Bedrijventerreinen - Stichting voor Industriebeleid en

Wie is SIC?
De Stichting voor Industriebeleid en Communicatie ( SIC ) stelt zich ten doel het
industriebeleid van het bedrijfsleven – sociale partners en overheid ( Rijk – Provincies en
gemeenten ) te stimuleren en daar mee richting aan te geven.
Onder industriebeleid verstaat SIC een beleid dat de concurrentiepositie van de ( maak )
industrie versterkt middels verhoging van arbeidsproductiviteit door technologische –
product – proces – markt en sociale innovaties.
Industriebeleid heeft ook als doel het stimuleren van startende ondernemingen en het
vestigen van buitenlandse ondernemingen. Zie ook www.industriebeleid.nl.
Onderdeel van industriebeleid vormen de bedrijventerreinen. De overheid heeft hierin
primaire verantwoordelijkheden.
In de contacten die SIC in de achterliggende jaren heeft opgebouwd met een veelheid
van bedrijven en organisaties werd vernomen dat binnen de Brabantse
Ontwikkelingsmaatschappij ( BOM ) opvattingen zijn ontwikkeld over herstructurering
van bedrijventerreinen. SIC stelde de BOM in de gelegenheid hiervan verslag te doen aan
de SIC organisatie en aan een door SIC georganiseerde bijeenkomst met
vertegenwoordigers van overheid ( EZ – IPO – VNG ) – sociale partners en leden van de
2e kamer.
Onderstaand treft u de BOM presentatie aan.
1
Herstructurering van bedrijventerreinen
Nut en noodzaak
Eén derde van alle bedrijventerreinen (totaal circa 16.000 hectare) in de
provincie Noord-Brabant is verouderd. In totaal gaat het dus om circa 5.500
hectare. Onze provincie heeft daarmee de dubieuze eer het grootste areaal
verouderde bedrijventerreinen van Nederland te hebben. In Nederland is in
totaal ruim 21.000 hectare verouderd bedrijventerrein (Actieplan
bedrijventerreinen 2004-2008, Ministerie EZ). Het versterken van het
vestigingsklimaat in Brabant en het leveren van een bijdrage aan het zuinig
omgaan met de ruimte, is al enige tijd een bestendige beleidslijn van het
Provinciaal bestuur. Herstructurering van bedrijventerreinen speelt daarbij als
oplossingsrichting een belangrijke rol.
Wat is nu precies herstructurering ?
De praktijk leert dat herstructurering vele gezichten kent. In dit artikel wordt onder
herstructurering verstaan “alle eenmalige ingrepen in het bedrijventerrein, die tot doel
hebben de veroudering van het terrein als geheel te bestrijden en die niet tot het
reguliere onderhoud worden gerekend.” Herstructurering is een koepelbegrip, dat zich
naar aard en zwaarte van de maatregel laat onderverdelen in: revitalisering,
herprofilering en transformatie. Er is sprake van revitalisering indien de deels
technische, economische en maatschappelijke veroudering van een terrein een dusdanige
integrale aanpak vergt, dat vernieuwingen van het vestigingsmilieu worden gerealiseerd
met behoud van bestaande economische functies. Herprofilering leidt er toe dat de
economische, maatschappelijke en ruimtelijke veroudering van een terrein, door een
integrale aanpak, (deels) een andere werkfunctie krijgt met een hogere vastgoedwaarde.
Ten slotte leidt transformatie tot een geheel andere werkfunctie van het terrein,
bijvoorbeeld het werkkarakter van het terrein verwordt tot wonen.
Sinds begin jaren negentig kent de Provincie Noord-Brabant een revitaliserings- en
herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen. Na een voorzichtige start met
stimuleringsbeleid voor het aanpakken van de openbare ruimte en het wegwerken van
achterstallig onderhoud op bedrijventerreinen, wordt vanaf het begin van deze eeuw een
andere weg bewandeld. Het accent ligt niet meer op het uitsluitend verstrekken van
subsidies aan herstructureringsinitiatieven. In afwijking van het traditionele subsidie
denken, wordt een financiële bijdrage nu alleen maar toegekend als er ook plannen
bestaan ten aanzien van het wegnemen van de daadwerkelijke oorzaken van
veroudering, zoals de aanwezigheid van hinderlijke bedrijven, gebrekkige ontsluiting en
bodemvervuiling.
In feite zijn twee kernproblemen te benoemen:
1. Onvoldoende financiële middelen om de daadwerkelijk oorzaken van de veroudering
van een bedrijventerrein op te lossen en de neerwaartse spiraal te doorbreken.
2. Onvoldoende processturing: herstructurering is een langjarig en ingewikkeld proces
met vele belanghebbenden. Met name kleinere gemeenten en private partijen zijn
onvoldoende geëquipeerd om dit proces adequaat te sturen o.a. omdat beschikbare
kennis en expertise ontbreekt.
2
Het wegnemen van deze knelpunten is uitermate kostbaar. Indien ze niet worden
weggenomen, belandt een terrein in een neerwaartse spiraal. Ondernemers op het
terrein stellen investeringen uit en verhuizen, in het uiterste geval, naar een ander –
meestal nieuw te ontwikkelen – bedrijventerrein. Als bevoegd gezag met betrekking tot
het bewaken van de ruimtelijke kwaliteit in de provincie, heeft het Provinciaal bestuur
geanalyseerd dat het wegnemen van deze knelpunten de druk op “nieuwe” ruimte
afneemt. Naast deze ruimtelijke ordening overweging, is nadrukkelijk ook het
economisch aspect van het behoud van een gunstig vestigingsklimaat een belangrijke
reden voor de Provincie om haar verantwoordelijkheid op dit terrein invulling te geven.
In het Streekplan Noord-Brabant 2002 hebben zuinig ruimtegebruik, herstructurering van
bedrijventerreinen en concentratie van verstedelijking een centrale plaats ingenomen. De
Provincie wil de grote vraag naar bedrijfsruimte oplossen binnen bestaand stedelijk
gebied. Gemeenten zijn hier al langer mee bezig, maar lopen tegen problemen aan
omdat herstructureringsopgaven kostbaar en complex zijn.
Om het in het Streekplan neergelegde ambitieniveau te bereiken, is een eigen actieve
benadering van de herstructureringsproblematiek benodigd.
Naar een nieuw instrument: De Brabantse Herstructureringsmaatschappij voor
Bedrijventerreinen (BHB)
Op basis van een haalbaarheidsstudie is de Provincie tot de conclusie gekomen dat
uitsluitend het bieden van goede oplossingen, die bovengenoemde kernproblemen
wegnemen, het proces van herstructurering en ruimte-intensivering ook daadwerkelijk
een impuls geven. Een concrete oplossing is de oprichting van een Brabantse
Herstructureringsmaatschappij voor Bedrijventerreinen (BHB). Deze nieuwe maatschappij
moet kennis en expertise bundelen en financiële middelen inzetten, maar moet ook op
basis van deze verworven kennis voldoende private middelen genereren in de
operationele projecten, waardoor projecten niet vastlopen op financiële onhaalbaarheid.
De N.V. Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) 1 is gevraagd de voorbereiding voor
de oprichting ter hand te nemen.
Als “spitsorganisatie” van de Provincie is de BOM bij uitstek geschikt om in dit
krachtenveld te opereren. De BOM is niet alleen in staat projecten te initiëren, maar ook
daadwerkelijk tot uitvoering te brengen. Met 20 jaar ervaring kent de BOM het speelveld,
de spelers en regels op de publieke en private markt. Door haar positie tussen overheid
en markt vormt de BOM een goede partij om de herstructurering van bedrijventerreinen
te regisseren. Dit alles met een duidelijk doel: de economie versterken en tegelijk zuinig
omspringen met de schaarse ruimte in onze provincie.
De BOM heeft op 8 oktober 2004 een ondernemingsplan2 opgeleverd. In het
ondernemingsplan is een uitvoerige analyse opgenomen van het krachtenveld.
Herstructurering komt immers niet alleen moeizaam van de grond vanwege financiële
1
2
De BOM is één van de vier regionale ontwikkelingsmaatschappijen in Nederland. De aandeelhouders zijn het
Rijk en de Provincie. De missie van de BOM is het versterken van de economische structuur van de provincie
Noord-Brabant.
Dit plan is op internet (in de Nederlandse taal) kosteloos te downloaden via www.bom.nl
3
knelpunten. Ook de complexiteit van de problematiek is van invloed. De diverse
belanghebbenden op een bedrijventerrein hebben altijd verschillende belangen en
partijen voelen zich over het algemeen niet verantwoordelijk voor het totale
bedrijventerrein. Hierdoor komen processen moeizaam van de grond. De BOM heeft op
basis van haar participatie in zeven proefprojecten een aanpak ontwikkeld die goed lijkt
aan te slaan. De proefprojecten speelden in de periode 2003 en 2004 en sommige lopen
tot op heden nog door.
Daarnaast bevestigt het ondernemingsplan op basis van de proefprojecten dat
herstructurering van een bestaand bedrijventerrein veel duurder is dan de ontwikkeling
van een nieuw bedrijventerrein. Een intensieve aanpak van de openbare ruimte 3 van een
verouderd bedrijventerrein kost tussen de 200.000 en 250.000 euro kost (ETIN 2002).
Indien de kosten voor bodemsanering, verwerving, slopen, bouwrijp maken en externe
ontsluiting worden meegenomen, raamt ETIN per hectare een investering van in totaal
500.000 euro. De proefprojecten hebben inzicht gebracht in de te voeren
herstructureringstrategie: hoe en in welke mate projectonrendabele onderdelen kunnen
worden gefinancierd door private partijen.
Wat kan worden bereikt met een herstructureringsmaatschappij?
Herstructurering van verouderde terreinen is makkelijker gezegd dan gedaan. Het
probleem is dat de meeste gemeenten voor het onderhoud en beheer van de terreinen
geen of onvoldoende middelen hebben gereserveerd. Hetzelfde geldt voor de eigenaren
van het bestaande vastgoed. Verder ontbreekt het bij de meeste private en publieke
partijen aan voldoende deskundigheid om een langjarig en complex proces van
herstructurering te organiseren en te financieren. De proefprojecten hebben aangetoond
dat door een gezamenlijke publiek-private aanpak onder strakke regie en met een
financiële impuls van buiten, deze neerwaartse spiraal wordt doorbroken.
De missie van de BHB is daarom als volgt geformuleerd: “Het – in samenwerking met
publieke en private partijen – stimuleren, ondersteunen en bijdragen aan het op een
duurzame wijze realiseren van herstructureringen van Noord-Brabantse
bedrijventerreinen, met het doel zorgvuldig ruimtegebruik te bewerkstellingen en een
goed economisch vestigingsklimaat voor ondernemers te (doen) waarborgen.”.
De BHB voert haar missie uit door twee sturingsmechanismen in operationele projecten
in te zetten, te weten: organiserend vermogen (project- en procesmanagement) en een
participatiefonds, die middelen in de uitvoeringsfase ter beschikking kan stellen.
In het ondernemingsplan staan deze twee mechanismen centraal. Door het bundelen van
kennis en expertise op het gebied van herstructureringsvraagstukken en het “slim”
inzetten van publieke middelen wordt naar de overtuiging van de BHB de
herstructureringsopgave in Brabant een enorme impuls gegeven. Dankzij deze
3
Inbegrepen is het vervangen van ondergrondse en bovengrondse infrastructuur, verbetering kwaliteit
openbaar groen (inclusief waterberging), intensivering verlichting, aanleg extra parkeervoorzieningen,
gedeeltelijke aanleg nieuwe infrastructuur voor verbetering verkeersveiligheid en verbetering interne
ontsluiting.
4
verzamelde kennis en expertise uit de proefprojecten, kan versnelling worden gegeven
aan de totstandkoming van plannen. Tot 2010 zal de BHB door eigen betrokkenheid in 37
herstructureringsprojecten in samenwerking met derden een herstructureringsplan
opleveren. Daarnaast kan via een kapitaalfonds actief in projecten worden
geparticipeerd. Hierdoor blijven plannen niet steken in de fase van de papieren waarheid,
maar wordt ook een “hefboom” gecreëerd voor bancaire en private partijen, die bereid
blijken in financieel opzicht mee te doen. Het ondernemingsplan gaat er van uit dat tot
2020 in totaal 1.295 hectare bedrijventerrein, ofwel 25% van het totale volume
verouderde bedrijventerreinen in de provincie geherstructureerd is.
Ten aanzien van het participatiedeel geeft het ondernemingsplan, op basis van de
uitkomst van een simulatiemodel, aan dat 1.295 hectare bedrijventerrein
geherstructureerd kan worden met een beschikbaar kapitaal van in totaal € 34,5 miljoen.
Hoe ziet de operationele aanpak van de BHB eruit ?
De afgelopen jaren is in zeven proefprojecten ervaring opgedaan. Voor meer informatie
over deze projecten wordt verwezen naar het ondernemingsplan. De ontwikkelde
aanpak, is gebaseerd op de ervaringen in deze projecten, uitgevoerde studies en
ervaringen elders in Nederland. Belangrijke conclusie die getrokken kan worden, is dat
een impuls vanuit de hogere overheden noodzakelijk is om de herstructurering op gang
te brengen aangezien sprake is van “marktfalen” en gemeente en vastgoedeigenaren niet
in staat blijken te zijn zelf het initiatief te nemen.
De BOM heeft veel ervaring op het gebied van projectmanagement en publiek-private
samenwerking (PPS). Deze ervaring vormt de inleg voor de BHB.
Op basis van de zeven proefprojecten wordt de aanpak in vier fasen onderscheiden:
1. In de initiatieffase opereert de BHB als pro-actief projectleider in het proces. Omdat
in de initiatieffase geen sprake is van partijen met gezamenlijke belangen, is de
behoefte aan een sterke onafhankelijke processturing groot. De BHB loodst partijen
naar een concreet resultaat: een beslisdocument waarin de gezamenlijk gedragen
doelstellingen en projectresultaten zijn beschreven. Dit document vormt de basis voor
de vervolgaanpak.
2. In de daarop volgende planvormingfase verandert het procesmatige karakter van de
materie in een projectmatige aanpak. De BHB ziet toe op het bewaken van de
voortgang en geeft in deze fase uitdrukking aan haar publieke missie door zich als
bondgenoot van de gemeente te profileren en de publieke doelstellingen te
behartigen. Daarbij wordt tezamen met de gemeente de inzet van publiekrechtelijke
sturingsmechanismen overwogen. Het eindproduct is een uitvoerbaar
herstructureringsplan, inclusief financieel model, kostenbegroting en voorstel voor
een samenwerkingsvorm. Het plan is het beslisdocument voor de partijen die in de
realisatiefase risicodragend in het project willen participeren.
3. In de realisatiefase zal de BHB haar actieve regierol neerleggen en aan de
marktpartijen overlaten. De BHB zal uitsluitend – indien daarvoor aanleiding is - een
financiële participatierol spelen. Afhankelijk van de projectomstandigheden dient te
worden bezien of de rol van het participatiefonds beperkt blijft tot
5
4
grondexploitatie vastgoedontwikkeling of zelfs vastgoedexploitatie. Dankzij deze
verregaande betrokkenheid kan het fonds in een aantal gevallen rendement behalen.
4. Na realisatie volgt de beheerfase. Het beheren van bedrijventerreinen dient plaats te
vinden door een parkmanagementorganisatie. De BHB ziet voor zichzelf geen
inhoudelijke rol weggelegd. Wel zal de BHB realisatie daarvan stimuleren door private
partijen daartoe op het spoor te zetten. Vaak vindt het opzetten van een
parkmanagementorganisatie al plaats in een van de voorgaande projectfasen.
Actuele knelpunten…………
Bij de werkzaamheden van de BHB wordt in de praktijk gestuit op een aantal knelpunten.
De wenselijke publiek-private samenwerking bijvoorbeeld wordt vanuit het Rijk niet
beloond met een Topper-subsidie, omdat deze uitgaat van een klassieke
overheidsaanpak. De BHB stelt daarom voor: De Topper moet ook kunnen worden
ingediend door PPS-verbanden, die marktconform opereren. Een tweede knelpunt zit
hem in de fiscaalonvriendelijkheid van herstructureringsprojecten die worden uitgevoerd
door lokale maatschappijen met publieke en private aandeelhouders. Met als oplossing:
Geef een Special Purpose Vehicle dezelfde rechten als een wijkontwikkelingsmaatschappij
(WOM), namelijk vrijstelling van overdrachtsbelasting. Ten derde draagt BHB als
knelpunt het succes van de Topper aan. Het budget kan bij optimale aanvraag tot twintig
keer worden overschreden. De oplossing is in dit geval simpel: meer budget vrijmaken.
En als laatste punt wil BHB de bestemmingsmogelijkheden van bedrijventerreinen verder
uitbreiden. Met het oog op sociale veiligheid is het wenselijk dat bijvoorbeeld
bedrijfswoningen worden toegelaten op bedrijventerreinen. Dat is nu niet het geval.
Stichting voor Industriebeleid en Communicatie, maart 2006
6