13 december 2004 - Nederlands Genootschap van Burgemeesters

Aan de leden van de Vaste Commissie
voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Den Haag, 13 december 2004
Geachte dames en heren,
Hierbij ontvangt u ons commentaar op de wetsvoorstellen voor de introductie van de direct
gekozen burgemeester1.
Wij onderstrepen het gezamenlijke oproep van de geledingen in het lokaal bestuur om de
wetsvoorstellen tot introductie van de gekozen burgemeester niet te ondersteunen.
Het lokaal bestuur wil werk maken van een vitale, krachtige, vernieuwde lokale democratie. Als de
bestuurslaag die de meest directe relatie heeft met de burgers maken de gemeenten zich sterk
om kwaliteit te bieden en daarmee de banden tussen burgers en bestuur aan te halen. Daarvoor
is het lokaal bestuur ook bereid nieuwe wegen in te slaan.
De nu ingediende wetsvoorstellen dragen evenwel op geen enkele manier bij aan een krachtig en
slagvaardig lokaal bestuur. De wetsvoorstellen zijn onvoldragen, ook in de keuze voor een
bestuursmodel. Gekozen is voor een hybride model, een model dat de bestuurlijke verhoudingen
binnen de lokale democratie onnodig op scherp zet, het collegiaal bestuur ondergraaft en geen
waarborgen biedt voor een professionele en onafhankelijke ambtelijke organisatie
De vraag is nog steeds waarom? Er ligt noch een gedegen analyse noch een overtuigende
redenering aan de voorstellen ten grondslag die duidelijk maken waarom op dit moment binnen
het lokaal bestuur moet worden overgegaan tot zo’n ingrijpende stelselwijziging. Zoals de Raad
van State met ons ook vaststelt: er zijn niet zodanige (bestuurlijke) problemen binnen het lokaal
bestuur, die de introductie van de gekozen burgemeester dringend noodzakelijk maken.
Eerder zal doorvoering van de voorstellen in 2006 juist problemen veroorzaken. De gemeenten
zijn volop bezig met het proces van dualisering. Om in deze fase van de vernieuwing van de
lokale democratie ook een nog ingrijpender wijziging door te voeren in het lokaal bestuur in de
vorm van een direct gekozen burgemeester is niet verantwoord. Het lokaal bestuur dient een
behoorlijke voorbereidings- en implementatietijd te krijgen, niet alleen ten behoeve van de
gemeentelijke organisatie maar vooral ook ten behoeve van het (bestuurlijk)
cultuurveranderingsproces.
Wij doen met klem een beroep op de Tweede Kamer om steun aan de onderhavige
1
Wetsvoorstellen Wijziging van de Gemeentewet in verband met de introductie van de rechtstreeks
gekozen burgemeester (Wet introductie gekozen burgemeester; TK 29 864) en de Regeling van de
rechtstreekse verkiezing van de burgemeester (Wet verkiezing burgemeester; TK 29 864)
2
wetsvoorstellen te onthouden.
In dit commentaar schenken wij aandacht aan een viertal onderwerpen, die vanuit het
perspectief van de burgemeester van belang zijn voor de wetgeving inzake de gekozen
burgemeester. Achtereenvolgens zijn dat:
a. de overgang naar een stelsel met een gekozen burgemeester
b. de inhoud van de burgemeestersfunctie
c. de bestuurlijke verhoudingen
d. de burgemeestersverkiezingen
Opstelling van het NGB
Sinds de verschijning van de hoofdlijnennotitie hebben wij aan de minister van Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties diverse brieven gestuurd met daarin onze kanttekeningen
bij de Kabinetsplannen. Wel hebben wij aan de minister aanbevelingen tot verbeteringen
gedaan. Wij hebben ons daarbij altijd op het standpunt gesteld dat de introductie van een
direct gekozen burgemeester een keuze van het Kabinet is, die wij als een gegeven zien.
Wij hebben echter niet kunnen constateren dat onze verbetervoorstellen bij de minister
hebben geleid tot aanpassingen in de definitieve wetsvoorstellen. Onze bezwaren tegen de
wijze waarop een gekozen burgemeester wordt geïntroduceerd zijn dan ook onveranderd
gebleven. Wij achten het onmogelijk om in dit stadium van de wetgeving nog tot inhoudelijke
aanpassing van de wet te komen. Daarom adviseren wij u uw steun aan de onderhavige
wetsvoorstellen te onthouden.
Daar komt nog bij dat wij ook nu in de voorstellen geen analyse en overtuigende redenatie
hebben kunnen vinden voor de beoogde stelselwijziging op korte termijn. Gemeenten staan
thans voor heel andere opgaven om het gemeentebestuur te versterken en de vernieuwing
van de lokale democratie verder in te richten. Deze opgaven zijn niet gerelateerd aan de
aanstellingswijze van de burgemeester. Of, zoals de Raad van State stelt: de gekozen
burgemeester biedt daar geen oplossing voor.
Ad a. de overgang naar een stelsel met een gekozen burgemeester
Van alle kanten heeft het lokaal bestuur aangegeven dat de invoering van een direct
gekozen burgemeester is 2006 onwenselijk is. Graag willen wij dit hier herhalen en onze
argumenten daartoe onder uw aandacht brengen.
In de eerste plaats is invoering in 2006 onwenselijk, omdat gemeenten nog volop bezig zijn
om de dualisering in de bestuurspraktijk vorm en inhoud te geven. Dat is voor veel
gemeentebesturen een moeilijk proces, dat met vallen en opstaan gaat. Op vele
onderwerpen vindt aanpassing van structuur en de bestuurspraktijk plaats. Bovendien is de
wetgeving rond dualisering nog steeds niet afgrond, waardoor de bestuurlijke verhoudingen
nog steeds niet optimaal zijn. In 2006 daar een mogelijk nog veel ingrijpender operatie aan
toevoegen, zal het lokaal bestuur en zijn relaties met de burgers te sterk onder druk zetten.
In de tweede plaats opteren wij voor loskoppeling van de tijdstippen waarop raads- en
burgemeestersverkiezingen plaatsvinden. Gelijktijdige verkiezingen scheppen voor burgers
onduidelijkheden en leiden tot concurrentie tussen de gekozen bestuursorganen. Bij
gelijktijdige verkiezingen zullen de identiteit van zowel het volksvertegenwoordigend orgaan
als van het politieke bestuursorgaan en de burgemeester en de verschillen daar tussen
minder goed uit de verf komen. In het vervolg van deze brief zullen wij aangeven dat wij
opteren voor een burgemeester met gezag. Een dergelijke burgemeestersfunctie is veel
beter gestalte te geven, wanneer de burgemeestersverkiezingen op een ander moment dan
de raadsverkiezingen plaatsvinden.
3
In de derde plaats achten wij invoering in 2006 niet wenselijk omdat de overgang naar een
bestuursstelsel met een gekozen burgemeester zeer ingrijpend is. Een dergelijke ingreep
vraagt oriëntatie en voorbereiding bij alle spelers die bij het lokaal bestuur betrokken zijn. Het
is geen ‘gewone’ kandidaatstelling als voor de gemeenteraad, waar inmiddels goed
werkende praktijken zijn gegroeid en min of meer heldere beelden bestaan over de functie,
waarvoor men zich kandideert. Om gemeenten, politieke partijen en potentiële kandidaten
zich te kunnen laten prepareren op de verkiezingen, de gekozen burgemeestersfunctie en de
nieuwe verhoudingen is veel meer tijd nodig dan de periode die nu rest tussen de afronding
van de wetgeving en de beoogde verkiezingen van maart 2006.
In de vierde plaats pleiten wij voor een zorgvuldig wetgevingsproces. In het lokaal
bestuursmodel zijn vele evenwichten aanwezig, die gemakkelijk verstoord worden door er
één onderdeel in te veranderen. De verandering van de aanstellingswijze zou ons inziens
dan ook gezien moeten worden in het bredere perspectief van de versterking van het lokale
bestuur. Daar is op dit moment nog geen sprake van. Als wij kijken naar de wijze waarop de
parlementaire behandeling van de hoofdlijnennotitie heeft plaatsgevonden, dan was in die
fase al sprake van langdurige overleggen, verschillende inzichten over doorwerking van een
direct gekozen burgemeester en zeker nog vele onbeantwoorde vraagpunten.
Ad b. de inhoud van de burgemeestersfunctie
Er zijn op dit moment geen redenen om de inhoud van de burgemeestersfunctie te wijzigen.
Integendeel, de waardering en het vertrouwen van de burgers in de burgemeester is groot,
zeker wanneer deze gerelateerd worden aan de oordelen van de burgers over andere
organen op lokaal en boven lokaal niveau. Wij zouden de kernkwaliteiten in de
burgemeestersfunctie dan ook zoveel mogelijk willen handhaven, ook in een stelsel met een
gekozen burgemeester.
Wij hebben deze waardevolle burgemeestersfunctie getypeerd als de burgemeester met
gezag en geplaatst naast de burgemeester met macht. Typerend voor onze burgemeester
met gezag is dat hij opereert vanuit een eigenstandige positie, binnen collegiale
bestuursverhoudingen, met een zekere onafhankelijkheid ten opzichte van de andere
actoren en met eigen taken en bevoegdheden. Juist vanuit zijn professionele en persoonlijke
optreden weet de burgemeester het gezag te verwerven om zijn handelen effectief te maken.
Binnen en buiten het gemeentebestuur bestaat grote waardering voor deze
burgemeestersfunctie, die goed past binnen het Nederlandse bestuursstelsel.
Naar onze mening is ook in een stelsel met een gekozen burgemeester een burgemeester
met gezag mogelijk en wenselijk. Via een aantal wegen zal echter wel een gekozen
burgemeester in staat moeten worden gesteld om zijn gezag te verwerven en te gebruiken.
Niet gelijktijdigheid van verkiezingen en een versterkte burgemeestersportefeuille zijn hier
ingrediënten voor.
Wanneer een burgemeester niet tegelijk met de raad gekozen wordt, dan kan hij bijvoorbeeld
een veel belangrijker proces-rol in de vorming van het nieuwe college spelen. Voorts kan ook
de versterking van het eigen takenpakket van de burgemeester bijdragen aan de versterking
van zijn gezag. Wij denken hierbij aan de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de
burgemeester inzake de openbare orde en veiligheid en het handhavingsbeleid. Voor
burgers zijn dit belangrijke onderwerpen, die op lokaal niveau een duidelijk bestuurlijk
aansturingspunt vereisen. Er mag dan ook niet getornd worden aan de bevoegdheden van
de burgemeester jegens de politie en de brandweer. Integendeel, voor effectief optreden
achten wij juist versterking en verbreding van de burgemeestersportefeuille nodig, zodat de
burgemeester integraal verantwoordelijk kan zijn voor de handhaving van de openbare orde,
het lokale veiligheidsbeleid en de gemeentelijke handhavingstaken.
4
Naar onze mening kan een dergelijke functie goed binnen de verhoudingen van het lokale
bestuursstelsel. Gemeenteraad, college en de burgemeester kunnen met een dergelijke
invulling goed hun eigen rollen spelen en voor kiezers is er een goed onderscheid tussen de
politieke raadsverkiezingen en de verkiezingen voor het burgemeesterschap, waar het meer
gaat om de professionaliteit en persoonlijkheid van de burgemeester zelf en diens inhoudelijke portefeuille. Bovendien biedt een model met een gekozen burgemeester met gezag de
beste mogelijkheden om in de bestuurspraktijk en door de inwoners gewaardeerde en breed
als waardevol ervaren elementen uit de huidige burgemeestersfunctie te kunnen behouden.
Kenmerkend voor de burgemeester met gezag is zijn onafhankelijkheid ten opzichte van
andere bestuursorganen en zijn eigen takenpakket. Voorts wordt een burgemeester met
gezag niet verkozen op een breed inhoudelijk beleidsprogramma, dat dezelfde terreinen als
de raad omvat. Eerder leggen de burgemeesterskandidaten hun voornemens binnen de
specifieke burgemeestersportefeuille voor en vragen zij aan de kiezers zich uit te spreken
over de persoonlijke kwaliteiten van de burgemeester, die het beste in de betreffende
gemeente passen.
In een bestuursstelsel met een gekozen burgemeester met gezag is er sprake van een
werkbare verhoudingen tussen raad, college en burgemeester. Dit in tegenstelling tot de nu
voorliggende voorstellen, waar eerder sprake is mogelijke concurrerende verhoudingen
tussen de raad en het college en tussen de raad en de burgemeester. Daarom pleiten wij
voor een burgemeester met gezag, die vanuit een onafhankelijke positie opereert en een
heldere eigen burgemeestersportefeuille heeft.
Ad c. de bestuurlijke verhoudingen
De wetsvoorstellen, zoals die er nu liggen, zorgen voor grote veranderingen in de relaties
tussen de bestuursorganen. Meest in het oog springende verandering betreft de
verhoudingen van de burgemeester tot de wethouders. Naar onze mening komt de
collegialiteit van bestuur te zeer onder druk te staan door de rol die de burgemeester is
toebedeeld in de aanstelling van de wethouders. Voor een goed functionerende
burgemeester met gezag zijn de voorgestelde nieuwe bevoegdheden van de burgemeester
niet nodig. Bovendien moet nog maar in de praktijk blijken of de beoogde versterkte positie
van de burgemeester niet leidt tot patstellingen, wanneer de raad zijn voordrachten niet zal
volgen. Tenslotte zien wij door de voorgestelde verandering in de verhoudingen een
onnodige verharding in de verhoudingen tussen wethouders en de burgemeester ontstaan
en ook tussen raad en college en tussen raad en burgemeester
In de wetsvoorstellen krijgt de burgemeester een aantal bevoegdheden in het gezag over de
ambtelijke organisatie: voordracht voor aanstelling en ontslag van de gemeentesecretaris en
de ambtenaren; stellen van regels voor de organisatie. Wij zien geen noodzaak om in de
aansturing van de ambtelijke organisatie tot wijzigingen van de huidige wetgeving te komen.
De ambtelijke organisatie werkt voor het gehele bestuur van de gemeente en binnen de
collegiale verhoudingen past het niet om de burgemeester hier ten opzichte van het gehele
college een bijzondere positie geven. Wij zien geen reden dat de voorgestelde wijzigingen de
positie van de burgemeester en van de ambtelijke organisatie zouden versterken.
In de verhoudingen met de gemeenteraad ontstaat een vreemde overgangssituatie, omdat
het raadsvoorzitterschap pas op termijn losgekoppeld kan worden van de gekozen
burgemeester. Iedereen is het er over eens dat deze combinatie niet houdbaar is. Wij staan
dan ook op het standpunt dat de benodigde Grondwetswijziging in dezen gekoppeld moet
worden aan de introductie van de gekozen burgemeester.
Ad d. de burgemeestersverkiezingen
Wij achten het voor de werking van de lokale democratie van groot belang dat kiezers
duidelijke profielen hebben van de verkiezingen, waarvoor zij hun stem uitbrengen.
5
Gelijktijdigheid van raads- en burgemeestersverkiezingen leidt hier niet toe. Koppeling van
verkiezingen leidt naar onze mening tot te grote concurrentie tussen beide verkiezingen.
Daarbij is een groot risico dat de sterk gepersonificeerde burgemeestersverkiezingen de
politiek-inhoudelijke raadsverkiezingen overvleugelen. Het omgekeerde risico kan zich bij
gelijktijdigheid van de verkiezingen ook voordoen, waarbij na een zittingsperiode kiezers
moeite zullen hebben om tot een geïsoleerd oordeel over een burgemeester te komen. Voor
de werking van de lokale democratie vinden wij dat geen goede zaak.
Bovendien is het voor een aantal taken van de burgemeester met gezag veel beter, wanneer
deze op een ander moment dan de raad gekozen wordt. Wij denken hierbij bijvoorbeeld aan
zijn rol in de collegevorming. Een gekozen burgemeester kan best een rol van (in)formateur
vervullen, maar zijn gezag is sterker wanneer hij al enige tijd functioneert voordat op basis
van de uitslag van de raadsverkiezingen een nieuw college gevormd kan worden. Voorts
heeft hij geen last van de nasleep van eventuele concurrentie en potentiële conflicten, die
zou kunnen spelen wanneer de beide verkiezingen min of meer gelijktijdig waren. De
gekozen burgemeester kan onafhankelijker optreden, hetgeen zijn positie versterkt.
In het wetsvoorstel voor een afzonderlijke Wet verkiezing burgemeester zijn diverse bepalingen opgenomen om tot een beperkte mate van scheiding van raads- en burgemeestersverkiezingen te komen. Een aantal daarvan zijn overbodig wanneer raads- en burgemeestersverkiezingen losgekoppeld plaatsvinden. Zo komen de bepalingen over de eerste
en tweede ronde in een ander perspectief te staan en is de uitsluiting van dubbelkandidatuur
voor raad en burgemeesterschap niet meer aan de orde.
Zittingstermijn
Het voorstel om raads- en burgemeestersverkiezingen gelijktijdig te houden, impliceert een
gelijke zittingstermijn voor beide organen, namelijk vier jaar. Voor het verwerven van gezag
is deze termijn voor een burgemeester te kort. Zowel in de verhoudingen binnen het
gemeentebestuur als in de externe relaties heeft een burgemeester met gezag een langere
periode nodig om zijn functie inhoud te kunnen geven. Bovendien past een langere zittingstermijn beter bij de professionele aspecten van de functie en komt deze de continuïteit in het
lokaal bestuur ten goede.
Ten slotte
Wij doen een klemmend beroep op u om gehoor te geven aan de vrijwel unanieme oproep
van het lokaal bestuur in Nederland om de plannen voor de invoering van een direct gekozen
burgemeester niet al in 2006 en niet op de wijze zoals die is neergelegd in de
wetsvoorstellen te laten plaatsvinden.
Graag zouden wij ons standpunt nader toelichten tijdens uw rondetafelgesprek van 17
januari 2005.
Hoogachtend,
Mr. J.J.H. Pop,
voorzitter