De presidentialisering van de westerse democratieën

De presidentialisering van de westerse democratieën
Prof dr. Stefaan Fiers, hoofddocent Faculteit Sociale wetenschappen
[email protected]
Inleiding: de erfenis van Montesquieu
Montesquieu’s bekende boek l’Esprit des lois uit 1748 vormde de inspiratiebron voor de
ordening van onze hedendaagse westerse democratieën. Hij introduceerde de idee van de drie
Machten, die elkaar in evenwicht houden. Het leidt geen twijfel dat de Wetgevende Macht de
belangrijkste was voor Montesquieu. De Uitvoerende Macht moest immers voor elke beslissing
op een meerderheid kunnen rekenen in het parlement, terwijl de Rechterlijke Macht de
controle op de naleving van de wetten voor zijn rekening zou nemen.
Dit model, dat gemeenzaam het model van de ‘Scheiding der Machten’ genoemd wordt, is in de
loop der tijd verfijnd tot drie types van democratische staatsordening. België is een
typevoorbeeld van het parlementaire stelsel, waarbij er geen strikte scheiding is tussen de
Uitvoerende en de Wetgevende Macht (de regering kan het parlement naar huis sturen, en het
parlement kan de regering ten val brengen door er geen meerderheid meer aan te verlenen), er
een tweehoofdig leiderschap is (met een staatshoofd en een regeringshoofd), en de regering een
collectief orgaan is. Daarentegen zijn de Verenigde Staten een typevoorbeeld van het presidentiële
stelsel, gekenmerkt door een strikte scheiding tussen de Wetgevende en de Uitvoerende Macht is
(de president mag bijvoorbeeld niet in het Congres komen, tenzij om zijn State of the Union
uit te spreken), het samenvallen van de functies van staatshoofd en regeringsleider ( de VS
hebben geen ‘eerste minister’) en de individuele band tussen de regeringsleden en de president
die daaruit voortvloeit. Tenslotte tekende Charles De Gaulle voor zijn Vde Franse Republiek
een eigen politiek systeem uit, het semi-presidentiële stelsel, dat elementen uit beide voorgaande
stelsels combineert (bv. een tweehoofdig leiderschap van zowel een rechtstreeks verkozen
president als een premier die op basis van parlementsverkiezingen een meerderheid in het
parlement heeft behaald).
Een politiek stelsel kan niet zomaar, via een wetswijziging of via nieuwe gebruiken, van het ene
naar het andere stelsel overgaan. Een dergelijke overgang vereist immers een wijziging van de
Grondwet, en dat gaat gepaard met lange besprekingen en het grondig hertekenen van de
staatsinstellingen. Toch merken we dat in parlementaire stelsels sinds een aantal decennia
steeds vaker elementen opduiken van presidentiële systemen.
Politieke en electorale presidentialisering
Die elementen treffen we zowel aan in de verhoudingen in politieke instellingen zelf, als in de
electorale campagne. Omdat dit twee verscheiden luiken van een zelfde fenomeen zijn, maken
we het onderscheid tussen een politieke presidentialisering en een electorale presidentialisering. Telkens
gaat het om een geleidelijke verschuiving van een collectieve naar een individuele
verantwoordelijkheid en controle. We stellen immers steeds vaker vast dat er een aanzienlijke
macht is voor het leiderschap, dat van bovendien van een grotere autonomie geniet, en dat dit
proces gepaard gaat met een toegenomen personalisering van het electorale proces.
1
De politieke presidentialisering doet zich zowel voor in de regering als bij de politieke partijen zelf.
We kunnen het vooreerst afmeten aan het stijgend aantal middelen dat de eerste minister ter
beschikking heeft om het regeringsbeleid te beïnvloeden. Het gaat dan onder meer over de
gecentraliseerde coördinatie en geïntegreerde communicatie van het regeringsbeleid, over de
grotere invloed van de eerste minister in het aanwijzen van regeringsleden, en het toegenomen
aantal niet-partijdige technocraten dat in de regering wordt binnengebracht. Telkens wijzen ze
er op dat de positie van eerste minister veel meer is dan een functie van primus inter pares,
zoals de traditionele lezing van de Grondwet ons voorhoudt. Het laatste genoemde element –
de aanduiding van niet-partijdige technocraten – is wellicht wel het sterkste teken van de
onthechting tussen de eerste minister en zijn eigen politieke partij.
In de Belgische consensusdemocratie zijn de voorbeelden van deze politieke presidentialisering
op het regeringsniveau minder uitgesproken aanwezig dan in meerderheidsstelsels zoals GrootBrittannië, Frankrijk, en het Italië van na de Grondwetswijziging in 1993. Bij ons wordt de
eerste minister in zijn doen en laten immers beperkt door de overlegbesluitvorming tussen
meerdere coalitiepartijen (minstens vier, soms zelfs zes partijen) en de functies van vice-eerste
ministers die aan elke coalitiepartij worden toebedeeld. Toch kunnen we ook bij ons de grotere
centralisering van het beleid afmeten aan het overwicht van bijeenkomsten van het kernkabinet
ten opzichte van die van de voltallige ministerraad, het uitgebreide aantal kabinetsmedewerkers
van de eerste minister en de coördinerende rol voor de eerste minister in geval van conflicten
tussen gemeenschappen en gewesten.
De politieke presidentialisering in de politieke partijen daarentegen manifesteert zich in ons land wél
nadrukkelijk. Dit is mede te danken aan de ruime overheidssubsidies voor de partijen. Zo steeg
het budget van de PS tussen 1990 en 2004 met factor 6, tot een totaal bedrag van bijna 13
miljoen euro. Het grootste deel hiervan wordt besteed aan de centrale partijwerking, slechts
weinig geld wordt decentraal of lokaal verdeeld over de partijafdelingen. Ten tweede is er de
rechtstreekse verkiezing, die alle partijen - op het Vlaams Belang na – sinds 2001 ingevoerd
hebben. Dit leverde als het ware een persoonlijk mandaat op voor de partijvoorzitter dat
verleend wordt door een paar duizend partijleden. Doordat tezelfdertijd een aantal
intermediaire organen aan belang ingeboet hebben of zelfs afgeschaft werden, komt het
individuele en geatomiseerde partijlid in een ongelijke positie te staan ten opzichte van de goed
geïnformeerde beroepspolitici aan het hoofd van zijn partij. Dit leidt tot de paradox van de
interne partijdemocratie: de grotere inspraak van de partijleden in de keuze van hun partijleider
heeft hun invloed op de partijwerking de facto zwaar teruggedrongen.
Tenslotte is er de electorale presidentialisering die zich vertaalt in een grotere focus op het
partijleiderschap, niet alleen in de verkiezingscampagne zelf, maar ook daarbuiten. Dit proces
wordt op zijn beurt versterkt door de media berichtgeving, en door ons feitelijke stemgedrag.
De recente parlementsverkiezingen van 10 juni 2007 leveren ons voorbeelden in overvloed.
Voor het eerst waren er drie zelfverklaarde kandidaten voor het premierschap (Leterme,
Verhofstadt en Vande Lanotte). De campagnes van hun respectieve partijen waren daar
helemaal op geënt. En ook de media hadden hoofdzakelijk oog voor deze zogenaamde horse race
tussen de ‘Grote Drie’ (cf. het Ultieme Debat op één, op 3 juni 2007). Het leverde de drie
protagonisten een totaal aantal voorkeurstemmen op van 1,596 miljoen (dit is 39 % van alle
uitgebrachte stemmen voor het Nederlandse kiescollege), en Yves Leterme een persoonlijke
score van 796.000 voorkeurstemmen.
2
Oorzaken van de presidentialisering
Het team van onderzoekers dat deze presidentialiseringstendens voor verschillende Westerse
democratieën in kaart heeft gebracht (Poguntke en Webb, 2005), wijst op vier structurele
elementen die ervan aan de basis liggen. Vooreerst is er de groei van de staat, die niet alleen
zorgde voor een professionalisering van de politici, maar ook voor een resem nieuwe thema’s
op de politieke agenda (recente voorbeelden: mobiele telefonie, de nachtvluchten en de grens
tussen economische expansie en ecologisch welzijn, de klimaatsverandering, …). Het tweede
element is de teloorgang van de traditionele breuklijnen in de politiek sinds het einde van de
jaren 1960. Die luidde de komst van de zwevende kiezer in, en maakte dat politieke partijen
steeds meer hun boegbeelden uitspelen bij het dingen naar de gunsten van de kiezer. Dit proces
werd versterkt, ten derde, door het gewijzigde medialandschap. Er was de komst van de
televisie op het einde van de jaren 1950, en de toegenomen concurrentie tussen publieke en
private omroepen vanaf het einde van de jaren 1970 (in Vlaanderen pas sinds 1989). De strijd
om de kijkcijfers vereist immers een vereenvoudiging van de politieke boodschap, en
concentreert zich automatisch op het leiderschap. Terwijl de medialogica vereist dat een
journalist zich pas tevreden stelt met een ‘quote’ van een ondergeschikte in de partijhiërarchie
indien werkelijk geen enkele van de partijleiders zelf aan het woord kan komen. Ten slotte is er
ook de internationalisering van de politiek. Een Belgische eerste minister die voor de start van
een EU-top of een NAVO-top staat te keuvelen met de grote wereldleiders dwingt vertrouwen,
respect en bijgevolg goodwill van zijn burgers af. Overigens haalt een federale eerste minister
op dit vlak zijn grote voordeel ten aanzien van de minister-presidenten van de deelregeringen in
ons land.
Deze structurele elementen kunnen versterkt of verzwakt worden door toevallige factoren,
zoals de persoonlijkheid van de partijleider en de eerste minister, of de context waarin die
personen het leiderschap op zich nemen. Afhankelijk daarvan kan men dus spreken van een
grotere of een gematigdere presidentialisering.
De gevolgen van de presidentialisering
Ten slotte wil ik nog even ingaan op de vraag of dit er nu werkelijk toe doet? Dat politiek
leiderschap soms zeer ruim ingevuld wordt, is van allen tijde. Op zich is dat dus inderdaad niets
nieuws. Maar de collectieve controle die daarbij vroeger aanwezig was, is de jongste decennia
verengd tot een individuele controle (bv. zie het grote aantal parlementaire commissies de
voorbije jaren om de politieke verantwoordelijkheid van individuele politici na te gaan), en de
collectieve verantwoordelijkheid tot een individuele. Terwijl de verhoudingen tussen de
instellingen niet gewijzigd zijn. In een gepresidentialiseerd landschap is de relatie tussen de
kiezers, de partijen en de regerings- en partijleiders evenwel totaal gewijzigd. Bijgevolg zouden
ook de controle mechanismes aangepast moeten worden. Bij een gebrek aan adequate
controlemechanismes dreigt de kloof tussen de wereld van de professionele politici en het
electoraat immers alleen maar groter te worden.
Referentie
Poguntke, Thomas en Webb, Paul (eds) (2005), The Presidentialisation of Politics. A Comparative
Study of Modern Democracies, Oxford : Oxford University Press, 361 p.
3