Beter bestuur, betrokken burgers

«Beter bestuur, betrokken burgers »
Vijf voorstellen voor goed bestuur
Augustus 2012
Inhoudsopgave
Voorwoord ................................................................................................................................. 3
Probleemschets ........................................................................................................................... 4
Bestuurlijke drukte, gebrek aan slagkracht ........................................................................ 4
Actieve en initiatiefrijke burger.......................................................................................... 6
Vijf voorstellen voor goed bestuur ............................................................................................. 8
1: De gemeente: organiseer de overheid dicht bij de samenleving ........................................ 8
2: Een sterk Randstedelijk bestuur ....................................................................................... 11
3: Landsdelen ....................................................................................................................... 13
4: De waterschappen : bestuur in één hand .......................................................................... 14
5: De burger zelf aan zet ...................................................................................................... 15
6: Tot slot ............................................................................................................................. 17
Geraadpleegde literatuur en bronnen ....................................................................................... 19
2
Voorwoord
“Als de politieke cultuur blijft hangen in oude vormen en gedachten terwijl de samenleving
zelf snel verandert, zal de politiek steeds minder in staat zijn praktische oplossingen voor
maatschappelijke problemen te leveren”, sprak Hans van Mierlo in 1985. Die woorden blijven
onverminderd actueel. Onze bestuurlijke inrichting is in honderzestig jaar tijd nauwelijks
veranderd, terwijl de samenleving ingrijpend en blijvend veranderde. We hebben te maken
met een bestuur dat de uitdagingen van deze tijd nauwelijks aan kan en in zichzelf verstrikt
dreigt te raken. Met de moderne en mondige burger weet de overheid zich geen raad.
Deze ontwikkelingen zijn al langer gaande, zo blijkt uit de veelheid aan rapport en adviezen
die sinds 1947 zijn verschenen.1 Een combinatie van bestuurlijke arrogantie, te weinig
aandacht voor verschillen tussen regio’s, overdreven ambities, gebrek aan draagvlak,
wisselende politieke constellaties, conservatisme, gevestigde belangen en vastgeroeste
denkpatronen hebben tot op heden belangrijke veranderingen echter tegen gehouden.2 Het
besef dat de bestuurlijke inrichting niet langer voldoet is aanwezig, maar dat de wil en het
politieke lef ontbreken om er wat aan te doen!
In tijden van economische crisis wordt democratische en bestuurlijke vernieuwing vaak
afgedaan als irrelevant. Juist in moeilijke tijden moet de legitimiteit van politieke
besluitvorming in orde zijn. De komende jaren zullen ingrijpende besluiten genomen worden,
die iedereen raken. Een krachtig en slagvaardig bestuur dat de burger betrekt bij zijn besluiten
is daarom nodig. Democratische en bestuurlijke vernieuwing zijn dan ook geen luxe, maar
noodzaak.3
Daarom doet D66 vijf voorstellen voor verbetering van het binnenlands bestuur, namelijk:
grotere en sterkere gemeenten; de vorming van een Randstadprovincie; opschaling van
provincies tot landsdelen; het onderbrengen van waterschappen bij de landsdelen; en de
burger via bekende en nieuwe wegen beter te betrekken bij het openbaar bestuur, op een
manier die henzelf aanspreekt. Deze voorstellen worden, voorafgegaan door een
probleemanalyse, in het navolgende nader uitgewerkt.
1
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het binnenlands
bestuur, april 2010.
2
Vgl. ROB, Het einde van het blauwdruk-denken, Hoofdstuk 3.
3
Cf. J.W.M. Engels en M.H. Klijnsma, Op weg naar een gemenebest van vrij burgers. Een analytische en programmatische
voorzet voor democratische en bestuurlijke hervorming. 2010.
3
Probleemschets
Bestuurlijke drukte, gebrek aan slagkracht
De inrichting van het binnenlands bestuur in Nederland berust sinds halverwege de
negentiende eeuw op drie pijlers: de rijksoverheid, provincies en gemeenten als decentrale
bestuurslagen en de waterschappen als functionele bestuurslaag. Deze indeling wordt vaak
aangeduid als het Huis van Thorbecke, verwijzend naar de liberale stamvader van de
Nederlandse democratie.
Dat huis is ernstig verouderd. Nederland heeft als gevolg van uiteenlopende, maar veelal
samenhangende ontwikkelingen zoals globalisering, technologische revoluties, internationale
politieke
en
economische
verschuivingen,
veranderende
bevolkingssamenstelling,
verstedelijking en opeenvolgende culturele revoltes, de afgelopen honderdzestig jaar een
ingrijpende metamorfose ondergaan. De inrichting van het binnenlandse bestuur is in die
honderdzestig jaar nauwelijks gewijzigd.
De toegenomen complexiteit van de samenleving leidde er toe dat de overheid steeds meer
taken naar zich toe trok. In eerste instantie betrof het met name openbare orde en veiligheid,
gevolgd door zaken als werklozen- en armenzorg, arbeidstoezicht, onderwijs en
gezondheidszorg. Ondanks een centralisatietendens in de jaren zeventig van de vorige eeuw,
volgde in het decennium daarna vanwege bezuinigingsoperaties decentralisatie, privatisering
en deregulering. Op vele terreinen kregen gemeenten taken toebedeeld die daarvoor als een
rijksaangelegenheid werden gezien. Ook eigenden gemeenten zich nieuwe taken toe. De groei
en decentralisatie van overheidstaken hebben de afgelopen jaren doorgezet. Dit ging echter
niet samen met een aanpassing van de bestuurlijke inrichting en verhoudingen. Bovendien
verschilden de taken onderling wat betreft de benodigde schaal en territoriale oriëntatie. Dit
leidde tot interbestuurlijke samenwerkingsverbanden om nieuwe taken uit te kunnen voeren,
met gebrekkige democratische controle en bestuurlijke verdikking als bijkomend gevolg.
Waar overheden niet de juiste schaal of voldoende slaagkracht hebben om bepaalde taken uit
te voeren, zoeken zij een uitweg door samen te werken. Elke taak kent zijn eigen optimale
schaal waar het efficiency, doelmatigheid of bestuurbaarheid betreft. Bovendien is geen
beleidsterrein of bevoegdheid nog uitsluitend een lokale kwestie: de samenleving functioneert
4
bij de gratie van samenwerking en het openbaar bestuur is daar een onderdeel van. Het
bestuur in Nederland is daardoor verworden tot een samenstel van overlegstructuren,
hulpconstructies en samenwerkingsverbanden. Het mag dan de complexiteit en de
meervoudigheid van de taken en rollen van overheden weerspiegelen, het leidt tevens tot een
onoverzichtelijk kluwen aan inter- en intrabestuurlijk overleg.
Ter illustratie, als de Europese Unie buiten beschouwing blijft, zijn er de Rijksoverheid, 12
provincies, 415 gemeenten, 26
waterschappen, 7 WGR+-regio’s, 2800 formele
bovengemeentelijke regelingen, 21 deelgemeenten in Amsterdam en Rotterdam, 25
veiligheidsregio’s, en dan is de lijst nog niet compleet. Tussen en binnen deze lagen wordt
voortdurend overlegd en besloten over vele vraagstukken. Bij intermediaire overlegstructuren
is in veel gevallen ondoorzichtig hoe de besluitvorming precies tot stand komt. De
verantwoording is beperkt en vindt te vaak pas achteraf plaats. De sturing door direct gekozen
vertegenwoordigers, zoals raads- en Statenleden, is gebrekkig.
Dat is nog niet alles. De Europese Unie wint aan belang ten koste van het takenpakket van het
Rijk. Deze laatste is zich op allerlei manieren steeds intensiever gaan bemoeien met
decentrale overheden, die het is gaan beschouwen als uitvoeringskantoren van rijksbeleid.
Overlappende bevoegdheden, samenwerkingsfiguren en verticale controlestructuren komen
de beslisvaardigheid van de overheden niet ten goede. Hoe groot de noodzaak ook is om
krachtig te besturen in tijden van crisis, de huidige situatie kenmerkt zich door stagnatie en
bestuurlijke traagheid. Trage besluitvorming op het moment dat snel en adequaat handelen
vereist is, raakt iedereen: burger, bedrijfsleven en andere belanghebbenden en brengt de
samenleving schade toe. En dat terwijl het openbaar bestuur bestaat bij de gratie van het
verwezenlijken van zaken die op een andere manier niet, of slechts in beperkte mate, te
realiseren zijn.
Het openbaar bestuur heeft bovendien de neiging om voor elk maatschappelijk probleem een
nieuw bestuurlijk arrangement te ontwerpen. Zelfs als het decentrale bestuur naar
rationalisering en het snoeien in overlegstructuren streeft, heeft dit nog niet geresulteerd in
een overzichtelijker bestel. Zo lijkt het binnenlands bestuur op de Hydra van Lerna, die voor
elke kop die Hercules afhakte, er twee terugkreeg. Bovendien draagt ‘Den Haag’ actief bij aan
een verdere groei van het aantal ondoorzichtige hulpstructuren. Of het nu de begeleiding naar
werk, of de jeugdzorg betreft, deze taken worden overgeheveld naar gemeenten, waarbij de
5
wetgever bij voorbaat vaststelt dat het taken zijn die alleen bovenlokaal tot uitvoering kunnen
komen en vervolgens de regelgeving daar op inricht. Op die manier worden gemeenten
gedwongen bovenlokaal samenwerkingsverbanden te starten.
De bestuurlijke drukte is weliswaar verklaarbaar, maar daarmee nog niet gewenst.
Samenwerking en besturen met hulpstructuren biedt soms een uitkomst, het is in de meeste
gevallen tevens een hinderlijke sta in de weg voor slagvaardige besluitvorming. Illustratief is
de bedrijfsontwikkeling in het Schipholgebied, waar gebrekkige sturing vanuit het Rijk en het
ontbreken van regionale doorzettingsmacht resulteerden in bestuurlijke drukte. Tegengestelde
belangen van verkokerde ambtelijke organisaties resulteerden in lange doorlooptijden,
oneindige overleggen en afstemmingsprocedures, en groeiden soms zelfs uit tot
hindermachten. Kortom, er wordt veel besloten en nog meer afgestemd, maar de
democratische controle is te beperkt en slagvaardigheid slechts een sluitstuk.
Actieve en initiatiefrijke burger
Naast deze bestuurlijke drukte, is het tweede nijpende probleem dat de overheid niet ingericht
is op de actieve en initiatiefrijke burger. Meer dan ooit hebben de relaties tussen burgers,
overheden, instellingen en bedrijven in onze moderne samenleving, met haar vele vertakte en
vervlochten verbanden, een horizontaal karakter. Hiërarchische en centrische verhoudingen
maken steeds vaker plaats voor gelijkwaardigheid en wederkerigheid.4 Overheden zijn hierbij
cruciale en actieve actoren vanwege unieke eigenschappen en mogelijkheden waarover andere
spelers in het netwerk niet of minder beschikken, zoals doorzettingsmacht, continuïteit,
financiële middelen en bevoegdheden. Het verbaast dan ook niet dat de overheid bij een groot
aantal maatschappelijke ontwikkelingen en vraagstukken betrokken is, wil zijn en ook
verwacht wordt te zijn.
Tegelijkertijd neemt de betrokkenheid van burgers en hun onderlinge verbanden bij het
openbaar bestuur toe. Steeds vaker en beter georganiseerd benaderen zij de overheid omdat ze
een algemeen of maatschappelijk belang onder hun hoede willen nemen, zoals het inrichten
van een speelveld, het beheren van natuurgebieden, het winnen van duurzame energie, maar
ook moeders die anderen willen helpen bij de opvoeding. Vaak lopen deze burgers aan tegen
een logge en inflexibele overheid, die wellicht wel wil, maar niet is ingericht op dergelijke
4
Raad voor maatschappelijke ontwikkeling. Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid. 2002.
6
initiatieven. Het is echter niet alleen de overheid waar burgers en bedrijven last van
ondervinden. Ook het geïnstitutionaliseerde maatschappelijke middenveld, zoals de
woningbouwcorporaties en delen van het onderwijs, zijn onderdeel van het probleem.
De overheid heeft een andere denk- en handelwijze nodig om te kunnen anticiperen op een
zelfbewuste en initiatiefrijke samenleving. De overheid moet faciliteren en stimuleren en
tegelijkertijd rechten en vrijheiden te waarborgen. Die drieslag versterkt niet alleen de
legitimatie van de overheid, maar ook de betrokkenheid van anderen bij de samenleving.
Dynamische
medezeggenschap
moet
dan
ook
de
voorkeur
krijgen
boven
geïnstitutionaliseerde burgerparticipatie.
D66 wil de komende periode een sneller en slanker bestuur dat burgers serieus neemt en
betrekt bij het besluitvormingsproces realiseren. Hierbij nemen we de volgende principes als
uitgangspunt. Wat D66 betreft is de gemeente de bestuurslaag die de overheid een gezicht
geeft en dicht bij de mensen staat. (i) Decentralisatie van publieke taken ligt daarom voor de
hand. Meer taken decentraal beleggen, betekent dat de decentrale overheden wel in staat
moeten zijn om deze taken uit te voeren en verantwoord financieel beleid te voeren, met
andere woorden: (ii) dat zij voldoende bestuurskracht hebben. Dit betekent (iii) dat zowel
gemeenten als provincies gefaseerd op moeten schalen om die taken aan te kunnen. De
beoogde bestuurlijke verdeling van taken houdt ook in (iv) dat het eigen belastinggebied van
gemeenten vergroot moet worden, in combinatie met (v) meer beleidsvrijheid van beleid en
bevoegdheden. Tot slot moeten grotere en dus minder bestuurlijk eenheden gepaard gaan met
(vi) verregaande democratisch hervormingen. Vanuit deze gedachte, doet D66 de volgende
vijf voorstellen voor een binnenlands bestuur dat aansluit bij de eisen die de maatschappij
stelt.
7
Vijf voorstellen voor goed bestuur
1: De gemeente: organiseer de overheid dicht bij de samenleving
De gemeente is voor veel mensen het eerste gezicht van de overheid, of «de deur waardoor
burgers het huis van Thorbecke binnenlopen».5 Bovendien kunnen gemeenten, omdat ze dicht
bij hun inwoners staan, maatschappelijke vraagstukken oplossen in de lokale context. Daarbij
werken gemeenten samen met veel verschillende actoren, uit alle geledingen van de
maatschappij. Taken zo dicht mogelijk bij de inwoners neerleggen is dan ook het
uitgangspunt, en dat betekent decentralisatie.
De decentralisatietendensen van de afgelopen decennia hebben evenwel niet structureel geleid
tot een aanpassing van de schaal van gemeenten. Kleine gemeenten hebben onvoldoende
bestuurskracht om hun taken van verschillende aard krachtig ter hand te nemen. In plaats van
schaalvergroting, kiezen zij veelal voor samenwerking met andere gemeenten. Dit resulteert
echter in een toename van overlegstructuren, met alle stroperigheid, ondoorzichtigheid en
gebrekkige democratische controle van dien. D66 wil een aanzienlijke opschaling van
gemeenten, die zelf hun taken met de nodige slagkracht uit kunnen voeren en tegelijkertijd de
democratische
toetsing
in
handen
van
de
gemeenteraad
houden.
Het
aantal
bovengemeentelijke regelingen kan dan fors verminderen en wordt beperkt tot beleidsarme
uitvoeringstaken.
Uitzonderingen
op
grond
van
demografische
en
geografische
omstandigheden moeten mogelijk zijn, maar dienen uitzondering en geen regel te zijn. Om dit
proces te bespoedigen en te vereenvoudigen wordt een opschalingstoets geformuleerd, die de
financiële slagkracht, de bestuurskracht en de democratische controle op bovenlokale
overlegstructuren (i.e. het democratisch tekort) door een gemeente beoordeelt. Hierbij komt
de meerwaarde van het belang van gezamenlijkheid voor het belang van individuele
gemeenten. De opschalingstoets wordt beoordeeld door de provincie.
Schaalvergroting heeft een negatieve bijklank gekregen, ook in het lokaal bestuur. Dit is
echter onterecht en het gevolg van electorale angst voor kiezers die zouden willen dat
bestuurlijke en culturele grenzen altijd blijven samen vallen. Dit leidt bij politici tot
5
Commissie-Van Aartsen, Inbestuurlijke taakgroep gemeenten; geciteerd in Raad voor het openbaar bestuur, Einde van het
blauwdruk-denken, p38.
8
romantische escapisme dat gevoed wordt door gevestigde belangen. Goed georganiseerde
schaalvergroting betekent juist de redding van het lokale bestuur, omdat de lokale overheid
alleen dan adequaat kan leveren aan de inwoners. Dat is waar zij uiteindelijk om vragen.
Bestaande kernen kunnen een gemeentelijk loket houden, maar de wethouder kan best een
paar kilometer verder op werken. Gemeenten moeten de vrijheid houden om hun
binnengemeentelijke inspraak zelf te organiseren, daarbij moeten zij wel waken voor het
institutionaliseren van die inspraak en voorkomen dat er extra bestuurslagen onstaan.
Uitgaande van het ontwerpprincipe dat de schaal van een bestuurslaag zoveel mogelijk
afgestemd moet zijn op de kritische massa van de daar belegde taken, betekent dit ook dat
bijvoorbeeld
de
Sociale
Verzekeringsbank
om
efficiencyredenen
centraal
de
kinderbijslagregeling moet blijven uitvoeren. Decentralisatie kan wat D66 betreft gepaard
gaan met beleidsvrijheid voor decentrale bevoegdheden, waarbij opgemerkt wordt dat wel
elke gemeente alle beoogde taken uit moet kunnen voeren. Alleen dan kan de gemeente
maatwerk leveren en is decentralisatie van meerwaarde. De invulling van de
gedecentraliseerde taak moet dan wel met overtuiging gebeuren, zonder te veel sturing van
bovenaf. Horizontale verantwoording heeft de afgelopen jaren breed ingang gevonden. Deze
tendens wordt voortgezet. Verticale toezicht- en verantwoordingsrelaties moeten zich
beperken tot hoofdlijnen.
In de lokale democratie moet een goede afweging tussen belastingheffing en
voorzieningenniveau kunnen worden gemaakt. Dat sluit aan bij de wens om lokaal maatwerk
te leveren. Deze behoefte aan ‘eigen beleid’, vereist dat baten en lasten - meer dan nu het
geval is - lokaal tegen elkaar moeten worden afgewogen. Vergroting van het eigen
gemeentelijk belastinggebied is noodzakelijk. Dit past ook bij de omvang en de risico’s van
nieuwe taken die op de gemeenten afkomen (begeleiding, zorg, jeugd). Meer en belangrijker
taken brengen immers grotere financiële verantwoordelijkheden met zich mee.
Om de lastendruk voor burgers en bedrijven in de hand te houden, mogen de gezamenlijke
decentraal en nationaal te heffen belastingen niet boven een bepaald percentage van het BNP
uitstijgen (de macronorm nieuwe stijl of het belastingplafond). Indien decentrale overheden
gezamenlijk een te groot deel van de aldus gemaximeerde belastingcapaciteit opsouperen,
worden de nationale belastingen dusdanig verlaagd dat de totale belastingdruk onder de
9
macronorm blijft. De hieruit voortvloeiende reductie van de rijksuitgaven vindt vervolgens
plaats door te korten op het gemeentefonds.
Gemeenten hebben na opschaling een sterke verantwoordelijkheid om de burger invloed te
geven. Te vaak wordt de burger nu niet, te laat, of onvoldoende betrokken bij de
besluitvorming. Directe zeggenschap bij de eigen buurt of wijk waardeert D66 positief, maar
we willen waken voor institutionalisering van deze vorm van betrokkenheid. De overheid
moet inspelen op de dynamiek van het huidig tijdsgewricht, waarbij burgers zich niet langer
als gegroepeerd en geïnstitutionaliseerd klankbord opstellen, maar veel meer gericht en op
specifieke beleidsterreinen hun ideeën en expertise willen delen. In de vijfde paragraaf van
deze notitie gaan wij hier nader op in.
CONCRETE VOORSTELLEN
1. Er wordt een opschalingstoets geformuleerd die de financiële slagkracht, de
bestuurskracht en de democratische controle op bovenlokale overlegstructuren door
gemeenten beoordeelt. Op basis van de uitkomst van deze toets kan besloten worden tot
opschaling. De boordeling ligt in eerste instantie in handen van de provincie.
2. Gemeenten komen op basis van deze toets met een opschalingsvoorstel. Als dit zonder
resultaat blijft, neemt de provincie de regie, eventueel gevolgd door het Rijk;
3. Het Rijk past het vigerende herindelingskader aan, zodat het aansluit bij de
opschalingstoets en beoogde vervolgstappen;
4. Gefaseerde opschaling is het streven, behoudens demografische of geografische
omstandigheden. Het Deense procesmodel dient hierbij als voorbeeld;
5. Het gemeentelijke belastinggebied wordt vergroot. Dit gaat gepaard met een kleiner
gemeentefonds en het afschaffen van specifieke uitkeringen;
6. Om de lastendruk voor burgers en bedrijven in de hand te houden, komt er een
belastingplafond. Overschrijding betekent korten op het gemeentefonds.
7.
Het aantal bovengemeentelijke regelingen wordt drastisch verminderd; dergelijke
regelingen mogen alleen nog beleidsarm en enkel uitvoerend zijn;
10
2: Een sterk Randstedelijk bestuur
De Randstadregio is door bestuurlijke drukte steeds minder goed in staat om te concurreren
met andere Europese regio’s als Beieren, Lille, Lombardije en het Rührgebied als
vestigingsplaats voor bedrijven, als broedplaats voor innovatie, als aantrekkelijke plek om te
wonen en om werkgelegenheid voor de inwoners te creëren. De zojuist genoemde regio’s
weten zich bovendien als bestuurlijke eenheden in Brussel te presenteren. Zij kunnen hun
bevoegdheden concreet inzetten en beschikken over de bijbehorende doorzettingsmacht.
Daardoor maken zij eerder en vaker aanspraak op Europese subsidies en wekken ze indruk
een aantrekkelijke en samenhangende vestigingslocatie te zijn. Bestuurlijk Nederland
presenteert zich daarentegen in Brussel als een ‘schot hagel’. De Randstad moet zich analoog
aan deze voorbeelden presenteren als een krachtige regio met een aantrekkelijk
vestigingsklimaat.
De Randstad is de economische motor van Nederland. We verdien er een groot deel van ons
geld, veel mensen wonen en werken er. De Randstad kent sterke sectoren in zakelijke en
financiële dienstverlening, chemische industrie, creatieve industrie, en de tuinbouw. Toch
heeft de Randstad de afgelopen jaren als regio aan belang ingeboet. Niet zozeer omdat de
Randstad slechter presteerde, maar vooral omdat andere regio’s beter zijn gaan presteren. Dit
moet een belangrijke motivatie zijn om de Randstad beter te laten functioneren en scherper te
concurreren.
Studies van de commissie-Kok, de commissie-Elverding en de OESO hebben onafhankelijk
van elkaar steeds weer de vinger op de zere plek gelegd: bestuurlijke versnippering. Dit kwam
voorheen vooral tot uiting in de slechte bereikbaarheid. De dichtgeslibde infrastructuur is
ongunstig voor een knooppunt van goederen en personenvervoer. Ondanks het feit dat de
afgelopen jaren een aantal knooppunten is aangepakt, is de Randstad nog steeds niet het
toonbeeld van bereikbaarheid. De Randstad heeft desondanks een hoge productie weten te
realiseren, met name als gevolg van innovatie. Als de Randstad wil blijven concurreren in
Europa, is opschaling en integratie van de vier afzonderlijke besturen nodig.
11
CONCRETE VOORSTELLEN
1. Het kabinet komt met een Wet op de Randstad, waarin de grenzen, taken en
beleidsprioriteiten van het landsdeelbestuur zijn vastgelegd. In deze wet wordt rekening
gehouden met recentelijk uitgekristalliseerde taken voor de vier betrokken provincies in
het ruimtelijk-economisch domein.
2. Voor een adequate uitvoering van de taken van het Randstedelijk bestuur wordt een apart
investeringsfonds in het leven geroepen, ten behoeve van innovatie, bereikbaarheid en
vestigingsklimaat
12
3: Landsdelen
Complementair aan de Wet op de Randstad vindt de vorming van een beperkt aantal
landsdelen plaats. Provincies werken al op landsdelige schaal verregaand samen. Dit is nodig,
omdat mobiliteitsproblematiek, ruimtelijke ordening en landschapsbehoud zijn beleidsvelden
die zich steeds vaker afspelen over de provinciegrenzen heen. De omvang van de Nederlandse
provincies staat in toenemende mate visieontwikkeling in de weg. De schaal van het bestuur
strookt al lang niet meer met de schaal van de problematiek. D66 wil daarom een beperkt
aantal landsdelen. Het bestuur van deze landsdelen heeft een duidelijke focus. Dat maakt hen
zeer relevant voor de ontwikkeling van Nederland. Veel meer dan de huidige provincies
moeten de landsdelen een integrale visie ontwikkelen op vraagstukken van economische
ontwikkeling, ruimtelijke ordening, natuur, milieu, water, mobiliteit (inclusief openbaar
vervoer) en cultureel erfgoed. Landsdelen hebben geen directe bemoeienis met typisch lokale
– dat wil zeggen: dicht bij de mensen uit te voeren - taken zoals zorg, welzijn, sport,
onderwijs of sociaal beleid.
Bij de beoogde opschaling zijn bestaande provinciegrenzen niet noodzakelijkerwijs
richtinggevend. Provincies buiten de Randstad hebben andere rollen en taken ten opzichte van
de gemeenten en hun inwoners. Ook kampen zij met een andere problematiek. Zo is krimp in
sommige provincies een veel nijpender probleem dan bestuurlijke drukte. De economische
crisis is daarbij een provincieoverstijgend probleem. Daarom geldt ook hier dat maatwerk
voorop moet staan. Alleen als de landsdelen afgestemd worden op de bestuurlijke
vraagstukken, kan opschaling ook daadwerkelijk profijtelijk zijn voor alle betrokkenen.
CONCRETE VOORSTELLEN
1. De huidige twaalf provincies schalen op naar landsdelen. De provincies dienen hiertoe een
plan in bij de regering. Als dit uitblijft, neemt de minister van Binnenlandse de regie over.
2. Landsdelen hebben als takenpakket economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening,
natuur, milieu, water, mobiliteit (inclusief openbaar vervoer) en cultureel erfgoed.
3. De limitatieve taaktoedeling die de facto volgt uit de bekostiging via het provinciefonds
geldt onverminderd voor landsdelen.
4. De belastinggrondslag van deze landsdelen wordt samen die van de gemeenten en het
opgaan van de waterschappen opnieuw bekeken.
13
4: De waterschappen : bestuur in één hand
Waterbeheer is steeds minder een taak die op zich zelf staat. Er is een toenemende
verwevenheid met vooral de ruimtelijke ordening. Waterveiligheid wordt niet langer alleen
gegarandeerd door dijken, pompen en gemalen, maar ook door dijkverleggingen en inrichting
van retentiegebieden. De afwegingen in het waterbeheer zullen in toenemende mate de
competenties van het waterschapsbestuur overstijgen. Dit neemt niet weg dat er blijvend
behoefte zal zijn aan de expertise van waterschappen voor belangrijke politieke afwegingen.
Deze afwegingen moeten echter worden door gemaakt door de overheid die ruimtelijke
ordening, economisch beleid, landschapsbeheer en waterbeleid in onderlinge samenhang
beziet. D66 ziet hier een rol voor de landsdelen als regionale 'gebiedsregisseurs'.
Daarom zullen de waterschappen als uitvoeringsorganisaties ondergebracht worden bij de
landsdelen, waarbij de logica van de stroomgebieden in acht wordt genomen. Op deze wijze
worden de waterschappen omgevormd tot uitvoeringsorganisaties op het gebied van
watersysteemzorg en afvalwaterzorg. Deze organisaties streven hierbij naar de hoogst
mogelijke doelmatigheid. Efficiëntiewinst en meer innovatie in de uitvoering kan worden
bereikt door óók taken voor Rijkswaterstaat en gemeenten uit te voeren. In het
Bestuursakkoord Water is reeds afgesproken om afvalwaterzuivering en rioolbeheer in één
hand te leggen
CONCREET VOORSTEL
1. De waterschappen worden als uitvoeringsorganisaties ondergebracht bij het opgeschaalde
middenbestuur.
14
5: De burger zelf aan zet
De burger heeft op dit moment onvoldoende invloed op de vormgeving van beleid en de
keuze van de bestuurders. Deze invloed kan versterkt worden door de introductie van een
gekozen burgemeester, een correctief referendum en door het eenvoudiger te maken om
lokaal een burgerinitiatief te agenderen. Tegelijkertijd moet er een cultuuromslag plaatsvinden
bij de bestuurders. Te vaak presenteren zij beleid als voldongen feit. Belanghebbende burgers,
bedrijven en instellingen moeten juist actief opgezocht worden aan het begin van het
besluitvormingsproces.
Een andere ontwikkeling is dat mensen de overheid steeds vaker benaderen met goede ideeën
of de wens om een algemeen of maatschappelijk belang onder hun hoede te nemen. Het gaat
om individuele of groepen burgers, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. De
steeds hoger opgeleide burger kan, mede dankzij het internet, nagenoeg kosteloos beschikken
over kennis en een organiserend vermogen en kan daardoor in toenemende mate taken en
verantwoordelijkheden naar zich toe trekken die voor tot kort het alleenrecht van de overheid
waren.
Overheden spelen hier steeds vaker op in. Enerzijds ontbreekt het hen aan financiële middelen
om de veelheid aan taken in het publieke domein te blijven uitvoeren, tegelijkertijd en
belangrijker is het besef dat complexe maatschappelijke opgaven zonder actieve participatie
van andere partijen, of dat nu bedrijven zijn, instellingen of (groepen van) burgers, niet
adequaat geadresseerd kunnen worden uitgevoerd.
In plaats van de geijkte twee-eenheid van probleem en overheid als vanzelfsprekend te
nemen, moeten gemeenten steeds meer bepalen wat zij van belang vinden om te organiseren
en wanneer ze besluiten of de burger het ook zelf kan. Juist door andere partijen aan te
spreken kan de overheid een stap terug doen. Deze stap terug van de overheid is overigens
geen nieuw fenomeen. De decentralisatietendens van de afgelopen jaren is bijna ongemerkt
gevolgd door verdere decentralisatie naar de burger. De overheid komt pas in beeld als de
zelfredzaamheid van de burger onvoldoende blijkt.
Ondanks deze ontwikkelingen, hebben veel gemeenten, maar ook andere overheden, moeite
met het op de juiste momenten een stap terug doen en het kanaliseren van ideeën die vanuit
15
burgers naar voren komen. Recent zijn bijvoorbeeld goede resultaten geboekt met
bijvoorbeeld crowdfunding en zogenaamde nieuwe coöperaties.6
In plaats van raad en advies te vragen aan geïnstitutionaliseerde inspraakorganen, moeten
lokale overheden zich juist proberen te voegen naar de dynamiek van de moderne
samenleving. Veel burgers voelen zich niet geroepen om plaats te nemen in een buurt- of
wijkraad, maar willen wel op specifieke onderwerpen hun expertise of ideeën kenbaar maken.
Het is van belang dat hier ruimte voor is aan het begin en het einde van het
besluitvormingsproces en dat de inbreng ook serieus gewogen wordt. Naast nieuwe vormen
van burgerbetrokkenheid, blijven ook klassieke beïnvloedingsinstrumenten onverminderd
actueel. Burgers moeten zelf kunnen bepalen wie hun bestuurt en zowel aan het begin van de
besluitvorming als aan het einde betrokken worden.
CONCRETE VOORSTELLEN
1. Decentrale overheden dienen randvoorwaarden te creëren om burgers in een vroeg
stadium te betrekken bij de besluitvorming;
2. Er komt een direct gekozen burgemeester;
3. Het moet eenvoudiger worden een burgerinitiatief lokaal te agenderen;
4. Er komt een correctief referendum, zodat burgers ook aan het einde van het
besluitvormingsproces hun mening kenbaar kunnen maken;
5. Inspraakmomenten per onderwerp hebben de voorkeur boven geïnstitutionaliseerde
inspraakorganen;
6. Alle formele en informele instrumenten voor burgerparticipatie worden ICT-proof
gemaakt;
7. Burgers moeten inzicht hebben in de besluitvorming van hun vertegenwoordigers. Open
data en in het bijzonder open spending bieden hier nieuwe en innovatieve manieren voor.
Die moeten worden benut.
6
Zie hiervoor: Greenwish. Nieuwe Verdienmodellen voor maatschappelijke initiatieven. 2012.
16
6: Tot slot
In het voorgaande zijn vijf voorstellen gedaan om het binnenlands bestuur te verbeteren.
Aangezien eerdere renovaties van het Huis van Thorbecke niet of slechts beperkt van de
grond zijn gekomen, is het van belang ter afsluiting kort vooruit te blikken op het ‘hoe’ van de
beoogde gemeenschappelijke inspanningen.
Het is onze overtuiging dat dit het juiste moment is om de bestuurlijke inrichting van
Nederland bij de tijd te brengen. Een efficiënt en slagvaardig bestuur met een sterke
democratische legitimatie is nodig om de komende jaren ingrijpende beslissingen te kunnen
nemen. Dit bij de tijd brengen gebeurt niet radicaal en rücksichtslos, maar gefaseerd en in
gezamenlijkheid, met de ferme wil om ook daadwerkelijk stappen te zetten. Juist nu de
economische vooruitzichten niet rooskleurig zijn, ontstaat er ruimte. Decentralisatie met
beperkte financiële mogelijkheden dwingt tot een efficiënte besteding van publieke middelen.
Dat vraagt om een impuls van de kwaliteit van het bestuur.
De ervaring leert dat zowel een van bovenaf opgelegde routekaart, als een praatcircuit onder
de noemer ‘brede maatschappelijke discussie’ gedoemd zijn te mislukken. De eerste genereert
verzet in plaats van draagvlak, de laatste wel inspraak, maar geen daadkracht. Daarom stellen
wij in grote lijnen het volgende voor.
Een nieuwe regering komt binnen een half jaar met een herinrichtingsplan Binnenlands
Bestuur, zo breed mogelijk gedragen door het parlement, maar bij voorkeur ook door de
koepels van overheden en andere betrokkenen. Eén uitgangspunt is niet-onderhandelbaar: het
gemeenschappelijk belang gaat voor het individuele belang. De Minister van Binnenlandse
Zaken is verantwoordelijk voor de vormgeving en uitvoering van de plannen. Dit betekent dat
het binnenlands bestuur weer prioriteit krijgt op het ministerie. Oneigenlijke taken en
dossiers, zoals volkshuisvesting, integratie en immigratie, worden daarom ondergebracht bij
de ministeries waar ze beter tot hun recht komen.
Als de consultatiecyclus is afgerond, legt het kabinet de hoofdlijnen voor aan de betrokken
overheden. Binnen zes maanden moeten zij gemeenschappelijk met een concrete uitwerking
komen, binnen de door het kabinet gestelde kaders en randvoorwaarden. Als zij hier niet in
17
slagen, neemt het kabinet alsnog de regie. Vervolgens dienen de plannen uitgewerkt en in
wetgeving vormgegeven worden.
Op deze manier kan binnen een kabinetsperiode de aanzet gegeven worden tot een
herinrichting van het binnenlands bestuur, die de organisatie van de overheid bij de tijd
brengt. Alleen als de overheid zich voegt naar de snelle ontwikkelingen in de samenleving
kan zij de door die samenleving verlangde rol van betekenis blijven spelen bij het oplossen
van maatschappelijke vraagstukken. Nu is het moment om deze stap vooruit te zetten.
18
Geraadpleegde literatuur en bronnen
Actieprogramma Lokaal Bestuur. In actie met de burgers! Den Haag, 2010.
Algemene Rekenkamer. Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen. Geldstromen en
verantwoordelijkheden bij decentraal uitgevoerd beleid. Den Haag, 2009.
Allers, M.A. e.a. Atlas van de lokale lasten 2012. Groningen, 2012.
BMC. Loslaten, uitdagen en inspireren. Praktijklessen voor decentralisatie van taken naar
gemeenten. Uitgave van de VNG, 2008.
Commissie Gemeentewet en Grondwet. De Eerste Overheid. 2007.
Commissie Regionaal bestuur in Nederland. Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in de
21ste eeuw. 2002.
Commissie Kalden , Rapport brede heroverweginen. 18 – Openbaar bestuur. 2010.
Commissie Talent! Knollen of citroenen. 2010.
Commissie Talent! Wat ruist daar? Naar helderheid en eenvoud in het openbaar bestuur.
2010.
Commissie Toekomst Lokaal Bestuur. Wil tot verschil. Gemeenten in 2015. 2006.
Commissie toekomst stadsregionale samenwerking. De stille kracht. Over de noodzaak van
stadsregio’s. 2009.
Commissie Versterking Randstad. Advies Commissie Versterking Randstad. 2007.
Engels. J.W.M. Opschaling en verdunning in het middenbestuur. 2006.
Engels, J.W.M. en Klijnsma, M.H., Op weg naar een gemenebest van vrije burgers. Een
analytische en programmatische voorzet voor democratische en bestuurlijke
hervorming. 2010.
Fraanje J.K. Het ‘huis van Thorbecke’: slopen, verbouwen of opnieuw oprichten? Den Haag,
1993.
Gemengde commissie bestuurlijke coördinatie. Je gaat er over of niet. 2005.
Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies. Ruimte, regie en rekenschap.
2008.
Greenwish. Nieuwe Verdienmodellen voor maatschappelijke initiatieven. 2012.
Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten. Vertrouwen en verantwoorden. Voorstellen voor
decentralisatie en bestuurskracht. 2008.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie. Scenario's gemeentelijk
belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen. 2006
OECD. Territorial reviews: Randstand Holland, Netherlands. 2007.
19
Peters, K. Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincie. Amsterdam, 2007.
Raad voor de financiële verhoudingen. Advies Lokale lasten en gemeentelijke prestaties.
2006.
Raad voor de financiële verhoudingen. Naar een herijking van de financiële verhouding
tussen rijk en provincies. 2009.
Raad voor de financiële verhoudingen. Verdelen, vertrouwen en verantwoorden. Een
heroriëntatie op de financiële verhoudingen. 2011.
Raad
voor
maatschappelijke
ontwikkeling.
Bevrijdende
kaders.
Sturen
op
verantwoordelijkheid. 2002.
Raad voor het openbaar Bestuur. Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe
inrichting van het openbaar bestuur. 2010.
Raad voor het openbaar bestuur & Raad voor de financiële verhoudingen. Autonoom of
automaat? Advies over gemeentelijke autonomie. 2005.
Raad van State. Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Tweede periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. 2009.
Sociaal Cultureel Planbureau. In het zicht van de toekomst. Den Haag, 2004.
Vereniging van Gemeentesecretarissen. Reactie VGS op Brede Heroverweging Openbaar
Bestuur. 2010.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Thorbecke 2.0: naar een vernieuwde Nederlandse
Overheid, Discussienotitie. Den Haag, 2010.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Resolutie: Het perspectief van gemeenten. Den
Haag 2010.
Websites
Centraal Bureau voor de Statistiek, www.cbs.nl.
Interprovinciaal Overleg, www.ipo.nl.
Participatieportal, www.participatieportal.nl.
Raad voor het openbaar bestuur & Raad voor de financiële verhoudingen,www.rob-rfv.nl.
Rijksoverheid, www.rijksoverheid.nl.
Vereniging Nederlandse Gemeenten, www.vng.nl.
Unie van Waterschappen, www.uvw.nl.
20
21