universiteit gent faculteit politieke en sociale
advertisement
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN WAAROM FAALDE DE EUROPESE UNIE IN DE COP15 TE KOPENHAGEN IN HAAR KLIMAATLEIDERSCHAP? JOLIJN RAES MASTER THESIS IN DE POLITIEKE WETENSCHAPPEN MAJOR INTERNATIONALE POLITIEK PROMOTOR: PROF. DR. VOS ACADEMIEJAAR 2010 - 2011 Word Count: 24062 1 Eén planeet zegt aan de andere planeet: “Ik voel me niet zo goed, ik heb Homo Sapiens” De andere planeet antwoord daarop: “Goh, maak je niet druk, dat duurt niet zo lang” (Fragment uit presentatie van Anthony Giddens, www.iiea.com, 23/02/2010) 2 ABSTRACT Het finale akkoord van de internationale klimaatconferentie die plaatsvond van 7 tot 18 december 2009 in Kopenhagen, was, volgens Europese Commissie voorzitter Barroso, een grote teleurstelling voor Europa. Volgens de wetenschappelijke literatuur over het Europees milieubeleid is de Europese Unie al sinds begin de jaren ’90 een internationale voortrekker in de strijd tegen klimaatverandering. Het is dankzij de Unie dat de doelstellingen van het Kyoto Protocol, het eerste bindend regime met concrete emissiereducties, succesvol gehaald zullen worden. De Verenigde Staten beslisten het Protocol niet te ratificeren, maar Europa besloot verder te gaan. Europa werd op deze manier voorloper van het internationale klimaatbeleid en liet dat in 2007 nog eens merken door unilateraal te beslissen dat het bereid was haar emissies te verminderen met 20% tegen 2020 en met zelfs met 30% indien andere grote industrielanden zich zouden verplichten tot vergelijkbare inspanningen. Door het ambitieus Europees engagement van de vorige jaren, lagen de verwachtingen in Kopenhagen hooggespannen. Het lukte Europa echter niet om het internationale debat op een beslissende manier te beïnvloeden. Verschillende hypotheses proberen het gemiste Europees leiderschap uit te leggen: heeft de Europese Unie niet sterk genoeg kunnen doorwegen op het proces omdat het niet met één stem heeft gesproken? Of eerder omwille van tekortkomingen in haar interne diplomatische capaciteiten? Of luisteren belangrijke wereldspelers zoals China en de Verenigde Staten gewoonweg niet naar Europa? Het onderzoek zal zich richten tot de analyse van deze drie hypothesen. De studie zal zich baseren op wetenschappelijke literatuur, krantenartikels en officiële beleidsdocumenten. Begrijpen hoe het komt dat de Europese Unie geen sterke partij was op de klimaattop, maakt dat Europa kan leren uit haar fouten en opent nieuwe mogelijkheden voor de toekomst 3 INHOUDSTAFEL 1: INLEIDING 5 1.1 Algemene Inleiding 1.2 Onderzoeksopzet en Probleemstelling 1.3 Methodologie 5 6 7 2: HISTORISCH OVERZICHT 9 2.1 Klimaatverandering: een belangrijke politieke uitdaging 2.2 Het Internationale klimaatbeleid voorafgaand aan de Conferentie van Kopenhagen 2.2.1 De klimaatonderhandelingen in Kyoto 1997 2.2.2 De klimaatonderhandelingen in Montreal 2005 2.2.3 De klimaatonderhandelingen in Bali 2007 9 13 13 14 15 2.3 Het Europees klimaatbeleid voorafgaand aan de Conferentie van Kopenhagen 2.4 De Conferentie van Kopenhagen 2009 16 18 3: LITERATUURSTUDIE 21 3.1 Leiderschap binnen internationale onderhandelingen 3.2 Leiderschap binnen internationale klimaatonderhandelingen 21 24 3.2.1 Structureel leiderschap 3.2.2 Instrumenteel leiderschap 3.2.3 directioneel leiderschap 24 24 25 3.3 Europees leiderschap binnen internationale klimaatonderhandelingen 26 4: FAALDE DE EU IN HAAR DIRECTIONEEL LEIDERSCHAP? 30 4.1 Theoretische Inleiding 4.2 Wat bevorderd een eengemaakt Europees standpunt? 4.3 Interne verdeeldheid: het klimaat en energie pakket 4.4 Interne verdeeldheid: Financiering van ontwikkelingslanden 4.5 Interne verdeeldheid: de discussie rond “hot-air” 4.6 Besluit 30 31 33 33 35 36 5: FAALDE DE EU IN HAAR INSTRUMENTEEL LEIDERSCHAP? 37 5.1 Theoretische Inleiding 5.2 Heeft de EU in Kopenhagen met één stem gesproken? 5.3 Zijn er tekortkomingen in het Europees diplomatiek model? 5.4 Heeft de EU in Kopenhagen een succesvolle coalitie-strategie ingezet? 5.5 Besluit 37 38 40 42 43 4 6: FAALDE DE EU IN HAAR STRUCTUREEL LEIDERSCHAP? 45 6.1 Theoretische Inleiding 6.2 De VS en klimaatleiderschap 6.3 China en klimaatleiderschap 6.4 Wie was er klimaatleider in Kopenhagen? 6.5 Besluit 45 46 48 49 51 CONCLUSIE 53 BIBLIOGRAFIE 55 5 1: INLEIDING 1.1 Algemene inleiding Klimaatverandering is één van de grootste problemen van d XXIste eeuw. In 1992 werd het UNFCCC (United Nations Framework Convention Climate Change) opgericht en kwam er een internationaal kader tot stand voor een gemeenschappelijke aanpak tegen de opwarming van de aarde. Het Kyoto-protocol werd het eerste bindende verdrag onder de Conventie. De Europese Unie is partij van het Protocol en streeft de meeste ambitieuze reductie-doelstellingen na. De Europese site van Climate Action onderschrijft het dringende karakter van klimaatverandering: “De aanpak van klimaatverandering is een van de grootste uitdagingen die we moeten aangaan. Om onomkeerbare en catastrofale schade te voorkomen, moet er snel wereldwijd actie worden ondernomen om de temperatuur op aarde te stabiliseren” (http://ec.europa.eu/ climateaction/ eu_action/index_en.htm) Dit onderzoek zal een analyse maken van de recente klimaattop die, binnen het kader van het UNFCCC, plaats vond tussen 7 en 18 december 2009 in Kopenhagen. De verwachtingen lagen wereldwijd hoog gespannen, want de doelstelling van de conferentie was het uitwerken van een nieuw internationaal akkoord voor de periode na 2012, wanneer de eerste verbintenis periode onder het Kyoto-protocol afloopt. Stavros Dimas, voormalige Europese commissaris voor milieu, zei in een toespraak van april 2009 het volgende over Kopenhagen: “The stakes could not be higher. Copenhagen is the world’s last chance to put global emissions on a track that can prevent dangerous climate change. It is an historic opportunity we cannot afford to miss” (Dimas, 2009) De thesis zal een analyse maken van de rol van de EU tijdens de klimaatonderhandelingen. Volgens verschillende onderzoekers waaronder Oberthür heeft Europa zich sinds de jaren ’90 langzaam maar zeker als wereldleider geprofileerd in de aanpak van klimaatverandering. Met de tijd is het Europees leiderschap steeds sterker geworden, met vorderingen zowel in het intern klimaatbeleid als op internationaal vlak. (Oberthür & Kelly, 2008) Binnen en buiten de EU verwachtte men daarom van het oude continent een sterke en leidinggevende rol tijdens de COP15. Toen het Kopenhagen akkoord na 12 dagen eindeloos onderhandelen eindelijk werd voorgesteld aan de plenaire vergadering, waren de vertegenwoordigers van de Europese Unie diep teleurgesteld. Het finale akkoord werd op de laatste dag voor de slotvergadering neergeschreven. Dit gebeurde door een kleine groep landen onder leiding van de Verenigde Staten en China gedurende een informele vergadering waar Europa niet bij betrokken werd. De voorzitter van de Europese Commissie noemde het gedurende zijn speech in de laatste uren van de conferentie een akkoord dat “ver beneden” de Europese doelstelling lag. “Ik zal mijn teleurstelling niet verbergen”, sprak José Manuel Barroso.(http://www.euractiv.com/en/climate-change/eulooks-weak-copenhagen-climate-deal/article-188501) De kernvraag van dit onderzoek is waarom de Europese Unie gefaald is in haar klimaatleidersrol op de conferentie van Kopenhagen. Europa heeft zich geprofileerd als leider gedurende de laatste twintig jaar, maar is er in Kopenhagen niet in geslaagd om het debat sterk te beïnvloeden en haar agenda op te stellen. 6 Waarom heeft Europa in Kopenhagen geen sterke voortrekkersrol kunnen opnemen? Wat belette de Europese Unie om met een krachtige stem te spreken? Aan wat moet Europa werken als het in de toekomst haar agenda wil voort duwen op internationaal niveau? Wat verstaat men onder leiderschap? Om een antwoord te vinden op deze vragen vertrekt men vanuit de wetenschappelijke literatuur over klimaatleiderschap van de Europese Unie. Gupta en Grubb schreven in 2000 een invloedrijk boek waarin ze de duurzaamheid van het Europees leiderschap in vraag stelden. Aan de hand van de definitie die deze auteurs geven van klimaatleiderschap, ontstaan er drie hypothesen die de basis vormen voor deze thesis. De manier waarop de theorie zal worden getoetst met de realiteit wordt hieronder uitgelegd. 1.2 Onderzoeksopzet en probleemstelling In hoofdstuk twee wordt een historisch overzicht gegeven van de belangrijkste beslissingen die tot nu toe zijn genomen op Europees en Internationaal niveau in de strijd tegen klimaatverandering. De beschrijving begint bij de oprichting van het UNFCCC in 1992 en staat vervolgens stil bij de belangrijkste conferenties die binnen het kader van de Verenigde Naties plaats vonden. Daarna volgt een beschrijving van de belangrijkste Europese beslissingen die er de laatste twintig jaar voor zorgden dat de Europese Unie een internationale voorloper werd in de strijd tegen klimaatverandering. Het historisch overzicht eindigt met een korte algemene beschrijving van de conferentie van Kopenhagen. De conflicten die plaatsvonden tussen de verschillende landen worden in dit gedeelte toegelicht. Ook wordt beschreven hoe het Kopenhagen Akkoord tot stand kwam door het initiatief van een vijftal landen tijdens een informele vergadering en uiteindelijk niet werd ondertekend door de algemene vergadering. In hoofdstuk drie volgt een literatuur studie waar er een analyse wordt gemaakt over de verschillende wetenschappelijke bijdragen over klimaatleiderschap. Gupta en Grupp komen in hun boek “Climate change and European leadership: A sustainable role for Europe?” tot een synthese van de verschillende beschrijvingen van leiderschap. Op basis van voormalige definities van vroegere auteurs als Young, Underdal een Malnes (dat we hier boven in het kort aangehaald hebben) komen Gupta en Grupp tot de conclusie dat er gelijkenissen terug komen in de verschillende beschrijvingen van het concept. Deze constanten worden door de auteurs samengebracht en er ontstaan drie definities van leiderschap: Structureel, Instrumenteel en Directioneel leiderschap. Structureel leiderschap vloeit voort uit de economische en politieke macht van de betrokken partij. Instrumenteel leiderschap legt de focus op de onderhandelingscapaciteiten van een land gedurende internationale klimaatconferenties. Directioneel leiderschap wordt tenslotte omschreven als de invloed dat men uitoefent op andere partijen door het goede voorbeeld te geven. Deze drie dimensies van leiderschap vormen de basis hypothesen van het onderzoek. Door na te gaan of de EU voldoende directionele, instrumentele en structurele macht had op de Conferentie van Kopenhagen wordt er een genuanceerd antwoord gevonden op de centrale vraag van de probleemstelling: waarom is de EU in Kopenhagen gefaald in haar leidersrol? Hoofdstuk vier, vijf en zes pakken vervolgens elk afzonderlijk een dimensie van klimaatleiderschap aan. 7 Hoofdstuk vier focust op de eerste dimensie van leiderschap: de EU is in Kopenhagen gefaald door gebrek aan directioneel leiderschap. In dit deel wordt verklaard dat de Unie door interne verdeeldheid geen ambitieuze en doorslaggevende rol op zich heeft kunnen nemen, noch in de aanloop naar Kopenhagen, noch tijdens de Conferentie. Tegenstellende belangen en ambities tussen de lidstaten zijn een rem op een ambitieus binnenlands beleid, waardoor Europa geen “Leadership by example” kan uitoefenen op derden. In het vijfde hoofdstuk wordt de instrumentele macht van de Europese Unie in vraag gesteld. De EU heeft volgens deze hypothese geen sterk leiderschap kunnen uitoefenen in de COP15 omdat de Europese diplomatie tijdens internationale klimaatonderhandelingen niet voldoende efficiënt is. De Europese Unie is een “vreemde eend” binnen internationale fora omwille van haar hybride karakter tussen staat en supranationale organisatie. Volgens auteurs zoals Van Schaik weet men in multilaterale onderhandelingen soms niet hoe dat men met de Unie, het “unidentified political object”, moet handelen. Lidstaten zijn niet geneigd om hun bevoegdheid op een hoger niveau af te staan en de Europese instellingen in hun plaats te doen spreken. Sommige discussies tussen de Europese staten en de Commissie over wie de autoriteit heeft om Europa extern te vertegenwoordigen in internationale organisaties werden al meerdere keren voor het Europees Hof van Justitie gebracht (Van Schaik, 2010, p. 257). In het zesde en laatste hoofdstuk wordt er werk gemaakt van de definitie rond structurele macht. Volgens deze hypothese is het falen van de Europese Unie niet veroorzaakt door binnenlandse redenen zoals interne verdeeldheid of tekortkomingen in het Europese model voor klimaatdiplomatie, maar door een externe reden. De Europese Unie heeft op de dag van vandaag steeds minder politieke en economische macht en moet plaatsmaken voor de Verenigde Staten en nieuwe opkomende economieën als China en India. De Unie heeft daarnaast steeds minder aandeel in de mondiale uitstoot van broeikasgassen dus haar beslissingen wegen minder door in de strijd tegen de opwarming van de aarde. Maar de Europese Unie kan een belangrijke rol blijven uitoefenen en dat is ook in haar belang als ze zich sterk wil profileren in de multipolaire wereld van vandaag. Ongeacht de uitslag van Kopenhagen, is het van belang dat de Unie haar eigen rol en betekenis in de internationale klimaatarena heroverweegt. Connie Hedegaard, commissaris voor Klimaat, zei in de aanloop naar Kopenhagen dat “The whole issue of climate change and energy efficiency is about strategic leadership in the 21st century” (Deutsche Presse Agentur van 26 nov 2008, in Schunz, 2009). De EU moet zich dus afvragen welke strategieën mogelijk zijn om in de toekomst klimaat leiderschap uit te oefenen, en dat kan alleen door te kijken naar wat mis is gegaan in het verleden. In de Conclusie van het onderzoek worden er enkele nieuwe voorstellen naar voren geschoven voor het voortzetten van het Europees mondiaal klimaatleiderschap. 1.3 Methodologie Voor het onderzoek wordt vooral gebruik gemaakt van primaire bronnen. De validiteit van de drie hypothesen wordt getoetst aan de hand van pers berichten en wetenschappelijke artikels. Wat vertellen deze documenten ons over de verschillende dimensies van het Europees leiderschap in de aanloop naar Kopenhagen en tijdens de Conferentie zelf? Door een analyse te maken van krantenartikels over Climate 8 Change en de conferentie van Kopenhagen vinden we een antwoord op verschillende vragen. Wat werd er in het dagelijkse nieuws verteld over de klimaattop? Hoe wordt de Europese Unie door de verschillende kranten beschreven? Wordt het eerder als een laggard of een leader van het hele onderhandelingsproces gezien? Wordt het falen van de het Europees leiderschap door de meeste analyses bevestigd? Er wordt voor het onderzoek voornamelijk gebruik gemaakt van kwaliteitsvolle online nieuwssites over de Europese Unie zoals Euractiv, Europeanvoice en Eurobserver. Ook denktanks zoals CEPS (Centrum for European Policy Studies) en CLIMATICANALYSIS (een netwerk van academici en experts die onafhankelijk onderzoek verrichten naar beleid rond klimaatverandering) zijn nuttig voor het vinden van onderzoeksmateriaal betreffend het klimaatbeleid van de Europese Unie. Ook wordt gebruik gemaakt van verschillende Policy Briefs, waarin EU experts het Europees klimaatleiderschap analyseren en nieuwe beleidslijnen naar voren schuiven voor het te versterken. De primaire bronnen die voor deze thesis worden gebruikt zijn niet alleen afkomstig van Europese denktanks en nieuwssites. Vooral voor het uitwerken van de derde hypothese rond Structureel leiderschap wordt er gebruik gemaakt van internationale berichtgeving. In hoofdstuk zes wordt het Europees klimaatbeleid vergeleken met de Chinese en Amerikaanse aanpak van klimaatverandering. Ook wordt er nagegaan of de EU wel als leider wordt gepercipieerd door andere machtige partijen binnen het klimaatregime. Internationale online nieuwssites zoals BBC, Reuters maar ook Xinhua en Chinadaily kunnen ons hierover een beter beeld geven. Vervolgens worden ook documenten van de Europese Unie als bron gebruikt voor dit onderzoek. Communicaties van de Europese Commissie over de Conferentie van Kopenhagen vertellen ons iets over de verwachtingen van de Unie over de internationale klimaattop. Ook in Parlementaire resoluties staat er vaak nuttige informatie over de Europese visie over klimaatverandering. Officiële documenten van de EU zijn belangrijk want zijn directe bronnen van het Europese standpunt voor, tijdens en na de internationale klimaattop te Kopenhagen. De tijdspanne van het onderzoek situeert zich voornamelijk tijdens het laatste jaar voor de Kopenhagen Conferentie tot een periode van enkele maanden daarna. Gedurende deze periode is de aandacht rond de klimaattop het hoogst en worden de meeste analyses geschreven. 9 2: HISTORISCH OVERZICHT 2.1 Klimaatverandering: een belangrijke politieke uitdaging Anthony Giddens, wereldberoemde Socioloog, schreef in zijn laatste boek over klimaatverandering: “The politics of climate change” dat er tegenwoordig wereldwijd drie posities zijn ten opzichte van klimaatverandering. De eerste positie is die van de sceptici en gelooft niet dat klimaatverandering een grote bedreiging vormt voor de mensheid. De minderheid van de groep, die wel aanvaardt dat klimaatverandering bestaat, legt de oorsprong ervan niet bij menselijke activiteiten maar bij natuurlijke evenementen. Deze visie is volgens Giddens wetenschappelijk niet erg relevant omdat er bijna geen wetenschappers dit standpunt onderschrijven. Toch is de sceptische visie belangrijk vanuit een politiek oogpunt. Een groot deel van de publieke opinie neemt klimaatverandering namelijk niet au serieux en sinds het magere resultaat van de Conferentie van Copenhagen is deze groep in getal toegenomen. Volgens Giddens gelooft slechts 30% van de Amerikaanse bevolking dat klimaatverandering een gevaar vormt voor de planeet en de mens . (http://www.iiea.com/events/lord-anthony-giddens-on-the-politics-of-climate-change) Het tweede standpunt inzake klimaatverandering is de orthodoxe visie die voornamelijk de standpunten van het IPCC vertegenwoordigt. In deze intergouvernementele werkgroep werken honderden specialisten samen aan een nauwkeurig onderzoek omtrent klimaatverandering. Volgens het IPCC is onze planeet wel degelijk aan het opwarmen en volgens het laatste wetenschappelijke rapport is “het grootste deel van de opwarming van de laatste vijftig jaar waarschijnlijk toe te schrijven aan de toenemende concentratie van broeikasgassen” (IPCC, 2007). Er is volgens Giddens naast het standpunt van het IPCC en dat van de sceptici ook nog een derde visie rond klimaatverandering. Het is volgens de wetenschapper belangrijk om daar bij stil te staan. Vertegenwoordigers van de radicale visie zijn namelijk hoofdzakelijk wetenschappers. Zij beweren dat het IPCC het probleem van klimaatverandering sterk onderschat door de effecten ervan ver in de toekomst te schuiven en de impact ervan te minimaliseren. Volgens de radicale visie zullen we binnen tien jaar al zware gevolgen ervaren van klimaatverandering en ondergaat het ecosysteem vandaag al sterke en onomkeerbare veranderingen door de opwarming van de aarde. Als we deze drie visies naast elkaar plaatsen komen we tot de vaststelling dat het merendeel van de wetenschappers wel degelijk gelooft in klimaatverandering en dat het de grootste bedreiging van de 21 ste eeuw vormt. De opwarming van de aarde is een mondiaal probleem zoals de economische crisis en de wereldarmoede, maar er is een verschil. De effecten van climate change zijn namelijk onomkeerbaar. Zoals Giddens het stelt zullen we, als er niet meteen wereldwijd maatregelen worden genomen, als mensheid verantwoordelijk worden voor onherroepelijke veranderingen van de wereld en haar klimaat: “We are on the edge of doing something that no other civilisation could ever have accomplished or could ever have been responsible for: altering the world’s climate in an irrevocable way. Once the greenhouse gasses are in the 10 atmosphere we don’t know how get them out of there and most of them will be in the atmosphere for centuries” (http://www.iiea.com/events/lord-anthony-giddens-on-the-politics-of-climate-change) HEDENDAAGSE POSITIES OVER KLIMAATVERANDERING VOLGENS ANTHONY GIDDENS POSITIONS ON CLIMATE CHANGE AND ITS IMPLICATIONS SCEPTICS “climate change is not happening”, “climate change is happening but is not caused by human activity but by natural events around the world”, “Climate change is not dangerous” ORHODOX “climate change is dangerous and is 90% certain caused by human activity and by the advent of industrial civilisation”, “the most dramatic implications of climate change will be around 2040-2050” RADICALS “climate change implications are much worse than the IPCC argues”, “The response of climate change are more proximate, in a period of ten years we will see dramatic consequences”, “we are already in danger”, “a lot of effects of climate change are already locked in the world system” Om de mechanismen van klimaatverandering te begrijpen en om beleidslijnen naar voor te schuiven voor mogelijke strategieën betreffende mondiale emissie reducties, hebben de Verenigde Naties in 1988 de intergouvernementele werkgroep betreffende klimaatverandering opgericht. (Intergouvernmental Panel on Climate Change, afgekort IPCC). Het panel bestaat uit honderden experts uit heel de wereld. De belangrijkste taak van de organisatie is het publiceren van rapporten over de laatste onderzoeken rond klimaatverandering. Het vierde en meest recente rapport verscheen in 2007, het Climate Change 2007 rapport. De pessimistische conclusies van het IPCC rapport en de uitgave van Al Gore’s film “an inconvenient truth” zorgden in de laatste jaren voor Copenhagen voor een nieuw sense of urgency inzake klimaatverandering. In de Summary for Policy makers vind men de belangrijkste conclusies terug van Climate Change 2007: 1) 11 van de warmste 12 jaren sinds 1850 vallen in de laatste 12 jaar 2) De Aarde is in de afgelopen eeuw 0,76% warmer geworden en de temperatuur blijft stijgen. 3) Het zeeniveau is in de twintigste eeuw met 17cm gestegen en door het feit dat de oceanen warmte blijven opnemen zal de uitzetting blijven doorgaan. 4) De opwarming van de aarde is vooral het gevolg van een toename van antropogene broeikasgassen in de atmosfeer. De oorzaak hiervan ligt voornamelijk bij menselijke activiteiten zoals verbranding van fossiele brandstoffen en veranderd landgebruik 5) De CO2 concentratie in de atmosfeer is sinds de Industriële revolutie met 35% toegenomen. Die toename gaat in de laatste jaren sneller dan ooit. (IPCC, 2007) 11 De effecten van de opwarming van de aarde zijn zeer uiteenlopend en vormen een grote bedreiging voor de mensheid. Met een stijging van de temperatuur van amper 1,5ºC zullen verschillende eilandstaten zoals de Malediven onder water komen te staan. Met een stijging van de temperatuur van 2ºC zal de impact van klimaatverandering nog sterker toenemen en zullen gevaarlijke niveaus van waterstress en voedseltekorten ontstaan. Ook zijn er risico’s voor de mondiale gezondheid en zal de kans om besmettelijke ziekten zoals malaria op te lopen groter worden. Klimaatverandering zorgt ook voor een wereldwijde toename van natuurrampen. De ontwikkelingslanden die kwetsbaarder zijn, zullen voor de grootste bedreigingen komen te staan. Tegen 2050 zal dit leiden tot honderdduizenden klimaatvluchtelingen (Coolsaet, 2010). Zoals hier boven beschreven is de opwarming van de aarde volgens het vierde IPCC rapport een gevolg van menselijke activiteiten. Vooral de industriële revolutie heeft voor een sterke toename van de uitstoot van broeikasgassen gezorgd. De geïndustrialiseerde landen dragen de historische verantwoordelijkheid voor klimaatverandering. Op de dag van vandaag is echter een opkomende economie als China de grootste vervuiler ter wereld. China heeft de Verenigde Staten voorbij gestoken en is vandaag verantwoordelijk voor een kwart van de mondiale uitstoot van broeikasgassen. De Chinese emissies zijn in het jaar 2010 gestegen met 10,4% ten opzichte van 2009. (http://www.reuters.com/article/2011/06/08/us-energy-bp-emissions-idUSTRE75728120110608) Door de sterke economische groei is de C02 uitstoot van China gedurende het laatste decennium verdubbeld en kan haar emissie volgens wetenschappelijke prospecties tegen 2030 even groot worden als die van de Verenigde Staten, India en de Europese Unie samen (Egenhoffer & Georgiev, 2010) 12 Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen de totale emissie van een land en de uitstoot pro capita van dat zelfde land. Elke Chinees afzonderlijk is verantwoordelijk voor minder dan de helft van de CO2 uitstoot van een Brit en vervuilt maar een vijfde van wat een gemiddelde Amerikaanse burger voor zijn rekening neemt. China is, samen met de meeste Aziatische landen, van mening dat ze geen historische verantwoordelijkheid draagt voor klimaatverandering. Het land verdedigt haar recht op economische groei en ontwikkeling om 150 miljoen Chinese burgers van onder de armoede grens te helpen (Ying Ma, 2010). De volgende afbeelding illustreert de CO2 emissie per capita van de verschillende landen in het jaar 2000. De Verenigde Staten is volgens deze classificatie veruit de grootste vervuiler ter wereld wat betreft emissie per persoon en China positioneert zich beneden het mondiale gemiddelde. Dit is een belangrijk gegeven waar China vaak op hamert tijdens internationale onderhandelingen. 13 2.2 Het Internationale klimaatbeleid voorafgaand aan de Conferentie van Kopenhagen Klimaatverandering werd voor het eerst hoog op de mondiale agenda geplaatst met de oprichting van het UNFCCC, United Nations Framework Convention of Climate Change. Het mondiale verdrag rond klimaatverandering werd opgesteld in 1992 op de Conferentie van Milieu en Ontwikkeling van de Verenigde Naties in Rio de Janeiro, ook wel bekend als de “Eart Summit”. De conventie had als belangrijkste doelstelling de stabilisatie van broeikasgassen in de atmosfeer tot op een niveau dat het gevaarlijke interferenties met het klimaatsysteem zou vermijden (http://unfccc.int/2860.php). Het UNFCCC verdrag streeft geen bindende doelstellingen na. Er werd wel beslist dat de partijen van de Conventie elkaar jaarlijks zouden ontmoeten om op zoek te gaan naar een manier om het verdrag verder te operationaliseren. Het UNFCCC telt vandaag 192 landen die elk jaar samen komen op de “COP’s”, oftewel op de Conferences of the Parties. De belangrijkste conferentie tot nu toe is de Conferentie van Kyoto waar in 1997 het Kyoto Protocol werd opgericht. Dit werd het eerste bindend klimaatverdrag op mondiaal niveau. Hieronder zullen de belangrijkste Conferenties van het UNFCCC beschreven worden in de runner up naar de Conferentie van Kopenhagen: de onderhandelingen te Kyoto, Montreal en Bali. 2.2.1 De klimaatonderhandelingen in Kyoto 1997 Het Kyoto Protocol verdeelt de landen van het UNFCCC in twee groepen: de Annex I landen en de nietAnnex I landen. De eerste groep verenigt de geïndustrialiseerde landen en de economieën in transitie. Bij de tweede groep horen de ontwikkelingslanden. De Annex I landen moeten onder het Kyoto Protocol bindende emissiereductiedoelstellingen nastreven. De eerste verbintenisperiode waarin deze doelstellingen worden nagestreefd loopt van 2008 tot 2012. De tweede groep landen daarentegen moet tot en met 2012 geen bindende emissiereducties nastreven. Onder de Conventie wordt het principe van gemeenschappelijk maar gedeelde verantwoordelijkheid, “common but diferentiated responsabilities” erkend. Dit principe stelt dat de grootste verantwoordelijkheid van de opwarming van de aarde bij de industrielanden ligt. Het Kyoto Protocol legt daarom strengere regels op aan de economisch geavanceerde landen (http://unfccc.int/2860.php). Het eerste bindend verdrag van het UNFCCC werd in 1997 opgesteld maar ging pas in 2005 van kracht. In 2001 trokken de Verenigde Staten zich terug en beslisten het Protocol niet te ratificeren. De mondiale inspanningen tegen klimaatverandering dreigden in elkaar te storten omdat de mondiale grootmacht zich terugtrok. De Europese Unie besloot echter om de strijd niet op te geven en overhaalde andere industrie landen om werk te maken rond de implementatie van de Kyoto doelstellingen. Het Kyoto Protocol streeft naar een algemene reductie van de broeikasgassen in de atmosfeer van ongeveer 5% ten opzichte van 1990. Aan de Europese Unie werd een target van 8% opgelegd, wat van de EU de meest ambitieuze partij van het Kyoto Protocol maakt. De EU legt op haar beurt de Kyoto regels op aan haar lidstaten met een intern systeem van burden sharing (Oberthür & Pallemaerts, 2010). Het Protocol is ook bekend voor het waarmaken van een aantal marktmechanismen die de implementatie van de Kyoto regels vergemakkelijken. Zo is de international carbon Emissions Trading System (ETS) opgericht, 14 het Clean Development Mechanism en de Joint Implementation. Zowel de CDM en de JI maken het voor de investeerders mogelijk om emissiereductie projecten te financieren in ontwikkeling- en Oost-Europese landen (Oberthür & Pallemaerts, 2010). Op de volgende afbeelding zien we de wereldwijde Kyoto Protocol targets van de deelnemende partijen: (Presentatie Vanden Brande, Ugent, 2011) 2.2.2 De Klimaatonderhandelingen in Montreal 2005 Een andere belangrijke stap in de geschiedenis van de internationale klimaatonderhandelingen was de conferentie van Montreal. De verwachtingen voor de conferentie lagen hooggespannen: in Montreal zouden de onderhandelingen over het klimaatbeleid na 2012 van start gaan. Europa trok naar Montreal met ambitieuze slogans als: “De strijd winnen tegen klimaatverandering” (Vanden Brande, 2006, p.87). De discussie in Montreal vernauwde zich al snel rond twee sporen: zou men na 2012 het Kyoto spoor blijven volgen of een meer vrijblijvende lange-termijn strategie inslaan? Het Kyoto Protocol ligt aan de basis van het Europees klimaatbeleid maar op Montreal presenteerde de EU het eerste spoor voor het eerst niet meer als een “alles-of-niets doctrine”. De Europese leiders beslisten om zich flexibeler op te stellen onder het motto van: “onderhandelen en niet meer dicteren” en stelden zich open voor de opinie van andere actoren zoals de VS. De conferentie van Montreal eindigde met een zwakke deal en werd inhoudelijk ingevuld door de VS. Er werd een informele dialoog rond een alternatieve langetermijnstrategie, long term cooperative action, opgestart met de nadruk op Amerikaanse methodes als brede participatie, vrijwillige emissie reducties via bilaterale en regionale akkoorden, 15 energie efficiëntie en het financieren van onderzoek naar nieuwe technologieën (Vanden Brande, 2006). 2.2.3 De klimaatonderhandelingen in Bali 2007 Het Bali-actieplan dat eind 2007 tot stand kwam gaf dan weer het startschot voor een nieuwe reeks onderhandelingen die gericht waren tot het nemen van belangrijke beslissingen op de COP15 te Kopenhagen. In Bali werden er vier uitdagingen op tafel gelegd: mitigation, adaptation, technology transfer en financing. (http://www.undp.org/climatechange/ docs/ UNDP BAP Summary.pdf) Naast het belang van wereldwijde mitigatie van broeikasgassen werd in Bali voor het eerst adaptatie even hoog op de agenda geplaatst. Er werd op de Conferentie erkend dat het globale Zuiden recht heeft op financiële steun en technologie transfers van het Noorden om zich tegen de bedreigingen van klimaatverandering te kunnen beschermen. Het Bali-Actie plan werd in real-politieke termen een succes. De ontwikkelingslanden gaven voor het eerst teken dat ze het klimaatprobleem serieus namen en dat ze bereid waren om concrete mitigatie inspanningen te doen. Deze mitigatie acties zouden volgens het Bali Actie Plan wel de gepaste financiële steun moeten krijgen van de industrielanden Ook de Verenigde Staten namen in Bali een belangrijke beslissing. Tijdens de laatste dramatische uren van de Conferentie werd het land door grote internationale druk eindelijk over de streep getrokken. De VS beslisten zich te engageren om klimaatverandering te bestrijden en ze zouden dat doen binnen het Conventie spoor. Zoals al beschreven werd de dialoog rond long term cooperative action informeel opgestart in Montreal. In Bali werd dit tweede spoor erkend als een nieuw officieel onderdeel van de mondiale klimaatonderhandelingen (Ott, Sterk & Watanabe, 2008). Rond de twee sporen werden twee werkgroepen opgestart: de werkgroep rond het Kyoto-protocol (AWGKP) en de algemene werkgroep rond de langetermijnstrategie van de Conventie (AWK- LCA). De relatie tussen de twee sporen bleef in de aanloop naar Kopenhagen onduidelijk. Ten opzichte van het eindproduct wist men niet of men op zoek was naar een overeenkomst tussen de twee werkgroepen of dat men in Kopenhagen juist werk wou maken van een compleet nieuw verdrag (Schunz & Bruyninckx, 2009). Bali werd het startschot voor twee jaar intensieve onderhandelingen die op de COP van Kopenhagen naar een algemeen akkoord moesten leiden. De verwachtingen lagen zeer hoog en de inspanningen waren groot. Kopenhagen werd echter een grote teleurstelling omdat er geen nieuw verdrag kwam voor de periode na 2012. 16 2.3 Het Europees klimaatbeleid voorafgaand aan de Conferentie van Kopenhagen Volgens Oberthür en Pallemaerts is het Europees klimaatbeleid in tandem geëvolueerd samen met het internationaal klimaatbeleid. Het internationale regime kreeg vorm begin jaren ’90 en werd verder uitgewerkt in de jaren 2000. Zo heeft het Europees klimaatbeleid de laatste twee decennia ook vorm gekregen en is het geëvolueerd van het stadium van ontwikkeling tot het stadium van implementatie. De EU is volgens de auteurs de voorbij decennia de belangrijkste actor en leider geweest in de aanpak van klimaatverandering op internationaal niveau (Oberthür & Pallemaerts, 2010). In de vorige paragraaf hebben we de belangrijkste stappen van het internationaal milieu beleid toegelicht. Hieronder zullen we stil staan bij de belangrijkste Europese acties en vervolgens een link leggen tussen het internationale en het Europese niveau. In 1990, twee jaar na de oprichting van het IPCC, stond klimaatverandering voor het eerst op de agenda van de Europese Raad. De Unie leek bereid te zijn om maatregelen te nemen voor het minderen van de uitstoot van broeikasgassen tegen 2000 ten opzichte van het basisjaar 1990. Deze mitigatieplannen waren voor de EU geen enorme inspanning gezien de emissies van schadelijke stoffen in die periode spontaan verminderden door de eenmaking van Duitsland (dus het sluiten van zware industrieën van de ex-Sovjet Unie) en het overschakelen van kolen tot gasenergie in Engeland. In 1996 maakte de EU een belangrijke stap door op een EU top vast te leggen dat de gemiddelde temperatuur met niet meer dan 2˚C mocht stijgen in vergelijking met het pre-industriële niveau. Sinds dan is deze regel een algemene doelstelling geworden van het Europees klimaatbeleid op internationaal niveau (Oberthür & Pallemaerts, 2010) Met de ratificatie van het Kyoto-protocol in 1997 nam de Europese Unie de meest ambitieuze doelstelling op zich en streefde naar een vermindering van 8% CO2 uitstoot tegen 2012 ten opzichte van 1990. Het nastreven van de Kyoto doelstellingen startte echter met een zekere vertraging want het European Climate Change Programme (ECCP) werd pas in 2000 opgericht. Het programma werkte een Europese strategie uit om klimaatverandering tegen te gaan en het Kyoto-protocol werd daar de hoeksteen van. Één van de belangrijkste elementen van de strategie werd het oprichten van een EU Emission Trading System (ETS). Het ETS ging van kracht in 2005 en werkt met het cap and trade principe. Binnen het ETS wordt er een cap, een limiet, vastgelegd op het totaal aantal broeikasgassen dat de industrie, energie centrales en andere installaties van een land mogen uitstoten. Binnen deze limiet krijgen de verschillende bedrijven emissie rechten die ze mogen doorverkopen aan andere instellingen. De Europese carbon market ontstaat omdat het maximum aantal emissies vast ligt en dat deze binnen het systeem een waarde krijgen. Het EU ETS is de hoeksteen van het Europees klimaatbeleid. Het dekt 40% van de totale emissie binnen de EU en zal er voor zorgen dat de emissies van broeikasgassen in de atmosfeer zullen dalen met 21% ten opzichte van 2005 (http://ec.europa.eu/climateaction/eu_action/index_en.htm). Het succes van het eerste internationale ETS systeem inspireerde ook andere landen om regionale koolstof markten uit te bouwen. De onderliggende finale doelstelling van de Unie is haar koolstofmarkt te linken met andere markten en zo langzamerhand de ruggengraat te vormen voor een global carbon market. 17 Volgens de analyse van Oberthur en Pallemaerts is de rol van de EU in het internationale klimaatregime de laatste twintig jaar geëvolueerd van laggard, oftewel volger naar leader, voorloper van de mondiale actie. Met de ratificatie van het Kyoto-protocol, het oprichten van het ECCP en het uitbouwen van een Europese emissiemarkt dichtte de Unie de kloof tussen internationale retoriek en Europees beleid en dit gaf een boost aan de geloofwaardigheid van het Europees leiderschap (Oberthür & Pallemaerts, 2010) Vooral het “klimaat en energie pakket” van 2007 maakte van de Europese Unie een geloofwaardige internationale voorloper van de strijd tegen klimaatverandering. Het pakket werd omgezet in Europese wet in 2009 en streeft de ambitieuze “20-20-20” doelstellingen na: EU KLIMAAT EN ENERGIE PAKKET 2007 20% minder emissies van broeikasgassen tegen 2020 20% van de Europese energie te halen uit hernieuwbare energie bronnen 20% minder verbruik van energie door het nastreven van energie efficiëntie De lidstaten van de EU toonden zich met het klimaat en energie pakket ook bereid om te streven naar een emissie reductie van 30% tegen 2020 op voorwaarde dat andere belangrijke economieën ook vergelijkbare inspanningen zouden leveren (http://ec.europa.eu/climateaction/eu_action/index_en.htm). Met de invoering van deze nieuwe richtlijnen bewees Europa dat ze bleef volhouden in haar leidinggevende rol en dat ze als internationale voortrekker naar Kopenhagen zou gaan. Stavros Dimas, voormalige Europese commissaris voor milieu, zei in een toespraak van april 2009 het volgende over Kopenhagen: “The stakes could not be higher. Copenhagen is the world’s last chance to put global emissions on a track that can prevent dangerous climate change. It is an historic opportunity we cannot afford to miss” (Dimas, 2009). De finale uitkomst van de COP15 te Kopenhagen lag ver beneden de Europese verwachtingen. De volgende paragraaf zal beschrijven hoe de Conferentie tewerk ging en waarom het een grote teleurstelling werd voor al diegenen die hoopten op een ambitieuze aanpak van het probleem voor de periode na 2012. 18 2.4 De Conferentie van Kopenhagen 2009 De verwachtingen voor de vijftiende Conference of de Parties van 2009 in Kopenhagen lagen wereldwijd hooggespannen: staatshoofden en ministers van 192 landen zouden samen aan tafel gaan zitten om een nieuwe verbintenis uit te werken voor de periode na 2012, wanneer het Kyoto Protocol afloopt. Het Bali Actie plan had in 2007 het startschot gegeven voor een nieuwe reeks onderhandelingen die in 2009 tot een mondiaal resultaat moesten leiden. Vooral de Europese Unie werd aanzien als voorloper in de strijd tegen klimaatverandering en binnen en buiten de EU verwachtte men van de Unie een leidersrol op de conferentie. De Europese verwachtingen voor de Conferentie van Kopenhagen kan men terugvinden in de conclusies van de Europese Raad, de Raad van milieuministers en de Raad van de ministers van financiën van het jaar 2009. Dit waren de belangrijkste Europese doelstellingen voor de Conferentie van Kopenhagen: 1) Lange termijn doelstellingen voor wereldwijde emissie reducties van 25-40% tegen 2020 en van 50% tegen 2050 ten opzichtte van 1990 2) Mitigatie inspanningen van ontwikkelingslanden. Europa maakt bij deze een verschil tussen de opkomende economieën en de minst ontwikkelde landen. Alleen van landen waarvan de uitstoot snel groeit, zoals China en India, verwacht de EU reducties tussen de 15 en 30% beneden hun “business as usual”-lijn. 3) Wereldwijde targets om de CO2 uitstoot van de internationale luchtvaart en het maritiem transport te verminderen. 4) Ontbossing met de helft verminderen tegen 2020. 5) Financiële hulp voor ontwikkelingslanden. (European Council 2009 in Oberthur & Pallemaerts, 2010) De twee belangrijkste punten van het magere Kopenhagen Akkoord luidden als volgt: 1) Een internationale mitigatie inspanning om een stijging van de temperatuur boven de 2°Celsius te vermijden. De deelnemende landen worden in het akkoord verzocht om vrijwillige emissie reductie doelstellingen aan te geven tegen 31 januari 2010. De meeste landen onder de conventie zijn hun beloften nagekomen en hebben hun vrijwillige inspanningen publiek gemaakt. 2) Het oprichten van een Copenhagen Green Climate Fund om ontwikkelingslanden te steunen in hun mitigatie en adaptatie inspanningen. De korte termijn financiële inspanning voorziet 30 miljard dollar per jaar voor de periode 2010-2012 aan steun en de lange termijn doelstellingen voorziet een financiële steun van 100 miljard dollar per jaar voor de periode 2012-2020 (http://unfccc.int/meetings/cop_15/copenhagen_accord/items/5262.php) Het merendeel van de Europese doelstellingen zijn niet weerspiegeld in het finale Akkoord. Hoe het komt dat de Unie heeft gefaald in haar leidersrol en de rest van de wereld niet heeft kunnen warm maken voor een grotere mondiale inspanning wordt in de loop van het onderzoek geanalyseerd. 19 Op de COP15 was de EU maar één van de belangrijke spelers binnen het internationaal forum. De Verenigde Staten en China die de grootste vervuilers zijn speelden op de conferentie minstens een even belangrijke rol. In de aanloop naar Kopenhagen was er hoop dat de Verenigde Staten onder Obama werk ging maken van een ambitieus internationaal klimaat akkoord. Todd Stern, de lead negotiator van de VS, had begin 2009 gezegd dat Amerika “powerfully, fervently engaged” was in de onderhandelingen rond klimaatverandering. De hoop in de Verenigde Staten kelderde echter wanneer de binnenlandse milieu wetgeving niet werd goedgekeurd door de Senaat. In Kopenhagen beschikte Obama hierdoor niet over het wettelijk mandaat om zijn land te verbinden aan concrete emissie reductie doelstellingen (Meilstrup, 2010). Een andere belangrijke actor van de onderhandelingen was de China-G77 coalitie. Deze groep verenigde landen met een hoge emissie uitstoot zoals China en India met de minst ontwikkelde landen. De China G77 coalitie hield zich tijdens de onderhandelingen vast aan haar principes en dat bemoeilijkte het zoeken naar een mondiale oplossing. De ontwikkelingslanden vinden dat het Westen de verantwoordelijkheid draagt voor de opwarming van de aarde. Deze groep eist daarom belangrijke inspanningen van de rijke landen om het probleem te bestrijden. Het principe van “common but differentiated responsabilities” wordt door deze landen sterk benadrukt: de ontwikkelingslanden staan open voor mitigatie inspanningen, maar verwachten grotere inspanningen van de industrie landen. De groep van de BASIC-landen was ook een machtige groep op de conferentie. Deze coalitie verenigt sinds Kopenhagen de grootste opkomende economieën zoals Brazilië, Zuid-Afrika, India en China op klimaatonderhandelingen. Deze groep landen is verantwoordelijk voor een groot aandeel van de mondiale uitstoot, maar onderschrijft de zelfde principes van de meeste ontwikkelingslanden. Symbool strijd tussen “the west and te rest” werd het conflict tussen de twee grootste vervuilers ter wereld: China en de Verenigde Staten. De discussies tussen beide landen vernauwden zich rond emissie verificatie in China en emissie reductie in de Verenigde Staten. China hield in Kopenhagen voet bij stuk en aanvaarde geen internationale controle op haar vrijwillige binnenlandse reductie doelstellingen. Deze werden door het land namelijk ervaren als een schending van de nationale soevereiniteit. De VS daar in tegen weigerden ambitieuze cijfers naar voren te schuiven als China geen internationale controle aanvaarde op haar grondgebied (Meilstrup, 2010). Op vrijdag 17 december, laatste dag voor de algemene slot vergadering, kwam de premier van China Wen Jiabao niet opdagen in de vergaderzaal. Obama ging naar hem op zoek, “in a curious diplomatic game of hide-and-seek” (Meilstrup, 2010, p.16). De Amerikaanse president vond de Chinese premier uiteindelijk in een informele vergadering met de andere vertegenwoordigers van de BASIC landen. De ontmoeting van Obama met de leiders van de BASIC landen eindigde met het opstellen van het Copenhagen Akkoord. De amper drie pagina’s tekst van het akkoord werd op de voorlaatste dag van de Conferentie snel samengesteld door een beperkte groep leiders en bevatte geen bindende doelstellingen. De verontwaardiging tijdens de Algemene Vergadering was groot toen het Akkoord in de plenaire zaal ten goedkeuring werd voorgesteld. De uitkomst werd door de meeste landen bestempeld als ondemocratisch en illegaal: het was tot stand gekomen gedurende een geheime vergadering en was opgesteld door een vijftal 20 landen. De meeste VN procedures werden niet gerespecteerd en het duurde daarom meer dan zeven uur voor dat de meeste landen besloten “akte” te nemen van het akkoord. Gedurende de laatste plenaire vergadering, die achteraf door velen werd vergeleken met een nachtmerrie, verwierpen verschillende landen zoals Sudan, Bolivia, Cuba en Venezuela het akkoord. De vertegenwoordiger van Sudan vergeleek het Akkoord met de Holocaust omdat het miljoenen mensen levens zou kosten in Afrika (http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/ nature/8422133.stm) De reacties van de Europese leiders na de Conferentie gaven uiting aan hun diepe teleurstelling. De voorzitter van de Europese Commissie noemde het gedurende zijn speech in de laatste uren van de conferentie een akkoord dat “ver beneden” de Europese doelstelling lag. “Ik zal mijn teleurstelling niet verbergen”, sprak José Manuel Barroso.(http://www.euractiv.com/en/climate-change/eu-looks-weak- copenhagen-climatedeal/article -188501 De Zweedse Premier, toenmalige voorzitter van de Europese Raad, zei dat het akkoord geen oplossing bood voor de dreiging van klimaatverandering. Nicolas Sarkozy, de Franse President, weigerde initieel het akkoord te ondertekenen, zo diep was zijn teleurstelling (Curtin, 2010, p.6). Na de Conferentie ontstond er een algemene overtuiging dat de EU gefaald had in Kopenhagen. De Europese Unie die gedurende de laatste decennia steeds een voorloper was geweest in de strijd tegen klimaatverandering had geen invloed gehad op het finale akkoord. Dit onderzoek zal de mogelijke redenen voor het falen van het Europees leiderschap in Kopenhagen analyseren. Maar voor dat de verschillende onderzoeks hypothesen naar voren worden geschoven wordt er in de wetenschappelijke literatuur op zoek gegaan naar een theoretisch kader rond leiderschap. 21 3: LITERATUURSTUDIE Er wordt in de literatuur veel geschreven over leiderschap binnen internationale onderhandelingen en ook over klimaatleiderschap in het specifiek. In het eerste deel van deze literatuurstudie gaan we op zoek naar de theorie rond leiderschap in het algemeen. In het tweede deel wordt het Europese klimaatleiderschap besproken met behulp van de driedelige definitie van Gupta en Grubb. Het derde paragraaf maakt een analyse over hoe de wetenschappelijke literatuur de mondiale klimaatleidersrol van de EU verklaart. 3.1 Leiderschap binnen internationale onderhandelingen Het concept van leiderschap werd op het einde van de jaren ’80, begin jaren ’90 geïntroduceerd in de studie van internationale regimes. Het beschrijft de rol dat sommige partijen op zich nemen binnen internationale onderhandelingen om tot een gemeenschappelijk besluit te komen. Het concept werpt het licht over een belangrijk aspect van internationale conferenties: deelnemende landen kunnen zich onderling van elkaar onderscheiden in wilskracht en capaciteit om verantwoordelijkheid op te nemen en de andere partijen te leiden tot oplossingen (Skodvin & Andresen, 2006, p. 13). Volgens de meeste onderzoekers is leiderschap essentieel voor het opzetten en behouden van internationale regimes. Young, belangrijke auteur van de jaren ’90 voor de studies over leiderschap, schrijft dat “Leadership.. is a critical determinant of success or failure in the process of institutional bargaining that dominate efforts to form international regimes or, more generally, institutional arrangements in international society” (Edwards, 2002, p.9). Er zijn verschillende definities van leiderschap. Zo maakte Young (1991) in zijn bijdrage een onderscheid tussen drie types van leiderschap: Structureel leiderschap vloeit voort uit politieke en economische macht, entrepeneurial of ondernemend leiderschap legt de nadruk op de diplomatieke capaciteiten van een land en intellectueel leiderschap is de capaciteit van een land om andere partijen te overtuigen om mee te helpen vorm geven aan het regime (Gubta & Grupp, 2000, p.18) Underdal (1994) maakte in zijn analyse een andere classificatie van leiderschap, maar ook hij maakte een onderscheid tussen drie manieren om leiderschap te benaderen: dwangmatig leiderschap gebaseerd op het hanteren van “de wortel en de stok”, instrumenteel leiderschap waar men politieke middelen inzet voor het zoeken van gemeenschappelijke oplossingen door de kunst van de diplomatie en unilateraal leiderschap dat eventuele impasses in de onderhandelingen wil doorbreken door het maken van unilaterale beslissingen die over een grote symbolische kracht beschikken (Gubta & Grupp, 2000, p.18). Zo wordt het leiderschaps concept op verschillende manieren benaderd door de wetenschappelijke literatuur en ontstaan er meerdere definities die ons helpen om het concept van leiderschap in een theoretisch kader te zetten. Na een korte beschrijving van deze verschillende definities, waar we later nog op zullen terugkomen om ze op klimaatleiderschap in het specifiek toe te passen, is het belangrijk om even stil te staan bij de rationele motivatie die onderhandelingspartijen kunnen hebben om leiderschap uit te oefenen. Skodvin en Andresen maken in hun bijdrage een onderscheid tussen potentieel en reëel leiderschap. Landen met een potentieel aan leiderschap kunnen een gebrek aan motivatie hebben om leiderschap uit te oefenen. 22 De Verenigde Staten hebben binnen het internationale klimaatregime een groot potentieel aan leiderschap omwille van hun economische macht. Ook hebben ze een groot aandeel in de mondiale uitstoot van broeikasgassen en beschikken ze over een sterke diplomatieke macht in internationale conferenties. Toch besloten ze om vanaf de jaren ’90 hun leidersrol binnen internationale klimaatonderhandelingen op te geven. De terugtrekking van de VS uit het internationaal klimaat regime opende de weg voor de Europese Unie om internationaal klimaatleider te worden. Volgens de “rational choice” benadering van Skodvin en Andresen nemen landen met een potentieel aan leiderschap een leidersrol op zich in de volgende situaties: 1) Wanneer de aard van de doelstellingen van de leider verschillen van die van de andere partijen 2) Wanneer de leider beter geïnformeerd is dan de andere partijen. 3) Wanneer een land vindt dat het in haar belang is om de motivatie van de andere partijen te beïnvloeden door de eerste stap te zetten in internationale onderhandelingen. De auteurs stellen zich vervolgens de vraag in hoeverre het land dat een leidersrol op zich neemt gemotiveerd is door eigenbelang of de touwtjes eerder in handen wil nemen om het algemeen belang na te streven. Verschillende definities van leiderschap die we in de literatuur terugvinden leggen de nadruk op “gemeenschappelijk belang” als belangrijkste motief voor leiderschap. Zo associeert Underdal leiderschap met “the collective pursuit of some common good or joint purpose” en beweert ook Malnes dat “A leader is supposed to look beyond his or her own interests and concerns, to the interests of a wider group, notably his or her followers” (Skodvin & Andresen, 2006, p.16). Maar deze interpretatie van leiderschap is niet compatibel met andere beschrijvingen en vooral niet met het concept van structureel leiderschap. Structureel leiderschap is volgens Young vooral de uiting van eigen belangen en interesses. Het idee dat individuen handelen “to promote their own values” is volgens de auteur voldoende om het gedrag van structurele leiders te omschrijven en verklaren. Underdal beschrijft structureel leiderschap, dat de auteur coercive leadership noemt, in essentie als het nastreven van eigen interesses en belangen en het opleggen daarvan op derden (Skodvin & Andresen, 2006, p.16). Het concept van structureel leiderschap bemoeilijkt het maken van een onderscheid tussen een voortrekkersrol dat voortvloeit uit eigenbelang of dat van een rol die als belangrijkste motief het nastreven van het algemeen belang heeft. Maar de spanning tussen deze twee omschrijvingen van leiderschap binnen internationale onderhandelingen kan worden overstegen wanneer het hanteren van het ene niet impliceert dat het andere wordt uitgesloten. De twee motieven zijn met elkaar compatibel en het is belangrijk om nuances te maken. Volgens Malnes is het nastreven van eigen belang niet de belangrijkste factor dat tot leiderschap leidt. Dat wil daarom niet zeggen dat leiders hun eigen interesses volledig negeren en aan de kant zetten. Toch is er volgens verschillende auteurs (Malnes en Underdal ondermeer) een zekere opoffering nodig om een leidersrol op te nemen. Partijen die alleen maar in hun eigen belang handelen zullen niet genoeg overtuigingskracht hebben en daarom geen “positieve” invloed uitoefenen op derden. Wat er dan precies met “positief” wordt bedoeld en wie daarover beslist wordt door beide auteurs niet verder gespecifieerd (Skodvin en Andresen, 2006). 23 Skodvin en Andresen komen tot het besluit dat het afbakenen van het begrip “leiderschap” ten opzichtte van andere onderhandelingstechnieken niet duidelijk is. Het is onduidelijk of leiderschap te maken heeft met het nastreven van een gemeenschappelijk goed doel. Het is ook niet duidelijk hoe de positieve invloed ervan op derden gemeten moet worden. Toch is het volgens de auteurs belangrijk om zich deze vragen te stellen en stil te staan bij het fenomeen van leiderschap. Daarover een analyse maken kan leiden tot een empirische meerwaarde die ons de dynamiek binnen internationale onderhandelingen beter doet begrijpen. 3.2 Leiderschap binnen internationale klimaatonderhandelingen Gupta en Grupp komen in hun boek “Climate change and European leadership: A sustainable role for Europe?” tot een synthese van de verschillende beschrijvingen van leiderschap. Op basis van voormalige definities van vroegere auteurs als Young, Underdal een Malnes (die we in de vorige paragraaf introduceerden) komen Gupta en Grubb tot de conclusie dat er in de verschillende beschrijvingen van leiderschap kostanten terugkomen. Deze gelijkenissen worden bijeengebracht in de drie definities van leiderschap volgens Gupta en Grupp: Structureel, Instrumenteel en Directioneel leiderschap. Het is vertrekkende van deze drie benaderingen dat de basis-hypothesen van dit onderzoek zijn ontstaan om het falen van het Europees leiderschap op de COP15 te Kopenhagen te verklaren. GUPTA & YOUNG UNDERDAL MALNES Brief Description Coercive “Sticks& carrots” Use incentives based on political and economic power INSTRUMENTEEL Entrepeneurial Instrumental Problem solving Craft structures and diplomatic skill to “winning” coalitions DIRECTIONEEL Unilateral Directional Use of ideas and domestic implementation to influence the perception of other countries as to what is desirable and possible GRUBB STRUCTUREEL Structural Intellectual apply create (Gupta en Grubb, 2000, p.23) Gupta en Grubb maken een onderscheid tussen leiderschap en hegemonie. Hiervoor maken de auteurs gebruik van de definitie van Keohane: een hegemon is een partij of land dat beschikt over een overvloed aan materiele bronnen. Deze definitie verwijst naar de structurele macht van een actor. De Verenigde Staten zijn sinds 1945 vaak beschreven geweest als een hegemonie (Edward, 2002) De strijd tegen klimaatverandering is een probleem dat zich uitstrekt over een lange periode en de macht van een hegemon is onvoldoende duurzaam om het internationale regime te blijven sturen. Structurele macht, met hegemonie als meest extreme vorm, is belangrijk binnen internationale klimaatonderhandelingen, maar is niet de enige vorm van leiderschap die nodig is om de strijd tegen klimaatverandering aan te gaan. Gupta en Grubb hebben het daarom ook over drie dimensies van leiderschap: directioneel, instrumenteel en structureel leiderschap. 24 3.2.1 Structureel leiderschap Structureel leiderschap vloeit voort uit de economische en politieke macht van de betrokken partij. Leiderschap heeft volgens deze definitie veel te maken met hoe machtig een land is in de wereldorde. Hegemonie is volgens Young en Underdal het toppunt van deze beschrijving van leiderschap. Gupta en Grupp linken structurele macht binnen klimaatonderhandelingen met de totale emissie van een land, en dus met het aandeel dat het land heeft in de vervuiling van de atmosfeer en met hoeveel geld een land bereid is op tafel te leggen voor de aanpak van het klimaatprobleem (Gupta & Grubb, 2000). De Europese Unie heeft door de ratificatie van het Kyoto-protocol een voortrekkersrol op zich genomen in de strijd tegen klimaatverandering. Op de Conferentie van Copenhagen lagen de verwachtingen zeer hoog en dacht men een ambitieuze agenda op te stellen voor een mondiale aanpak van klimaatverandering. De Unie had uiteindelijk geen invloed op het finaal akkoord dat ver beneden haar verwachtingen lag. Het oude continent had waarschijnlijk de gevolgen van een wereld in volle verandering onderschat: China en de Verenigde Staten hebben binnen internationale klimaatonderhandelingen de grootste structurele macht als we de definitie van Gupta en Grupp volgen: ze zijn namelijk verantwoordelijk voor de grootste uitstoot van C02 in de atmosfeer en zijn de grootste economieën ter wereld. 3.2.2. Instrumenteel leiderschap Instrumenteel leiderschap legt de focus op de onderhandelingscapaciteiten van een partij gedurende internationale klimaatconferenties. Spreekt de Unie met een gewichtige stem en vooral spreekt de Unie wel met één stem? Kan Europa binnen internationale onderhandelingen snel en flexibel reageren op uitdagingen van andere actoren? De Unie is in klimaatonderhandelingen een speciale actor. Het is zoals het al eens wordt benoemd een sui generis systeem, iets tussen een internationale organisatie en een supranationale staat. Binnen de VN vragen andere landen zich wel eens af of de Europese Unie een actor is die over een eigen persoonsrecht beschikt of dient als diplomatisch forum voor de lidstaten. In sommige fora gedraagt de EU zich als volwaardige partij, zoals in de WHO en de FAO, maar in andere fora zijn het de lidstaten die het laatste woord hebben (Van Schaik, 2010, p.245). Klimaatverandering is binnen de Europese Unie een gemengde bevoegdheid tussen de Europese Commissie en de lidstaten. Vaak ligt het initiatief bij de Commissie maar is het de Raad die de belangrijkste beslissingen neemt. De Europese Unie werd op de COP15 vertegenwoordigd door verschillende leiders en dat zorgt voor verwarring bij de andere deelnemers. Er is een gebrek aan sterke individuen en dat zorgt voor een minder effectief instrumenteel leiderschap: individuele capaciteiten spelen binnen deze vorm van leiderschap namelijk een belangrijke rol. Vooral in de definitie van Young over “entrepeneurial leadership” wordt er gefocust op het belang van individuele capaciteiten. Wanneer de nadruk op individuele capaciteiten wordt gelegd ontstaat er voor de Europese Unie een “governance” probleem omdat de Unie binnen internationale onderhandelingen niet met één stem spreekt. Op een conferentie zoals die van Kopenhagen moeten alle discussiepunten door alle 27 lidstaten behandeld worden. Dit bemoeilijkt het onderhandelingsproces en zorgt 25 er voor dat de Unie niet flexibel genoeg kan reageren op vragen van buitenstaanders. Volgens de huidige Commissaris voor klimaatverandering Connie Hedegaard reageerde de Unie in Kopenhagen vaak te traag (Van Schaik, 2010, p. 263). Volgens Gupta en Grubb moeten onderhandelaars die een effectief instrumenteel leiderschap willen uitoefenen strategieën oprichtten die rekening houden met het lange termijn aspect van klimaatverandering. Daarnaast moet men focussen op het feit dat de deelnemende landen van de conferenties een waaier aan uiteenlopende belangen en doelstellingen hebben. Internationale klimaatonderhandelingen zijn zeer complex want zijn ook verbonden met de Noord-Zuid tegenstellingen. Er moeten volgens de auteurs institutionele structuren ontstaan die de verschillende noden en belangen van de partijen tegenmoet komen en dat kan niet gebeuren zonder de actieve deelneming van de ontwikkelingslanden. Een specifiek aspect van instrumenteel leiderschap is het vormen van coalities. Volgens Sebenius (1991) gaat effectief instrumenteel leiderschap samen met het oprichtten van structuren en het toepassen van diplomatieke capaciteiten dat tot “winning coalitions” leid. Op die manier wordt het vormen van blokkerende formaties vermeden (Gupta & Grubb, 2000, p.20). Door de redenen die zojuist werden beschreven heeft de EU het moeilijk met het uitoefenen van een effectief instrumenteel leiderschap. Vooral de interne besluitvormingsprocedures komen te traag op gang en de EU wordt op die manier minder ondernemend dan andere actoren in internationale conferenties. In het maken van winnende coalities heeft de Unie wel een sterkere troef. Door de sterke band met haar voormalige kolonies kan Europa sneller het vertrouwen winnen van ontwikkelingslanden (Edwards, 2002, p. 12). Waarom de Europese Unie op de Conferentie van Kopenhagen faalde in haar instrumenteel leiderschap en hoe dat gebeurde zal in het vierde hoofdstuk worden verduidelijkt. 3.2.3.Directioneel leiderschap Directioneel leiderschap wordt in het algemeen omschreven als de invloed die een partij uitoefent op andere landen door het goede voorbeeld te geven. Er wordt in de literatuur ook gesproken over intellectueel leiderschap of unilateraal leiderschap. Intellectueel leiderschap gaat volgens Young over de macht om het intellectuele debat te sturen en zo vorm te geven aan het regime. Unilateraal leiderschap is volgens Underdal: “taking a stance to break logjams based on moral force and symbolic significance, but also acknowleged to include the possibility of demonstrating solutions” (Gupta & Grubb, 2000, p. 21). Ook Oberthür spreekt in zijn artikel over directioneel leiderschap. Het gaat volgens de auteur over een “zachte” leiderschap strategie. Directioneel leiderschap is namelijk vooral gebaseerd op soft power bronnen, zoals “leadership by example, diplomacy, persuasion and argumentation”(Oberthür & Kelly, 2008, p.36). Belangrijke Europese beleids initiatieven voor het milieu kunnen er voor zorgen dat de EU op internationale onderhandelingen meer geloofwaardig overkomt en dus sterker kan doorwegen op het besluitvormingsproces. Als de Unie kan aantonen dat een forse reductie in de emissie en het overschakelen naar alternatieve bronnen van energie niet per se hand in hand loopt met economische verpaupering, dan 26 zullen andere actoren sneller overtuigd geraken om het Europese groene voorbeeld te volgen. Op deze manier zou de Unie een effectief directioneel leiderschap uitoefenen. Volgens Oberthür is directioneel leiderschap voor de Europese Unie tegelijkertijd een strategische keuze maar ook een noodzaak. De Europese Unie heeft volgens de wetenschapper onvoldoende politieke en economische macht om anderen te forceren om iets te doen tegen klimaatverandering. Tegelijkertijd is het in Europa’s voordeel om werk te maken van directioneel leiderschap omdat de Unie op die manier haar profiel als civiele en normatieve macht kan versterken (Oberthür & Kelly, 2008) Gupta en Grupp zijn van mening dat percepties inzake klimaatverandering en dus bij gevolg percepties over de noodzaak er iets aan te doen niet op korte termijn kunnen worden veranderd. Er zal veel tijd nodig zijn om de Europese ambitie inzake klimaat over heel de wereld te verspreiden. Underdal sprak van “unilateraal leiderschap” in plaats van directioneel leiderschap en focuste op die manier op het belang van het maken van unilaterale beslissingen. Unilaterale acties kunnen nieuw vuur kunnen geven aan doodlopende onderhandelingen en discussies en kunnen door de rest van de internationale gemeenschap beschouwd worden als inspiratiebron. De Europese Unie beschikt volgens Gupta en Grupp van nature uit over een sterk directioneel leiderschap: dag na dag moet de Unie bewijzen dat een gemeenschappelijk beleid met 27 landen in de strijd tegen klimaatverandering mogelijk is (Gupta en Grubb, 2000). In het derde hoofdstuk zien we echter dat het Europees directioneel leiderschap niet altijd efficiënt is. Door interne tegenstellingen kan de Unie vaak geen ambitieuze beslissingen nemen. Conflicten tussen Europese leaders en laggards vertragen het proces en bemoeilijken het opleggen van strengere milieuregels. Dit dreigt de geloofwaardigheid van de Unie op internationale milieu conferenties uit te hollen. 3.3 Europees leiderschap binnen internationale klimaatonderhandelingen Er wordt veel geschreven over het Europees klimaatbeleid. Klimaatverandering is een grote uitdaging voor de mensheid en Europa heeft sinds enkele decennia de teugels van de strijd in handen genomen. Waarom en de manier waarop wekt de interesse van veel politieke onderzoekers. Hoe komt het dat Europa, ondanks het tegenspartelen van een belangrijke vervuiler als de Verenigde Staten en de economische kosten van de aanpak van het milieuproblematiek, de strijd tegen klimaatverandering hoog op de agenda blijft plaatsen? Vanwaar de ambitie om leiderschap te bieden in de strijd tegen klimaatverandering? Vanwaar de capaciteiten om leider te blijven van zo een belangrijke internationale uitdaging? Dit zijn maar enkelen van de vragen die de onderzoekers zich stellen. Miranda Schreurs, Amerikaanse onderzoekster, komt in haar bijdrage tot de conclusie dat het Europees leiderschap sterk te maken heeft met de unieke institutionele setting van de Europese Unie. De context is volgens de auteur dat van een beleid dat zich op verschillende niveaus waarmaakt, waar de competitie tussen de diverse polen van de Unie het klimaatbeleid op een positieve manier beïnvloedt en versterkt. Verschillende actoren en instituties hebben de mogelijkheid om beslissingen te nemen en krijgen de kans om een belangrijke leidersrol op zich te nemen. De lidstaten genieten van de grootste manoeuvreerruimte 27 wanneer ze voor een semester de rol van het Europees presidentschap op zich nemen. Dit is een periode waarin ze aan het hoofd van de Europese Raad komen te staan en de dus de macht hebben om beslissende knopen door te hakken (Schreurs, 2007). Ook het Europees Parlement en de Europese Commissie zijn vaak belangrijke voortrekkers. Het is een proces dat door de onderzoekster aanzien wordt als een opwaarts positief spiraal dat tot een competitief leiderschap leidt, die zich op de verschillende niveaus van het quasi-federaal systeem afspeelt. Zo komen belangrijke ondernemingen, die het Europees leiderschap waarmaken, tot stand. Naast voorttrekkende lidstaten, de Europese Commissie en het Europees Parlement, heeft ook de publieke opinie een belangrijke rol gespeeld in het ondersteunen van het Europees leiderschap. Schreurs vermeldt dat de Europese Unie klimaatverandering definieert als een normatieve en ethische kwestie die het economisch nationale eigenbelang van de lidstaten moet overstijgen (Schreurs, 2007, p. 24). Maar is de normatieve dimensie van de Europese Unie werkelijk sterker dan de economische? Kelemen overloopt in zijn artikel verschillende hypothesen die het Europees klimaatleiderschap willen verklaren vanuit een normatieve invalshoek. In zijn conclusie stelt de auteur echter vast dat die onvoldoende zijn om de rol van Europa binnen internationale klimaatonderhandelingen te verklaren. Zo verklaart een eerste hypothese besproken door Kelemen de Europese voortrekkersrol als een gevolg van de stijging van de algemene welvaart binnen het continent. De toegenomen rijkdom van de EU sinds het ontstaan van de Economische Unie zorgde vanaf de jaren ’90 voor een spreiding van postmaterialistische waarden. Deze waarden zorgden voor een grotere publieke aandacht voor milieu thema’s en de Europese Unie kon die niet negeren. Maar volgens Kelemen kan deze hypothese wel verklaren waarom een land bereid is om lange lijsten milieuverdragen te onderteken, maar is ze onvoldoende om te verklaren waarom een land op mondiaal niveau de touwtjes in handen neemt en een leidersrol nastreeft. Volgens een sociaal-constructivistische invalshoek ligt de oorzaak van een grotere inspanning voor het klimaat niet bij nationale belangen of interesses. Het engagement voor het milieu is volgens deze hypothese eerder een uitdrukking over de integratie van een land in het wereld systeem. Een staat maakt volgens Meyer inspanningen om klimaatverandering tegen te werken onder invloed van het “constructief” karakter van het “wereld-milieu regime”. Ook deze hypothese kan volgens Kelemen het Europees leiderschap onvoldoende verklaren want vele landen zoals Japan, de Verenigde Staten, Australië en Canada behoren even sterk tot de groep van de industrialiseerde landen als Europa en zijn dus sterk geïntegreerd in het wereld systeem, maar maken op gebied van milieubeleid geen vergelijkbare inspanningen als die van de Europese Unie. Volgens een derde hypothese heeft de Europese Unie zich als klimaatleider geprofileerd om op die manier haar identiteit als civiele en normatieve macht te versterken. Kelemen citeert de woorden van de President van de Europese Commissie Romano Prodi in 2000: “We must aim to become a global civil power at the service of sustainable global development” (Kelemen, 2010, p.338). Mondiale milieuproblemen vragen om 28 een mondiale aanpak en de Europese Unie zag in het klimaatprobleem een window of opportunity om haar rol als civiele macht op wereldvlak te versterken. Maar volgens Kelemen is de normatieve dimensie niet het belangrijkste motief als men de voortrekkersrol van de EU tracht te verklaren. Volgens de auteur is het Europees leiderschap een gevolg van de interactie tussen de binnenlandse politiek en de internationale economische competitie. Vanaf de jaren 1990 steeg het belang van milieuorganisaties en groene partijen over heel Europa en deze vergrootten de druk voor strengere milieu maatregelen. Met het Verdrag van Maastricht (1991) evolueerde de Europese besluitvorming betreffende milieubeleid van unanimiteit naar stemming met gekwalificeerde meerderheid. Er kwam een ambitieuze Europees milieuwetgeving tot stand en deze werd de strengste in heel de wereld. De Europese industrie moest strenge regels naleven. Om een sterk concurrentieel verlies te vermijden werd ze daarom ook een assertieve voorstander van een strenge milieu regelgeving op mondiaal niveau (Kelemen, 2010) Eigenlijk ontstond er op deze manier een soort van spillover effect: Een vooruitstrevend klimaatbeleid binnen de EU leidde tot het nastreven van een ambitieus agenda op internationaal niveau. Ook Edith vanden Brande analyseert in haar bijdrage of het economische aspect of eerder het normatieve sterker doorweegt in het Europees internationaal beleid. Europa is een grote economische macht en dat heeft een sterke invloed op haar positie als klimaatleider. “The EU attempts to reconcile, and even exploit, its position as the world largest trading bloc – with a growing aspiration to exercise environmental leadership” beweert Vogler. (Vanden Brande, 2008, pg.163) Toch is klimaatbescherming in het “groene” Europa vaak tegenstrijdig met de economische doelstellingen van de Unie. Volgens de auteur moeten de spanningen tussen economie en ecologie, en dus als men dieper wilt gaan tussen algemeen belang en eigen belang, worden overstegen. Zoals boven al werd uitgelegd is het conflict tussen de twee dimensies niet onoverkomelijk en kan een strategisch milieubeleid leiden tot een economisch win-win scenario: Hightechindustrieën zullen profiteren van nieuwe economische kansen wanneer emissievrije technologieën worden ontwikkeld als steun in de rug voor hernieuwbare energiebronnen zoals wind, zon, waterkracht en biomassa. (http://ec.europa.eu/climateaction) (Vanden Brande, 2008, pg. 172) Als Europa een gewicht in de schaal wil leggen in internationale klimaatonderhandelingen, moet het niet alleen economisch sterk zijn, maar ook met één stem kunnen spreken. Op deze manier komt ze overtuigender en sterker over op internationaal vlak. Louise van Schaik analyseert de Europese eenheid door te kijken naar drie factoren: de competentie, de overeenstemming in de voorkeuren en de socialisatie. De buitenlandse vertegenwoordiging van internationale onderhandelingen is in Europa een gemengde bevoegdheid en ligt zowel bij de Commissie als bij de lidstaten. Een harmonisch beleid is dus een uitdaging voor het van nature meerzijdige Europa. De lidstaten nemen meestal de bovenhand door de eerste minister van het land dat over het Europees presidentschap beschikt als lead negotiator aan te wijzen. Om een sterk standpunt te kunnen innemen moeten alle landen van de EU overtuigd zijn van het belang van de aanpak van de klimaatproblematiek. Daarnaast moeten ze ook bereid zijn om de Europese wetgeving te volgen en dus 29 om toezeggingen te doen op vlak van hun soevereiniteit. In de laatste jaren, met Europa die uitgebreid is tot 27 landen, gebeurt het vaker dat lidstaten niet akkoord gaan, zodat het voor Europa moeilijker wordt om een progressief milieubeleid te voeren. Deze problematiek zal in de loop van het onderzoek analyseert worden in het kader van het Europees directioneel leiderschap. Verder is volgens Van Schaik een zekere graad van Europese socialisatie ook belangrijk. De experts en vertegenwoordigers krijgen, door formele en informele onderhandelingen met partners vanuit heel de Unie, een gevoel van “we-ness” dat leidt tot een grotere convergentie van de verschillende Europese visies. (Van Schaik, 2010, p. 267) Volgens de meeste auteurs is Europa al sinds begin de jaren ’90 wereldleider in de aanpak van de milieuproblematiek. Haar leiderschap heeft hoogte en laagte punten gekend maar is tot voor de Conferentie van Kopenhagen op wereldvlak altijd aanwezig geweest. Ook Sebastian Oberthür gelooft, op basis van studies en onderzoeken, dat Europa nog voor een bepaalde periode in de toekomst wereldleider zal blijven. Er bestaan daar volgens de auteur internationale gunstige omstandigheden voor. Europa zal wel worden uitgedaagd door verschillende moeilijkheden zoals conflicten tussen oude en nieuwe lidstaten, een steeds veeleisender en complexer wordende internationale agenda (zie bijvoorbeeld het Bali-Action plan) en een uitdagende internationale context, maar zou volgens de auteur de capaciteiten hebben om leiderschap te blijven uitoefenen (Oberthür & Kelly, 2008, p. 48). Of we vandaag, na de grote mislukking in Kopenhagen, nog altijd kunnen stellen dat de Europese Unie een sterke leidersrol heeft op wereldniveau zal in de loop van het onderzoek duidelijker worden. 30 4. FAALDE DE EUROPESE UNIE IN HAAR DIRECTIONEEL LEIDERSCHAP? 4.1 Theoretische inleiding Volgens de eerste hypothese van dit onderzoek is de Europese Unie op de Conferentie van Kopenhagen gefaald in haar klimaatleiderschap door gebrek aan directioneel leiderschap. Directioneel leiderschap wordt volgens Keohane en Nye gekenmerkt door “Lead by example”(Oberthür 2008, p. 36). Door het goede voorbeeld te geven kan de Europese Unie het internationale regime beïnvloeden en in de richting duwen van een ambitieuze aanpak tegen klimaatverandering. Maar wanneer en onder welke voorwaarden is de Europese Unie een voorbeeld voor anderen? Op welke manier kan de Europese Unie andere actoren overtuigen van de noodzaak van een streng mondiaal milieuregime? Hoe kan ze het opstellen van de internationale milieu agenda beïnvloeden? Als we in de literatuur op zoek gaan naar de verschillende kenmerken van directioneel leiderschap zien we dat directioneel leiderschap een “zachte” leiderschapsstrategie is die de percepties en ideeën over klimaatverandering wil beïnvloeden. Aangezien de effecten van klimaatverandering in de toekomst niet honderd procent zeker zijn, zijn factoren zoals vooruitgang in de technologie en efficiëntiewinsten van vitaal belang om andere staten er van te overtuigen om een milieuvriendelijk beleid te voeren. Naast het nastreven van concrete emissie reductie doelstellingen moeten de verschillende Europese regeringen een voldoende hoge levensstandaard kunnen blijven beloven aan hun burgers (Edwards, 2002, p.13). Young spreekt in zijn bijdrage van intellectueel leiderschap omdat ideeën in deze definitie een belangrijke rol spelen. Het abstracte karakter van deze definitie zorgt er voor dat directioneel leiderschap moeilijk te meten is. Toch zijn er enkele kenmerken die ons helpen om een gerichter onderzoek te doen. Directioneel leiderschap heeft volgens Gupta en Grubb twee componenten: de eerste is gefocust op de ontwikkeling van ideeën en oplossingen, de tweede legt de nadruk op de internationale verspreiding daarvan. De eerste dimensie legt de nadruk op “leadership by example”. Europa kan een voorbeeld zijn voor andere landen wanneer ze intern een ambitieus binnenlands milieubeleid doorvoert en zelf opzoek gaat naar oplossingen om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Het lange termijn aspect van klimaatverandering maakt het mogelijk dat het Europees binnenlands milieubeleid op termijn een model of voorbeeld kan worden voor een mondiale aanpak van klimaatverandering (Gupta en Grubb, 2000). Volgens de theorie oefent de Europese Unie op internationale conferenties directioneel leiderschap uit wanneer ze een voorbeeld kan zijn in de ogen van andere actoren. De EU moet hiervoor ambitieuze doelstellingen nastreven en aan de rest van de wereld tonen dat een strenger klimaatregime mogelijk is en zelfs wenselijk. Met een dergelijk beleid zal de Unie geloofwaardig overkomen op internationale klimaatonderhandelingen en een positieve aantrekkingskracht uitoefenen. Op de COP15 in Kopenhagen was dat echter niet het geval. De EU presenteerde zich met een beperkt mandaat (Kazynski, 2010). Waarom heeft de EU op de Conferentie niet het verwachte voorbeeld kunnen geven en is ze daarom gefaald in haar directioneel leiderschap? Door kranten artikels en beleidsdocumenten te analyseren zullen we zien 31 dat een progressief Europees milieubeleid de laatste maanden voor Kopenhagen bemoeilijkt werd door interne verdeling. Het was voor de Europese lidstaten niet eens duidelijk of Europa nu wel of niet een leidersrol op zich moest nemen tijdens de Conferentie: “While the Swedes, Danes and others argued that Europe had to take the lead on climate change and send a strong signal for Copenhagen, the Germans are more skeptical, noting that there are limits to leadership and calling for the other rich countries to step up to the plate” (www.guardian.co.uk/environment/2009/oct/30/eu-climate-change) Niet alle lidstaten zetten klimaatverandering even hoog op de agenda. Zoals bij de meeste beleidsdomeinen verdeelde de Unie zich in de aanloop naar Kopenhagen zich tussen leaders en laggards.(Vos, 2008). Over het algemeen kunnen we vaststellen dat de Scandinavische landen, Groot Brittannië, Denemarken, Nederland en Duitsland de Europese voorlopers zijn in de strijd tegen klimaatverandering, terwijl landen van Centraal en Oost Europa en Italië problemen rond klimaatverandering over het algemeen minder hoog op de agenda plaatsen. Deze rollen staan echter niet vast en kunnen onderhevig zijn aan korte of lange termijn wisselingen. 4.2 Wat bevordert een eengemaakt Europees standpunt? Convergenties vinden tussen de 27 lidstaten van de Europese Unie is geen gemakkelijke opgave. De uitbreiding van de Unie van 15 tot 25 lidstaten in 2004 en tot 27 in 2007 heeft het nog moeilijker gemaakt om tot een eengemaakt standpunt te komen. Vogler beweert dat er onvermijdelijk divergenties ontstaan tussen de belangen en interesses van 27 lidstaten die zich op verschillende niveaus van economische ontwikkeling bevinden en met Europese beleidsdomeinen zoals energie, belastingen en milieu die niet genoeg geïntegreerd zijn (Vogler, 2005, pg. 841). Maar uitbreiding kan zich volgens de Europese Commissie ook ontpoppen tot een belangrijke troef voor het Europees mondiaal leiderschap in duurzame ontwikkeling: “enlargement may in fact be the biggest single contribution to global sustainable development that the EU can make”(Vogler, 2005, pg. 842). Van Schaik reflecteert in haar artikel over de factoren die een homogeen standpunt van de Europese Unie op internationale klimaatconferenties gemakkelijker maken. De onderzoekster noemt vier redenen op die een ambitieus Europees directioneel leiderschap zouden moeten bevorderen: 1) De landen van de Europese Unie beschikken over een gemeenschappelijke culturele erfenis. In alle lidstaten van de Unie wordt er veel belang gehecht aan post-materiele waarden zoals democratie, mensenrechten en aandacht voor het milieu. 2) De lidstaten van de Unie hebben gezamenlijke geografische interesses. De Europese landen hebben op wereldschaal allemaal een intensere band met buurlanden zoals Rusland en met landen die zich rond de Middellandse Zee bevinden. Dus zullen ze ten opzichte van die landen gezamenlijke interesses hebben en belang hebben bij een gezamenlijk beleid. 3) Alle Europese landen zijn welvarende democratieën en behoren op wereldniveau tot de groep van de industrielanden. 4) De lidstaten zijn lid van de gemeenschappelijke Europese markt en zijn onderworpen aan de zelfde economische regelgeving. 32 Dit zijn volgens Van Schaik factoren die een eengemaakte Europese aanpak bevorderen. Hier onder gaan we deze vier punten toepassen op het specifiek beleidsdomein van klimaatverandering. We komen uit op vier argumenten die een communautaire aanpak van klimaatverandering in de hand werken: 1) De Europese Unie heeft volgens verschillende auteurs zoals Kelemen een gemeenschappelijk cultureel erfgoed waar post-materiele waarden een belangrijke plaats innemen. Post materialisten benadrukken het belang van vrije meningsuiting, zinvol werk, natuurbehoud, leefbare steden en een schoon en veilig milieu. Volgens Kelemen is het Europese groene leiderschap een gevolg van de groei van de Europese welvaart. Deze welvaart zorgt volgens de auteur voor een verspreiding van post-materiele waarden die de publieke aandacht voor milieubescherming vergroten (Kelemen, 2010). 2) Gemeenschappelijke geografische interesses ten opzichte van de buurlanden uiten zich onder andere in het gemeenschappelijk belang van de Europese Unie om steeds minder afhankelijk te worden van Russische energievoorraden. In 2006 besloot Putin de gaskraan richting Europa dicht te draaien om Ukraine te sanctioneren. Dit had nefaste gevolgen voor de meeste landen van de Unie en men begon te vrezen dat Putin in de toekomst vaker zijn monopolie over de gasvoorraden als politiek wapen zou gaan gebruiken (Coolsaet, 2010). Een ambitieuze aanpak van klimaatverandering ligt in het interessegebied van alle Europese lidstaten. Investeren in alternatieve energiebronnen zou de risicovolle afhankelijkheid van de Russische energievoorraden namelijk sterk doen afnemen. Ook Oberthür en Pallemaerts onderschrijven dit standpunt: “Soaring oil and gas prices, together with political developments in regions with major reserves (including the Middle East and Russia) helped to advance the energy security agenda worldwide and provided further support for action to reduce dependence on fossil fuels” (Oberthur & Pallemaerts, 2010, p.46). 3) De Europese Unie is een supranationale organisatie van geïndustrialiseerde landen. De landen uit Centraal en Oost Europa bevinden zich op een verschillend niveau van economische ontwikkeling dan de oude lidstaten, maar geen enkel Europees land is een fragiele staat of een land in ontwikkeling (Van Shaik, 2010). Het feit dat de Europese landen allemaal welvarende democratieën zijn vergemakkelijkt het zoeken naar een gemeenschappelijk standpunt. 4) De lidstaten behoren allemaal tot de zelfde welvarende, eengemaakte Europese markt. Hoe meer milieuregels er moeten worden nageleefd door de Europese lidstaten, hoe meer de Unie dezelfde regels zal willen zien naleven op internationaal niveau. Het is in de interesse van alle Europese lidstaten om geen concurrentieel nadeel op te open ten opzichte van het buitenland door een strenge milieu wetgeving in het binnenland (Kelemen, 2010). De Europese lidstaten hebben dus allen baat bij een ambitieuze internationale klimaatagenda. De conclusies die we zojuist trokken uit de vier punten van Van Shaik zijn eigen veronderstellingen, gebaseerd op wetenschappelijke artikels over het Europees klimaatbeleid. In de werkelijkheid is het bereiken van een eengemaakt Europees standpunt niet evident. Zoals we al zeiden startte Europa in Kopenhagen met een beperkt mandaat omdat het in de aanloop naar de conferentie rond verschillende belangrijke thema’s 33 intern verdeeld was en geen eengemaakt standpunt kon vormen. Door onenigheden tussen de Europese lidstaten kon de Unie in de aanloop naar Kopenhagen een minder ambitieus klimaatprogramma nastreven. Dit zorgde voor een vermindering van het Europees directioneel leiderschap, waardoor de EU een minder positieve invloed kon uitoefenen op Kopenhagen. Hieronder volgt een analyse over de verschillende thema’s waarrond er, in de aanloop naar Kopenhagen, onenigheid ontstond tussen de lidstaten. De Europese landen hadden verschillende standpunten rond onder andere het “klimaat en energie pakket”, de financiering van ontwikkelingslanden en het op zoek gaan naar een oplossing rond de toekomst van “hot air”. 4.3 Interne verdeeldheid: Het klimaat en energie pakket Tegenstellingen tussen leaders en laggards werden een jaar voor het starten van de onderhandelingen verscherpt door het uitbreken van de financiële crisis in 2008. Verschillende lidstaten verloren hun enthousiasme voor het “klimaat en energie pakket” dat werd opgesteld in 2007 en dat de ambitieuze 20-2020 doelstellingen nastreefde (Van Schaik, 2010). Op de Europese top die eind oktober 2008 plaatsvond werd het “klimaat en energie pakket” besproken. Verschillende lidstaten maakten zich op de bijeenkomst grote zorgen over de additionele financiële inspanningen die het ambitieus klimaatprogramma met zich mee bracht. Vooral de nieuwe lidstaten (onder leiding van Polen), Italië en in mindere mate Duitsland, vroegen grotere bescherming voor hun industrie (Van Schaik, 2010, pg. 266). Volgens een artikel van The Times zei de premier van Italië Silvio Berlusconi dat de CO2 reducties zoals beschreven in het pakket de Italiaanse industrie ten dood zouden veroordelen. “Our businesses are in absolutely no position at the moment to absorb the costs of the regulations that have been proposed,” zei de premier aan de andere Europese leiders in Brussel. Ook de eerste minister van Polen Donald Tusk sprak zijn verontwaardiging uit over de strenge Europese milieu-wetgeving: “We don’t say to the French that they have to close down their nuclear power industry and build windmills, and nobody can tell us the equivalent.” Polen werd in haar positie versterkt door andere Centraal-Oost Europese landen. Ook Hongarije, Bulgarije, Litouwen, Letland, Roemenië en Slovakije waren van mening dat de emissiereducties vereist door het klimaat en energie pakket te ambitieus waren voor hun zwakkere industrieën. (http://www.timesonline. co.uk/tol/news/environment/article4957408.ece) De financiële crisis en de terughoudendheid van enkele lidstaten ten opzichte van groene inspanningen zorgden in de aanloop naar Kopenhagen voor de uitholling van het “klimaat en energie pakket”. Dit ondermijnde de geloofwaardigheid van de Europese Unie in de ogen van de andere deelnemende partijen tijdens de Conferentie. 4.4 Interne verdeeldheid: Financiering van ontwikkelingslanden De laatste maanden voor de COP15 culmineerde de Europese tegenstelling rond de discussie over de financiering van ontwikkelingslanden. Volgens een artikel geschreven op de onafhankelijke Europese 34 onlinekrant Euobserver door Honor Mahony worstelde de Unie op de top van 29 oktober 2009 met interne conflicten rond financiering en werd haar internationale geloofwaardigheid hierdoor in vraag gesteld: “EU leaders meeting in Brussels face an international credibility test as they struggle to firm up their financial commitment to fighting climate change” (Mahony, 2009). Volgens De Standaard van 29 oktober 2009 “verdeelde niets de Europese Unie de jongste decennia meer dan de strijd tegen klimaatverandering met het oog op Kopenhagen. De breuklijn loopt langsheen het ijzeren gordijn” (http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=RN2H8953&word=polen+klimaat) Euobserver beschrijft de interne verdeling van de EU ook voornamelijk als een conflict tussen de nieuwe en de oude lidstaten: “Internally, the EU, a self-proclaimed global environmental do-gooder, is struggling for agreement, with discussions pitting rich member states against poorer ones, in a geographical split of central and eastern European countries against western ones.” (Mahony, 2009) Er ontstond tussen West-en Oost-Europa grote onenigheid over de financiering van de ontwikkelingslanden. Met welke criteria ging men de financiële last tussen de Europese landen verdelen? De West-Europese landen waren van mening dat de landen met de grootste uitstoot aan CO2 de grootste financiële bijdrage moesten leveren, ze pleitten daarom voor een verdeelsleutel gebaseerd op uitstoot in CO2. Dit criterium zou in het voordeel lopen van een land als Frankrijk, dat niet veel CO2 uitstoot dankzij een grote aanwezigheid van kerncentrales. De verdeelsleutel op basis van CO2 uitstoot zou echter in het nadeel lopen van een land als Polen, dat haar grootste aandeel energie nog uit traditionele koolmijnen haalt (http://euobserver.com) De belangrijkste reden waarvoor de rijkere Europese lidstaten echter pleitten voor een verdeelsleutel gebaseerd op emissie is dat de Unie de zelfde beslissingen wilt voortduwen op internationaal niveau. Als de landen met de grootste CO2 emissies de grootste inspanningen moesten leveren op Europees niveau dan werd deze beslissing ook voorgesteld op internationaal niveau. Op deze manier kwamen rijke landen zoals EU en de VS niet nog meer onder druk te staan, zoals het geval geweest zou zijn met een verdeelsleutel gebaseerd op de BBP van een land. Polen in coalitie met de Centraal en Oost Europese landen daarentegen is van mening dat de rijkste landen de zwaarste financiële last moeten dragen. Het gevraagde geld voor de financiële bijstand van ontwikkelingslanden zou een te grote inspanning worden voor de nieuwe lidstaten van de Europese Unie. Deze hebben volgens de vertegenwoordigers van de Centraal-Oost Europese landen het recht om hun economische achterstand in te halen. De nieuwe lidstaten pleitten daarom voor een verdeelsleutel gebaseerd op het BBP van een land. Dit is één van de bekendste voorbeelden van interne verdeeldheid dat zich heeft voorgedaan in de aanloop naar Kopenhagen, waardoor Europa geen sterke onderhandelingspositie kon innemen gedurende de klimaattop. Volgens de onderzoeker Schunz werden ontwikkelingslanden op deze manier niet gestimuleerd om beslissingen te nemen en toezeggingen te doen, wat tot een vertraging van het algemene onderhandelingsproces heeft geleid (Schunz, 2009). 35 4.5 Interne verdeeldheid: de discussie rond “hot air” Een ander thema dat in de loop naar Kopenhagen voor grote spanningen zorgde was de discussie rond hot air, of formeler gezegd rond de Assigned Ammount Units (AAU) van de Europese koolstofmarkt. Onder het Kyoto Protocol ging het ETS ging van kracht. Deze werkte met het cap and trade principe. Binnen het ETS wordt er een cap, een limiet, vastgelegd op het totaal aantal broeikasgassen die de industrie, energiecentrales en andere installaties van een land mogen uitstoten. Binnen deze limiet krijgen de verschillende bedrijven emissierechten dat ze mogen doorverkopen aan andere instellingen. De Europese koolstofmarkt ontstaat omdat het maximum aantal emissies vast ligt en dat deze dus binnen het systeem een waarde krijgen. De Kyoto emissie reductie doelstellingen werden vastgelegd en als basisjaar werd het jaar 1990 gebruikt. Dankzij de val van het communisme en het sluiten van een groot aantal zware industrieën in de jaren ’90 ontstond er in de voormalige Sovjet landen een scherpe daling in de uitstoot van broeikasgassen. Deze vermindering van CO2 emissies was dus in de jaren ’90 niet het gevolg van een reële mitigatie inspanning, maar creëerde wel een groot overschot aan emissierechten (2 biljoen AAU) bij de voormalige Sovjet landen. De meeste Oost Europese landen waren in de aanloop naar Kopenhagen van mening dat ze het recht hadden om hun overschot aan emissierechten mee te nemen naar een tweede verbintenis periode onder het Kyotoprotocol. Ze konden op die manier de overgebleven AAU’s na 2012 verkopen op de Europese koolstof markt en er economische winst mee maken. Volgens een Europese diplomaat zou een dergelijke beslissing de Europese emissie markt in elkaar doen stuiken: “They consider them bankable..(..)..However, releasing them suddenly would flood the carbon market, while some governments feel that these credits should simply be forgotten and the slate wiped clean as Europe looks ahead to make a new climate deal”. (http://euobserver.com/9/28901) Ook volgens de Europese nieuwssite Euractiv was het zoeken naar een oplossing rond het al of niet behouden van de overschot aan hot air niet gemakkelijk. De Europese Unie was intern verdeeld tussen landen als Duitsland en Groot-Brittanie die de voorkeur hadden de overgebleven emissierechten weg te schrabben en de nieuwe Europese lidstaten die ze wilden behouden. “Britain and Germany said they wanted to kill off the excess permits, arguing that they undermine the system”. Het standpunt van de twee WestEuropese landen is het milieuvriendelijkste standpunt en werd ook gesteund door de klimaatactivisten. Maar de Oost-Europese landen wilden niets horen van een dergelijke maatregel want zij zouden bij het onwettelijk maken van het overgebleven “hot air” een groot economisch verlies maken; “The "hot air" issue is also creating headaches inside the European Union. This is because Eastern member states stand to lose the most from a possible decision to outlaw credit 'banking' after Kyoto” (http://www.euractiv.com/en/climatechange/russian-hot-air-threatens-un-climate-deal/article) Ook rond dit thema was de Unie diep verdeeld en kon ze, door de weigerende kracht van het Oost Europese blok, niet de meest groene beslissing nemen. De Europese interne onenigheid over posities en strategische vragen zorgde in de aanloop naar Kopenhagen voor inflexibiliteit. Ontwikkelingslanden werden op deze manier niet gestimuleerd om beslissingen te nemen en toezeggingen te doen, wat tot een vertraging van het algemene onderhandelingsproces heeft geleid (Schunz, 2009). 36 4.6 Voorlopig besluit De Europese Unie heeft in Kopenhagen geen effectief directioneel leiderschap uitgeoefend. Het uitoefenen van directionele macht werd bemoeilijkt door de conflicterende interesses van de lidstaten in de preonderhandelings fase. In dit deel van het onderzoek werd er vastgesteld dat de Unie in de aanloop naar Kopenhagen verdeeld was over belangrijke onderwerpen als de implementatie van het klimaat en energie pakket, de financiering van ontwikkelingslanden en de discussie rond “hot air”. Hierdoor was het Europese mandaat in Kopenhagen niet flexibel en weinig ambitieus. Als de EU leiding wil geven in de zin van “Lead by example”, zullen de lidstaten in de toekomst meer naar elkaar toe moeten groeien en gezamenlijk pleiten voor een ambitieuzer klimaat beleid. We hebben aan de hand van het werk van Van Shaik verklaard welke factoren een gemeenschappelijke aanpak van klimaatverandering bevorderen. De vier beschreven punten zouden in de toekomst moeten leiden naar een eengemaakt en ambitieus Europees klimaatbeleid, wil de EU haar internationaal klimaatleiderschap niet verliezen. Volgens de communicatie van de Europese Commissie van maart 2010 met als titel: International climate policy post-Copenhagen: Acting now to reinvigorate gobal action on climate change” blijkt de Unie ook in de toekomst van plan te zijn een internationale voorloper rol op zich te nemen in de mondiale strijd tegen klimaatverandering. Volgens het beleidsdocument van de Commissie wordt de Unie tegen 2020 de meest klimaat vriendelijke regio van de wereld en zal ze zich omzetten in een “low carbon, resource efficient and climate resilient economy”. De Unie blijft dus volharden in haar rol als internationale voortrekker en blijft geloven in het belang daarvan om andere belangrijke spelers over de lijn te trekken: “Realising that, and showing that we are putting the Copenhagen Accord into effect, is a key calling card in the effort to persuade global partners to take up the challenge” (Commission, 2010, p.2). De Unie heeft het geloof in haar directionele macht niet verloren en wil in de toekomst een sterker voorbeeld zijn op internationale fora dan het is geweest op Kopenhagen. Volgens Gupta en Grubb is directioneel leiderschap maar één van drie dimensies van leiderschap. Het goede voorbeeld geven is vaak niet voldoende om een volledig leiderschap uit te oefenen. Het volgende hoofdstuk gaat over het tweede belangrijk aspect van leiderschap: de onderhandelingscapaciteiten van een partij. 37 5. FAALDE DE EUROPESE UNIE IN HAAR INTRUMENTEEL LEIDERSCHAP? 5.1 Theoretische inleiding Instrumenteel leiderschap legt de focus op de onderhandelingscapaciteiten van een partij gedurende internationale klimaatconferenties. Gubta en Grubb beschrijven instrumenteel leiderschap als “the exercise and skill of negotiations and the closely related question of instrumental design of the regime to accommodate the needs of different parties”. De auteurs leggen de nadruk op de onderhandelingscapaciteiten van een land die ervoor moeten zorgen dat de andere partijen van het regime zich aangesproken voelen tot diens voorstellen. De definitie van Gupta en Grupp is gedeeltelijk geïnspireerd door Young die het heeft over Entrepeneurial leadership. Young’s visie van leiderschap legt de focus vooral op de ondernemende capaciteiten van individuen. Gupta en Grubb verbreden het concept en komen zo tot een eigen definitie van instrumenteel leiderschap. Volgens de auteurs heeft leiderschap niet alleen te maken met individuele capaciteiten, maar hangt het ook af van de diplomatieke institutionele setting van een land. Volgens Gupta en Grupp hebben internationale onderhandelingen rond klimaat nood aan een langetermijn strategie. Daarom moet ook de institutionele setting van een land rekening houden met de lange-termijn interesses van de verschillende deelnemende partijen en moet er gewerkt worden aan een regime waarin de verschillende nationale belangen worden vertegenwoordigd. Een ander aspect van instrumenteel leiderschap is het vormen van coalities. Volgens Sebenius (1991) gaat effectief instrumenteel leiderschap samen met het oprichtten van structuren en het toepassen van diplomatieke capaciteiten dat tot “winning coalitions” leidt. Op die manier wordt het vormen van blokkerende formaties vermeden (Gupta en Grupp, 2000, p.20). Volgens de auteurs is instrumenteel leiderschap gelinkt met drie factoren: 1) De capaciteiten van de individuen 2) De institutionele setting van een land 3) Het maken van coalities met derde landen Om na te gaan of de Europese Unie in Kopenhagen voldoende instrumentele macht heeft uitgeoefend zullen we de drie elementen die uit de theorie voortkomen toetsen met de realiteit. We stellen ons hierbij drie vragen: 1) Heeft de Unie met één stem gesproken tijdens de onderhandelingen in Kopenhagen? 2) Wat zeggen de analyses van think tanks , wetenschappelijke artikels en pers artikels ons over het functioneren van de Europese institutionele structuur tijdens de COP15? Bestaan er alternatieve diplomatische modellen die meer succesvol kunnen zijn? 3) Heeft de EU de juiste strategische keuzes gemaakt inzake coalitievorming? Vooraleer er een antwoord wordt gezocht op de drie vragen gaan we de particulariteit van de Europese Unie als actor binnen internationale onderhandelingen van dichter bij bekijken. 38 De Europese Unie wordt wel eens als een “vreemde eend” aanzien in internationale conferenties. Volgens Van Schaik is het een sui generis systeem, een kruising tussen een internationale organisatie en een supranationale staat (Van Schaik, 2010, pg.254). De Unie is geen echte staat, maar is meer dan simpelweg een coalitie van staten. Vooral in het verleden heeft dit wel eens tot erkenningsproblemen geleid. Volgens Vanden Brande werd niet-erkenning, op intern zowel als op extern vlak, als instrument gebruikt om de Europese macht te beperken binnen internationale onderhandelingen. De strategie van niet-erkenning werd gebruikt door de lidstaten om de macht van de Commissie in te perken en werd ook gebruikt door andere partijen, zoals de Verenigde Staten, die de macht van de EU in internationale klimaat regimes graag klein houdt om zelf een grotere invloed te kunnen uitoefenen (Vanden Brande, 2008, p.165). De buitenlandse vertegenwoordiging van internationale klimaatonderhandelingen is in Europa een gemengde bevoegdheid en ligt zowel bij de Commissie als bij de lidstaten. Een harmonisch beleid is dus een uitdaging voor het van nature meerzijdige Europa. Er zijn geen formele regels die bepalen wie er wat beslist tijdens de verschillende fases van de onderhandelingen. Over het algemeen geeft de Commissie aanbevelingen en worden de politieke knopen doorgehakt op niveau van de Raad. Maar er is geen uitvoerende macht die de bevoegdheid heeft om in naam van de Europese Unie beslissingen te nemen. Het blijft een samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie en dat zorgt er voor dat de EU niet erg flexibel is in internationale onderhandelingen (Van den Brande, 2008, pg.166). Sinds 2000 wordt de buitenlandse vertegenwoordiging van de EU versoepeld door de zogenoemde TROIKA. Deze is samengesteld door de voorzitter van de Europese Commissie, de voorzitter van de Europese Raad en de toekomstige voorzitter van de Europese Raad volgens het systeem van het roterend voorzitterschap. De oprichting van de Troika zou outreach activiteiten moeten vergemakkelijken terwijl de echte onderhandelingen in de handen liggen van de lead negotiator. Specifieke thema’s worden dan weer behandeld door de issue leaders (Schunz, Happaerts & VandeBrande, 2009, p. 5). De Europese buitenlandse vertegenwoordiging is de laatste decennia zeker efficiënter geworden, maar mist volgens verschillende EU experts nog aan potentieel. Oberthur zegt in een wetenschappelijk artikel over klimaatmleiderschap: “The general diplomatic potential of the EU still has to be fully mobilized in support of EU leadership” (Oberthür & Kelly, 2008, p. 39). 5.2 Heeft de Europese Unie in Kopenhagen met één stem gesproken? Een eerste kenmerk van instrumenteel leiderschap ligt volgens de theorie bij de individuele capaciteiten van de vertegenwoordigers van een land. Zoals we al zeiden is het spreken met één stem moeilijk voor de Europese Unie omdat de buitenlandse vertegenwoordiging een gemengde bevoegdheid is van zowel de Commissie als de lidstaten. Op internationale onderhandelingen is er een grote behoefte aan een sterker en efficiënter coördinatie proces tussen de Commissie en de Raad die er voor zorgen dat de Unie met één stem spreekt (Oberthür & Kelly, 2008, p. 38) 39 Op de Conferentie van Kopenhagen sprak de Europese Unie niet met één stem. Europa werd op de COP vertegenwoordigd door maar liefst acht leiders: De Deense minister van Klimaat en Energie Connie Hedegaard, de president van de Europese Commissie Barroso, Frederik Reinfelt aan het hoofd van het Zweeds voorzitterschap, José Luis Zapatero vertegenwoordiger van de toekomstige Europese Raad, de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheid Catherine Ashton en de nationale leiders van de invloedrijke Europese landen zoals Gordon Brown, Nicolas Sarkozy en Angela Merkel. Guy Verhofstadt, leider van de liberale fractie van het Europees Parlement zei het volgende over de Europese vertegenwoordiging op de top: “Copenhagen may well have had a different outcome had Europe been represented by a single person, instead of eight” (www.euractiv.com) Volgens de nieuwssite over Europees milieubeleid ENDS zei Commissaris voor klimaatverandering Connie Hedegaard het volgende over de interne verdeeldheid van de Unie: "In the last hours [of Copenhagen], China, India, Russia, the US and Japan each spoke with one voice while Europe spoke with many different voices"(...)"Sometimes we're almost unable to negotiate because we spend so much time talking to each other." (http://www.endseurope.com/23089?referrer=channel-climate) Ook het Europees Parlement bleek achteraf teleurgesteld in het resultaat van Kopenhagen. In een resolutie van februari 2010 komt men tot de conclusie dat de Unie meer met één stem moet spreken. Parlementsleden vinden dat “The EU failed to play a leading role in the fight against climate change”, de lidstaten stonden volgens de Europese instellingen niet op de zelfde lijn en moeten in toekomstige conferenties beter met één stem spreken. (Parliament, 2010) De Europese Unie presenteerde zich op de Top in Kopenhagen met een beperkt mandaat. De weinig ambitieuze Europese startpositie was voornamelijk het resultaat van interne verdeeldheid. Zoals we in het vorige hoofdstuk al zeiden is het tot stand brengen van een gezamenlijke strategie moeilijk voor een Unie die 27 landen telt. Ook tijdens de COP15 moest elk Europees standpunt genegotieerd worden met alle lidstaten en dit zorgde voor rigiditeit, traagheid en onduidelijkheid wat de ergernis en het wantrouwen van de ontwikkelingslanden vergrootte. Veel landen vonden hierdoor de EU geen aantrekkelijke coalitiepartner tijdens de klimaatconferentie (Kazynscki, 2010). Het feit dat de Europese Unie zowel door de Commissie als alle lidstaten werd vertegenwoordigd zorgde voor onduidelijkheid bij derde partijen die vaak twee, drie keer dezelfde boodschap te horen kregen van de verschillende Europese leiders. Andere landen zoals de Verenigde Staten probeerden van de meerstemmigheid van de Unie te profiteren door, naar gelang van het onderwerp, beroep te doen op de verschillende leiders en die ook tegen elkaar uit te spelen (Shapiro & Witney, 2009). Volgens de nieuwssite Eurobserver zagen de verschillende Europese leiders de internationale top als een gelegenheid om hun populariteit op te krikken door hun eigen acties in verf te zetten. Zo organiseerde Nicolas Sarkozy de week na Kopenhagen een bijeenkomst omtrent ontbossing, omdat Engeland en Frankrijk tijdens de conferentie in een joint statement hadden beslist om een grotere focus te richten op de ontbossings 40 problematiek. Sarkozy trok op deze manier eerder dan Brown een belangrijk initiatief naar zich toe. (http://euobserver.com/9/29142) Men is er over het algemeen van overtuigd dat de EU met één stem moet spreken tijdens internationale onderhandelingen, maar dat kan enkel door de macht en invloed van de individuele lidstaten in te perken. Volgens de Europese nieuwssite European Voice van 6 mei 2010 is dit gemakkelijker gezegd dan gedaan: “At the moment it is hard to imagine Merkel, Sarkozy or anyone else staying at home, or confining himself or herself to a ceremonial role” (Rankin, 2010) De Europese Unie heeft tijdens de Conferentie van Kopenhagen niet met één stem gesproken en dit zorgde voor een vermindering van haar instrumentele macht. Het Europees diplomatiek model heeft duidelijk nood aan hervormingen die er onder andere voor zorgen dat de Unie met één duidelijke en invloedrijke stem spreekt. In de literatuur en in verschillende Europese denkbureaus zijn er alternatieven ontstaan op de Europese institutionele setting. Deze worden besproken in de volgende paragraaf. 5.3 Zijn er tekortkomingen in het Europees diplomatiek model? Volgens de meeste auteurs die de rol van de EU analyseren op internationale conferenties zijn er interne tekortkomingen in het Europese model voor klimaatdiplomatie. Van Shaik benoemt in haar artikel The sustainability of the EU’s model for climate diplomacy twee belangrijke tekortkomingen in het Europees diplomatiek klimaat-model: Een eerste grote zwakheid van de Unie is dat het moet streven naar consensus, wat leidt tot tijdrovende coördinatieprocessen en weinig flexibiliteit in de mandaten. Door te lange interne beslissingsprocedures kan men de standpunten van de andere actoren moeilijk opvolgen en kan men niet snel genoeg reageren op hun uitdagingen. Een tweede tekortkoming van de onderhandelingscapaciteiten van de EU is volgens de wetenschapster verbonden aan het systeem van het roterende voorzitterschap. De lidstaat die Europa vertegenwoordigt op internationale klimaatconferenties doet dat maar voor een periode van zes maanden wat leidt tot een gebrek aan continuïteit in de prestatie van het Europees buitenlands beleid. Bovendien wordt de Europese vertegenwoordiging niet gekozen op basis van verdiensten maar volgens de wetmatigheden van een roterend systeem, waardoor de doeltreffendheid van het Europees leiderschap afhangt van de capaciteiten van het land dat op dat moment het voorzitterschap uitoefent (Van Schaik, 2010, p. 269). Zoals er in de theoretische inleiding staat beschreven zijn Gubta en Grupp van mening dat de Europese Unie rekening moet houden met langetermijnstrategieën als ze een succesvol instrumenteel leiderschap wilt uitoefenen. De discontinuïteit binnen het systeem van het roterende voorzitterschap bemoeilijkt het behouden van een coherente lange termijn visie. Ook Vogler is van mening dat het Europees klimaatleiderschap bemoeilijkt wordt door interne coördinatie processen zoals het moeten wachten op toestemming van de Raad bij het nemen van een nieuwe positie tijdens klimaatonderhandelingen. Ondanks de moeilijke praktische omstandigheden waarin de EU zich beweegt is het volgens de auteur een must te onderlijnen dat de Unie vaak tot een resultaat komt die hoger ligt dan dat van de kleinste gemene deler (Vogler, 2005, p. 841). 41 Tekortkomingen in het Europees diplomatisch model werden al vóór Kopenhagen benadrukt. De internationale klimaatconferentie van 2009 werd daarom voor verschillende onderzoekers zoals Van Shaik en Schunz een soort van test-case om na te gaan of hervormingen van de institutionele setting dringend waren of niet. Zoals gezegd in het eerste hoofdstuk wordt Kopenhagen unaniem beschouwd als zeer teleurstellend en werd het vooral voor de Europese Unie een grote mislukking. Curtin, onderzoeker bij het Institute of International and European Affairs, spreekt in zijn analyses over de rol van de EU op de COP 15 duidelijk van de “Failure of the EU diplomacy” (Curtin, 2010). Ook het Europees Parlement was enkele maanden na afloop van de Conferentie van mening dat hervormingen van het Europees diplomatisch model noodzakelijk waren. In de plenaire sessie van februari 2010 kwam de Europese instelling tot het besluit dat de EU werk moet maken van een “new climate diplomacy”. De Hoge Vertegenwoordiger van buitenlandse zaken en de Commissaris van klimaatverandering moet volgens het Parlement de hervormingen in goede banen leiden. Er moet volgens de parlementaire resolutie ook werk gemaakt worden van bilaterale en multilaterale partnerschappen die er voor zorgen dat er een meer coherente strategie voor klimaatbescherming ontstaat (Parliament, 2010). De Conferentie van Kopenhagen werd door verschillende wetenschappers en EU experts als een ultieme test gezien voor het succes of falen van het Europees diplomatisch klimaat model. Dit werd ook onderschreven door een policy brief van het Leuvense centrum voor Global Governance Studies: “The choices for a future model of climate diplomacy will also depend on the outcome of Copenhagen and on the impact exerted by the EU on this outcome.” De EU onderzoekers gelinkt aan dit instituut zijn van mening dat bij het falen van de klimaatconferentie de Commissie gemakkelijk een sterkere rol kan eisen in toekomstige onderhandelingen (Schunz, Happaerts & Vanden Brande, 2009). Ook Van Shaik ziet het falen van de Europese governance op de COP15 in de toekomst leiden tot een grotere rol voor de Europese Commissie. De auteur presenteert in haar studie alternatieve modellen voor climate diplomacy die andere klimaat-auteurs zoals Shunz, Happaerts en Van den Brande ook onderschrijven. Een eerste model ter vervanging van het Europees diplomatisch model voor klimaat is het Commission takeover model. Met het aanvaarden en implementeren van het ambitieus “klimaat- en energiepakket” twee jaar geleden is er volgens Oberthür eerder een bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten tot het Europese niveau tot stand gekomen (Oberthur & Kelly, 2008, p.42). Als het Europees leiderschap, dat in Kopenhagen in handen was van het roterende voorzitterschap, faalt, kan de commissie gemakkelijk een grotere rol opeisen. Externe vertegenwoordiging door de Europese Commissie zou zorgen voor een grotere consistentie en flexibiliteit van het Europees standpunt. Veel lidstaten staan echter weigerachtig tegenover dit model omdat ze deel van hun soevereiniteit zouden verliezen (Van Shaik, 2010). Een tweede alternatief is gebaseerd op de nieuwe rol van de Hoge Vertegenwoordiger van Buitenlandse zaken die in werking treed met het Verdrag van Lissabon. De Hoge Vertegenwoordiger is aan het hoofd van het EEAS en is betrokken met de externe relaties van de EU. Ook de overname van de Europese vertegenwoordiging door de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken zou het spreken met één 42 stem vergemakkelijken. Het accent wordt in dit model gelegd op de diplomatische capaciteiten van de Europese vertegenwoordiging. De wetenschappelijke expertise over klimaatverandering wordt hiermee wel in het gedrang gebracht (Schunz, Happaerts & Vanden Brande, 2009). Dit waren de alternatieve governance modellen die men voor de Conferentie van Kopenhagen in de literatuur kon terugvinden. Met de inwerkingtrede van het verdrag van Lissabon worden er effectief instrumenten gegeven om deze theoretische modellen om te zetten in de praktijk. In een artikel over Europe’s Green diplomacy is men van mening dat het van Brussel en de lidstaten zal afhangen in hoeverre deze nieuwe mogelijkheden worden omgezet in een toekomstig succesvol strategisch beleid op internationale onderhandelingen: “The Lisbon treaty provides new tools for the European Union to combat climate change. But Brussel will have to figure out how to put its new foreign service to use in order to avoid another failure of global environmental leadership like the one seen in Copenhagen. Leading by example is no longer enough.” (Muller & Kremer, 2010). Het verdrag van Lissabon benadrukt de rol van de Europese Commissie in internationale klimaatconferenties met het oprichten van een speciale Europese Commissaris voor klimaatverandering. In een communicatie van de Europese Commissie staat volgens Rankin dat de Commissie belangrijker wordt in internationale onderhandelingen en dat dit het spreken met één stem zal vergemakelijken: “A stronger rol for the Commssion will help to ensure that the EU speaks with one voice”. In hoeverre de Commissie het voortaan zal overnemen van de lidstaten is nog niet duidelijk. Verschillende lidstaten weigeren hun soevereiniteit af te staan en er is tussen de Commissie en de Raad onenigheid over de interpretatie van het Verdrag (Rankin, 2010). De Hoge Vertegenwoordiger van Buitenlandse zaken werd sinds 1 december 2009 aangesteld en is momenteel Catherine Ashton. Deze nieuwe Europese functie wordt als een unieke kans gezien om klimaatverandering op topniveau aan te pakken en te integreren met andere domeinen. In hoeverre deze nieuwe Europese functie een belangrijke rol zal spelen in het versterken van het Europees instrumenteel leiderschap zal nog afwachten zijn. 5.4 Heeft de Unie in Kopenhagen een succesvolle coalitie-vorming strategie ingezet? Gupta en Grupp zijn akkoord met Sebenius wanneer ze in hun definitie van instrumenteel leiderschap het belang onderlijnen van het maken van coalities. Instrumenteel leiderschap kan ook worden aanzien als het tot stand brengen van structuren en het gebruik maken van diplomatieke capaciteiten die winnende coalities bevorderen en blokkerende coalities voorkomen (Gupta en Grupp, 2000, p. 20). Belangrijk voor het maken van coalities is het investeren in outreach activiteiten naar derde landen. Outreach activiteiten zijn de inspanningen die een groep of een organisatie maakt om haar ideeën en praktijken te verbinden met dat van een andere groep. In een Communicatie van de Europese Commissie van Maart 2010 wordt het belang van deze activiteiten onderlijnd voor het maken van bilaterale en multilaterale partnerschappen dat op internationale conferenties kunnen leiden tot winnende coalities: “The outreach activities must happen at all levels and with the important stakeholders. These will be complemented by 43 regional and ad hoc meetings to ensure that partners from all over the world are reached, including vulnerable countries, and that the EU increases its understanding of their concerns and ambitions” (Commission, 2010) In de aanloop naar Kopenhagen versterkte de Europese Unie haar relaties met een aantal leden van de G77/China coalitie. Deze bilaterale partnerschappen met landen zoals China, India en Zuid Afrika waren vooral gebaseerd op technische samenwerking en continue dialoog. Door de vaagheid van de posities van de Europese Unie in de aanloop naar Kopenhagen en door haar inflexibele positie verloor de Unie echter veel vertrouwen van deze landen (Schunz & Bruyninckx, 2009, p.550). De EU moet niet vergeten hoe belangrijk coalities zijn als men wil winnen in de strijd tegen klimaatverandering. Er wordt wel eens kritiek geleverd op de EU omdat ze, door langdurige en inefficiënte interne coördinatie processen, te veel gefocust is op zichzelf en op die manier de interesses en belangen van andere landen uit het oog verliest (Schunz, Happaerts & Vanden Brande, 2009, p.11). De Unie was volgens Muller en Kremer in Kopenhagen te veel gefocust op het behouden van een goede band met de Afrikaanse Unie en de OASIS landen. Maar de verstandhouding met deze landen bleek onvoldoende te zijn om de overkoepelende coalitie China/G77 achter zich te krijgen. Het is van belang dat de EU op internationale klimaatconferenties samenwerkt met grootmachten zoals de VS en China. Deze twee landen samen zorgen voor meer dan 40% van de mondiale uitstoot. Toch zijn, volgens de auteurs, ook partnerschappen met middelmatige opkomende economieën zoals Thailand, Peru en Ecuador minstens even belangrijk. Deze landen zijn vaak weigerachtig om zich te verenigen met grotere coalities zoals die van de BASIC groep en staan dus open voor een eventueel partnerschap met de EU (Muller & Kremer, 2010). Over het algemeen kunnen low-carbon coalitions een sleutel rol spelen in het vooruit helpen van het internationaal onderhandelingsproces. Noord-Zuid tegenstellingen worden overstegen door het aangaan van diverse samenwerkingsbanden met partners uit het Zuiden rond thema’s als financiering, duurzame technologieën en klimaatbeleid. Deze coalities zorgen niet alleen voor een effectieve vermindering van de CO2 uitstoot, maar ook voor meer onderling vertrouwen tussen de partijen van de VN. Dit zou het tot stand brengen van mondiale bindende beslissingen tegen de opwarming van de aarde moeten vergemakkelijken. We zullen in het volgende hoofdstuk echter zien dat de interne inspanningen van de EU vaak niet genoeg zijn om leiderschap uit te oefenen. Om leiderschap uit te oefenen op mondiaal niveau is er ook een zekere hoeveelheid economische en politieke macht nodig. 5.5 Voorlopig besluit In dit hoofdstuk werd met behulp van drie vraagstukken nagegaan of de EU in Kopenhagen faalde in haar instrumenteel leiderschap. Het algemeen besluit is dat ook de Europese onderhandelingsmacht op de Conferentie te zwak was. De EU faalde in Kopenhagen om met één stem te spreken omdat het vertegenwoordigd werd door maar liefst acht leiders in de plaats van één. De gemengde bevoegdheid van de EU zorgde voor tijdrovende coördinatie processen tussen de Commissie en de lidstaten. Hierdoor was de Europese Unie in de aanloop naar Kopenhagen te geconcentreerd op zichzelf en minder aandachtig voor de 44 belangen en interesses van derde partijen. Dit leidde tot minder efficiënte outreach activiteiten en coalitie strategieën. Door het falen van de EU in Kopenhagen zijn de meeste EU experts en diplomaten ervan overtuigd dat er dringend nood is aan een hervorming van het Europees diplomatisch model. Met de inwerkingtrede van het Verdrag van Lissabon krijgt de EU twee nieuwe figuren die de Europese vertegenwoordiging op internationale onderhandelingen zou moeten vergemakkelijken. Het opstellen van een aparte Commissaris voor klimaatverandering en van een Hoge Vertegenwoordiger van Buitenlandse zaken schuift de instrumentele macht van de Unie tijdens internationale klimaattops richting de Commissie. In hoeverre er in de toekomst succesvol gebruik zal worden gemaakt van deze nieuwe instrumenten zal afhangen van Brussel en de Europese lidstaten. 45 6: FAALDE DE EUROPESE UNIE IN HAAR STRUCTUREEL LEIDERSCHAP? 6.1 Theoretische inleiding: Structureel leiderschap vloeit voort uit de economische en politieke macht van een land. Leiderschap heeft volgens deze definitie veel te maken met hoe machtig een partij is in de wereldorde. Hegemonie staat volgens Young en Underdal op het toppunt van deze beschrijving van leiderschap. Keohane zegt over hegemons dat ze over een “preponderance of material resources” beschikken (Keohane in Gupta & Grubb, 2000) De Verenigde Staten bleven in de jaren ’90 na de val van de Sovjet Unie over als de enige hegemonische wereldmacht. Voor lange tijd dachten politieke wetenschappers dat de aanwezigheid van een hegemon een noodzakelijke voorwaarde was voor het tot stand komen van internationale regimes. Deze visie leidde de aandacht echter af van andere dimensies van macht zoals we die beschreven in de vorige hoofdstukken. Het is dan ook zo dat er binnen internationale regimes verschillende partijen een leidersrol op zich kunnen nemen, zoals de VS en de EU dat doen binnen de Wereld handels Organisatie. De aanwezigheid van een hegemon is dus geen absolute voorwaarde voor het voortbestaan van internationale regimes (Edwards, 2002) Deze theorie die een link legt tussen hegemonie en internationale conferenties wordt ook ontkracht als we een analyse maken van de rol van de Verenigde Staten in het mondiaal klimaat regime. Na de val van de Sovjet Unie werd de VS de enige overgebleven grootmacht ter wereld. Toch trok Amerika zich in die periode tegelijkertijd terug uit het internationaal klimaatregime. Volgens de wetenschappelijke literatuur was de VS tijdens de jaren ’70 en ’80 een klimaatleider, maar in de jaren ’90 wisselde ze haar voortrekkersrol om met de Europese Unie. Kelemen en Vogel maken in hun bijdrage een analyse over de rol van de VS en de EU binnen het mondiaal klimaatbeleid: “Since the 1990s, the political dynamics of international environmental policy have shifted, with the European Union emerging as a global environmental leader and the United States repeatedly opposing multilateral environmental agreements” (Kelemen, 2010, p. 427). Het Kyoto-protocol werd in 1997 opgesteld maar ging pas in 2005 van kracht. In 2001 trokken de Verenigde Staten zich terug en beslisten het Protocol niet te ratificeren. De mondiale inspanningen tegen klimaatverandering dreigden in elkaar te storten door de terugtrekking van de mondiale grootmacht onder Bush. De Europese Unie besloot echter om het Kyoto-protocol niet op te geven en overhaalde andere industrielanden om de Kyoto doelstellingen na te streven en het regime niet te verlaten. Het eerste bindende klimaatregime kwam op deze manier tot stand zonder de aanwezigheid van een hegemon als de Verenigde Staten. Maar hoe zagen de internationale machtsverhoudingen er uit op de conferentie van Kopenhagen? De wereld is gedurende het eerste decennium van de XXIste eeuw sterk veranderd met de spectaculaire economische groei van China en andere Aziatische landen. De unipolaire wereldorde met de VS als enige grootmacht is duidelijk aan zijn haar gekomen. Vandaag leven we in een multipolaire wereldorde en het centrum daarvan is zich van West naar Oost aan het verschuiven (Coolsaet, 2010). 46 Gupta en Grupp linken structurele macht binnen klimaatonderhandelingen ook meer in het specifiek met de totale emissie van een land en met de hoeveel geld dat het land bereid is te investeren in de strijd tegen klimaatverandering (Gupta & Grubb, 2000). Hieronder wordt er een analyse gemaakt van de twee landen die op de Conferentie van Kopenhagen de grootste invloed hadden: China en de VS. Daarna wordt de relatie van deze landen met de Europese Unie in zake klimaatverandering van dichterbij bekeken. Is er sprake van samenwerking? Zien de Verenigde Staten en China de Europese Unie als een klimaatleider of is dat enkel een discours dat in stand wordt gehouden binnen de Unie zelf? Zijn de VS of China zelf van plan om mondiaal klimaatleider te worden? Hoeveel structurele (lees: economische en politieke) macht heeft de EU nog in de huidige internationale onderhandelingen? 6.2 De Verenigde Staten en klimaatleiderschap De Verenigde Staten zijn lange tijd een mondiale voorloper geweest in de aanpak van milieu problematieken. In de jaren ’60 en 70 waren ze de meest ambitieuze partij voor het ondertekenen van internationale milieu verdragen en in de jaren ’80 waren ze wereldleider in het zoeken naar een oplossing voor het gat in de Ozonlaag. De Europese Unie daarentegen had in die periode minder aandacht voor het milieu en klimaatverandering stond niet hoog op de agenda. Gedurende de laatste twee decennia is het vooruitstrevend karakter van het Amerikaanse milieu beleid sterk gedaald. Het is vooral de EU die sinds de jaren negentig een internationale leidersrol op zich heeft genomen en werk maakt van de ratificatie van internationale milieuwetten (Kelemen & Vogel, 2010). Kelemen en Vogler vragen zich in hun artikel af hoe het komt dat de VS en de EU de laatste twintig jaar hun rollen van leader en laggard in milieu beleid hebben omgewisseld. De auteurs komen tot de conclusie dat dit te maken heeft met het interne klimaatbeleid van een land. Hoe sterker milieu bewuste partijen doorwegen op de binnenlandse politiek van een land en dus hoe strenger de binnenlandse milieu regels, des te groter de druk wordt om werk te maken van een goed functionerend internationaal klimaatregime die de zelfde strenge milieu regels na streeft op internationaal niveau. De grootste verklaring voor klimaatleiderschap ligt volgens de auteurs bij de politieke economie van een land: hoe sterker de groene partijen doorwegen en strengere milieu regels tot stand brengen, des te meer zullen de industrieën van dat land internationaal niet benadeeld willen worden en gaan ze een groen internationaal milieubeleid ondersteunen (Kelemen & Vogler, 2010). Het politieke landschap van de VS telt voornamelijk twee partijen en er is geen plaats voor het opkomen van alternatieve groene partijen zoals dat in de EU wel het geval is. Daarom is er ook minder binnenlandse steun voor het maken van ambitieuze beslissingen op internationaal niveau. Obama stelde in zijn verkiezingscampagne de strijd tegen klimaatverandering prioritair op zij agenda. Dit zorgde voor grote verwachtingen bij de Europese leiders (Swieboda, 2009). In een open brief naar de nieuw verkozen president gepubliceerd in Januari 2009 vroeg de toenmalige Europese Commissaris voor milieu Stavros Dimas de VS om ambitieuzer werk te maken van reductiedoelstellingen: “Europe is only a small part of the problem and our emissions are some 14 percent of the global total, while the United States 47 accounts for 22 percent of those emissions. Many other countries, including countries like China, can’t see why they should decarbonise their economies if the world’s richest economy does not also make firm commitments” (Dimas, 2009). De Europese Unie verwelkomde de nieuwe Amerikaanse aanpak van klimaatverandering en hoopte op een succesvolle samenwerking. De voorzitter van de Europese Commissie Barroso drong aan tot een gezamenlijke aanpak van climate change en zocht naar een versteviging van de “Atlantic Community of values” (Barroso in Shapiro & Whitney, 2009). De Verenigde Staten beantwoordden de Europese verwachtingen met een pragmatische aanpak. Amerika zou samenwerken met die landen die zich op de zelfde lijn dan als de Verenigde Staten bevonden. De VS stond niet te popelen van enthousiasme om haar krachten te verenigen met het strenger Europees klimaatbeleid. Sinds het presidentschap van Obama wordt er in de VS wel meer aandacht gegeven aan de milieuproblematiek, maar toch blijkt de vooruitgang in het klimaatdossier nog erg moeizaam te zijn. Buijs citeert Warner en Kate wanneer hij stelt dat het land nog niet geheel klaar is voor de grote ommezwaai op klimaatgebied ten opzichte van ex-president Bush, zoals Obama die voor ogen heeft (Buijs, 2009, p .557). Zoals in de Standaard stond geschreven kon de Amerikaanse president, in Kopenhagen, geen verdere toezeggingen doen over de reductie van broeikasgassen, omdat de Amerikaanse Senaat de wetgeving daaroverblokkeert.(http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=AO2JVRVM&word =europa +in +tranen) De speech van Obama op de laatste dag van de Conferentie werd daarom een grote teleurstelling voor de meeste landen en organisaties begaan met het klimaat. José Manuel Barroso definieerde de niet-bindende Kopenhagen deal een “commitment to the lowest common denominator” (Ward, 2009) Wat Amerika de wereld op de COP15 beloofde in concrete cijfers bleek niet veel te zijn: de VS streeft onder het Kopenhagen Akkoord naar 17% minder CO2 uitstoot tegen 2020 ten opzichte van 2005. Als we de Amerikaanse inspanningen berekenen ten opzichte van 1990, dat door de partijen van het Kyoto-protocol als algemeen referentiejaar wordt gebruikt, zou de VS tegen 2020 maar 4% minder CO2 uitstoten. Dat is minder dan wat Clinton in 1997 beloofde bij het ondertekenen van het Kyoto Protocol. Toen streefde de VS officieel naar een reductie van 7%, maar daar kwam niets van terecht omdat de VS het Verdrag in 2001 uiteindelijk weigerde te ratificeren (Wittneben, 2009). De Verenigde Staten weigerde in Kopenhagen grote toezeggingen te doen op internationaal niveau als andere grote uitstoters zoals China niet volgden met even belangrijke inspanningen. In 1997 keurde het Senaat een Resolutie goed waarin men onderlijnde dat de VS elke internationale verbintenis zou weigeren die geen “new specific comitments to limit or reduce greenhouse gas emissions” voor ontwikkelingslanden als China en India omvatte. In een dergelijke context had de Obama administratie in Kopenhagen geen keuze of het moest benadrukken dat de ontwikkelingslanden mee moesten stappen in een nieuwe internationale verbintenis. Maar hoe staat China hier tegenover? 48 6.3 China en klimaatleiderschap Omdat klimaatverandering zo snel gaat verwachtten de Europese Unie en de VS in Kopenhagen ook concrete inspanningen van opkomende economieën zoals China, India, maar ook Brazilië en Zuid-Afrika. China is een ontwikkelingsland en is vandaag de grootste vervuiler ter wereld met een emissie intensiteit die vier keer zo groot is als die van Europa (Buijs, 2009). Het is de machtigste partij van de G77/China coalitie en is moeilijk te overtuigen om de uitlaat van zijn broeikasgassen te verminderen. Onder het principe van gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid (“common, but differentiated responsabilities”) argumenteert het land dat de industrielanden een grotere historische verantwoordelijkheid dragen en verantwoordelijk zijn voor een groter aandeel per hoofd in de mondiale CO2 uitstoot (Schunz & Bruyninckx, 2009). In de recente geschiedenis heeft China energieveiligheid en klimaatverandering een centrale plaats gegeven in haar beleid. Het land erkent dat klimaatverandering sterke gevolgen heeft voor heel de wereld en China zelf. Met de oprichting van het National Climate Change Programme in 2007 heeft China een coherente en ambitieuze strategie opgezet om klimaatverandering te bestrijden. China is onder andere van plan om wereld leider te worden in de productie van groene technologieën en maakt er een punt van om tegen 2020 15% van haar energie uit hernieuwbare energie bronnen te halen (Freeman, 2009). Toch zijn de meeste elektriciteitscentrales die gebouwd worden nog kolencentrales, die de uitstoot van broeikasgassen flink verhogen (Buijs, 2009, p. 556). Concrete inspanningen op binnenlands niveau worden echter overschaduwd door de Chinese inflexibele positie tijdens internationale onderhandelingen. China blijft al jaren vast houden aan de zelfde principes die van het land een moeilijke actor maken in het internationaal klimaatregime. Het officieel Chinees standpunt voor de conferentie van Kopenhagen benadrukt zoals eerder al vermeld het principe van common but differentiated responsibilities. Het land weigerde op de internationale top om bindende reductie doelstellingen aan te gaan. Ook is de Chinese overheid van mening dat financiering en technologietransfers van industrielanden nodig zijn als er van ontwikkelingslanden verwacht wordt dat ze actief deelnemen in de strijd tegen klimaatverandering (Freeman & Holslag, 2009) Het Chinees verzet om zich gemakkelijker open te stellen tijdens internationale klimaatonderhandelingen heeft volgens Jonathan Holslag, China expert bij het BICCS (Brussel Institute Contemporary China Studies), twee verklaringen. De harde houding van China op de Conferentie van Kopenhagen kan worden aanzien als een realistische strategie om zoveel mogelijk concessies binnen te halen op de internationale top, maar is ook het gevolg van een spontaan gevoel van verontwaardiging voor de lage inspanningen van de industrie landen binnen het internationaal klimaatregime (Holslag & Freeman, 2009). Het feit dat China zich verzet tegen internationale samenwerking benadrukt dan ook weer eens de staat gerichte politiek van China, dat zich weinig aantrekt van het naleven van internationale normen. (Freeman) China had in de aanloop naar Kopenhagen grote verwachtingen van de industrielanden en sommige daarvan werden door de EU als onrealistisch ervaren. Het land vindt dat de ontwikkelingslanden recht hebben op gratis technologieën van de industrie landen: “China argues that the West should provide its technology for 49 free to compensate for its historical contribution to global warming” (Holslag & Freeman, 2009). De Europese Unie kan met moeite voldoen aan deze Chinese vraag. Het merendeel van de technologie is niet in handen van de overheid maar van bedrijven die een financiële compensatie zoeken voor hun investeringen in het buitenland (Freeman & Holslag, 2009). Ook de VS heeft bijkomende eisen op het recht op technologie transfer dat in Bali werd goedgekeurd. In de aanloop naar Kopenhagen stemde het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden een amendement goed waarin wordt aangegeven dat een mogelijk klimaatverdrag onder de UNFCCC nooit ten koste mag gaan van bescherming van intellectuele eigendomsrechten van Amerikaanse bedrijven (Buijs, 2009, p. 558). In tijden van economische crisis zijn de Europese lidstaten nog terughoudender om werk te maken van internationale verbintenissen die een economische inspanning vragen. De EU stelt dan zelf het potentieel aan commerciële winsten van een samenwerking met een land als China in vraag (Holslag & Freeman, 2009). China en de Unie zaten in de aanloop naar Kopenhagen rond de meeste argumenten niet op de zelfde lijn. Toch is samenwerking tussen de twee grootmachten belangrijk binnen het internationale milieu regime om tot een oplossing te komen voor de mondiale strijd tegen klimaatverandering. Vooral een samenwerking tussen de twee grootste vervuilers ter wereld: China en de VS, is van noodzakelijk belang. De regering Obama heeft, vanwege de grote parallellen met China als grote uitstoter en grote verbruiker van kolen, energie en klimaat uitgeroepen tot topprioriteit in de samenwerking met China. Toch hebben we gezien dat de Amerikaanse wetgeving een efficiënte samenwerking met een land als China moeilijk maakt (Buijs, 2009). China weigerde in Kopenhagen bindende reductie doelstellingen op zich te nemen, maar maakte achteraf haar vrijwillige emissiereducties publiek: het land is bereid om haar emissies te verminderen met min 4045% CO2 emissie intensiteit ten opzichte van het niveau van 2005 tegen 2020. (http://unfccc.int/files/meetings/application/pdf/ chinacphaccord_ app2.pdf) Volgens China’s Greenpeace manager zijn deze doelstellingen een positieve stap voorwaarts maar kan het land nog meer doen: “This is definitely a very positive step China is taking, but we think China can do more than this” (http://news.bbc.co.uk/2/hi/8380106.stm) 6.4 Wie was er klimaatleider op Kopenhagen? Om na te gaan welk land over de meeste structurele macht beschikte op de Conferentie van Kopenhagen gebruiken we de definitie van Gupta en Grubb over structureel leiderschap. De auteurs leggen de nadruk op de politieke en economische macht van een land en geven twee concrete invullingen van structurele macht: 1) Een land heeft structurele macht wanneer het verantwoordelijk is voor een groot aandeel van de mondiale emissies. 2) Een land heeft structurele macht als het bereid is belangrijke economische inspanningen te doen voor de strijd tegen klimaatverandering. Het eerste punt legt de nadruk eerder op de politieke dimensie van structureel leiderschap en het tweede punt op de economische dimensie. Volgens de eerste invulling van de definitie beschikken China en de VS over 50 de grootste structurele macht tijdens internationale klimaatonderhandelingen. China heeft in 2007 de VS voorbijgestoken en is vandaag de grootste uitstoter ter wereld. Het land is vandaag verantwoordelijk voor ongeveer 25% van de mondiale uitstoot en de Verenigde Staten voor ongeveer 20%. De meeste toekomstprojecties verwachten dat de Chinese uitstoot vóór 2030 nog zal verdubbelen (Buijs, 2009). De Europese Unie daar in tegen zal steeds minder doorwegen op het internationaal forum omdat het, vergeleken met VS, China en India, een minder groot aandeel zal hebben in de mondiale uitstoot. Egenhofer en Georgiev, twee onderzoekers bij CEPS (Centre for European Policy Studies) zijn van mening dat de EU aan belang zal inboeten in het toekomstig klimaatregime: “Numerically, it is the US, China and other emerging economies that really matter in any lasting solution. There is nothing the EU can do about this. It is even partly the result of its own reduction policies (Egenhoffer & Georgiev, 2010, p.3). Als de EU op politiek niveau niet kan doorwegen, dan is het belangrijk dat het haar economische macht gebruikt om haar leidersrol in het internationale milieu beleid te behouden. De Unie is het grootste handelsblok ter wereld en vertegenwoordigt 17,1 % van de internationale handel. In De impact van de Europese unie wordt geschreven: “De Europese Unie is een economische reus, een politieke dwerg en een militaire worm” (Vos, 2008, p.103). Maar ook bij de tweede invulling van structurele macht was de EU in de aanloop naar Kopenhagen niet succesvol. In het hoofdstuk over directioneel leiderschap wordt er een analyse gemaakt over de interne Europese verdeeldheid rond financiering van klimaatfondsen. Dit zorgde in de aanloop naar Kopenhagen voor een negatieve indruk bij derde landen. Deze gingen het Europees leiderschap minder vertrouwen. Zowel China als de VS waren in Kopenhagen niet onder de indruk van de Europese rol als klimaatleider. Het werd op de klimaattop al snel duidelijk dat de VS haar eigen agenda ging volgen “with scant reference to any self-proclaimed European “lead”’. De VS zijn zich bewust van de politieke en economische macht die ze op wereldniveau blijven uitoefenen. Dit zorgt er voor dat het land niet gemakkelijk zal buigen voor de Europese regelgeving rond klimaatverandering. Om het te zeggen met de woorden van Obama: “America cannot confront the challenges of this century alone, but Europe cannot confront them without America” (Shapiro & Witney, 2009, p.11). Ook China was op de COP15 niet onder de indruk van het Europese klimaatleiderschap. Holslag en Freeman publiceerden voor de Conferentie van Kopenhagen op EUObserver een artikel met de veelzeggende titel: “China challenges Europe’s climate change leadership”. China is volgens de auteurs een concurrent in de mondiale strijd voor klimaatleiderschap: “China is challenging this leadership. Not only is it criticizing the EU for not doing enough in the run-up to the Copenhagen summit in December, it is also catching up with its own clean energy technologies and policies, in spite of a much lower development level” (Holslag & Freeman, 2009) China vindt dat het beleid van de Europese Unie niet voldoende ambitie toont. Peking is daarom sceptisch over de Europese klimaatleidersrol. Het land vindt een mitigatie inspanning van 20% tegen 2020 een belachelijke lage inspanning en vraagt de Unie om een sterker klimaatleiderschap te tonen (Holslag & Freeman, 2009) Volgens China moeten de ontwikkelde landen hun emissies tegen 2020 niet met 20% 51 verminderen maar met 40% ten opzichte van 1990 (Freeman, 2009) Een ander probleem dat voor frustratie zorgde is het feit dat de EU tijdens internationale onderhandelingen het land nog steeds behandelde als een ontwikkelingsland en zich te weinig bewust is van de veranderde machtsverhoudingen van de wereld: “(EU)..continues to treat China as the emerging power it used to be, rather than the global force it has become” (Fox & Godement, 2009, p. 1) China is bewust van het feit dat mondiaal klimaatleiderschap in het nationale interessegebied van het land kan liggen. Klimaatleiderschap wordt aan de Universiteit van Peking als volgt besproken: “Leadership in today’s world is not to conquer another country, but depends on the extent to which you can save the earth” (Freeman & Holslag, 2009, p. 31) 6.5 Voorlopig besluit De structurele macht van de EU in de huidige wereldorde ligt sterk onder druk. Niet alleen is de Europese Unie op internationale klimaattops steeds minder belangrijk omdat het steeds minder uitstoot, de leiders van de grootste uitstoters ter wereld zijn niet erg onder de indruk van het Europees klimaatleiderschap. Toch is het volgens de meeste wetenschappers belangrijk dat de EU haar klimaatleiderschap niet verwaarloost. Conclusie van dit onderzoek is dat de Europese Unie in de toekomst meer gebruik moet maken van haar grote economische macht om haar politieke macht op binnenlands en internationaal niveau te versterken. Edith Vanden Brande, onderzoekster aan de Universiteit Gent, maakte in 2008 een analyse over “Green Civilian Power Europe”. Het Europees klimaatleiderschap is volgens de auteur vooral bepaald door de economische macht van de EU. Vanden Brande citeert Vogler om dit concept te benadrukken: “The EU attempts to reconcile, and even exploit, its position as the world largest trading bloc – with a growing aspiration to exercise environmental leadership” (Vanden Brande, 2008 p. 163). Toch, redeneert de auteur verder, staat het Europees klimaatleiderschap ook ten dienst van niet-economische doelstellingen. Groen leiderschap heeft namelijk twee belangrijke politieke functies: macht winnen in de internationale wereldorde en de Europese integratie legitimeren. Hieruit kan men afleiden dat klimaatleiderschap niet alleen uiting is van economische belangen maar ook een directe bron is voor de Europese politieke macht, juist die macht die Europa riskeert te verliezen in het bijzijn van andere wereldmachten. Volgens deze analyse over structureel leiderschap beschikt de EU over minder politieke macht dan China en de Verenigde Staten. Daarom juist is het belangrijk dat ze haar klimaatleiderschap behoudt. Volgens Connie Hedegaard, commissaris voor klimaatverandering van de Europese Commissie, is “the whole issue of climate change and energy efficiency about strategic leadership in the 21st century” (Deutsche Presse Agentur van 26 nov 2008, in Schunz, 2009). Groen Leiderschap is volgens Vanden Brande een pad-afhankelijke kwestie geworden. De kosten van nietleiderschap zijn inmiddels groter dan de teugels in handen te blijven houden. Europa als “groene civiele macht” draagt bij tot een sterker Europees identiteitsgevoel en kan een groter support voor de Europese integratie mobiliseren. Het Europees klimaatleiderschap onderscheidt de Unie ook op wereldniveau, wat 52 leidt tot een grotere internationale erkenning en een grotere macht voor het oude continent (Vanden Brande, 2008). Copenhagen was volgens een artikel van The Financial Times het embleem van de historische transitie periode naar een nieuwe multipolaire wereldorde. “Copenhagen was multipolarity as chaos” stelde de directeur van het German Marshall Fund in Washington (Ward, 2009). Als de Europese Unie nog enigszins haar leiderschapsrol wil behouden in de veranderde wereld zal het moeten aanvaarden dat haar structurele macht in de multipolaire wereld orde aan het minderen is. Dit wil niet zeggen dat de EU geen instrumenten meer ter beschikking heeft om een leidinggevende rol op zich te nemen. Volgens de analyse van Oberthur zal EU leiderschap in de toekomst een extra grote inspanning vragen: “Continued international leadership of the EU cannot be considered a given, but will require a targeted and conscious effort” (Oberthur & Kelly, 2008, p. 9). 53 CONCLUSIE Volgens de meeste onderzoekers is de Europese Unie de laatste twee decennia mondiale voorloper geweest in de strijd tegen klimaatverandering. De Unie faalde echter op de internationale top in Kopenhagen van eind 2009 in haar klimaatleidersrol. Doelstelling van dit onderzoek was een genuanceerd antwoord vinden op de vraag: “Waarom is de Europese Unie op Kopenhagen gefaald in haar klimaatleiderschap?” Voor de uitwerking van het onderzoek werd er gebruik gemaakt van drie hypothesen uit de wetenschappelijke literatuur, die telkens een verschillende dimensie van klimaatleiderschap aanpakken. Via het toetsten van de verschillende hypothesen aan de realiteit komen we tot de conclusie dat de Europese Unie klimaatverandering op een verschillende manier moet aanpakken wil het in de toekomst nog een leidersrol op zich nemen. Na een historisch overzicht over het Europees en internationaal klimaatbeleid en na een grondige literatuurstudie gaat hoofdstuk vier over de directionele dimensie van leiderschap. De Europese Unie faalde hierin op de COP in Kopenhagen omdat het door interne verdeeldheid geen ambitieus klimaatbeleid kon nastreven. Dit zorgde voor een minder sterk “Leadership by example” waardoor de positieve aantrekkingskracht van de Unie op derde landen minderde. Als de Unie in de toekomst nog leiderschap wil uitoefenen moet het economische risico’s durven nemen en strengere milieu regels na streven. Hiervoor is het belangrijk dat de meeste Europese lidstaten overtuigd zijn van het dringende probleem van klimaatverandering. In het hoofdstuk over directioneel leiderschap worden vervolgens verschillende factoren opgesomd die het tot stand komen van een eengemaakt Europees klimaatbeleid bevorderen. In het vijfde hoofdstuk wordt een analyse gemaakt over het Europese instrumentele leiderschap. Deze dimensie concentreert zich op de onderhandelingscapaciteiten van een partij. De buitenlandse vertegenwoordiging van de Unie voor klimaatbeleid is een gemengde bevoegdheid en verdeeld tussen de Unie en de lidstaten. Dit zorgt vaak voor onduidelijkheid bij derde partijen die niet weten tot wie ze zich moeten richten tijdens de onderhandelingen. Ook kwamen de Europese reacties tijdens de internationale top vaak te laat omdat elk standpunt eerst door alle lidstaten moest worden goedgekeurd. De Europese Unie werd in Kopenhagen vertegenwoordigd door maar liefst acht leiders en kon hierdoor niet met één stem spreken. Na de Conferentie van Kopenhagen ontstond er tussen EU wetenschappers en beleidsmakers een algemene consensus dat het Europees diplomatiek model nodig aan hervorming toe is. De inwerkingtrede van het Verdrag van Lissabon kan een eerste belangrijke stap in de goede richting zijn. Het laatste hoofdstuk stelt de politieke en economische macht, oftewel het structurele leiderschap, van de EU in vraag. Hoe werd de EU gepercipieerd in Kopenhagen door andere machtige actoren als China en de VS? Is het Europees leiderschap een discours dat enkel in stand wordt gehouden binnen de Unie zelf of zien ook andere landen de EU als mondiaal klimaatleider? De Unie is geen grote vervuiler in vergelijking met China en de VS dus wegen haar beslissingen omtrent reductie doelstellingen minder door in internationale fora. Dit zorgt voor een vermindering van de politieke macht van Europa. 54 China heeft sinds enkele jaren klimaatverandering serieus op genomen en is een internationale voorloper geworden in het ontwikkelen van duurzame technologieën. Ook de Verenigde Staten onder Obama zijn terug een belangrijke aanwezigheid in het internationale klimaat arena. Volgens onze analyse zijn zowel China als de VS zijn niet onder de indruk van het Europees klimaatleiderschap. Volgens China zijn de reductie doelstellingen van de Unie te weinig ambitieus om van een geloofwaardig leiderschap te kunnen spreken: “Beijing has been highly sceptical of the EU’s role. It find Brussels’objective of a 20 percent reduction in greenhouse gas emissions by 2020 ridiculously low and is asking for 20 percent extra” (Holslag & Freeman, 2009). Ook Oberthür is van mening dat de Europese inspanningen te laag liggen: “Arguably, more ambition may be expected from an actor aspiring to lead other international actors in the fight against climate change” (Oberthür & Pallemaerts, 2010, p.52). Volgens Oberthür is directioneel leiderschap voor de Europese Unie tegelijkertijd een strategische keuze maar ook een noodzaak. De Europese Unie heeft volgens de wetenschapper onvoldoende politieke en economische macht om anderen te forceren iets te doen tegen klimaatverandering. Tegelijkertijd is het in Europa’s voordeel om werk te maken van directioneel leiderschap omdat de Unie op die manier haar profiel als civiele en normatieve macht kan versterken (Oberthür & Kelly, 2008) Als conclusie kunnen we stellen dat de Unie beter gebruik moet maken van haar economische macht om een sterker leiderschap uit te voeren. Groen leiderschap is voor de Unie een pad-afhankelijke kwestie geworden en een directe bron voor de versteviging van haar internationaal profiel. Daarom is het belangrijk dat de Unie leert uit haar fouten om en in de toekomst ambitieuzere beslissingen durft te nemen. Op de nieuwssite Euractiv vraagt men zich af hoe de Europese Unie na de mislukking in Kopenhagen een globale leidersrol terug kan op nemen: “After Copenhagen: Can the EU revive global climate talks?” Er circuleren in de wetenschappelijke literatuur en in Europese denktanks twee mogelijke Europese strategieën betreffende het toekomstige internationaal klimaatbeleid: 1) Een unilaterale beslissing om te streven naar een vermindering van 30% CO2 uitstoot tegen 2020 ten opzichte van 1990. 2) Een CO2 belasting op de Europese grenzen voor alle producten uit het buitenland die niet onderworpen zijn aan regels van internationale koolstofmarkten. De Unie had met het 20-20-20 pakket al bekend gemaakt dat het zou streven naar een vermindering van min 30% als andere landen vergelijkbare inspanningen zouden doen. Tot nu toe zijn de inspanningen van China en de VS teleurstellend, vind de EU: “EU disappointed by US, Chinese pledges” (http://www.euractiv.com/en/climate-change/eu-disappointed-chinese-us-climate-pledges/article-188495) Maar zou de EU geen sterk signaal geven met een unilaterale beslissing om te streven naar min 30 %? In de literatuurstudie zagen we dat unilaterale acties een belangrijk onderdeel zijn van directioneel leiderschap. Sommige lidstaten zijn daarom van mening dat de EU een dergelijke beslissing moet nemen. Ook de Commissaris voor klimaatverandering Connie Hedegaard ondersteund deze optie: “It’s in Europe’s own 55 interest” vind de commissaris, “If we do it intelligently it will enhance our competitiveness, strengthen our energy security, stimulate green economic growth and innovation, and by that we will create new jobs” (http://www.euractiv.com/en/climate-environment/after-copenhagen-can-eu-revive-global-climate-talkslinksdossier-492034) Ook op deze mogelijke beleidsbeslissing word een rem gelegd door interne verdeling. Typische Europese leaders op vlak van milieubeleid zoals UK, Denemarken, Zweden en Nederland zijn vóór, maar andere landen zijn eerder tegen. Een land als Frankrijk is voorstander van een dergelijke unilaterale beslissing maar koppelt er een voorwaarde aan vast: het opleggen van een CO2 taks aan de Europese grenzen om de competitiviteit van de Europese industrieën te beschermen. Deze CO2 belasting wordt ook door verschillende denk tanks besproken. Zowel Egenhofer & Georgiev als Curtin bespreken in hun analyse deze optie. De algemene directeur van CEPS (Centrum for European Policy Studies) Daniel Gros is van mening dat een dergelijke belasting globaal gezien een positieve invloed zou hebben. De CO2taks zou het globale milieu beschermen en daarom ook aanvaard worden door de Wereld Handels Organisatie (Curtin, 2010, p. 10). Klimaatverandering brengt enorme effecten met zich mee. Er zijn dringend acties nodig als we willen dat onze planeet in de toekomst een leefbare plek blijft. Volgens het Kopenhagen Akkoord moet een algemene stijging van de temperatuur boven de 2°C worden vermeden. Momenteel zijn de vrijwillige nationale emissiereducties niet voldoende om deze doelstelling te halen. De inspanningen van alle landen samen zorgen op de dag van vandaag voor een temperatuur stijging van 3,5% tegen 2100 (Curtin, 2010, p.6). Er zijn grotere inspanningen nodig als men klimaatverandering op een succesvolle manier wil aanpakken. De Unie moet durven beslissingen nemen met een diepere impact als ze terug een volwaardig internationaal leiderschap wil uitoefenen. Dries Lesage, onderzoeker aan het departement van Internationale Politiek aan de Ugent, onderschrijft het feit dat Europa over de nodige economische macht beschikt om radicale beslissingen te maken: “As an enourmously important consumer market and investment location, the EU can also consider a more radical move: withdrawing from neoliberal globalisation, of course if there is sufficient internal support. The EU is large and economically powerfull enough not to fear punishment from the international market forces” (Lesage, 2007, p.7). Klimaatverandering vormt een bedreiging die de toekomst van de mensheid radicaal op spel zet. Het is de grootste uitdaging van de eeuw en het zal een enorme impact hebben op miljoenen mensenlevens. Om te vermijden dat het een onomkeerbaar proces wordt zijn er dringend acties nodig vanuit het politieke niveau. De EU heeft de juiste economische middelen om de strijd aan te gaan en beseft de ernst van het probleem. Waar wacht men nog op? 56 BIBLIOGRAFIE Buijs, B. (2009) “China als sleutel tot succes in de klimaatdiscussie”. Internationale Spektator, 63:11, 555558 Commission (EC). (2009) “Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen” in Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 28.1.2009 COM(2009) 39 final. Commission (EC). (2009) “Stepping up international climate finance: A European blueprint for the Copenhagen deal” in Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, COM(2009) 475/3 Commission (EC). (2010) “International climate policy post-Copenhagen: Acting now to reinvigorate global action on climate change” in Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 9.3.2010 COM(2010) 86 final. Coolsaet, R. (2010) “Macht en waarden in de wereldpolitiek. Actuele vraagstukken in de internationale politiek” Editie 2010-2011, Gent, Academia Press Curtin, J. (2010) “The Copenhagen Conference: How should the EU respond?”. IIEA De Walsche, A. en Vanden Brande, E. en Jones P.T. en Calcoen S. (2007) “Is er leven na Kyoto?”. MO* paper nr.14 Dimas, S. (2009) “The Road to Copenhagen”. Seminar on Climate Change, House of Europe, Stockholm. Dimas,S. (2009) “Open Letter to the President of the United States’”, 27 January 2009. Available at: http://ec.europa.eu/commission_barroso/dimas/news/doc/letterpresidentObama.pdf.) Edwards, J. (2002) “Has the European Union exercised leadership in the international climate change regime since The Hague”, Thesis from College of Europe, Bruges. Egenhoffer, C en A. Georgiev (2010) “Why the transatlantic partnership matters more than ever”, CEPS Policy Brief Freeman, D. & J. Holslag (2009) “Climate for Cooperation: the EU, China and Climate Change”, A report by Brussels Institute of Contemporary Chinese Studies Fox, J. & F. Godement (2009) “A Power Audit of EU-China Relations”, European Council on Foreign relations: London: http://ecfr.3cdn.net/532cd91d0b5c9699ad_ozm6b9bz4.pdf Grubb, M. en J. Gupta (2010) “Climate Change and European Leadership: a sustainable role for Europe?”, Dordrecht, Kluwer Academic Holslag, J. & D. Freeman (2009) “China challenges Europe’s climate change leadership”, Euobserver http://euobserver.com/884/28733 IPCC (2007). “Summary for Policy makers”, Climate Change 2007: Synthesis Report. Kaczynski, P. (2010) “Single voice, Single chair? How to re-organize the EU in international negotiations under the Lisbon rules”. CEPS Policy Brief No207. 57 Kelemen, D. (2010) “Globalizing European Union environmental Policy”. Journal of European Public Policy, 17:3, 335-349. Kelemen, D & D. Vogel. (2010) “Trading places: The Role of the United States and the European Union in International Environmental Politics”, Comparative Political Studies 43(4) 427-456 Lesage, D. (2007) “New Constitutionalism of Disciplinary Neoliberalism as a Gestalt of Scales”, in VAN NUFFEL, N. (ed.), Van Christaller tot Wallerstein. Liber Amicorum Prof. Dr. Pieter Saey, Zelzate, Nautilus Academic Books, 195-206. Mahony, H. (2009) “EU cedibility at stake over climate financing”, EUobserver: http://euobserver.com /9/28901 Meilstrup, P. (2010) “The Runaway Summit: The background story of the Danish presidency of COP15, the UN Climate Change Conference”, Danish Foreign Yearbook. Muller, S & M. Kremer. (2010) “Europe’s green diplomacy: Global Climate governance Emerges as Test case for the EU”, http://www.spiegel.de/international/europe/0,1518,681931,00.html Oberthür, S. en C. R. Kelly. (2008) “EU leadership in International Climate Policy: Achievements and Challenges”. The International Spectator, 43:3, 35-50 Oberthür, S. en M. Pallemaerts. (2010) “The EU’s Internal and External Climate Policies: an Historical Overvieuw” in S. Obertur en M. Pallemaerts (eds), The New Climate Policies of the European Union (S.I. : VUB) Ott, H en Sterk, W en R. Watanabe. (2008) “The Bali roadmap: new horizons for global climate policy”, Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy, Wuppertal Germany. Parliament (EP) (2010) “Climate Change: A call for “new climate diplomacy”, http://www.europarl.europa. eu/sides/getDoc.do?language=en&type=IM-PRESS&reference=20100209IPR68650 Rankin, J. (2010) “A Union with One voice?”, http://www.europeanvoice.com/article/imported/a-unionwith-one-voice-/67886.aspx Schunz, S. en H. Bruynincxs. (2009), “De Europese Unie op weg naar Kopenhagen”. Internationale Spektator, 63:11, 547-551 Schunz, S en Happaerts, S en K Vanden Brande. (2009) “European Union Foreign Policy and global climate change: Towards a Comprehensive European climate diplomacy?” Leuven Centre for Global Governance Studie, Policy Brief No 12. Schmidt, J. R. (2008) “Why Europe leads on Climate change”. Survival, 50:4, 83-96 Schreurs, M. A. en Y. Tiberghien. (2007) “Multi-level Reinforcement: Explaining European Union Leadership in Climate Change mitigation”. Global Environmental Politics 7:4, 19-42 Shapiro, J. & N. Witney (2009) “Towards a Post-American Europe: A Power Audit of EU-US relations”. European Council on Foreign Relations: London: http://ecfr.3cdn.net/05b80f1a80154dfc64_x1m6bgxc2.pdf Skodvin, T. en S. Andresen. (2006) “Part One: Negotiating International environmental Regimes. Leadership Revisited.” Global Environmental Politics, 6:3, 13-26 58 Vanden Brande, E. (2008) “Green civilian power Europe?” in J. Orbie (eds), Europe’s global role: external policies of the European Union (Burlington, Vt : Ashgate) Vanden Brande, E. (2006) “Europa, klimaatleider ook na Kyoto?”. Internationale Spektator 60:2, 78-81 Van Schaik, L. (2010) “The Sustainability of the EU’s Model for Climate Diplomacy” in S. Oberthür en M. Pallemaerts (eds), The New Climate Policies of the European Union (S.I. : VUB) Vogler, J en R. Stephan. (2007) “The European Union in global environmental governance: Leadership in the making?”. International Environmental Agreements 7:389-413 Vogler, J. (2005) “The European contribution to global environmental governance”. International Affairs 81:4, 835-850 Vos, H. (2008) De impact van de Europese Unie: beleidsterreinen, strijdpunten en uitdagingen, (Acco Leuven/Voorburg) Ward, A. (2009) “EU in cold as climate deal redefines relations”, The Financial Times: “http://www.ft.com/cms/s/0/7b06d220-f493-11de-9cba-00144feab49a.html#axzz1SeRdkg7x Wittneben, B. (2009) “Obama’s Hopenhagen”, http://www.climaticoanalysis.org/post/obamas-hopenhagen/ Ying, M. (2010) “China’s view of Climate Change”, http://www.hoover.org/publications/policy-review/article/5302 Links: www.euractiv.com www.euobserver.com www.europeanvoice.com www.endseuropedaily.com www.ceps.be http://ec.europa.eu/climateaction www.climaticoanalysis.org www.unfccc.org www.standaard.be www.mo.be www.bbc.com www.reuters.com www.xinhua.com www.chinadaily.com www.timesonline.co.uk www.guardian.co.uk Policy Revieuw Hoover Institution: 59
