- Sovereign Consultancy

Het blauwdrukkenfestival in waterschapsland
Vanaf de voorjaarsnota 2009 waarin het kabinet aankondigde dat een doelmatiger organisatie,
bestuur en uitvoering van het waterbeheer in Nederland wenselijk was, is er grote beroering in
waterschapsland. De voorstellen van waterschappen om via muskusrattenbestrijding en
medefinanciering van het hoogwaterbeschermingsprogramma te besparen op de rijksbegroting
bleek een druppel op de gloeiende plaat. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat bedankte
de waterschappen vriendelijk in een brief aan de Tweede Kamer van 11 december 2009 maar gaf
tegelijkertijd aan dat een verdere doelmatigheid nodig was. De bescherming tegen hoogwater, de
waterketen en de samenwerking in een bestuurlijke context zouden daarvoor mogelijkheden bieden.
Vervolgens vlogen allerlei bestuurlijke blauwdrukken in het rond. Allereerst kwamen op 1 april 2010
de voorstellen naar buiten van de heroverwegingswerkgroep die namens het kabinet het openbaar
bestuur onder de loep nam. Deze werkgroep zag twee opties om de bestuurlijke organisatie op den
duur te verbeteren en goedkoper te maken. De eerste was het schaffen van het middenbestuur, in
casu de provincies en waterschappen. Het rijk zou het nieuwe middenbestuur tussen Europa en
gemeenten worden. De tweede optie was grootschalige herindeling, met versterkte focus van het
middenbestuur. De gemeenten zouden de eerste overheid voor zorg en welzijn worden en de focus
van provincies zou het ruimtelijk-economische domein zijn. Bij de waterschappen werd alvast een
structurele besparing ingeboekt van 300 miljoen.
De provincies reageerden binnen enkele weken. Het Interprovinciaal overleg provincies (IPO)
bepleitte dat waterschappen onder het provinciale bestuurlijke dak werden gebracht. Voor een
adequate uitvoering van taken was in de ogen van het IPO een integrale gebiedsaanpak noodzakelijk
om effectief en kostenbesparend te werken. Een aparte bestuurlijke organisatie voor het uitvoeren
van regionale waterbeheerstaken was niet noodzakelijk. De bestuurlijke drukte zou kunnen worden
tegengegaan en er zou kunnen worden bespaard op bestuurskosten,overhead en uitvoering. Het zou
jaarlijks een besparing op de overheidsuitgaven van 300 a 400 miljoen Euro kunnen betekenen. Het
belangrijke werk van waterschappen zou wel onverkort voortgang moeten kunnen vinden met
behoud van de daarmee verbonden expertise. De waterveiligheid zou worden geborgd door
geoormerkte financiering via een provinciale watersysteemheffing. Een efficiëntere waterketen was
mogelijk door de afvalwaterzuiveringstaak van het waterschap te combineren met de rioleringstaak
van gemeenten. Deze zou kunnen worden ondergebracht in een afvalwaterbedrijf. Dit zou ook nog
eens kunnen resulteren in extra besparingen van 550 miljoen Euro. Om de budgettaire vruchten snel
te kunnen plukken zouden waterschappen op korte termijn provinciale uitvoeringsorganisaties
moeten worden. Daarvoor zou de waterschapswet moeten worden gewijzigd. Wijziging van de
grondwet was onnodig. Voorgesteld werd in minstens twee provincies waar de provinciale grenzen
samenvallen met die van het waterschap te starten met een proefgebied voor de veranderingen op
waterschapsgebied.
Opheffing van het waterschap was een van de voorstellen van het IPO om de plaats van de provincies
in de bestuurlijke organisatie van Nederland te versterken. Dit als antwoord op de dit voorjaar
gehoorde suggestie provincies samen te voegen of te vervangen door regiobesturen.
Deze visie werd nog eens naar voeren gebracht bij de recente studiedag Water voor
waterschapsbestuurders en leden van het PvdA waternetwerk op 26 juni jongstleden door de
betrokken gedeputeerde van Gelderland , partijgenoot Harry Keereweer. Hij was daarbij van oordeel
dat waterschappen zich ten onrechte steeds meer hadden begeven op watergerelateerde
beleidsterreinen. De algemene democratie die algemene maatschappelijke aspecten weegt en
politisering hoorden thuis op provinciaal en niet op waterschapsniveau. De financiering van het
kostbare hoogwaterbeschermingsprogramma van het Rijk was voor de provincies bespreekbaar.
Ondertussen werden de verkiezingsprogramma’s opgesteld ten behoeve van de verkiezingen van de
Tweede Kamer. De Partij van de Arbeid koos- evenals vier jaar eerder- evenals het CDA, D’66 en SP
voor onderbrenging van de waterschappen bij de provincies. Alleen de VVD,ChristenUnie en SGP
wilden waterschappen handhaven als een zelfstandige functionele democratie, zoals verankerd in de
grondwet.
De Unie van Waterschappen liet zich niet uit het veld slaan door de actie van de provincies en de
verkiezingsprogramma’s. Het werkte onverdroten door aan de actie Storm en na de verkiezingen aan
een brief voor de kabinetsinformateur. Voorop bleef staan behoud van de zelfstandigheid als van
waterschappen als functionele organisaties. Opvallend was wel dat ook de Unie koos voor het
combineren van gemeentelijke rioleringstaken met de afvalwatertaken van de waterschappen. Deze
zouden in gemeenschappelijke regelingen moeten worden ondergebracht. De waterschappen waren
bereid het hoogwaterbeschermingsprogramma van het rijk over te nemen. De bestuurlijke kaders
voor het beleid en beheer zouden bijvoorkeur worden vastgesteld door het Rijk of eventueel de
provincies. Echter alle uitvoerende taken van de provincies op het gebied van het waterbeheer,
waterveiligheid etc. zouden ,aldus de Unie, moeten worden geschrapt evenals het provinciale
waterbeheerplan dat door sommige waterschapsbestuurders nogal eens werd gekenschetst als aan
elkaar geniete waterbeheerplannen van de waterschappen. In het kader van een duidelijker
taakafbakening was de Unie er wel voorstander van dat de ruimtelijke rol van provincies wat betreft
het waterbeheer zou moeten worden versterkt. In de provinciale ruimtelijke structuurvisies zou dit
goed tot uitdrukking kunnen komen.
Nadelen van blauwdrukken
De meeste blauwdrukken betreffen sterk gestyleerde benaderingen. Dit levert nogal eens
aanzienlijke vertekeningen op. De vergelijkingen die vervolgens gemaakt worden gaan mank als de
realiteit niet goed wordt weergegeven. Dit is te illustreren bij de benadering van het IPO.
Het vervangen van het waterschapsbestuur door een ambtelijke organisatie betekent allereerst dat
de oude bestuurlijke contacten op waterschapsgebied met gemeenten (gemeentelijke waterplannen,
waterkwaliteit, waterberging etc), gemeenschappelijke regelingen, bedrijven, universitaire en andere
organisaties (belangengroepen) en burgers in belangrijke mate moeten worden overgenomen door
provinciale bestuurders. In het gunstigste geval wordt hierop bezuinigd.
Een tweede probleem is dat de grenzen van de waterschappen nu de grenzen van de
stroomgebieden volgen en niet de bestuurlijke provinciale grenzen. Meerdere waterschappen liggen
in verschillende provincies. Het administratief opknippen en hergroeperen van waterschappen
binnen provinciale kaders betekent dan veel interprovinciaal bestuurlijk overleg. Immers de zorg
voor een verantwoorde kwaliteit van het oppervlaktewater, het grondwater en het watervolume
respectievelijk de bescherming tegen wateroverlast /dijkdoorbraken maakt dat vaak onvermijdelijk.
Het IPO voorstel voor een pilot bij provincies waar de provinciale grenzen samenvallen met die van
het waterschap was dan ook niet zo onschuldig als gepresenteerd.
Een derde probleem is dat het wegvallen van een bestuurslaag betekent dat de
verantwoordingsplicht verschuift naar de naastgelegen bestuurslaag. De rijksoverheid zal meer
aandacht moeten gaan besteden aan de uitvoering van het beleid en beheer van de provincie maar
nu op het gebied van het water. De provinciale verantwoordingslast wordt zwaarder. Daarbij zal het
Rijk extra moeten letten op het voorkomen van weglekken van de waterschapsheffingen.
Het wegvallen van de bestuurslaag zoals voorgesteld brengt overigens met zich dat de ambtelijke
organisatie groter wordt met meer bureaucratie en langere communicatielijnen als gevolg.
Het betekent, kortom. grotendeels een verplaatsing respectievelijk internalisatie van bestuurlijke
drukte.
Bij deze blauwdruk wordt nog geheel voorbijgegaan aan de relaties met de uitvoering van plannen
van de rijksoverheid, met name wat betreft de instelling van een Deltafonds respectievelijk de
uitvoering van het voor de aanbevelingen van de Tweede Deltacommissie aangepaste nationale
waterplan. Als provincies het nieuwe nationale beleid mede gaan uitvoeren zal de effectiviteit
daarvan in het geding komen tenzij de provincies geen ruimte wordt gegund voor eigen
interpretaties en prioriteiten.
Bij de budgettaire aspecten is de weerlegging soortgelijk. Allereerst is de door het IPO en de
heroverwegingsgroep veronderstelde omvang van de waarschijnlijke besparingen sterk overtrokken.
Als de begrotingen van alle waterschappen over 2009 worden bezien belopen de totale
bestuurslasten en bedrijfsvoeringslasten rond 15% van de uitgaven, zo’n 325 miljoen. Verder zijn er
zoals aangegeven allerlei uitgaven die hoe dan ook in stand zullen blijven, denk aan de
personeelskosten in verband met calamiteiten,de waterschapsheffingen en –invordering, de
beleidsondersteuning voor het externe overleg (maar dan in nieuwe provinciale gedaante) met
andere overheden en de private sector over de watertaken. Nieuw zijn dan de kosten in verband
met interprovinciaal stroomgebiedenoverleg. De netto voordelen in budgettair opzicht kunnen dus
zeer beperkt zijn en eventueel zelfs negatief als een minder efficiënt provinciaal waterbeheer het
gevolg is.
Overigens moet natuurlijk ook rekening worden gehouden met de kosten en de duur van de hele
reorganisatie en de gevolgen daarvan voor de collectieve uitgaven en voor het financieringstekort de
komende paar jaar.
Natuurlijk zijn er veel meer aspecten die van belang zijn. Wat te denken van de gemeentelijke
bestuurders die in langer durende en daardoor kostbare bestuurlijke trajecten terechtkomen. De
problemen van deze bestuurders met dijkversterking en waterberging komen in de ambtelijke molen
terecht. Ook bedrijven, burgers en andere partijen zullen nu met de provinciale bureaucratie te
maken krijgen. Zij worden geconfronteerd met de nadelen van het niet op het laagst mogelijke
bestuurlijke niveau neerleggen van de besluitvorming en het daarover op democratische wijze
verantwoording afleggen. Andere overwegingen dan de doelmatige waterveiligheid, waterkwaliteit
en peilbeheer zullen bij de bureaucratie een sterkere rol gaan spelen. Ook de gevolgen voor
innovatie en het macro-economisch groeipotentieel van Nederland moeten worden bezien. Immers
veel waterschappen hebben een sterke band met universitaire instellingen en bedrijven actief op
het gebied van water. Kan dat in bij een provinciale constellatie in stand blijven? Kan worden zeker
gesteld dat de overgang naar een andere organisatiestructuur geen grotere gevaren voor de
waterveiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit oplevert? Zijn de provincies bijvoorbeeld ook in
staat in de toekomst de financiële verantwoordelijkheid te nemen voor de aanleg en
onderhoud van de waterkeringen? En niet in de laatste plaats is de provinciale organisatie in
staat om bij calamiteiten met daadkracht en flexibiliteit te handelen?
Kortom, er zijn nog veel openstaande vragen en op te lossen problemen. Nodig zijn goede en meer
complete budgettaire en bestuurlijke analyses om de effecten van de verschillende opties te kunnen
bezien.
Deze kritische kanttekeningen kunnen ook worden geplaatst bij de plannen van de waterschappen
en de gemeenten om de afvalwaterketen anders te structureren. Ook bij deze benadering worden
erg gemakkelijke efficiencyvoordelen van wel 380 miljoen ingeboekt. Ook hier kunnen er kostbare
interfaces zijn en staat niet vast dat samenvoeging in een nieuwe publieke entiteit of zelfs een
private entiteit de beste oplossing is.
Uiteraard zijn er ook momenteel zeker wel besparingen te bereiken, besparingen waarvoor geen
ingewikkelde en per saldo mogelijk nadelige ingrepen in de organisatiestructuur nodig zijn. Het gaat
dan om verdere schaalvergroting en vergaande samenwerking van waterschappen, beperking van
het maken van waterplannen door provincies onder gelijktijdige opneming van water in de
provinciale structuurvisies en om intensieve samenwerking van waterschappen met gemeenten met
name bij de afvalwaterketen. Duidelijke efficiencywinsten bij de verschillende bestuurslagen zijn dan
mogelijk. Uiteraard hoort bij het voortbestaan van waterschappen dat zij democratisch worden
bestuurd en dat die besturen verantwoording tegen de burgers afleggen. Dat vraagt, ook volgens
veel waterschappers bij de eerder genoemde studiedag Water, om rechtstreekse verkiezingen die
uiteraard gelijktijdig met gemeenteraadsverkiezingen georganiseerd kunnen worden.
Conclusies
Tot dusverre is de aandacht teveel gericht geweest op structuurveranderingen en het verdwijnen
van een overheidslaag. In deze economisch moeilijke periode moet meer tijd worden genomen om
goed na te denken over de inrichting van het bestuur, vanuit een langere termijnvisie op het
waterbeheer en van het openbaar bestuur in het algemeen. Daarbij verdient het aanbeveling niet
alleen rekening te houden met budgettaire en bestuurlijke effecten maar ook met economische
effecten. Hoe dan ook lijkt het verstandig met kracht te werken aan het realiseren van de korte
termijn efficiencyvoordelen die nu al zonder structuuringrepen mogelijk zijn.
Alphons Ranner,
lid AB Hoogheemraadschap Delfland,
13-08-2010