Belanghebbendheid. Politieke partij. Fractie.

Bestuursrecht
Bestuursrecht
36
Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State
14 april 2015, nr. 201501544/2/A4,
ECLI:NL:RVS:2015:1151
(mr. Drupsteen)
Noot T. Barkhuysen en P.M.J.J. Swagemakers
Belanghebbendheid. Politieke partij. Fractie.
[Awb art. 1:2 lid 1 en 3, 6:5, 6:6]
Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat
fracties van partijen in Provinciale Staten, gezien
hun activiteiten, niet op één lijn zijn te stellen met
politieke partijen. Nog daargelaten dat de Fracties
geen rechtspersoonlijkheid bezitten, kunnen zij
gezien het voorgaande niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen. Naar
het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter
kunnen de Fracties niet worden aangemerkt als
belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 en
3 Awb.
1. De stichting Stichting Vrienden van Groningen
Centraal! en de vereniging Vereniging HS Centraal!, beide gevestigd te Hoogezand-Sappemeer,
[verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D], wonend
te Krewerd, gemeente Delfzijl, en anderen (hierna:
Vrienden van GC en anderen);
2. de fracties van de Socialistische Partij, het CDA
en GroenLinks van Provinciale Staten van Groningen (hierna: de Fracties) te Groningen
tegen
de minister van Economische Zaken (hierna: de
minister)
Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015,
heeft de minister naar aanleiding van het verzoek
van Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.
(hierna: NAM) van 29 november 2013, aangevuld
op 23 december 2013, ingestemd met het winningsplan Groningen onder het verbinden van voorschriften en beperkingen daaraan. Tegen dit besluit hebben onder meer Vrienden van GC en
anderen en de Fracties beroep ingesteld. Bij afzonderlijke brief hebben Vrienden van GC en anderen
de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige
Sdu
«JG»
36
voorziening te treffen. Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld, hebben de Fracties de
voorzieningenrechter verzocht een voorlopige
voorziening te treffen. De voorzieningenrechter
heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 1 april
2015.
Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Ingevolge artikel 1:2 lid 1 wordt
onder belanghebbende verstaan: degene wiens
belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van
rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd
de algemene en collectieve belangen die zij
krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2007 in zaak nr.
200607948/1) kan een politieke partij in een geval
waarin beroep openstaat voor belanghebbenden,
niet opkomen ter bescherming van algemene en
collectieve belangen, omdat zich daartegen de
woorden “in het bijzonder” aan het slot van artikel
1:2 lid 3 Awb verzetten.
Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat
fracties van partijen in Provinciale Staten, gezien
hun activiteiten, niet op één lijn zijn te stellen met
politieke partijen. Nog daargelaten dat de Fracties
geen rechtspersoonlijkheid bezitten, kunnen zij,
gezien het voorgaande, niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen. Naar
het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter
kunnen de Fracties niet worden aangemerkt als
belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 en
3 Awb.
Voor zover de Fracties hebben gesteld dat het beroep is ingesteld en het verzoek is gedaan mede
namens de individuele leden van de Fracties,
constateert de voorzieningenrechter dat in het
beroep- en verzoekschrift staat vermeld dat de
fractieleden allen gezien hun woonplaats belanghebbend zijn. Voor zover al kan worden aangenomen dat het geschrift mede namens de fractieleden is ingediend, hetgeen de voorzieningenrechter
betwijfelt, is van belang dat de namen van de individuele fractieleden in het geschrift niet zijn vermeld. De in de Awb neergelegde regeling van de
beroepstermijn brengt met zich dat de identiteit
van degene voor wie beroep wordt ingesteld voor
afloop van de beroepstermijn kenbaar is. Nu in
15-05-2015, afl. 5
127
36
«JG»
dit geval eerst na het verstrijken van de beroepstermijn bij brief van 26 maart 2015, ingekomen
op 28 maart 2015, de namen van de fractieleden
kenbaar zijn gemaakt, bestaat geen aanleiding om
aan te nemen dat tijdig namens de individuele
fractieleden beroep is ingesteld dan wel het verzoek is gedaan.
Gelet op het vorenstaande gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat de Afdeling het beroep van
de Fracties in het bodemgeschil niet-ontvankelijk
zal verklaren. Om die reden ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek van de Fracties af
te wijzen.
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wijst het verzoek van de fracties van de Socialistische Partij,
het CDA en Groenlinks van Provinciale Staten
van Groningen af.
NOOT
1. De uitspraak die wij in deze bijdrage bespreken, betreft de gaswinningsuitspraak van de
voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 april
2015. Enkele partijen, waaronder de stichting
‘Stichting Vrienden van Groningen Centraal!’ en
drie fracties van de Provinciale Staten van Groningen, hebben om een voorlopige voorziening
verzocht. De voorzieningenrechter oordeelt dat
het volume van de totale Groningse gaswinning
vooralsnog ongewijzigd blijft en dat gaswinning
uit het Groningenveld en uit de clusters in
Eemskanaal mag worden voortgezet. In en rond
Loppersum mag voorlopig alleen gas worden
gewonnen indien op andere locaties de daarvoor
geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is. Het is voor de betrokkenen een erg ingrijpende aangelegenheid en de
uitspraak is veelvuldig in de media besproken.
In deze noot gaan wij slechts in op de belanghebbendheid van de drie Statenfracties die om een
voorlopige voorziening hebben verzocht. Voor
een inhoudelijke bespreking van de uitspraak
verwijzen wij onder meer naar het blogbericht
van Jan van Oosten (link: http://www.stibbeblog.nl/environment-and-planning/geen-beperking-volume-totale-gaswinning-groningen/).
128
15-05-2015, afl. 5
Bestuursrecht
2. De voorzieningenrechter oordeelt dat de
fracties niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, waardoor hun verzoek wordt
afgewezen. Voordat wij dit oordeel inhoudelijk
bespreken, geven wij eerst een overzicht van
hoe het ook alweer zit met belanghebbendheid.
Het bestuursrecht gaat uit van drie kernbegrippen: ‘bestuursorgaan’ (art. 1:1 Awb), ‘belanghebbende’ (art. 1:2 Awb) en ‘besluit’ (art. 1:3 Awb).
In artikel 1:2 Awb worden drie groepen belanghebbenden onderscheiden: (a) degene wiens
belang direct betrokken is bij een besluit; (b) een
bestuursorgaan indien een aan het bestuursorgaan toevertrouwd belang direct bij een besluit
is betrokken; (c) een rechtspersoon die een algemeen of collectief belang behartigt krachtens de
statutaire doelstellingen, mits dat belang in geding is. De jurisprudentie over de invulling van
de vereisten voor belanghebbendheid is omvangrijk. Wij gaan daarom slechts op de kern daarvan
in. Voor een uitgebreide behandeling verwijzen
wij naar het handboek van Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 66-79.
3. Zoals vermeld, kan degene wiens belang direct betrokken is bij een besluit worden aangemerkt als belanghebbende op grond van artikel
1:2 lid 1 Awb. Een belang is direct bij een besluit
betrokken indien sprake is van een voldoende
objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk en actueel belang dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt
geraakt door het bestreden besluit. Niet alleen
natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen
als belanghebbende worden aangemerkt, maar
ook andere entiteiten. Rechtspersoonlijkheid is
hiervoor niet van belang. Doorslaggevend is of
de entiteit herkenbaar is in het rechtsverkeer. Illustratief is de Afdelingsuitspraak van 23 april
2014 over Occupy Rotterdam
(ECLI:NL:RVS:2014:1439; AB 2014/232, m.nt. H.D.
Tolsma). Hoewel deze beweging geen rechtspersoonlijkheid heeft, is zij aan te merken als belanghebbende. Er is sprake van een entiteit die herkenbaar is in het rechtsverkeer. De beweging
presenteert zich naar buiten als een eenheid,
onder meer via de website en in geschriften. De
beslissingen van het samenwerkingsverband
worden door de daartoe behorende personen
genomen op basis van consensus, in een vaste
vergadering die de ‘General Assembly’ wordt
genoemd. Uit naam van Occupy Rotterdam or-
Sdu
Bestuursrecht
ganiseren zij voorts verschillende activiteiten,
waaronder demonstraties. Onder deze omstandigheden is Occupy Rotterdam aangemerkt als
entiteit die herkenbaar is in het rechtsverkeer.
Daarbij werd mede van belang geacht dat Occupy Rotterdam de geadresseerde is van de bestreden besluiten.
4. Rechtspersonen die voor hun eigen belang
opkomen in een bestuursrechtelijke procedure
zijn belanghebbend op grond van artikel 1:2 lid
1 Awb. Een rechtspersoon kan echter ook voor
een algemeen belang (vaak een stichting) of een
collectief belang (vaak een vereniging) opkomen.
In dat geval is sprake van belanghebbendheid
op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb. De stichting
of vereniging behartigt respectievelijk een algemeen of collectief belang krachtens hun statutaire doelstellingen en blijkens de feitelijke werkzaamheden. De ideële belangen die worden behartigd moeten voldoende specifiek zijn. Daarom
is in het derde lid de zinsnede “in het bijzonder”
opgenomen.
5. In deze zaak hebben drie Statenfracties een
verzoek gedaan tot het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter overweegt dat niet valt in te zien waarom de fracties
niet op één lijn kunnen worden gesteld met politieke partijen. De Afdeling oordeelt op 5 december 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB9488) al dat een
politieke partij geen belanghebbende kan zijn,
aangezien zij het belang waarvoor zij opkomt
niet in het bijzonder behartigt. Omdat wat activiteiten betreft geen onderscheid kan worden gemaakt tussen politieke partijen en fracties, geldt
het voorgaande ook voor fracties. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige
voorziening af, omdat hij verwacht dat de Afdeling het beroep van de fracties in het bodemgeschil niet-ontvankelijk zal verklaren wegens gebrek aan belanghebbendheid.
6. Wij kunnen ons vinden in de strekking van de
uitspraak. In de Memorie van toelichting gaf de
regering met betrekking tot artikel 1:2 Awb aan
dat politieke partijen niet vallen onder de reikwijdte van artikel 1:2 lid 3 Awb. Politieke partijen
behartigen niet in het bijzonder een algemeen
belang: “Deze woorden [“in het bijzonder”, TB
en PS] zijn opgenomen teneinde duidelijk te
maken dat politieke partijen als zodanig geen
belanghebbende in de zin van de Awb zijn: het
enkele feit dat de doelstelling van een politieke
partij inhoudt het behartigen van het algemeen
Sdu
«JG»
36
belang, zoals zij dat ziet, brengt nog niet mee
dat zij rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door een beschikking die naar haar mening
in strijd is met het algemeen belang. De werking
van het derde lid dient zich slechts uit te strekken
tot de rechtspersonen die zich inzetten voor of
enkele algemene of collectieve belangen” (PG
Awb I, p. 150). Hiermee heeft de regering zich
aangesloten bij een jurisprudentielijn die reeds
vanaf de jaren ‘70 zo goed als onveranderd geldt
(ARRvS 31 oktober 1977, AB 1978/88, m.nt. J.H.
van der Veen; ARRvS 17 februari 1978, AB
1978/401, m.nt. J.A. Borman; ARRvS 3 april 1987,
AB 1988/561; ABRvS 25 november 1997, AB
1998/2, m.nt. Ch. Backes). Borman verwijst in
zijn noot naar een citaat van Ralph Pans uit 1978
die zich kon vinden in deze jurisprudentielijn;
volgens Pans is de politieke duidelijkheid niet
gediend met het via juridische wegen binnenhalen wat in de politieke strijd werd verloren.
7. Een enkele keer wordt overigens een politieke
partij toch als belanghebbende aangemerkt. In
deze gevallen moet niet te snel worden geconcludeerd dat dit afwijkingen zijn van de jurisprudentielijn. Bezien moet worden of in die gevallen
beroep voor een ieder openstond; zo gold tot 1
juli 2005 in het milieurecht de actio popularis.
Een ander voorbeeld dat een politieke partij toch
belanghebbende kan zijn, betreft de situatie
waarin een politieke partij of fractie voor een
eigen belang (dus art. 1:2 lid 1 Awb) opkomt en
niet zozeer voor het politieke ideaal dat centraal
staat. Een enigszins verouderd voorbeeld uit de
jurisprudentie is de naamregistratieprocedure
die een politieke partij heeft gevoerd tegen het
centraal stembureau in het kader van de Amsterdamse gemeenteraadsverkiezingen (ABRvS 19
april 1982, AB 1982/381, m.nt. J.A.O. Eskes).
8. Voor de vraag of een politieke partij kan worden aangemerkt als een belanghebbende, is het
al met al van belang om te bezien of de insteek
van de bestuursrechtelijke procedure extern of
intern is gericht:
a. Extern gericht: een politieke partij is geen belanghebbende in een bestuursrechtelijke
procedure als wordt getracht recht te doen aan
politieke idealen.
b. Intern gericht: een politieke partij is wel belanghebbende in een bestuursrechtelijke
procedure als wordt getracht recht te doen aan
een eigen belang.
15-05-2015, afl. 5
129
36
«JG»
Bestuursrecht
9. Volgens ons is de strekking van het oordeel
van de voorzieningenrechter dus juist. De Fracties zijn terecht niet als belanghebbenden aangemerkt. Wel merken wij op dat de rechtsoverweging niet geheel gelukkig is gemotiveerd. De
Fracties zijn niet als belanghebbenden aangemerkt, omdat zij niet in het bijzonder een algemeen belang behartigen (afgezien van het feit
dat zij geen rechtspersoonlijkheid bezitten). Om
dezelfde reden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin sprake van belanghebbendheid op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb.
Deze conclusie wordt iets te snel getrokken. Ten
eerste doet rechtspersoonlijkheid niet ter zake
als het gaat om de belanghebbendheid op grond
van het eerste lid. Zie de uitspraak over Occupy
Rotterdam die wij hiervoor bespraken. Ten
tweede kunnen de Fracties in casu niet als belanghebbende op grond van het eerste lid worden aangemerkt juist omdat ze proberen op te
komen voor een algemeen belang in plaats van
een eigen belang – en niet omdat zij niet in het
bijzonder zouden opkomen voor een algemeen
belang (dat vereiste is verbonden met de belanghebbendheid op grond van het derde lid).
10. Tot slot doet de gaswinningsuitspraak vermoeden dat de Fracties ter zitting hebben gesteld dat ook de individuele fractieleden beroep
hebben ingesteld en om een voorlopige voorziening hebben verzocht. Dit kan een aantrekkelijke
manier zijn om te omzeilen dat een politieke
partij of fractie niet als belanghebbende kan
worden aangemerkt. Hierbij noemen wij twee
aandachtspunten. Allereerst verschuift de classificatie van belanghebbendheid; waar in dit
geval de Fracties belanghebbend zouden zijn op
grond van lid 3, zouden de individuele fractieleden dit zijn op grond van lid 1. Zij zouden dus
zelf direct geraakt moeten worden door het
goedkeuringsbesluit van de minister van Economische Zaken over de gaswinning. Daargelaten
of de fractieleden als belanghebbenden kunnen
worden aangemerkt, stonden hun namen niet
vermeld in het beroepschrift.
11. Daarmee zijn wij aangekomen bij het tweede
aandachtspunt. De voorzieningenrechter overweegt dat de in de Awb neergelegde regeling
van de beroepstermijn met zich brengt dat de
identiteit van degene voor wie beroep wordt
ingesteld voor afloop van de beroepstermijn
kenbaar is. Nu na het verstrijken van de beroepstermijn een brief is ontvangen waarin de namen
van de fractieleden kenbaar zijn gemaakt, neemt
de voorzieningenrechter niet aan dat het beroep
tijdig is ingesteld en het verzoek om voorlopige
voorziening is gedaan mede door de individuele
fractieleden. Uit de Awb zou men kunnen afleiden dat de bestuursrechter de fractieleden de
gelegenheid had moeten bieden om hun namen
kenbaar te maken (art. 6:6 jo art. 6:5 Awb). Het
is echter vaste jurisprudentie dat de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een
persoon van wie de identiteit niet kenbaar wordt
tijdens de beroepstermijn, niet kan worden beschouwd als een vormverzuim dat kan worden
hersteld op grond van artikel 6:6 Awb (Rb. Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2014:3888 onder verwijzing naar ABRvS 28 september 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BT2825). Het oordeel van de
voorzieningenrechter lijkt ons dan ook juist. Voor
politieke partijen of fracties die – ondanks het
risico op een niet-ontvankelijkverklaring wegens
een gebrek aan belanghebbendheid – bestuursrechtelijk willen procederen, is het raadzaam om
in het inleidende processtuk meteen ook de gegevens van de individuele fractieleden te vermelden die het op grond van artikel 6:5 Awb hoort
te bevatten.
130
Sdu
15-05-2015, afl. 5
T. Barkhuysen en P.M.J.J. Swagemakers