................... 25
4.5.1 Verkoop van grond............................................... 25
2.6Rijksbeleid .......................................... 12
2.6.1 Structuurvisie infrastructuur en ruimte..........12
2.6.2 Crisis- en herstelwet............................................ 12
4.5.2 Recht van erfpacht en opstal en overige
zakelijke rechten................................................... 26
4.5.3 Verhuur en verpachting...................................... 26
4.6Aan- en verkoopbeleid....................... 26
4.6.1 Aankoopstrategieplan.......................................... 26
4.6.2 Verkoopstrategie................................................... 26
2.6.3 Wet ruimtelijke ordening................................... 12
2.6.4 Wet agrarisch grondverkeer..............................13
2.6.5 Wet Inrichting Landelijk Gebied......................13
2.6.6 Wet voorkeursrecht gemeenten.......................13
2.6.7 Wet markt en overheid...................................... 13
2.6.8 Onteigeningswet................................................... 14
2.6.9 Belemmeringenwet Privaatrecht......................14
2.6.10 Omgevingswet..................................................... 14
2.7Europees beleid................................... 15
2.7.1 Mededingingsbeleid.............................................. 15
2.7.2 Aanbestedingen..................................................... 15
4.3.2 Actief verwerven................................................... 22
4.4Instrumenten voor actieve
grondverwerving................................. 23
4.4.1 Minnelijke en vrijwillige verwerving.................23
4.4.2 Voorkeursrecht..................................................... 23
4.4.3 Inrichting landelijk gebied..................................24
4.4.4 Onteigening............................................................ 24
4.4.5 Ruiling en compensatiegrond............................25
5. Grondbeheer en Exploitatie.................... 29
5.1Inleiding................................................ 29
5.2Vastgoedbeheer.................................. 29
5.2.1 Beheer van gronden............................................. 29
5.2.2 Beheer van gebouwen......................................... 29
5.3 Registratie van vastgoed en beheer..... 29
5.4 Grondexploitatie.................................... 30
5.4.1 Inleiding.................................................................... 30
3. G
rondbeleid en
Samenwerkingsvormen........................... 17
3.1 Inleiding................................................ 17
3.2Varianten grondbeleid....................... 17
3.2.1 Taakgebonden grondbeleid................................17
5.4.2 Grondexploitatie................................................... 30
5.4.3 Vertrouwelijk behandelen...................................30
5.4.4 Jaarlijkse actualisatie grondexploitaties.........30
5.4.5 Verlies- en winstneming bij
grondexploitaties................................................... 31
3.2.2 Actief grondbeleid................................................ 17
3.3Andere partijen op de grondmarkt... 17
5.5
Grondexploitatie en kostenverhaal.. 31
3.4Samenwerkingsvormen..................... 18
3.4.1 Publiek-publieke samenwerking.......................18
5.5.1 Kosten verhalen..................................................... 31
5.5.2 Inpassingsplan....................................................... 31
5.5.3 Verevening.............................................................. 31
3.4.2 Samenwerking met marktpartijen..................18
3.4.3 Keuze samenwerkingsvorm...............................19
5
6.Financiën en Risico’s................................. 33
6.1 Inleiding................................................ 33
6.2Prijsbeleid............................................ 33
6.3Het taxatierapport............................. 34
6.4Fiscaliteit.............................................. 34
6.4.1 Omzetbelasting..................................................... 34
7. Verantwoording en Organisatie............ 39
7.1Inleiding................................................ 39
7.2Uitgangspunten grondbeleid............. 39
7.2.1 Informatievoorziening GS...................................39
7.3Samenwerkingsverbanden................ 40
7.4Aan- en verkoopstrategie.................. 40
7.4.1 Aankoopstrategieplannen...................................40
6.4.2 BTW-compensatiefonds..................................... 34
6.4.3 Overdrachtsbelasting........................................... 35
6.5 Risicomanagement............................. 35
6.5.1 Inleiding................................................................... 35
7.2.2 Samenspel GS-PS................................................. 39
7.2.3 Toezicht PS op uitvoering door GS..................39
7.4.2 Verkoopstrategieplannen....................................41
6.5.2 Haalbaarheid & businesscase..........................35
6.5.3 Waardedaling van nog te verkopen
gronden.................................................................... 35
6.5.4 Ongeplande exploitatieverliezen......................36
6.5.5 Risicovoorziening.................................................. 36
6.5.6 Ongeoorloofde staatssteun................................36
7.5Grondexploitatie................................ 41
7.6Besluit begroting en
verantwoording................................... 41
7.7Bevoegdhedenbesluit......................... 42
7.8 Aansturing DLG.................................. 43
7.8.1 Aansturingsprotocol.............................................. 43
6.6 Weerstandsvermogen....................... 36
6.7Fraudebestrijding................................ 37
6.8 Waarderingsafspraken
grondbeleid.......................................... 37
7.8.2 Handelingskader Grond...................................... 43
7.9Herziening grondbeleid..................... 43
Bijlage 1: Afkortingen................................... 45
Bijlage 2: Actoren op de grondmarkt ....... 47
1. Inleiding
1.1Achtergrond
Noordelijke Rekenkamer
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen
hebben opdracht gegeven om een Nota Grondbeleid
op te stellen. Ten behoeve hiervan is in juni 2012 een
projectplan grondbeleid opgesteld. Dit projectplan
is vervolgens in juli 2012 door GS vastgesteld.
Het in 2012 uitgevoerde onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer naar het grondbeleid heeft het
gevoel voor urgentie vergroot om een Nota Grondbeleid op te stellen. In het rapport van september
2012 “Naar transparante grondverwerving”, dat is aangeboden aan Provinciale Staten en vastgesteld op 7
november 2012, zijn aanbevelingen door de Rekenkamer gedaan over ons grondbeleid en de uitvoering daarvan. Deze aanbevelingen zijn verwerkt in
deze Nota.
Deze Nota beoogt een helder kader te scheppen
voor het grondbeleid. ‘Goed Doorgrond’ is de eerste
Nota Grondbeleid van de provincie Groningen.
Een formele definitie van grondbeleid is: “grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt”. Grondbeleid draagt bij aan de realisatie van
provinciale doelen zoals gebiedsontwikkeling, natuurontwikkeling en de aanleg van infrastructurele
werken. Het grondbeleid is geen doel op zich, maar
één van de instrumenten om tot een versnelde,
meer effectieve uitvoering van provinciaal beleid te
kunnen komen.
1.2Aanleiding nota grondbeleid
Coalitieakkoord
In het Coalitieakkoord van de provincie Groningen
(2011-2015) “Energiek en scherp aan de wind” wordt
het volgende weergegeven over het te voeren
grondbeleid:
“Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan
de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zullen serieus kijken naar de
mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen”.
Op 8 april 2013 is er een addendum bij het Coalitieakkoord ondertekent. Na de verkiezingen van
2 maart 2011 is een coalitie gestart bestaande uit
PvdA, VVD, D66 en GroenLinks. Halverwege de rit
is GroenLinks uit het college getreden en is met de
ChristenUnie een coalitie gevormd. Dit vernieuwde college onderschrijft en herbevestigt het collegeprogramma van 2011 en de daarin opgenomen
keuzes en ambities.
1.3Doel nota grondbeleid
Bij grondbeleid gaat het met name om het effectief
en efficiënt realiseren van al onze provinciale ruimtelijke beleidsdoelen. Deze beleidsdoelen zijn opgenomen in het Provinciaal Omgevingsplan Groningen
(POP-2009-2013) maar ook in daarvan afgeleide
beleidsdocumenten. Het POP bevat het provinciaal
beleid voor de fysieke leefomgeving in de provincie
Groningen.
In onze programmabegroting van 2013 is de volgende paragraaf over het grondbeleid opgenomen:
“Wij hebben als provincie vaak onvoldoende sturing over de
uitvoering van de ruimtelijke opgaven. Indien we sneller en
slagvaardiger kunnen opereren op de grondmarkt kunnen we
meer invloed uitoefenen op regionale ruimtelijke projecten.
Daarbij biedt een actieve interne afstemming vanuit verschillende sectoren meerwaarde voor een eenduidig en effectief
provinciaal grondbeleid”.
Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid
geeft deze Nota de beleidsmatige kaders.
Ten behoeve van deze Nota Grondbeleid heeft
een inventarisatie en beschrijving van de huidige
praktijk plaatsgevonden. Wat gebeurt er in onze
organisatie met betrekking tot het grondbeleid en
hoe voeren we dat uit. Deze informatie is verwerkt
in de notitie Huidige situatie grondbezit en grondbeleid
Provincie Groningen. Daarna is de Bouwstenennotitie
Grondbeleid opgesteld.
7
De Bouwstenennotitie geeft een overzicht van varianten van grondbeleid en de instrumenten die
vanuit het grondbeleid kunnen worden ingezet om
provinciale ruimtelijke doelen te bereiken. Tevens
legt deze notitie de knelpunten van ons huidige
grondbeleid bloot.
In de Bouwstenennotitie zijn beleidsvoorstellen gedaan voor de wenselijke positionering van de provincie Groningen op het gebied van grondbeleid.
Deze beleidsvoorstellen zijn in deze Nota Grondbeleid gebruikt en uitgewerkt.
Beide documenten zijn op 16 april 2013 door Gedeputeerde Staten aangenomen en zijn ter kennisgeving aan Provinciale Staten aangeboden.
1.4Leeswijzer
In deze Nota wordt allereerst een beeld geschetst
van ons ruimtelijk beleid en het wettelijk kader dat
betrekking heeft op het grondbeleid (hoofdstuk
2). Daarna wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op het
grondbeleid en de verschillende vormen van samenwerking met publieke en private partijen op
de grondmarkt. Vervolgens worden in hoofdstuk 4
de varianten van het grondbeleid besproken en de
grondbeleidsinstrumenten die kunnen worden ingezet voor de verschillende beleidsterreinen.
In hoofdstuk 5 komt het beheer en de exploitatie
van grond aan de orde. De financiële randvoorwaarden voor grondaankopen en de risico’s komen
aan de orde in hoofdstuk 6. In het laatste hoofdstuk
(hoofdstuk 7) wordt de verantwoording van ons
grondbeleid weergegeven en wordt aandacht besteed aan de organisatie van de uitvoering van het
grondbeleid.
Een lijst met gebruikte afkortingen is opgenomen in
bijlage 1. Bijlage 2 geeft een overzicht van de verschillende actoren op de grondmarkt.
8
2.Ruimtelijk Beleid en Wettelijk Kader
2.1 Inleiding
Duurzaam ruimtegebruik
In de afgelopen jaren zijn met de wijziging van de
Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), de invoering van de Grondexploitatiewet en meer recent
de Crisis- en Herstelwet diverse instrumenten beschikbaar gekomen om de rol en positie van de provincie bij gebiedsontwikkeling sterker te maken. Bij
gebiedsontwikkelingen wordt de provincie gestimuleerd om de actieve rol van publiek ontwikkelaar op
zich te nemen en grondposities in te nemen.
Grondbeleid is facilitair aan ander provinciaal beleid
waaronder beleid ten behoeve van duurzaam ruimtegebruik. Dat is in de praktijk een complex samenspel tussen de provincie Groningen en publieke en
private partijen. Deze partijen hebben verschillende
belangen en werken vanuit hun eigen perspectief
aan een optimaal resultaat. Maar dat optimum hoeft
niet altijd congruent te zijn met een duurzame leefomgeving, reden voor de provincie om in de samenwerking alert te blijven.
In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens het Provinciaal beleid, het Rijksbeleid en het Europees beleid dat betrekking heeft op het grondbeleid weergegeven. Met de uitvoering van ons grondbeleid
dient rekening te worden gehouden met dit wettelijk kader.
2.2Ruimtelijke kwaliteit
De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het
kerndomein van provincies. Ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op het (boven)regionale niveau. De provincie
Groningen vervult daarin een cruciale rol. Zij stimuleert ontwikkelingen, integreert belangen, voert
regie over de gebiedsontwikkeling en neemt ook
haar verantwoordelijkheid voor de organisatie van
de uitvoering. Niet in de laatste plaats formuleert
zij als middenbestuur kaders voor lokale ruimtelijke
ontwikkelingen en borgt zij de handhaving daarvan.
2.3Duurzaam grondbeleid
De provincie Groningen heeft duurzaamheid hoog
in het vaandel staan. Zij stelt op dit punt niet alleen
eisen aan partijen waarmee wordt samenwerkt,
maar ook aan zichzelf. De sterke relatie tussen
het economische, ecologische en sociaal-culturele
domein wordt verbonden in het ruimtelijk beleid.
Dat is het kader waarbinnen ons grondbeleid vorm
krijgt. Het belang van de provincie is dan ook om de
ruimtelijke kwaliteit dusdanig vorm te geven dat een
duurzame ontwikkeling van Groningen wordt mogelijk gemaakt en gestimuleerd. Duurzame ontwikkeling is immers hoofddoel van ons omgevingsbeleid.
De Provincie Groningen volgt hiervoor de ‘ladder
voor duurzame verstedelijking’ zoals die in het Besluit
ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen. Deze wijziging van het Bro is van toepassing op alle ruimtelijke besluiten die door overheden worden genomen,
omdat zorgvuldige benutting van ruimte de grondslag moet zijn van alle ruimtelijke besluiten. Het
vraagt overheden om standaard een aantal stappen
te doorlopen voor een op te stellen ruimtelijk plan,
wanneer een nieuwe ontwikkeling om ruimtelijke
inpassing vraagt.
De stappen bewerkstelligen zorgvuldige en nadrukkelijke motivatie en afweging van de ruimtelijke aspecten, met oog voor (1) de huidige en toekomstige
ruimtevraag, (2) de beschikbare ruimte en (3) de
ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied
ligt.
Duurzaam inkopen
Voor haar inkooptrajecten heeft de provincie Groningen per 21 juni 2006 de verklaring van deelname
aan het landelijke programma ‘duurzaam inkopen’
van SenterNovem ondertekend. Deze verklaring is
nogmaals herbevestigd op 31 augustus 2009. Deze
is ook van toepassing voor het inkopen van diensten
en producten ten behoeve van het grondbeleid.
9
2.4Provinciale rol en ambitieniveau
Ons provinciaal ambitieniveau is hoog, we willen slagvaardiger opereren en waar mogelijk meer
integraal werken bij onze ruimtelijke opgaven. Dit
houdt in dat het versterken van de afstemming en
de samenwerking tussen de gebiedspartners en de
afdelingen die zich met grondbeleid bezig houden
noodzakelijk is.
Ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief
In het Collegeprogramma (2011– 2015) zijn onze
ambities als volgt weergegeven: “ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief”.
Ook in ons POP en in onze Programmabegroting
(2012) hebben we aangegeven dat we meer invloed
willen uitoefenen op ruimtelijke ontwikkelingen en
een strategischer invulling willen geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. In het POP worden inhoudelijke of ruimtelijke ordeningskeuzes
gemaakt. Hierin wordt vastgesteld welke beleidsthema’s worden gerekend tot het provinciale belang
en wat daarbij behorende ambities zijn. Het POP
vormt de basis voor de doorwerking van provinciaal
beleid in de gemeentelijke bestemmingsplannen, de
landinrichtingsplannen en de waterbeheerplannen
van de waterschappen. Onze rol is sterk afhankelijk
van de positie die wij in willen (en kunnen) nemen
om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk
te maken. Bij gebiedsgericht beleid is de stap gezet
naar een integrale aanpak van bovenlokale vraagstukken en projecten. Daarmee is de complexiteit
en de schaalgrootte van de vraagstukken toegenomen. Hiermee verschuift ook de rol van de provincie van organiserend en faciliterend naar initiërend
en participerend.
Maatwerk per project
De provinciale regierol wordt bij afnemende financiële middelen en de complexiteit van ruimtelijke
ontwikkelingen in de nabije toekomst alleen maar
belangrijker.
10
Daarbij is meer dan voorheen kennis nodig van o.a.
gebiedsontwikkeling, bedrijfseconomische aspecten, planeconomie, project- en procesmanagement,
vastgoedmanagement en risicomanagement.
Ook de provincie Groningen weegt voorafgaand
aan projecten haar rol als regisseur en investeerder
bij gebiedsontwikkelingen op regionaal niveau goed
af. Bij elk project wordt een afweging gemaakt tussen de gewenste mate van regievoering en de (financiële) mogelijkheden voor een investerende rol
binnen gebiedsontwikkelingen.
Als verlengstuk van provinciale regievoering is
grondbezit een belangrijk instrument: verwerving
van posities in een vroegtijdig stadium versterkt de
onderhandelingspositie van de provincie tegenover
andere partijen en belanghebbenden. Daarbij past
een professionele en zakelijke houding waarbij zeggenschap, risico’s en investeringen zorgvuldig worden gewogen en de samenwerking met externe partijen wordt gezocht.
De wijze waarop de provincie tot een keuze komt
voor het te volgen grondbeleid blijft daarom maatwerk en vormt feitelijk de ruggengraat van deze
Nota Grondbeleid. Voor de provincie betekent dit
dat een heldere koers van het te voeren grondbeleid gewenst is. Hiermee wordt het beleid verduidelijkt en het keuzeproces en de beleidsvoorkeur
transparant gemaakt.
2.5Provinciaal beleid
De ontwikkeling van het provinciaal grondbeleid
moet geplaatst worden tegen de achtergrond dat
de provincie resultaatgerichter wil werken. Van
belang is, dat het beleid versterkt blijft met actief
grondbeleid. Hierbij hoort het anticiperend kunnen
aankopen van gronden en bijvoorbeeld de mogelijkheid om aankopen voor groen te kunnen voorfinancieren.
Doelstellingen van het actief grondbeleid zijn: meer
kwaliteit in de uitvoering, sneller resultaat bereiken
en wellicht ook kosteneffectiever tot realisatie te
komen.
2.5.1Provinciaal omgevingsplan Groningen
2.5.2 Deelnemingenbeleid
Het POP is strategisch van aard en gaat over
de kwaliteit, de inrichting en het beheer van de
leefomgeving. Het POP is in de eerste plaats
richtinggevend voor de provincie zelf. Daarnaast is
het op onderdelen kaderstellend voor gemeenten
en waterschappen.
Bij een ‘deelneming’ gaat het om bestuurlijke en financiële betrokkenheid van de provincie bij privaatrechtelijke organisaties, zoals genoemd in artikel
158 Provinciewet. Onder de definitie vallen ook de
PPS-constructies.
Bij Groningen Seaports (GSP) is sprake van een Gemeenschappelijke Regeling (GR)1, die de haven- en
industrieterreinen exploiteert, waarbij de provincie voor 60 procent participeert (en de gemeenten
Delfzijl en Eemsmond voor de overige 40 procent).
De provincie Groningen heeft nog geen deelnemingenbeleid vastgesteld.
In het POP is nog geen aparte paragraaf
grondbeleid opgenomen. Wel zijn er onderstaande
passages opgenomen over de verwerving van
gronden ten behoeve van het realiseren van de
Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en ten behoeve
van de aanleg van wegen en kanalen.
Verwerving landbouwgronden voor EHS:
“Om de verwerving van landbouwgronden voor de EHS te versnellen, zetten we aanvullende instrumenten in, zoals (kleinschalige) landinrichting, kavelruil en stimulering van verplaatsing van landbouwbedrijven uit de EHS. Waar mogelijk doen
we daarbij ook buiten de EHS vroegtijdig strategische grondaankopen. Deze gronden kunnen worden ingezet als ruil- en
compensatiegrond om de realisatie van de EHS te versnellen”.
Aanleg wegen en kanalen:
“Waar nodig hebben wij (zoek)ruimte gereserveerd voor deze
nieuwe infrastructuur. In de omgevingsverordening (artikel
4.17) hebben we regels ter bescherming van deze reserveringen opgenomen. Wanneer dat nodig is om tijdig bepaalde
wegverbindingen te realiseren kunnen we als provincie overwegen om daar een inpassingsplan voor te maken.”
Professionalisering van ons grondbeleid is nadrukkelijk instrumenteel bedoeld bij gebiedsontwikkeling en regionale ruimtelijke opgaven, naast en in
aanvulling op juridische kaderstelling en in het POP
geformuleerd provinciaal beleid.
2.5.3 Bodembeleid
Bodemverontreiniging
Bij aan- dan wel verkoop van gronden is het noodzakelijk om na te gaan of er ook sprake is van de
aanwezigheid van bodemverontreiniging.
Bij het aangaan van een (ver)koopovereenkomst
moet de provincie als verkopende partij niet alleen
op haar eigen belangen letten, maar zal zij ook rekening houden met de belangen van de koper. Dit
kan met zich meebrengen dat zij de koper gevraagd,
maar ook ongevraagd, moet inlichten over feiten
betreffende de te verkopen grond (en/of opstallen).
Deze informatieplicht staat bekend als de “mededelingsplicht” van de verkoper. Deze actieve mededelingsplicht prevaleert in het algemeen boven de onderzoeksplicht van de kopende partij. Wanneer de
provincie kopende partij is, geldt ook voor haar de
onderzoeksplicht. Deze wordt versterkt doordat
de provincie kan worden aangemerkt als professionele partij.
Bij de afdeling Milieubeleid en Bodemsanering (MB)
is inzicht op welke locaties in de provincie Groningen bodemonderzoek en/of sanering heeft plaatsgevonden en is daarnaast inzicht in de locaties waar
een vermoeden is van bodemverontreiniging (de zogenaamde locaties met historische informatie).
Een toets op bodemverontreiniging bij de aan- en
verkoop van gronden vindt plaats, deze wordt verankerd in de werkprocessen bij de uitvoering.
V
oorzien wordt in de verzelfstandiging van de onderneming door
het onderbrengen van die onderneming in een overheids-NV. Na de
oprichting van de NV zal de GR verder gaan als aandeelhouder van
de NV. De GR zal de gronden die zij in eigendom heeft in erfpacht
uitgeven aan de NV, die de gronden dan in ondererfpacht kan
uitgeven. Na de vestiging van erfpacht ten behoeve van de NV zal de
economische eigendom dan ook aan de NV worden overgedragen.
1
11
Grondstromenbeleid
2.6.1Structuurvisie infrastructuur en ruimte
Het grondstromenbeleid van de provincie Groningen is weergegeven in de beleidsnota Van Last naar
Lust (2003).
De ambitie van het grondbeleid is om sneller en
slagvaardiger te opereren op de grondmarkt waardoor ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger
kunnen worden gerealiseerd. In het verlengde van
deze ambitie zoeken we tevens naar de verbinding
tussen grondbeleid en grondstromenbeleid die een
kans biedt om de provinciale ambities voor duurzaam hergebruik optimaal te benutten.
In maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte (SVIR) van het Rijk vastgesteld. Daarmee is
het nieuwe ruimtelijke en mobiliteitsbeleid zoals uiteengezet in de SVIR van kracht geworden. Bij deze
SVIR is door het Rijk ook een bevoegdheidsverdeling gegeven. De SVIR is de opvolger van de Nota
Ruimte (en enkele andere Rijksnota’s). In de SVIR
zijn de taken en bevoegdheden van de provincies
in het ruimtelijk domein aangegeven. Zo speelt de
provincie een sectoroverstijgende en verbindende rol
en fungeert zij als gebiedsregisseur door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het afwegen
en afstemmen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit tussen steden en
tussen regio’s binnen de provincie.
Bij de verwerving van gronden voor projecten,
wordt in de uitvoering bewust rekening gehouden
met grondverzet en hergebruik van grondstromen
die onlosmakelijk verbonden zijn met ruimtelijke
opgaven en ontwikkelingen.
Bij de implementatie van de Nota Grondbeleid
wordt het grondstromenbeleid verankerd in onze
werkprocessen.
2.6Rijksbeleid
In de afgelopen jaren zijn ingrijpende wijzigingen in
kaders en regelgeving doorgevoerd.
Zo geeft de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die
in juli 2008 van kracht is geworden de provincie de
mogelijkheid een inpassingsplan te maken en op basis daarvan gebruik te maken van grondbeleidsinstrumenten, zoals: onteigenen, het vestigen van een
voorkeursrecht en het doorbelasten van kosten. De
Grondexploitatiewet biedt, naast de gemeenten,
ook aan provincies en Rijk instrumenten voor het
voeren van grondbeleid en de realisering van bovenlokale projecten en ontwikkelingen. Daarnaast
heeft de provincie meer dan voorheen de verantwoordelijkheid gekregen over de inrichting van het
landelijk gebied, met de invoering van de Wet Inrichting Landelijk Gebied (Wilg) (2007), het Investeringsbudget Landelijk Gebied (Ilg) en het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pMJP2).
Met de komst van de nieuwe Wro in 2008, is de
discussie over een actievere rol binnen ruimtelijke
opgaven gestart.
2
12
Het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pMJP), is
een door PS vastgesteld programma waarin de uitvoering van het
beleid voor het landelijk gebied tot uitdrukking komt.
2.6.2 Crisis- en herstelwet
Sinds 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet
(Chw) van kracht. De wet zorgt voor kortere procedures, waardoor ruimtelijke projecten sneller
kunnen worden uitgevoerd. Het gaat onder meer
om de aanleg van wegen en bedrijventerreinen en
de bouw van woningen en bijvoorbeeld windmolenparken.
De Chw is ingezet ter bestrijding van de financiële
en economische crisis. De Chw past in het streven
naar vereenvoudiging van het omgevingsrecht.
Uiteindelijk zal de Chw opgaan in de Omgevingswet,
die naar verwachting eind 2014 van kracht wordt.
2.6.3 Wet ruimtelijke ordening
In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt geregeld hoe ruimtelijke plannen tot stand komen,
uitgevoerd en gewijzigd worden. Het doel van de
wet is zorgen voor goede ruimtelijke ordening en
actuele ruimtelijke plannen, duidelijkheid over verantwoordelijkheden en uitvoering van het ruimtelijk beleid. Rijk en provincies kunnen kaders stellen waarbinnen gemeenten dienen te opereren. De
rijksoverheid, provincies en gemeenten beschrijven
in structuurvisies welke ruimtelijke ontwikkelingen
zij verwachten en hoe zij die ontwikkelingen sturen
of uitvoeren. Provinciale belangen, zoals het beheer
van landschappen, verstedelijking en het behoud van
groene ruimte, worden in provinciale structuurvisies, zoals het POP beschreven.
Grondexploitatiewet
2.6.6 Wet voorkeursrecht gemeenten
De Grondexploitatiewet (Grex-wet) is geïntegreerd
in de Wro. De Grex-wet regelt de financieel technische en juridische kanten van de grondexploitatie
en alles wat direct of indirect met grondexploitatie
en locatieontwikkeling te maken heeft. Deze wet
is een instrument die nodig is voor kostenverhaal,
verevening en het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie.
In de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is bepaald dat gemeenten, provincies en Rijk een voorkeursrecht kunnen vestigen op gronden waaraan bij
respectievelijk het bestemmingsplan, inpassingsplan
of structuurvisie een niet-agrarische bestemming
is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van
dat plan of besluit. Het is echter ook mogelijk om
vooruitlopend op vaststelling van deze plannen of
besluiten een voorkeursrecht te vestigen. Wanneer
de provincie een voorkeursrecht vestigt moet een
eigenaar (behoudens enkele in de wet genoemde
uitzonderingen) zijn grond eerst aan de provincie
aanbieden als hij van plan is zijn grond te vervreemden. De provincie kan afzien van aankoop, waarna
een eigenaar gedurende 3 jaar vrij is te vervreemden aan een andere partij.
2.6.4 Wet agrarisch grondverkeer
Als de Dienst Landelijk Gebied (DLG3) voor de provincie of andere opdrachtgever grond verwerft, kan
die grond op naam gesteld worden van het Bureau
Beheer Landbouwgronden (BBL) of op naam van de
provincie. Ingevolge de Wet agrarisch grondverkeer
(Wag) is het BBL een rechtspersoon (art 28). De
rechtspersoon BBL legt (net als DLG) rechtstreeks
verantwoording af aan het ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I). BBL publiceert ieder jaar een jaarverslag en een Rekening
en Verantwoording, waarin een totaaloverzicht is
te vinden van de grondtransacties en de daarmee
gemoeide investeringen.
Daarnaast kent de Wag de mogelijkheid tot het vestigen van een voorkeursrecht ten name van het BBL in
niet-stedelijk gebied (landelijk gebied als omschreven in de Wag).
2.6.5 Wet Inrichting Landelijk Gebied
De Wet Inrichting Landelijk Gebied (Wilg) - als opvolger van de Landinrichtingswet - beoogt een integrale en waar mogelijk gecoördineerde inrichting
van het landelijk gebied overeenkomstig de ruimtelijke functies die aan het gebied zijn toegekend. Voor
een doelmatige inrichting kent de Wilg de mogelijkheid om binnen een plangebied een herverkavelingsblok aan te wijzen. Binnen dit herverkavelingsblok
kan een planmatige herverkaveling plaatsvinden op
grond van de ruimtelijke functies die voor dit herverkavelingsblok zijn vastgesteld. Daarnaast kent de
Wilg de mogelijkheid van ruilverkaveling bij overeenkomst (kavelruil) en landinrichting in verband
met infrastructurele voorzieningen (met name bij
aanleg van wegen).
2.6.7 Wet markt en overheid
Overheden gaan regelmatig de concurrentie aan
met bedrijven door het verrichten van economische
activiteiten.
Om concurrentievervalsing te voorkomen, moeten
overheden zich aan regels houden. Deze wettelijke
gedragsregels staan in de Wet markt en overheid
(Wmo). De nieuwe Wmo is per 1 juli 2012 in werking getreden en bevat vier gedragsregels, deze zijn:
• Kostendoorberekening: alle integrale kosten
van een economische activiteit doorberekenen
in de verkoopprijs.
• Bevoordelingsverbod: overheidsbedrijven niet
bevoordelen boven concurrerende bedrijven.
• Gegevenshergebruik: gegevens waar de provincie over beschikt niet hergebruiken voor andere, economische activiteiten. Dat mag alleen
als andere organisaties of bedrijven ook (onder
dezelfde voorwaarden) over de gegevens kunnen beschikken.
• Functiescheiding: als een overheid ten aanzien
van bepaalde economische activiteiten een bestuurlijke rol heeft en die economische activiteiten ook zelf uitvoert, mogen niet dezelfde
personen betrokken zijn bij de bestuurlijke en
de economische activiteiten van die organisatie.
De Dienst Landelijk Gebied (DLG) verwerft voor provincies of
andere opdrachtgevers grond, die grond kan op naam gesteld worden
van het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL).
3
13
Gedoogverplichting
Voor nieuwe economische activiteiten die gestart
zijn op of na 1 juli 2012 geldt geen overgangstermijn.
Dit betekent dat de provincie de gedragsregels van
de Wmo per direct moet naleven bij deze activiteiten.
Voor bestaande economische activiteiten die voor 1
juli 2012 werden verricht, geldt er een overgangsregime:
• Vanaf 1 juli 2013: functiescheiding.
• Vanaf 1 juli 2014: kostendoorberekening, bevoordelingsverbod en gegevenshergebruik.
De gedoogverplichting houdt bijvoorbeeld in dat
een eigenaar van een stuk grond moet toestaan dat
kabels en leidingen gelegd worden in die grond. Deze
verplichting kan alleen worden opgelegd wanneer
het belang van dat werk van algemeen nut is. De
Belemmeringenwet Privaatrecht wordt in veruit de
meeste gevallen (98%) toegepast als het gaat om het
leggen van kabels of leidingen in de grond. Dit gaat
dus minder ver dan bij onteigening, waarbij sprake is
van de gedwongen ontneming van eigendom.
2.6.10 Omgevingswet
Opgemerkt wordt dat de staatssecretaris van Financiën en ook de Europese Commissie ervoor
kiezen om marktactiviteiten van overheden (zoals
grondexploitaties) vennootschapsbelastingplichtig
te maken.
Met de Omgevingswet wil het Rijk de regels voor
ruimtelijke projecten vereenvoudigen en bundelen.
De Ow sluit aan bij de maatschappelijke behoefte
aan meer flexibiliteit en integraliteit. Hierdoor
moet het makkelijker worden om projecten op te
starten.
2.6.8 Onteigeningswet
De provincie Groningen kan besluiten het instrument van onteigening in te zetten, om haar ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken. Als grond
wordt onteigend, wordt alles wat daar vast op staat
eigendom van de overheid. Onteigening is alleen
mogelijk in het algemeen belang, onder bepaalde
voorwaarden en in overeenstemming met nationaal
en internationaal recht. In de onteigeningswet zijn
de grondslagen waarop onteigend kan worden te
vinden.
2.6.9 Belemmeringenwet Privaatrecht
De Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) biedt ondernemers van openbare werken een publiekrechtelijk instrument dat de aanleg of het behoud van die
openbare werken garandeert. Dit instrument komt
van pas als er geen overeenstemming wordt bereikt
over het medegebruik van onroerende zaken.
De minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd
tot het opleggen van een gedoogverplichting op
grond van de BP. Het proces dat leidt tot het gedoogplichtbesluit wordt de gedoogplichtprocedure
genoemd.
14
Met de Omgevingswet wil de overheid beter aansluiten op:
• De samenhang tussen verschillende projecten
en activiteiten (op het gebied van ruimtelijke
ordening, milieu en natuur).
• Duurzame ontwikkelingen, zoals locaties voor
windmolenparken.
• De verschillen tussen regio’s.
De nieuwe wet leidt tot minder regels en onderzoekslasten, terwijl besluitvorming over
projecten en activiteiten sneller en beter wordt.
Ook sluit de wet beter aan bij Europese regels
en is er meer ruimte voor particulier initiatief.
Het wetsvoorstel voor de eerste tranche van
de Omgevingswet wordt in de loop van 2013
aangeboden aan de Raad van State. Na advisering door de Raad van State wordt het voorstel
in 2013 aangeboden aan de Tweede Kamer en
wordt de Invoeringswet voorbereid. De inwerkingtreding is afhankelijk van het parlementaire
traject dat daarna volgt.
2.7Europees beleid
•
2.7.1 Mededingingsbeleid
Controle op overheidssteun aan ondernemingen is
een van de belangrijkste onderdelen van het mededingingsbeleid binnen de Europese Uni. Het doel
van de Europese wet- en regelgeving is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle
ondernemingen op de gemeenschappelijke markt.
De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken door onterechte voordelen te
scheppen voor ondernemingen of bepaalde producties daarvan, zijn daarom niet toegestaan.
De regels over staatssteun vloeien voort uit Artikel 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de
Werking van de Europese Uni (VW&U). Naast de
centrale overheid worden ook provincies, gemeenten en waterschappen gekwalificeerd als de staat in
de zin van Artikel 107 van het Verdrag.
Decentrale overheden hebben een eigen verplichting hun beleid aan te passen aan de Europese staatssteunregels. Als decentrale overheden transacties
met grond en gebouwen verrichten, kan staatssteun
worden vermeden door marktconform te handelen.
Transacties rondom grond en gebouwen
Van groot belang bij samenwerking in gebiedsontwikkeling betreft transacties rondom grond en gebouwen. Voor deze transacties heeft de Commissie
haar beleidsstandpunt vastgelegd in de mededeling
betreffende staatssteunelementen.. Deze mededeling (Pb EG 1997, C 209/3) is niet alleen van toepassing bij verkoop van gronden en gebouwen, maar
moet analoog worden toegepast bij verhuur, pacht,
of aankoop en leaseconstructies.
Om staatsteun te vermijden moet deze Mededeling
naar analogie worden toegepast.
In deze mededeling staan twee procedures beschreven waarmee de overheid haar transacties kan uitvoeren zonder dat een vermoeden van staatssteun
optreedt. Deze procedures zijn:
• Verkoop via een onvoorwaardelijke biedprocedure. Door deze procedure kan het beste bod,
dat met de marktwaarde overeenstemt, op de
grond of het gebouw tot stand komen.
Verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure. In dit geval wordt een onafhankelijke
deskundige ingeschakeld die een taxatie van de
marktwaarde voorafgaand aan de onderhandelingen uitvoert.
De mededeling vermeldt verder dat indien niet aan
één van deze procedures is voldaan, de transactie
bij de Europese Commissie dient te worden gemeld
zodat deze kan nagaan of er bij een bepaalde transactie eventueel sprake is van steun en zo ja, of deze
steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke
markt.
2.7.2 Aanbestedingen
Bij integrale gebiedsontwikkeling koopt de provincie
- alleen of in samenwerking met andere publieke of
private partijen- werken, diensten of leveringen in.
Daarbij speelt de invloed van Europese regelgeving
een belangrijke rol. De Europese regelgeving legt
aan overheden de verplichting op om aanschaffingen
boven een bepaalde financiële drempel aan te besteden volgens de Europese aanbestedingsrichtlijnen.
De implementatie van de Europese richtlijnen vindt
vanaf 1 april 2013 plats via de Aanbestedingswet.
Daarnaast geld deze wet ook voor aanbestedingen
onder de Europese drempelbedragen en vormt
daarmee voor decentrale overheden ook een nationaal aanbestedingskader.
Provinciaal inkoop- en aanbestedingsbeleid
Ons provinciaal aanbestedingsbeleid, voor het laatst
vastgesteld in GS op 17 april 2012, dient op de Aanbestedingswet te worden aangepast.
Bij de inkoop van diensten t.b.v. grondverwerving, worden de regels van het provinciaal inkoop- en aanbestedingsbeleid van de provincie Groningen gevolgd
(m.u.v. diensten van DLG/BBL). Opgemerkt wordt
dat het DLG/BBL hierin (momenteel) een uitzonderingspositie heeft. De provincie werkt met een
prestatieovereenkomst met DLG. Daardoor vindt
er geen aanbesteding van deze diensten plaats.
15
16
3.Grondbeleid en Samenwerkingsvormen
3.1 Inleiding
Het Provinciaal grondbeleid is voor een belangrijk
deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, met name voor infrastructuur
(wegen en kanalen), natuurbeleid, landinrichting en
wateropgaven (waterberging). De grondverwerving
vindt hoofdzakelijk plaats via de eigen organisatie en
via de DLG. Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling.
Daarnaast wordt grond aangekocht om gewenste
ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.
In dit hoofdstuk worden de varianten van het
grondbeleid beschreven en komen de verschillende
samenwerkingsvormen op de grondmarkt met publieke en private partijen aan de orde.
3.2 Varianten grondbeleid
De mate van sturing die de provincie bij de uitvoering
van haar beleid c.q. gebiedsontwikkeling wil hebben
is bepalend voor de rol die zij inneemt. Grondverwerving bij gebiedsontwikkelingen vindt door de
provincie zelf plaats, of in opdracht van de provincie
door derden. Bij grondverwerving in eigen beheer
worden de keuzemogelijkheden voor sturing door
de provincie vergroot. Dit kan in theorie variëren
tussen actief gezamenlijk sturend of actief solistisch
sturend. De factoren die van invloed zijn op de mogelijkheden om regie te voeren zijn o.a.: grondpositie of eigendom, complexiteit van de opgave, risico’s,
zeggenschap, competenties en een combinatie van
externe factoren. In de praktijk varieert het grondbeleid van de provincie Groningen dan ook tussen
actief en taakgebonden grondbeleid, grondbeleid is
immers maatwerk. Afhankelijk van de rol betekent
dit dat de provincie ook zelf plannen ontwikkelt,
gronden verwerft en zoals bij de Blauwestad ook
gronden exploiteert. Het exploiteren van gronden
wordt door de provincie echter in eerste instantie
gezien als een taak die bij de gemeenten of private
ontwikkelaars thuis hoort.
De provincie Groningen voert zowel een taakgebonden grondbeleid (ook wel passief of faciliterend
of grondbeleid genoemd) als een actief grondbeleid.
Tussen deze twee uitersten van grondbeleid bevinden zich mengvormen. Deze mengvormen zijn feitelijk de vormen van publiek-private samenwerking.
3.2.1 Taakgebonden grondbeleid
Bij taakgebonden grondbeleid is de grondverwerving direct gerelateerd aan een project (bv. natuur,
water en infrastructuur). De benodigde gronden
worden aangekocht nadat de planvorming is afgerond en de projectplannen door PS zijn vastgesteld
(inclusief de voor de uitvoering hiervan benodigde
middelen). De kosten van grondaankopen worden
per project verrekend. Door deze taakgebonden
grondaankopen worden de financiële risico’s zo veel
mogelijk geminimaliseerd.
De verwervingskosten van gronden maken onderdeel uit van de investeringen en worden op die
wijze geactiveerd op de balans, en worden vervolgens afgeschreven conform de daarvoor geldende
afschrijvingstermijnen. De termijn van uitvoering bij
taakstellend verwerven van gronden is relatief kort.
3.2.2 Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid speelt de provincie zelf een
rol in de regie en het realiseren van haar beleidsdoelen, ze gaat daarbij zelf actief tot het aankopen
van grond over.
Deze actieve rol past bij de provinciale gebiedsgerichte ambities: ontwikkelingsgericht, gebiedsgericht en integraal werken. De provincie neemt hierbij een risicodragende positie in.
Instrumenten van actief grondbeleid zijn bv. minnelijke verwerving, het vestigen van een voorkeursrecht en onteigening.
In hoofdstuk 4 worden de varianten en de instrumenten van het grondbeleid verder uitgewerkt.
3.3Andere partijen op de grondmarkt
De provincies zijn de afgelopen jaren een grotere
rol gaan spelen aan de vraagzijde van de grondmarkt, om hun doelen sneller of effectiever te kunnen realiseren. Het (nieuwe) RO-instrumentarium
zoals weergegeven in de Wro geeft hiertoe de mogelijkheden.
17
Op de grondmarkt zijn diverse overheden en marktpartijen actief. Het provinciaal grondbeleid heeft effect op andere partijen en omgekeerd beïnvloedt
het marktgedrag van andere partijen het speelveld
voor de provincie.
Bij projecten of gebiedsontwikkelingen, waar naast
de provincie ook andere overheden gronden verwerven en vervreemden, zoals bijvoorbeeld het
Rijk, gemeenten, waterschappen, maar ook buurprovincies, stemt GS de provinciale grondverwerving daarom met medeoverheden af. De provincie
Groningen zoekt actief de samenwerking met medeoverheden en bepaalt welke rol zij wil spelen bij
een gebiedsontwikkeling.
Belangrijke (mede)spelers op grondmarkt zijn:
• Gemeenten
• Waterschappen
• Rijkswaterstaat
• Private partijen
• Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf
• DLG/BBL
In bijlage 2 is een uitwerking gegeven van de rol en
positie van deze actoren op de grondmarkt.
3.4Samenwerkingsvormen
Samenwerking kan min of meer verplicht voortvloeien uit ingenomen grondposities van partijen.
Anderzijds kan de samenwerking ook voortvloeien
uit de wens van de provincie om de deskundigheid
van marktpartijen te benutten, verantwoordelijkheden en ook risico’s te delen.
3.4.1 Publiek-publieke samenwerking
De provincie Groningen gaat, indien gewenst, actief
de samenwerking met gemeenten, waterschappen,
het Rijk en andere overheidsinstanties aan. Daarbij gaat het niet alleen om het voeren van regie als
dat gewenst is, maar ook om financiële participatie in de realisatie van projecten. Op dat moment
is er sprake van publiek-publieke samenwerking. In
die samenwerking wordt, met behoud van de eigen
identiteit en politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid van de partijen, een gezamenlijk project
gerealiseerd op basis van een heldere taak- en risicoverdeling.
18
Al naar gelang de fase waarin het project zich bevindt
kunnen verschillende samenwerkingsconstructies
worden gekozen. Samenwerking tussen overheden
heeft veel benamingen: convenant, bestuursconvenant
en bestuursovereenkomst zijn hier voorbeelden van.
De provincie heeft bij locatieontwikkeling vrijwel
altijd twee petten op: als marktpartij met een zakelijk belang bij een goede locatieontwikkeling en als
overheid in haar rol als hoeder van het algemene
belang. Voor het vervullen van de laatste rol heeft
de provincie, anders dan marktpartijen, publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen. Hoe
deze bevoegdheden en verplichtingen worden ingezet en wie waarvoor verantwoordelijk wordt is één
van de belangrijkste issues in een publiek-publiekeovereenkomst. Daarnaast maakt de provincie ook
afspraken die privaatrechtelijk zijn, zoals over de inbreng van gronden of over andere vermogensrechtelijke rechtshandelingen.
3.4.2 Samenwerking met marktpartijen
Samenwerkingsverbanden met marktpartijen, zoals
bouwbedrijven, woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars worden aangeduid met de term
PPS (Publiek-Private-Samenwerking). De noodzaak
tot samenwerking kan enerzijds voortvloeien uit
een door een marktpartij ingenomen grondpositie
binnen een ontwikkellocatie. Anderzijds kan samenwerking voortvloeien om bijvoorbeeld kosten en risico’s te delen.
Bij de uitvoering zijn drie modellen voor contractuele samenwerking te onderscheiden: het bouwclaimmodel, de joint venture en het concessiemodel. In
deze modellen worden taken, verantwoordelijkheden en risico’s op verschillende manieren tussen de
publieke en private sector verdeeld:
1. Concessiemodel; zeggenschap en risico’s worden overgedragen aan private partijen.
2. Joint venture; zeggenschap en risico worden gedeeld met de private sector.
3. Bouwclaim; zeggenschap en risico blijven voor
een groot gedeelte bij de provincie.
Concessiemodel
3.4.3 Keuze samenwerkingsvorm
Bij het concessiemodel geschiedt de grondexploitatie door de marktpartij(en). De provincie houdt
zich bezig met de planologische taken en het stellen
van randvoorwaarden. Binnen deze grenzen ligt het
volledige risico van de grond- en bouwexploitatie
bij de marktpartij. Dit betekent dat de marktpartij
meer mogelijkheden tot sturing heeft.
De marktpartij heeft de mogelijkheden tot het realiseren van rendement, maar draagt anderzijds ook
de risico’s.
De keuze voor samenwerking en de daarmee samenhangende keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm hangt af van wat de provincie wil en kan
en blijft altijd maatwerk. Deze keuze wordt voorafgaand aan een integrale gebiedsontwikkeling en uitgewerkt in een businesscase. Hierbij worden o.a. de
volgende factoren in acht genomen:
• De eigendomsverhoudingen.
• De aard en omvang van de risico’s, alsmede de
gewenste verdeling van deze risico’s.
• De complexiteit en looptijd van het project.
• De marktsituatie.
• De noodzaak tot regie en zeggenschap.
• Het financieel en capaciteitsbeslag
• Het beschikbaar kennisniveau.
Joint-Venture model
In het Joint-Venture model voeren de provincie en
de marktpartijen gezamenlijk de grondexploitatie.
De samenwerking bestaat eruit dat partijen hun
gronden inbrengen in een nieuw gezamenlijk op te
richten bedrijf dat vervolgens de gronden bouw- en
woonrijp maakt en bouwrijpe gronden verkoopt.
De risico’s en de opbrengsten van de ontwikkeling
van de locatie liggen bij dit bedrijf. Daarin heeft de
provincie als marktpartij zeggenschap en voert zij
regie, zodat de gewenste functies gerealiseerd worden. De uiteindelijke opbrengsten en risico’s worden door de provincie en de marktpartij gedeeld.
De vormgeving van deze samenwerking is veelal in
een Besloten Vennootschap (BV) en/of een Commanditaire Vennootschap (CV).
De provincie Groningen zal bij PPS constructies in
eerste instantie kiezen voor een samenwerkingsmodel, waarbij zoveel mogelijk risico’s (van de gronden bouwexploitatie) bij de marktpartij(en) worden
neergelegd.
Bouwclaimmodel
Het bouwclaimmodel houdt in dat de provincie
de gronden van marktpartijen aankoopt onder de
voorwaarde dat de provincie bij de uitgifte van
bouwrijpe gronden een gedeelte hiervan verkoopt
aan de marktpartijen. De kern hiervan is dat de provincie zelf de grondexploitatie voert, zo mogelijk
van het gehele gebied. De marktpartij zorgt voor de
opstalexploitatie van het gebieden of voor bijvoorbeeld de vereiste natuurontwikkeling.
De risico’s liggen bij dit model grotendeels bij de
provincie.
19
20
4. Varianten en Instrumenten Grondbeleid
4.1 Inleiding
Bij de beoordeling van grond- en vastgoedaankopen,
met daaraan gekoppeld de inzet van instrumenten,
wordt rekening gehouden met het feit dat de provincie actief is op verschillende deelmarkten (infrastructuur, agrarisch, natuur en water en gebiedonstwikkelingsprojecten) die elk eigen dynamiek en specifieke kenmerken hebben. Om deze reden blijft
grondverwerving altijd maatwerk. Het is daarom van
essentieel belang om per project of gebiedsontwikkeling in een vroeg stadium keuzes te maken over
de inzet van instrumenten. Vaak is het beschikken
over (de juiste) grondposities van doorslaggevend
belang om een ontwikkeling te kunnen realiseren.
Het verwerven van posities kent wel enig nuancering; de provincie zal sober en doelmatig gronden
verwerven, niet meer dan strikt noodzakelijk voor
het beoogde doel. Als uitgangspunt geldt hierbij dat
voor alle provinciale doelen waarvoor grondverwerving plaats vindt, vooraf wordt nagedacht over
de strategie in een op te stellen Aankoopstrategieplan
(ASP). In dit plan worden keuzes gemaakt over de
samenwerking, deelneming, de inzet van financiële
middelen en inzet van instrumenten.
In dit hoofdstuk worden de vormen van grondbezit beschreven en volgt een verkenning van de instrumenten die de provincie ter beschikking staan.
Waar nodig wordt gemotiveerd aangegeven hoe
een bepaald instrument past binnen het grondbeleid dat de provincie voor ogen staat. Vervolgens
wordt de grondverwerving en de uitgifte van grond
beschreven en komt het aan- en verkoopbeleid van
de provincie aan bod.
4.2 Vormen van grondbezit
Afhankelijk van de ruimtelijke opgave wordt een besluit genomen over de inzet van grondbeleidsinstrumenten. Ook de vorm van grondbezit wordt dan
een belangrijker aandachtspunt.
Er is een aantal situaties te onderscheiden waarbinnen de provincie Groningen opereert op de grondmarkt:
• De provincie verwerft gronden (onroerende
zaken) om deze permanent te kunnen bezitten/
gebruiken. De grondverwerving start nadat het
uitvoeringskrediet (waarvan de grondverwer-
•
•
•
•
vingskosten onderdeel uitmaken) beschikbaar
is gesteld. Bij de aanleg van wegen en kanalen
krijgt de provincie permanent gronden in haar
bezit doordat deze onlosmakelijk verbonden
zijn met de aangelegde provinciale infrastructuur.
De provincie verwerft onroerende zaken om
deze tijdelijk te bezitten met als doel deze door
te leveren aan de eindbeheerder. Hierbij gaat
het meestal om de realisatie van natuurdoelen
of verbetering van de landbouwkundige structuur. In dit geval worden de verworven gronden
doorgeleverd aan terreinbeheerders.
De provincie verwerft gronden met als doel
deze zaken te exploiteren door deze in te richten en daarna gericht te verkopen. Deze situatie doet zich voor wanneer de provincie besluit
om zelf als ontwikkelaar van het gebied op te
treden, zoals in de Blauwestad. Dit vaak met
het doel de randvoorwaarden te scheppen voor
een gewenste economische ontwikkeling.
De provincie verwerft, veelal vroegtijdig, gronden met als doel om deze in te kunnen zetten
voor compensatiedoeleinden bij de daadwerkelijke verwerving voor een ruimtelijke ontwikkeling. Deze situatie doet zich voor bij de aanleg
van infrastructurele werken, maar ook bij natuurontwikkeling.
De provincie wil een bepaald doel realiseren,
maar daarvoor is het niet noodzakelijk om de
gronden in eigendom te hebben. In dit geval
wordt volstaan door het vestigen van een recht
van opstal of erfpacht, of het opleggen van een
gedoogplicht als bedoeld in de Belemmeringenwet Privaatrecht, of het vestigen van een voorkeursrecht.
Elke vorm van grondbezit vraagt om een eigen strategie, kent risico’s en vraagt om samenwerking met
andere partijen. Het verwerven van grond dient te
zijn gekoppeld aan een provinciaal doel, en bij te
dragen aan de uiteindelijke doelrealisatie.
Uitgangspunt bij grondbezit blijft dat gronden, al dan
niet met opstallen, zoveel mogelijk worden verworven door de eindgebruiker. Indien de provincie geen
eindgebruiker is, maar bezit leidt tot voordelen voor
de provincie, kunnen GS besluiten tot verwerving.
21
4.3Grondverwerving
Indien de keus is gemaakt voor het verwerven van
gronden wordt nagedacht over de vervolgstap. Er
zijn in hoofdlijn twee wijzen voor het verwerven
van gronden: passief en actief verwerven.
4.3.2 Actief verwerven
Dit kunnen gronden zijn voor provinciale taken,
maar ook voor ruil- of compensatiedoeleinden
ten behoeve van wegenaanleg of natuurontwikkeling etc. Anticiperende aankopen worden gedaan
in het kader van een project. Over het algemeen
betreft het hier een ontwikkelingsperiode van 3 5 jaar. In landinrichtingsprojecten met (grootschalige) functieveranderingen wordt door de provincie
veel gewerkt met het instrument van anticiperende
grondverwerving. Aankoop geschiedt op basis van
vrijwilligheid, alleen de waarde in het economisch
verkeer wordt vergoed.
Actief verwerven kenmerkt zich doordat de provincie actief de eigenaren van de binnen een te ontwikkelen locatie gelegen onroerende zaken benadert
teneinde deze aan te kopen.
Anticiperende grondverwerving zal bijvoorbeeld
plaats gaan vinden bij de gebiedsopgave Lauwersmeer.
4.3.1 Passief verwerven
Passief verwerven houdt in dat de provincie zelf
geen initiatief neemt om gronden en/of gebouwen
te verwerven; gronden worden slechts aangekocht
als deze aan de provincie worden aangeboden.
De samenleving verlangt dat de provincie verstandig
met haar investeringen omgaat én dat de geformuleerde beleidsdoelen worden gerealiseerd binnen
de gestelde termijn en binnen het beschikbare budget. Hierbij past in beginsel geen passieve verwerving. Het is daarom van belang dat de provincie bij
ruimtelijke vraagstukken van provinciaal belang een
actieve rol speelt op de grondmarkt. De provincie
neemt zelfstandig of in samenwerking met andere
partijen door actieve verwerving posities in om de
maatschappelijke doelen sneller of beter te realiseren.
Voor een bepaald programma of project kan passieve verwerving meer op zijn plaats zijn. In die gevallen wordt in een op te stellen ASP gemotiveerd
aangegeven waarom wordt afgeweken van het uitgangspunt van actieve verwerving.
Zowel anticiperende grondverwerving als strategische grondverwerving valt onder de noemer van
actief grondbeleid.
Anticiperende grondverwerving
Van anticiperende grondverwerving wordt gesproken als het aankopen van gronden plaats vindt vóórdat de definitieve plannen door PS zijn vastgesteld.
22
Strategische grondverwerving
Het in alle breedte op voorraad verwerven van
(ruil)gronden zonder dat op dat moment doelen
voor de gronden bekend zijn, wordt strategisch
grondverwerving genoemd. De aankopen vinden
plaats voorafgaand aan bestuurlijk planvorming of
besluitvorming. De zo ontstane grondpositie wordt
ingezet op het moment dat projectplannen zijn
vastgesteld. De toekomstige ruimtelijke inrichting
wordt hiermee in een vroeg stadium veiliggesteld.
Bij strategisch grondbeleid loopt de provincie het
gevaar van “dubbele petten”. Dat komt doordat zij
door haar grondposities vooruitloopt op ruimtelijke
afwegingen en door de financiële belangen een objectieve afweging moeilijker wordt (dreiging van zogenaamde eigenaarplanologie). De financiële risico’s
nemen hierdoor fors toe. De termijn van uitvoering is bij taakgebonden verwerven van gronden het
kortst, bij strategisch verwerven van (ruil)gronden
het langst (±10 jaar).
Uitgangspunt hierbij is dat de provincie Groningen
actief grond gaat verwerven voor integrale gebiedsontwikkeling, maar zeer terughoudend is bij strategische grondverwerving. Grondverwerving wordt
alleen gedaan wanneer hiermee een provinciaal beleidsdoel is gediend.
4.4Instrumenten voor actieve
grondverwerving
De provincie wil bij tijdige realisering van ruimtelijke
vraagstukken een actieve grondverwerving hanteren.
Bij deze actieve verwerving hoort de inzet van instrumenten, ook als een instrument leidt tot een
niet vrijwillige ontneming van de eigendom of een
beperking van de vervreemdingsbevoegdheid van
de huidige eigenaar. Bij een actieve verwerving past
vooral de gedachtegang dat verwerving niet een
vertragende factor wordt of zelfs tot stagnatie van
het project leidt.
compensatiegrond kan hiernaar onderzoek worden
verricht en een voorstel worden uitgewerkt. Hierbij geldt als uitgangspunt dat de provincie minnelijk
alleen voor het betreffende doel aankoopt en de
kans op het overhouden van restgronden zo klein
mogelijk is of zelfs uitgesloten is.
Voorkomen staatssteun
Instrumenten van actieve grondverwerving zijn:
minnelijke verwerving, het vestigen van een voorkeursrecht en onteigening.
Ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun
kan bij minnelijke verwerving, uitsluitend ter voorkoming van onteigening, een volledige schadeloosstelling op onteigeningsbasis worden gegeven. Deze
schadeloosstelling wordt altijd berekend door een
onafhankelijke deskundige, conform de jurisprudentie inzake berekening van schade op grond van de
Onteigeningswet.
4.4.1 Minnelijke en vrijwillige verwerving
4.4.2 Voorkeursrecht
Bij verwerving van gronden wordt in eerste instantie
gestreefd naar een minnelijke verwerving. Het merendeel van de verwerving door de provincie vindt
minnelijk plaats, waarbij de eigenaren actief worden
benaderd. Minnelijk verwerven betekent verwerven
zonder rechterlijke tussenkomst of zonder enige
dwang. Indien de provincie een titel heeft om te
kunnen onteigenen wordt in het minnelijke traject
in principe ook een volledige schadeloosstelling geboden (de zogenaamde minnelijke onteigening). Van
minnelijke onteigening kan slechts sprake zijn indien
onroerende zaken worden verworven die op de
juiste plaats zijn gelegen binnen de begrenzing van
de ruimtelijke opgave. In alle overige gevallen kan
alleen sprake van vrijwillige verwerving zijn.
Met de inzet van het instrument voorkeursrecht
wordt, in een vroeg stadium van de besluitvorming,
speculatieve aankopen van derden voorkomen. Eigenaren die hun bezittingen willen verkopen zijn dan
in beginsel verplicht om deze eerst aan de provincie
aan te bieden. GS kunnen overgaan tot het vestigen
van een voorlopig voorkeursrecht. Een provinciaal
voorkeursrecht wordt ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Als een provinciaal voorkeursrecht in werking treedt, vervalt een
eventueel op dat moment al geldend gemeentelijk
voorkeursrecht. Zolang het provinciale voorkeursrecht geldt, kan de gemeente geen gebruik maken
van haar voorkeursrechtbevoegdheid.
Indien een eigenaar meer gronden wenst te verkopen dan enkel die percelen waarop de ruimtelijke
ontwikkeling plaats moet vinden, is voor die delen
sprake van een vrijwillig traject. Hiervoor worden
geen bijkomende schaden vergoed, tenzij sprake
is van minnelijke onteigening en de eigenaar kan
vorderen dat het resterende wordt meegekocht
(onteigening dient dan wel uiteindelijk mogelijk te
zijn). Indien bij de verwerving wordt verzocht om
Uitgangspunt is dat de provincie een voorkeursrecht
vestigt wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen
heeft om zelf het inpassingsplan of projectbesluit vast
te stellen voor een voorgenomen (gebieds)ontwikkeling.
Indien een ruimtelijke ontwikkeling vraagt tot samenwerking met één of meerdere gemeenten
wordt in onderling overleg met de betrokken partijen een ASP opgesteld.
23
Hierbij wordt de mogelijkheid van het vestigen van
het voorkeursrecht verkend. Het voorkeursrecht
dat is opgenomen in de Wag kan niet door de provincie worden gevestigd; dit is enkel voorbehouden
aan het Rijk. Indien een voorkeursrecht wenselijk is,
wordt dat op basis van de Wvg gevestigd.
4.4.3 Inrichting landelijk gebied
De Wet Inrichting Landelijk Gebied (Wilg) kent de
mogelijkheid om binnen een plangebied een herverkavelingsblok aan te wijzen. Binnen dit herverkavelingsblok kan een planmatige herverkaveling van
gronden plaatsvinden op grond van de ruimtelijke
functies die voor dit herverkavelingsblok zijn vastgesteld. De herverkavelingsprocedure kent rechtswaarborgen voor de belangen van de ingelanden.
Dit onder andere met het oog op het feit, dat de
rechtbank uiteindelijk het plan van toedeling (de
nieuwe eigendomsverhoudingen binnen een herverkavelingsblok) vaststelt.
Daarnaast kent de Wilg de mogelijkheid binnen
een herverkavelingsblok, dat de “waarde” van de
inbreng van een iedere eigenaar binnen een blok
wordt gekort voor doeleinden van algemeen belang
(max tot 3%). Deze doeleinden van algemeen belang
kunnen bijvoorbeeld zijn de realisering (verwerving)
van EHS-gronden. Voordeel van deze generieke
kortingsmogelijkheid is, dat locatiegebonden grondverwerving kan plaatsvinden (naast het instrument
van het plan van toedeling). Aan het einde van het
herverkavelingsproces krijgen de grondeigenaren
compensatie voor de toegepaste korting (in geld of
in grond indien mogelijk).
4.4.4 Onteigening
Als minnelijke verwerving niet slaagt kan in bepaalde gevallen het onteigeningsinstrument worden
ingezet. Daarmee wordt voorkomen dat de realisatie van een ruimtelijke opgave, door het niet kunnen beschikken over alle eigendommen, onmogelijk
wordt. Aangezien de procedure uiteindelijk leidt
tot een onvrijwillige ontneming van het eigendom is
de procedure met veel waarborgen omkleed. Deze
bestaat grofweg uit twee gedeelten, te weten een
administratief en een gerechtelijk gedeelte.
In de administratieve procedure wijst de Kroon de
benodigde gronden ter onteigening aan indien nut,
noodzaak en urgentie zijn aangetoond, het algemeen
belang wordt gediend en vaststaat dat pogingen tot
24
minnelijke verwerving vruchteloos zijn gebleken.
Uiteindelijk wordt de administratieve procedure
afgesloten doordat een Koninklijk Besluit (KB) tot
onteigening wordt geslagen.
Met dit KB is een titel verkregen waarop de tweede
fase, de gerechtelijke procedure, kan worden ingezet.
In de gerechtelijke procedure wordt het eigendom
daadwerkelijk ontnomen en wordt de hoogte van
de schadeloosstelling vastgesteld.
Volledige schadevergoeding
Er is bij onteigening sprake van een volledige schadevergoeding waarbij de eigenaar van het onroerend goed er ten gevolge van de onteigening niet
in inkomen of vermogenspositie op achteruit of
vooruit mag gaan. Bij de schadeloosstelling hoort
alle schade die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening van de zaak. Dit betekent
ook dat niet meer dan de werkelijk geleden schade
wordt vergoed (anders is er sprake van staatsteun).
Voor infrastructurele werken wordt het onteigeningsinstrument met enige regelmaat ingezet. In
principe wordt voor elk project de voorbereiding
op de administratieve fase gestart om het onteigeningsinstrument snel in te kunnen zetten. In de
ASP’s worden voor deze projecten ook planningen
gemaakt waar onteigening deel van uitmaakt. Deze
werkwijze wordt verankerd in onze werkprocessen.
Natuurdoeleinden
Voor overige ruimtelijke opgaven wordt in het ASP
aangegeven of inzet van het onteigeningsinstrument
mogelijk en wenselijk is. Voor de realisering van natuurdoeleinden wordt door de provincie ook het
instrument van onteigening ingezet. In het verleden
is namelijk gebleken dat de kans bestaat dat projecten niet voltooid kunnen worden als met de laatste
grondeigenaren geen overeenstemming wordt bereikt. Hierom wordt onder voorwaarden het onteigeningsinstrument ingezet voor het verwerven van
gronden voor de realisatie van de EHS of bijvoorbeeld voor het realiseren van waterbergingen. De
mogelijkheden voor onteigening ten behoeve van
natuur zijn echter wel beperkt door de 10%-regel
(provincies mogen maximaal 10% van voor natuur
bestemde gronden door onteigening verwerven). In
het Programma Landelijk Gebied-2 (PLG-2; 20132016) is hierover het volgende opgenomen:
4.5Uitgifte van grond
“Verwerving vindt in principe plaats op basis van vrijwilligheid.
In de omgevingsverordening is aangegeven het instrument van
onteigening in te zetten. Met dit instrument zullen wij, net als
in het verleden, terughoudend zijn. Voor cruciale percelen,
waarbij we goed kunnen uitleggen waarom we willen onteigenen, gaan we dit echter niet uit de weg”.
Om deze redenen wordt onder voorwaarden onteigening als instrument ingezet voor het verwerven
van gronden voor de realisatie van de EHS.
In sommige gevallen heeft de provincie Groningen
meer grond in haar bezit dan strikt noodzakelijk
is voor het bereiken van haar beleidsdoelen. Uitgangspunt hierbij is deze gronden te vervreemden
zijn. Uitgifte kan plaatsvinden op drie verschillende
wijzen (dan wel een combinatie hiervan): 1. verkoop
van grond, 2. erfpacht en opstal en 3. verhuur en
pacht. Deze varianten worden onderstaand besproken.
4.5.1 Verkoop van grond
4.4.5 Ruiling en compensatiegrond
Indien anticiperend gronden zijn aangekocht of er
andere gronden zijn waarover kan worden beschikt,
kunnen deze worden ingezet ter ruiling of ter compensatie voor het verwerven van de benodigde
gronden. Veelal geeft het kunnen aanbieden van vervangende grond een betere gespreksbasis dan enkel
het kunnen bieden van een financiële vergoeding.
De Rekenkamer heeft in haar recente onderzoek
geoordeeld dat het proces van ruiling van gronden
minder transparant is. In een ASP dient daarom duidelijk te worden omschreven op welke wijze een
ruiling plaats kan vinden indien hier ten tijde van het
opstellen van het plan in wordt voorzien.
Naast een ruiling zoals hiervoor omschreven, kan
ook worden gedacht aan een kavelruil. Kavelruil kan
op basis van vrijwilligheid of verplicht plaatsvinden.
Als een kavelruil wordt voorzien, wordt deze opgenomen in het betreffende ASP.
Zoals bij de minnelijke verwerving al is aangegeven
kan blijken dat een grondeigenaar slechts bereid is
de benodigde gronden te verkopen indien hij hiervoor in grond wordt gecompenseerd. Ook kan het
voorkomen dat de provincie meer gronden verwerft dan voor het doel benodigd is. In die gevallen
dient een duidelijk onderscheid te worden gemaakt
tussen een vrijwillig en verplicht gedeelte, waarbij
sprake is van verschillende vergoedingssferen. Indien meer gronden worden verworven dan strikt
noodzakelijk is en deze gronden niet direct budgetneutraal kunnen worden ingezet bij de verwerving
voor het project, wordt in het ASP inzichtelijk gemaakt welke risico’s hiermee worden genomen.
De provincie verkoopt gronden (en gebouwen) die
niet meer nodig zijn bij de betreffende beheerafdelingen. Het kan hier gaan om zowel een intern
als een extern verzoek voor verkoop. Verkopen
geschieden conform de onderstaand beschreven
procedure. Als er sprake is van een gebied dat geëxploiteerd wordt, zoals de Blauwestad, waar voor
langere tijd uitgifte van grond is, zal hiervoor een
apart verkoopbeleid worden vastgesteld. In eerste
instantie wordt vastgesteld bij de betreffende beheerafdeling of de grond verkocht kan worden. Vervolgens wordt de vraagprijs vastgesteld door een
onafhankelijk gecertificeerd taxateur.
Volgens het verkoopbeleid worden, behoudens
het geval er een eerste recht van koop bestaat, in
eerste instantie andere overheden benaderd om
te kijken of er belangstelling bestaat voor aankoop
van de grond tegen de waarde in het economische
verkeer. Mocht dit niet het geval zijn, dan wordt gekeken of het af te stoten onroerend goed kan worden ingezet als compensatiegrond bij de verwerving
voor (infrastructurele) projecten.
Indien daar geen sprake van is en er slechts één eigenaar is, wordt met deze potentiële koper gesproken over de verkoop van de grond.
Als er geen potentiele koper is, wordt een openbare inschrijving gehouden om derden de kans te
geven de onroerende zaak te verwerven. Dit laatste
geldt ook indien blijkt dat er meerdere gegadigden
zijn voor compensatiegrond.
25
4.6Aan- en verkoopbeleid
4.5.2Recht van erfpacht en opstal en overige
zakelijke rechten
Door de uitgifte van gronden in erfpacht verkrijgt
een partij een (overdraagbaar) recht om tegen betaling (canon) gronden gedurende een bepaalde
periode te gebruiken en te houden. Door het vestigen van een recht van opstal ontstaat een juridische scheiding tussen het eigendom en het beperkte recht van opstal. In bijzondere gevallen kan ook
worden volstaan met het verhuren of in gebruik geven van bepaalde rechten, zoals het genot van jachtof visrecht.
Als uitgangspunt geldt dat overtollige gronden en
gebouwen worden verkocht en niet worden bezwaard met beperkte rechten. Indien verkoop niet
mogelijk is wordt in overleg met de betreffende
beheerafdeling nagegaan of een ontheffing of toestemming kan worden verleend op basis van een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke regeling. Indien
een ontheffing of toestemming wordt verleend kan
worden bezien of het noodzakelijk is om provinciaal
eigendom te belasten met beperkte rechten.
4.6.1 Aankoopstrategieplan
Voor ruimtelijke programma’s, projecten of gebieden worden Aankoopstrategieplannen ASP’s opgesteld. Een ASP is een door GS vast te stellen operationeel, niet openbaar stuk waarin beleidskeuzes
en uitgangspunten zijn vastgelegd ten aanzien van de
verwerving van gronden. De besluitvorming hieromtrent is vertrouwelijk en niet publicabel. Deze
geheimhouding is niet in strijd met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
4.6.2 Verkoopstrategie
Verkoopstrategieplan
Voor de verkoop van de overtollige gronden in het
kader van een project(gebied) of programma wordt
een Verkoop-Strategie-Plan (VSP) opgesteld. Wanneer gronden en opstallen niet meer nodig zijn voor
het beoogde beleidsdoel zal de provincie deze af
stoten. Hierbij wordt rekening gehouden met de
marktsituatie. Het VSP is eveneens een door GS
vast te stellen operationeel, niet openbaar stuk.
In dit stuk worden de beleidskeuzes en uitgangspunten vastgelegd ten aanzien van de vervreemding van
gronden en eventuele opstallen.
4.5.3 Verhuur en verpachting
Verhuur als vorm van uitgifte betreft, in tegenstelling
tot verhuur voor tijdelijk beheer, langdurige verhuur
van gebouwen en gronden. Door verhuur krijgt een
partij een contractueel recht om bepaalde onroerende zaken die eigendom zijn van de provincie gedurende een periode te gebruiken. Bij verpachting
geeft de provincie de gronden gedurende een bepaalde periode in pacht uit voor de uitoefening van
de landbouw. Teneinde te kunnen beschikken over
provinciaal eigendom worden gronden enkel op
basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst
verpacht.
26
Gronden voor natuurontwikkeling
In het verleden heeft DLG in opdracht van de provincie ten behoeve van natuurdoelen gronden aangekocht om deze door te leveren aan een TerreinBeherende Organisatie (TBO), zoals Natuurmonumenten of de Stichting het Groninger Landschap.
TBO’s kregen de gronden “om niet” (zonder betaling of tegenprestatie), onder voorwaarde dat zij
deze gronden niet mochten vervreemden. Door de
Europese Commissie worden TBO’s nu gezien als
ondernemingen. Dit betekent dat hiervoor de regelgeving inzake staatssteun geldt, zodat alleen kan
worden doorgeleverd tegen marktwaarde (of dat
wordt gemeld bij de Europese Commissie).
De oude praktijk dat TBO’s gronden om niet geleverd kregen, is hiermee beëindigd. Het directe
gevolg hiervan is dat de doorlevering aan TBO’s
vertraging kan oplopen. Doordat de doorlevering
stagneert kan geen gebruik worden van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL) waardoor de
provincie het tijdelijk beheer voorfinanciert.
Opgemerkt wordt dat tegen de betreffende beschikking van de Europese Commissie door alle
Nederlandse provincies beroep is ingesteld bij het
Europese Hof. In afwachting van de uitspraak van
het Europese Hof vindt momenteel geen doorlevering plaats.
Naast de TBO’s kunnen ook particulieren natuur
gaan beheren, deze hebben gelijke rechten. Het Rijk
heeft namelijk uitgesproken bij de realisatie van het
natuurbeleid uit te gaan van de gelijkberechtiging
van alle natuurbeheerders en van marktwerking.
Tegen de achtergrond van de gelijkberechtiging van
alle natuurbeheerders, is het nodig om voor de traditionele doorlevering een alternatief te vinden dat
gelijke kansen biedt aan de verschillende soorten
natuurbeheerders. Dit geldt zowel voor een eventuele verkoop als voor de subsidiemogelijkheden.
De Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en
Landschap (SKNL) wordt op termijn herzien; hierbij
wordt op deze ontwikkeling ingespeeld.
27
28
5.Grondbeheer en Exploitatie
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het beheer van gronden
en gebouwen besproken. Het beheer van gronden
wordt een grotere en belangrijke taak van de provincie Groningen. Door het Natuurakkoord worden de taken van natuurbeheer overgedragen van
het Rijk aan de Provincie. Tevens krijgen wij grond
van het Rijk toebedeeld die beheerd en later verkocht kan worden als onderdeel van het “grondvoor-grond principe”.
Vervolgens komt de grondexploitatie aan de orde in
dit hoofdstuk. Grondexploitatie wordt in het algemeen gezien als een taak die op het terrein van de
gemeenten thuis hoort. Als provincie exploiteren
wij echter ook gronden, zoals bijvoorbeeld in de
Blauwestad.
een openbare inschrijving een pachter geselecteerd.
Overhoekjes die niet worden verkocht, worden in
bruikleen aan particulieren gegeven.
5.2.2 Beheer van gebouwen
5.2 Vastgoedbeheer
Beheer van aangekochte gebouwen geschiedt in
beginsel ook door de provincie. Indien het gebouw
niet direct wordt gesloopt, wordt hiervoor tijdelijke
beheer geregeld. Ter voorkoming van staatssteun
gebeurt dit tegen marktconforme prijzen. Als uit
de aankooponderhandelingen geen verplichtingen
voortvloeien over het voortgezette gebruik worden
gebouwen verhuurd. Alleen voor particulieren kan
worden besloten de gebouwen in bruikleen te gegeven. Hierbij wordt in enkele gevallen gewerkt met
instanties die gebouwen beheren ter voorkoming
van bijvoorbeeld leegstand, vernieling en kraak.
5.2.1 Beheer van gronden
5.3Registratie van vastgoed en beheer
Gronden die zijn verworven om bepaalde beleidsdoelen te realiseren maar nog niet direct daarvoor
worden aangewend, worden tijdelijk beheerd. In het
vorige hoofdstuk is aangegeven dat gronden enkel
op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst verpacht worden.
De provincie Groningen beschikt momenteel nog
niet over een integraal systeem om haar grondbezit eenduidig te registreren. Dit systeem dient naast
het administreren van algemene en financiële projectgegevens voor het volgen van de werkprocessen
bij grondtransacties. Na afronding van projecten is
het van belang dat de beheergegevens van gronden
kunnen worden vastgelegd. De provincie heeft behoefte aan ondersteuning van die processen en activiteiten met de volgende functiegebieden:
• Vastgoed registratie en beheer.
• Verwerving en vervreemding.
• Grondexploitatie.
• Koppeling met het bodeminformatiesysteem
(Globis), de grondstromenregistratie.
• Koppeling met Verseon (zaakgericht werken).
Voor de aankoop van gronden (voor infrastructurele werken), wordt er naar gestreefd om de periode
tussen verwerving en start werkzaamheden zo kort
mogelijk te houden. In het geval er toch gronden
zijn die niet direct benodigd zijn bestaat de mogelijkheid tot het in gebruik geven, tegen de pachtprijs, aan de voormalige eigenaar voor in principe
maximaal één jaar. In het geval de vorige eigenaar
daarvoor geen belangstelling heeft, de duur tot aan
de start werkzaamheden langer is of het gronden
betreft die niet direct noodzakelijk zijn voor projecten, wordt grond die agrarisch te gebruiken is in
beginsel verpacht. Dit verpachten geschiedt op basis
van geliberaliseerde pachtovereenkomsten, waarbij
de duur kan variëren van ca. één tot drie jaren.
Indien voor een bepaald project gronden worden
aangekocht kan ervoor worden gekozen om aan
één van deze verkopers grond te verpachten ter
besparing op verschuldigde inkomensschade. Indien
hier geen sprake van is wordt door het houden van
Daarnaast dient het systeem te beschikken over:
• GIS functionaliteiten (vervaardigen kaarten en
overzichten).
• Een functionaliteit voor het kunnen leveren van
managementinformatie en rapportages.
• Het volgen van werkprocessen voor o.a. onteigening.
• Een signaleringsfunctie waarbij medewerkers
worden geattendeerd op te voeren acties.
• Een mogelijkheid voor de toetsing op staatssteun.
29
5.4Grondexploitatie
5.4.1 Inleiding
5.4.3 Vertrouwelijk behandelen
Wanneer de provincie een actieve ontwikkelende rol
inneemt bij gebiedsontwikkelingen, dan wordt voor
het plangebied een grondexploitatie opgesteld.
Grondbeleid is een instrument voor de verwezenlijking van provinciale ruimtelijke beleidsdoelen. Het
uitgangspunt daarbij is dat grondexploitatie uitsluitend ter bevordering van financieel gewin of speculatieve doeleinden niet aan de orde is.
Bij grondexploitaties geldt dat de informatie over
waar en wanneer welke bestemmingen wel of niet
kan worden (her)ontwikkeld, van groot belang kan
zijn voor andere spelers op de grondmarkt. De onderhandelingspositie van de provincie kan geschaad
worden wanneer derden onverkort inzage hebben
in de politieke besluitvorming rondom grondverwerving en grondexploitaties. Om deze reden worden grondexploitaties, evenals verwervingsplannen
behorend bij grondaankoopkredieten, vertrouwelijk behandeld. De grondexploitaties worden vervolgens vastgesteld door PS.
5.4.2 Grondexploitatie
Voor alle ruimtelijke ontwikkelingsprojecten waarin
de provincie participeert of zelf een actief grondbeleid voert, worden door onszelf of samen met
partners grondexploitaties opgezet. Deze berekening is van belang voor het beoordelen van de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling,
voor risicoanalyse en risicobeheersing. Daarnaast is
deze berekening van belang voor het onderbouwen
van kredietaanvragen, het bepalen van de investeringsbehoefte en ten slotte voor budgetbeheersing
in de uitvoeringsfase van het project. Het opstellen
van een grondexploitatie bestaat uit het vastleggen
van de doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden, die gekozen worden vanuit een inhoudelijk ambitieniveau en de financiële kwantificering
daarvan. Een grondexploitatie gaat vergezeld met
een toelichting en kaart waarin uitgangspunten en
randvoorwaarden van de berekening worden toegelicht. De uitkomsten van een grondexploitatie zijn
van groot belang omdat bij een negatief saldo aanvullende dekking moet worden gevonden en bij een
gerealiseerd positief saldo (winst) dit bij afsluiting
van de exploitatie in de provinciekas kan vloeien.
Deze winst kan vervolgens opnieuw worden ingezet voor provinciale (deel)projecten met een niet
sluitende grondexploitatie. Dit wordt ook wel verevening genoemd.
Met de grondexploitatieberekening wordt het project van grof naar fijn doorgerekend. De grondexploitatie groeit mee met de verschillende fasen van
het project.
30
5.4.4 Jaarlijkse actualisatie grondexploitaties
Een grondexploitatie, van eerste verwerving tot de
laatste verkoop van b.v. bouwkavels, kent al gauw
een looptijd van 10 jaar, of in het (unieke) geval van
de Blauwestad meer dan 30 jaar. Gedurende deze
periode kunnen zich betrekkelijk grote fluctuaties
voordoen in de prognoses, vooral als de plannen erg
afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor
bouwrijpe grond. In artikel 70 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is bepaald dat in de toelichting op het
onderhanden werk inzake grondexploitatie aan PS
jaarlijks een totaaloverzicht wordt gegeven van de
in exploitatie zijnde projecten (complexen).
De grondexploitatiebegrotingen worden tenminste jaarlijks herzien of geactualiseerd. Een jaarlijkse
herziening van de exploitatie is al vanwege waarderingen die voor de jaarrekening van belang en sluit
goed aan bij de provinciale planning en controlecyclus.
5.4.5Verlies- en winstneming bij
grondexploitaties
5.5Grondexploitatie en kostenverhaal
Artikel 65 BBV geeft aan dat voorraden en deelnemingen tegen marktwaarde worden gewaardeerd
wanneer deze lager zijn dan de verkrijgings- of
vervaardigingsprijs. Het is goed denkbaar dat een
grondexploitatiebegroting wordt gemaakt waarbij
vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de
lasten niet of slechts gedeeltelijk dekken. De grondexploitatiebegroting voor het project vertoont
daardoor een begroot verlies.
5.5.1 Kosten verhalen
Het is tevens denkbaar dat een aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende begroting, bv.
door conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en degelijke.
De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt
dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de
verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren
worden gepresenteerd, namelijk:
• Via een (niet-herstelbare) afboeking.
• Via het treffen van een voorziening, die wordt
afgetrokken van de waarde van het actief.
In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie.
Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in
de toelichting van de balans. Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waardecorrectie via
het treffen van een voorziening is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden
verbeteren. Op deze wijze kan een eerder geleden
boekverlies mogelijk later weer als tussentijds ramingsvoordeel worden verantwoord. Voor exploitaties met een voorzien negatief saldo wordt per
direct een (verlies)voorziening gevormd.
De Grondexploitatiewet, vaak afgekort als Grexwet, is een onderdeel van de Wro. De Grondexploitatiewet biedt gemeenten en provincies onder
meer instrumenten om kosten van de planontwikkeling bij grondeigenaren, veelal projectontwikkelaars, te verhalen. Daarnaast zijn er zaken geregeld
omtrent planschade.
Kostenverhaal is via het exploitatieplan direct gekoppeld aan een bestemmingsplan of inpassingsplan.
Voor de provincie is het ook mogelijk om kosten
indirect te verhalen via een gemeentelijk bestemmingsplan en exploitatieplan.
Bij de taakgebonden projecten (wegen & kanalen,
natuur & EHS) staan doorgaans geen opbrengsten
tegenover de kosten. Deze projecten zijn dan ook
te bestempelen als investeringsprojecten.
In deze projecten is meestal geen bouwplan conform artikel 6.2.1 Bro4 voorzien. De Grexwet (kostenverhaal) is dan ook niet aan de orde.
Bij de niet taakgebonden projecten zoals de Blauwestad en bijvoorbeeld ook Lauwersmeer / Lauwersoog, worden grondexploitaties opgesteld, waarin
baten en lasten tegen elkaar afgezet worden.
5.5.2 Inpassingsplan
In de Wro hebben niet alleen gemeenten de bevoegdheid tot het maken van een bestemmingsplan,
maar ook de provincie heeft de mogelijkheid tot
het maken van een inpassingsplan. Het vestigen van
een voorkeursrecht wordt aan dit RO-instrument
gekoppeld.
5.5.3 Verevening
Verevening is financiering van een verliesgevende
ruimtelijke ontwikkeling met de opbrengsten uit
een winstgevende ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij
gelden de regels van het BBV waarin de voorwaarden voor winstneming zijn vastgelegd.
Winst nemen op meerjarige grondexploitaties
wordt beheerst door het “voorzichtigheidsbeginsel”. Begrote winst mag pas worden genomen wanneer daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit
houdt ook in dat huidige voorziene verliezen in de
jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd
met de verwachte toekomstige winsten.
Het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO) is een nadere uitwerking
van de Wro en bevat onder meer bepalingen over structuurvisies,
inpassingsplannen, financiële bepalingen etc.
4
31
32
6. Financiën en Risico’s
6.1 Inleiding
Het verwerven van grond en opstallen brengt financiële risico’s met zich mee. Het is soms nog
niet zeker of en wanneer de provincie, tot planuitvoering over kan gaan en de kosten van de grondverwerving, zoals aankoop, beheer en rentelasten
binnen de toekomstige grondexploitatie of binnen
de gebiedsontwikkeling gecompenseerd kunnen
worden. Omdat de verworven gronden wel op de
balans worden opgenomen, kan dit een aanzienlijke
last zijn. De risico’s worden groter als de gronden
langdurig in het bezit van de provincie blijven en als
de geldmarktrente grote fluctuaties vertoont. Als
de marktprijs daalt, wordt tot afwaardering van de
gronden overgegaan. Dit betekent dat het weerstandsvermogen van de provincie van een voldoende omvang moet zijn om risico’s van grondaankoop
verantwoord te nemen.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het prijsbeleid,
fiscale en financiële aspecten die van toepassing zijn
op ons grondbeleid en vervolgens komt het risicomanagement aan bod.
6.2Prijsbeleid
De provincie koopt, verhuurt, verpacht en verkoopt
gronden en is verplicht hiervoor marktconforme
prijzen te hanteren. Door het hanteren van marktconforme prijzen en een integrale kostendoorberekening wordt voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd in de Wmo en worden de risico’s op
staatssteun geminimaliseerd. Bij minnelijke aankoop
blijkt de waarde uit een vooraf opgemaakt taxatierapport. Bij openbare verkoop mag de uiteindelijke prijs geacht worden overeen te komen met de
marktwaarde. Bij onderhandse verkoop wordt de
marktwaarde bepaald aan de hand van een taxatierapport. Ook voor de verhuur- en verpachtingprijzen zijn markconforme prijzen het uitgangspunt.
Om de financiële risico’s te beperken wordt hierna
de aankoopstrategie (in 4 fasen) uiteen gezet, die de
provincie Groningen hanteert. Met deze aankoopstrategie worden de aankopen tegen aanvaardbare
risico’s vastgelegd. Deze fasering betreft met name
de rode functies (bouw en infra) en is niet zonder
meer van toepassing op de groene functies (natuur).
Fase 1: P
assief aankopen voor de bestaande
bestemmingswaarde
In de eerste fase van de aankoop, wanneer
de ruimtelijke planvorming nog niet formeel
is opgestart maar het provinciale belang en
het beleidsdoel al wel bekend zijn, reageert
de provincie op aanbiedingen uit de markt,
maar worden eigenaren niet actief benaderd
(passieve verwerving). De provincie koopt
alleen aan tegen de waarde in het economische verkeer die is gebaseerd op huidige
(meestal agrarische) bestemming.
Fase 2: Beperkt actief minnelijk aankopen
Naarmate de plannen verder vorderen en
er door PS of door GS (en/of gemeenten)
besluiten zijn genomen over de toekomstige functies van gronden, bijvoorbeeld in
de vorm van een structuurvisie, is het op
enig moment niet meer mogelijk om passief en tegen verkeerswaarde bij bestaande
bestemming te verwerven. Op dat moment
kan worden overwogen of het voorkeursrecht
wordt gevestigd. De markt speelt in op verwachtingen rondom toekomstige ontwikkelingen binnen het gebied. Dit speelt in het
bijzonder wanneer er toekomstige bestemmingen worden voorzien die voor aanmerkelijke waardevermeerdering zorgen. Waar
mogelijk wordt het tijdelijke gebruik van de
verworven grond en opstallen door derden
tegen marktconforme condities overeengekomen waarbij opleveringstermijn en condities éénduidig worden vastgelegd.
Fase 3: A
ctief minnelijk aankopen tegen
taxatiewaarde
Naarmate plannen worden vervolgd en er
een behoorlijke mate van zekerheid is dat in
de nabije toekomst waardevermeerderende
bestemmingen worden voorzien, is aankopen tegen verkeerswaarde onmogelijk geworden. In deze fase kan de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) worden ingezet om
een eigen actieve ontwikkeling mogelijk te
maken.
33
Wanneer de provincie besluit om in deze
fase met gemeenten en/of het Rijk, of zelfstandig een actief grondbeleid te voeren,
wordt een gedegen risicoanalyse uitgevoerd
en wordt tegen taxatiewaarde aangekocht.
Fase 4: Van minnelijk traject naar onteigening
Dikwijls blijkt bij vordering van de projecten
dat minnelijke verwerving onvoldoende resultaten laat zien.
Eigenaars in het gebied willen hun gronden niet verkopen terwijl de uitvoering van de projecten vanwege politieke besluitvorming feitelijk al onomkeerbaar is geworden. In dit geval kan de provincie gebruik maken van de titels uit de Onteigeningswet en
Landinrichtingswet / Wilg. Ter beëindiging van het
minnelijke traject wordt als sluitstuk van de grondverwerving, aangekocht tegen volledige schadeloosstelling op basis van de Onteigeningswet (minnelijke
onteigening).
Formeel sluitstuk van de aankooponderhandelingen
is het voeren van een onteigeningsprocedure.
6.3Het taxatierapport
Het taxatierapport speelt een belangrijke rol bij het
vaststellen van de marktwaarde van te kopen of te
verkopen gronden. De provincie Groningen vindt
het van groot belang dat taxaties transparant tot
stand komen en dat de rapporten voldoen aan de
geldende regels. Om deze reden vinden taxaties
plaats door een onafhankelijk gecertificeerd taxateur5.
Het taxatierapport moet helder zijn en inzicht geven in de gehanteerde referentieobjecten. Het taxatierapport wordt opgemaakt en getekend vóórafgaand aan het onderhandelingstraject.
6.4 Fiscaliteit
6.4.1 Omzetbelasting
Wanneer de provincie een grondexploitatie voert,
zijn er verschillende fiscale mogelijkheden:
• De eerste is dat de provincie belaste prestaties
levert en daarom als ondernemer recht op aftrek van BTW heeft wanneer zij in het kader
van de grondexploitatie bouwrijpe grond verkoopt.
De Mededeling ‘Grondtransacties en gebouwen door openbare
instanties’ van de EC uit 1997 stelt eisen aan de opleiding en ervaring
van een taxateur.
5
34
•
•
Ook kan de provincie worden gezien als ondernemer die vrijgestelde prestaties levert en daarmee geen recht op aftrek heeft.
Een derde mogelijkheid is dat de provincie door
de fiscus niet als ondernemer wordt aangemerkt en daarmee voor de activiteiten geheel
buiten de Wet Omzet Belasting (OB) blijft.
Op grond van de huidige Wet OB is levering van
onroerende zaken door een ondernemer in beginsel vrijgesteld van BTW.
Dit met uitzondering van de levering van een gebouw of een gedeelte van een gebouw en het erbij
behorende terrein voor, op, of uiterlijk twee jaar na
het tijdstip van eerste ingebruikname alsmede de levering van een bouwterrein. Voor aan- en verkoop
van grond geldt in principe de overdrachtsbelasting
waarvoor de overheid een (subjectieve) vrijstelling
heeft.
6.4.2 BTW-compensatiefonds
In de praktijk van de uitvoering van inpassingssplannen (en gemeentelijke bestemmingsplannen) is gebleken dat overheden bij het afwegen tussen het zelf
uitvoeren van activiteiten en uitbesteding van overheidstaken (bijvoorbeeld planontwikkeling) vaak de
heffing van BTW een belangrijke rol laten spelen.
Zelf uitvoeren zou vanwege het achterwege blijven
van BTW-kosten goedkoper kunnen zijn dan uitbesteden. Wanneer de provincie gemeenschapsvoorzieningen aanlegt, kan zij de kosten van BTW (anders dan bij levering van een gebouw of bouwgrond)
niet bij de fiscus in vooraftrek brengen. Dit omdat
zij optreedt als overheid en niet als BTW-ondernemer. Met het BTW-compensatiefonds (BCF) kan de
provincie de BTW die ter zake van de aanleg van
gemeenschapsvoorzieningen aan haar in rekening
wordt gebracht terugvragen.
In het regeerakkoord van het kabinet Rutte was
sprake van afschaffing van het BCF met ingang van
2014. In het onderhandelaarsakkoord IPO VNG
UVW van 18 januari 2013 is overeenstemming bereikt over het voortbestaan van het BTW compensatiefonds. Hierbij is afgesproken dat de omvang
van het BTW compensatiefonds wordt gemaximeerd. Iedere aanspraak die het plafond te boven
gaat wordt ingehouden op het provinciefonds of het
gemeentefonds.
Omgekeerd geldt dat een onderschrijding van het
plafond leidt tot een storting in het provinciefonds
of het gemeentefonds. De BTW die drukt op aanlegkosten van maatschappelijke infrastructuur (wegen, groen, riolering, etc.) leidt hierdoor indirect
tot extra kosten wanneer het plafond van het BTW
compensatiefonds wordt overschreden.
hebben op het realiseren van de doelstellingen of
uitkomsten van een grondtransactie of een grondexploitatie. Voorbeelden hiervan zijn effecten van
rentestijgingen of planvertraging. Het is daarom van
belang deze risico’s te kwantificeren en planmatig
om te gaan met het inschatten en onderkennen van
risico’s binnen de individuele grondexploitaties en
gebiedsontwikkelingen.
6.4.3 Overdrachtsbelasting
Op basis van de Wet op belastingen van rechtsverkeer (Wbr) wordt de verkrijging van de juridische
en/of economische eigendom van in Nederland gelegen onroerende zaken of van rechten waaraan
deze zijn onderworpen in beginsel belast met 6%
overdrachtsbelasting.
Het afdragen van overdrachtsbelasting blijft echter
achterwege wanneer de overheid aankoopt en wanneer er samenloop is met BTW.
6.5Risicomanagement
6.5.1 Inleiding
Aan het bezitten van onroerende zaken en het uitvoeren van activiteiten op het gebied van de aan- en
verkoop van grond c.q. onroerende zaken almede
de transformatie van gronden zijn financiële risico’s
verbonden. Ondanks het reëel begroten, het zorgvuldig opstellen van (grond)exploitaties en het treffen van beheersingsmaatregelen, treden er in veel
gevallen mee- en tegenvallers op. De wetgever heeft
in het BBV bepaald dat provincies (en gemeenten)
verplicht zijn de financiële risico’s in te schatten (een
verplichting die al vanaf 1995 bestaat).
Art. 11 lid 1 onder b van het BBV omschrijft deze
risico’s als: “alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn
getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in
relatie tot de financiële positie”
Wanneer de provincie betrokken is bij de uitvoering en realisatie van projecten en grondexploitaties bestaan er diverse risico’s. Deze zijn het gevolg
van een langdurige looptijd van plannen en planvorming, inschatting van parameters aan het begin van
de planperiode, marktwerking en betrokkenheid
van andere partijen en de hiermee corresponderende belangen. Het gaat bij risico’s om mogelijke
gebeurtenissen die een negatieve invloed kunnen
Bij (grote) infrastructuurprojecten wordt een risicoanalyse uitgevoerd.
6.5.2 Haalbaarheid & businesscase
De provincie investeert voornamelijk in infrastructurele projecten en projecten in het landelijk gebied.
Voorafgaand aan een project worden de grondverwervingskosten geraamd samen met andere kosten,
al dan niet op onteigeningsbasis. Deze vormen het
uitgangspunt voor de budgetbepaling en de kostenbewaking. Tevens wordt geanalyseerd welke risico’s
kunnen optreden en hoe deze risico’s zo goed mogelijk kunnen worden vermeden. Omdat deze analyses de positie van de provincie in de vastgoedmarkt
bepalen, blijven deze vertrouwelijk.
Businesscase
De beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s
leidt voor gebiedsontwikkelingen, programma’s of
projecten tot het opstellen van een businesscase.
De omvang van deze businesscase is sterk afhankelijk van de complexiteit van het project. Als de
provincie niet zelf investeert is een businesscase van
belang bij de beoordeling van de haalbaarheid en de
risico’s en om de onderhandelingspositie te versterken.
Ook bij anticiperende grondaankopen, waarbij de
risico’s toenemen, zal de provincie een businesscase
of aankoopstrategieplan opstellen.
6.5.3Waardedaling van nog te verkopen
gronden
Het belangrijkste financiële risico voor de provincie betreft de waardedaling van nog te verkopen
gronden en van de daarop aanwezige opstallen. Dit
risico doet zich bijvoorbeeld voor wanneer gronden zijn verworven die achteraf niet meer nodig zijn
voor het realiseren van provinciale beleidsdoelen.
35
Deze gronden worden later weer worden afgestoten. Wanneer de opbrengst bij verkoop lager is, lijdt
de provincie een financieel verlies. Voor de omvang
van een mogelijk verlies is het van belang of het
alleen gaat om gronden of ook om opstallen. De
grondprijs ontwikkelt zich minder sterk dan de prijs
van gebouwen, de risico’s zijn daarom het grootst
bij opstallen. De waarde van gronden kan ook dalen
bij de bestemmingswijziging van grond, zoals dat het
geval is bij bijvoorbeeld natuurontwikkeling. Deze
waardedaling is geen risico, maar het gevolg van bewuste beleidskeuzes.
6.5.4 Ongeplande exploitatieverliezen
In de grondexploitatie wordt rekening gehouden
met de kosten en de opbrengsten van de tijdelijke
exploitatie in de periode voordat de gronden worden verkocht of het beleidsdoel is gerealiseerd. De
kosten betreffen onder andere de rentelasten en
de waterschapslasten; de opbrengsten betreffen de
opbrengsten van tijdelijke verhuur of pacht. De opbrengsten kunnen lager uitvallen dan gepland. De
risico’s nemen toe wanneer de tijdelijke exploitatie
langer duurt dan gepland.
6.5.5 Risicovoorziening
Het risico van een lagere uiteindelijke verkoopprijs
en van ongeplande exploitatieverliezen wordt afgedekt door een voorlopige voorziening. Deze voorziening is gebaseerd op een reële inschatting van het
risico. De risicovoorziening is ondergebracht bij het
project of programma waarvoor de gronden zijn
verworven.
Als de risico’s groter worden dan de risicovoorziening, vraagt dit om bijsturing. GS melden dit actief
aan PS. De risicovoorziening kan in dat geval worden verhoogd.
Bij afwijkingen groter dan 10% (met een drempel
van € 100.000,=) worden PS geïnformeerd over de
risico’s en de genomen beheersmaatregelen.
6.5.6 Ongeoorloofde staatssteun
Bij grondtransacties met ondernemingen vormen
de Europese regels inzake staatssteun een belangrijk
kader. Wanneer gronden voor een te hoge prijs
worden aangekocht, of wanneer gronden voor een
te lage prijs worden verkocht, verpacht of verhuurd,
kan er sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun.
36
Wanneer achteraf door de Europese Commissie
zou worden vastgesteld dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun, kan de betreffende onderneming verplicht worden om het te veel ontvangen
geld terug te betalen, dan wel het te weinig betaalde
alsnog te betalen. Om dit risico te minimaliseren
hanteert de provincie marktconforme prijzen (conform de Mededeling van de Europese Commissie).
Tevens is een goede dossiervorming van belang, om
het aan- en verkoop proces vast te leggen.
6.6Weerstandsvermogen
Als risico’s binnen programma’s en projecten zich
voordoen en leiden tot bijstellingen van het plansaldo met een voorzien verlies, hebben die mutaties
direct financiële consequenties voor de provincie:
in de vorm van het verhogen of verlagen van voorzieningen of via het rechtstreeks afboeken op de
boekwaarde.
In de paragraaf weerstandsvermogen wordt jaarlijks
het benodigde weerstandsvermogen bepaald en
vastgelegd. De financiële risico’s, voortvloeiend
uit voorgenomen en lopende ruimtelijke projecten worden in relatie gebracht met de beschikbare
weerstandscapaciteit van de provincie. De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen waarover
de provincie beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.
Het weerstandsvermogen mag alleen worden aangesproken indien een risico zich ondanks de inspanningen op het gebied van risicomanagement toch
voordoet, negatieve financiële effecten heeft
voor de provincie en het risico niet gedekt kan worden uit de reguliere programmabudgetten.
In de paragraaf weerstandsvermogen van de programmarekening en de programmabegroting zal
expliciet aandacht besteed worden aan ons grondbeleid.
De provincie Groningen heeft de risico’s in drie categorieën ingedeeld:
• Categorie A betreft risico’s die in beginsel niet
direct uit de programma’s kunnen worden gedekt, omdat de risico’s een gevolg zijn van bijvoorbeeld expliciete politieke besluitvorming
rondom deelname aan projecten.
•
•
In Categorie B vallen de risico’s die in beginsel uit de programma’s gedekt moeten worden,
maar waarbij de bedragen dermate omvangrijk
kunnen zijn dat de programma’s dit niet altijd
kunnen dragen.
De risico’s die gedekt worden uit de reguliere
programmabudgetten (Categorie C) worden
niet opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen.
6.7 Fraudebestrijding
De provincie wil voorkomen dat er met vastgoedtransacties wordt gefraudeerd. Om deze reden
worden percelen voorafgaand aan de aan- en verkopen getaxeerd door een onafhankelijk gecertificeerd taxateur. Deze taxatie bepaalt de aan- of verkoopprijs.
De wetgever heeft ook aangekondigd dat vastgoedtransacties per 1 juli 2013 onder de werking van de
wet Bevordering Integriteitbeoordeling Openbaar
Bestuur (BIBOB) worden gebracht. Het is nog niet
geheel duidelijk hoe dit uitpakt, maar vanzelfsprekend past de provincie haar beleid hierop aan.
Gedragscode integriteit
De provincie Groningen heeft een gedragscode integriteit opgesteld6. Hierin zijn basisafspraken te vinden over wat wel en wat niet mag. Het doel van
deze gedragscode is om bestuurders en ambtenaren
een houvast te bieden bij het bepalen van normen
en waarden zoals die in onze provinciale organisatie
worden gehanteerd.
Bestuurders en ambtenaren stellen bij hun handelen
de kwaliteit van het openbaar bestuur en de
provinciale dienstverlening centraal. Integriteit is
daarvoor een belangrijke voorwaarde. De belangen
van de provincie en in het verlengde daarvan de
belangen van de burgers, zijn hierbij de primaire
richtsnoer. Bestuurlijke en ambtelijke integriteit
houdt in dat de verantwoordelijkheid die met de
functie samenhangt wordt aanvaard en dat er de
bereidheid is om daarover verantwoording en
rekenschap af te leggen.
De gedragscode integriteit voor bestuurders en ambtenaren is
opgenomen in het handboek arbeidsvoorwaarden van de provincie
Groningen.
6.8 Waarderingsafspraken grondbeleid
De waardering van gronden wordt bepaald door afspraken uit onze financiële verordening en door de
regelgeving voor de verslaggeving uit het BBV.
Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut worden rechtstreeks ten laste van
de exploitatie gebracht. Op grond van een expliciet besluit van PS kan hiervan worden afgeweken.
Gronden onder wegen zijn onlosmakelijk verbonden met deze wegen. Daarom wordt op de verwervingsprijs van deze gronden afgeschreven conform
de vastgestelde afschrijvingstermijn voor wegen.
Voor alle investeringen wegen die niet worden gefinancierd uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT) en/of het Regio
Specifiek Pakket (RSP) wordt een afschrijvingstermijn gehanteerd van 20 jaar.
Voor vaarwegen is dit 40 jaar met een lineaire afschrijving (brief aan PS d.d. 22-2-2005). Bij investeringen in het kader van het MIRT en het RSP wordt
deze last direct genomen. Gronden die in het kader van natuurbeleid zijn aangekocht worden bij de
transformatie van landbouwgrond naar natuurgrond
ten laste van de exploitatie afgeboekt tot die van
natuurwaarde (ca. 15 % van de landbouwwaarde).
Het aangeven en vastleggen van de toekomstige bestemming van de verworven grond in het vastgoedinformatiesysteem is daarom van groot belang voor
de balans.
Grondexploitaties worden gewaardeerd als saldo
van gerealiseerde baten en lasten. Als een grondexploitatie naar verwachting verliesgevend is wordt
eenmalig afgeboekt of een voorziening getroffen ter
hoogte van het verlies. De voorziening wordt dan
op de boekwaarde in mindering gebracht. Wanneer
gronden als ruilgrond worden aangekocht ter realisatie van activa met economisch nut (bijvoorbeeld
grondexploitaties) worden de gronden gewaardeerd
tegen verwervingsprijs of lagere marktwaarde. Als
gronden als ruilgrond worden aangekocht ter realisatie van maatschappelijke activa (bijvoorbeeld realisering EHS) vindt rechtstreekse afboeking plaats
ten laste van de exploitatie.
6
37
38
7. Verantwoording en Organisatie
7.1 Inleiding
Door het van kracht worden van het BBV en de
Wro, is een groot deel van de provincies de afgelopen jaren bezig geweest om een helder en eigen
grondbeleid te formuleren, de uitvoering slagvaardiger en centraler te organiseren en de verantwoording transparanter te regelen.
Het opstellen van deze Nota Grondbeleid, waarin alle
relevante kaders en spelregels, organisatiebreed,
worden beschreven en door Provinciale Staten (PS)
vastgesteld, is een belangrijke stap op weg naar een
professionele rol van de provincie Groningen op de
grondmarkt. Het gaat hier niet alleen over beleidskaders, maar ook over de politiek-bestuurlijke en
ambtelijke verhoudingen, de financiële verantwoording, procedurele kaders en het verantwoordingskader. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verantwoording van ons grondbeleid en de organisatie
daarvan.
7.2Uitgangspunten grondbeleid
7.2.1 Informatievoorziening GS
Grondverwerving vindt plaats op basis van expliciete voorwaarden, zoals weergegeven in deze Nota.
Deze expliciete voorwaarden hebben betrekking
op de kaders die PS hebben gesteld bij de besluitvorming over projecten. Deze komen er op neer
dat het project op tijd, met de beoogde kwaliteit en
voor het beschikbare gestelde krediet wordt opgeleverd. Daarnaast spelen voorwaarden die betrekking
hebben op de prijsstelling: marktconform aankopen,
niet meer dan nodig verwerven en alleen die schade
vergoeden waartoe de provincie wettelijk verplicht
is. Een andere belangrijke voorwaarde heeft betrekking op de snelheid van de grondverwerving. De
verwerving van grond is ingezet als middel om het
gestelde projectdoel op tijd te realiseren.
Omdat het voorbereiden en uitvoeren van provinciaal grondbeleid ten behoeve van projecten fasegewijs verloopt en een lange doorlooptijd kent, is
het van belang om op voorhand duidelijkheid te verschaffen over het verloop van belangrijke besluitvormingsmomenten rondom de inzet van de verschillende instrumenten. GS is ervoor verantwoordelijk
dat de provinciale organisatie voldoet aan eisen van
doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. In
de praktijk is het vrijwel altijd het college van GS
dat, in samenwerking met de ambtelijke organisatie, de besluitvorming voorbereidt op het gebied
van grondverwerving, ruimtelijke ontwikkelingen
en grondexploitaties. De veelheid aan alternatieve
keuzes maakt het belangrijk dat besluitvorming
door PS gebaseerd moet zijn op goed gedoseerde
en kwalitatief goede beslissingsinformatie. De mate
van vertrouwelijkheid van de gepresenteerde informatie, met name in de beginfase van planvorming,
maakt een zorgvuldige informatieverstrekking aan
PS belangrijk. Door de genoemde veelheid aan alternatieven is het vaak onmogelijk alle bijbehorende
consequenties in detail ter besluitvorming voor te
leggen. Besluitvorming rondom grondverwerving en
grondexploitaties is daarom veelal een wisselwerking tussen de Staten en College waarbij over een
langere periode van plancontouren (initiatieffase)
wordt gewerkt naar een meer concrete invulling
van plannen (ontwerpfase).
7.2.3 Toezicht PS op uitvoering door GS
De door PS vast te stellen kaders voor het grondbeleid, zoals weergegeven in deze nota en specifiek
in doelstellingen en randvoorwaarden voor de provinciale grondaankopen of bij het vaststellen van
een grondexploitatie, zijn randvoorwaarden voor
de uitvoering door GS. Deze kaders vormen doorlopend de basis voor planning, uitvoering, monitoring
en evaluatie van de werkzaamheden.
7.2.2 Samenspel GS-PS
De bevoegdheden van het college van GS zijn bij
duaal bestuur begrensd door kaderstelling door PS.
PS bepalen in hoofdlijnen het beleid van de provincie en controleren GS.
Zolang GS binnen de gestelde kaders blijft, is er
geen reden tot het informeren van PS, anders dan
jaarlijks over de voortgang van de programma’s,
projecten en exploitaties.
39
Deze actieve informatieplicht is er voor GS wel zodra GS de gestelde kaders in de uitvoering dreigt te
overschrijden en de gestelde voorwaarden niet zijn
nageleefd.
Programmabegroting
Via de vaststelling van de programmabegroting autoriseren de Staten het College tot het doen van
uitgaven. Hierbij is het van belang een goed inzicht
te hebben in baten en lasten per programma, met
een onderverdeling naar thema. Dit overzicht vervult een functie bij de autorisatie van de baten en
lasten en dient daarom integraal te zijn, dat wil zeggen dat het alle baten en lasten zoals opgenomen in
het programmaplan moet bevatten. In de paragraaf
weerstandsvermogen van de programmabegroting
zal expliciet aandacht besteed worden aan grondbeleid.
Daarnaast kunnen projecten door de Staten worden geautoriseerd door een Statenvoordracht waarin
het project wordt omschreven en waarin de Staten
wordt gevraagd een krediet te verstrekken voor de
uitvoering.
40
voegdheid zijn voorbehouden. De structurele informatievoorziening over grondverwerving en grondexploitatie wordt ingebed in de reguliere planning
en controlcyclus binnen de provincie.
De tussentijdse informatievoorziening kan daarbij
een overzicht bevatten van de op dat moment bestaande budgetuitputting op grondverwerving en de
markt- en boekwaarde van aangekocht onroerend
goed en/of de ontwikkeling van het saldo van de
grondexploitatie(s).
7.4Aan- en verkoopstrategie
Voorafgaand aan het aan- en verkopen van gronden
worden aan- en verkoop strategieplannen opgesteld. Deze plannen vormen het kader om gronden
op een efficiënte wijze te verwerven en te vervreemden. Deze plannen worden door GS voorafgaand aan de grondverwerving of de vervreemding
vastgesteld.
Afwijkingen in inhoud, tijd en geld tussen beleid en
werkelijkheid in de projecten wordt, op aangeven
van de ambtelijke organisatie, door het college geanalyseerd en beoordeeld op de consequenties voor
de haalbaarheid en resultaten van het programma of
project. De monitoring van PS als onderdeel van het
toezicht vindt in eerste instantie plaats via de provinciale Planning en Controlcyclus.
Het aan- of verkoopstrategieplan is een standaard
werkdocument waarin GS bepaalt hoe gehandeld
wordt bij grondverwerving en vervreemding. Er
vindt actief overleg plaats met de andere overheden
die in dat gebied actief zijn op de grondmarkt (gemeenten en waterschappen) en bijvoorbeeld met de
Terrein-Beherende (natuur)Organisaties (TBO’s) uit
het gebied. Het aan- of verkoopstrategieplan geeft
een analyse van de grondmarkt en bepaalt o.a. met
welke instrumenten gronden markconform worden
verworven of vervreemd. Het plan wordt opgesteld
voor een project(gebied) of voor een programma
en vastgesteld door GS.
7.3Samenwerkingsverbanden
7.4.1 Aankoopstrategieplannen
Indien de grondverwerving of grondexploitaties
worden uitgevoerd in samenwerkingsverbanden
is de toezichthoudende rol toebedeeld aan het algemeen bestuur (Gemeenschappelijke Regelingen
zoals bij Groningen Seaports nu nog het geval is)
of het toezichthoudend orgaan van de publiekpublieke samenwerking. Inbreng in de plannen en
grondexploitaties verloopt in die situaties via de
vertegenwoordiger(s) van de provincie in deze toezichthoudende organen. Bij het vaststellen van de
plannen en de exploitaties dient men zich te realiseren welke aspecten hiermee expliciet als Statenbe-
In de ASP’s wordt o.a. de wijze van grondverwerving, de prijsstelling, het duurzaam grondbeleid en
het aankoopvolume (de te verwerven percelen)
vastgelegd. Ook moet het aankoopstrategieplan
een tijdspad bevatten waardoor vaststaat op welk
moment de formele onteigeningsfase start. Hierdoor heeft GS een belangrijk hulpmiddel om greep
te houden op grondaankopen en grondruil en wordt
voorkomen dat GS en PS voor voldongen feiten
worden geplaatst.
Aankopen voor groen
7.5Grondexploitatie
Op basis van een vastgesteld ASP geeft de provincie
opdracht aan BBL om binnen de vastgestelde kaders
de gronden te verwerven voor natuurontwikkeling.
BBL heeft met het aanvaarden van de opdracht een
periodieke rapportageplicht aan GS.
In het ASP wordt, aan de hand van een analyse van
de regionale grondmarkt en de mobiliteit in het aankoopgebied aangegeven, op welke wijze de grondverwervingstaakstelling van het project kan worden
gerealiseerd.
Het voeren van een grondexploitatie is een belangrijk hulpmiddel om de waardeontwikkeling van
de gronden te controleren. Bij vaststelling van een
grondexploitatie wordt daarom per project een
bandbreedte bepaald waarbinnen de grondexploitatie zich mag bewegen zonder dat tussentijdse herziening door PS nodig is. Volgens de eisen van het
BBV zal eveneens de (netto) contante waardesaldo7
van de grondexploitatie worden weergegeven.
Er wordt een afweging gemaakt bij de inzet van de
instrumenten die de grondverwerving kunnen bespoedigen, gaande van vrijwillige verwerving tot en
met onteigening. Bij de afweging van de inzet van
een instrument worden de kosten benoemd, de
mate van effect op het tempo van grondverwerving
en of de voorgestelde grondprijs en het aankoopproces marktverstorend werkt.
Ook wordt nadrukkelijk de relatie gelegd met de
omgeving, zoals andere overheidspartijen en verwervingsdoelen daarvan.
Aankopen voor infrastructurele werken
Voor de aankopen die worden verricht voor infrastructurele werken wordt per project een ASP
opgesteld. In het ASP wordt ingegaan op de organisatie van het project en de inrichting van het
verwervingsproces zoals de inhuur van externe deskundigheid en de selectie van een projectnotaris.
Daarnaast wordt ingegaan op de projectfasering,
de planning en de interne communicatie. Het ASP
wordt aangevuld met paragraven om o.a. de risico’s
in kaart te brengen.
7.6Besluit begroting en
verantwoording
De uitvoeringsverantwoordelijkheid voor het
grondbeleid binnen de provinciale projecten berust
bij GS.
Om aan de kaderstellende en controlerende rol van
PS inhoud te geven, is in het Besluit Begroting en
Verantwoording (BBV) bepaald dat PS jaarlijks de
verplichte paragraaf grondbeleid bij de beleidsbegroting- en jaarrekening vaststellen. PS worden over
de voortgang van het grondbeleid geïnformeerd in
deze paragraaf grondbeleid. De voorbereiding vindt
plaats door het college van GS dat hierbij uitgaat
van het collegeprogramma en provinciaal beleid zoals dit is vastgelegd in ons POP.
De programmabegroting is een document dat op
hoofdlijnen een beschrijving geeft van de doelstellingen die PS met betrekking tot politieke thema’s
voor een bepaalde periode voor ogen staan. Dit betekent dat de programmabegroting een beeld geeft
van de voortgang van de ruimtelijke projecten die
PS graag uitgevoerd zien.
Paragraaf grondbeleid
7.4.2 Verkoopstrategieplannen
Een Verkoop-Strategie-Plan (VSP) vormt het kader
om gronden op een efficiënte wijze te verkopen. In
deze VSP’s wordt de wijze van grondvervreemding
voor een bepaald gebied en de prijsstelling vastgelegd, met het daarbij horend verkoopproces. De
procedure voor de VSP’s is vergelijkbaar met die
van de ASP’s.
•
•
In deze paragraaf geeft het College bij de begroting aan wat het te voeren grondbeleid in
het komende jaar is om de ruimtelijke planning
te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt
bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid
ten minste dient te bestaan uit:
Een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie
tot de realisatie van de doelstellingen van de
programma’s die zijn opgenomen in de begroting
(weergegeven in deze Nota Grondbeleid).
De contante waarde (CW) of actuele waarde (AW) van een
toekomstig bedrag aan geld over een tijdsperiode van n jaar en bij
rentevoet p, is het bedrag dat uitgezet tegen samengestelde interest
bij de genoemde rentevoet na de periode van n jaren juist het gegeven
bedrag oplevert. Eenvoudig geformuleerd: de huidige waarde van een
bedrag waarover je pas na een bepaalde periode de beschikking hebt.
7
41
•
•
•
•
Een aanduiding van de wijze waarop de provincie Groningen haar grondbeleid uitvoert (weergegeven in deze Nota Grondbeleid).
Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.
Een onderbouwing van de geraamde winstneming.
De beleidsuitgangspunten over de reserves
voor grondzaken in relatie tot de risico’s van
grondzaken.
De paragraaf grondbeleid biedt inzicht in de geactualiseerde grondexploitaties (per stuk en geconsolideerd) en de eventuele afwijkingen in programma,
tijdplanning en/of saldo ten opzichte van de door PS
vastgestelde uitgangspunten. Hierbij wordt de indeling naar planfasen gehanteerd, waarbij aan PS en
overzichtelijk wordt gepresenteerd welke plannen
zich in welke fase bevinden en wat de vervolgplanning is. Ook af te sluiten grondexploitaties en grondaankopen worden beschreven in de jaarrekening.
Overige onderwerpen die aan bod komen zijn de
winstnemingen/verliesnemingen, risico’s op de lopende exploitaties en anticiperende aankopen en de
voor het grondbeleid benodigde voorzieningen en
weerstandsvermogen.
Verder wordt ook de beschikbare budgetruimte
voor grondaankopen geactualiseerd. Van de aangekochte gronden wordt de gemiddelde boekwaarde
per vierkante meter aangegeven. In de paragraaf
grondbeleid wordt provinciebreed verantwoording
afgelegd over het door GS gevoerde grondbeleid.
De paragraaf grondbeleid dient te voldoen aan de
regels van het BBV.
Toelichten op de balans
Voor gronden die niet zijn aangekocht met exploitatieoogmerk, bijvoorbeeld voor openbare ruimte of
voor investeringen met economisch of maatschappelijk nut, geldt dat deze, zoals bepaald in artikel 35
BBV als vaste materiële activa in de balans worden
opgenomen. In de toelichting op de balans worden deze aankopen gesplitst in: gronden en terreinen, woonruimten, bedrijfsgebouwen en eventueel
grond- weg- en waterbouwkundige werken. In de
42
toelichting op de balans wordt het verloop van de
activa gedurende het begrotingsjaar in een sluitend
overzicht weergegeven. Daaruit blijkt, voor zover
van toepassing: de boekwaarde aan het begin van
het begrotingsjaar, de investeringen of desinvesteringen, de afschrijvingen, bijdragen van derden direct gerelateerd aan een actief, afwaarderingen wegens duurzame waardeverminderingen en de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar (artikel
52 BBV).
Verkrijgingsprijs
De investeringen worden voor het bedrag van de
investering bij aankoop geactiveerd op basis van de
verkrijgingsprijs. Deze bestaat uit de inkoopprijs
en de bijkomende kosten. De bijkomende kosten
bestaan uit makelaar- en notariskosten, taxatiekosten, schadeloosstellingen en overdrachtsbelasting.
Bijdragen van derden die in directe relatie staan
met een actief mogen op de waardering daarvan in
mindering worden gebracht (artikel 62 BBV). Van
aangekochte activa waarvan de bestemming verandert, wordt de actuele waarde van de nieuwe bestemming in de toelichting op de balans opgenomen
(artikel 63 BBV).
Afwaardering bij buitengebruikstelling
Wanneer het actief duurzaam buiten gebruik wordt
gesteld, bijvoorbeeld wanneer een agrarisch perceel
de bestemming verkeersdoeleinden krijgt, volgt afwaardering op het moment van buitengebruikstelling. Afwaardering vindt plaats wanneer de rest- of
marktwaarde lager is dan de boekwaarde. Tot dit
tijdstip wordt een verliesvoorziening ter grootte
van het verschil tussen de restwaarde en de boekwaarde ingesteld.
7.7 Bevoegdhedenbesluit
Bij een effectief en efficiënt bestuur, heeft de provincie (waar mogelijk) bevoegdheden van het bestuur
naar een lager niveau gedelegeerd. Deze bevoegdheden zijn opgenomen in het Bevoegdhedenbesluit
GS 2011 en het Bevoegdhedenbesluit CdK 2004.
Opgemerkt wordt dat naar verwachting in 3013 een
nieuw Bevoegdhedenbesluit vastgesteld.
De bevoegdhedenbesluiten zijn zo ingericht dat altijd eerst een bevoegdheid tot het aangaan van de
overeenkomst moet zijn gegeven (Bevoegdhedenlijst GS) en daarna de ondertekening kan plaatsvinden en notariële afwikkeling door vertegenwoordiging van de provincie (Bevoegdhedenbesluit CdK).
Zo mag het afdelingshoofd van de afdeling Wegenbouw op grond van het Bevoegdhedenbesluit GS
onderhandelingen voeren met belanghebbenden
bij aan- en verkoop van onroerende goederen als
bedoeld in de artikelen 17 en 18 van de Onteigeningswet. Hiernaast is er een volmacht gegeven
aan het afdelingshoofd om onroerende zaken te
kopen, verkopen, ruilen, bezwaren etc. voor zover dit geschiedt tot de uitvoering van provinciale
werken. Een werk is aan te merken als provinciaal
werk wanneer de besluitvorming hierover door GS
heeft plaatsgevonden. Indien deze besluitvorming
nog niet heeft plaatsgevonden zullen GS besluiten
tot een transactie. Het afdelingshoofd is door de
Commissaris der Koning (CdK) gevolmachtigd om
overeenkomsten te ondertekenen, deze kan zich
op zijn beurt weer laten vertegenwoordigen door
de ambtenaren van zijn afdeling. Tevens ziet hij toe
op zowel de ondertekening van overeenkomsten
als het vertegenwoordigen van de provincie bij het
passeren van notariële akten. Op grond van het Bevoegdhedenbesluit CdK kan het afdelingshoofd zich
eveneens laten vervangen door volmacht te geven
aan een medewerker van het betreffende notariskantoor.
7.8 Aansturing DLG
Vanuit de provinciale regierol vindt een aansturing
plaats van DLG. Uit de Wag vloeit voort dat alle
gronden die worden verworven ten name van BBL
worden gesteld. Deze dienst heeft tot taak het
verkrijgen, vervreemden en het tijdelijk beheren
van onroerende zaken binnen daarvoor aangewezen
gebieden en doelen zoals genoemd in de Regeling
vaststelling werkzaamheden BBL. Hierin staan met
name de gebieden en doelen genoemd waarvoor
het BBL mag verwerven. BBL kan pas met
verwerven beginnen na opdrachtverlening door de
provincie. Vooraf moet de financiering volledig zijn
veiliggesteld. Voor de reguliere aankooptaken mag
het BBL geen financiële risico’s nemen.
7.8.1 Aansturingsprotocol
Tussen alle provincies, DLG en BBL is een Aansturingprotocol tot stand gekomen waarin de sturingsrelatie, de actoren, hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden beschreven. Het
protocol bevat de landelijk geldende afspraken op
hoofdlijnen wat betreft de opdrachtverlening en
geldt voor alle provincies.
7.8.2 Handelingskader Grond
Tussen de provincie Groningen en DLG is naast het
Aansturingprotocol een Handelingskader Grond
vastgesteld. Dit document geeft zowel het beleidskader als het uitvoeringskader weer en geeft een te
volgen beleidslijn voor een aantal relevante onderwerpen, zoals het grondprijsbeleid. Eveneens geeft
het een verdere uitwerking van de kaders waarbinnen DLG/ BBL in opdracht van de Provincie grondverwerving, beheer, ruiling en verkoop van gronden
voor Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG)
doelen kan en mag uitvoeren.
Via het handelingskader kan GS invloed uitoefenen
op de aankoopstrategie en het prijsbeleid bij het
aankopen en het ruilen en doorleveren van gronden
aan de eindgebruikers (waaronder agrarische ondernemingen en natuur-organisaties) door DLG. De
afspraken met DLG komen er kort samengevat op
neer dat verwerving zoveel mogelijk plaatsvindt via
grondruil of verwerving op vrijwillige basis en tegen
marktconforme prijzen. Aan de aankopen moeten
taxatierapporten ten grondslag liggen. In het geval
DLG/BBL de aangekochte gronden doorlevert, gebeurt dat op basis van de getaxeerde waarde.
7.9Herziening grondbeleid
Het economisch klimaat in Nederland verandert
snel. Hierdoor wordt een andere wijze van handelen en een andere manier van inzet van instrumenten voor het grondbeleid gevraagd, met name als
ons ambitieniveau wordt bijgesteld. Na het vaststellen van deze Nota Grondbeleid in 2013 is deze in
principe vastgesteld voor een periode van 4 jaren.
Dit betekent dat het wenselijk is om in 2017 een
geactualiseerde Nota Grondbeleid vast te stellen.
43
44
Bijlage 1:Afkortingen
AS
Aankoop Strategieplan
BBL
Bureau Beheer Landbouwgronden
BBV
Besluit begroting en verantwoording
BIBOBBevordering Integriteitbeoordeling
Openbaar Bestuur
Bro
Besluit Ruimtelijke Ordening
BP
Belemmeringenwet Privaatrecht
BRK Basisregistratie Kadaster
BCF
BTW compensatiefonds CdK
Commissaris van de Koning
Chw
Crisis- en herstelwet
DLG Dienst Landelijk Gebied
EHS
Ecologische Hoofdstructuur
EL&I Economische Zaken, Landbouw &
Innovatie
GLOBISGeografisch Landelijk Overheids Bodem
Informatie Systeem
GR Gemeenschappelijke Regeling
GREX Grondexploitatie
GS Gedeputeerde Staten
ILG Investeringsbudget Landelijk Gebied
IPO
Interprovinciaal Overleg
KB
Koninklijk Besluit
LGW
Landelijk Gebied en Water
MB
Milieubeleid en Bodemsanering
MIRTMeerjarenprogramma Infrastructuur
Ruimte en Transport
NCW Netto contante waarde
PLG
PMJP POP
PPO PPS PS PVI
RO
RSP
SBB SKNL
SNL
SVIR TBO
UvW
VNG
VSP
Wag
Wbr
WE
Wilg
Wm
Wmo Wob
WOB WOZ Wro Wvg
Programma landelijk Gebied
Provinciaal Meerjarenplan
Provinciaal Omgevingsplan Groningen
Provinciale Prestatie-Overeenkomst
Publiek-Private-Samenwerking
Provinciale Staten
Provinciaal Vastgoed Informatiesysteem
Ruimtelijke Ordening
Regio Specifiek Pakket
Staatsbosbeheer
Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap
Subsidiestelsel Natuur en Landschap
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Terreinbeherende Organisatie
Uni van Waterschappen
Vereniging Nederlandse Gemeenten
Verkoop Strategieplan
Wet agrarisch grondverkeer
Wet op belastingen van rechtsverkeer
Wegenbouw
Wet inrichting landelijk gebied
Wet Milieubeheer
Wet markt en overheid
Wet openbaarheid van bestuur
Wet Omzet Belasting
Wet Waardering Onroerende Zaken
Wet op de ruimtelijke ordening
Wet voorkeursrecht gemeenten
45
46
Bijlage 2:Actoren op de grondmarkt
Gemeenten
Gemeenten kennen een lange traditie van aan- en
verkoop en kostenverhaal op de grondmarkt. Bij actief grondbeleid neemt de gemeente het gehele productieproces vanaf de eerste aankoop tot en met
de laatste gronduitgifte in eigen hand. Bij facilitair
grondbeleid laat de gemeente dit aan de markt over
en blijft haar rol beperkt tot het vaststellen van het
bestemmingsplan en het verhalen van gemeentelijke
kosten. Beide vormen van grondbeleid komen ook
tegelijk voor: dikwijls wordt gekozen voor actief
grondbeleid omdat op deze wijze meer sturing aan
de ruimtelijke ontwikkeling binnen de gemeente kan
worden gegeven. In het verleden werd de behaalde
winst ingezet ter dekking van tekorten op andere
plannen.
Waterschappen
Grondverwerving door waterschappen werd in het
verleden gekenmerkt door de primaire waterstaatsdoeleinden, die met deze grondverwerving werden
nagestreefd (dijkverzwaring, kadeversterking, verbreding watergangen en aanleg nieuwe waterlopen en kanalen. Met de intrede van het Provinciaal
Meerjarenprogramma Landelijk Gebied ontstond
er een nieuwe samenwerking tussen provincie en
waterschappen om rijks- en Europese doelen te realiseren. De effectuering van de kaderrichtlijn water kan grondverwerving tot gevolg hebben. Hierbij
wordt getracht tevens provinciale doelen te realiseren, zoals bijvoorbeeld robuuste verbindingszones.
Ook vanuit de waterberging en het Masterplan Kadeverhoging kan de behoefte aan grondverwerving
ontstaan. Ook hier wordt gestreefd naar een symbiose met provinciale doelen en naar een gezamenlijke uitvoering hiervan waar mogelijk.
Rijkswaterstaat(RWS)
Rijkswaterstaat verwerft gronden die noodzakelijk
zijn voor de aanleg van of verbreding van rijkswegen
en -waterlopen. De afdeling wegenbouw werkt af
en toe samen met RWS, bijvoorbeeld bij de verdubbeling van de N33 waarvoor de provincie anticiperend gronden heeft aangekocht.
RWS heeft deze gronden ingezet bij de reguliere verwerving. Ook voeren wij werkzaamheden uit voor
onteigeningsstukken voor RWS/provincie Friesland.
Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf
Het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB)8
realiseert ruimtelijke en financiële doelen voor het
rijk door (gebieds)ontwikkeling, beheer en aan- en
verkoop van rijksgronden en –gebouwen.
De dienst is op 1 juli 2009 ontstaan uit een fusie
van de Dienst Domeinen Onroerende Zaken en het
Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf van het
rijk. De Dienst Domeinen wordt vanaf die datum
alleen gebruikt als verkoopdienst voor losse goederen en voertuigen namens het Rijk. Volgens een besluit van de ministerraad van november 2011 fuseert
het RVOB uiterlijk per 1 januari 2014 met de Rijksgebouwendienst tot het Rijksvastgoedbedrijf (RVB).
Eén van de hoofdtaken van het RVOB is de verkoop
van overtollig vastgoed van het rijk. Denk bijvoorbeeld aan militaire kazernes/bunkers, kantoren,
grond langs rijkswegen en woningen.
In eerste instantie probeert het RVOB deze onroerende zaken over te dragen aan andere rijksdiensten. Hebben zij geen interesse, dan wordt gekeken
of andere overheden, zoals gemeenten, provincies
of waterschappen, belangstelling hebben. Wanneer
dit niet het geval is, kan het RVOB het overtollige
object via een makelaar verkopen óf overgaan tot
verkoop via openbare inschrijving.
Private partijen
Op de grondmarkt zijn ook private partijen actief.
Daarbij moet gedacht worden aan professionele
organisaties zoals bouwbedrijven, financiële instellingen, woningcorporaties en projectontwikkelaars
maar ook aan kleinere spelers als agrariërs en individuele speculanten.
Professionele organisaties en agrariërs kopen
grond aan om op deze manier continuïteit van de
bedrijfsvoering te bevorderen.
8
De voormalige Dienst Der Domeinen heeft nu het Rijksvastgoed- en
ontwikkelingsbedrijf.
47
Eigendom van grond verschaft aan deze partijen ook
het ontwikkelingsrecht wanneer de overheid met
ruimtelijke plannen hierin voorziet.
Terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties
worden ook beschouwd als private partijen op de
grondmarkt. Met deze organisaties is in het verleden de afspraak gemaakt dat aankopen ten behoeve
van de realisering van de Ecologische hoofdstructuur via het BBL verlopen. Op deze wijze is er één
rechtspersoon op de grondmarkt actief voor de
EHS.
DLG/BBL
Dienst Landelijk Gebied (DLG) werkt voor de
verschillende overheden om gebiedsdoelen te realiseren. Dat kan via: grondaankoop, inrichting van
gebieden en het voorstellen van natuurbeheermaatregelen (zoals aanplant en beheer van bossen). Grondaankopen van Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) zijn gebaseerd op door GS vastgestelde inrichtings- en/of begrenzingenplannen en
dienen vooral natuurdoelen, vaak in combinatie met
waterbeheersing, landbouw en recreatie.
Af en toe is sprake van aanleg van woningbouw, gekoppeld aan extra natuur of water zoals bijvoorbeeld bij Meerstad.
Natuurontwikkeling in een bepaald gebied wordt
dan (mede) gefinancierd door bijvoorbeeld de bouw
van huizen of aanleg van een golfbaan. Na aankoop
levert BBL de gronden altijd door aan een andere
partij. Het BBL koopt de meeste hectares voor (directe of indirecte) realisering van de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS).
Als DLG voor een provincie of andere opdrachtgever grond verwerft, wordt die grond op naam
gesteld van het BBL. Ingevolge de Wet Agrarisch
Grondverkeer (WAG) is het BBL een rechtspersoon (art 28). De rechtspersoon BBL legt (net als
DLG) rechtstreeks verantwoording af aan het ministerie van Economische Zaken. BBL publiceert ieder jaar een jaarverslag en een Rekening en Verantwoording, waarin een totaaloverzicht is te vinden
van de grondtransacties en de daarmee gemoeide
investeringen. Naar buiten wordt meestal gecommuniceerd dat DLG grond heeft gekocht of verkocht. Formeel wordt de grond echter gekocht of
verkocht door BBL.
48