organisatie van grote gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling

ORGANISATIE VAN GROTE GEMEENTEN
BIJ STEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING
STUREN IN EEN NETWERKOMGEVING
R. van den Ban
MASTERTHESIS TU DELFT BOUWKUNDE
Organisatie van grote gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling:
Sturen in een netwerkomgeving
Haarlem | 2014
TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT
TU Delft | Faculteit Bouwkunde
Afdeling Real Estate & Housing
Afstudeerlab Urban Area Development
Julianalaan 134, 2628 BL Delft
+31 15 2789111
www.bk.tudelft.nl
BEGELEIDERS
Dr. Ir. T. Daamen
TU Delft | Faculteit Bouwkunde
Afdeling Real Estate & Housing
[email protected]
Dr. Ir. B. Broekhans
TU Delft | Faculteit Techniek, Bestuur en Management
Afdeling Beleid, Organisatie, Recht & Gaming
[email protected]
ONDERZOEK
Gemeente Den Haag | Dienst Stedelijke Ontwikkeling
Spuiplein 70, 2511 BT Den Haag
www.denhaag.nl
AUTEUR
R. van den Ban
+316 46974893
[email protected]
http://nl.linkedin.com/pub/roy-van-den-ban/10/6b3/ab4/
Voorkant: bewerkt screenshot van: ‘M. Maritmo, (2011), Nature – Controllability of Complex Networks –
Data Visualisation, 2m:02s
http://www.youtube.com/watch?v=9-q2qpOJfkg
2
V
VOORWOORD
Deze scriptie dient ter afronding van de Master Real Estate & Housing van de faculteit
Bouwkunde aan de TU Delft. Aan de hand van een probleemstelling volgt mijn
onderzoeksvraag, die ik op basis van de koppeling van theorie met empirie beantwoord.
De aanleiding voor de keuze voor mijn onderzoeksonderwerp komt voort uit mijn wens om
na mijn stage bij een grote projectontwikkelaar, mij te verdiepen in een andere belangrijke
actor bij gebiedsontwikkeling: de gemeente. Tijdens mijn stage vielen mij enkele zaken op in
de samenwerking tussen projectontwikkelaars en gemeenten. Dit leidde tot een verdieping in
de sturingsmaatregelen van gemeenten in samenwerkings-verbanden, en uiteindelijk tot het
onderwerp van dit onderzoek. Met dit onderwerp denk ik mijzelf een belangrijke elementaire
basis te hebben verschaft in effectieve sturing bij complexe samenwerkingsverbanden, die
ook buiten de bouw en gebiedsontwikkeling van waarde is.
Mijn dank gaat uit naar mijn twee begeleiders, Tom Daamen en Bertien Broekhans, die mij
constant hebben gepusht naar een hoger wetenschappelijk niveau. Deze manier van denken
zal mij voor altijd van grote waarde zijn. Ik dank hen ook voor hun getoonde begrip in mijn
proces. Daarnaast gaat mijn dank uit naar de respondenten in mijn onderzoek over de
gemeente Den Haag. Zonder hun onbaatzuchtige medewerking had ik niet de getrokken
conclusies kunnen trekken.
Bovenal gaat mijn dank uit naar mijn familie en mijn vriendin, die mij onvoorwaardelijk
hebben gesteund in de moeilijke periode die samenviel met het schrijven van deze scriptie.
Mijn dank en respect zijn niet met woorden uit te drukken. Ik ben verheugd dat met het
afsluiten van mijn studie ik hen iets terug kan geven.
Haarlem, 2014
Roy van den Ban
3
S
SAMENVATTING
ONDERZOEKSVOORSTEL
De maatschappelijke omstandigheden waarmee gebiedsontwikkeling te maken heeft, zijn de
afgelopen decennia enorm veranderd. Door onder andere professionalisering, globalisering,
de toename van informatietechnologie en de vervlechting tussen de publieke en private
sector zijn er ingewikkelde verbanden ontstaan tussen sectoren en organisaties. Als gevolg
hiervan en als maatschappelijke en integrale opgave zijn bij gebiedsontwikkeling een
verzameling aan actoren met verschillende belangen betrokken, die voor de realisering van
hun doelstelling van elkaar afhankelijk zijn. Een dergelijke ‘netwerkomgeving’ vraagt een
andere sturing dan een omgeving met eenzijdige afhankelijkheden. De hiërarchische
principes die dominant zijn bij gemeentelijke organisaties leiden echter tot een sturing dat
aansluit op een omgeving met eenzijdige afhankelijkheden. De belangrijkste problemen die
hierdoor optreden zijn volgens Steen et al. [2010] dat het leidt tot een tekort aan
beleidsrealisatie en een tekort aan de benutting van maatschappelijk potentieel.
De contingentiebenadering stelt dat de effectiviteit van een organisatie afhankelijk is van de
mate waarin er overeenstemming bestaat tussen de organisatie en diens omgeving. Deze
benadering wordt door tal van auteurs aanbevolen voor publieke instellingen [Ten Have et
al., 2010; Franzen et al., 2010; Steen et al., 2010; Wigmans, 1998; Bryson, 2004]. De toepassing
van netwerksturing, een type sturing dat past bij een omgeving met wederzijdse
afhankelijkheden, vergroot volgens de principes van deze benadering de effectiveit van
gemeenten bij gebiedsontwikkeling, en daarmee de kans op (beleids-)realisatie en benutting
van maatschappelijk potentieel.
Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan de toepassing van
netwerksturing door gemeenten bij gebiedsontwikkeling. De onderzoeksvraag luidt:
Hoe kunnen gemeenten bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling aan netwerksturing doen in
een door hiërarchische principes gedomineerde organisatie?
Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag wordt gebruik gemaakt van het
besturingsmodel van De Leeuw [2002]. Dit model maakt onderscheid tussen de omgeving,
het bestuurde systeem (de bij gebiedsontwikkeling betrokken actoren) en het besturend
orgaan (in dit onderzoek de gemeente). Voor een effectieve sturing is het noodzakelijk om
mechanismen in zowel de omgeving als het bestuurde systeem te begrijpen, en dat de
sturingsmaatregelen, in lijn met de contingentiebenadering, hiermee in verhouding staan.
Dit onderzoek beschouwt daarom eerst de omgeving en het bestuurde systeem bij
gebiedsontwikkeling. Hierop aansluitend wordt een contingente organisatie en sturing
beschreven. Vervolgens wordt de gemeentelijke organisatie en sturing beschreven. Dit maakt
het mogelijk om beide organisaties en type sturing naast elkaar te leggen. De spanningen die
hieruit volgen vormen de basis voor een oplossingsrichting. De spanningen en
oplossingsrichtingen worden ook in een case study onderzocht. In de eindconclusie zijn de
bevindingen betreffende de spanningen en oplossingsrichtingen uit de theorie en empirie
met elkaar geconfronteerd.
4
OMGEVING EN BESTUURD SYSTEEM
De theorie van de netwerksamenleving is een populaire manier om de samenleving te
karakteriseren, en refereert naar wereldwijd gelinkte netwerken van verschillende aard, die
voornamelijk is georganiseerd rond stromen van netwerken van goederen, mensen, geld en
relaties. Netwerken overlappen, beïnvloeden andere netwerken en zijn constant aan
verandering onderhevig. Nieuwe verbanden worden op flexibele wijze gecreëerd en
netwerken zijn daarbij uiterst dynamische organisatievormen.
De omgeving waarin organisaties opereren is hierdoor in toenemende mate als ‘complex’ te
omschrijven, en bevat ‘complexe’ problemen. Complexe problemen uiten zich ten eerste in
het feit dat partijen het niet alleen oneens zijn over de oplossing van het probleem, maar ook
over het probleem zelf, en ten tweede dat deze problemen zich niet beperken tot de
traditionele kaders van organisaties en terreinen [Koppenjan en Klijn, 2004]. Maatschappelijke
opgaven, zoals gebiedsontwikkeling dat is, moeten daarom worden opgelost in een klimaat
van onderlinge afhankelijkheid. De moeilijkheid om problemen op te lossen komt voort uit
de onvermijdelijke betrokkenheid van andere actoren.
De netwerkomgeving brengt twee belangrijke kenmerken met zich mee die van invloed zijn
op het proces bij gebiedsontwikkeling: (1) dynamiek, onzekerheid en onduidelijkheid, en (2)
afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren. De toevoeging van specifieke kenmerken van
stedelijke gebiedsontwikkeling, te weten de lange planvormings- en productietijd, de enorme
financiële implicaties, de fysieke aard van vastgoed en infrastructuur, en de sectoroverschrijdende opgave, maakt het proces van gebiedsontwikkeling uiterst complex.
CONTINGENTE ORGANISATIE EN STURING
Organisatie
Onderstaande tabel bevat de kernpunten van organisatietheorieën die betrekking hebben op
organisaties in een complexe, dynamische omgeving. Flexibiliteit of aanpassingsvermogen is
het belangrijkste uitgangspunt in de behandelde theorieën. Dit komt tot uiting in een
grotere bewegingsruimte door de reductie van regels cq het sturen op hoofdlijnen of een
visie, en decentralisatie. Hierbij is het leggen van interne en externe verbanden en het
relateren van activiteiten van groot belang. Bij het leggen van verbanden speelt de sociale
dimensie van de organisatie een grote rol.
Auteur
Mintzberg
Burton & Obel
Senge
De WeerdNederhof
BCG
Wigmans
Teisman
Steen et al.
Kernpunten
Onderlinge aanpassing, training, horizontale taakspecialisatie, verbindingsmiddelen,
organische structuur, decentralisatie
Lage mate van: formalisatie, centralisatie en differentiatie
Aanpassen door leren, herkennen van structuren en interrelaties zien, leggen van
verbanden, veranderprocessen, terugkoppeling
Perspectief van organisatiestructuur, manier waarop met spanningen wordt
omgegaan, sociale dimensie, activiteiten relateren/ leggen van verbanden
Flexibiliteit, decentralisatie, kennisdeling, weinig regels, duidelijke doelen, recursie
Flexibiliteit door decentralisatie, globale regulering: sturen op hoofdlijnen
Open, flexibele structuren, reductie van regels en ambities, decentralisatie
Verbindingen leggen, vrijheid
Tabel a: Behandelde auteurs en kernpunten
5
Sturing
Netwerksturing is een type sturing dat past bij de omstandigheden bij gebiedsontwikkeling.
Netwerksturing is sturing door middel van de beïnvloeding van de structuur, functioneren
(acties en activiteiten) en/of uitkomst van organisatorische netwerken. Dit geschiedt via
interacties tussen actoren; via interacties moeten betekenisvolle verbindingen ontstaan die
leiden tot een gemeenschappelijk belang, wat procesvoortgang betekent. De sturingsmechanismen in netwerken gaan daarom in op de relaties tussen actoren. Bij sturing in een
netwerkomgeving zijn daarom sociale en relationele aspecten van groot belang.
Aansluiting op dynamiek en afhankelijkheid: flexibiliteit en externe gerichtheid
Een contingente reactie op de dynamiek en afhankelijkheid in een netwerkomgeving is
respectievelijk flexibiliteit en externe gerichtheid. Flexibiliteit is nodig om je als organisatie
constant aan te passen aan dynamiek, en om onzekerheid en onduidelijkheid op te vangen.
Externe gerichtheid is nodig om je voorbij de eigen organisatiegrenzen te oriënteren. Door
de afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren, ligt het sturingsobject in een
netwerkomgeving namelijk buiten de organisatie: de sturingsmogelijkheid ligt in de interactie
tussen actoren.
Organisatorische thema’s
Om netwerksturing te kunnen toepassen, is een flexibele, extern gerichte organisatie
benodigd. Het blijkt dat het sturen op een gemeenschappelijke visie, decentralisatie, het
leggen van verbanden en cultuur en competenties terugkerende thema’s zijn bij verschillende
theorieën over organisaties in een complexe omgeving. Flexibiliteit wordt bewerkstelligt door
minder regulering. Op die manier ontstaat er meer ruimte voor de invulling van beleid voor
professionals (decentralisatie). Sturing en controle van deze professionals wordt dan
verkregen door prestaties te koppelen aan een leidend principe of gemeenschappelijke visie.
Dit dient tevens als communicatieonderwerp om verbanden mee te leggen. Het perspectief
van waaruit dit wordt ingezet is cruciaal, evenals veelal sociale competenties om deze
aspecten te laten slagen. Zodoende vormen de cultuur en competenties de basis cq cement
voor deze thema’s. In tabel b hieronder een overzicht:
Thema
Verbanden leggen
Gemeenschappelijke
visie
Decentralisatie
Cultuur &
competenties
Doel
Samenwerking
Afstemming
Communicatieonderwerp
Betrokkenheid creëren
Afwegingskader
Overdragen informatieverwerking
Tijdige (re)actie
Beslissingsruimte professionals
Houding en gedrag
Vaardigheden
Benodigd
Vertrouwen
Openheid
Verspreiden en uitdragen
Persoonlijke visie
Gemeenschappelijke visie
Omgang met onduidelijke
informatie
Flexibiliteit, creativiteit
Verantwoordelijkheid
Denken in systeem-/
netwerkprincipes
Verbinden, openstaan
Tabel b: Organisatorische thema’s
6
GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN STURING
De afgelopen zestig jaar heeft de Nederlandse ruimtelijke planning veel veranderingen
doorgemaakt. De planologische insteek is veranderd van een universele maakbaarheid met
een eenzijdige afhankelijkheid, naar een gebiedsgerichte coproductie van een brede groep
aan actoren met wederzijdse afhankelijkheden. De denkbeelden over de structuur van
gemeenten alsmede de manier van sturing sluiten hierop aan.
Organisatie: structuur, beleid en politiek
Zo is het ‘directiemodel’ in principe extern gericht. De gemeente heeft één aanspreekpunt en
integreert het achterliggende beleid. Bestaande interne processen maken het echter lastig
om de integratie organisatorisch te verankeren. Dit komt voort uit de botsing tussen een
verticaal georganiseerd bestuur een horizontaal georganiseerd ambtelijk apparaat.
De bureaucratie is de overheersende organisatievorm van publieke instellingen. Het kan
worden omschreven als een organisatievorm die gekenmerkt wordt door een hiërarchische
opbouw, een vergaande taakverdeling en recrutering op basis van deskundigheid. Belangrijke
kenmerken van een bureaucratie zijn dat functionarissen onderworpen zijn aan het gezag van
de organisatietop, werknemers zich sterk laten leiden door regels en procedures, de nadruk
op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid ligt en er een strikte, stelselmatige
discipline en controle is [Bovens et al, 2001: 165-166].
De hiërarchie, onderwerping aan de organisatietop, het laten leiden door regels en
procedures en de stelselmatige controle hiervan laten een sterke interne gerichtheid zien.
Daarnaast gaat het vanwege de nadruk op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid
uit van een bepaalde mate van stabiliteit. De ontaarding van bureaucratie, genaamd
bureaucratisme, versterkt de gerichtheid op interne processen en stabiliteit.
Ook beleidsvorming is voornamelijk het resultaat van interne processen, waarin verschillende
sectoren en facetten worden afgewogen en via analyse betekenis wordt gegeven aan
objecten en structuren. Door het vastleggen van handelswijzen en besluitmomenten middels
procedures wordt de beleidsuitvoering gecontroleerd. Dit leidt tot spanningen in de
uitvoering vanwege nieuwe werkelijkheden en andere interpretaties en wensen van externe
actoren. Hierdoor wijkt de uitvoering vaak af van het vastgestelde beleid.
Waar in de praktijk geen scheiding gemaakt kan worden tussen beleidsvorming en –
uitvoering, kan evenmin de scheiding tussen politiek en bestuur gemaakt worden. Het
primaat van de politiek gaat wel uit van een sterke scheiding. Het idee bestaat dat
besluitvorming geschiedt volgens het politiek primaat, en dat politici de richting van sociale
ontwikkelingen kunnen en moeten bepalen. Dit levert spanningen op met de werkelijkheid
van complexe besluitvorming; de rol van publieke instanties bij sociale ontwikkelingen,
evenals de mogelijkheid van representatie van belangen, is beperkt.
Sturing
Van vier algemene reacties van overheidsinstanties op onzekerheid en complexiteit, sluit
alleen governance aan op de complexiteit van de omgeving bij stedelijke
gebiedsontwikkeling. Het blijkt echter lastig voor overheidsinstanties om de principes
hierachter te plaatsen in de gebruikelijke manier van politieke besluitvorming, welke
gekarakteriseerd wordt door centralisatie en het scheiden en uitsluiten van risico’s. Er is veel
7
meer ervaring met de klassieke verticale manier van sturing.
De sturing bij gebiedsontwikkeling is voornamelijk gericht op het zoeken naar orde en
beheersing, mede als gevolg van de toegenomen complexiteit. Deze gerichtheid komt voort
uit de dominante rol van de principes van projectmanagement. Dit houdt in het analyseren
van het probleem, het scherp formuleren van doelen, eindbeelden en randvoorwaarden, de
sturing en inzet van middelen om dit doel te bereiken, en het reduceren van complexiteit,
onzekerheden en risico’s. Voor problemen die ontstaan worden vooral instrumentele
oplossingen (regels en procedures) toegepast.
Gemeentelijke reactie: stabiliteit en interne gerichtheid
De gemeentelijke reactie, voortkomend uit hiërarchische principes, is gericht op stabiliteit en
beheersing/ interne gerichtheid. Dit komt onder andere voort uit verouderde werkwijzen,
welke gebaseerd is op de traditionele gemeentelijke dominantie in het planproces. De
politieke besluitvorming wordt gekarakteriseerd door centralisatie en het scheiden en
uitsluiten van risico’s. Daarnaast bestaat er een organisatorische scheiding tussen politiek en
bestuur, en tussen beleidsvorming en –uitvoering. Dit leidt tot een focus op interne
processen, stabiliteit en beheersing, als reactie op de toegenomen complexiteit en
onzekerheid.
VERGELIJKING CONTINGENTE ORGANISATIE EN GEMEENTELIJKE ORGANISATIE
Onderstaande tabel geeft de reacties weer op de twee onderscheiden omgevingskenmerken.
Als reactie op dynamiek streeft de gemeente naar stabiliteit, waar een contingente reactie
gericht is op flexibiliteit. Als reactie op afhankelijkheid tracht de gemeente andere actoren te
beheersen en is het voornamelijk intern gericht. Een contingente reactie is juist extern gericht
en is uit op een gemeenschappelijk belang.
Omgevingskenmerk
Dynamiek
Afhankelijkheid
Gemeentelijke reactie:
Hiërarchie
Stabiliteit
Beheersing/ Interne gerichtheid
Contingente reactie:
Netwerk
Flexibiliteit
Externe gerichtheid
Tabel c: Reacties op omgevingskenmerken
De reden voor deze gemeentelijke reactie en oriëntatie valt te herleiden tot drie hiërarchische
aspecten die aanwezig zijn binnen de gemeentelijke organisatie, te weten (1) centralisatie (als
gevolg van het primaat van de politiek), (2) verkokering (verschillende politieke kaders)
(verkokering) en (3) bureaucratie. Dit botst met organisatorische thema’s die belangrijk zijn
bij een flexibele, extern gerichte organisatie. Thematisch is dit de tegenstelling tussen
hiërarchie en netwerk, en daarmee tussen verticale en horizontale structuren, centralisatie en
decentralisatie, en verkokering en integratie, zie tabel d hieronder.
8
Hiërarchie bij gemeenten
‐ Verticale structuren, centralisatie, top-down sturing
(primaat van de politiek)
‐ Verkokering/ segmentatie (politieke kaders)
‐
Sterke taakgerichtheid en -verdeling, onderwerping
aan organisatietop, naleving van regels
(bureaucratie: versterking bovenstaande aspecten)
Netwerken
‐ Horizontale structuren, decentralisatie,
bottom-up planproces
‐ Systemen/netwerken, integratie,
verbanden
‐ Aanpassingsvermogen, flexibiliteit,
probleemoplossend vermogen,
creativiteit
Tabel d: Hiërarchische aspecten binnen gemeenten tegenover netwerkaspecten
NETWERKPRINCIPES BINNEN HIËRARCHIE
Aangezien de drie onderscheiden hiërarchische aspecten de grootste tegenstelling vormen
met netwerken is het noodzakelijk om te bekijken hoe netwerksturing een plek kan krijgen
binnen de belangen die achter deze aspecten. De volgende reacties worden aangedragen:
‐ Centralisatie en verticale structuren: horizontalisering: loslaten van idee van
superioriteit
 herstel van het politiek primaat: democratische bemiddeling
 democratisering horizontale bestuursvormen
 verbetering verticale koppeling: dynamische kaderstelling
‐ Verkokering: visie opstellen en slechts randvoorwaarden definiëren om zo het leggen
van verbanden mogelijk te maken, burger meer beslismacht en professional meer
ruimte
‐ Bureaucratie: denk- en handelswijze zorgt voor kwalijke effecten, oplossing: volgen
van visie/ leidend principe, openheid, vertrouwen op professional door regels los te
laten
De aangedragen oplossingen kunnen niet zomaar binnen het huidige hiërarchische raamwerk
worden toegepast. Vooral horizontalisering en een bepaalde mate van decentralisatie - het
vervangen van regels door een visie en de invulling overlaten aan professionals ondermijnen hiërarchie. Het is niet in overeenstemming met de karakteristieken van het
primaat van de politiek dat politici de eersten zijn die belangen en waarden afwegen, en dat
diens oordeel boven andere oordelen staat. Horizontalisering houdt juist in dat groeperingen
zelf belangen en waarden afwegen, en in samenwerking met ambtelijke professionals
invulling geven aan politieke hoofdlijnen of visies.
Zoals Bruijn & Heuvelhof [2007] aangegeven is de werkelijkheid tweeslachtig: de
werkelijkheid van hiërarchie en netwerk bestaan binnen de organisatie naast elkaar. Om recht
te doen aan beide werkelijkheden zullen deze met elkaar geconfronteerd moeten worden.
Hiermee neemt de noodzaak voor verticale communicatie en wisselwerkingen toe. Het
relateren van activiteiten en het leggen van verbindingen is zowel een terugkerend thema in
de beschouwing van theorieën over organisaties in een complexe omgeving als in de
aangedragen oplossingen. Het betekent dat de manier waarop met deze spanningen wordt
omgegaan en het perspectief van waaruit organisatiestructuren worden opgezet bepalender
voor succes is dan de structuur zelf.
9
CASUS DEN HAAG ZUIDWEST
Projectbeschrijving
Den Haag Zuidwest bestaat uit de wijken Moerwijk, Morgenstond, Bouwlust en Vrederust en
is een deel van stadsdeel Escamp. Het is met 32.000 woningen een de van grootste
naoorlogse woonwijken van Nederland. Hiervan is 85%, oftewel 26.000 woningen, eigendom
van de corporaties HaagWonen, Staedion en Vestia Den Haag Zuidwest. Met 65.000 inwoners
heeft het de grootte van een middelgrote stad.
Figuur e: Ligging Den Haag Zuidwest en wijken van Den Haag Zuidwest [Bron: Gemeente Den Haag]
Den Haag Zuidwest kent op sociaal gebied de nodige problemen. Als gevolg van de
eenzijdige woningvoorraad zijn er weinig ontplooiingsmogelijkheden. Hierdoor heeft er een
omvangrijke uitstroom van kansrrijken en een instroom van de meer kansarme bevolking
plaatsgevonden. Verder wordt er een gebrek aan sociale cohesie geconstateerd, een negatief
imago en een voorzieningenniveau die onder druk staat vanwege het sluiten van winkels,
scholen, kerken en sportvoorzieningen.
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw wordt op verschillende manieren geprobeerd de
buurt te verbeteren. Er zijn sindsdien veelal sociale huurwoningen gesloopt en
koopwoningen teruggebouwd. Zodoende is het percentage sociale huur sinds 1999 met 8%
gedaald en het aantal koopwoningen met 9% gestegen. Desondanks is het percentage
sociale huur met 75% nog steeds hoog. In totaal moeten er ruim 9000 woningen worden
gesloopt en 8500 woningen in verschillende prijsklassen worden teruggebouwd. De
herstructurering zet zich in op een gedifferentieerd woningaanbod, maar ook aan sociale
problemen wordt veel aandacht besteed.
Organisatie en sturing Dienst Stedelijke Ontwikkeling Den Haag
De gemeente Den Haag is opgedeeld in negen diensten en één bedrijf. De Dienst Stedelijke
Ontwikkeling (DSO) is één van de grootste diensten van de gemeente met ruim 900
medewerkers.
Binnen de portefeuille Ontwikkeling & Realisatie wordt volgens het OG/ON-sturingsmodel
gewerkt aan integrale, ruimtelijk-fysieke projecten met gebiedsmanagement als leidend
principe, gericht op kansen signaleren en benutten, stimuleren, verbinding zoeken en
afstemmen. Hierin moet de kerndisciplines van projectmatig werken worden geïncorporeerd.
Medewerkers van projectteams blijven formatief onder de eigen afdeling vallen.
10
Complexe, ruimtelijk-fysieke projecten, waar
gebiedsontwikkeling onder valt, worden
projectmatig georganiseerd volgens de OG/ON-lijn.
In deze projecten spelen verschillende (sectorale)
belangen en moet meerdere disciplines en
organisatieonderdelen intensief samenwerken en
worden gecoördineerd. Het projectmatig werken en
OG/ON vormen de twee belangrijkste
sturingsprincipes bij DSO.
Figuur b: Sturingsprincipe van
Opdrachtgeven/ Opdrachtnemen (OG/ON)
De basisprincipes van projectmatig werken zijn het faseren van de voorgenomen activiteiten,
het beheersen en bewaken van vastgestelde financiële en ruimtelijke kaders en het
vastleggen van duidelijke beslissingsmomenten (projectopdracht, nota van uitgangspunten,
projectdocument of masterplan). De OG/ON-lijn is een rolverdeling tussen de integraal
werkende opdrachtgever en -nemer, de projectmedewerkers van vakafdelingen en de
respectievelijke lijnmanagers.
Waargenomen spanningen
Optreden van spanningen: In de samenwerking met externe partijen leiden door de gemeente
opgestelde kaders tot spanningen met uitgangspunten van externe partijen, waardoor
overeenkomsten moeilijk kunnen worden gevonden. Het additieve proces van kaderstelling,
met onduidelijke doelen ofwel het gebrek aan prioritering, leidt tot knellende kaders. Indien
omstandigheden wijzigen, wordt er vastgehouden aan eerder vastgelegde en gedetailleerde
afspraken. Voor een deel komt dit voort uit politieke en stadsbrede belangen. Het
beschikbaar houden en maken van ruimte om in te kunnen spelen op veranderende
omstandigheden is onvoldoende aanwezig.
Omgang met spanningen: Indien spanningen optreden door knellende kaders ten opzichte
van externe uitgangspunten, vormt de taakgerichtheid en verticale oriëntatie van
lijnmedewerkers een belemmering voor het komen tot oplossingen. Grotendeels komt dit
voort uit de oude cultuur van gemeentelijke dominantie. De AOG en ON beschikken niet over
het mandaat om dit overrulen. Zij kunnen door het aankaarten van problemen bij de lijn en
het proberen om medewerkers uit de eigen hoek te trekken deze problemen aanpakken.
Voowaarde hiervoor is wel dat zij op de hoogte zijn van problemen, maar dit opschalen
gebeurt vaak te laat. Dit komt vanwege een indirectheid die in de haagse cultuur zit
verweven en de wil om problemen zelf op te lossen. Problemen kunnen zo te lang blijven
liggen.
Aangedragen oplossingsrichtingen met betrekking tot deze spanningen
Optreden van spanningen: Een oplossing voor knellende kaders is een flexibelere opzet en
controle van kaders om zo meer ruimte te bieden voor invulling door externe partijen, en om
in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden. Kaders moeten slechts worden
gevormd aan de hand van een sterke visie, duidelijke doelen, de kernwaarden van de
organisatie en het maatschappelijke belang. Op stads- en gebiedsniveau moeten
eindbeelden worden verlaten en moet ruimte worden gegeven aan een organische groei.
Dit vergt veel van bestuurders en ambtenaren. Bestuurders moeten sturen op politieke
hoofdlijnen en moeten daarbij het idee loslaten dat strakke kaderstelling voor zekerheden
zorgt. Het moet vertrouwen geven aan de ambtelijke dienst die de invulling verzorgt. Voor
11
het implementeren van deze oplossingsrichting is daarom ten eerste de politieke component
en invulling cruciaal. Ten tweede geldt voor ambtenaren dat zij deze ruimte niet moeten zien
als mogelijkheid om het eigen belang sterker na te streven. De ruimte die hiermee wordt
gecreëerd moet op een verantwoorde wijze worden ingevuld.
Omgang met spanningen: Voor de omgang met optredende spanningen en problemen is het
ten eerste noodzakelijk om een oplossingsgerichte instelling te hebben. Om tot een
oplossing te komen moet men niet alleen vanuit het eigen belang redeneren, maar moet
men kijken wat de ander beweegt, wat daar speelt en wat diens belangen zijn. Naar elkaar
toe kunnen bewegen is alleen mogelijk indien je dit van anderen weet. Dat maakt het maken
van verbindingen mogelijk, wat essentieel is bij gebiedsontwikkeling. Daarnaast is verticale
communicatie en openheid in de communicatie belangrijk om slepende problemen eerder
aan te kaarten. De houding en het gedrag van ambtenaren, het mentaal relationele aspect, is
de basis. Hierbij spelen vertrouwen en openheid een cruciale rol.
CONCLUSIE
Om de toepassing van netwerksturing door gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling
mogelijk te maken, dient de gemeentelijke organisatie een dynamische balans te vinden
waarin zowel hierarchische sturing als netwerksturing kan worden toegepast. Hiervoor is een
beweging noodzakelijk van een op stabiliteit en intern gerichte organisatie naar een flexibele
en extern gerichte organisatie. Dit betekent niet de verandering naar een extreme vorm van
flexibiliteit en externe gerichtheid, maar een beweging daartoe, zodat een balans ontstaat
waarin én hiërarchische principes én netwerkprincipes kunnen worden nageleefd. Het
bestaan van beide werkelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie vraagt om het
kunnen naleven van beide principes.
De tegenstellingen tussen hiërarchie en netwerk maken duidelijk dat netwerksturing niet
binnen een extreme vorm van hiërarchie kan worden toegepast. Wel kan het naast en in
onderlinge samenhang met hiërarchische principes worden toegepast. Een beweging naar
een dergelijke balans gaat onvermijdelijk gepaard met de inperking van de dominantie van
hiërarchische principes.
Balanceren
De onderscheiden organisatorische thema’s bieden een algemeen kader voor de beweging
naar een flexibele en extern gerichte organisatie. Deze thema’s zijn zowel tussen als binnen
organisaties van belang.
De organisatorische thema’s zijn sterk gerelateerd aan elkaar, waardoor voor de
implementatie aan alle thema’s aandacht moet worden geschonken:
Voor het creëren van flexibiliteit moet regulering, procedures en het vastleggen van
gedetailleerde eindbeelden zoveel mogelijk worden beperkt. Niet de middelen en eisen
(regels) om het doel te bereiken moeten worden vastgelegd, maar het doel zelf. Dit doel is
een gemeenschappelijke visie/ belang. Op die manier ontstaat er bewegingsruimte en dus
beslissingsruimte voor professionals (decentralisatie), zodat deze beter in staat zijn in te
spelen op veranderende omstandigheden en de informatieverwerking op zich kunnen
nemen.
In een organisatie waarin twee tegenstrijdige werkelijkheden de processen domineren, is het
van groot belang om interacties aan te gaan en belangen en percepties te bespreken om de
12
spanningen te onderscheiden, begrip te kweken en om zo recht te doen aan beide
werkelijkheden. Het belang van het leggen van verbanden neemt zodoende toe, ook door de
hogere vrijheidsgraad voor professionals door decentralisatie. In verticale zin betekent dit de
afstemming van de invulling van de visie door politieke eindverantwoordelijken en
professionals, waarbij de beide belangen of wensen voortkomend uit de werkelijkheden van
hiërarchie en netwerk aan elkaar worden gekoppeld. In horizontale zin betekent dit de
afstemming met andere afdelingen en diensten binnen de gemeente. De verschillende
belangen en percepties moeten bespreekbaar worden gemaakt en worden afgestemd, om zo
samen de invulling te verzorgen. Dit is een continu proces vanwege de aanwezige dynamiek.
Bovenstaande heeft invloed op de cultuur en competenties. De cultuur behelst de
veronderstellingen over hoe de organisatie effectief kan handelen. Het overeenstemmen van
de cultuur van de organisatie aan de omgeving bepaalt in grote mate de effectiviteit van de
organisatie. Een effectieve cultuur bij gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling is een
cultuur waar begrip en acceptatie aanwezig is omtrent de aanwezigheid van beide
tegenstrijdige werkelijkheden, en waar het belang van de koppeling daarvan wordt
onderkend. De benodigde competenties zijn gestoeld op deze acceptatie, en daarom
voornamelijk verwant aan verbindend vermogen: vertrouwen, openheid, communicatief
vermogen en flexibiliteit. In verband met de grotere zelfstandigheid als gevolg van
decentralisatie zijn ook competenties nodig als probleemoplossend vermogen/ creativiteit en
professionaliteit (verantwoordelijkheid nemen).
Zo ontstaat een organisatie die kan schakelen tussen de wensen voortkomend uit de twee
werkelijkheden van hiërarchie en netwerk. Al naar gelang de situatie of behoefte kan er dan
de ene keer meer nadruk worden gelegd op hiërarchische belangen, en een andere keer op
netwerkbelangen. Het belangrijkste is de onderkenning en acceptatie van het bestaan van
beide werkelijkheden, en dat deze bespreekbaar worden gemaakt en met elkaar worden
geconfronteerd op een open manier.
Toepassing bij tot spanningen leidende hiërarchische principes
De huidige dominantie van hiërarchische principes leidt tot spanningen met netwerkprincipes
en de toepassing van netwerksturing. De inperking van deze dominantie gaat gepaard met of
vereist een andere invulling aan traditionele hiërarchische principes. Drie tot spanningen
leidende hiërarchische aspecten bij de gemeente zijn onderscheiden: centralisatie,
verkokering en bureaucratie.
Centralisatie en verticale structuren
Het politiek primaat speelt een grote rol in de aanwezigheid van centralisatie en top-down
structuren. Het is een uiting van democratie, waarbij de politicus als eindverantwoordelijke en
volksvertegenwoordiger een belangrijke rol wil spelen bij de besluitvorming, de beheersing
van de beleidsuitvoering en de bepaling van de richting van sociale ontwikkelingen.
Centralisatie komt zodoende voort uit het belang van democratie en politieke
eindverantwoordelijkheid, en de invulling die daaraan wordt gegeven door politici.
Zowel aan de invulling van de politieke eindverantwoordelijkheid als aan democratie kan op
andere manieren worden vorm gegeven, zonder aantasting van deze. Het primaat van de
politiek, en als gevolg daarvan centralisatie, is geen noodzakelijk gevolg van democratie.
Democratische waarden kunnen ook worden nagestreefd aan de hand van iteratieve
interactie met groeperingen en individuen bij het invullen van beleid. Deze benadering kan
13
vorm krijgen door meer ruimte voor ontwikkeling van beleid te geven.
De politicus beperkt hiermee zijn dominantie in het proces door de invulling van beleid meer
over te laten aan professionals binnen de organisatie en externe actoren. De politicus geeft
slechts globaal de politieke kaders aan (visie) en behartigt de rol van opzichter; het zorgt dat
de invulling binnen de politieke kaders blijft. De wens en noodzaak van verticale interactie
neemt hiermee toe. De onzekerheid voor de politicus moet worden weggenomen door
constante coördinatie en communicatie met de professionals omtrent de inhoud en het
proces. Dit maakt de politieke kaderstelling een dynamisch en iteratief proces waarbij
constant de koppeling wordt gemaakt tussen verticale instituties en horizontale
beleidspraktijken, oftewel hiërarchie en netwerk. Democratische waarden worden zo tijdens
het proces nageleefd, in plaats van via de traditionele dominante rol van de politicus.
Verkokering
Het belang van verkokering schuilt in de verschillende perspectieven en behartiging van
belangen door middel van portefeuilles en het recht dat daarmee wordt gedaan aan een
meervoudige werkelijkheid. Taakspecialisatie en differentiatie passen bij de complexe
omgeving bij gebiedsontwikkeling en de noodzakelijke integratie van allerlei aspecten.
Verkokering op zich is zodoende geen mismatch met gebiedsontwikkeling door de
uiteenlopende aspecten die daarbij van belang zijn, maar de gebrekkige afstemming en
integratie van deze aspecten.
Om integratie te bevorderen en de nadruk op deelbelangen tegen te gaan, kan een
gemeenschappelijke visie in combinatie met een grote mate van openheid en vertrouwen
een oplossing bieden. De visie verduidelijkt waar de organisatie voor staat en zorgt zo voor
een helder doel. Dit maakt de afstemming en integratie van deelaspecten makkelijker.
Openheid houdt in zowel het ontvangen als delen van informatie. Hier is ook vertrouwen
voor nodig. Diensten of afdelingen moeten zich openstellen voor de belangen van andere
diensten of afdelingen en moeten weten wat daar speelt, zodat een toenadering mogelijk
wordt. In combinatie met de gemeenschappelijke visie als leidraad kan interne politiek
worden overwonnen en wordt integratie mogelijk.
Bureaucratie
Bureaucratie heeft zijn nut bij het nastreven van democratische waarden en het uitvoeren van
opgesteld beleid. Bureaucratische competenties hebben echter een beperkt nut in een
omgeving die wordt gekenmerkt door dynamiek en externe afhankelijkheden, zoals bij
gebiedsontwikkeling. De diensten of afdelingen die in een dergelijke omgeving hun taken
moeten uitvoeren, zijn gebaat bij andere competenties. Indien kaders flexibeler worden
opgesteld, zoals hiervoor besproken, betekent dit het invullen van beleid in samenspraak met
anderen, zelf problemen oplossen en verantwoordelijkheid nemen.
Bureaucratische competenties passen goed bij centralisatie en houdt verkokering in stand.
Oplossingen die worden aangedragen komen daarom in grote mate overeen met
oplossingen die voor centralisatie en verkokering zijn aangedragen. Wederom spelen een
gemeenschappelijke visie/ leidend principe en openheid een belangrijke rol. Een visie gaat
taakgerichtheid tegen doordat regels en procedures worden losgelaten. De grotere
bewegingsruimte en de noodzakelijke koppeling die hierdoor ontstaat vraagt ook om een
grotere mate van zelfstandigheid, probleemoplossend vermogen en het nemen van
verantwoordelijkheid. Een leidende visie zorgt zo voor de nadruk op andere competenties.
Een sterke visie kan dienen als communicatieonderwerp binnen en tussen organisaties, het
14
kan dienen als afwegingskader en het creëert betrokkenheid. In combinatie met openheid in
het delen, ontvangen en verwerken van informatie wordt het leggen van verbanden mogelijk.
Dit is noodzakelijk voor de geïntegreerde invulling van beleid, zoals ook bij verkokering is
aangegeven. De bijbehorende competenties vergen een fundamenteel andere denk- en
handelswijze dan de denk- en handelswijze die passen bij bureaucratische competenties.
Beweging naar een flexibele en extern gerichte organisatie
Om aan de beide werkelijkheden van hiërarchie en netwerk in de organisatie recht te doen, is
een beweging van een op stabiliteit en interne processen gerichte organisatie naar een op
flexibiliteit en externe processen gerichte organisatie voorgesteld. Hiervoor is gekeken waar
de stabiliteit en interne gerichtheid vandaan komt, wat de belangen zijn die daarbij spelen en
hoe deze principes contingenter kunnen worden ingevuld, zonder deze belangen uit het oog
te verliezen. De tabel hieronder laat dit proces zien.
Omgeving
Dynamiek
Hiërarchie
Stabiliteit
Afhankelijkheid
Interne
gerichtheid
↓
Centralisatie
Verkokering
Bureaucratie
→
→
→
→
→
Netwerk
Flexibiliteit
Externe
gerichtheid
↓
Decentralisatie
Integratie/verbanden
Creativiteit/
probleemoplossend
vermogen,
verantwoordelijkheid
Uitwerking
Sturen op hoofdlijnen/ visie, loslaten/
decentralisatie, verbanden leggen
Cultuur en competenties: verbanden
leggen, openheid, vertrouwen
↑
Organisatorische thema’s:
‐ Decentralisatie
‐ Verbanden leggen
‐ Visie
‐ Cultuur en competenties
Tabel e: Van hiërarchie naar netwerk
Als reactie op de dynamiek in de omgeving is flexibilisering van de huidige manier van
kaderstelling voorgesteld. Dit houdt in het loslaten van regels, procedures en het vastleggen
van gedetailleerde eindbeelden, en dit vervangen door een overkoepelende visie. De
invulling van deze visie geschiedt grotendeels door professionals onder in de organisatie
(decentralisatie), die dit in constante samenspraak met bestuurders en afdelingen vormgeven.
In deze constante horizontale en verticale koppelingen kan recht worden gedaan aan beide
werkelijkheden.
Als reactie op de afhankelijkheid van externe actoren wordt de ontwikkeling van cultuur en
competenties voorgesteld. Indien de sturingsmogelijkheid van het proces zich voornamelijk
in de interacties tussen organisaties bevindt, is het van belang interacties aan te gaan en
verbindingen te leggen. De benodigde competenties zijn dus vooral gericht op verbindend
vermogen: het leggen van verbanden, openheid en vertrouwen.
15
I
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD ...........................................................................................................................3
SAMENVATTING ......................................................................................................................4
INHOUDSOPGAVE ................................................................................................................. 16
INLEIDING .............................................................................................................................. 18
H1 | ONDERZOEKSVOORSTEL ............................................................................................. 19
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
Probleemstelling .................................................................................................................................................................. 19
Doelstelling en onderzoeksvraag .................................................................................................................................. 21
Benadering ............................................................................................................................................................................. 22
Deelvragen.............................................................................................................................................................................. 24
Onderzoeksstrategie........................................................................................................................................................... 25
Onderzoeksmodel en leeswijzer .................................................................................................................................... 27
H2 | OMGEVING EN BESTUURD SYSTEEM ......................................................................... 31
2.1 Netwerksamenleving .......................................................................................................................................................... 31
2.2 Netwerken en complexiteit .............................................................................................................................................. 33
2.3 Conclusie: dynamiek en afhankelijkheid ..................................................................................................................... 36
H3 | CONTINGENTE ORGANISATIE EN STURING BIJ SGO ............................................... 37
3.1
3.2
3.3
3.4
Organisaties in complexe, dynamische omgevingen ............................................................................................ 37
Netwerksturing ..................................................................................................................................................................... 42
Gemeenschappelijke organisatorische thema’s....................................................................................................... 45
Conclusie: flexibiliteit en externe gerichtheid ........................................................................................................... 50
H4 | GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN STURING BIJ SGO ............................................. 52
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
Ontwikkeling in ruimtelijke ordening .......................................................................................................................... 52
Organisatie ............................................................................................................................................................................. 53
Beleid ........................................................................................................................................................................................ 55
Politiek ...................................................................................................................................................................................... 57
Sturing ...................................................................................................................................................................................... 59
Conclusie: interne gerichtheid en stabiliteit .............................................................................................................. 63
H5 | GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN CONTINGENTIE ................................................ 65
5.1
5.2
5.3
5.4
Oriëntatie, cultuur en structuur ...................................................................................................................................... 65
Hiërarchie versus netwerken ........................................................................................................................................... 66
Sturingsmaatregelen .......................................................................................................................................................... 69
Conclusie: spanningen tussen netwerk en hiërarchie ........................................................................................... 70
H6 | NETWERKPRINCIPES BINNEN HIËRARCHIE .............................................................. 72
6.1
6.2
6.3
6.4
Centralisatie en verticale structuren ............................................................................................................................. 72
Verkokering ............................................................................................................................................................................ 78
Bureaucratie ........................................................................................................................................................................... 79
Conclusie ................................................................................................................................................................................. 83
16
H7 | CASUS DEN HAAG ZUIDWEST..................................................................................... 86
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
Projectbeschrijving Den Haag Zuidwest ..................................................................................................................... 86
Formele organisatie DSO Den Haag ............................................................................................................................ 89
Samenstelling respondenten........................................................................................................................................... 92
Spanningen tussen netwerksturing en organisatie ................................................................................................ 93
Oplossingsrichting voor spanningen ........................................................................................................................... 99
Ondersteuning resultaten.............................................................................................................................................. 104
Conclusie .............................................................................................................................................................................. 105
H8 | CONFRONTATIE THEORIE EN EMPIRIE .................................................................... 108
8.1
8.2
8.3
8.4
Spanningen tussen netwerk en hiërarchie .............................................................................................................. 108
Oplossingsrichting netwerk en hiërarchie............................................................................................................... 110
Rol en invulling van contingente organisatieaspecten ...................................................................................... 111
Conclusie .............................................................................................................................................................................. 112
H9 | CONCLUSIE .................................................................................................................. 114
9.1 Beantwoording onderzoeksvraag .............................................................................................................................. 114
9.2 Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek.......................................................................................................... 119
LITERATUUR ........................................................................................................................ 120
B1 | SUMMARY .................................................................................................................... 124
B2 | CULTURELE EN STRUCTURELE EIGENSCHAPPEN .................................................... 136
B3 | RESPONDENTEN .......................................................................................................... 137
B4 | COMPETENTIES............................................................................................................ 138
B5 | REFLECTIE .................................................................................................................... 140
1.
2.
3.
Doel en relevantie van het onderzoek...................................................................................................................... 140
Validiteit conclusies.......................................................................................................................................................... 141
Reflectie op proces ........................................................................................................................................................... 143 17
I
INLEIDING
Gebiedsontwikkeling omvat de ruimtelijke vertaling van een maatschappelijke kwestie. De
maatschappelijke omstandigheden waarin het proces zich afspeelt, zijn de afgelopen
decennia enorm veranderd. In lijn met deze maatschappelijke veranderingen, is de
planologische insteek van ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling veranderd van een
universele maakbaarheid met een eenzijdige afhankelijkheid, naar een gebiedsgerichte
coproductie van een brede groep aan actoren met wederzijdse afhankelijkheden. Gemeenten
hebben zodoende niet meer de dominante positie die zij lang hebben gehad. Effectieve
sturingsmaatregelen bij een eenzijdige afhankelijkheid verschillen van effectieve
sturingsmaatregelen bij wederzijdse afhankelijkheden. Dit heeft tevens consequenties voor
de organisatie van gemeenten. De discrepantie tussen een contingente organisatie en
sturingsmaatregelen met de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen leidt tot
spanningen, tekort aan beleidsrealisatie en tekort aan benutting van maatschappelijk
potentieel.
Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan de toepassing van een
contingente sturing bij gebiedsontwikkeling door gemeenten. Deze bijdrage bestaat uit het
genereren van inzicht en het doen van aanbevelingen gebaseerd op dit inzicht. Voor de
toepassing van een contingente sturing is een contingente organisatie onontbeerlijk,
waardoor ook hier aandacht aan wordt besteed.
Dit onderzoek bestaat uit vijf belangrijke onderdelen:
‐ H1: Onderzoeksvoorstel, met onder andere de probleemstelling en de
onderzoeksvraag;
‐ H2-6: Theoretische beantwoording van de onderzoeksvraag;
‐ H7: Empirisch onderzoek en empirische beantwoording van de onderzoeksvraag;
‐ H8: Confrontatie van theoretische bevindingen met empirische bevindingen;
‐ H9: Conclusie/ beantwoording van de onderzoeksvraag.
In hoofdstuk 1.6: ‘Onderzoeksmodel en leeswijzer’ (p.27) wordt nader ingegaan op de
structuur en inhoud van de verschillende hoofdstukken.
18
1
H1 | ONDERZOEKSVOORSTEL
1.1
PROBLEEMSTELLING
1.1.1 Aanleiding
Gedurende mijn stage bij een landelijk opererende projectontwikkelaar ben ik betrokken
geweest bij verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten die zich in de initiatieffase
bevonden. In de tijd dat ik daar werkte bevroedde ik een algemeen probleem met betrekking
tot de samenwerking met gemeenten. Het probleem wat ik vermoedde te constateren is dat
gemeenten voorwaarden voorleggen aan marktpartijen die deze voorwaarden niet willen
accepteren. Zodoende moet er eerst veel tijd en aandacht worden besteed om tot
voorwaarden te komen die wel door beide partijen wordt gedragen. Er zijn echter nog meer
partijen dan de gemeente en een projectontwikkelaar, waardoor dit proces nog meer
aandacht en tijd kost.
Kort gezegd had ik het idee dat gemeenten energie leveren om een oplossingsruimte te
beperken zodanig dat deze voor hun gewenst is, waarna na voorlegging aan marktpartijen er
veel energie wordt geleverd door marktpartijen om de oplossingsruimte weer open te
breken. Dit lijkt mij geen efficiënte manier van werken.
De geschetste problemen leken voort te komen uit de aanname van gemeenten dat deze een
macht bezit die het niet heeft, of beter gezegd: niet meer heeft: beheersing van andere
actoren. Voorheen was de gemeente leidend in planontwikkeling, en voerden marktpartijen
de opdrachten uit: een samenwerking op basis van eenzijdige afhankelijkheid. In de huidige
tijden is er echter veel meer sprake van samenwerking op basis van wederzijdse
afhankelijkheden. Sturing op basis van een eenzijdige afhankelijkheid is zodoende niet
effectief meer.
1.1.2 Theoretische uitwerking
Maatschappelijke context: netwerken
Gebiedsontwikkelingsprojecten komen voort uit maatschappelijk omstandigheden. De
maatschappelijke omstandigheden waarmee gebiedsontwikkeling te maken heeft, zijn de
afgelopen decennia enorm veranderd. De Bruijn & Ten Heuvelhof [2007: 6-10] noemen een
aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen. Door professionalisering, globalisering,
de toename van informatietechnologie en de vervlechting tussen de publieke en private
sector zijn er ingewikkelde verbanden ontstaan tussen sectoren en organisaties.
Deze ontwikkelingen hebben geleid tot het denken in netwerken; een netwerk is een
verzameling actoren met verschillende belangen die voor de realisering van hun doelstelling
van elkaar afhankelijk zijn [2007: 1]. Onze samenleving wordt daarom ook wel aangeduid als
een netwerksamenleving: wereldwijd gelinkte netwerken van verschillende aard, die
voornamelijk is georganiseerd rond stromen van netwerken van goederen, mensen, geld en
relaties.
Netwerksturing
Een omgeving met wederzijdse afhankelijkheden vraagt een andere sturing dan een
omgeving met eenzijdige afhankelijkheden. Netwerksturing, is de wijze waarop actoren de
H1 – Onderzoeksvoorstel
19
structuur, het functioneren en/of de uitkomsten van een netwerk bewust trachten te
beïnvloeden [Koppenjan et al, 1993, in: Pee, 2010: 24].
Het sturen in een netwerk vraagt bepaalde competenties. Het gaat om verbindingen
aangaan, deze verbindingen betekenis geven aan de hand van een gemeenschappelijk
belang, en uiteindelijk om deze verbindingen productief te maken. Hiervoor is creativiteit
nodig, procesmanagement, oog voor de loop van het spel en andere relationele
competenties [Ministerie van VROM, 2010: 6]. Daarnaast is ruimte, flexibiliteit en daadkracht
nodig om in te spelen op onverwachte ontwikkelingen. Netwerken zijn namelijk uiterst
dynamische organisatievormen. Netwerken overlappen, beïnvloeden andere netwerken en
zijn constant aan verandering onderhevig. Nieuwe verbanden worden op flexibele wijze
gecreëerd.
Sturing vind plaats in het netwerk, daar waar het contact is met andere actoren. Dit betekent
voor gemeenten dat beleidsrealisatie minder vanuit de kern van de organisatie moet komen,
maar meer vanuit de randen.
Gemeentelijke organisatie
De bureaucratie is de overheersende organisatievorm van publieke instellingen. Het kan
omschreven worden als een organisatievorm die gekenmerkt wordt door een hiërarchische
opbouw, een vergaande taakverdeling en recrutering op basis van deskundigheid. Belangrijke
kenmerken van een bureaucratie zijn dat functionarissen onderworpen zijn aan het gezag van
de organisatietop, werknemers zich sterk laten leiden door regels en procedures, de nadruk
op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid ligt en er een strikte, stelselmatige
discipline en controle is [Bovens et al, 2001: 166].
In een hiërarchie bestaat de aanname dat de leidinggevende over zowel de informatie als de
macht beschikt die noodzakelijk is voor effectieve besluitvorming [De Bruijn & Ten
Heuvelhof, 2007: 13]. Kennis, informatie en ideeën zijn geconcentreerd in de top van de
organisatie en besluiten worden naar beneden doorgegeven; top-down sturing en controle.
De scheiding tussen de politieke top en de bestuurlijke onderlaag behoort tot de centrale
beginselen van de democratische rechtstaat. [Bovens et al, 2001:239]. Zodoende bestaat er
binnen de organisatie een eenzijdige afhankelijkheid van bovengelegen organisatielagen.
Deze theoretische organisatiebeschrijving laat zich ook gelden in de praktijk. Bekijken we de
organisatie van de (lokale) overheid, dan zien we vooral een gelaagde en verkokerde eenheid
[Wigmans, 2003: Deel 3, H2.1]. Elk departement en elke laag maakt eigen beleid, bedoeld
voor eigen positionering en onderscheiding in de vorm van eigen wet- en regelgeving en
eigen uitvoeringsinstrumenten. Dit symboliseert meer een organisatie die sterk van binnen
naar buiten werkt, dan de hiervoor beschreven organisatie die vooral op de buitenkant moet
zijn gericht.
Probleemformulering
De manier van sturing via een hiërarchisch systeem past niet bij de kenmerken van een
netwerk. Zo concluderen Steen et al [2010] dat veel van het bestaande
sturingsinstrumentarium en veel van de ingezette interventies niet goed meer passen bij de
veranderende omstandigheden waarin overheidsbeleid moet functioneren. Een verandering
in de manier van sturing heeft implicaties voor de organisatie en diens competenties: “Een
organisatie die ruimte maakt voor de beweeglijkheid en het initiatief van anderen kent een heel
H1 – Onderzoeksvoorstel
20
andere ordening dan een organisatie die zich primair bezighoudt met het voorschrijven en
ordenen van de bewegingen die anderen moeten maken” [Ministerie van Vrom, 2010; p.5]. Het
voorschrijven en ordenen van de bewegingen die anderen moeten maken past goed bij een
hiërarchische organisatie, waar ruimte maken voor de beweeglijkheid en initiatief van
anderen beter past bij een organisatie toegespitst op netwerksturing.
De belangrijkste problemen die hierdoor optreden zijn volgens deze publicatie dat het leidt
tot een tekort aan beleidsrealisatie en een tekort aan de benutting van maatschappelijk
potentieel [Steen et al,, 2010: 4]. Terugkoppelend aan de empirische bevindingen, kan ik me
dit goed voorstellen. Indien martkpartijen het niet eens zijn met de voorgelegde
voorwaarden, betekent dat minimaal vertraging of een resultaat anders dan voorgeschreven,
maar mogelijk ook geen samenwerking, waardoor beleid niet wordt gerealiseerd. Daarnaast
kan de beperkte oplossingsruimte, gecreëerd door verschillende beleidsterreinen,
ontwikkeling in de weg staan omdat deze zich buiten de oplossingsruimte bevinden. In dat
geval gaat maatschappelijk potentieel verloren. De oorzaak van deze problemen komt voort
uit de tegenstelling tussen opereren in een netwerk en opereren in een hiërarchie.
“Zolang klassieke verticale lijnen, in meer of minder verkokerde vormen, de primaire processen
van de organisatie domineren, is het onmogelijk om netwerksturing volwaardig vorm en
invulling te geven. Daartoe is juist beweeglijkheid vereist”. [Steen et al, 2010: 51]
Deze probleemformulering wil ik scherper formuleren door de klassieke verticale lijnen te
vervangen voor hiërarchie en deze toe te passen op een specifiek vehikel van
beleidsrealisatie: stedelijke gebiedsontwikkeling. Dat levert de volgende
probleemformulering op:
De dominantie van hiërarchische principes binnen gemeenten belemmert de toepassing
van netwerksturing bij gebiedsontwikkeling.
1.2
DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG
1.2.1 Doelstelling van het onderzoek
Het doel van het afstudeeronderzoek is om een bijdrage te leveren aan de toepassing van
netwerksturing binnen gemeenten bij gebiedsontwikkeling. Deze bijdrage bestaat uit het
genereren van inzicht en het doen van aanbevelingen gebaseerd op dit inzicht.
1.2.2 Onderzoeksvraag
Theoretisch zijn de kenmerken van hiërarchie en netwerken als tegenstellingen van elkaar
moeilijk te verenigen. Empirisch echter bestaan ze naast en door elkaar, waardoor dit de
nodige spanningen met zich meebrengt. De onderzoeksvraag richt zich op een manier om
beide principes praktisch te kunnen verenigen, ofwel een verkenning van de
(on)mogelijkheden om netwerksturing toe te passen in een door hiërarchische principes
gedomineerde organisatie:
Hoe kunnen gemeenten bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling aan netwerksturing doen in
een door hiërarchische principes gedomineerde organisatie?
H1 – Onderzoeksvoorstel
21
1.2.3 Begrenzing
De onderzoeksvraag beperkt zich tot de organisatie van gemeenten bij stedelijke
gebiedsontwikkeling:
Gemeenten
Een eerste begrenzing in de onderzoeksvraag betreft de actor: de gemeente. Voor dit
onderzoek is het belangrijk te beseffen dat ‘de’ gemeente niet bestaat. Elke gemeente is
uniek in allerlei opzichten. Desondanks wordt in dit onderzoek toch gesproken over ‘de
gemeente’ uit praktische overwegingen. Het gaat dan om de duiding van deze specifieke
actor en de algemene typering hiervan.
(Stedelijke) gebiedsontwikkeling
De tweede begrenzing is het werkgebied: gebiedsontwikkeling. Gebiedsontwikkeling is een
term binnen de ruimtelijke ordening. De gebruikte definitie in dit onderzoek, een combinatie
van definities van Wallagh [2006], Kenniscentrum PPS [2004], Raad Landelijk Gebied [2007:20]
en Wigmans [2003, deel 3, H1], luidt als volgt:
Gebiedsontwikkeling is een maatschappelijke opgave dat vertaald wordt in een integraal
ruimtelijk project binnen een fysiek begrensd gebied, waarbij meerdere uiteenlopende
actoren samenwerken. Het integrale karakter omvat meerdere aspecten, namelijk de
afstemming van schaalniveaus, (beleids)sectoren (economie, verkeer), functies (infrastructuur,
wonen, werken, recreatie), kennis, middelen (geld, grond, juridisch) en tijd.
Stedelijke gebiedsontwikkeling richt zich logischerwijs op gebiedsontwikkeling in stedelijke
(deel)gebieden. In vergelijking tot gebiedsontwikkeling in uitleglocaties (op voornamelijk
agrarische gronden) is stedelijke gebiedsontwikkeling zowel in programmatisch, financieel als
procesmatig opzicht complexer, dynamischer en uitdagender1.
Hoewel de toepassing van netwerksturing vanwege de veelheid aan actoren,
afhankelijkheden en belangen bij gebiedsontwikkeling binnen elke vorm van
gebiedsontwikkeling relevant is, is de toepassing van netwerksturing bij stedelijke
gebiedsontwikkeling vanwege deze complicerende aspecten nog relevanter.
1.3
BENADERING
Bij de beantwoording van de onderzoeksvraag, en voor het opstellen en beantwoorden van
de deelvragen, wordt de systeem- en contingentiebenadering aangehangen en wordt het
besturingsmodel van De Leeuw [2002] gebruikt.
1.3.1 Systeem- en contingentiebenadering
Bij de uitwerking van een organisatiediagnose bestaan er twee belangrijke stromingen om
vast te stellen wat de problematiek is en in welke richting de organisatie zich zou moeten
bewegen [Kleijn & Rorink, 2010; 12]. De outside-in benadering houdt in dat het
strategieproces van een organisatie van buitenaf beïnvloed wordt of moet worden, de insideout benadering houdt in dat vooral aspecten binnen de organisatie het strategieproces
(moeten) beïnvloeden.
In de bestuurskunde worden organisaties meer en meer als open systemen beschouwd
[Bennebroek-Gravenhorst, 2002; 19-23, Robbins & Barnwell; 2006], wat aansluit op de
1
http://kennisbank.platform31.nl/pages/27841/Gebiedsontwikkeling
H1 – Onderzoeksvoorstel
22
outside-in benadering. Open systemen staan bloot aan veranderingen, en moeten daarom
rekening houden met impulsen van buitenaf om daar adequaat op te kunnen reageren. De
systeembenadering, waar de beschouwing van open systemen deel van uitmaakt, beschouwt
verschijnselen als een geheel in onderlinge samenhang en wisselwerking met de omgeving.
De contingentiebenadering stelt, evenals de systeembenadering, de wisselwerking tussen
organisatie en omgeving centraal, maar stelt daarnaast dat de effectiviteit van een
organisatie afhankelijk is van de mate waarin er overeenstemming bestaat tussen organisatie
en omgeving [Twist et al, 2004; 187]. De contingentiebenadering bij (publieke) organisaties
komt bij verschillende auteurs naar voren:
Volgens Ten Have et al. [2010] betekent het samenbrengen van prestaties, primaire
processen en omgeving voor publieke instellingen dat zij effectief moeten organiseren. De
effectiviteit wordt door de omgeving of context gedefinieerd en door de organisatie als
instrument gerealiseerd. “Dit vraagt van publieke organisaties die in control zijn, dat zij de
interne organisatie aan ontwikkelingen in de externe omgeving kunnen koppelen en deze aan
de hand daarvan kunnen aanpassen en verbeteren” [p.4]. Organisaties die daartoe in staat zijn,
worden als systeemgeoriënteerd omschreven. Een dergelijke organisatie is op pro-actief
bijsturen gericht, in plaats van het reactief verhelpen van problemen.
Franzen et.al. [2010: 9-10] bespreken de ingrediënten van stedelijke gebiedsontwikkeling en
onderscheiden hierin de context, actoren, inhoud, middelen en het proces. De context bij
gebiedsontwikkeling bepaalt in grote mate de interventiemethode. Zonder begrip van de
context leidt gebiedsontwikkeling hoogstens tot een suboptimaal resultaat.
Volgens Steen et al [2010, 3-4] kan beleidsrealisatie bij publieke instellingen alleen succesvol
gebeuren als interventies worden ingezet vanuit een sturingsfilosofie, die past bij het type
vraagstuk en de context waarop het beleid betrekking heeft. Dit is het contingentieprincipe:
de vorm van de sturing volgt de aard van de maatschappelijke problematiek.
Ook Wigmans [1998] schrijft voor publieke instellingen op het terrein van ruimtelijke
ordening een contingente sturing voor; een sturing die is gericht op flexibiliteit en
verbindingen met markt en klant. Tot slot stelt Bryson [2004: 123] dat om als publieke
organisatie effectief te reageren op (veranderingen in) de omgeving, zowel de externe als
interne context goed moet worden begrepen, om een zodanige aansluiting te vormen dat
publieke waarde wordt gecreëerd.
1.3.2 Besturingsmodel De Leeuw
Het besturingsmodel van De Leeuw [2002] is een bedrijfskundig model dat
sturingsmechanismen representeert die uitgeoefend worden om een resultaat te behalen. De
Leeuw benadrukt dat er geen universele manier van management en sturing bestaat; de
geschikte manier hangt af van de omstandigheden. Het besturingsmodel valt zodoende te
plaatsen binnen de syteem- en contingentiebenadering. Een belangrijk onderdeel in het
besturingsmodel is de context. De externe context beïnvloedt zowel het besturend orgaan
(BO) als het bestuurde systeem (BS). Bij besturing zijn altijd minstens twee deelsystemen
betrokken: het orgaan dat bestuurt (Besturend Orgaan: BO) en het systeem dat wordt
bestuurd (Bestuurd Systeem: BS) [De Leeuw, 2002: 151].
H1 – Onderzoeksvoorstel
23
Figuur 1.1: Besturingsmodel van De Leeuw [2002]
Uit de voorwaarden om besturing een kans van slagen te geven [2002: 158-160] wordt
duidelijk dat voor een effectieve sturing het noodzakelijk is om mechanismen in zowel de
context als het bestuurde systeem (netwerken) te begrijpen, en dat de sturingsmaatregelen
hiermee in verhouding moeten staan. De probleemstelling laat zien dat de gemeentelijke
organisatie en diens sturingsmaatregelen niet passen bij het te besturen systeem, namelijk
netwerken.
1.4
DEELVRAGEN
De deelvragen richten zich op de concepten in het besturingsmodel van De Leeuw [2002], en
in het bijzonder op de relaties tussen deze concepten, zie figuur 1.2 hieronder. Zodra er
inzicht ontstaat in welke specifieke aspecten de effectieve toepassing van netwerksturing in
de weg staan, kan gekeken worden hoe deze conflicterende aspecten vallen te verenigen met
netwerkprincipes (deelvraag 5).
O = Omgeving
BO = Besturend Orgaan
BS = Bestuurde Systeem
Figuur 1.2: Deelvragen
binnen het besturingsmodel
van De Leeuw [2002]
H1 – Onderzoeksvoorstel
24
1. Wat is de invloed van de omgeving op het te besturen systeem bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
Beschouwing en typering van de omgeving en (diens invloed op) het bestuurde systeem.
Dit dient als basis voor de volgende vraag.
2. Wat voor organisatie en sturingsmaatregelen passen bij de omgeving en het te besturen
systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling? Welke organisatorische thema’s zijn daarbij
belangrijk?
Beschrijving van een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke
gebiedsontwikkeling.
3. Hoe is een grote Nederlandse gemeente formeel georganiseerd en hoe tracht het de
omgeving en het te besturen systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling te beïnvloeden?
Beschrijving van de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke
gebiedsontwikkeling.
4. Hoe verhouden de organisatie van de gemeente en de toegepaste sturingsmaatregelen zich
tot een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Vergelijking van een contingente organisatie en sturingsmaatregelen met de
gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling.
Hieruit volgen aspecten die de effectieve toepassing van netwerksturing bevorderen en/of
in de weg staan.
5. Hoe kunnen hiërarchische aspecten binnen de gemeentelijke organisatie verenigd worden
met netwerkprincipes? Hoe worden daarbij de organisatorische thema’s ingevuld die
belangrijk zijn bij een contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Oplossingsgerichte beschouwing van de mogelijkheid om netwerkprincipes te verenigen
met conflicterende hiërarchische aspecten, en invulling van de organisatorische thema’s
uit deelvraag 2.
1.5
ONDERZOEKSSTRATEGIE
1.5.1 Opzet
Het antwoord op de onderzoeksvraag komt tot stand door aan de hand van theorie in de
praktijk te toetsen in hoeverre netwerksturing op gespannen voet staat met organisatorische
principes van de gemeente, en – waar mogelijk - hoe deze spanningen weggenomen kunnen
worden.
Eerst wordt een antwoord op de deelvragen gezocht op basis van literatuur. De eerste drie
deelvragen leveren de basis voor de theoretische beantwoording van deelvragen 4 en 5. Bij
de beantwoording van deelvraag 4 wordt de gemeentelijke organisatie en sturingsprincipes
afgezet tegen een contingente organisatie en sturingsprincipes. De spanningen die hier naar
voren komen zijn richtinggevend voor de theoretische beantwoording van deelvraag 5.
Ten tweede wordt via de empirie gezocht naar de beantwoording van deelvragen 4 en 5.
Wederom wordt de gemeentelijke organisatie en sturingsprincipes afgezet tegen een
H1 – Onderzoeksvoorstel
25
contingente organisatie en sturingsprincipes voor de beantwoording van deelvraag 4 op
basis van empirische bevindingen. De spanningen die hier naar voren komen zijn
richtinggevend voor de beantwoording van deelvraag 5.
Door de antwoorden op deelvragen 4 en 5 basis van theorie en empirie te confronteren,
ontstaat inzicht in de spanningen die optreden bij de toepassing van netwerksturing, en een
mogelijke oplossingsrichting voor die spanningen. Dit beeld vormt de basis voor de conclusie
en de beantwoording van de onderzoeksvraag.
1.5.2 Literatuurstudie
De literatuurstudie richt zich op de theoretische beantwoording van de deelvragen.
Belangrijke aspecten zijn hierin de netwerksamenleving, netwerksturing, hiërarchie, flexibiliteit
en externe gerichtheid (kenmerken van een contingente organisatie bij stedelijke
gebiedsontwikkeling), stabiliteit en interne gerichtheid (kenmerken van gemeentelijke
organisatie en sturingsmaatregelen), en de inpassing van netwerkprincipes in hiërarchische
structuren. In de literatuurstudie wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van theory
triangulation (meerdere theorieën).
1.5.3 Casestudie
Als case wordt een stedelijke gebiedsontwikkeling geselecteerd bij een grote gemeente. In
grote organisaties zijn kenmerken van hiërarchie het sterkst aanwezig, zodat het
waarschijnlijk is dat hier het conflict tussen hiërarchische principes en netwerkprincipes
sterker aanwezig zal zijn. Bij de analyse van de case zal gebruikt worden gemaakt van data
triangulation (meerdere databronnen, zoals documenten, notulen, interviews, observaties
etc). Als case is de herontwikkeling van Den Haag Zuidwest gebruikt.
In eerste instantie was gekozen voor een multiple casestudie. Het project Houthavens in
Amsterdam zou als tweede casestudie dienen. Na toezegging van medewerking werd na drie
maanden besloten dat vanwege strategische motieven niet verder meegewerkt zou worden
aan het onderzoek. De samenwerkingsverbanden met externe partijen waren dermate fragiel
dat mogelijke negatieve uitlatingen in het onderzoek te schadelijk zouden kunnen zijn. Dit
besluit benadrukt de wederzijdse afhankelijkheden in netwerken, alsmede het belang van
vertrouwen in dergelijke samenwerkingsverbanden. In overleg met mijn begeleider is hierna
besloten om een uitgebreidere single-case study te doen.
De respondenten worden omwille van observer triangulation (meerdere waarnemers)
geselecteerd uit zowel de gemeente zelf als externe partijen. Omdat hiërarchie een
belangrijke tegenstelling vormt met netwerken, worden de respondenten daarnaast
geselecteerd uit verschillende lagen van de organisatie. Belangrijke vragen in de casestudie, gebaseerd op de deelvragen 4 en 5, zijn:
In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze komen deze
sturingsactiviteiten in conflict met hiërarchische organisatieprincipes van de gemeente Den
Haag?
Op welke punten kan de organisatie van de gemeente Den Haag zich ontwikkelen met
betrekking tot een oplossing voor deze conflicterende organisatieprincipes?
H1 – Onderzoeksvoorstel
26
Welke rol spelen de organisatorische thema’s zoals onderscheiden in deelvraag 2 daarin, en hoe
worden deze ingevuld?
1.6
ONDERZOEKSMODEL EN LEESWIJZER
H2 Omgeving en bestuurd systeem: Netwerksamenleving en netwerken
Dit hoofstuk is een beschouwing van de omgeving en (diens invloed op) het te besturen
systeem bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord gegeven op
deelvraag 1:
Wat is de invloed van de omgeving op het te besturen systeem bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
De netwerksamenleving (2.1) is een visie op de samenleving die bepaalde aspecten die
aanwezig zijn bij gebiedsontwikkeling goed kan verklaren. Samenwerkingsverbanden bij
gebiedsontwikkeling kunnen worden beschouwd als netwerken. Binnen netwerken spreekt
men vaak van complexiteit, waardoor gebiedsontwikkeling als een complex probleem kan
worden geduid (2.2). Na dit hoofdstuk is duidelijk wat de eigenschappen zijn van de
omgeving en het te besturen systeem bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling.
H3 Contingente organisatie en sturing: flexibiliteit en externe gerichtheid
In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van een contingente organisatie en
sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord
gegeven op deelvraag 2:
H1 – Onderzoeksvoorstel
27
Wat voor organisatie en sturingsmaatregelen passen bij de omgeving en het te besturen
systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling? Welke organisatorische thema’s zijn daarbij
belangrijk?
Eerst worden verschillende organisatietheorieën beschreven die uitgaan van de
contingentiebenadering en theorieën die uitgaan van een complexe, dynamische omgeving
(3.1). Na de verhandeling over organisatietheorieën, wordt contigente sturing uitgelicht.
Netwerksturing is een manier van sturen die past bij de eigenschappen van de
netwerksamenenleving en netwerken (3.2). Nadat een contingente organisatie en sturing bij
stedelijke gebiedsontwikkeling zijn beschreven, wordt beschreven welke gemeenschappelijke
thema’s hieruit kunnen worden gedestilleerd (3.3). Na dit hoofdstuk is duidelijk hoe een
organisatie de toepassing van netwerksturing mogelijk kan maken.
H4 Gemeentelijke organisatie en sturing: stabiliteit en interne gerichtheid
Dit hoofdstuk is een beschrijving van de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij
stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag 3:
Hoe is een grote Nederlandse gemeente formeel georganiseerd en hoe tracht het de omgeving
en het te besturen systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling te beïnvloeden?
Gemeenten, die altijd betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling, hebben als publieke organisatie
te maken met de specifieke karakteristieken van het openbaar bestuur. Ten eerste wordt de
rol van de gemeente bij gebiedsontwikkeling beschouwd en de ontwikkeling daarvan (4.1).
Dit verschaft een begrip voor nog te bespreken aspecten van de organisatie en sturing. De
organisatie van de gemeente wordt beschreven aan de hand van drie kernelementen;
structuur (4.2), beleid (4.3), en politiek (4.4). Tot slot wordt behandeld hoe publieke
instellingen maatschappelijke problemen in het algemeen probeert te sturen, en hoe het
gebiedsontwikkeling probeert te sturen (4.5).
H5 Vergelijking: Spanning tussen netwerk en hiërarchie
Dit hoofdstuk is een vergelijking van een contingente organisatie en sturingsmaatregelen
met de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling.
Hieruit volgen organisatorische aspecten die op gespannen voet staan met de effectieve
toepassing van netwerksturing bij gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee
wordt een antwoord gegeven op deelvraag 4 op basis van theoretische bevindingen:
Hoe verhouden de organisatie van de gemeente en de toegepaste sturingsmaatregelen zich tot
een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Door de bevindingen uit hoofdstuk 3 en 4 naast elkaar te leggen, wordt duidelijk dat de
organisatie van gemeenten maar ten dele aansluit op de eigenschappen van haar externe
omgeving. In dit hoofdstuk worden enkele conceptuele tegenstellingen gepresenteerd die
deze aansluiting c.q. mismatch duiden. Ten eerste wordt de tegenstelling tussen flexibiliteit &
externe gerichtheid (contingente begrippen) en stabiliteit & interne gerichtheid (typering van
gemeenten) beschouwd (5.1). De spanningen die hieruit naar voren komen, kunnen
gekoppeld worden aan de spanning tussen de begrippen hiërarchie en netwerk (5.2).
Vervolgens worden de sturingsmaatregelen tegen elkaar uitgezet (5.3) De conclusie die
hieruit getrokken wordt, vormt de basis voor de verkenning van de mogelijkheid van de
toepassing van netwerksturing bij gemeenten, door te duiden welke organisatorische
aspecten bij gemeenten de effectieve toepassing van netwerksturing belemmeren.
H1 – Onderzoeksvoorstel
28
H6 Verenigen netwerksturing en hiërarchische principes
Dit hoofstuk is een oplossingsgerichte beschouwing van de mogelijkheid om
netwerkprincipes te verenigen met conflicterende hiërarchische aspecten. Er wordt gekeken
hoe daarbij invulling wordt gegeven aan de organisatorische thema’s uit deelvraag 2.
Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag 5 op basis van theoretische
bevindingen:
Hoe kunnen incontingente hiërarchische aspecten binnen de gemeentelijke organisatie
verenigd worden met netwerkprincipes? Hoe worden daarbij de organisatorische thema’s
ingevuld die belangrijk zijn bij een contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de organisatie volgens de bestudeerde theorie zo kan
worden ingericht dat netwerksturing verenigd kan worden met conflicterende hiërarchische
aspecten die aanwezig zijn bij gemeenten. De aspecten worden één voor één behandeld:
centralisatie (6.1), verkokering (6.2) en bureaucratie (6.3). Tot slot wordt gekeken hoe bij de
inrichting van deze aspecten de organisatorische thema’s zoals beschreven in 3.3 worden
ingevuld (6.4).
H7 Casus Den Haag Zuidwest
Aan de hand van een case studie wordt geanalyseerd in hoeverre er in de praktijk van
gebiedsontwikkeling bij de gemeente Den Haag sprake is van spanning tussen
netwerksturing en hiërarchische principes, wat een mogelijke oplossingsrichting is voor deze
spanningen, en hoe de organisatorische thema’s zoals beschreven in 3.3 worden ingevuld.
Hiermee wordt een antwoord gegeven op de deelvragen 4 en 5 op basis van empirische
bevindingen:
- In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze komen
deze sturingsactiviteiten in conflict met hiërarchische organisatieprincipes van de
gemeente Den Haag?
- Op welke punten kan de organisatie van de gemeente Den Haag zich ontwikkelen met
betrekking tot een oplossing voor deze conflicterende organisatieprincipes?
- Welke rol spelen de organisatorische thema’s zoals onderscheiden in deelvraag 2
daarin, en hoe worden deze ingevuld?
De herstructurering van Den Haag Zuidwest zal als onderzoeksobject dienen. Daarbij wordt
eerst de opgave van de herstructurering uiteengezet (7.1). Daarna wordt de organisatie en
sturingsprincipes van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling Den Haag beschreven aan de hand
van formele organisatiedocumenten (7.2). Het geeft daarmee een antwoord op deelvraag 3
specifiek voor de gemeente Den Haag. Diverse interviews met betrokken
gemeentefunctionarissen en medewerkers van woningbouwcorporaties die in Den Haag
Zuidwest actief zijn, maken duidelijk hoe zij zien hoe de toepassing van netwerksturing op
gespannen voet staat met organisatorische aspecten bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling
Den Haag (7.4). Vervolgens wordt gevraagd welke oplossingsrichting zij aandragen met
betrekking tot deze waargenomen spanningen (7.5). De bevindingen worden tot slot
vergeleken met andere onderzoeken die bij de gemeente Den Haag zijn verricht (7.6).
H8 Confrontatie theorie en empirie
In dit hoofdstuk worden de theoretische en empirische bevindingen bij de beantwoording
van deelvragen 4 en 5 naast elkaar gelegd. Hieruit ontstaat een gefundeerd beeld van
H1 – Onderzoeksvoorstel
29
organisatorische aspecten die de effectieve toepassing van netwerksturing bij gemeenten in
de weg staan (8.1), en hoe de toepassing van netwerksturing verenigd kan worden met deze
organisatorische aspecten (8.2). Hiermee worden de deelvragen 4 en 5 beantwoord.
H9 Conclusie en aanbevelingen
Op basis van de beantwoording van deelvragen 4 en 5 vanuit theoretische en empirische
bevindingen wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag:
Hoe kunnen gemeenten netwerksturing bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling vorm en invulling
geven in een door hiërarchische principes gedomineerde organisatie?
In de beantwoording van de onderzoeksvraag wordt uiteengezet hoe organisatorische
aspecten bij gemeenten, die de toepassing van netwerksturing in de weg staan, verenigd
kunnen worden met netwerksturing (9.1). Tot slot worden aanbevelingen gedaan met
betrekking tot vervolgonderzoek (9.2).
H1 – Onderzoeksvoorstel
30
2
H2 | OMGEVING EN BESTUURD SYSTEEM
Dit hoofdstuk is een beschouwing van de omgeving en (diens invloed op) het te besturen
systeem bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord gegeven op
deelvraag 1:
Wat is de invloed van de omgeving op het te besturen systeem bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
De netwerksamenleving (2.1) is een visie op de samenleving die bepaalde aspecten die
aanwezig zijn bij gebiedsontwikkeling goed kan verklaren. Samenwerkingsverbanden bij
gebiedsontwikkeling kunnen worden beschouwd als netwerken. Binnen netwerken spreekt
men vaak van complexiteit, waardoor gebiedsontwikkeling als een complex probleem kan
worden geduid (2.2). Na dit hoofdstuk is duidelijk wat de eigenschappen zijn van de
omgeving en het te besturen systeem bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling.
2.1
NETWERKSAMENLEVING
2.1.1 Netwerksamenleving
Gebiedsontwikkeling omvat de vertaling van een maatschappelijke opgave naar een
ruimtelijk project. De maatschappelijke omstandigheden waarmee gebiedsontwikkeling te
maken heeft, zijn de afgelopen decennia enorm veranderd. Communicatietechnologie is een
belangrijk aspect geworden in de organisatie van de huidige maatschappij. Wereldwijde
economieën zijn meer afhankelijk geworden van elkaar en daardoor is een nieuwe relatie
ontstaan tussen economie, staat en maatschappij; de zogenoemde netwerksamenleving. Van
Dijk [2006: 20] hanteert de volgende definitie van de netwerksamenleving:
“A social formation with an infrastructure of social and media networks enabling its prime
mode of organization at all levels (individual, group/organizational and societal). Increasingly,
these networks link all units or parts of this formation (individuals, groups and organizations).
In western societies, the individual linked by networks is becoming the basic unit of the network
society.”
Volgens Verlaat [2004: 5], gebaseerd op theorieën van onder andere Castells, Sassen en
Harvey, refereert de netwerksamenleving naar wereldwijd gelinkte netwerken van
verschillende aard, die voornamelijk is georganiseerd rond stromen van netwerken van
goederen, mensen, geld en relaties. Netwerken overlappen, beïnvloeden andere netwerken
en zijn constant aan verandering onderhevig. Nieuwe verbanden worden op flexibele wijze
gecreëerd en netwerken zijn daarbij uiterst dynamische organisatievormen. De reikwijdte van
deze netwerken is enorm als gevolg van ICT-mogelijkheden, waardoor afstand in ruimtelijke
zin steeds meer aan betekenis heeft verloren. In deze maatschappij neemt het belang van
netwerken (space of flows) toe en het belang van plaatsen (space of places) af. Sociale,
economische en culturele structuren worden niet meer vastgesteld door het
gemeenschappelijk gebruik van een bepaalde ruimte, maar door connecties tussen een
individuele actor (bedrijf, persoon, organisatie) met plekken, personen en activiteiten elders.
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
31
2.1.2 Invloed van de netwerksamenleving op gebiedsontwikkeling
Wigmans [2003, Deel 1, H1] en Verlaat [2004, H3] schrijven over de invloed van de
netwerksamenleving op gebiedsontwikkeling. Hieruit wordt duidelijk dat steden, door de
sterkere concurrerende positie als gevolg van geografisch onafhankelijke netwerken, een
aanpak moeten hanteren die sterk gericht is op de gefragmenteerde vraagzijde van de markt.
De inmenging van organisaties in netwerken is onoverkomelijk en noodzakelijk.
Door globalisatie ontstaan internationale relaties die losgekoppeld raken van tijd en ruimte
en waarvan de schakels overal gerealiseerd kunnen worden. Veel steden zijn daarom op zoek
zijn naar een nieuwe rol voor zichzelf omdat de traditionele lokale beperkingen en
omstandigheden hun betekenis verloren hebben. Steden hebben een concurrerende relatie
met elkaar gekregen, omdat zij activiteiten en organisaties kunnen aantrekken die binnen
zekere grenzen ‘footloose’ zijn geworden.
Het verlies van lokale beperkingen en omstandigheden houdt nauw verband met de eerder
genoemde ‘space of flows’ en ‘space of places’. Het wereldwijde netwerk van aan elkaar
gekoppelde beslissings- en kenniscentra, werkgebieden en dienstverleners (space of flows)
hecht weinig waarde aan plekken en geografie (space of places). Er bestaat zodoende een
spanningsveld tussen deze begrippen. Stedelijke functies (wonen en werken) zijn beide
afhankelijk geworden van ontwikkelingen die buiten de stad plaatsvinden, en niet zozeer
binnen de stad. Door de stijgende mobiliteit en verspreide oriëntatie van belangen en
doelgroepen die niet aan de stad gelinkt zijn, is er een eind gekomen aan de traditionele
compacte stad die slechts antwoord gaf op de vraag naar locatiegerichte behoeften.
Succesvolle ruimtelijke ontwikkeling is zodoende meer dan het beheer van eenduidige
‘ruimtelijke eenheden’ in een bepaald gebied. Het vraagt om de veelal gecombineerde
aanwezigheid van zeer specifieke eigenschappen en de mogelijkheid om met bepaalde,
mogelijk ver weg gelegen plekken of locaties te communiceren. Stedelijke politiek is dan ook
een moeilijk fenomeen geworden, aangezien het gaat om het combineren van economische
politiek, die gericht is op aspecten buiten de stad, en sociale politiek, die meer gericht is op
aspecten binnen de stad.
Het voorgaande heeft tot gevolg dat de stedelijke politiek verandert in één van
ondernemerschap. Met ondernemerschap wordt bedoeld dat er nieuwe ideeën worden
ontwikkeld voor bepaalde marktsegmenten, waardoor de stad voorop probeert te lopen op
andere steden. De publiekgerichte stedelijke politiek verandert naar een marktgerichte
stedelijke politiek. Er wordt bij het plannen en regelen van ruimten meer gekeken naar wat de
potentiёle gebruikers willen, oftewel de vraagzijde van de markt. Technologie en
toegenomen kennisintensiteit maken kleinschaligheid ook steeds meer tot een optie,
waardoor ingespeeld kan worden op de fragmentatie van wensen in de markt. Hierdoor
speelt de concurrerende positie van de stad een belangrijke rol bij het maken van keuzes
tijdens het gebiedsontwikkelingsproces en bij het geven van een interpretatie van het
marktconcept.
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
32
2.2
NETWERKEN EN COMPLEXITEIT
2.2.1 Complexiteit
De omgeving waarin organisaties opereren is in toenemende mate als ‘complex’ te
omschrijven, en bevat ‘complexe’ problemen [Koppenjan en Klijn 2004: 2-3]. Teisman [2009:
5] schrijft dat het zelfstandig naamwoord ‘complexiteit’ en het bijvoeglijk naamwoord
‘complex’ in de wetenschap duiden op systemen die gekarakteriseerd worden door
interrelaties tussen afzonderlijke delen, waar het geheel anders is dan van de som van de
delen verwacht kan worden. Het geheel bestaat echter niet op zich, waardoor de som van de
afzonderlijke delen hier niet uit afgeleid kan worden. Complexiteitstheorie is een
systeemtheorie; systemen zijn ingebed in kleinere en grotere systemen, systemen overlappen
elkaar en er bestaat voortdurende interactie tussen systemen. Hierdoor is niet aan te geven
hoe een systeem begint of eindigt, of een geheel vormt.
Complexe problemen uiten zich ten eerste in het feit dat partijen het niet alleen oneens zijn
over de oplossing van het probleem, maar ook over het probleem zelf, en ten tweede dat
deze problemen zich niet beperken tot de traditionele kaders van organisaties en terreinen
[Koppenjan en Klijn, 2004, p.1].
Volgens Koppenjan & Klijn [2004: 3] is de complexiteit in maatschappelijke opgaven te
herleiden tot karakteristieken van de netwerksamenleving. De volgende ontwikkelingen zijn
hierbij belangrijk [Koppenjan en Klijn, 2004: 3-6]:
‐ Toegenomen ineenstrengeling – afhankelijkheid als gevolg van specialisatie, dynamiek
van kennis en productontwikkeling;
‐ Deterritorialisatie en globalisatie – verzwakte banden tussen een geografisch gebied
en economische, culturele en sociale structuren;
‐ Turbulente omgevingen – omgeving eist toenemende aandacht voor effecten van
management/ beleid;
‐ Waardepluralisme – gebrek aan hierachie van waarden, verzwakte relaties tussen
individuen/ groepen en een gemeenschap, individualisering;
‐ Horizontale relaties – verschuiving van autoritair handelen naar betrekken, bespreken
en onderhandelen;
‐ Ontwikkeling technologie en kennis; nieuwe onzekerheden en risico’s – nieuwe
mogelijkheden of kennis zorgen ook voor nieuwe problemen, risico’s en
onzekerheden. Fragmentatie van kennis als gevolg van specialisatie.
Deze ontwikkelingen hebben belangrijke consequenties voor de benadering van complexe
problemen [Koppenjan en Klijn, 2004: 6]. Een groeiende individualisering, fragmentatie en
waardepluralisme leidt ertoe dat er niet automatisch consensus wordt bereikt over de aard
van een probleem, diens relevante criteria en oplossingen hiervoor. Een groeiende
specialisatie en de formatie van netwerken betekent ook dat problemen opgelost moeten
worden in een klimaat van onderlinge afhankelijkheid. Daarnaast leidt de hoge mate van
dynamiek en grensoverschrijdende activiteiten ertoe dat bestaande institutionele
raamwerken niet in staat zijn om maatschappelijke problemen op te lossen. De moeilijkheid
om problemen op te lossen komt voort uit de onvermijdelijke betrokkenheid van andere
actoren.
Onzekerheid bij complexe problemen ontstaat als niet duidelijk is wat het effect van ingrepen
is. Dit komt voort uit een gebrek aan informatie, de verschillende interpretaties van
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
33
informatie, en uit het feit dat gedrag van actoren niet vooraf bepaald is, maar gebaseerd is
op zowel bewuste als onbewuste keuzes. De ontwikkeling van problemen en de effecten van
ingrepen zijn daarom onzeker.
2.2.2 Complexiteit bij gebiedsontwikkeling
Aangezien gebiedsontwikkeling een maatschappelijke opgave is, kan gebiedsontwikkeling
geduid worden als een complex probleem. Verschillende literatuur omtrent
gebiedontwikkeling wijst op de toegenomen complexiteit bij gebiedsontwikkeling en de
belangrijkste oorzaken daarvan.
Volgens Wigmans [2003, deel 3, H1] is de oorzaak van de toegenomen complexiteit bij
gebiedsontwikkeling in te delen in vier clusters van aspecten. Ten eerste noemt hij de
ruimtelijk-functionele aspecten; door functieverandering en –toevoeging in combinatie met
bestaande infrastructuur neemt de complexiteit toe. Als tweede aspect wordt het aspect van
draagvlak en belangen genoemd; een veelheid van actoren met uiteenlopende belangen op
verschillende niveaus. Vervolgens wordt het financiële aspect genoemd. Grote onzekerheden,
voorinvesteringen en vereveningen dragen bij aan een complex proces. Tot slot wordt het
tijdsaspect genoemd. Indien het proces te lang duurt, bestaat het gevaar dat ontwikkelingen
het project inhoudelijk al hebben veranderend.
Ook Randeraat [2006: 27-29] besteedt in zijn scriptie aandacht aan de toegenomen
complexiteit bij gebiedsontwikkeling. Hij geeft hiervoor een uiteenzetting van theorieën van
andere auteurs;
‐ Volgens Majoor [2005, in: Randeraat, 2006] cumuleert de complexiteit omdat het een
fysieke representant is van een globaliserings- en internationaliseringsproces, de daaruit
voortvloeiende, eerder genoemde groeiende competitie tussen steden en regio’s en
ongrijpbare publiek-private configuraties.
‐ Bakker [1998, in: Randeraat, 2006] schrijft het toe aan het toenemend aantal belangen van
een diversiteit aan stakeholders, die op verschillende schaalniveaus spelen en op elkaar
ingrijpen.
‐ Spaans [2000, in: Randeraat, 2006] wijdt het eveneens aan de veelheid aan actoren en hun
(conflicterende) belangen, maar ook de besluitvorming die verweven is met
besluitvorming uit andere (sub)systemen, de onzekerheid over de aard van het probleem,
de moeilijkheid van juiste en tijdige informatieverwerving en - verwerking, het door elkaar
lopen van korte en lange termijn-overwegingen, en de onomkeerbaarheid van eenmaal
genomen beslissingen.
‐ Bruil [2004, in: Randeraat, 2006] koppelt de toegenomen complexiteit aan een viertal
aspecten. Ten eerste wordt de verandering van de soort ruimtevraag genoemd. De omslag
van een kwantitatief gestuurde vraag naar een kwalitatief gestuurde vraag, in nauw
verband met de omslag van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd, maakt dat minder
makkelijk grijpbare aspecten en condities van belang zijn. Waar kwantitatieve eisen zoals
aantallen goed te bevatten zijn, zijn kwalitatieve eisen als in ruimtelijke, functionele en
esthetische eisen veel moeilijker te grijpen. Ten tweede wordt het complexe karakter van
het proces benoemd. Dit houdt verband met de vele verschillende belanghebbenden en
de vaak tegenstrijdige belangen op diverse schaalniveaus. Het derde aspect beschrijft de
complexe context, namelijk de maatschappelijke opgave die voortkomt uit de
netwerksamenleving. Tot slot wordt gewezen op het aspect sturing dat binnen
interorganisatorische netwerken op nieuwe wijze moet worden vormgegeven.
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
34
Wat opvalt is dat alle auteurs de diversiteit aan actoren op verschillende niveaus en diens
(conflicterende) belangen noemen als één van de redenen voor de toegenomen complexiteit.
Waar Wigmans, Bakker, Spaans en Bruil deze letterlijk benoemen, is in essentie ook de door
Majoor benoemde ‘ongrijpbare publiek-private configuraties’ (inter-organisatorisch netwerk;
Bruil) hiervan afgeleid. Deze veelheid aan actoren is een kenmerk van de
netwerksamenleving.
Ook de andere factoren kunnen worden herleid tot de netwerksamenleving. Globalisatie en
internationalisatie (Majoor) is de reden tot het ontstaan van een dergelijke samenleving, wat
heeft geleid tot een toegenomen competitie tussen steden en regio’s (Majoor) en een
verschuiving van een kwantitatief aanbod naar een kwalitatieve vraag (Bruil). Aangezien in de
netwerksamenleving sociale, economische en culturele structuren intergerelateerd zijn,
ontstaat er zowel onzekerheid over de aard van het probleem als, daarmee gerelateerd, een
bemoeilijking van het komen tot juiste informatie (Spaans). Onzekerheid is tevens een
belangrijke factor in het financiële aspect wat genoemd wordt door Wigmans. Grote
voorinvesteringen met een zekere uitkomst zijn niet problematisch, het is de onzekerheid die
het problematisch maakt. Daarnaast leidt de veelheid aan netwerken en diens overlappingen,
in combinatie met ruimtedruk, tot de fysieke vertalingswens van meervoudig ruimtegebruik
(ruimtelijk-functioneel aspect, Wigmans).
Wat ik wil toevoegen aan dit inzicht is de koppeling van deze complexiteit aan de ruimtelijke
vertaling van een maatschappelijke opgave, ten opzichte van niet-ruimtelijke vertalingen van
maatschappelijke opgaven. De volgende aspecten onderscheiden mijns inziens ruimtelijke
ordening, en in het bijzonder stedelijke gebiedsontwikkeling, in meer of mindere mate van de
meeste andere beleidsterreinen of –opgaven, en vergroten de complexiteit:
‐ Tijdsaspect: traagheid van de vastgoedsector
Tegenover de dynamische omgeving en behoefte staat de traagheid van de
vastgoedsector. Een verklaring voor een zekere traagheid waarmee de vastgoedsector op
conjunctuur reageert, is de lange planvormingtijd en de lange productietijd van projecten.
Waar in andere branches de tijdspanne van realisatie in de orde van weken en maanden is,
is dat bij vastgoed jaren. Het gevaar bestaat dat bij een dergelijke tijdspanne tijdens het
planproces conjucturele, politieke of maatschappelijke ontwikkelingen het project
inhoudelijk veranderen [Wigmans, 2003: 3.1.3]. Dit versterkt de mate van onzekerheid bij
grote ruimtelijke projecten.
‐ Financieel aspect
De vele technische, economische, fiscale en andere onzekerheden in combinatie met het
lange tijdsbestek maakt het inschatten van financiële consequenties uiterst lastig. Er zijn
grote voorinvesteringen nodig, terwijl de uitkomsten nog onzeker en onduidelijk zijn. De
hoogte van die financiële consequenties zijn bij grote ruimtelijke projecten gigantisch.
‐ Fysieke aspect
De fysieke aard in combinatie met de grote financiële en economische waarde maakt dat
vastgoed en infrastructuur een grote mate van ‘blijvendheid’ of onomkeerbaarheid kent.
Verandering brengt grote consequenties met zich mee. Daarnaast kunnen door de
blijvendheid spanningen ontstaan tussen het korte en lange-termijnbelang; er bestaat een
dynamische behoefte tegenover een statische voorraad. Dit maakt het belang van een
goede invulling van ruimtelijke projecten enorm.
‐ Sectoverschrijdend
De definitie van gebiedsontwikkeling van onder andere Wigmans omvatte het integrale
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
35
karakter van gebiedsontwikkeling. De fysieke blijvendheid van ruimtelijke projecten, in
combinatie met de grote financiële consequenties, maakt een integrale, holistische
benadering van groot belang. 2.3
CONCLUSIE: DYNAMIEK EN AFHANKELIJKHEID
Wat is de invloed van de omgeving op het te besturen systeem bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
De invloed van de externe omgeving op gebiedsontwikkeling maakt dat het proces bij
stedelijke gebiedsontwikkeling plaatsvindt in organisatorische netwerken. Twee belangrijke
invloeden op het proces zijn (1) de dynamiek, onzekerheid en onduidelijkheid die netwerken
met zich meebrengen, en (2) de afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren op
verschillende niveaus met uiteenlopende belangen. Deze aspecten worden nog eens
versterkt door specifieke karakteristieken van (stedelijke) gebiedsontwikkeling.
(1) Dynamiek, onzekerheid en onduidelijkheid
De beschouwing van de samenleving als ‘systeem’ maakt duidelijk dat er veel dynamiek,
onzekerheid en onduidelijkheid ontstaat. Dynamiek ontstaat als gevolg van de interacties
tussen systemen. Onzekerheid komt voort uit een gebrek aan informatie, de verschillende
interpretaties van informatie, en uit het feit dat gedrag van actoren niet vooraf bepaald is,
maar gebaseerd is op zowel bewuste als onbewuste keuzes (interacties in systemen zijn niet
te overzien). Onduidelijkheid ontstaat omdat er onenigheid bestaat over het probleem en
diens oplossing, en omdat deze problemen zich niet beperken tot de traditionele kaders van
organisaties en terreinen (onpeilbare grenzen van systemen). De lange planvormingstijd en
productietijd bij gebiedsontwikkeling versterken deze aspecten. Daarnaast staat de dynamiek
in schril contrast met het fysieke en statische karakter van ruimtelijke ingrepen.
(2) Afhankelijkheid
Een groeiende specialisatie en de formatie van netwerken betekent dat problemen opgelost
moeten worden in een klimaat van onderlinge afhankelijkheid. Bestaande instituties zijn niet
in staat om maatschappelijke problemen zelf op te lossen, wat leidt tot de onvermijdelijke
betrokkenheid van andere actoren. Bij stedelijke gebiedsontwikkeling wordt de veelheid aan
actoren met verschillende belangen in dergelijke organisatorische netwerken gezien als een
belangrijke oorzaak van complexiteit. De combinatie met de enorme financiële consequenties
van gebiedsontwikkeling en de noodzakelijke integratie van uiteenlopende aspecten, dragen
bij aan de complexiteit van organisatorische netwerken bij gebiedsontwikkeling.
+ Deze invloeden worden versterkt door bijzondere aspecten die aanwezig zijn bij stedelijke
gebiedsontwikkeling. Ten eerste kunnen door de lange planvormingstijd en productietijd
ontwikkelingen het project inhoudelijk veranderen. Ten tweede zijn de financiële
consequenties enorm, en is het inschatten daarvan uiterst lastig. Ten derde brengt de fysieke
aard van ruimtelijke ontwikkeling een grote mate van onomkeerbaarheid met zich mee. Tot
slot is stedelijke gebiedsontwikkeling in grote mate sectoroverschrijdend en is een integrale,
holistische benadering noodzakelijk.
H2 - Omgeving en bestuurd systeem
36
3
H3 | CONTINGENTE ORGANISATIE EN STURING BIJ
SGO
In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van een contingente organisatie en
sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord
gegeven op deelvraag 2:
Wat voor organisatie en sturingsmaatregelen passen bij de omgeving en het te besturen
systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling? Welke organisatorische thema’s zijn daarbij
belangrijk?
Eerst worden verschillende organisatietheorieën beschreven die uitgaan van de
contingentiebenadering en theorieën die uitgaan van een complexe, dynamische omgeving
(3.1). Na de verhandeling over organisatietheorieën, wordt contigente sturing uitgelicht.
Netwerksturing is een manier van sturen die past bij de eigenschappen van de
netwerksamenenleving en netwerken (3.2). Nadat een contingente organisatie en sturing bij
stedelijke gebiedsontwikkeling zijn beschreven, wordt beschreven welke gemeenschappelijke
thema’s hieruit kunnen worden gedestilleerd (3.3). Na dit hoofdstuk is duidelijk hoe een
organisatie de toepassing van netwerksturing mogelijk kan maken.
3.1
ORGANISATIES IN COMPLEXE, DYNAMISCHE OMGEVINGEN
3.1.1 Algemene organisatietheorieën
Mintzberg: Structuurconfiguraties
Mintzberg [1983] hangt de contigentiebenadering aan door verschillende
structuurconfiguraties te beschrijven die passen bij verschillende omstandigheden. Als basis
voor de structuurconfiguraties dienen de taakverdeling (in vijf verschillende onderdelen:
uitvoerende kern, bestuurlijke component, strategische top, technostructuur en
ondersteunende staf), coördinatiemechanismen (verticaal en lateraal) en de
omgevingskenmerken (o.a. mate van dynamiek en complexiteit) [Mintberg, 1983].
Kanttekening bij deze theorie is dat elke organisatie een mengvorm is van verschillende
configuraties, en dat een bepaalde basisconfiguratie niet het ideaaltype hoeft te zijn voor een
bepaalde omgeving [Kleijn & Rorink, 2010]. Volgens Mintzberg kan de omgeving van een
organisatie onder andere variëren van stabiel tot dynamisch; en van simpel tot complex:
‐ stabiel: weinig veranderingen, en/of ze treden langzaam op;
‐ dynamisch: veel veranderingen, en/of ze treden snel op;
‐ simpel: kwesties zijn niet ingewikkeld en eventuele marktpartijen zijn gemakkelijk te
overzien;
‐ complex: de kwesties zijn moeilijk, vereisen veel kennis, en de markt is lastig te
overzien.
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
37
De configuraties zijn als volgt te plaatsen in deze omgevingsdimensies, zie figuur 3.1
hieronder.
Figuur 3.1: Vier ideaaltypische organisievormen, (a) coördinatiemechanisme en (b)
ontwerpparameters [Mintzberg, 1983]
De adhocratie-structuur sluit, gegeven de omgevingskenmerken bij stedelijke
gebiedsontwikkeling, het beste aan op die omstandigheden. Onderlinge aanpassing is de
coördinatie van taken door middel van informele communicatie. Het coördinatiemechanisme
en de belangrijkste ontwerpparameters leggen hiermee een nadruk op het uitvoerende deel
van de organisatie: een samenwerkende, geschoolde en flexibele uitvoerende kern die
zichzelf controleert.
De machinebureaucratie sluit het minst aan op de omgevingskenmerken bij stedelijke
gebiedsontwikkeling. Standaardisatie van het werkproces is hiervan het
coördinatiemechanisme, en formalisatie van gedrag en centralisatie de belangrijkste
ontwerpparameters.
Burton & Obel: Contingentiemodel
Burton & Obel [2005] beschrijven hoe verschillende organisatorische aspecten beïnvloed
worden door verschillende strategische factoren. De omgeving is één van de zes strategische
factoren die zij onderscheiden. Zij ontleden de omgeving in drie factoren: complexiteit,
onduidelijkheid en onzekerheid [2005: 198-205]
:
‐ Complexiteit: aantal variabelen in de omgeving en diens interdependenties. Een hoge
mate van complexiteit kent vele interdependente variabelen;
‐ Onduidelijkheid: onbekende variabelen. In een hoge mate van onduidelijkheid worden
sommige variabelen niet onderkend, zijn variabelen slecht gespecificeerd en is de
importantie van sommige variabelen onbekend;
‐ Onzekerheid: niet kunnen inschatten van de hoogte of waarde van een bekende
variabele. De onzekerheid wordt hoger indien de waarde minder goed ingeschat kan
worden en indien de variantie van de waarde toeneemt.
De omgeving heeft invloed op drie organisatorische aspecten: formalisatie, organisatorische
complexiteit (verticale en horizontale differentiatie) en centralisatie. Gegeven de
karakteristieken van netwerken en de bijbehorende complexe problemen, kan verondersteld
worden dat gebiedsontwikkeling een hoge mate van omgevingscomplexiteit, onduidelijkheid
en onzekerheid kent. In dat geval, zo stellen Burton & Obel, is een lage mate van formalisatie,
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
38
organisatorische complexiteit en centralisatie wenselijk, zie het gearceerde deel in tabel 3.1
hieronder.
Lage Onduidelijkheid
Hoge Onduidelijkheid
Lage
Lage
Hoge
Hoge Onzekerheid
Onzekerheid
Onzekerheid
Onzekerheid
a. Hoog
a. Medium
a. Medium
a. Laag
Hoge Omgevingsb. Medium
b. Hoog
b. Medium
b. Laag
Complexiteit
c. Medium
c. Laag
c. Laag
c. Laag
a. Hoog
a. Medium
a. Medium
a. Laag
Lage Omgevingsb. Medium
b. Hoog
b. Medium
b. Laag
Complexiteit
c. Hoog
c. Medium
c. Hoog
c. Hoog
Tabel 3.1: Effecten van omgevingsvariabelen op a. formalisatie, b. organisatorische complexiteit en c. centralisatie
[Burton & Obel, 2005: 207]
De lage mate van organisatorische complexiteit sluit niet op de horizontale taakspecialisatie
die Mintzberg voorschrijft in een complexe omgeving. Volgens Burton & Obel zorgt een
hoge mate van organisatorische complexiteit voor een langzamere reactietijd en is het
daarom niet geschikt om toepasselijk te kunnen reageren op veranderingen in een dergelijke
omgeving. Daarentegen stellen zij dat een hoge mate van organisatorische complexiteit een
organisatie in staat stelt om te reageren op verschillende vlakken. Hiervoor zijn specialisten
nodig die verschillende problemen kunnen behandelen. Weerd-Nederhof [2010:22] stelt dat
hoe groter de diversiteit in de deelomgevingen, hoe groter de behoefte aan diffferentiatie is
in de organisatie.
Mintzberg stelt dat er naast horizontale taakspecialisatie ook verbindsmiddelen aanwezig
moeten zijn. Gegeven de aanwezige en noodzakelijke taakspecialisatie bij
gebiedsontwikkeling, vormt deze combinatie mijns inziens een passender alternatief voor de
redenatie achter de lage mate van organisatorische complexiteit die Burton & Obel
voorschrijven.
Senge: Lerende organisatie
In de theorie van Senge [1990] over de lerende organisatie speelt de systeembenadering als
antwoord op complexiteit een belangrijke rol. Het herkennen van onderliggende structuren is
cruciaal om om te kunnen gaan met veel informatie, veel interdependenties en snelle
veranderingen. Een lerende organisatie is adaptief en generatief: het past zich aan aan de
omstandigheden en gebruikt bestaande kennis en nieuwe ideeën om tot nieuwe effectieve
methoden te komen. Voor het creëren van een lerende organisatie onderscheidt Senge vijf
disciplines [Senge, 1990: 4-7]:
‐ Persoonlijk meesterschap: voortdurend persoonlijke visie verhelderen en verdiepen;
‐ Mentale modellen: bekritiseren van diepgewortelde veronderstellingen of
generalisaties;
‐ Gemeenschappelijke visie: gemeenschappelijke toekomstbeelden die betrokkenheid
creëren;
‐ Teamleren; dialoog, het verlaten van aannames en deelnemen aan een oprecht
‘samen nadenken’;
‐ Systeemdenken; verbanden leggen, zien van processen van veranderingen over
langere tijd.
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
39
De vijf disciplines zijn sociale en mentale aspecten. Senge rept niet over structuren of
configuraties, maar stelt dat “At the heart of a learning organization is a shift of mind” [1990:
8]. Het aannemen van een systeembenadering houdt in het zien van interrelaties in plaats van
linearie oorzaak-gevolg redeneringen, en veranderprocessen zien in plaats van
momentopnamen. Het meeste leert men van ervaringen, maar doordat consequenties van
ingrepen verminderd tijds- en plaatsgebonden zijn, worden deze consequenties niet meer
direct ervaren. De systeembenadering is hiermee geöriënteerd op de lange termijn.
Terugkoppeling is volgens Senge daarom erg belangrijk.
De Weerd-Nederhof: Innovatieve organisaties
Bij innovatieve organisaties speelt het thema van zich constant aanpassen aan een complexe,
immer veranderende omgeving een belangrijke rol. De Weerd-Nederhof stelt in haar oratie
[2010] dat complicaties optreden bij het effectief organiseren van innovatie voortkomen uit
het paradoxale karakter van innovatieprocessen. Er worden verschillende tegengestelde eisen
gesteld: exploratie versus exploitatie, probleemdefiniëring versus oplossingsgerichte
activiteiten, korte versus lange termijn, maakbaarheid versus klantvraag etc. [2010: 5]. De
Weerd-Nederhof concludeert dat de manier waarop organisaties met deze spanningen
omgaan veel bepalender is voor succes in complexe omgevingen dan de
organisatiestructuur. Een soortgelijke conclusie trekt Van den Nieuwenhof [2005, in:
Randeraat, 2005; 47]: vooral het perspectief van waaruit een organisatiestructuur wordt
opgezet is van belang, niet zozeer de organisatiestructuur zelf. Sociale aspecten en het
verbinden van activiteiten zijn volgens De Weerd Nederhof [2010] cruciaal:
“Tijd, sociale ruimtes en sociale processen zijn kernbegrippen bij het vormgeven van innovatieve
organisaties. (..) Het relateren van de diverse activiteiten, ieder gesitueerd binnen een deels
specifieke sociale ruimte, kan in dit verband als cruciaal worden gezien. [De Weerd-Nederhof,
2010: 36]
In organisaties die handelen in complexiteit moeten zowel intern als extern verbindingen
worden gelegd [De Weerd-Nederhof, in: Randeraat, 2005: 47]. Bij interne verbindingen ligt de
nadruk op het verbinden van mensen, activiteiten, middelen en processen over de
organisatiegrenzen heen. Hierbij is vertrouwen cruciaal. Bij externe verbindingen ligt de
nadruk op het verbinden van de interne activiteiten en middelen met de buitenwereld.
Hiervoor is een organisatie nodig die zich openstelt voor kennis, informatie en competenties
van buitenaf.
Bij het leggen van verbindingen zijn sociale aspecten van belang. Bolwijn & Kumpe [1998, in:
De Weerd Nederhof, 2010; 23-24] stellen dat in succesvolle innovatieve firma’s
technologische en sociale innovatie onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. In het kader van
sociale innovatie moet daarom nadruk worden gelegd op communicatie, informatieuitwisseling en een innovatief klimaat. Dit kan ingevuld worden middels horizontale en
verticale vergaderingen, het uitbannen van machts-verhoudingen en de ontwikkeling van een
sterk wij-gevoel met behoud van individualiteit.
BCG: Adaptieve organisatie
Volgens Boston Consultancy Group [2009] zijn organisaties die de principes van adaptive
advantage (adaptief voordeel) volgen, in staat de onzekerheid van de omgeving en de
limieten van analyses te herkennen. Zij zoeken naar een organisatorische basis van waaruit
nieuwe benaderingen voor nieuwe problemen continu opkomen. Drie attributen zijn
essentieel voor organisaties in een veranderende omgeving: readiness (gereedheid/
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
40
anticipatie), responsiveness (responsiviteit/ wendbaarheid), en resilience (veerkracht/
robuustheid). Het vierde attribuut, recursion, zorgt voor een blijvend adaptieve organisatie.
Hierbij zijn experimenteren, leren, mobiliseren, iteratie en ervaring van het grootste belang. In
tabel 3.2 hieronder zijn de karakteristieken van een adaptieve organisatie weergegeven:
Flexibele, modulaire
eenheden
Eenheid past zich
snel aan
Gedecentraliseerde
besluitvorming
Faciliteert
herschikking
Continue revolutie
Essentiele kennis
wordt snel verspreid
Best geïnformeerde
leden besluiten
Geen ingewortelde
machtsverhoudingen
Weinig en ruimtebiedende regels
Creert een context
voor interactie
Vermijd
uitdrukkelijke
regels om
complexiteit en
stijfheid te
verminderen
Doelgericht:
correcte waarden
Motiveer met
duidelijke,
geloofwaardige
doelen
Andere en nieuwe
ideeën worden
gewaardeerd
Adaptief
leiderschap
Zet een effectieve
organisatie context
uit voor succes
Beheert
organisatie context
zonder
instructieset
Tabel 3.2: Karakteristieken van een adaptieve organisatie [BCG, 2009]
3.1.2 Organisatietheorieën over gemeenten in een netwerkomgeving
Wigmans: Relatief zelfstandige, marktgerichte units
Wigmans beschrijft in zijn dissertatie [1998: 244-247] hoe het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam
(OBR) organisatorisch is omgesprongen met de noodzaak tot een open en markgerichte
opstelling. In hoofdlijnen kent het een horizontaal netwerkstructuur met een
marktstrategische invulling van productunits met een open oriëntatie met marktpartijen. Dit
heeft er toe geleid dat beleid en uitvoering niet meer van elkaar kunnen worden
onderscheiden, en niet meer volgtijdelijk maar parallel ontwikkelen. Beleid ligt dan niet meer
vooraf vast als uitvloeisel van stadspolitieke doelstellingen, en het proces kent een meer
doelzoekend karakter.
De integratie van beleid en uitvoering krijgt ‘gedeconcentreerd’ vorm. Dit wordt
organisatorisch tot uitdrukking gebracht in de vorm van relatief zelfstandig opererende units.
Deze deconcentratie en zelfstandigheid maakt een kortere reactietijd mogelijk, aangezien
deze units dichter bij de praktijk gesitueerd zijn. Zo komt de taakuitoefening steeds verder af
te staan van een centraal perspectief van sturing. Het grote voordeel van een dergelijke
decentralisatie is flexibiliteit, welke benodigd is om in te kunnen spelen op marktsegmenten
en de veranderingen daarin. Concreet houdt dit in dat er minder sprake moet zijn van
centrale regulering, maar meer van een globale regulering; kaders stellen, sturen op
hoofdlijnen en toetsing aan globale punten of succesfactoren. Zo ontstaat er op lager niveau
meer ruimte voor de invulling op operationeel niveau. Een dergelijke structuur is beter in
staat om om te gaan met complexiteit en dynamiek.
Teisman: Ruimte voor relatieonderhoudende onderdelen
Volgens Teisman [2005, in: Randeraat, 2005: 45] moeten organisaties met betrekking tot
gebiedsontwikkeling open structuren hanteren en flexibel zijn afhankelijk van de vraag vanuit
de context. Om dit te kunnen bewerkstelligen benoemt hij een aantal punten. Ten eerste
moeten interne processen worden vereenvoudigd en moeten ineffectieve tussenlagen
worden weggehaald. Deze vereenvoudiging kan bereikt worden door het reduceren van
interne regels en wetten. Daarnaast moet het aantal inhoudelijke doelen en ambities
verminderd worden, en moeten de gereduceerde ambities sterker worden nagestreefd. Tot
slot moeten relatieonderhoudende onderdelen ruimte krijgen binnen de organisatie om
verbindingen aan te gaan en te handelen naar de situatie. Op dat gebied moeten zij
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
41
verantwoordelijkheid krijgen, maar moeten zij ook verantwoording afleggen wat betreft hun
samenwerkend en bindend vermogen.
Steen et al.: Tussenfuncties
Van der Steen et al. [2011] stelt een tussenfunctie voor als schakel tussen netwerken en de
aanwezige hiërarchie: “Het sturen ‘op’ en ‘met’ netwerken vereist een intermediaire functie in
de organisatie die de verbinding aanbrengt tussen enerzijds de noodzakelijkerwijs verticaal
hiërarchisch georganiseerde binnenwereld van een departement en anders de horizontaal, adhoc gekoppeld en a-structureel georganiseerde netwerken [p38].” Op de grens van binnen en
buiten de organisatie moet er een onderdeel bevoegd én bekwaam zijn om zowel binnen een
hiërarchie als in een netwerk te handelen. Tussenfuncties moeten proberen een verbinding te
leggen tussen de organisatie en de omgeving, tussen kennis en beleid, politieke en
ambtelijke rationaliteit of tussen verschillende intra-organisatorische kokers. Hiervoor moeten
ze de vrijheid hebben om zich door de hiërarchie van de organisatie te bewegen en moeten
ze toegang hebben tot het politieke bestuur. Door een beperkte hoeveelheid formele
ambtelijke bevoegdheden of formele macht kan de vrijheid behouden blijven.
3.1.3 Conclusie: flexibiliteit
Verschillende theorieën zijn behandeld met betrekking tot organisaties in een complexe,
dynamische omgeving en met betrekking tot gemeenten in een netwerkomgeving, zie tabel
3.3 hieronder.
Auteur
Mintzberg
Burton & Obel
Senge
De WeerdNederhof
BCG
Wigmans
Teisman
Steen et al.
Kernpunten
Onderlinge aanpassing, training, horizontale taakspecialisatie, verbindingsmiddelen,
organische structuur, decentralisatie
Lage mate van formalisatie, lage mate van centralisatie en lage mate van differentiatie
Aanpassen door leren, herkennen van structuren en interrelaties zien, leggen van verbanden,
veranderprocessen, terugkoppeling
Perspectief van organisatiestructuur, manier waarop met spanningen wordt omgegaan,
sociale dimensie, activiteiten relateren/ leggen van verbanden
Flexibiliteit, decentralisatie, kennisdeling, weinig regels, duidelijke doelen, recursie
Flexibiliteit door decentralisatie, globale regulering: sturen op hoofdlijnen
Open, flexibele structuren, reductie van regels en ambities, decentralisatie
Verbindingen leggen, vrijheid
Tabel 3.3: Behandelde auteurs en kernpunten
Flexibiliteit of aanpassingsvermogen is het belangrijkste uitgangspunt in de behandelde
theorieën. Dit komt tot uiting in een grotere bewegingsruimte door de reductie van regels
cq het sturen op hoofdlijnen of een visie, en decentralisatie. Hierbij is het leggen van interne
en externe verbanden en het relateren van activiteiten van groot belang. Bij het leggen van
verbanden speelt de sociale dimensie van de organisatie een grote rol.
3.2
NETWERKSTURING
3.2.1 Definitie van netwerksturing
Als gecombineerde definitie van de termen ‘netwerk’ en ‘sturing’ is netwerksturing de
gerichte beïnvloeding van een verzameling actoren ten behoeve van een beweging naar een
beoogd doel. Hierin is een netwerk in maatschappelijke zin een verzameling actoren met
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
42
verschillende belangen die voor de realisering van doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn.
Sturing is volgens De Leeuw [2002: 151] enigerlei vorm van gerichte beinvloeding. Het is
hierbij een ernstige beperking van het besturingsconcept als men ervan uitgaat dat besturing
alleen mogelijk is als men over een volledige, operationele, expliciete en kwantitatief
meetbare set van doelstellingen beschikt, zo stelt De Leeuw [2002]. Het kunnen beoordelen
van uitkomsten is voldoende.
Hieronder volgen de beschouwingen van Koppenjan et al [1992], Kenis & Provan [2006] en
Van der Steen et al [2010] met betrekking tot netwerksturing:
Netwerksturing wordt door Koppenjan et al [1993, in: Pee, 2010: 24] als volgt gedefiniëerd:
“Netwerksturing is de wijze waarop actoren de structuur, het functioneren en/of de
beleidsuitkomsten van een beleidsnetwerk bewust trachten te beïnvloeden. (…) Netwerksturing
wordt als geslaagd beschouwd indien het bijdraagt aan de totstandkoming van samenwerking
tussen actoren, gericht op de gezamenlijke oplossing van maatschappelijke problemen”.
Netwerksturing kenmerkt zich door wederzijdse afhankelijkheid en beïnvloeding van andere
actoren binnen het netwerk. Waar bij de klassieke wijze van sturing de relatie tussen
bestuurder en bestuurden centraal staat, is deze bij netwerksturing minder scherp
[Koppenjan et al, 1993:20, in: Pee, 2010: 24]. Hierbij zijn actoren niet langer in staat om
andere actoren haar wil op te leggen en zijn zodoende genoodzaakt om interactieprocessen
aan te gaan met als doel om informatie, doelen en middelen uit te wisselen met andere
actoren.
Netwerksturing volgens Kenis & Provan [2006: p.28] is het gebruik van mechanismen door
actoren om de acties en activiteiten van organisatorische netwerken te monitoren, om zo de
kans dat netwerkdoelen worden behaald te verhogen. Sturing op zich is niet het doel, het is
een middel om doelen te behalen. De vraag is dus hoe sturing bijdraagt aan het behalen van
die doelen.
Van der Steen et al. [2010] beargumenteren dat de knellende problematiek bij sturing zich in
de maatschappij bevindt, waardoor netwerksturing de vorm heeft van wat zij
‘maatschappelijke sturing’ noemen:
“Het uitgangspunt van maatschappelijke sturing is dat de overheid probeert om
maatschappelijke veerkracht en maatschappelijke dynamiek zoveel mogelijk te faciliteren en
mogelijk te maken. Dat betekent dat de sturende actoren doelgericht zoeken naar interventies
die voor een specifiek domein een dusdanige maatschappelijke dynamiek uitlokken en mogelijk
maken dat een door beleid gewenste beweging ontstaat (…) “ [Steen et al, 2010: 4] Hiervoor
moet men openstaan voor onverwachte verbindingen/ gebeurtenissen. “Verbindingen
aangaan, creativiteit, oog voor de loopt van het spel, procesmanagement, het zoeken naar
onverwachte ontmoetingen en het productief maken van verbindingen tussen partijen zijn
competenties die op termijn de rol van de klassieke beleidsmaker zullen vervangen” [Steen et
al., 2010: 6].
Afgaande op bovenstaande definities is netwerksturing de gerichte inspanningen die
geleverd zijn ten behoeve van de beïnvloeding van de structuur, functioneren (acties en
activiteiten) en/of uitkomst van organisatorische netwerken die positief bijdragen aan
netwerkdoelrealisatie of de kans daarop.
De beïnvloeding van de structuur omvat onder andere nieuwe verbindingen die zijn
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
43
aangegaan, verbindingen die zijn verbroken of verbindingen die zijn gewijzigd. Beïnvloeding
van het functioneren kan de toevoeging, verwijdering of wijziging zijn van regels/ afspraken
tussen actoren in het netwerk, waardoor deze anders te werk gaan. Beïnvloeding van de
uitkomst kan vele gedaanten hebben, onder andere aan de hand van compromissen, het
vasthouden aan of verlaten van standpunten, maar ook de beïnvloeding van andere actoren.
3.2.2 Sturingsmechanismen
De sturingsmechanismen van Kenis & Provan [2006] maken duidelijk dat de
sturingsmogelijkheden van en in netwerken, zoals men die aantreft bij gebiedsontwikkeling,
een sociaal en relationeel karakter hebben. Zij behandelen verschillende soorten sturing in
publieke netwerken en beargumenteren dat de juiste sturing afhangt van verschillende
factoren. Kenis & Provan zien in de onzekerheid in de omgeving, taakinterdependentie en
grootte van het netwerk de belangrijkste factoren. Zij beschrijven vijf algemene
sturingsmechanismen die veelvuldig voorkomen in organisatietheorieën die kunnen worden
toegepast, en beschrijven welke effectief is bij een bepaalde toestand van één van de
factoren.
Bij de toestand van bovengenoemde factoren zoals men die aantreft bij gebiedsontwikkeling
(veel onzekerheid, grote mate van taakinterdepentie en grote, moeilijk te definiëren
netwerken), trekken Kenis & Provan constant dezelfde conclusie: rationele vormen van
sturing zijn lastig toe te passen. Output control (sturen op meetbare uitkomsten) is in geen
geval een optie bij sturing van dergelijke netwerken. Alleen cultural control en reputational
control zijn effectieve sturingsmechanismen.
Cultural control is gebaseerd op het monitoren en evalueren van houdingen, waarden en
overtuigingen. Hierbij ligt de sturingsmogelijkheid in sociale mechanismen die zorgen voor
het streven naar de ‘juiste’ doelen. Het maakt sturing mogelijk via het scheppen van
gedeelde doelen, waarden en overtuigingen, waardoor mensen gecommitteerd raken.
Reputational control geschiedt via reputatie en structuren van reputatie in het netwerk.
Relationele structuren bevatten informatie over de reputatie van actoren in het netwerk. Hier
ligt de sturingsmogelijkheid in het feit dat relationele structuren het resultaat zijn van
processen van het opbouwen van reputatie. Reputaties beïnvloeden de manier waarop
actoren zich naar elkaar gedragen, waardoor het cruciaal is in het beïnvloeden van
toekomstig gedrag [Kenis & Provan, 2006: 235-236]. Hierbij kan gedacht worden aan het
belang van vertrouwen in organisatorische netwerken.
3.2.3 Sturing bij complexiteit
Netwerken en complexe problemen zijn met elkaar verbonden, waardoor netwerksturing
verbonden is met de manier waarop wordt omgegaan met complexiteit. Ook uit
onderstaande beschouwingen over de omgang met complexiteit wordt duidelijke dat deze
type sturing een sociaal, relationeel karakter heeft. Interacties en de coördinatie daarvan
vormen het object van sturing.
Op basis van theoretische bevindingen concludeert Randeraat [2004: 48-52] dat het object
van sturing in complexiteit de interactie tussen actoren is. In de conclusie van Randeraat leidt
dit tot een bevestiging van het belang van verbindingen. Voortgang en versnelling in
complexe processen vindt plaats door betekenisvolle verbindingen tussen actoren in een
zoektocht naar gemeenschappelijk belang. Het sturen op het ontstaan van betekenisvolle
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
44
verbindingen is van grote waarde. Bij het vinden van de gemeenschappelijkheid is er sprake
van voortgang of ontwikkeling in het proces.
Zijn ideeën stroken met de recentere ideeën van Koppenjan en Klijn [2009: 9] met betrekking
tot het managen van onzekerheden in netwerken. Gegeven de onderlinge afhankelijkheid die
het onmogelijk maakt voor betrokken actoren om in isolatie tot een oplossing van complexe
problemen te komen, is het proces van problemen oplossen in eerste instantie een kwestie
van interactie. Hierin moeten actoren hun percepties, activiteiten en institutionele afspraken
coördineren. Alleen door middel van interactie kunnen partijen informatie uitwisselen en
worden standpunten duidelijk. Aan de hand van wederzijds geaccepteerde percepties en
bindende beslissingen en afspraken worden zekerheden gecreëerd, wat de gelegenheid biedt
tot gezamenlijke acties en oplossingen. Een netwerkbenadering voor problemen moet
daarom inspelen op percepties, interacties en instituties. Bovendien moet het voorschriften
voor het verbeteren van interacties bieden en strategieën voor het initiëren en ondersteunen
van interactie.
3.2.4 Conclusie: externe gerichtheid
Sturing door middel van de beïnvloeding van de structuur, functioneren (acties en
activiteiten) en/of uitkomst van organisatorische netwerken, geschiedt via interacties tussen
actoren. Sturing is daarmee extern gericht. Via interacties moeten betekenisvolle
verbindingen ontstaan die leiden tot een gemeenschappelijk belang, wat procesvoortgang
betekent. Hiervoor moeten actoren percepties, activiteiten en institutionele afspraken
coördineren. Volgens Kenis & Provan [2006] gaan sturingsmechanismen in netwerken in op
relaties tussen actoren. Bij netwerken zoals je die bij stedelijke gebiedsontwikkeling aantreft,
zijn sturingsmechanismen gebaseerd op reputaties en sturingsmechanismen gebaseerd op
gedeelde doelen, waarden en houding effectief. Bij sturing in een netwerkomgeving - een
omgeving met een veelheid aan actoren met verschillende belangen - zijn daarom sociale en
relationele aspecten van groot belang.
3.3
GEMEENSCHAPPELIJKE ORGANISATORISCHE THEMA’S
De belangrijkste thema’s van een contingente organisatie en sturing zijn weergegeven in
tabel 3.4 hieronder:
Organisatie
Verbanden leggen/ relateren van activiteiten
Visie, duidelijke doelen, sturen op
hoofdlijnen
Decentralisatie
Sociale en relationele aspecten
Sturing
Betekenisvolle verbindingen
Gemeenschappelijk belang
Sociale en relationele aspecten
Tabel 3.4: Kernthema’s van een contingente organisatie en sturing bij een netwerkomgeving
Door je als organisatie aan te passen aan de aard van een netwerkomgeving, blijkt dat
dezelfde thema’s die van belang zijn tussen organisaties, ook belangrijk zijn binnen
organisaties, zo is te zien in tabel 3.4. Er zijn vier belangrijke aan elkaar gerelateerde thema’s
te onderscheiden voor een flexibele, extern gerichte organisatie, als gevolg van het opereren
in een netwerkomgeving:
‐ Verbanden leggen (3.3.1);
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
45
‐
‐
‐
Gemeenschappelijke visie/ belang (3.3.2);
Decentralisatie (3.3.3);
Cultuur en competenties (3.3.4).
3.3.1 Verbanden leggen
Netwerken zijn gebaseerd op vertrouwen en interactie als dragers van samenwerking
[Milward & Provan, 2006]. Het managen en verbinden van interactie tussen betrokken
actoren is de cruciale factor voor succes [Koppenjan & Klijn: 110]. Volgens De WeerdNederhof moeten in organisaties die handelen in complexiteit zowel intern als extern
verbindingen worden gelegd [in: Randeraat, 2005: 47]. Hierbij gaat het om het verbinden van
mensen, activiteiten, middelen en processen, door het vertrouwen in anderen bij de openheid
bij interacties in het delen en ontvangen van kennis, informatie en kunde. Op basis van
vertrouwen worden interacties aangegaan, welke noodzakelijk zijn voor het leggen van
verbindingen.
Verbindsmiddelen worden volgens Mintzberg daar gebruikt waar de werkzaamheden
tegelijkertijd horizontaal gespecialiseerd, complex, en sterk onderling afhankelijk zijn. Het
belang van het leggen van verbindingen bij stedelijke gebiedsontwikkeling wordt duidelijk uit
het integrale karakter hiervan (de benodigde afstemming van schaalniveaus, sectoren,
functies, kennis, middelen en tijd), en uit de aanwezige taakspecialisatie en onderlinge
afhankelijkheid.
Vertrouwen
Vertrouwen is de basis voor interacties. Vertrouwen in netwerken, of het gebrek hieraan,
heeft vergaande gevolgen voor de mate waarin partijen bereid zijn tot interactie en
samenwerking [Koppenjan & Klijn: 230, Edelenbos et al, 2011]. Vertrouwen is een voorwaarde
voor samenwerking in allianties. Daarnaast biedt vertrouwen een ‘veilige omgeving’ voor de
zoektocht naar oplossingen. Vertrouwen is ook bepalend als voor de effectiviteit en
duurzaamheid van netwerken [Larson, 1992; Powel, 1990; Uzzi, 1997; in: Kenis & Provan,
2007]. Kenis & Provan definiëren vertrouwen als de bereidheid tot het accepteren van
kwetsbaarheid gebaseerd op positieve verwachtingen over andermans intenties en gedrag.
Conflicten kunnen een desastreus effect hebben op vertrouwen, waardoor conflictvermijding
en conflictbeslechting belangrijk is voor het behouden van vertrouwen2.
Openheid in interacties
Het denken in systemen is cruciaal in de lerende organisatie van Senge. Het zien van
interrelaties is daarbij een belangrijk aspect. De vier disciplines die hiervoor ontwikkeld
moeten worden, omvatten het ontwikkelen van een persoonlijke en gemeenschappelijke
visie, het constant ter discussie stellen en kunnen verlaten van veronderstellingen, en het
aangaan van dialoog en discussie.
Openheid is zodoende een belangrijke vereiste voor systeemdenken en het zien van
interrelaties, zo stelt Senge. Vanwege de dynamiek en het feit dat er geen juist antwoord
bestaat bij complexiteit, is dit een voortdurende vereiste. Volgens Senge bestaan er twee
soorten openheid, die geïntegreerd moeten zijn om werkelijk over openheid te spreken:
participatieve openheid en reflectieve openheid.
Participatieve openheid is de vrijheid om je gedachten te uiten, ofwel uitgaande informatie.
Bij reflectieve openheid wordt inkomende informatie gebruikt om de eigen opvatting ter
2
http://www.vom-online.nl/jaarboek/netwerksamenwerking-een-nieuwe-rol-voor-de-overheid
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
46
discussie te stellen.
Deze openheid voor de zingeving aan interacties is ook zichtbaar in het ideaaltypisch
sturingsmodel van Randeraat [2005]. Hij beschrijft een viertal elementen gericht op de
zoektocht naar het gemeenschappelijk belang, wat begint met het openstellen voor alle
actoren en belangen. Hierna kunnen interacties geïntensiveerd, versneld en verbeterd
worden in de zoektocht naar betekenisvolle verbindingen.
3.3.2 Gemeenschappelijke visie/ belang
In de zoektocht naar een gemeenschappelijk belang of visie worden individuele belangen en
visies uitgewisseld. Visies en belangen zijn zodoende het communicatieonderwerp, en op
basis hiervan kunnen verbanden worden gelegd. Dit kan zowel binnen organisaties als tussen
organisaties zijn.
Randeraat [2005] schrijft dat betekenisvolle verbindingen ontstaan uit de zoektocht om
tegelijkertijd het eigenbelang en een gemeenschappelijk belang te herkennen.
Een goede visie moet het gevoel geven van gemeenschappelijkheid en geeft samenhang aan
diverse activiteiten [Senge, 1990]. Het reflecteert de kernwaarden van een organisatie.
Gemeenschappelijke visies ontlenen hun kracht uit een gemeenschappelijke betrokkenheid.
Een gemeenschappelijke visie moet zorgen voor enthousiasme, motivatie en inspiratie, en
dient als een gids voor beslissingen en acties. Het dient zodoende ook als afwegingskader.
Senge [1990] onderscheidt drie aspecten in het creëren van een gemeenschappelijke visie:
‐ Het ontwikkelen van een persoonlijke visie.
‐ Het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie, door persoonlijke visies bij elkaar
te brengen. Visies kunnen niet ‘van boven’ worden ontwikkeld en opgelegd. Het
vraagt om een buitengewone mate van openheid en bereidheid om een diversiteit
aan visies bij elkaar te brengen.
‐ Visie verspreiden en uitdragen in alles wat de organisatie doet.
3.3.3 Decentralisatie
Centralisatie is de mate van de verdeling van beslissingsbevoegdheid in een organisatie. Bij
een hoge mate van centralisatie is de besluitvorming voornamelijk geconcentreerd in één
‘punt’ (individu, onderdeel of laag) in de organisatie. Een lage mate van centralisatie,
overeenkomend met besluitvorming die in hoge mate verdeeld is over meerdere ‘punten’ in
de organisatie, wordt ook wel decentralisatie genoemd. Mintzberg [1983: 123] maakt
onderscheid tussen verschillende typen centralisatie, en stelt dat het type ‘selectieve
decentralisatie’ past bij een adhocratie. Selectieve verticale en horizontale decentralisatie
houdt in dat in verticale richting bevoegdheid wordt verdeeld over meerdere niveaus, en dat
in horizontale richting door eenheden selectief gebruik gemaakt wordt van stafexperts.
Mintzberg [2006] identificeert drie redenen voor decentralisatie:
Een eerste aspect die van invloed is op de mate van centralisatie in een organisatie, is de
capaciteit van informatieverwerking. Het hoofd van een organisatie heeft een bepaalde limiet
wat betreft informatieverwerking. Indien deze bereikt wordt of overschreden, is het wenselijk
deze verwerking en mogelijk ook de bijbehorende besluitvorming te delegeren aan anderen
in de organisatie. Zodoende raakt de organisatie meer gedecentraliseerd.
Het tijdig kunnen reageren op veranderende omstandigheden kan een andere reden zijn
voor decentralisatie. Decentralisatie faciliteert tijdige (re-)acties, omdat de noodzaak tot
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
47
informatieuitwisseling en –verwerking met de verticale hierarchie ontbeert. Problemen en
veranderingen worden direct aangepakt daar waar een kwestie opspeelt. Zodoende kan
decentralisatie ook tot betere besluitvorming leiden, aangezien besluiten worden genomen
door mensen die dicht op de materie zitten. Dit houdt nauw verband met besluiten die veel
specialistische kennis vereisen; ook in dat geval is decentralisatie in veel gevallen wenselijk
[Robbins & Barnwell, 2006: 115-118].
Tot slot is de motiverende werking een reden. Creatieve en intelligente mensen hebben veel
speelruimte, in de zin van ruime beslissingsbevoegdheden, nodig. Motivatie is essentieel in
professionele banen, om de potentie te benutten en voor werving en behoud van personeel.
Gegeven de kenmerken van netwerkomgevingen, valt zodoende te stellen dat globaal gezien
een grote organisatie in een netwerkomgeving baat heeft bij een gedecentraliseerde
structuur; de hoeveelheid en aard van de informatie is te veel voor de top om te verwerken,
de hoge mate van dynamiek faciliteert tijdige
(re-)acties, en ruime beslissingsbevoegdheden motiveren professionals. Professionals die
hiermee te maken krijgen moeten hier mee om kunnen gaan. Dit betekent omgaan met
onduidelijke en onzekere informatie, flexibiliteit en het nemen van verantwoordelijkheid.
3.3.4 Cultuur en competenties
De manier waarop met spanningen wordt omgegaan en het perspectief van waaruit een
organisatiestructuur wordt gezet is bepalender voor succes dan de organisatiestructuur [De
Weerd-Nederhof, 2010; Van den Nieuwenhof, 2005, in: Randeraat, 2005]. Dit legt een grote
nadruk op het sociale aspect en het handelen of gedrag van mensen. Decentralisatie legt
verantwoordelijkheid bij de professional, wat het belang aan competenties van deze
versterkt. Steen et al. [2010] beargumenteren dat het mogelijk maken van netwerksturing
implicaties heeft voor de organisatie en in het bijzonder gepaard gaat met veranderende
competenties. Een faciliterende overheid “ (…) heeft gevolgen voor de inrichting van de
organisatie (…) en voor de mensen en competenties die in de organisatie aanwezig zijn” [2010:
5-6]. Dekker [2011] bevestigt deze gedachtegang door via verschillende theoretische
bevindingen het toenemend belang van zachte factoren als cultuur en competenties aan te
stippen, en dit als belangrijk uitgangspunt te nemen.
Cultuur
Robbins & Barnwell [2006; 403-435] beschouwen de organisatorische cultuur als een systeem
van ‘shared meaning’: patronen van overtuigingen, symbolen, rituelen en praktijken die zich
hebben ontwikkeld in de tijd. Deze zorgen voor een gemeenschappelijk begrip onder leden
over het doel van de organisatie en de manier waarop verwacht wordt te gedragen.
“Organisational culture is the pattern of basic assumptions that a given group has invented,
discovered or developed in learning to cope with its problems of external adaptation and
internal integration, and that have worked well enough to be considered valid, and, therefore,
to be taught to new members as the new way to perceive, think and feel in relation to those
problems” [Schein, in: Robbins & Barnwell, 2006; p.405].
De veronderstellingen in de definitie zijn mentale concepten van de werkelijkheid, die onze
percepties en interpretaties beïnvloeden. We nemen onze overtuigingen en aannamen vaak
voor lief, waarbij we deze zelden kritisch tegen het licht houden of evalueren. Een
organisatiecultuur ontstaat met als doel als organisatie te overleven in de omgeving waarin
het opereert. Het overeenstemmen van de cultuur van de organisatie aan de omgeving
bepaalt in grote mate de effectiviteit van de organisatie [Robbins & Barnwell, 2006: 423]. De
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
48
ontstane cultuur wordt overgedragen aan nieuwe leden middels sociale processen.
Een sterke cultuur kan als vervanger van formalisatie dienen. Een hoge mate van formalisatie
in een organisatie creëert voorspelbaarheid, uniformiteit en consistentie. Een sterke cultuur
doet hetzelfde, maar zonder de noodzaak van regels of de uitoefening van macht. Sterker
nog, een sterke cultuur kan krachtiger zijn dan formele controles, omdat de cultuur de
denkprocessen en acties van leden beïnvloedt [Robbins & Barnwell, 2006: 413]. In werk waar
een hoge mate van betrouwbaarheid is gewenst, blijkt dat de ontwikkeling van een sterke
cultuur de meest effectieve manier is waarmee dat kan worden bereikt. Hierbij wordt onder
een sterke cultuur een cultuur verstaan, waarbij de kernwaarden sterk worden nagestreefd,
duidelijk zijn en wijdverspreid.
Burton & Obel gebruiken de cultuurmeetstaven van Zammuto & Krackover (1991) om de
organisatiecultuur te beschrijven [2005:142-143], zie ook bijlage 2. Het ‘ontwikkelingsklimaat’
(gebaseerd op het invloedrijke concurrerende waardenmodel van Quinn, 1983), is een cultuur
dat past bij een flexibele, extern gerichte organisatie [Burton & Obel, 2005: 150], wat aansluit
bij een contingente organisatie in een netwerkomgeving. De cultuur van het
ontwikkelingsklimaat is weergegeven in tabel 3.5 hieronder. De begrippen kennen een grote
overlap met begrippen uit de beschouwing van de organisatorische aspecten in de
paragrafen hiervoor.
Culturele eigenschappen
Ontwikkelingsklimaat
Onderling vertrouwen
Conflict
Moraal
Veranderweerstand
Geloof in leider
Verantwoordelijkheid
afschuiven
Hoog-medium
Laag
Hoog-medium
Laag
Hoog-medium
Laag-medium
= hoge mate van openheid, delen, eerlijkheid
= harmonie in doelen, overtuigingen, samenwerking
= vertrouwen en enthousiasme in de organisatie
= omarmen verandering
= respect, inspiratie en acceptatie van beslissingen en
acties
= verantwoordelijken nemen verantwoordelijkheid bij
falen
Tabel 3.5: Culturele eigenschappen van het ontwikkelingsklimaat [Burton & Obel, 2005: 150-151]
Competenties
Verbonden met cultuur en het gedrag van mensen, zijn competenties. Een competentie is
volgens Kluytmans [2005; 533] een gedragskenmerk dat bijdraagt aan succesvol functioneren
en daarmee aan het realiseren van de organisatiedoelen. Competenties beschrijven hoe
kennis wordt toegepast en ingezet.
Competentiemanagement is het continu, geïntegreerde afstemmen van talenten van
medewerkers op de stategische doelen, vertaald in competenties. Dit kan leiden tot betere
verticale en horizontale integratie [Kluytmans, 2005; 529-556].
Verticale integratie duidt op het afstemmen van competenties op de strategische ambities en
doelen van de organisatie. Dit is in een turbulente omgeving van toenemend belang. Door de
juiste competenties te kiezen of ontwikkelen kan een organisatie een directe koppeling
leggen tussen haar ambities en het gedrag dat nodig is om die ambities te verwezenlijken.
Horizontale integratie duidt op de onderlinge afstemming van systemen en instrumenten ter
ondersteuning van de ambities van de organisatie. Competenties beschrijven gewenst
gedrag en daarmee de gewenste bedrijfscultuur. Op basis hiervan kunnen systemen en
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
49
instrumenten samenhangend worden ingericht en toegepast, waardoor gezamenlijk beter
bijgedragen wordt aan de organisatorische doelstellingen.
Tabel 3.6 hieronder is een opsomming van competenties die in voorgaande paragrafen naar
voren zijn gekomen. Hierbij is ook gebruik gemaakt van competentieprofielen uit
verschillende bronnen (Dekker, 2010, Randeraat, 2005, Ospina, 2010, Milward & Provan, 2006,
Divosa, 2007, Steen et al, 2010), zie bijlage 3. De gebruikte term ‘openheid’ blijkt hierbij een
veelomvattend begrip.
Cultuur
Denken in systemen/ netwerken
Vertrouwen (delen, eerlijkheid)
Openheid
Verbanden leggen
Openheid
Coördineren van interacties
Communicatief vermogen
Vertrouwen
Gemeenschappelijke visie
Ontwikkelen individuele visie
Openheid
Verbanden leggen
Inspirerend vermogen/ betrokkenheid creëren
Decentralisatie
Flexibiliteit/ Adaptief vermogen
Creativiteit
Professionaliteit (verantwoordelijkheid nemen)
Kunnen omgaan met onzekerheid en onduidelijkheid
Tabel 3.6:Benodigde competenties
3.4
CONCLUSIE: FLEXIBILITEIT EN EXTERNE GERICHTHEID
Wat voor organisatie en sturingsmaatregelen passen bij de omgeving en het te
besturen systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Twee belangrijke aspecten die organisatorische netwerken met zich meebrengen, zo is
geconcludeerd in hoofdstuk 2, zijn (1) dynamiek, onzekerheid en onduidelijkheid, en (2) de
afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren op verschillende niveaus met uiteenlopende
belangen. In dit hoofdstuk zijn organisatietheorieën en sturingsmaatregelen uiteengezet die
hierop aansluiten. De organisatietheorieën zijn gericht op het creëren van flexibiliteit, als
reactie op de dynamiek in de externe omgeving. Het object van sturing - de interactie tussen
actoren – ligt buiten de organisatie en is daarmee extern gericht. Dit sluit aan op de
afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren.
(1) Dynamiek → Flexibiliteit
Flexibiliteit is nodig om als organisatie constant aan te passen aan dynamiek, en om
onzekerheid en onduidelijkheid op te vangen. Dit wordt over het algemeen verkregen door
een lage mate van regelgeving en decentralisatie. Door een lage mate van regelgeving wordt
de mogelijkheid gecreëerd om veranderingen op te vangen, door decentralisatie ligt de
verantwoordelijkheid van aanpassing in de organisatielaag die het dichtst op de materie zit.
Hiermee neemt de noodzaak van informatieuitwisseling en verbindingen toe, zowel binnen
als tussen organisaties.
(2) Afhankelijkheid → Externe gerichtheid
Door de afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren, ligt het sturingsobject in
netwerkomgevingen buiten de organisatie: de sturingsmogelijkheid ligt in de interactie
tussen actoren. Via interacties moeten betekenisvolle verbindingen ontstaan die leiden tot
een gemeenschappelijk belang, wat procesvoortgang betekent. Het zoeken, creëren of
kneden van een gemeenschappelijk belang kan bereikt worden door middel van
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
50
interactieprocessen. Bij netwerken zoals je die bij stedelijke gebiedsontwikkeling aantreft, zijn
sturingsmechanismen gebaseerd op reputaties (vertrouwen) en sturingsmechanismen
gebaseerd op gedeelde doelen, waarden en houding effectief zijn. In een omgeving met een
veelheid aan actoren met verschillende belangen zijn daarom relationele aspecten van groot
belang. De afhankelijkheid van een diversiteit aan actoren vraagt om een oriëntatie voorbij
de eigen organisatiegrenzen.
Welke organisatorische thema’s zijn daarbij belangrijk?
Om netwerksturing te kunnen toepassen, is een flexibele, extern gerichte organisatie
benodigd. Het blijkt dat het sturen op een gemeenschappelijke visie, decentralisatie, het
leggen van verbanden en cultuur en competenties terugkerende thema’s zijn bij verschillende
theorieën over organisaties in een complexe omgeving. Flexibiliteit wordt bewerkstelligt door
minder regulering. Op die manier ontstaat er meer ruimte voor de invulling van beleid voor
professionals (decentralisatie). Sturing en controle van deze professionals wordt dan
verkregen door prestaties te koppelen aan een leidend principe of gemeenschappelijke visie.
Dit dient tevens als communicatieonderwerp om verbanden mee te leggen. Het perspectief
van waaruit dit wordt ingezet is cruciaal, evenals veelal sociale competenties om deze
aspecten te laten slagen. Zodoende vormen de cultuur en competenties de basis cq cement
voor deze thema’s. In tabel 3.7 hieronder een overzicht
Thema
Verbanden leggen
Gemeenschappelijke
visie
Decentralisatie
Cultuur &
competenties
Doel
Samenwerking
Afstemming
Communicatieonderwerp
Betrokkenheid creëren
Afwegingskader
Overdragen informatieverwerking
Tijdige (re)actie
Beslissingsruimte professionals
Houding en gedrag
Vaardigheden
Benodigd
Vertrouwen
Openheid
Verspreiden en uitdragen
Persoonlijke visie
Gemeenschappelijke visie
Omgang met onduidelijke
informatie
Flexibiliteit, creativiteit
Verantwoordelijkheid
Denken in systeem-/
netwerkprincipes
Verbinden, openstaan
Tabel 3.7: Organisatorische thema’s
H3: Contingente organisatie en sturing bij SGO
51
4
H4 | GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN STURING BIJ
SGO
Dit hoofdstuk is een beschrijving van de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij
stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag 3:
Hoe is een grote Nederlandse gemeente formeel georganiseerd en hoe tracht het de omgeving
en het te besturen systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling te beïnvloeden?
Gemeenten, die altijd betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling, hebben als publieke organisatie
te maken met de specifieke karakteristieken van het openbaar bestuur. Ten eerste wordt de
rol van de gemeente bij gebiedsontwikkeling beschouwd en de ontwikkeling daarvan (4.1).
Dit verschaft een begrip voor nog te bespreken aspecten van de organisatie en sturing. De
organisatie van de gemeente wordt beschreven aan de hand van drie kernelementen;
structuur (4.2), beleid (4.3), en politiek (4.4). Tot slot wordt behandeld hoe publieke
instellingen maatschappelijke problemen in het algemeen probeert te sturen, en hoe het
gebiedsontwikkeling probeert te sturen (4.5).
4.1
ONTWIKKELING IN RUIMTELIJKE ORDENING
De afgelopen zestig jaar heeft de Nederlandse ruimtelijke planning veel veranderingen
doorgemaakt. Platform 31 Kennisbank (voorheen KEI)3 en het Project Management Bureau
Amsterdam [2010: 38-40] beschrijven deze veranderingen. Hieruit wordt duidelijk dat de
planologische insteek is veranderd van een universele maakbaarheid met een eenzijdige
afhankelijkheid, naar een gebiedsgerichte coproductie van een brede groep aan actoren met
wederzijdse afhankelijkheden.
Na de Tweede Wereldoorlog was de planologie sterk functioneel met een sterke sturing van
bovenaf en lag de nadruk op kwantitatieve doelstellingen. Deze sturing had een hoog
plannings- en maakbaarheidsgehalte. Gedetailleerde masterplannen met eindbeelden
stonden centraal. Dit wordt ook wel de technisch-rationele planning genoemd [Healey, 1983
in: PMB, 2010: 38]. De toelatingsplanologie beschermt maatschappelijke waarden, zoals
veiligheid, gezondheid en natuur, door uit te gaan van het toelaten van een bepaalde functie
op een bepaalde plek.
De onderliggende veronderstelde zekerheden en de maakbaarheid van de ruimte bleken niet
waar te maken. Ruimtelijke vraagstukken bleken onderhevig aan een veranderlijke
maatschappelijke waardering en was daarmee minder universeel als gedacht. Zodoende
werden in de jaren 80 van de vorige eeuw beleidsterreinen gesplitst om meer aandacht te
geven aan de verschillende onderdelen van beleid. Dit leidde tot onder andere tot de
verzelfstandiging van woningcorporaties en vergaande specialisatie, maar niet tot de
gewenste sturing van ruimtelijke ontwikkelingen. Door fragmentatie als gevolg van
specialisatie onstonden conflicten met betrekking tot het genereren van samenhangende
strategieën.
3
http://kennisbank.platform31.nl/pages/27841/Gebiedsontwikkeling
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
52
In de jaren negentig werd een langzame verandering ingezet die het rijk meer op afstand
zette. Het overdragen en overlaten aan de markt, een verdere verzelfstandiging van
overheidstaken en decentralisatie van rijkstaken richting lagere overheden zijn hierbij
belangrijke trends. Er ontstond zo meer interesse in een communicatieve aanpak. Een
coördinerende overheid met een procedurele aanpak heeft zo plaatsgemaakt voor
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid op basis van samenspraak. Hierdoor worden
gebiedsspecifieke kenmerken en de betrokkenheid van lokale belanghebbenden belangrijker.
De beschreven verschuiving betekent het einde van het idee dat één centrale actor alle
ruimtelijke ontwikkelingen zodanig kan overzien dat dit tot tevredenheid bij alle partijen leidt.
Zo groeit de behoefte aan een open planproces, waarin actoren zoeken naar consensus en
het dragen van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het resultaat [PMB, 2010: 3840].
Bij de totstandkoming van de Nota Ruimte in 2004 werd de term gebiedsontwikkeling
geïntroduceerd als reactie op de planologische insteek. Waar bij planologie voornamelijk een
ruimtelijke invulling van de opgave van een gebied wordt bedacht door relatieve
buitenstaanders, komt bij gebiedsontwikkeling de invulling eerder voort uit een coproductie
van een brede groep partijen in een gebied. Bovendien ontstond het besef dat de
gebiedsopgave meervoudig is, en niet alleen vanuit één (overheids-)perspectief benaderd
kan worden. Zodoende is gebiedsontwikkeling een zoektocht naar oplossingen voor een
combinatie van opgaven en urgenties in een gebied.
4.2
ORGANISATIE
4.2.1 Structuur
In de functionele scheiding onderscheidt Korsten [2009] grofweg drie gemeentelijke
structuurmodellen die elkaar in de loop van de jaren hebben opgevolgd; het secretariemodel
(tot in jaren 80), het sectoren-/dienstenmodel (jaren 90) en het directiemodel.
Veranderingen in de organisatiestructuur zijn ingevoerd zijn met als motivatie ‘integraal
werken’. Integraal werken in een gemeentelijke organisatie verwoordt Korsten als een
gemeente waarbinnen mensen op politiek, bestuurlijk en ambtelijk niveau (verticaal; tussen
de verschillende hiërarchische niveaus) en tussen verschillende diensten of departementen en
tussen staf en lijnen (horizontaal) samenwerken. Op die manier worden complexe
maatschappelijke vraagstukken goed opgelost, omdat alle denkbare aspecten en belangen
naar evenredigheid aandacht krijgen.
Het secretariemodel
De secretarie vormde de centrale ambtelijke organisatie, onder het college van B&W. In de
secretarie werd het centrale beleid ontwikkeld en bewaakt. Naast en onder de secretarie
kenden de meeste gemeenten ‘diensten’ voor het uitvoerende werk. Als nadeel van het
secretariemodel wordt de concurrentiestrijd genoemd tussen beleid en uitvoering. Dit leidde
niet gemakkelijk tot een optimale (‘integrale’) afstemming van beleid en uitvoering op een
bepaald gebied.
Het sectorenmodel
Om dit nadeel te ondervangen gingen de meeste gemeenten, met name in de jaren
negentig, over naar het sectorenmodel, in grotere gemeenten ook wel dienstenmodel
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
53
genoemd. Het grootste verschil was dat beleid en uitvoering niet langer gescheiden waren
georganiseerd. Managers van diensten werden niet alleen verantwoordelijk voor de output
van de eigen unit, maar ook voor de middelen die daarvoor moesten worden aangewend
(input). Het meest genoemde nadeel die gaandeweg optrad is dat van de ‘verkokering’.
Diensten/ sectoren maakten eigen beleid, bedoeld voor eigen positionering en
onderscheiding. Hierdoor kreeg de gemeentesecretaris minder te vertellen, aangezien deze
niet aan het hoofd stond van een dergelijke autonome eenheid. Een ander nadeel van het
sectorenmodel is dat het beleidsstrategisch denken onder druk kwam te staan. Managers
werden niet afgerekend op een gezamenlijk product maar op hun eigen dienst, met als
gevolg een sterke focus op de eigen taakstelling. In plaats van een bedrijfsmatigere werkwijze
(minder bureaucratisch, flexibeler, meer naar buiten gericht) werd veelal eerder een toename
van de interne bureaucratisering ervaren. In deze piramidale opbouw konden alsnog de
beleidsmatige en uitvoerende eenheden worden onderscheiden.
Het directiemodel
Het directiemodel is beïnvloed door de ‘burgerlogica’. De belangrijkste overweging hierin is
om de interne gerichtheid om te buigen naar een sterkere externe gerichtheid. Een burger
moet niet langs verschillende diensten om iets voor elkaar te krijgen, maar bij één dienst
terecht kunnen die vervolgens het achterliggende beleid integreert. Beleid en uitvoering zijn
hierin weer gescheiden. Hoewel verkokering, piramidevorming en bureaucratische verticale
lijnen hiermee op papier zijn verdwenen, bleek de werkwijze nauwelijks te zijn veranderd.
Daarnaast ontstaan door de schaalvergroting van diensten vanzelf ‘teams’ inclusief
‘teamleiders’, hoewel niet bevoegd. Daar komt bij dat veel gemeenten portefeuilles
(beleidsterreinen) creëren; een verticaal georganiseerd bestuur in een horizontaal
georganiseerd ambtelijk apparaat. Achter de platte eenvoud schuilt alsnog een piramidaal
model met nog meer verkokering en moeizame communicatielijnen.
4.2.2 Bureaucratie
De bureaucratie is de overheersende organisatievorm van publieke instellingen. Het is een
manier om uiting te geven aan belangrijke democratische waarden zoals transparantie,
gelijkheid, rationaliteit, efficiëntie en eerlijkheid [Jong, 2011: 3]. Door ordening, regulering en
planning worden publieke doelen gediend en beschermd, en wordt chaos voorkomen.
Bureaucratie kan omschreven worden als een organisatievorm die gekenmerkt wordt door
een hiërarchische opbouw, een vergaande taakverdeling en recrutering op basis van
deskundigheid. Belangrijke kenmerken van een bureaucratie zijn dat functionarissen
onderworpen zijn aan het gezag van de organisatietop, werknemers zich sterk laten leiden
door regels en procedures, de nadruk op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid
ligt en er een strikte, stelselmatige discipline en controle is [Bovens et al, 2001: 165-166].
Wanneer bureaucratie doorslaat wordt gesproken van bureaucratisme. Een scherp
doorgevoerde taakverdeling, strakke hiërarchische lijnen en sterk geobjectiveerde
competentiecriteria kunnen leiden tot onnodig papierwerk en een bijna dwangmatig gelijke
behandeling van ongelijke gevallen. Het gevaar wat hierbij optreedt, is dat het leidt tot
afwenteling van verantwoordelijkheid, fragmentatie, tot ontmoediging van initiatief en/of tot
verstarring, risicomijding en dehumanisering. [Jolly, 2003: 83 & Bovens et al., 2001: 165-168].
Een verklaring voor bureaucratisme kan gezocht worden in twee opvattingen. Merton [in:
Jolly, 2003: 83 & Bovens et al, 2001: 167] schrijft dat in de sterk op discipline en
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
54
nauwgezetheid gerichte bureaucratie, regelvolgende en risicomijdende persoonlijkheden
gedijen. Die zijn niet goed in staat te reageren op uitzonderlijke, onvoorziene en snel
veranderende omstandigheden. De behoefte aan zekerheid en zorgvuldigheid leidt aldus tot
beroepsdeformatie. Merton duidt dit syndroom aan als goal displacement (doelverschuiving).
De middelen om de oorspronkelijk gestelde doelen te bereiken, krijgen in het hoofd van de
bureaucraat de status van een doel op zichzelf. Hij zal de regels naleven, ongeacht of dit nu
wel of niet bijdraagt tot het bereiken van de oorspronkelijk gestelde doelen.
Crozier [in: Jolly, 2003: 83 & Bovens et al, 2001: 167] ziet bureaucratisme als een doelbewuste
tactiek. Bureaucraten dekken zich in tegen kritiek en gebruiken formele regels om hun eigen
positie veilig te stellen. Zij maken zich volgens Crozier op den duur schuldig aan een soort
permanente nauwkeurigheid waarbij zij de regels tot op de letter naleven, ook wanneer het
overduidelijk is dat dit tot ongewenste resultaten leidt. In een poging dergelijk gedrag te
bestrijden neemt de leiding vaak haar toevlucht tot bureaucratische middelen die de kwaal
slechts verergeren, namelijk nieuwe regels en voorschriften. Zo ontstaat een vicieuze cirkel
van bureaucratisme.
4.2.3 Conclusie
Hoewel het directiemodel in principe extern gericht is, blijken interne processen de overhand
te hebben. Uit de geschetse problemen van de structuurmodellen wordt duidelijk dat
gemeenten worstelen om integratie organisatorisch te verankeren. Dit komt voort uit de
botsing tussen een verticaal georganiseerd bestuur een horizontaal georganiseerd ambtelijk
apparaat. De aangehaalde verkokering en moeizame communicatielijnen staan lijnrecht
tegenover integratie. De interne gerichtheid blijft hiermee behouden.
De hiërarchie, onderwerping aan de organisatietop, het laten leiden door regels en
procedures en de stelselmatige controle hiervan laten tevens een sterke interne gerichtheid
zien. Daarnaast gaat het vanwege de nadruk op zorgvuldigheid, consistentie en
voorspelbaarheid uit van een bepaalde mate van stabiliteit. De ontaarding van bureaucratie,
genaamd bureaucratisme, versterkt de gerichtheid op interne processen en stabiliteit.
4.3
BELEID
4.3.1 Spanningen in beleid en tussen beleidsvorming en -uitvoering
Beleid is de voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op
de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling [Bovens et al, 2001: 82]. Hierin
valt beleidsvorming en beleidsuitvoering te onderscheiden. Bij beleidsvorming worden de
uitgangspunten en doelstellingen vastgelegd, beleidsuitvoering betreft de omzetting van
deze voornemens in bestuurlijk optreden.
Dekker [2011] stelt in zijn scriptie dat uitvoerders van beleid geconfronteerd worden met
nieuwe werkelijkheden, nieuwe problemen en nieuwe oplossingen voor die problemen. De
omgeving zorgt voor onvoorspelbare ontwikkelingen, waardoor gewenste doelstellingen
(beleidsvorming) op gespannen voet staan met concrete realisering (beleidsuitvoering).
Een verklaring voor de spanning tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering kan gevonden
worden in de politieke visie op beleidsvorming [Bovens et al, 2001: 86-94]. Deze visie gaat uit
van een additief beleidsproces en van een permanente en politieke strijd; beleid als strijd en
conflictbeslechting. Bij beleidsvorming richt deze visie zich op het verloop van het
besluitvormingsproces. Hierin moet draagvlak worden gecreëerd en moet worden
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
55
onderhandeld met andere partijen. Het politieke krachtenveld speelt hierin een belangrijke
rol. De logica van het beleidsontwerp kan zo botsen met de logica van disciplines die
gemoeid zijn met beleidsuitvoering. Daarnaast anticipeert de samenleving op
beleidsvoornemens en reageren ze op de toepassing van instrumenten. Het effect is dat
tijdens de uitvoering vaak al allerlei koerswendingen en aanpassingen plaatsvinden. De
uitvoering wijkt daarom af van het vastgestelde beleid.
4.3.2 Het beleidsdomein van de ruimtelijke ordening
Immink [2007, p.70-75] beschrijft in haar proefschrift het domein van de ruimtelijke ordening.
Ze beschrijft hierin eerst de praktijk op het moment van schrijven, welke gestoeld is op de
‘klassieke geografie’, en vervolgens een opkomende praktijk, welke gestoeld is op de ‘nieuwe
of relationele geografie’.
Het ruimtelijke ordeningsbeleid in 2007 is gefundeerd op principes die samenhangen met de
‘klassieke geografie’. Dit is gefundeerd op de aanname dat aan objecten en structuren in de
ruimte een objectieve betekenis kan worden gegeven door ruimtelijke planners en
geografen. Verbanden tussen objecten en structuren kunnen door middel van analyse
begrepen worden. Hieraan verbonden is de wens dat ordening van de ruimte bereikt kan
worden door zorgvuldige afweging van verschillende sectoren en facetten. De bijbehorende
benadering is geörienteerd op het vastleggen van wijzen van handelen en momenten van
besluitvorming middels procedures. De organisatie van deze beleidspraktijk kan
gekarakteriseerd worden als toelatingsplanologie; “het legt zich toe op het formuleren en
vastleggen van bestemmingen, zoneringen en contouren’ [Immink, 2007, p.71].
De praktijk die gefundeerd is op de ‘nieuwe of relationele geografie’ heeft een andere kijk op
wat ruimte is. Het gaat hier niet zozeer om de interpretatie van objecten en structuren door
planners en geografen, maar om de interpretatie en beleving van de omgeving door actoren.
Oftewel, een meervoudige betekenisgeving aan specifieke locaties door diverse actoren. Het
begrip ruimte wordt verbreed, doordat beleving en interpretatie verbonden wordt met de
indentiteit en karakteristieken van een bepaalde ruimte. Sociaal én fysiek vormen samen het
ruimtebegrip en zijn van invloed op het handelen van actoren vanuit hun belangen. Dit
handelen vindt plaats op basis van dynamische relaties met de omgeving, zodat actoren
constant een andere betekenis aan de ruimte geven. Hierdoor is actieve betrokkenheid bij
ruimtelijke ordening een vereiste, zodat inzicht kan worden ontwikkeld over het gebruik en
de beleving van de stad door bepaalde groepen in de samenleving.
Kenmerkend van deze praktijk is dat strategische aspecten als uitgangspunt hebben dat
transformaties in de ruimte het gevolg zijn van het handelen van actoren. Hierdoor heeft
deze praktijk een meer ontwikkelingsgericht en interactief karakter. Daarbij bestaat het besef
dat veranderingen niet volledig kunnen worden beheerst vanuit algemene principes van de
toelatingsplanologie. Ruimtelijke ordening verandert zo van afweging en bestemmen op
basis van procedures, naar procesgericht netwerkmanagement. Het benutten en geleiden van
regionale en lokale actoren speelt een steeds belangrijkere rol. De sociale dimensie van
samenwerken krijgt hierbij steeds meer aandacht.
4.3.3 Conclusie
Beleid is voornamelijk het resultaat van interne processen, waarin verschillende sectoren en
facetten worden afgewogen en via analyse betekenis wordt gegeven aan objecten en
structuren. Door het vastleggen van handelswijzen en besluitmomenten middels procedures
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
56
wordt de beleidsuitvoering gecontroleerd. Dit leidt tot spanningen in de uitvoering vanwege
nieuwe werkelijkheden en andere interpretaties en wensen van externe actoren, waardoor de
uitvoering vaak afwijkt van het vastgestelde beleid.
4.4
POLITIEK
4.4.1 Scheiding en verweving van politiek en bestuur
Het idee dat politiek en bestuur gescheiden dienen te zijn, behoort tot de centrale beginselen
van de democratische rechtstaat [Bovens et al, 2001: 239]. Ook de invulling van de domeinen
zijn tegenstrijdig; politiek is de wereld van strijd, emoties en macht, gefixeerd op
beeldvorming en grote lijnen, terwijl bestuur de wereld is van neutraliteit, rationaliteit en
recht, gefixeerd op doelmatigheid, doeltreffendheid en details. Politici worden om de vier jaar
gekozen, ambtenaren worden in vaste dienst aangesteld. In de praktijk is deze tweedeling
echter niet zo eenvoudig te maken. Politici en ambtenaren begeven zich vaak op elkaars
terrein.
Er kan op verschillende manieren onderscheid worden gemaakt tussen politiek en bestuur.
Bovens et al [2001: p.236-239] beschouwen het empirische en het normatieve onderscheid.
Empirisch is er weinig verschil; beide zijn gericht op de bindende toedeling van waarden. Het
openbaar bestuur is echter wel een bijzonder onderdeel van het politiek systeem, omdat het
nemen van bindende beslissingen en de uitvoering daarvan een centrale rol spelen. In
normatieve zin kan gesteld worden dat in een democratie het primaat van de politiek geldt.
Politieke actoren dienen het eerste en het laatste woord te hebben, het ambtelijk deel komt
op de tweede plaats. Ambtenaren dienen zich te conformeren aan de bepalingen van de
politiek. Het primaat van de politiek heeft onder andere vorm en inhoud gekregen door de
scheiding in doelen en middelen. Een verwante tweedeling is die tussen beleidsvormers en
beleidsuitvoerders. Politieke gezagdragers maken keuzes en kunnen hiervoor ter
verantwoording worden geroepen, ambtenaren voeren beleid neutraal uit.
Een dergelijk strak onderscheid is sterk gerelativeerd; politiek en bestuur zijn met elkaar
verweven. Drie inzichten spelen een belangrijke rol in deze relativering; onderscheid is in de
praktijk onmogelijk, het is wetenschappelijk onvruchtbaar en het is in sommige situaties ook
onwenselijk [Bovens et al, 2001: 245-251].
‐ De praktische onmogelijkheid is al aangetoond in de voorgaande beschouwing over
beleid. Beleidsvorming en beleidsuitvoering zijn niet te onderscheiden. Veel beleid krijgt
pas betekenis tijdens de uitvoering; zo wordt pas bij de uitvoering van een project de
concrete doeleinden duidelijk. Hierbij is het onvermijdelijk dat ambtenaren een grote rol
spelen in het politieke proces van de beleidsvorming. Van hen wordt zodoende verwacht
om over een goed gevoel van politieke verhoudingen te beschikken.
‐ Ook in empirische studies kan geen strikt onderscheid gemaakt worden tussen politiek en
bestuur; ook in het bestuur wordt politiek bedreven. In dat verband spreekt men ook wel
van bureaupolitiek, wat doelt op de politieke strijd, concurrentie en rivaliteit die aanwezig
kunnen zijn tussen verschillende onderdelen van het openbaar bestuur. Bureaupolitiek
komt vaak voor als er veel verschillende spelers met uiteenlopende belangen zijn, als geen
van de spelers zijn zin kan doordrijven -waardoor onderhandelingen en
compromisvorming onvermijdelijk zijn-, en als er nog veel onderhandelings- en
manoeuvreerruimte in de uitvoeringsfase is. Onder die omstandigheden kan het bestuur
ook wel gekenmerkt worden als politiek. Zodoende bestaat er niet iets zoals de overheid
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
57
of het ambtelijk apparaat; het is een verzameling van concurrerende diensten. Evenmin
kan gesproken worden over het algemeen belang; elke dienst kan deze als anders
beschouwen.
‐ Tot slot bestaan er situaties waarin de scheiding tussen politiek en bestuur onwenselijk is.
Kritische zin in plaats van slaafse gehoorzaamheid draagt bij aan het democratische
gehalte. Zo kunnen politieke gezagsdragers die zich niet aan de democratische waarden
en normen houden, tegengewerkt worden. Tegenwoordig wordt dit ook verwacht van
ambtenaren, en hebben zij hier meer ruimte voor gekregen. Deze opvatting gaat hand in
hand met de komst van horizontale organisatievormen, zoals project- en
matrixorganisaties. Deze organisatievormen bieden ambtenaren meer ruimte dan
voorheen. Dit laat zich moeilijk rijmen met de klassieke, hiërarchische opvatting van
ambtelijke loyaliteit.
4.4.2 Primaat van de politiek
Het primaat van de politiek speelt in veel westerse landen een belangrijke rol in principes
achter sturing en probleemoplossing. Hoewel het vele gedaanten kent, zijn de belangrijkste
karakteristieken de volgende [Koppenjan en Klijn, 2009: 91]:
‐ Gekozen politici zijn verantwoordelijk voor beleidsvorming en visies omtrent sociale
problemen;
‐ Gekozen vertegenwoordigers zijn de eersten die belangen en waarden in
besluitvorming over sociale problemen afwegen;
‐ Hun oordelen staan boven andere oordelen, vooral boven sectoraal afgewogen
oordelen;
‐ Gekozen politici zijn aansprakelijk voor de activiteiten van het gehele ambtelijke
apparaat.
Het primaat van de politiek heeft zowel een empirische als normatieve betekenis. Empirisch
in de zin dat velen (vooral de media) geloven dat besluitvorming geschiedt volgens het
politiek primaat. Normatief in de zin dat zowel bij politieke instanties als de media het idee
leeft dat politici de richting van sociale ontwikkelingen kunnen en ook moeten bepalen.
Uitgezet tegen de realiteit van complexe besluitvorming, levert dit verschillende
spanningsvelden op [Koppenjan en Klijn, 2009: 92-95]. Ten eerste is er een groot gat tussen
de werkelijke rol van publieke diensten en de veronderstelde rol zoals gezien door burgers
en media. De veronderstelde dominante rol komt geenszins overeen met de beperkte rol die
publieke diensten in werkelijkheid kunnen spelen. Dit leidt veelal tot discussies in de media,
waar politici onder andere verantwoordelijk worden gehouden voor problemen met
betrekking tot de beleidsuitvoering, het functioneren van anderen, mismanagement van
publieke middelen en diensten, en de progressie van grootschalige projecten.
De veronderstelling van burgers en media is onjuist in die zin dat het uitgaat van de
mogelijkheid van een goede vertegenwoordiging van wensen van burgers. Zoals beschreven
echter wordt dit zeer bemoeilijkt door de individualisering en de verzwakte relatie tussen
politieke instituties en burgers.
Een andere spanning bestaat in de manier waarop politici erkenning verkrijgen tegenover de
realiteit van lange, onvoorspelbare processen. Erkenning wordt verkregen door binnen het
ambstermijn interessante beleidsvoorstellen en projecten te doen, maar ook door het
beperken van politieke schade. Dit leidt tot een zekere onwilligheid en weinig commitment
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
58
met betrekking tot langdurige, onzekere beleidsprocessen, terwijl veel processen, met name
bij gebiedsontwikkeling, juist deze karakteristieken bezitten en een sterke politieke wil en
commitment vereisen.
Tot slot zien Koppenjan & Klijn [2009:94] een beperkte mogelijkheid van de representatie van
belangen. Er wordt verondersteld dat politieke instituties het vermogen hebben om
voorkeuren van burgers te representeren en implementeren. De toegenomen individualisatie
zorgt echter voor een verzwakte relatie tussen politieke instuties en burgers. Dit heeft tot
gevolg dat politici moeten zoeken naar draagvlak en informatie moeten vergaren over wat
burgers en maatschappelijke actoren werkelijk willen betreffende maatschappelijke opgaven.
4.4.3 Conclusie
De scheiding tussen politiek en bestuur is in de praktijk niet te maken, omdat er evenmin een
scheiding gemaakt kan worden tussen beleidsvorming en –uitvoering, en omdat beide niet
kunnen worden gedefinieerd als een puur politieke of a-politieke eenheid. De scheiding is
tevens onwenselijk omdat kritische zin van het bestuur bijdraagt aan het democratische
gehalte.
Het primaat van de politiek gaat wel uit van een sterke scheiding. Het idee bestaat dat
besluitvorming geschiedt volgens het politiek primaat, en dat politici de richting van sociale
ontwikkelingen kunnen en moeten bepalen. Dit levert spanningen op met de werkelijkheid
van complexe besluitvorming; de rol van publieke instanties bij sociale ontwikkelingen,
evenals de mogelijkheid van representatie van belangen, is beperkt. Dit betekent dat burgers
en maatschappelijke actoren betrokken moeten worden bij de invulling van maatschappelijke
opgaven.
4.5
STURING
4.5.1 Algemeen
Koppenjan en Klijn [2009: 95-112] beschrijven in totaal vier reacties van publieke organisaties
op onzekerheid en complexiteit: twee ‘klassieke’ reacties, gebaseerd op het primaat van de
politiek: centrale normstelling en consultatie, en twee nieuwere reacties: New Public
Management en governance.
Centrale normstelling
De reactie van centrale normstelling bestaat uit verschillende elementen [Koppenjan & Klijn:
2009: 95-97]:
‐ Top-down sturing: veronderstelling dat besluitvorming centraal georganiseerd kan
worden;
‐ Analyse: betekenisgeving aan probleem door eigen organisatie;
‐ Onderzoek: t.b.v. risicoreductie, weinig ruimte voor dubbelzinnigheid of onenigheid;
‐ Risicoverplaatsing: verplaatsing van risico’s en diens consequenties buiten de
organisatie, gepaard met strenge normeringen om niet beschuldigd te worden van
lichtzinnigheid.
Deze reactie is het toonbeeld van de klassieke bureaucratie. Aan de hand van standaardisatie
en controle wordt geprobeerd om onzekerheid en complexiteit te reduceren. Dit leidt tot
meer regelgeving en procedures, waarmee het voorbij gaat aan de dynamische aard van
besluitvormingsprocessen, de variëteit aan percepties en probleemdefinities, en, belangrijker
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
59
nog, de noodzaak van samenwerking met andere actoren.
Consultatie
De andere klassieke reactie is die van consultatie [Koppenjan & Klijn: 2009: pp.97-99], waarbij
een gelimiteerd aantal dominante belangengroepen worden geconsulteerd. De
basiselementen van deze reactie zijn:
‐ Top-down sturing met consultatie: besluitvorming door een gelimiteerd aantal
partnerorganisaties;
‐ Analyse: betekenisgeving aan probleem door selectief gezelschap;
‐ Onderzoek: gelimiteerde vergaring van informatie dat bijdraagt aan een haalbare
oplossing;
‐ Risicovermijding: opnemen van veto-houders om risico’s hanteerbaar te houden.
Deze reactie kent slechts een kleine toevoeging aan de centrale normstellingreactie, met het
voordeel dat meer opinies worden vergaard en van gedeelde verantwoordelijkheid. Het gaat
hier om het reduceren van weerstand tegen beleid, door het verkrijgen van inzicht in
uiteenlopende meningen en/ of het organiseren van draagvlak en consensus. De
overeenkomst is dat beide reacties proberen onzekerheden te reduceren, te negeren of te
limiteren, en dat het besluitvormingsproces relatief gesloten is. Daarnaast gaan beide, vooral
de centrale normstellingreactie, uit van een relatief centrale rol van de publieke organisatie.
New Public Management
Bij NPM [Koppenjan & Klijn: 2009: 99-107] is er een sterke nadruk op de scheiding van
beleidsvorming en –uitvoering. Zo worden onzekerheden gereduceerd door de gescheiden
verantwoordelijkheden. Overheden treden zo op als opdrachtgevers die bepalen wat ze
willen, duidelijk de resultaten specificeren en besluiten welke organisaties de beste resultaten
kunnen leveren. Een belangrijke gedachte hierachter is dat publieke instanties meer moeten
sturen, dat wil zeggen doelen stellen en deze proberen te halen, in plaats van het
uitvoerende werk zelf te doen. Politici zijn dan alleen verantwoordelijk voor de gestelde
doelen, terwijl de implementerende actoren verantwoordelijk zijn voor de realisatie. In het
algemeen wordt NPM gekarakteriseerd door een aantal eigenschappen, die zich niet
gelijktijdig hoeven voor te doen:
‐ Sterke focus op de verbetering van effectiviteit en efficiëntie van overheidsprestaties;
‐ Sterke focus op waardevolle ideeën en technieken afkomstig uit de private sector;
‐ Sterke focus op het privatiseren en uitbesteden van publieke diensten;
‐ Sterke focus op de creatie of het gebruiken van marktmechanismen;
‐ Sterke belangstelling voor het gebruik van prestatie-indicatoren of andere
specificatiemechanismen.
Om dit succesvol te laten verlopen zijn twee condities van essentieel belang: duidelijke
(specificatie van) doelstellingen en goede toezichthouding. Het voldoen aan beide condities
is volgens Koppenjan en Klijn [2009: 105-106] problematisch.
De aanwezige complexiteit maakt een dergelijk duidelijke specificatie van beleidsdoelen zeer
moeilijk. Het probleem is onduidelijk, er is weinig kennis inzake het probleem en het is
onduidelijk hoe dat probleem opgelost kan worden. Daarnaast is ook het maken van de
gewenste scheiding tussen beleidsvorming en –uitvoering Uitbesteding lijkt daarom alleen
geschikt voor situaties waarin het probleem niet complex is en actoren het
implementatieproces accepteren.
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
60
Daarnaast gaat toezichthouding er van uit dat interacties cq reacties op de implementatie in
de gaten gehouden en voorspeld kunnen worden. De aanwezige complexiteit maakt echter
dat dergelijke reacties complex in elkaar steken en vaak onvoorspelbaar zijn. Dit maakt de
mogelijkheid tot het monitoren van interacties lastig. Zodoende zijn contracten die een
substantiele mate van monitoring vergen niet goed geschikt voor complexe situaties.
Zo komen Koppenjan & Klijn [2009: 107] tot de conclusie dat de benodigde condities voor
het slagen van NPM niet realistisch zijn wanneer complexe problemen moeten worden
opgelost.
Governance
Governance [Koppenjan & Klijn: 2009: 107-112] richt zich meer op het verbinden van
complexe interacties tussen actoren bij het oplossen van problemen. In het kort streeft
governance er naar niet boven de burgers, maatschappelijke groeperingen en private actoren
te regeren, maar met hen. De belangrijkste elementen zijn:
‐ Nadruk op horizontale manieren van sturing, creeëren van draagvlak;
‐ Nadruk op een beter gebruik van kennis van maatschappelijke actoren, ter
verbetering van de kwaliteit;
‐ Nadruk op het vroegtijdig betrekken van maatschappelijke actoren, ter versterking
van de legitimiteit;
‐ Het betrekken van actoren om tot een gedeelde visie te komen, ter verbetering van
de kwaliteit en innovatieve mogelijkheden.
De nadruk wordt dus gelegd op het versterken van interorganisationele samenwerking, een
toenemende betrokkenheid van burgers en de private sector bij besluitvorming, en het
versterken van het integrale karakter van besluitvorming. Zo moeten, is de gedachte,
publieke diensten niet alleen effectiever worden, maar moeten er zodoende ook betere
oplossingen ontstaan. Er ontstaat echter frictie tussen theorie en praktijk, aldus Koppenjan en
Klijn [2009: 110-111]. Het managen en verbinden van interacties van betrokken actoren is de
cruciale factor voor succes. Koppenjan & Klijn beroepen zich op verscheidene onderzoeken
[2009: 110] waaruit blijkt dat het lastig blijkt om de nodige horizontale relaties te activeren,
om de actoren te sturen, om toegevoegde waarde te creeëren en om dit alles te plaatsen in
de gebruikelijke manier van politieke besluitvorming, welke gekarakteriseerd wordt door
centralisatie en het scheiden en uitsluiten van risico’s. De ontwikkeling van
managementstrategieën voor horizontale sturing staat nog steeds in de kinderschoenen en
er is veel meer ervaring met de klassieke verticale manier van sturing.
4.5.2 Sturing bij gebiedsontwikkeling
Volgens Dekker [2011: 29] is de sturing van overheidsorganisaties bij stedelijke
gebiedsontwikkeling te beschouwen als ordezoekend. De ruimtelijke planning gaat uit van
systematisch voorbereiden en bewust interveniëren, wat zowel rationeel of planmatig
handelen en een controle over de omgeving en de eigen organisatie veronderstelt.
Het besluit- en planvormingsproces gaat uit van een rationeel, lineair en ordentelijk verloop
van planvorming: van probleem naar oplossing en van beleidsintentie naar beleidsuitvoering.
Dit idee ligt verankererd in het denken en ligt ten grondslag aan de maakbaarheidsgedachte.
In de praktijk van de ruimtelijke ordening komt de doel-middel praktijk onder andere tot
uiting in de eindbeeldplanning, zoals masterplannen. Hierin wordt uitgegaan van de
mogelijkheid om een volledige, wenselijke eindtoestand vast te leggen die als richtlijn dient
voor handelen. Om dit bereikenen wordt gezag en middelen (besluitvorming, communicatie,
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
61
regelgeving) ingezet.
Ondanks verschuivingen en inzichten in de ruimtelijke ordening zoals beschreven in H4.1,
blijkt in de praktijk in bestuurlijke processen een ordezoekend perspectief nog de boventoon
te voeren [Dekker, 2011; 30]. Voor problemen die ontstaan in in de planvorming en –
uitvoering worden vooral instrumentele oplossingen toegepast. Sturing vindt plaats door
middel van regels en procedures die voorspelbare verhoudingen en orde trachten te
scheppen.
“De kenmerken van de sturingsprincipes die daarbij worden gehanteerd in stedelijke
gebiedsontwikkeling zijn lineariteit in probleem en oplossing, grootschaligheid, uniformiteit,
maakbaarheid, gerichtheid op plekken en posities, aanbodgestuurdheid, beheersbaarheid en
rationaliteit” [Dekker, 2011: 32].
Steen et al. [2010: 36] geven een reden voor de toepassing van instrumentele oplossingen
om orde te scheppen. De oorzaak zien zij in in de machtsverschuiving van publiek naar
privaat. Bij deze verschuiving treedt voor publieke partijen het ‘probleem’ op dat andere
actoren invulling gaan geven aan beleidsuitvoering. Zodoende zijn ze afhankelijk van andere
actoren waartoe ze geen hiërarchische relatie hebben en niet over formele macht beschikken
[Steen et al., 2010:36]. Dit leidt tot regelgeving en procedures om toch de beweging van
anderen te kunnen sturen.
Randeraat [2004:35-37] beschrijft dat de manier van sturing bij gebiedsontwikkeling is geënt
op de principes van projectmanagement. Projectmanagement is een vorm van management
die orde zoekt en structuur aanbrengt. Het gaat hierbij om het helder ordenen, structureren
en organiseren van projecten. Projectorganisaties hebben heldere hiërarchische lijnen, gericht
op het opknippen van processen in vooraf gedefinieerde fasen, het uitoefenen van controle
en het stapsgewijs nemen van beslissingen.
Het beheersen van risico’s en onzekerheden speelt hierbij een belangrijke rol. Door de
enorme belangen en hoge investeringen die gemoeid zijn met gebiedsontwikkeling is
risicoreductie een belangrijk element van management. Onzekerheden maken bestuurders
angstig, waardoor de vraag om orde toeneemt. Een tekortkoming in risicobeheersing wordt
aangestipt door Blokpoel [2004, in: Randeraat, 2004: 36]. Deze wijst er op dat
risicobeheersing niet toepasbaar is in die gebieden waar gebeurtenissen, handelingen of
uitkomsten niet stochastisch modelleerbaar zijn. Dit gebied van onzekerheid heeft betrekking
op sociale complexiteit; de interacties tussen actoren en diens onvoorspelbare uitkomsten.
Randeraat [2009: 38] merkt op dat handleidingen voor gebiedsontwikkeling uitgegeven door
overheidsinstanties zich niet baseren op complexiteitstheorieën, maar op
projectmanagement. Het draait om het beheersen en reduceren van complexiteit en
onzekerheid. Hierbij is de juridische en contractuele insteek dominant.
Ook in recentere uitgaven, zoals de ‘Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2011’, uitgegeven door
het Ministerie van VROM, is dit waarneembaar. Het is geënt op de principes achter
projectmanagement, legt de nadruk op contractuele samenwerkingsverbanden en juridische
procedures en op het reduceren van risico’s en onzekerheden. Aan de aspecten die bij een
contingente sturing bij een complexe omgeving van belang zijn, wordt geen recht gedaan.
“De samenwerking tussen overheden en marktpartijen kan op verschillende manieren en op
verschillende momenten vorm krijgen. Van een toevallige samenloop van omstandigheden kan
of mag echter geen sprake zijn” [Ministerie van VROM, 2011: 16].
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
62
4.5.3 Conclusie
Van de vier algemene reacties van overheidsinstanties op onzekerheid en complexiteit, sluit
alleen governance aan op de complexiteit van de omgeving bij stedelijke
gebiedsontwikkeling. Het blijkt echter lastig voor overheidsinstanties om de principes
hierachter te plaatsen in de gebruikelijke manier van politieke besluitvorming, welke
gekarakteriseerd wordt door centralisatie en het scheiden en uitsluiten van risico’s. Er is veel
meer ervaring met de klassieke verticale manier van sturing.
De sturing bij gebiedsontwikkeling is voornamelijk gericht op het zoeken naar orde en
beheersing, mede als gevolg van de toegenomen complexiteit. Deze gerichtheid komt voort
uit de dominante rol van de principes van projectmanagement. Dit houdt in het analyseren
van het probleem, het scherp formuleren van doelen, eindbeelden en randvoorwaarden, de
sturing en inzet van middelen om dit doel te bereiken, en het reduceren van complexiteit,
onzekerheden en risico’s. Voor problemen die ontstaan worden vooral instrumentele
oplossingen (regels en procedures) toegepast.
4.6
CONCLUSIE: INTERNE GERICHTHEID EN STABILITEIT
Hoe is een grote Nederlandse gemeente formeel georganiseerd en hoe tracht het de
omgeving en het te besturen systeem bij stedelijke gebiedsontwikkeling te
beïnvloeden?
De ontwikkeling van de ruimtelijke ordening in de afgelopen decennia laat een verschuiving
zien van universele maakbaarheid met een eenzijdige afhankelijkheid, naar een
gebiedsgerichte coproductie van een brede groep aan actoren met wederzijdse
afhankelijkheden. De denkbeelden over de structuur van gemeenten alsmede de manier van
sturing sluiten hierop aan.
De veronderstelde toepassing van deze denkbeelden wordt echter getemperd door de
botsing met interne processen. In de structuur van gemeenten staat het verticaal
georganiseerd bestuur tegenover het horizontaal georganiseerd ambtelijk apparaat. Hierdoor
blijft verkokering en moeizame communicatie behouden, wat de gewenste integratie
belemmert. Wat betreft sturing blijkt de horizontale manier van sturing van governance
moeilijk te plaatsen in de gebruikelijke manier van politieke besluitvorming, welke
gekarakteriseerd wordt door centralisatie en het scheiden en uitsluiten van risico’s. Er is veel
meer ervaring met de klassieke verticale manier van sturing. De bureaucratische cultuur sluit
goed aan op deze manier van sturing.
De gebruikelijke manier van politieke besluitvorming, dat botst met horizontale
sturingsvormen, gaat uit van het primaat van de politiek. Dit betekent een sterke scheiding
tussen politiek en bestuur, en tussen beleidsvorming- en uitvoering. Dit vertaalt zich enerzijds
in een beleidsproces dat zich voornamelijk intern afspeelt. Verschillende sectoren en facetten
worden afgewogen en via analyse wordt betekenis gegeven aan objecten en structuren. Door
het vastleggen van handelswijzen en besluitmomenten middels procedures wordt de
beleidsuitvoering gecontroleerd. Anderzijds heeft dit invloed op de manier van sturing die als
gevolg hiervan gericht is op het zoeken naar orde en beheersing. Dit gebeurt volgens de
principes van projectmanagement; het analyseren van het probleem, het scherp formuleren
van doelen, eindbeelden en randvoorwaarden, de sturing en inzet van middelen om dit doel
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
63
te bereiken, en het reduceren van complexiteit, onzekerheden en risico’s.
De toegenomen complexiteit en onzekerheden als gevolg van maatschappelijke
ontwikkelingen en daarmee in het terrein van ruimtelijke ontwikkeling, worden beantwoord
door een gerichtheid op interne processen en stabiliteit om de toegenomen complexiteit en
onzekerheden te reduceren.
De organisatorische scheiding van politiek en bestuur en van beleidsvorming en –uitvoering
valt in de praktijk niet te maken. Zodoende levert het primaat van de politiek spanningen op
met de werkelijkheid van complexe besluitvorming; de rol van publieke instanties bij sociale
ontwikkelingen, evenals de mogelijkheid van representatie van belangen, is beperkt. In de
uitvoering vertaalt dit zich in nieuwe werkelijkheden en andere interpretaties en wensen van
externe actoren, waardoor de uitvoering vaak afwijkt van het vastgestelde beleid. Burgers en
maatschappelijke actoren moeten zodoende meer betrokken worden bij de invulling van
maatschappelijke opgaven en aan de betekenisgeving aan specifieke locaties, zodat inzicht
kan worden ontwikkeld over het gebruik en de beleving van de stad door bepaalde groepen
in de samenleving.
H4: Gemeentelijke organisatie en sturing bij SGO
64
5
H5 | GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN CONTINGENTIE
Dit hoofdstuk is een vergelijking van een contingente organisatie en sturingsmaatregelen
met de gemeentelijke organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling.
Hieruit volgen organisatorische aspecten die op gespannen voet staan met de effectieve
toepassing van netwerksturing bij gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Hiermee
wordt een antwoord gegeven op deelvraag 4 op basis van theoretische bevindingen:
Hoe verhouden de organisatie van de gemeente en de toegepaste sturingsmaatregelen zich tot
een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Door de bevindingen uit hoofdstuk 3 en 4 naast elkaar te leggen, wordt duidelijk dat de
organisatie van gemeenten maar ten dele aansluit op de eigenschappen van haar externe
omgeving. In dit hoofdstuk worden enkele conceptuele tegenstellingen gepresenteerd die
deze aansluiting c.q. mismatch duiden. Ten eerste wordt de tegenstelling tussen flexibiliteit &
externe gerichtheid (contingente begrippen) en stabiliteit & interne gerichtheid (typering van
gemeenten) beschouwd (5.1). De spanningen die hieruit naar voren komen, kunnen
gekoppeld worden aan de spanning tussen de begrippen hiërarchie en netwerk (5.2).
Vervolgens worden de sturingsmaatregelen tegen elkaar uitgezet (5.3) De conclusie die
hieruit getrokken wordt, vormt de basis voor de verkenning van de mogelijkheid van de
toepassing van netwerksturing bij gemeenten, door te duiden welke organisatorische
aspecten bij gemeenten de effectieve toepassing van netwerksturing belemmeren.
5.1
ORIËNTATIE, CULTUUR EN STRUCTUUR
In hoofdstuk 2 zijn de invloeden van de externe omgeving op het proces van stedelijke
gebiedsontwikkeling beschreven. Ten eerste is duidelijk geworden dat de externe omgeving
een hoge mate van dynamiek kent, en dat deze moeilijk te voorspellen (onzeker) en te
beschrijven (onduidelijk) valt. Ten tweede zijn organisaties afhankelijk geworden van een
diversiteit aan actoren. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat voor organisaties in een dergelijke
omgeving flexibiliteit en externe gerichtheid daarom van groot belang zijn.
Het bovenstaande is goed te plaatsen in het concurrerende waardenmodel van Quinn. In het
concurrerende waardenmodel van Quinn worden de belangrijkste vier managementtheorieën
van de vorige eeuw verbonden [Kleijn & Rorink, 2010; 35]:
1. Rationeel doeltheorie; Taylor,
2. Intern procestheorie; Fayol, Weber
3. Human-relationstheorie; o.a. Mayo
4. Open systeemtheorie; o.a. Katz & Kahn
De relaties tussen de twee theorieën worden weergegeven in twee dimensies, zie figuur 5.1
hieronder:
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
65
Figuur 5.1: Concurrerend waardenmodel van Quinn [Burton & Obel, 2005: 96] en cultuurprofiel van gemeenten
(huidig en gewenst volgens ambtenaren gemeenten) [OCAI, 2010].
De typering van de gemeente als een op stabiliteit en intern gerichte organisatie sluit niet
aan op de contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling, die op flexibiliteit en
extern gericht is. Op basis van het model van Quinn doen Burton & Obel [2005] uitspraken
over de culturele en structurele eigenschappen die passen bij de kwadranten in het model
van Quinn. Het kwadrant rechtsboven, de typering van een contingente organisatie, noemen
zij het ‘ontwikkelingsklimaat, het kwadrant linksonder, de typering van gemeenten, noemen
zij het ‘interprocesklimaat’. In tabel 5.1 hieronder zijn de culturele en structurele
eigenschappen van deze twee typeringen naast elkaar gezet. De tegenstrijdigheden tussen
de twee typeringen wordt hierin goed duidelijk. Zie bijlage 2 voor een toelichting op de
culturele en structurele eigenschappen.
Culturele eigenschappen
Onderling vertrouwen
Conflict
Moraal
Veranderweerstand
Geloof in leider/ visie
Verantwoordelijkheid afschuiven
Structurele eigenschappen
Configuratie
Centralisatie
Formalisatie
Differentiatie
Coördinatie & controle
Stimulansen
Ontwikkelingsklimaat
(contingente organisatie)
Internprocesklimaat
(typering van gemeenten)
Hoog-medium
Laag
Hoog-medium
Laag
Hoog-medium
Laag-medium
Laag
Hoog
Medium-laag
Hoog
Laag
Hoog
Matrix/ ad-hoc
Laag-medium
Laag
Laag ↕, hoog ↔
Medium
Gebaseerd op individu
Bureaucratie
Hoog-medium
Hoog
Hoog
Hoog (regels & procedures)
Gebaseerd op procedures
Tabel 5.1: Culturele en structurele eigenschappen van het ontwikkelingsklimaat en internprocesklimaat
[Burton & Obel, 2005: 150-156]
5.2
HIËRARCHIE VERSUS NETWERKEN
De typering van gemeenten als op stabiliteit en interne gerichte organisatie valt terug te
voeren tot de aanwezigheid van hiërarchische principes. Verschillende auteurs constateren de
tegenstelling tussen hiërarchie en netwerk.
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
66
5.2.1 Theoretisch onderscheid
Kenis & Provan [2006] richten zich op de tegenstelling tussen hiërarchie en controle en
netwerken als samenwerkingsverbanden: “Networks are, by design, built around collaboration,
and the idea of formal control mechanisms is typically viewed as inconsistent with the whole
point of having a network” [p.228].
Volgens Koppenjan & Klijn [2004: 3] wordt de maatschappij gekarakteriseerd door een hoge
dichtheid en variëteit aan organisatorische netwerken. Organisaties moeten bij elkaar komen
om problemen op te kunnen lossen. De waarde van hiërarchie als organisatieprincipe neemt
daarom af. Het model van de eenzame organisatie dat beleid geïsoleerd opstelt is verouderd,
evenals het beeld van de overheid als top van de samenleving. De mogelijkheden van sturing
vanuit één centrum neemt af, waardoor hiërarchieën worden vervangen door horizontale
netwerken.
In de publicatie ‘De Boom en het Rizoom’ [Steen et al., 2011] wordt de ‘netwerkfunctie’
beschreven; een flexibele, extern gerichte functie. De verbindingen die door dergelijke
functies worden gelegd is een andere dan wat gebruikelijk onder ‘coördinatie’ wordt verstaan
[p.45-46]. Verbindingen leggen kan maar moeilijk verenigd worden met coördinatie volgens
de bureaucratische logica; taakverdeling, functiescheiding en competentiescheiding behoort
bij de hiërarchische structuur, evenals integratie-afstemmingen door middel van
geformaliseerde overlegstructuren. Verbindingen die in netwerkfuncties gelegd moeten
worden, moeten dit zodoende niet proberen te doen volgens de logica van de bureaucratie,
maar volgens de logica van netwerken. In tegenstelling tot de gebruikelijke
coördinatiemechanismen wordt deze gekenmerkt door verbinding op basis van
functievermenging in plaats van functiescheiding, meervoudige in plaats van enkelvoudige
opname van actoren en gelijkwaardigheid in plaats van hiërarchie. Het type verbinding in een
netwerk is wezenlijk anders dan de verbinding door bureaucratische coördinatie.
Ook Bruijn & Heuvelhof [2007] beschrijven de tegenstelling tussen netwerk en hiërarchie. In
een hiërarchie is sprake van een centrale actor aan de top die over zowel informatie als
macht beschikt die noodzakelijk is voor een effectieve besluitvorming. Hierbij gaat men er
vanuit dat de complexiteit van een inter- of intraorganisatorisch vraagstuk tot een
overzichtelijk en beheersbaar geheel kan worden teruggebracht, waardoor het anderen kan
aansturen in een gewenste richting. Hierachter gaan vier aannamen schuil die het verschil
met een netwerk karakteriseren [Bruijn & Heuvelhof, 2007: 16-21], zie tabel 2.2 hieronder.
In de eerste plaats is er de aanname dat er een zekere uniformiteit binnen een organisatie of
tussen organisaties bestaat. Hoe groter de uniformiteit, des te groter de reikwijdte van een
interveniërende actor is. Omgekeerd geldt dat hoe groter de verschillen zijn, hoe lastiger het
is om te sturen. Een tweede aanname is dat actoren relaties van boven- en onderschikking
kennen, en dat deze niet alleen een formeel gegeven zijn, maar zich ook in de werkelijkheid
manifesteert. Zodoende bestaat er een eenzijdige afhankelijkheid van de centrale actor. De
derde aanname is dat actoren openstaan voor interventies van een centrale actor. Ze zijn
gericht en ontvankelijk voor de aanwijzingen vanuit de centrale top. Tot slot is er de aanname
dat een hiërarchische structuur redelijk stabiel is. Onderlinge machtsverhoudingen wijzigen
niet, de organisatie wijzigt nauwelijks en de omgeving kent geen dynamiek.
De tegenstellingen van deze aannamen gelden voor een netwerk. Tegenover uniformiteit
staat de pluriformiteit van actoren en de diversiteit aan belangen, machtsmiddelen etc.
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
67
Tegenover het idee van eenzijdige afhankelijkheid staat wederzijdse afhankelijkheid: actoren
hebben elkaar nodig voor steun, middelen, geld, kennis en dergelijke. Dit maakt dat andere
actoren op basis van machtsposities ook een bepaalde geslotenheid tonen ten opzichte van
een interveniërende actor. Tot slot staat dynamiek tegenover de aanname van stabiliteit.
Posities van actoren, de hoeveelheid aan actoren en de samenstelling van actoren wisselen
voortdurend, waardoor hiërarchische interventies niet langer werken. Deze tegenstellingen in
kenmerken, evenals de tegenstellingen in het besluitvormingsproces, zijn hieronder
weergegeven in tabel 2.2.
Vergelijking
Kenmerken
Vergelijking
besluitvorming
Hiërarchie
Uniformiteit;
Eenzijdige afhankelijkheden;
Openheid/ ontvankelijkheid voor
hiërarchische signalen;
Stabiliteit;
Regelmatig en volgtijdelijk;
Fasen;
Actoren zijn stabiel;
Eén arena, proces heeft duidelijk beginen eindpunt;
Inhoud probleem stabiel;
Prikkel om problematiek als
gestructureerd te beschouwen;
Consistentie en voorspelbaarheid;
Netwerk
Pluriformiteit;
Wederzijdse afhankelijkheden;
Geslotenheid voor hiërarchische
signalen;
Dynamiek;
Onregelmatig en geen duidelijke
opeenvolging van activiteiten;
Ronden;
Actoren treden in en uit;
Meer arena’s, geen geïsoleerd beginen eindpunt;
Inhoud probleem verschuift;
Prikkel om problematiek als
ongestructureerd te beschouwen;
Meebewegen en onvoorspelbaarheid;
Tabel 5.2: Kenmerken hiërarchie en netwerken [Bruijn & Heuvelhof, 2007: 18,35]
5.2.2 Empirisch onderscheid
Veel organisaties kennen empirisch een mengvorm van een hiërarchie en een netwerk. De
toepassing van zowel hiërarchische als netwerkstrategieën kan tot spanningen leiden. Bruijn
en Heuvelhof [2007: 161-162] beschrijven drie redenen waarom netwerkorganisaties ook
hiërarchische elementen kennen:
‐ Iedere organisatie kent een formele structuur, die vrijwel altijd hiërarchisch van aard
als gevolg van de aanwezigheid van een top
‐ Externen moeten organisatie kunnen aanspreken → aanwezigheid van bestuurder met
formele bevoegdheid
‐ Verschil in waarneming: hiërachische opzet, netwerk informeel
Spanningen komen voort uit de verschillende werkelijkheden in een organisatie. In een
hiërarchie gaat het om duidelijkheid, daadkracht, doelstellingen en planningen, waar dit in
een netwerk, waar overlegd en onderhandeld moet worden, voor een verzwakte
onderhandelingspositie kan zorgen. Deze spanning heeft het karakter van een dilemma. De
verleiding bestaat dit dilemma te ontkennen, door bijvoorbeeld een sterk accent te leggen
op de werkelijkheid van een hiërarchie en de netwerkkenmerken te bagatelliseren, of
andersom. De werkelijkheid is volgens Bruijn & Heuvelhof [2007: 164] tweeslachtig, zodat
strategieën recht moeten doen aan beide werkelijkheden.
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
68
5.3
STURINGSMAATREGELEN
Het sturingsobject in een netwerkomgeving is de interactie tussen actoren. Via interacties
moeten betekenisvolle verbindingen ontstaan die leiden tot een gemeenschappelijk belang,
wat procesvoortgang betekent. Vanwege het belang van interacties zijn relationele aspecten
zoals vertrouwen van groot belang. Waar interacties het verloop van het proces bepalen,
ontstaat er een grote mate van dynamiek, onzekerheid en onduidelijkheid.
De beschreven reacties van publieke instellingen hierop (H4.5) zijn voornamelijk gericht op
stabiliteit, orde en beheersing. Bij de sturing van stedelijke gebiedsontwikkeling is dit
zichtbaar in de dominante rol van projectmanagement. Dit houdt in het analyseren van het
probleem, het scherp formuleren van doelen, eindbeelden en randvoorwaarden, de sturing
en inzet van middelen om dit doel te bereiken, en het reduceren van complexiteit,
onzekerheden en risico’s. Via voornamelijk instrumentele oplossingen (regels en procedures)
wordt getracht het vooropgestelde doel of resultaat te bereiken. Sturing via interactie met
externe actoren is hierin geen leidend principe. Waar contingente reacties op dynamiek en
afhankelijkheid uitgaan van flexibiliteit en externe gerichtheid, zijn de algemene reacties van
publieke instellingen gericht op stabiliteit en beheersing.
Van de beschreven algemene reacties sluit alleen governance aan op de complexiteit van de
omgeving bij stedelijke gebiedsontwikkeling, door de interactie met burgers en
maatschappelijke groeperingen centraal te stellen. Dit botst echter met de gebruikelijke
manier van politieke besluitvorming, welke gekarakteriseerd wordt door centralisatie en het
scheiden en uitsluiten van risico’s.
Bruijn & Heuvelhof [2007: 75-106] wijzen op de verschillen tussen projectmatig werken en
procesmatig werken, en geven daarbij aan dat de principes van projectmatig slecht zijn toe te
passen in netwerken. Procesmatig werken sluit hier beter op aan, zie tabel 4.1 hieronder.
Benadering
Probleemformulering
Doelstelling
Informatie
Besluitvorming
Evaluatie
Project
Factoren en inhoud;
Informatie;
Probleem vereist analyse;
Probleem scherp afbakenen;
Complexiteitsreductie;
Probleem stuurt oplossing;
Vooraf geformuleerd en referentiepunt;
Gerelateerd aan probleem;
Randvoorwaarden vooraf geformuleerd
en hard;
Robuust en intersubjectief;
Inhoud probleem bepaalt behoefte;
Besluit volgt uit probleem, doel en
informatie;
Dichttimmeren;
Doelen gerealiseerd?
Ex post activiteit
Proces
Actoren en proces;
Relaties;
Probleemperceptie vereist beïnvloeding;
Probleem breed formuleren;
Complexiteitsverhoging;
Oplossing stuurt probleem;
Momentopname;
Gerelateerd aan stakeholders;
Randvoorwaarden ontstaan tijdens het
proces;
Proces van interactie;
Informatie wordt strategisch gebruikt;
Na besluit volgt een volgende ronde met
nieuwe kansen;
Opties open houden;
Partijen tevreden? Geleerd? Relaties
opgebouwd?
Voordurend proces, monitoring
Tabel 5.3: Verschillen tussen projectmatig en procesmatig werken [Bruijn & Heuvelhof, 2007: 75-106]
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
69
5.4
CONCLUSIE: SPANNINGEN TUSSEN NETWERK EN HIËRARCHIE
Hoe verhouden de organisatie van de gemeente en de toegepaste sturingsmaatregelen
zich tot een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
Het concurrerende waardenmodel van Quinn maakt een fundamentele tegenstelling goed
duidelijk: de intern gerichte, en op beheersing en stabiliteit gerichte organisatie tegenover
een extern gerichte, flexibele organisatie. De eerste organisatietypering is over het algemeen
van toepassing op gemeenten, de tweede organisatietypering sluit aan op netwerksturing en
de dynamiek en complexiteit in een netwerkomgeving.
Dynamiek
Afhankelijkheid
Netwerk: contingente
reactie
Flexibiliteit
Externe gerichtheid
Hiërarchie: reactie van
gemeenten
Stabiliteit
Beheersing (interne gerichtheid)
Dat de gemeente overwegend als een intern gerichte, op stabiliteit gerichte organisatie valt
te typeren is grotendeels te herleiden tot het sterke hiërarchische karakter van gemeenten.
De verticale verantwoordingsstructuur en top-down sturing komt voort uit het primaat van
de politiek. Dit botst met centralisatieprincipes; uit deze principes volgt dat in een complexe
omgeving een gedecentraliseerde organisatie het meest effectief is. Uit de principes volgt
tevens dat een gecentraliseerde organisatie in een dergelijke omgeving ineffectief is. Juist in
een complexe, dynamische omgeving moet beslissingsbevoegdheid meer verticaal verdeeld
worden over de organisatie. Dit effect wordt groter voor grotere organisaties. Vooral in de
grotere gemeenten zal deze tegenstelling dus duidelijker zijn.
De organisatiestructuur van gemeenten is verkokerd als gevolg van verschillende politieke
beleidskaders. Elk departement heeft zijn eigen doelstellingen en regels als gevolg van
verschillende politieke afwegingen. Uiteindelijk komen deze gesegmenteerd samen bij
gebiedsontwikkeling. De segmentatie is problematisch omdat in dit soort projecten
verschillende kaders geïntegreerd moeten worden. Uit de beschouwing van de omgeving als
systeem is duidelijk geworden dat subsystemen niet losgekoppeld kunnen worden. Door
middel van matrixstructuren en projectorganisaties zou integratie moeten ontstaan, maar
door de verticale verantwoordingsstructuur bestaat er een nadruk op verticale belangen.
Bureaucratische kenmerken, zoals onderwerping aan de organisatietop, een sterke
taakgerichtheid en zich laten leiden door regels en procedures, versterkt de nadruk op
verticale belangen.
Resumerend leiden verschillende politieke kaders tot segmentatie cq verkokering. Het
primaat van de politiek zorgt ervoor dat er in die kokers verticale verantwoordingsstructuren
bestaan. De bureaucratische cultuur - met onder andere een sterke taakverdeling en
taakgerichtheid, en nadruk op het naleven van regels - al dan niet in combinatie met
bureaupolitiek, zorgt voor de instandhouding van verkokering. Van externe gerichtheid en
flexibiliteit, principes waarop netwerksturing is gebaseerd, is dan geen sprake meer. In
matrixstructuren of andere projectorganisaties zal het verticale belang altijd prevaleren boven
het horizontale belang – horizontaal zowel in het integreren van beleidskaders
(intraorganisationeel) als in samenwerking met andere actoren (interorganisationeel).
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
70
Thematisch is dit de tegenstelling tussen hiërarchie en netwerk, en daarmee tussen verticale
en horizontale structuren, centralisatie en decentralisatie, en verkokering en integratie, zie
tabel 5.4 hieronder.
Hiërarchie bij gemeenten
‐ Verticale structuren, centralisatie, top-down sturing
(primaat van de politiek)
‐ Verkokering/ segmentatie (politieke kaders)
‐
Sterke taakgerichtheid en -verdeling, onderwerping
aan organisatietop, naleving van regels
(bureaucratie: versterking bovenstaande aspecten)
Netwerken
‐ Horizontale structuren, decentralisatie,
bottom-up planproces
‐ Systemen/netwerken, integratie,
verbanden
‐ Aanpassingsvermogen, flexibiliteit,
probleemoplossend vermogen,
creativiteit
Tabel 5.4: Hiërarchische aspecten binnen gemeenten tegenover netwerkaspecten
H5: Gemeentelijke organisatie en contingentie
71
6
H6 | NETWERKPRINCIPES BINNEN HIËRARCHIE
Dit hoofstuk is een oplossingsgerichte beschouwing van de mogelijkheid om
netwerkprincipes te verenigen met conflicterende hiërarchische aspecten. Er wordt gekeken
hoe daarbij invulling wordt gegeven aan de organisatorische thema’s uit deelvraag 2.
Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag 5 op basis van theoretische
bevindingen:
Hoe kunnen incontingente hiërarchische aspecten binnen de gemeentelijke organisatie
verenigd worden met netwerkprincipes? Hoe worden daarbij de organisatorische thema’s
ingevuld die belangrijk zijn bij een contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de organisatie volgens de bestudeerde theorie zo kan
worden ingericht dat netwerksturing verenigd kan worden met conflicterende hiërarchische
aspecten die aanwezig zijn bij gemeenten. De aspecten worden één voor één behandeld:
centralisatie (6.1), verkokering (6.2) en bureaucratie (6.3). Tot slot wordt gekeken hoe bij de
inrichting van deze aspecten de organisatorische thema’s zoals beschreven in 3.3 worden
ingevuld (6.4).
6.1
CENTRALISATIE EN VERTICALE STRUCTUREN
Horizontalisering van bestuur is in literatuur en praktijk in zwang. Vanuit democratisch
oogpunt wordt deze horizontalisering met zorg bezien. Het politiek gedachtegoed gaat er
van uit dat machtsuitoefening binnen een politieke gemeenschap in handen is van gekozen
bestuurders. Horizontaal bestuur en verticale instituties staan dus in voortdurende spanning
met elkaar [Koppenjan e.a., 2007, 1]. Koppenjan e.a beschrijven drie reacties op deze
spanning:
‐ Herstel van het politiek primaat
‐ Democratisering van horizontaal bestuur
‐ Verbetering van koppeling tussen verticale democratie en horizontaal bestuur
6.1.1 Herstel van het politiek primaat
Het primaat van de politiek zorgt voor een nadruk op verticale structuren en een
incontingente mate van centralisatie. Het primaat van de politiek zelf komt voort uit
democratische beginselen. Echter, democratische beginselen hoeven niet per se op die
manier tot uiting te komen. Bij een instrumentele visie op democratie wordt democratie
gezien als een procedure voor de besluitvorming, terwijl de substantieve visie democratie als
doel op zich beschouwt [Koppenjan & Klijn, 2004: 233]. De eerste benadering benadrukt dat
de democratische staat bestaat omdat individuen een soort van contract sluiten. Democratie
is dan een efficiënte manier van regeren dat helpt om verschillende voorkeuren uit te
drukken. Bij de tweede benadering is democratie een doel op zich, een waarde, een politiek
systeem dat burgers betrekt bij beleid en actie en participatie stimuleert.
Het primaat van de politiek hoort bij de eerste benadering, van politieke controle en
hiërarchie van het ambtelijk apparaat, en van het idee dat alleen politici de uitvoerende
macht en verschillende belangen kunnen sturen. “It is an idea of democracy that quickly leads
to more control and centralization in order to strengthen political steering” [Koppenjan & Klijn,
2004: 234]. Deze benadering past bij de ideeën van New Public Management, en domineert
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
72
in het politieke debat en in de media [p234].
Zoals gezegd is dit niet de enige manier om democratie vorm te geven. Democratie vanuit de
substantieve visie is een systeem waar onafhankelijke maatschappelijke groeperingen en
individuen constant met elkaar interacteren, en zo de democratische idealen vorm geven.
Dan is een overheidsinstelling niet een orgaan boven andere partijen, maar een orgaan dat
actief de gelijkheid in kansen van individuen en groepen verhoogt [p235]. In tabel 6.1
hieronder zijn beide benaderingen weergegeven.
Beeld van publieke actoren
Rol van overheidsinstanties
Publiek-Private relaties
Primaat van de politiek
Bewaarder van belangen boven andere
partijen
Initiator/ uitvoerder
Voorkeuren van burgers
Controleur van bureaucratie
Superioriteit:
Doelen van publieke actoren prevaleren
boven die van private actoren
Nadruk op controle
Evaluatiecriteria voor de
uitkomst van
beleidsprocessen
Verantwoordelijkheid
Democratische bemiddeling
Procesbemiddelaar tussen partijen en
bemiddelaar van belangen
Scheidsrechter:
Monitoren van democratische kwaliteit
van het beleidsproces
Gelijkwaardigheid:
Nadruk op relatie tussen doelen en
variatie als conditie voor democratie
Nadruk op faciliterende en
ondersteunende rol
Mate waarin uitkomsten de
verschillende doelen van actoren
reflecteren
Procedurele verantwoordelijkheid:
Politieke organen zijn verantwoordelijk
voor zorgvuldige beoordeling
Versterking van samenwerking tussen
gelijke actoren
Overeenkomst tussen uitkomsten van
beleidsprocessen en doelen van
gekozen partijen
Politieke verantwoordelijkheid:
Politieke organen zijn verantwoordelijk
voor inhoud van beleid en acties van
bureaucratie
Versterken van controle over inhoud en
uitvoering van beleid
Tabel 6.1: Twee doctrines over de rol van publieke actoren [Koppenjan & Kleijn, 2004: 235]
Het mogelijk maken van een meer substantieve benadering zorgt voor spanningen. Volgens
Koppenjan & Klijn [2004: 237] moet de oplossing gezocht worden in het verzoenen van beide
benaderingen door middel van afspraken tussen betrokken partijen over rollen en regels.
Wat in ieder geval vermeden moet worden, zo schrijven zij, is dat politici eenzijdig condities
van tevoren dicteren, dat zij niet participeren in het besluitvormingsproces uit angst om
gecommitteerd te raken in een later stadium, en dat zij hun besluit nemen met weinig
aandacht voor de uitkomst. Daarnaast moeten participanten in het besluitvormingsproces
ook niet verwachten dat hun voorstellen eenzijdig worden geadopteerd, en moeten zij ervoor
zorgen dat politici niet geconfronteerd worden met een enkel slik-of-stik voorstel. Koppenjan
& Klijn beschrijven drie voorstellen voor politici voor het herontwerpen van de rol van de
politicus [p.237]:
Het begin van het proces: politici nemen de leiding
Politici kunnen een belangrijke rol vervullen als initiator of door het vergaren van draagvlak,
of door andere aan te zetten tot initiatief. Dit kunnen krachtige impulsen geven aan andere
actoren om deel te nemen in het besluitvormingsproces. Daarnaast kunnen zij solide
precondities scheppen of een indicatie geven voor de oplossingsruimte. Deze precondities
moeten echter wel voldoende ruimte overlaten voor ontwikkeling. Met deze precondities
kunnen politici zich politiek profileren. Gedurende het proces kunnen politici door interactie
en het leerproces wel hun condities verscherpen of bijstellen, aangezien er meer inzicht
ontstaat.
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
73
Gedurende het proces: sturen en leren
Gedurende het proces moet politici betrokken blijven om het risico te vermijden dat het
proces een al te ongewenste richting op gaat. Dit betekent dat er een tijd moet worden
ingeruimd en besteed om zich te informeren over de voortgang van het proces. Bekendheid
met het proces maakt het mogelijk eigen inschattingen en criteria te kunnen bijstellen of
deze te behouden door middel van sturing.
Aan het einde van het proces: combineren en selecteren
In het besluitvormingsproces is het van belang om verschillende standpunten en belangen
om te zetten in oplossingen die een adequate overweging zijn van de complexe
problematiek. De sterke punten van verschillende oplossingen moeten samenkomen als
gevolg van een interactief proces tussen politici en ambtenaren. De taak is om een dergelijke
oplossing te creëren die verschillende wensen bevredigt. Waar het gebruikelijk is één
oplossing voor te dragen na een relatief gesloten proces, leidt meerdere oplossingen tot een
grotere keuzeruimte voor politici. Het resultaat kunnen zij daarna groots uitdragen.
Bovenstaande beschrijft de rol van de politicus en diens koppeling met het ambtelijk bestuur.
Bruijn en Heuvelhof [2007: 165-173] beschrijven strategieën voor ondergeschikten om de
koppeling te maken tussen horizontale netwerken en verticale verantwoordingsstructuren
naar de politiek.
Verantwoording over de inhoud, maar ook over het proces
Een ondergeschikte zal in een hiërarchische structuur verantwoording moeten afleggen wat
betreft doelstelling, planning en kosten. In een netwerk is het echter onontkoombaar dat de
uiteindelijke realisatie anders is dan gewenst. Een strategie is om de bovengeschikte gevoelig
te maken voor de werkelijkheid van een netwerk met afhankelijkheden, verzet en
compromissen. Verantwoording moet zodoende niet alleen geschieden over het inhoudelijk
resultaat, maar ook over het proces. Gegeven bepaalde machtsverhoudingen is een mager
resultaat mogelijk, ondanks maximale inspanning. Verantwoording over beide maakt
bovengeschikte gevoeliger voor een mildere en meer genuanceerde beoordeling.
Neem bovengeschikte mee in het proces van overleg en onderhandeling
Een strategie is om bovengeschikte te betrekken bij het proces van overleg en
onderhandeling door deze regelmatig te informeren over de voortgang van het proces. Het
informeren van bovengeschikte kent een aantal voordelen. Ten eerste raakt deze gevoelig
voor de (on-)mogelijkheden van realisatie van de oorspronkelijke doelstelling, wat kan leiden
tot relativering. Daarnaast is informeren committeren; wanneer bovengeschikte van het
proces afweet en niet intervenieert, is dat een stilzwijgend akkoord. Wel interveniëren is ook
committeren, omdat het proces zodoende beïnvloed wordt. De bovengeschikte raakt dan zo
deels verantwoordelijk voor het proces. Tot slot is informeren management van
verwachtingen; de verwachtingen van de uitkomst zullen realistischer zijn als bovengeschikte
regelmatig wordt geïnformeerd.
6.1.2 Democratisering van horizontaal bestuur
Horizontale bestuursvormen zijn onvermijdelijk in een complexe samenleving, waardoor
verbetering wordt gezocht in het democratisch functioneren van deze horizontale
bestuursvormen. Koppenjan e.a. [2007, p.2] onderscheiden drie verbeteringen of
aanvullingen:
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
74
‐
‐
‐
Verbetering van de kwaliteit en maatschappelijke meerwaarde van beleidsprestaties.
Horizontale sturingsarrangementen doen meer recht aan verscheidenheid van
maatschappelijke waarden van een specifiek probleem
Verbetering van democratische condities (transparantie, representativiteit etc.) die van
invloed zijn op de kwaliteit van beleidsargumentaties
Ontwikkeling van horizontale vormen van verantwoording, zoals benchmarking,
evaluaties, maatschappelijke rapportages en beoordelingen door gebruikers en
belanghebbenden.
6.1.3 Verbetering van koppeling tussen verticale democratie en horizontaal
bestuur
Deze reactie accepteert de spanning en richt zich op verbetering van de koppeling. Het
faciliteren van het interactieproces tussen volksvertegenwoordigers en bestuurders is daarbij
van belang. Het accepteren van een duaal stelsel (verticaal en horizontaal) beoogd een
scheiding van beleidsvorming en –uitvoering. Het beleidsvormende orgaan vervult een
kaderstellende rol, het bestuur houdt zich bezig met de uitvoering van beleid in bestuurlijke
netwerken. Kaderstelling kan zodoende worden gezien als een poging tot het verbeteren van
de koppeling tussen verticale instutities en horizontale beleidspraktijken [Koppenjan e.a.,
2007: 3].
Kaderstelling lijkt een hiërarchisch principe: kaders vormen randvoorwaarden voor de
uitvoering, en het uitvoerende orgaan mag deze niet overschrijden. Zodoende zijn er
problemen te constateren bij kaderstelling in een netwerkomgeving. Dit heeft te maken met
een drietal aspecten die eisten stellen op de manier waarop kaderstelling vormgegeven kan
worden [Bruijn & Heuvelhof, 2007, in: Koppenjan e.a., 2007: 5-6]. Koppenjan e.a. beschrijven
daarop voorwaarden voor een betere kaderstelling. Beide zijn gecombineerd in onderstaande
tabel.
Complexiteit
Interdependenties
Dynamiek
Probleem
Beperkte kennis bemoeilijkt het bepalen
van hoofdlijnen. Beleidsprestaties zijn
moeilijk definieerbaar en
kwantificeerbaar.
Door interdependenties is beleidsruimte
en flexibiliteit benodigd, wat botst met
ex ante geformuleerde kaders. Politici
hebben prikkels om beleid vast te leggen
en dicht te timmeren.
Ex ante geformuleerde kaders houdt
onvoldoende rekening met onvoorziene
externe ontwikkelingen. Statische
karakter betekent dat ze al snel rigide of
irrelevant worden.
Voorwaarde
Omgaan met asymmetrie in kennis en
informatie. Volksvertegenwoordigers moeten in
dialoog met bestuurders gezamenlijk tot de
vaststelling van hoofdlijnen komen.
Creëren van beleidsruimte en condities voor
leren. Tegenover de ruimte moet
verantwoordingsplicht staan. Om een
afrekencultuur te vermijden, moet er een losse
koppelings tussen prestaties en beoordeling
zijn. Zo wordt leren mogelijk.
Kaderstelling moet worden gedynamiseerd. Dit
betekent dat kaders met regelmaat moeten
worden herzien, en niet vastgesteld op basis
van één politiek hoofdmoment.
Tabel 6.2: Problemen en voorwaarden van kaderstelling in netwerkomgevingen
De effectiviteit van kaderstelling zal daarom in grote mate afhangen van de manier waarop
met deze spanningen wordt omgegaan. Vooral de spanning met dynamiek is extra aanwezig
bij stedelijke gebiedsontwikkeling, gezien de lange doorlooptijden. Dit maakt het
problematischer om beleidsuitkomsten terug te koppelen aan ex ante geformuleerde doelen.
Kaderstelling en beleidsproces kunnen beter als twee parallele processen worden gezien
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
75
[p.14]. Koppenjan et al. zien daarom meer in een dynamische kaderstelling, zie figuur 6.1
hieronder. Bij de implementatie van dynamische kaderstelling geven zij zes aanbevelingen:
‐ Kaderstelling niet opleggen, maar overleggen - proces en niet inhoud centraal stellen
‐ Afspraken maken over aard en inhoud van beleid – helderheid over prestaties,
uitvoering en wijze van verantwoording
‐ Voorwaartse koppelingen organiseren – vaststelling van ijkmomenten
‐ Achterwaartse koppelingen organiseren – verantwoording, bijsturing en leren
‐ Werkwijze kaderstelling vastleggen – committeren aan en verankeren van nieuwe
manier
‐ Investeren in reflectie en cultuur – beklijving, bevestiging en overdraging van nieuwe
manier
Figuur 6.1: Het proces van dynamische kaderstelling [Koppenjan e.a., 2007: 16]
Bovenstaand figuur doet denken aan de processtructuur van complexe, binnenstedelijke
transformatiegebieden van Randeraat [2004; 116], zie figuur x hieronder. Na een zoektocht
ontstaat een gemeenschappelijk belang/ beeld. Dit wordt vastgelegd in een
overdrachtsdocument. Vervolgens wordt verder invulling gegeven aan het
gemeenschappelijk belang, die ook op een andere manier vorm krijgt. Constant wordt dit
proces vastgelegd in een 3-maandelijks voortgangsdocument. Deze werkwijze doet recht aan
de aard van netwerken en de bijkomende complexiteit.
Figuur 6.2:
Processtructuur
startfase van complexe
binnenstedelijke
transformatiegebieden
[Randeraat, 2004: 116]
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
76
6.1.4 Controle en coördinatie
Een aandachtspunt bij het ruimte geven voor ontwikkeling van beleid is het ogenschijnlijke
verlies van controle en coördinatie op het beleidsproces. Hiervoor is beschreven hoe
Koppenjan e.a. daar invulling aan geven, Senge benadert het op een andere manier.
Ten eerste, zo beargumenteert Senge [1990: 290-293], wordt sturing van boven dan wel erg
belangrijk geacht in traditionele, autoritaire hiërarchische organisaties, de perceptie dat
iemand ‘boven’ in controle is, is een illusie. Het is niet mogelijk om de dynamiek en
complexiteit die zich in een organisatie bevindt te overzien en te sturen. Maar dat niemand
‘in control’ is, betekent niet dat er helemaal geen ‘control’ is. Het zijn verdeelde processen,
niet geconcentreerd bij één autoritaire entiteit.
Volgens Senge biedt ‘de lerende organisatie’ een oplossing omdat in een lerende organisatie
werknemers werken die capabel zijn om zelf de juiste beslissingen te nemen, waardoor
beslissingen verschoven kunnen worden van boven in de organisatorische hiërarchie naar
onder in de hiërarchie. “In the traditional hierarchical organization, the top thinks and the
local acts. In a learning organization, you have to merge thinking and acting in every
individual” [1990: 288]. Deze verschuiving is vooral van vitaal belang in tijden van snelle
veranderingen. Onder in de hiërarchie is vaak meer up-to-date informatie beschikbaar,
waardoor zij zich in een betere positie bevinden om zich aan te passen aan veranderende
omstandigheden.
Sturing vindt dan plaats via het gedrag en denkpatronen van mensen. Waar traditionele
organisaties managementsystemen nodig hebben om het gedrag van mensen te sturen,
investeren lerende organisaties in het verbeteren van de kwaliteit van denken, de capaciteit
voor reflectie en teamleren, en het vermogen om gemeenschappelijke doelen en gedeeld
begrip van complexe zaken te ontwikkelen. Het zijn deze vaardigheden die het volgens
Senge mogelijk maken om én decentraler te sturen én beter gecoördineerd dan de
hiërarchische voorloper [1990: 288].
6.1.5 Conclusie
Horizontalisering van bestuur wordt met zorg bezien vanuit het oogpunt van democratie.
Drie reacties zijn waarneembaar op de spanning tussen horizontaal bestuur en verticale
instituties: het herstel van het politiek primaat, democratisering van horizontaal bestuur en
verbetering van de koppeling tussen verticale democratie en horizontale bestuur.
Het primaat van de politiek is geen noodzakelijk gevolg van democratie. Democratie kan ook
op een andere manier invulling krijgen, namelijk door constante interactie met groeperingen
en individuen bij het invullen van beleid. Deze benadering kan vorm krijgen door meer
ruimte voor ontwikkeling van beleid te geven. Hiermee neemt de noodzaak voor verticale
interactie toe.
Democratisering van het horizontaal bestuur richt zich op verbetering van de kwaliteit,
maatschappelijke meerwaarde en democratische beargumentatie van beleidsprestaties, en op
de ontwikkeling van horizontale vormen van verantwoording.
Kaderstelling is een koppeling tussen verticale instutities en horizontale beleidspraktijken.
Traditionele kaderstelling is in spanning met de complexiteit, interdependenties en dynamiek
in beleidsnetwerken. Voorwaarden voor een betere kaderstelling zijn het in dialoog met
bestuurders opstellen van hoofdlijnen van beleid, het creëren van beleidsruimte en condities
voor leren, en een dynamisering van kaderstelling.
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
77
Hieruit valt te concluderen dat het mogelijk is om democratische waarden uit te dragen op
een horizontalere manier. Dit begint met het creëren van beleidsruimte door bestuurders.
Koppenjan e.a. beschrijven hoe dynamische kaderstelling dat mogelijk maakt en in
overeenstemming is met de aard van (beleids-)netwerken. Bestuurders moeten deze ruimte
op een democratische manier invullen en dit verantwoorden.
De theorie van Senge voegt hier nog aan toe dat door de ontwikkeling van een bepaalde
mentaliteit bij werknemers het geven van ruimte mogelijk wordt, zonder verlies van controle
en coördinatie. Controle en coördinatie wordt dan niet meer bereikt via traditionele
managementsystemen, maar via de ontwikkeling van bepaalde denkpatronen.
6.2
VERKOKERING
6.2.1 Ontkokering en redundantie
In de strijd tegen verkokering en vóór integraliteit wordt vaak het middel ontkokering
voorgeschreven [RMO, 2008]. Het beoogt het tegenovergestelde van verkokering te bereiken
door het vervangen van hinderlijke indelingen voor nieuwe, wel efficiënte indelingen. Volgens
het RMO zal ontkokering echter noch de belemmerende organisatiestructuur wegnemen,
noch een bijdrage leveren aan de aanpak van maatschappelijke problemen. Ontkokering is
namelijk op dezelfde logica gestoeld als verkokering; functionele specialisatie gericht op het
behalen vaan eenduidige doelstellingen. Uiteindelijk heeft dit geen invloed op reflexen en
handelswijzen. Omdat het voorkomen van maatschappelijke problemen onhaalbaar is, zullen
ver- en ontkokering zich blijven voordoen als oorzaak en oplossing. ‘De problematische
verkokering van morgen is de oplossingsgerichte ontkokering van vandaag’ [2008: 10].
Ontkokering heeft daarnaast als nadelen dat de vele integrale afstemmingsverplichtingen
zorgen voor een eenzijdige nadruk op sturings- en organisatievraagstukken, een
opeenstapeling van coördinatielagen en minder handelingsvrijheid op uitvoeringsniveau.
Het RMO adviseert daarom om hiermee op een andere wijze om te gaan. Verkokering heeft
namelijk ook een zinvol effect: het honoreert verschillende perspectieven en belangen en
berust op de erkenning dat de werkelijkheid meervoudig is. Het bepleit daarom voor een
meer pragmatische omgang van het probleem; de logica van de dienstverlening (interactie
tussen burgers en ambtenaren) in meer ‘redundante’ (overlappende) beleidsomgevingen.
Deze logica gaat uit van behoeften van burgers en de mogelijkheden van professionals om
op deze behoeften in te spelen. Het is daarom nodig de burger meer beslis- en
beschikkingsmacht te verlenen en de professional meer ruimte. Redundantie maakt het
mogelijk om uit een gevarieerd aanbod de op dat moment gepaste keuze te maken. ‘Een
wisselende en complexe problematiek vraagt immers ook om de mogelijkheid om tot
verschillende antwoorden te komen’.
Morgan [1992, in: RMO, 2008: p.49] beschrijft vier principes voor redundantie:
‐ Functies moeten redundant zijn: in elk deel van de organisatie vinden we een
afspiegeling van de organisatie als geheel.
‐ Er moet een vereiste variëteit zijn: de diversiteit van een systeem moet passen bij de
complexiteit van een omgeving.
‐ De specialisatie moet minimaal zijn: de besturing van een systeem moet een zo groot
mogelijke flexibiliteit nastreven door alleen contexten en randvoorwaarden te
definiëren.
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
78
‐
Systemen moeten kunnen ‘leren leren’: hun autonomie moet zo groot zijn dat ze
zowel zichzelf aan de hand van waarden en normen kunnen sturen, als dat ze deze
waarden en normen zelf ter discussie kunnen stellen.
Dat verkokering ook zijn nut heeft en ontkokering geen oplossing voor verkokering biedt,
zijn belangrijke inzichten. De beschouwing van Korsten over het directiemodel liet al eerder
zien dat integratie moeilijk te bewerkstelligen valt door middel van structuuraanpassingen.
Redundantie tracht in plaats daarvan op integratie te sturen via gemeenschappelijke doelen,
waarden en normen. Dit maakt de flexibiliteit mogelijk om voor wisselende problemen tot
verschillende antwoorden te komen.
6.2.2 Gemeenschappelijke visie en openheid
Senge [1990] stelt dat we geleerd hebben om complexe taken en onderwerpen meer
behapbaar te maken door deze op te breken in fragmenten. Het gevolg is echter dat we niet
meer de consequenties van onze acties kunnen overzien; we verliezen ons gevoel van
connectie met een groter geheel. De principes van redundantie omtrent ‘leren leren’ en
sturing door middel van gemeenschappelijke waarden sluiten aan op de theorie van Senge
over lerende organisaties [1990]. Interne politiek kan overwonnen worden door het
opbouwen van een gemeenschappelijke visie [1990: 274]. Zonder dit is er niets dat mensen
beweegt behalve zelfbelang. Het is de eerste stap om een klimaat te creëren waar de vraag
‘wat is goed’ belangrijker is dan de vraag ‘wie wil wat’. Een dergelijk nonpolitiek klimaat
vraagt om openheid, zowel in zin van vrijuit en eerlijk kunnen spreken als de capaciteit om
informatie te verwerken. Zonder openheid is het onmogelijk om interne machtsverhoudingen
te doorbreken. Tezamen vormen visie en openheid het tegengif voor interne politiek.
6.2.3 Conclusie
Verkokering kan niet weg worden genomen door ontkokering. Structuren kunnen gewijzigd
worden, maar dit heeft geen invloed op handelswijzen. Daarnaast heeft verkokering ook een
zinvol effect, namelijk dat het zorgt voor verschillende perspectieven en behartiging van
belangen als erkenning van een meervoudige werkelijkheid. Dit sluit aan op de visie van
Mintzberg, waarin voor zowel de professionele bureaucratie als de adhocratie -beide
passende configuraties bij een complexe omgeving- horizontale taakspecialisatie als een
belangrijke ontwerpparameter wordt gezien.
De visie van Senge en RMO komen in die zin overeen dat ze beide groot belang toedichten
aan een gemeenschappelijke visie (als voortvloeisel van persoonlijke visies; redundantie) in
organisaties in combinatie met openheid (‘leren leren’). Daarnaast noemt Morgan dat
flexibiliteit bereikt kan worden door slechts contexten en randvoorwaarden te definiëren. Wat
daar volgens Senge aan voorafgaat is een omslag van denken, oftewel het idee moet worden
verlaten dat de wereld opgedeeld is. Indien deze concepten worden toegepast kan interne
politiek worden overwonnen, en wordt integratie mogelijk.
6.3
BUREAUCRATIE
6.3.1 Bestrijding van overbodige bureaucratie
Bureaucratie op zich is geen slecht beginsel of antwoord op het nastreven van democratische
waarden. Wanneer deze waarden echter te sterk worden nageleefd (bureaucratisme), is het
mogelijk dat dit niet meer de functie vervult waar het voor is bedoeld. In dat geval spreekt
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
79
men over ‘disfunctionele’ of ‘overbodige’ bureaucratie [Jong, 2011: 3]. Bij overbodige
bureaucratie treedt waardeverlies op, welke verschillende gedaanten kan hebben. Jong wijst
er op dat verschillende benaderingen van overbodige bureaucratie zich slechts op bepaalde
elementen van de bureaucratie richten: regels, toepassingen, bedrijfsprocessen enz. Het zijn
deelbenaderingen vanuit een bepaalde opvatting van waardeverlies; vanuit het individu of de
samenleving. Zodoende pleit Jong voor een meer integrale benadering: “wanneer en breder
wordt gekeken naar verlies of juist behoud van waarde door een bepaalde bureaucratie, wordt
duidelijk voor wie en vanuit welk perspectief bureaucratie daadwerlijk ‘overbodig’ is” [p.3].
Oftewel, het predicaat ‘overbodig’ hangt samen met het perspectief van waaruit bureaucratie
wordt bekeken. Een voorbeeld bij stedelijke gebiedsontwikkeling is parkeren: het
maatschappelijk perspectief is anders dan het perspectief van ontwikkelaars, die eerder
strenge parkeernormen als overbodig kunnen beschouwen. Dit maakt de beoordeling van
‘overbodig’ een normatieve kwestie, waardoor het lastig te vatten is in puur technische en
objectieve termen. “Een meer adequate aanpak van overbodige bureaucratie zou daarom
moeten vertrekken vanuit een bredere analyse van waardeverlies en waardebehoud – en niet
slechts vanuit een beperkter deelperspectief” [p.4]
Jong merkt een gerichtheid op symptoombestrijding bij de aanpak van overbodige
bureaucratie. Vanwege verschillende perspectieven én verschillende oorzaken is het echter
volgens Jong van belang om goede diagnoses te stellen voordat oplossingen worden
aangedragen. In de oorzaken van overbodige bureaucratie worden vier analyseniveaus
onderscheiden, zie tabel 6.3 hieronder:
Analyseniveau
Contact met de
overheid
Organisatiestructuur
Organisatiecultuur
Instrumentenkeuze
Onderzoeksobject
Regels, verplichtingen,
administratieve lasten, procedures,
bejegening, discretionaire ruimte;
Organisaties, ketenprocessen,
verantwoordingsmechanismen,
institutionele arrangementen;
Waarden, persoonlijkheden,
houdingen en gedrag van
individuen en groepen;
Overheidsinterventie,
beleidsdynamiek en (onverwachte)
effecten in de samenleving;
Veronderstelling
Falen van de overheid om een
goede klantervaring voor de
burger tot stand te brengen;
Falen van de overheid om
rationele instituties te
ontwerpen en te managen;
Onvermogen van (groepen)
mensen bij de overheid om te
leren en te veranderen;
Onsuccesvolle pogingen van de
overheid om de samenleving te
controleren of te veranderen;
Bijdrage aan kennis
Inzicht in en aandacht voor
symptomen. Suggesties voor
simpele verbeteringen;
Alternatieve organisatievormen,
betere bedrijfsprocessen,
institutionele hervorming;
Visies op menselijk potentieel,
leren van fouten, veranderkunde
en leiderschap;
Visies op governance,
bestuursfilosofieën en
sturingsparadigma’s;
Tabel 6.3: Vier analytische perspectieven op de aard en oorsprong van overbodige bureaucratie [Jong, 2011: 24]
Al deze analyseniveaus zijn in dit onderzoek reeds ter sprake gekomen als factoren die in
meer of mindere mate botsen met de principes van netwerksturing. Dat meerdere
analyseniveaus tegelijk problematisch zijn, komt overeen met onderzoek van de Kafkabrigade
(Nederlands onderzoeks-bureau naar bureaucratische wantoestanden), waarin wordt
beschreven dat in alle onderzochte cases er sprake was van oorzaken op twee of meer
analyseniveaus [Jong, 2011; 24]. Er zijn dus meerdere oplossingsrichtingen nodig om
overbodige bureaucratie te bestrijden.
6.3.2 Bestrijding van ontwikkeling van bureaucratie
Ook Rieger [2010] meent dat het cruciaal is dat eerst moet worden gekeken hoe de kwalijke
effecten van bureaucratie zich hebben gevormd. De vorming van kwalijke effecten geschiedt
volgens hem via drie opeenvolgende ontwikkelingen:
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
80
‐
‐
‐
Parochialisme: toename van complexiteit leidt tot functiescheiding. Na verloop van
tijd worden functionele doelen belangrijker dan de algehele doelen van de
organisatie, of gaat zelfs ten koste van algehele doelen. De relatieve importantie van
activiteiten wordt afgemeten naar de invloed op eigen doelen. Verlies weegt zwaarder
dan winst, waardoor het vermijden van verlies een belangrijke motivator is. Deze
vermijding geschiedt via regels, beleid en procedures. Dit maakt interdepartementaal
werk inflexibel en onnodig moeilijk.
Territorialisme: toename van complexiteit leidt tot schaarste van middelen. Wanneer
parochialisme aanwezig is, wordt de strijd om middelen heftig. Zo kunnen leiders het
zicht verliezen op wat het beste is voor de organisatie. Deze strijd om middelen kan
ontaarden in territorialisme: departementen kunnen andere departementen proberen
te verdringen. De algehele doelen van de organisatie worden overgeschaduwd door
de angst voor het niet halen van eigen doelen.
Imperialisme: toename van complexiteit leidt tot interdependenties tussen
departementen. Indien succes afhangt van andere departementen, kan het bouwen
van een imperium een reactie zijn: de poging om controle te krijgen over functies of
verantwoordelijkheden van andere departementen. Controle over andere functies kan
verkregen worden door controle op dat departement uit te oefenen of door het
creëren van een duplicate functie. Duplicatie functies hebben een groot nadelig effect
op efficiëntie, het kunnen opereren onder een consistente, verbindende strategie en
maakt het moeilijk om middelen op een effectieve manier te verdelen.
Het bestrijden van de kwalijke effecten van bureaucratie moet zich dan volgens Rieger
richten op het bestrijden van bovengenoemde ontwikkelingen. Aangezien parochialisme zich
ontwikkelt en versterkt door een combinatie van functionele doelen en regels en procedures,
moet bestrijding daarvan zich richten op het vernieuwen van doelen om een breder
perspectief dan de eigen functie te bieden, en op het aanpassen van regels, beleid en
procedures op een manier dat recht doet aan de motivatie achter de creatie van de regels.
Territorialisme richt zich op de verdeling van middelen, waardoor de bestrijding zou moeten
bestaan uit het controleren van verantwoording en machtigingen, om ervoor te zorgen dat
beide in balans zijn, en uit het ontwikkelen van leidende principes die middelen verdelen op
basis van organisatorische doelen en behoeften.
Tot slot kan het ontstaan van imperialisme worden voorkomen door een drietal maatregelen.
Ten eerste door het ontwikkelen van een beter begrip van departementale behoeften,
prioriteiten en prestaties en door op basis daarvan middelen te verdelen. Ten tweede door
een set van leidende principes te implementeren die gebaseerd zijn op de algehele doelen
van de organisatie. Deze principes zijn bepalend voor de verdeling van middelen. Ten derde
moet een feedbackmechanisme worden ingesteld die snel situaties identificeert waarin
middelenbeperkingen het succesvol behalen van strategische doelen voorkomt.
6.3.3 Succesvolle interventies
In het rapport ‘Aanval op de bureaucratie’ [De Graaff et al., 2012] worden verschillende
managers geïnterviewd die succesvol de nadelige effecten van hun bureaucratische
onderneming hebben bestreden. Hieronder een overzicht van de ideeën die de verschillende
managers hebben aangehangen:
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
81
Organisatie
ArboNed
Buurtzorg
Nederland
Riagg
Rijnmond
Friesland
College
Kernwaarden
Oorzaak zoeken achter problemen. Wantrouwen in werknemers leidt tot controlemechanismen,
procedures en protocollen. Collectieve doelstellingen stimuleren social support. Controle door
vertrouwen in professionaliteit van medewerkers.
Constante neiging tot bureaucratisering. Regels om sturing te bewerkstelligen werkt averechts.
Neiging tot meer regels als reactie. Samenleving is niet beheersbaar. Schuldvraag in plaats van
verbetervraag. Herontdekking van zingeving
Regels en systemen zorgden voor ontwikkeling van persoonlijke banden naar vervreemding.
Drijfveren vervagen. Vertrouwen in professional geven door zo min mogelijk op te leggen. Leidt tot
sociale controle en herconnectie met drijfveren.
Zelfreferentiele systemen. Meer ruimte voor professional leidt tot terugkeer naar essenties van het
vak. Sterke morele component
Ruimte voor verschillende zienswijzen en manieren van aanpak. Ruimte voor professional én burgers.
Te veel diskwalificatie van professionals, bij falen ontstaan nieuwe regels. Voorkomen van
domeinoverschrijding: accepteren van taakspecialisaties.
Onvermijdelijke veelheid en verschil. Conflictbeslechting/ optimaal conflictniveau. Accepteren van
diversiteit. Organisaties zijn geen machines die panoptisch van boven bestuurd kunnen worden.
Belangrijkste drijfveer voor controle is wantrouwen, angst en onzekerheid. Demotivatie en
vervreemding van professionals. Systemen bedoelt ter ondersteuning regisseren in werkelijkheid.
Verwijdering van overtollige systemen die niet aansluiten op kerndoelen. Controle via kerndoelen en
feedbackprocessen van gebruikers en belanghebbenden. Investeren in professionals
Acceptatie van onzekerheden, aanpassen aan veranderende omstandigheden. Improvisatie. Spiegel
voorhouden.
Tabel 6.4: Kernideeën van succesvolle managers in bureaucratische ondernemingen [De Graaff et al., 2012]
6.3.4 Bureaucratische cultuur
Het vermogen om te kunnen leren is belangrijk om je aan te kunnen passen aan
veranderende omstandigheden [Senge; 1990] ons. Crozier [1973, in: Jolly, 2003: 1] definieert
een bureaucratie als een organisatie die niet van haar fouten kan leren. “In other words, a
bureaucratic organization is an organization that cannot correct its behavior by learning from
its mistakes”. Als reden ziet Crozier de interne machtstrijd binnen bureaucratische
organisaties, waarbij actoren strategisch met informatie omgaan en daarmee leren
verhinderen. Gebrekkige informatiestromen zorgen er zo voor dat bureaucratieën moeite
hebben met leren.
Jolly [2003: 3-4] beschrijft daarnaast een aantal processen die leiden tot steeds beperkerende
regelgeving, waaronder de al eerder behandelde processen van Crozier en Merton (H3.2 –
Organisatie). Deze processen laten zien hoe door toedoen van menselijk handelen situaties
worden gecreëerd waarin aanpassing aan veranderende omstandigheden wordt bemoeilijkt.
Senge [1990; 35-40] meent dat de organisatiestructuur het gedrag beïnvloedt. Verschillende
mensen in dezelfde structuur neigen naar het produceren van dezelfde kwalitatieve
resultaten. De structuur bepaalt hoe mensen besluiten nemen; het is het ‘beleid’ waarmee we
percepties, doelen, regels en normen vertalen naar acties. Jong [2011] gaf structuur en
cultuur ook al aan als twee van de vier oorzaken van overbodige bureaucratie. Als afgeleide
van de structuur zorgt de cultuur cq het gedrag en handelen van mensen zo voor een
ongewenste invulling van taken vanuit het perspectief van leren en aanpassen. De vijf
disciplines die Senge voordraagt ter bevordering van leren en aanpassen, welke sterk zijn
gericht op gedrag- en denkpatronen, kunnen zodoende ook worden beschouwd als
bestrijdingsmechanismen tegen kwalijke effecten van bureaucratie.
Volgens Gerrichhauzen et al. [2002] is de cultuur van een organisatie van groot belang voor
het lerend vermogen van een organisatie. “Gedeelde betekenissen, normen, waarden en
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
82
ideologieën zijn van invloed op de wijze hoe binnen de organisatie gehandeld wordt. Cultuur is
van belang voor de cognitieve en gedragsmatige ontwikkeling binnen de organisatie” [2002: 3].
Het komt tot uitdrukking in de capaciteit van een organisatie om ervaringen van
medewerkers tot bruikbare inzichten en vaardigheden te vertalen. Hierbij hangt veel af van
de leerbereidheid van managers en medewerkers. In verband met de complexiteit van
dienstverlening is het belangrijk de leerbereidheid te stimuleren. Echter, de inrichting van de
gemeentelijke organisatie, het werk zelf, maar ook de ambtelijke cultuur biedt daar weinig
gelegenheid toe. In de praktijk is men vertrouwd met een model waarin uitsluitend het
topmanagement het initiatief tot verandering neemt.
Willen de ideeën van een lerende organisatie vat krijgen, zal er volgens Gerrichhauzen et al.
een grotere ontvankelijkheid dienen te bestaan voor kritiek. Idealiter zijn er
feedbackmechanismen werkzaam waardoor de organisatie van successen en fouten kan
leren. Een grotere openheid is gewenst, zowel onderling als naar de samenleving.
6.3.5 Conclusie
Bureaucratie heeft zijn nut bij het nastreven van democratische waarden. Het zijn de kwalijke
effecten van bureaucratie, wanneer het nut het doel voorbijschiet, dat bestreden dient te
worden. Bij de bestrijding van bureaucratie moet goed gekeken worden wat het probleem is
en waar dat vandaan komt. Jong [2011], Rieger [2010] en Jolly [2003] beschrijven
verschillende oorzaken. De oplossingsrichtingen die worden aangedragen komen op
meerdere vlakken overeen. De grote gemene deler is het creëren van een leidend principe of
visie die als afwegingskader en doel kan functioneren, waardoor het mogelijk wordt om
regels los te laten. Door regelgeving, als gevolg van wantrouwen, kunnen werknemers
vervreemd raken van de overkoepelende doel en zich gaan richten op subdoelen. Het
vertrouwen op professionals is daarom van belang in het loslaten van regels. Een sterk
leidend principe leidt to herconnectie met de drijfveren van professionals en zorgt voor
sociale controle op de naleving van deze principes. Leidende principes als afwegingskader
zorgt voor het aannemen van een breder perspectief in plaats van een deelperspectief. Dit in
combinatie met openstaan (voor anderen, diversiteit, kritiek, andere manieren van aanpak)
maakt samenwerken mogelijk, zorgt voor het vermijden van defensieve opstellingen en gaat
verkokering (parochialisme, territorialisme en imperialisme) tegen. Vooral de denk- en
handelswijze van werknemers zorgt voor kwalijke effecten van bureaucratie. 6.4
CONCLUSIE
Hoe kunnen incontingente hiërarchische aspecten binnen de gemeentelijke organisatie
verenigd worden met netwerkprincipes?
In dit hoofdstuk is uiteengezet welke oplossingen of reacties worden aangedragen voor
hiërarchische principes die tot spanningen leiden met netwerkprincipes:
‐ Centralisatie en verticale structuren: horizontalisering: loslaten van idee van
superioriteit
 herstel van het politiek primaat: democratische bemiddeling
 democratisering horizontale bestuursvormen
 verbetering verticale koppeling: dynamische kaderstelling
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
83
‐
‐
Verkokering: visie opstellen en slechts randvoorwaarden definiëren om zo het leggen
van verbanden mogelijk te maken, burger meer beslismacht en professional meer
ruimte
Bureaucratie: denk- en handelswijze zorgt voor kwalijke effecten, oplossing: volgen
van visie/ leidend principe, openheid, vertrouwen op professional door regels los te
laten
De aangedragen oplossingen kunnen niet zomaar binnen het huidige hiërarchische raamwerk
worden toegepast. Vooral horizontalisering en een bepaalde mate van decentralisatie - het
vervangen van regels door een visie en de invulling overlaten aan professionals ondermijnen hiërarchie. De karakteristieken van het primaat van de politiek dat politici de
eersten zijn die belangen en waarden afwegen, en dat diens oordeel boven andere oordelen
staat (zie H4.3.2) is hiermee niet in overeenstemming. Horizontalisering houdt juist in dat
groeperingen zelf belangen en waarden afwegen, en in samenwerking met ambtelijke
professionals invulling geven aan politieke hoofdlijnen of visies. Het creëren en openhouden
van de benodigde ruimte betekent voor politici, maar ook voor sectorale diensten, een
verandering in de huidige manier van denken en handelen.
Met horizontalisering en decentralisatie worden spanningen echter niet weggenomen. Zoals
Bruijn & Heuvelhof [2007] aangegeven is de werkelijkheid tweeslachtig: de werkelijkheid van
hiërarchie en netwerk bestaan binnen de organisatie naast elkaar. Om recht te doen aan
beide werkelijkheden zullen deze met elkaar geconfronteerd moeten worden. Hiermee neemt
de noodzaak voor verticale communicatie en wisselwerkingen toe. De dynamische
kaderstelling zoals Koppenjan et al. [2007] aandragen is hier een goed voorbeeld van. Het
relateren van activiteiten en het leggen van verbindingen is zowel een terugkerend thema in
de beschouwing van organisatietheorieën als in de aangedragen oplossingen in dit
hoofdstuk. Hierdoor is de manier waarop met deze spanningen wordt omgegaan en het
perspectief van waaruit organisatiestructuren worden opgezet bepalender voor succes dan
de structuur zelf.
Het is duidelijk dat dit veel vergt van zowel politici als ambtenaren, wat nogmaals het belang
van cultuur en competenties onderstreept. Het betekent het aannemen van een systeem-/
netwerkbenadering en het accepteren van bijbehorende principes en kenmerken. Het
betekent ook een toename van het belang van verbindingen, en daarmee de openheid van
individuen, diensten, afdelingen etc. Om in een klimaat van onderlinge afhankelijkheid tot
resultaten te komen, moeten eigen belangen kunnen worden opgeschaald om de koppeling
van belangen mogelijk te maken.
Hoe worden daarbij de organisatorische thema’s ingevuld die belangrijk zijn bij een
contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
Op basis van de beschouwing van flexibele, extern gerichte organisaties zijn vier
terugkerende thema’s onderscheiden: gemeenschappelijke visie, decentralisatie, het leggen
van verbanden en cultuur & competenties. In onderstaande tabel (tabel 6.5) zijn de
aangedragen oplossingen in dit hoofdstuk gekoppeld aan deze vier thema’s.
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
84
Decentralisatie
Verbanden leggen
Visie
Cultuur &
competenties
Centralisatie en
verticale structuren
Democratie via
interactie met
groeperingen en
individuen
Dynamische
kaderstelling:
verbinden
beleidsvorming- en
uitvoering
Als gevolg van
decentralisatie
Dynamische
kaderstelling =
vaststellen van
hoofdlijnen
Verkokering
Bureaucratie
Logica van de burger
Verantwoordelijkheid
geven aan professionals
Nastreven van
integraliteit
Openstaan voor
anderen, kritiek,
diversiteit en andere
manier van aanpak
In elk deel afspiegeling
van geheel
Flexibiliteit door
randvoorwaarden
Denkbeelden over
sturing
Handelswijzen
Sturen aan de hand van
normen en waarden
Afwegingskader en doel:
breder perspectief
Mogelijkheid om regels
los te laten
Herconnectie met
drijfveren
Houding en gedrag
Tabel 6.5: Koppeling organisatorische thema’s en oplossingsrichtingen voor hiërarchische principes
Deze oplossingsrichtingen benoemen niet specifiek het belang van cultuur en competenties,
maar vanwege de andere insteek die met deze oplossingsrichtingen gepaard gaat, doet dit
vanzelfsprekend een groot beroep op de cultuur van de organisatie en de competenties van
de werknemers.
H6: Netwerkprincipes binnen hiërarchie
85
7
H7 | CASUS DEN HAAG ZUIDWEST
Aan de hand van een case studie wordt geanalyseerd in hoeverre er in de praktijk van
gebiedsontwikkeling bij de gemeente Den Haag sprake is van spanning tussen
netwerksturing en hiërarchische principes, wat een mogelijke oplossingsrichting is voor deze
spanningen, en hoe de organisatorische thema’s zoals beschreven in 3.3 worden ingevuld.
Hiermee wordt een antwoord gegeven op de deelvragen 4 en 5 op basis van empirische
bevindingen:
- In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze komen
deze sturingsactiviteiten in conflict met hiërarchische organisatieprincipes van de
gemeente Den Haag?
- Op welke punten kan de organisatie van de gemeente Den Haag zich ontwikkelen met
betrekking tot een oplossing voor deze conflicterende organisatieprincipes?
- Welke rol spelen de organisatorische thema’s zoals onderscheiden in deelvraag 2
daarin, en hoe worden deze ingevuld?
De herstructurering van Den Haag Zuidwest zal als onderzoeksobject dienen. Daarbij wordt
eerst de opgave van de herstructurering uiteengezet (7.1). Daarna wordt de organisatie en
sturingsprincipes van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling Den Haag beschreven aan de hand
van formele organisatiedocumenten (7.2). Het geeft daarmee een antwoord op deelvraag 3
specifiek voor de gemeente Den Haag. Diverse interviews met betrokken
gemeentefunctionarissen en medewerkers van woningbouwcorporaties die in Den Haag
Zuidwest actief zijn, maken duidelijk hoe zij zien hoe de toepassing van netwerksturing op
gespannen voet staat met organisatorische aspecten bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling
Den Haag (7.4). Vervolgens wordt gevraagd welke oplossingsrichting zij aandragen met
betrekking tot deze waargenomen spanningen (7.5). De bevindingen worden tot slot
vergeleken met andere onderzoeken die bij de gemeente Den Haag zijn verricht (7.6).
7.1
PROJECTBESCHRIJVING DEN HAAG ZUIDWEST
7.1.1 Wijkbeschrijving
Den Haag Zuidwest bestaat uit de wijken Moerwijk, Morgenstond, Bouwlust en Vrederust en
is een deel van stadsdeel Escamp. Het is met 32.000 woningen een de van grootste
naoorlogse woonwijken van Nederland. Hiervan is 85%, oftewel 26.000 woningen, eigendom
van de corporaties HaagWonen, Staedion en Vestia Den Haag Zuidwest. Met 65.000 inwoners
heeft het de grootte van een middelgrote stad.
Figuur 7.1: Ligging Den Haag Zuidwest en wijken van Den Haag Zuidwest [Bron: Gemeente Den Haag]
H7: Casus Den Haag Zuidwest
86
De wijk is gebouwd in de jaren vijftig en zestig volgens het stedenbouwkundig plan van
Dudok met een ruime opzet en groene lanen, naar de kernkwaliteiten in de visie van Dudok:
licht, lucht en ruimte. In de woonvisie van 2009 wordt Zuidwest nog steeds aangeduid als
groenstedelijk woonmilieu. Het merendeel van deze woningen bestaat uit kleinere
appartementen en portiek-etagewoningen in de goedkope huursector. Eind jaren tachting
telde Den Haag Zuidwest tientallen winkelcentra, schoolgebouwen en sportvelden, maar
inmiddels is veel daarvan verdwenen. Dit komt onder andere omdat de kleine middenstand is
verdwenen als gevolg van concurrentie met grote winkelketens en de daling van het
inwonersaantal.
Den Haag Zuidwest kent op sociale gebied de
nodige problemen. Als gevolg van de
eenzijdige woningvoorraad zijn er weinig
ontplooiingsmogelijkheden. Hierdoor heeft er
een omvangrijke uitstroom van kansrrijken en
een instroom van de meer kansarme bevolking
plaatsgevonden. Het WijkActiePlan [2007]
constateert verder een gebrek aan sociale
cohesie, een negatief imago en een
voorzieningenniveau die onder druk staat
vanwege het sluiten van winkels, scholen,
kerken en sportvoorzieningen. De
veranderingen op woning-, maatschappelijk en
sociaal gebied is moeilijk op te vangen in de
Figuur 7.2: Achterstandscores 2011 [Bron:
bestaande fysieke structuur. In de
Gemeente Den Haag]
‘achterstandscores’ (een score die de
gemeente Den Haag vaststelt op basis van het aandeel etnische culturele groepen, het
gemiddeld persoonlijk inkomen, het aandeel langdurig werklozen, de gemiddelde WOZwaarde van woningen en het aandeel verhuizingen in de laatste 3 jaar) scoort Den Haag
Zuidwest steevast hoog, zie figuur x hiernaast. Ook op aspecten als verloedering,
onderwijsachterstanden en het percentage uitkerings-gerechtigden scoort Den Haag
Zuidwest hoog.
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw wordt op verschillende manieren geprobeerd de
buurt te verbeteren. Er zijn sindsdien veelal sociale huurwoningen gesloopt en
koopwoningen teruggebouwd. Zodoende is het percentage sociale huur sinds 1999 met 8%
gedaald en het aantal koopwoningen met 9% gestegen. Desondanks is het percentage
sociale huur met 75% nog steeds hoog. In totaal moeten er ruim 9000 woningen worden
gesloopt en 8500 woningen in verschillende prijsklassen worden teruggebouwd. De
herstructurering zet zich in op een gedifferentieerd woningaanbod, maar ook aan sociale
problemen wordt veel aandacht besteed. [WijkActiePlan, 2007]
7.1.2 Geschiedenis herstructurering
De vernieuwing in Den Haag Zuidwest startte al in de jaren tachtig met de intensivering van
onderhoud en beheer door gemeente en corporaties. In 1992 wordt met het Integraal
Uitvoeringsplan (IUP) getracht een grootschalige vernieuwingsoperatie op gang te brengen.
Dit heeft niet het gewenste effect als gevolg van het ontbreken van draagvlak bij bewoners
en de veelheid aan actoren en belanghebbenden. Vanaf 1995 wordt vernieuwd door middel
H7: Casus Den Haag Zuidwest
87
van los van elkaar staande projecten. Dit gebeurt in samenspraak met zittende bewoners en
leidt tot draagvlak onder bewoners voor vernieuwing. Het leidt echter onvoldoende tot het
doorbreken van de eenzijdige woningvoorraad en doet geen recht aan de bestaande
ruimtelijke structuur. Eind 2000 stagneren de bouwplannen als gevolg van deze inzichten.4
Uit de analyse ‘Agenda 2001’ blijkt dat het in Den Haag Zuidwest ontbreekt aan ruimtelijke,
programmatische, financiële en organisatorische kaders. Er is bijvoorbeeld geen vastgesteld
kader, waardoor corporaties niet samenwerken en bewoners in onzekerheid leven. Deze
inzichten leidden in 2001 tot nieuwe afspraken en een gebiedsgerichte herstructurering. Zo
moet de verouderde, eenzijdige woningvoorraad langzaam plaats maken voor een
gedifferentieerd woonmilieu. Daarnaast is er ook aandacht voor sociaal maatschappelijke
aspecten, voorzieningen, economische functies en de openbare ruimte.
Om dit in samenhang te kunnen realiseren wordt de Structuurvisie Den Haag Zuidwest
opgesteld. De structuurvisie legt de ruimtelijke hoofdstructuur en de programmatische
hoofdthema’s vast als samenhangend kader voor de ontwikkeling van deelgebieden en
projecten. Dit moet een perspectief en toetsingskader bieden waarmee initiatieven kunnen
worden beoordeeld op hun bijdrage aan de ontwikkeling van Zuidwest als geheel. Het
Sociaal Actieplan I en II wordt opgesteld in 2004 en 2007 om sociaal en economisch aan
te sluiten op de fysieke herstructurering. Dit maakt van Den Haag Zuidwest een
sectoroverschrijdend project waaraan meerdere gemeentelijke diensten samenwerken.
Bij de benoeming tot krachtwijk in 2007 door
voormalig minister Vogelaar worden er opnieuw
ambitieuze en ingrijpende plannen ontwikkeld, en
komen er meer financiële middelen vrij vanuit het
Rijk om de problematiek aan te pakken. In
navolging daarop wordt het WijkActiePlan (2007)
opgesteld en worden de doelstellingen voor Den
Haag Zuidwest geformuleerd: het creëren van een
gevarieerd stadsdeel dat aantrekkelijk is voor alle
inkomensgroepen en gezinssamenstellingen. Het
Figuur 7.3: Stadsdeelkantoor Escamp
hoopt door middel van investeringen in
[Bron: www.bouwwereld.nl]
beeldbepalende voorzieningen, zoals het
stadsdeelkantoor Escamp (figuur 7.3), een spinoff effect te creëren waardoor mensen en de
markt steeds meer in zichzelf en de wijk investeren.
Ondanks de grote plannen heeft ook Den Haag Zuidwest te kampen met stagnatie van
bouwplannen als gevolg van de financiële en economische crisis. Hoewel de wil er wel is,
ontbreekt bij woningbouwcorporaties de financiële middelen om grootschalig te investeren.
De corporaties geven aan geen onverantwoorde risico’s te kunnen nemen en zijn daarom
genoodzaakt de planning voor een aantal projecten aan te passen. Zo een zestig procent van
4
http://kennisbank.platform31.nl/pages/27677/Den-Haag-Zuidwest.html, publicatie: 2012
H7: Casus Den Haag Zuidwest
88
De voorgenomen plannen zijn uitgesteld of afgeschoten.5 Door de crisis bij Vestia staan veel
plannen opnieuw onder druk.6
7.1.3 Aanpak
Naar aanleiding van de analyse ‘Agenda 2001’ wordt in 2001 de herstructeringsopgave
ingedeeld naar vier schaalniveaus. Elk schaalniveau levert producten die als input dienen voor
het volgende niveau. De gemeente en de corporaties HaagWonen, Vestia en Staedion
werken samen in een stuurgroep en regiegroep om te kunnen schakelen op de verschillende
niveaus. De stuurgroep bestaat uit de wethouder RO, de directeuren van de Dienst Stedelijke
Ontwikkeling (DSO) en de drie corporaties. De regiegroep is verantwoordelijk voor het
bewaken van de procesplanning. Hierin zitten de procesmanagers van de corporaties, de
afdelingsmanager van het Ontwikkelingsbedrijf en de coördinator van de beleidsdirectie van
DSO. De aanpak is georganiseerd in een netwerkorganisatie van grote zelfstandige bedrijven,
die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering voor de onderdelen van de herstructurering, voor
het inschakelen van andere (markt)partijen en het voeren van communicatie met
belanghebbenden en bewoners. De vier schaalniveaus zijn Zuidwest, de wijk,
gebiedsontwikkeling en project.
Zuidwest: Hiertoe behoort de Structuurvisie van de gemeente en het strategisch voorraadplan
van de corporaties. De structuurvisie biedt een toetsingskader voor de lange termijn (2020).
De essentie van de Structuurvisie is het vastleggen van de ruimtelijke hoofdstructuur en
programmatische hoofdthema’s als samenhangend kader voor de ontwikkeling van
deelgebieden en projecten.
Wijk: Bovengenoemde producten dienen als input voor het wijkniveau. Per wijk wordt een
gebiedsvisie opgesteld, welke meer invulling geeft aan de ruimtelijke hoofdstructuur en de
programmatische hoofdthema’s aan de hand van streefbeelden. De gebiedsvisies vallen
onder verantwoordelijkheid van de gemeente, gelden voor tien jaar en bevatten een
financiële vertaling.
Gebiedsontwikkeling: Op dit niveau nemen de corporaties het initiatief en krijgt de gemeente
een toetsende rol. De corporaties vervaardigen de gebiedsontwikkelingen en voeren de
grond- en vastgoedexploitatie uit. Binnen de ruimtelijke kaders moet het mogelijk zijn om in
te spelen op wijzigende marktontwikkelingen.
Project: Uiwerking tot op projectniveau: sloop, nieuwbouw, renovatie, voorzieningen en
openbare ruimte. Ook hier nemen de corporaties het initiatief.
7.2
FORMELE ORGANISATIE DSO DEN HAAG
Hoe is de gemeente Den Haag formeel georganiseerd en welke sturingsmaatregelenworden er
toegepast bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
De gemeente Den Haag is opgedeeld in negen diensten en één bedrijf. De Dienst Stedelijke
Ontwikkeling (DSO) is één van de grootste diensten van de gemeente met ruim 900
5
http://www.denhaag.sp.nl/bericht/46634/100819-den_haag_zuidwest_crisis_what_crisis.html,
publicatie: sept. 2010
6
http://denhaagfm.nl/2012/05/14/zuid-west-hard-getroffen-door-vestia-crisis/, publicatie: mei 2012
H7: Casus Den Haag Zuidwest
89
medewerkers. De belangrijkste werkgebieden van DSO zijn bereikbaarheid, werkgelegenheid,
kantoren, bedrijfsterreinen, winkels, de samenstelling van de woningvoorraad, de ruimtelijke
hoofdstructuur en kwaliteit van de openbare ruimte [Gemeente Den Haag, 2010]. In 2010
wordt een start gemaakt met een reorganisatie van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. In de
‘Houtkoolschets Reorganisatie DSO’ [DSO Gemeente Den Haag, 2011] wordt ingegaan op de
aanleiding van de reorganisatie en de missie, visie, stuurwaarden en nieuwe hoofdstructuur
van de organisatie.
Zoals te zien in figuur 7.4 hieronder bestaat de directie uit één algemeen directeur, vier
directeuren van de portefeuilles en één vrijgestelde ambtelijk opdrachtgever. Het
directieteam heeft de ambitie meer op hoofdlijnen te sturen. De vrijgesteld ambtelijk
opdrachtgever (AOG) blijft ambtelijk verantwoordelijk voor de projecten.
Binnen de portefeuille Ontwikkeling & Realisatie wordt volgens het OG/ON-sturingsmodel
gewerkt aan integrale, ruimtelijk-fysieke projecten met gebiedsmanagement als leidend
principe, gericht op kansen signaleren en benutten, stimuleren, verbinding zoeken,
afstemmen etc. Hierin moet de kerndisciplines van projectmatig werken worden
geïncorporeerd. Medewerkers van projectteams blijven formatief onder de eigen afdeling
vallen.
Figuur 7.4: Organisatie Dienst Stedelijke Ontwikkeling Den Haag [Gemeente Den Haag DSO, 2011]
Sturingsprincipes DSO
Complexe, ruimtelijk-fysieke projecten, waar gebiedsontwikkeling onder valt, worden
projectmatig georganiseerd volgens de OG/ON-lijn. In deze projecten spelen verschillende
(sectorale) belangen en moet meerdere disciplines en organisatieonderdelen intensief
samenwerken en worden gecoördineerd. Het projectmatig werken en OG/ON vormen de
twee belangrijkste sturingsprincipes bij DSO. Een derde vorm van sturing is
gebiedsmanagement, wat projectsturing en lijnsturing als uitgangspunt heeft [DSO, 2009, in:
Dekker, 2011].
Projectmatig werken
Het projectmatig werken gaat uit van de principes van projectmanagement.
Projectmanagement gaat uit van lineaire processen en er wordt gestuurd op de
beheersaspecten tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie (TGKIO). Lineaire processen
worden vertaald in faseringen van voorgenomen activiteiten met ingebouwde
beslismomenten. Pas na vaststelling van het projectdocument is er sprake van een project,
kunnen middelen (geld, mensen) worden vastgelegd en kan begonnen worden met de
uitvoering van het project.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
90
Figuur 7.5: Projectmatig werken [Dekker, 2011; 49]
De basisprincipes van projectmatig werken zijn het faseren van de voorgenomen activiteiten,
het beheersen en bewaken van vastgestelde financiële en ruimtelijke kaders en het
vastleggen van duidelijke beslissingsmomenten (projectopdracht, nota van uitgangspunten,
projectdocument of masterplan). Pas na vaststelling van het projectdocument is sprake van
een ‘project’, worden de middelen (geld, mensen) vastgelegd en kan worden begonnen met
de uitvoering van het project. Alle ruimtelijke projecten (grondexploitaties) worden feitelijk
vastgelegd via dit proces.
In 2005 is het projectmatig werken
volgens het OG/ON-model te organiseren.
Hierin is een rolverdeling tussen de
integraal werkende opdrachtgever en nemer, de projectmedewerkers van
vakafdelingen en de respectievelijke
lijnmanagers afgesproken (DSO, 2011).
Figuur 7.6: Sturingsprincipe van
Opdrachtgeven/ Opdrachtnemen (OG/ON)
Opdrachtgeven/ Opdrachtnemen
In het OG/ ON-model worden vijf functies onderscheiden:
‐ Bestuurlijk opdrachtgever; namens B&W verantwoordelijk voor het project. Hij/zij
stuurt het project aan, ziet ertoe dat het bestuurlijk resultaat wordt gehaald en dat het
proces verloopt binnen de bestuurlijke randvoorwaarden en beleidsmatige en
financiële kaders;
‐ De ambtelijk opdrachtgever opereert door de lijndirecties heen, heeft geen
lijnverantwoordelijkheid en is eind-verantwoordelijk voor het projectresultaat. De
AOG draagt zorg voor de benodigde randvoorwaarden, stelt projectkaders vast, is de
schakel tussen bestuur en opdrachtnemer, stuurt de opdrachtnemer aan, is intern en
extern aanspreekpunt, geleidt documenten door en beoordeelt de kwaliteit van
projecten;
‐ De ambtelijk opdrachtnemer/ gebiedsmanager is budgethouder, is binnen de
vastgestelde kaders integraal verantwoordelijk voor het gebied, stuurt op de TGKIOaspecten en stuurt de projectleiders en –medewerkers in het gebied aan;
H7: Casus Den Haag Zuidwest
91
‐ De lijndirecteur geeft bij het formuleren van de projectopdracht de gewenste kaders
aan. Hij reserveert de capaciteit en kwaliteit voor het project en is verantwoordelijk
voor het kwaliteitsniveau van de producten die zijn afdeling aan het project levert;
‐ De projectmedewerker levert afdelingsgerelateerde diensten en producten aan het
project.
Gebiedsmanagement
Den Haag is door Projectmanagementbureau Den Haag (PmDH, onderdeel van portefeuille
Ontwikkeling en Realisatie) onderverdeeld in elf gebieden met elk een verantwoordelijke
gebiedsmanager. Den Haag Zuidwest/ Escamp is één van deze elf gebieden. De
gebiedsmanager/ opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de realisatie van de opdrachten in
dit gebied. Ook gebiedsmanagement, als complex, ruimtelijk-fysiek project, wordt
projectmatig georganiseerd volgens de OG/ON-lijn. Gebiedsmanagement krijgt niet zijn
beslag in de organisatiestructuur in de vorm van integrale, lijngestuurde gebiedsteams, maar
wordt uitgeoefend door projectteams.
De gebiedsmanager is procesgeoriënteerd en voorziet in de doorvertaling van strategisch
beleid naar plannen/projecten, levert input voor de verschillende beleidsafdelingen, zorgt dat
gebiedsgebonden beleid in concrete projecten wordt vertaald en organiseert afgewogen
besluitvorming. De gebiedsmanager fungeert als opdrachtgever naar projectleiders die
projecten uitvoeren in het gebied. Door het opzetten van het ‘procesmanagementprincipe’
van gebiedsmanagement poogt men het ‘gat’ tussen strategische beleidskaders en
operationele plannen te dichten en coördinatie tussen de disciplines te verbeteren.
Volgens Dekker [2011:50-51] kan PmDH (Projectmanagementbureau), en specifiek de
gebiedsmanager, worden opgevat als het organiserend vermogen van de dienst. In alle fasen
van het beleidsproces kunnen instrumenten worden ingezet om de interactie tussen
belanghebbenden (extern en intern) te optimaliseren. De gebiedsmanager verbindt ‘binnen’
en ‘buiten’ met elkaar. Zowel voor ambtelijke organisatie als de marktpartijen en burgers
fungeren ze als eerste aanspreekpunt in een gebied als het gaat om ruimtelijk-economische
vraagstukken.
7.3
SAMENSTELLING RESPONDENTEN
Voor dit onderzoek zijn elf personen geïnterviewd, zie bijlage 1 voor een lijst van de
respondenten inclusief functie en organisatie. De herontwikkeling van Den Haag Zuidwest
wordt georganiseerd volgens de OG/ON lijn. In figuur 7.7 hieronder zijn de respondenten
geplaatst binnen dit model. Acht van de respondenten zijn werkzaam bij de gemeente Den
Haag, drie respondenten zijn werkzaam bij een woningbouwcorporatie. De respondenten
representeren verschillende hiërarchische posities van de organisatie. Het is niet gelukt om
met de heer M. Norder (Wethouder Ruimtelijke Ordening Den Haag) en de heer R.
Baldewsingh (stadsdeel-wethouder Escamp) in contact te komen.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
92
Figuur 7.7: Respondenten geplaatst in het OG/ON-model
7.4
SPANNINGEN TUSSEN NETWERKSTURING EN ORGANISATIE
In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze staan deze
sturingsactiviteiten in spanning met hiërarchische organisatieprincipes van de gemeente Den
Haag?
7.4.1 Oorsprong van spanningen
Procesvoortgang vindt volgens Randeraat [2004] plaats bij het vinden van een
gemeenschappelijk belang. Hieronder wordt beschreven hoe aspecten binnen de
gemeentelijke organisatie de zoektocht naar een gemeenschappelijk belang, en dus
procesvoortgang, in de weg kunnen staan.
In de zoektocht naar een gemeenschappelijk belang is het belangrijk standpunten uit te
wisselen. Verschillende plannen van de gemeente Den Haag zijn door middel van
samenspraak opgesteld. Zo valt in het Masterplan Erasmusweg/ Leywegzone te lezen: “Het
doel van samenspraak is dat de gemeente, bewoners, ondernemers en andere
belanghebbenden kennisnemen van elkaar standpunten en naar elkaar luisteren. Deze
uitwisseling van ideeën en argumenten bevordert het begrip over en weer en draagt bij aan
betere plannen.” [p.16]
Door respondenten van de corporaties wordt aangegeven dat met betrekking tot het
opstellen van documenten de gemeente Den Haag de laatste jaren grote verbeteringen heeft
geboekt. Waar het voorheen eenzijdig werd opgesteld, bijvoorbeeld de Masterplannen,
wordt het nu inderdaad in samenspraak met verschillende partijen opgesteld. Op strategisch
niveau niveau stroken de belangen en visies en komt men er redelijk soepel uit. De
Prestatieafspraken Den Haag 2010 - 2015 okt 2011 zijn met de Algemeen Directeur van DSO
opgesteld en dit verliep naar tevredenheid. Dit is mede ingegeven door de crisis en de
veranderde rol die de gemeente zich aanmeet, in lijn met ‘de terugtrekkende overheid’. Op
operationeel niveau ligt de situatie anders. Het invullen van details op projectniveau is
H7: Casus Den Haag Zuidwest
93
problematisch, omdat daar de belangen en visies uit elkaar gaan lopen (HL).
Problemen dienen zich aan als, bijvoorbeeld door gewijzigde omstandigheden, wensen niet
binnen de opgestelde kaders passen. In veel gevallen wordt vastgehouden aan afspraken die
onder andere omstandigheden zijn gemaakt. Dit kan iets banaals als wel of geen schuine
daken inhouden, maar ook woningtypologieën, fasering etc. Plannen die een aantal jaren
geleden nog zonder samenspraak zijn opgesteld, en waar nog geen nieuwe voor opgesteld
zijn, blijven gelden (JU). Hierin zijn kaders gesteld waarin ambities van de gemeente moeten
worden verwezenlijkt. Als het eenmaal in een keurslijf zit, is daar moeilijk uit te komen. JU
geeft aan dat de gemeente niet per se inflexibel is, maar moeilijk terugkomt op eerdere
uitgangspunten en beslissingen. Dit heeft volgens hem een politieke component: men wil de
rug recht houden en waarmaken wat is toegezegd.
De crisis zorgt er momenteel voor dat corporaties niet kunnen waarmaken wat voor de crisis
is afgesproken. Ook de gemeente heeft minder geld en investeert zodoende minder, maar
verwachten wel dat de corporaties dit blijven doen (JU en HL). Er wordt vastgehouden aan
gemaakte afspraken en geannuleerde projecten worden niet in dank afgenomen. JU en HL
noemen wethouder Norder een wethouder van aantallen die voordeuren wil realiseren.
Ondanks de toenemende groei aan inwoners, worden ook hier veel minder woningen
verkocht. Toch wordt doorgezet om maar te blijven ontwikkelen, en worden er nauwelijks
concessies gedaan. Wel of geen schuine daken is hiervan een voorbeeld, maar HL geeft ook
aan dat strikt aan de terugbouwpercentages wordt gehouden: 70% mag bijvoorbeeld geen
72% worden.
TB geeft aan dat vooral door de moeilijke tijden kaders knellend kunnen zijn. De ruimte om
te manouvreren heb je per definitie niet en daar moet dan intern worden uitgekomen. Dat
kost tijd en energie, wat ten koste gaat van de slagkracht die op dit moment nodig is.
Knellende, vooropgestelde kaders zijn niet in lijn met ‘de terugtrekkende overheid’; als je je
openstelt voor discussie en marktinitiatieven moet je een ruimer jasje hebben om binnen te
opereren, zo stelt hij. Of je moet vooraf ruimte openhouden, of je moet ruimte kunnen
maken. Beide is onvoldoende aanwezig.
StS vindt de gemeente sterk hiërarchisch geöriënteerd. Er heerst een parafencultuur, waarin
iedereen iets bijgedragen moet hebben en zijn goedkeuring moet hebben gegeven. Dit kan
verstikkend werken en is moeilijk uit te leggen aan externe partijen, vooral als in het proces
andere dingen naar voren komen dan is afgesproken.
GjG stipt aan dat voorheen kaderstelling een additief proces was. Sectorale doelen werden
opgestapeld en cumuleerde tot het gewenste product. Hierbinnen moest het product
gerealiseerd worden. Buiten de kaders treden was erg moeilijk. Daarnaast werden er geen
prioriteiten meegegeven: elk doel moest gerealiseerd worden. Ook geeft hij aan dat plannen
te groots, geïntegreerd en ambiteus werden opgesteld. Het probleem wat dan optreedt is
dat als het ene niet lukt, het andere ook niet lukt.
Hij geeft hierbij aan dat dit deels voortkomt uit de politiek. Het politieke speelveld is een
afrekencultuur; politici moeten waarmaken wat zij beloven. Zodoende handelen zij het liefste
in garantiebewijzen en zekerheden; wat bedacht wordt, moet gerealiseerd worden. GjG geeft
aan dat processen zich echter niet wiskundig laten modelleren, en dat een dergelijk topdown
systeem zijn grenzen kent.
Momenteel is er een kentering waarneembaar, waarin meer wordt gekeken wat mogelijk is,
zo geeft hij aan. Er wordt meer gekeken naar wat de eindgebruiker wilt, in plaats van de focus
op zelfopgestelde eindproducten. Wat dat betreft is er meer realiteitszin doorgedrongen.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
94
Plannen zijn minder groots en daarmee minder complex. Er wordt meer aan kleinere
projecten gewerkt, die meer zijn gericht op specifieke doelgroepen of problemen. Dezelfde
kentering is waarneembaar in de handelswijze van Marnix Norder, wethouder Ruimtelijke
Ordening. Ruw geschetst liet hij in zijn beginperiode weten wat er ging gebeuren, door
middel van een visie en verschillende masterplannen. Nu is zijn instelling: kom binnen, wat
wilt u, en hoe kan ik u helpen?
Als reactie op de uitlatingen van de projectmanagers van de gemeente en
woningbouwcorporaties geeft bestuursadviseur AM aan dat bepaalde visies niet veranderen
door veranderende omstandigheden. Structuurvisies worden opgesteld voor een langere
termijn, dus die ga je niet veranderen op het ogenblik dat de economie er anders uitziet. Er
wordt weinig gehoor gegeven aan de wens om bepaalde woningtypologieën, die momenteel
door de crisis meer gewenst zijn, te bouwen, omdat verwacht wordt dat na de crisis weer
andere woningen gewenst zijn. Zodoende zou het inspringen op huidige wensen op termijn
nadelig kunnen zijn. Zowel de gemeente als corporaties menen er een langere termijnvisie op
na te houden dan de ander. AM geeft aan dit een verschil in perspectief is.
Daarnaast geeft hij aan dat ondanks de crisis maatschappelijk vastgoed belangrijk blijft,
terwijl dat momenteel financieel niet aantrekkelijk is. Zodoende houden ze vast aan reeds
gemaakte afspraken, die op dat moment niet meer stroken met de belangen van in dit geval
corporaties. Als de gemeente dit niet op de agenda zet, doet niemand het. Politieke of
stadsbrede belangen kunnen mogelijk niet aansluiten op marktwensen.
Ook geeft hij aan dat het wijzigen van plannen ook lastig kan zijn vanwege de financiële
consequenties. Soms betekent wijziging het afschrijven van miljoenen. Dat soort beslissingen
moeten worden afgezet tegen andere prioriteiten van de overheid. Zo een afweging moet
door het college worden gemaakt, helemaal als het om vele miljoenen gaat.
Wat betreft voordeuren en woningaantallen geeft hij toe dat pushen heeft plaatsgevonden.
Het is echter wel zo dat als de markt het niet meer absorbeert er ook niet meer wordt
gebouwd. Aan de andere kant, zo geeft hij aan, zou er zonder druk niets gebouwd zijn. Van
de geplande 17.000 woningen zijn er 13.000 gebouwd en verkocht. Het inwonersaantal blijft
groeien, dus de druk komt niet zomaar ergens vandaan.
Conclusie
In de samenwerking met externe partijen leiden door de gemeente opgestelde kaders tot
spanningen met uitgangspunten van externe partijen, waardoor overeenkomsten moeilijk
kunnen worden gevonden. Waar respondenten hoger in de organisatie aangeven dat er veel
ten goede is veranderd, laten de projectmanagers van de gemeente en woningbouwcorporaties sterker een geluid horen dat dit ook vandaag de dag nog een probleem is. Vooral
het invullen van details is problematisch, omdat daar de belangen en visies uit elkaar gaan
lopen. Het additieve proces van kaderstelling, met onduidelijke doelen ofwel het gebrek aan
prioritering, leidt tot knellende kaders. Indien omstandigheden wijzigen, wordt er
vastgehouden aan eerder vastgelegde en gedetailleerde afspraken. Voor een deel komt dit
voort uit politieke en stadsbrede belangen. Het beschikbaar houden en maken van ruimte
om in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden is onvoldoende aanwezig.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
95
7.4.2 Omgang met spanningen
Indien spanningen optreden door knellende kaders ten opzichte van externe uitgangspunten,
moeten deze intern worden opgelost. Hieronder wordt beschreven hoe in het OG/ON-model
omgegaan wordt met deze spanningen.
Lijnmedewerkers
Respondenten van de woningcorporaties in Den Haag Zuidwest halen de passieve en
taakgerichte instelling aan van sommige werknemers bij de gemeente Den Haag. HL noemt
een voorbeeld waarbij een bouwvergunning vlak voor een proceduretermijn niet op orde
blijkt te zijn. Met die mededeling wordt het teruggelegd bij de corporatie. Uiteindelijk blijkt
het te gaan om een interpretatie van een bouwtekening of een woonkamer wel of niet een
geluidsdichte zijde heeft. Er is geen afstemming of bespreking van dit punt geweest, het is
simpelweg afgekeurd. Hierdoor kwam de bouwvergunning in een volgende
proceduretermijn, met zes weken vertraging als gevolg. Dat is volgens HL een voorbeeld van
onwil om tot oplossingen te komen of passiviteit en vormt een grote belemmering die voor
stilstand of vertraging zorgt.
De taakgerichtheid is een tweede aspect die veelvuldig terugkomt in de interviews. “Zonder
taakgerichtheid vervallen veel van de problemen” (StS). Alles moet binnen de kaders en regels
passen (HL), ook al is dat in 2003 afgesproken (HP). Maar ook aan normen wordt strak
vastgehouden, niet alleen voor parkeren, maar ook bijvoorbeeld aan oude
stedenbouwkundige structuren (JU). HL geeft ook aan dat de afdeling communicatie een
bericht publiceerde, waarvan ze wisten dat het schadelijk zou zijn voor het project. Het
behoorde tot hun taak en werd zodoende gewoon gepubliceerd. De taakgerichtheid zorgt er
daarnaast voor dat mensen maar slecht in matrixstructuren kunnen werken (JU): “De meeste
mensen zijn het niet gewend en schikken zich naar de baas. Het is een andere manier van
werken”. Deze hiërarchische instelling valt hem vooral in Den Haag op.
Ook TB, senior projectleider gemeente Den Haag, ziet dat mensen moeilijk kunnen schakelen
tussen project en sectoraal belang. Indien het niet binnen sectorale kaders past, moet het
plan maar aangepast worden. Hij meent daarin ook gemakzucht te bespeuren. Dit komt
volgens hem voort uit de oude manier van werken, oude inzichten. Terwijl mogelijkheden
inbouwen voor afwijkingen heel reëel is. Volgens OdB, senior projectleider gemeente Den
Haag, staat de beleidslijn haaks op de projectlijn. Mensen zijn niet onafhankelijk, waardoor
het niet een zuiver matrixmodel is. Als er problemen ontstaan komt dat omdat de persoon in
kwestie niet de verantwoordelijkheid neemt om een keuze te maken en dit liever overlaat aan
iemand anders. Zodoende verschuilen mensen zich achter hun hiërarchische taakstelling, wat
de flexibiliteit niet ten goede komt en de projectleider in problemen brengt.
Volgens HH kunnen matrixstructuren belemmerend werken als mensen niet bereid zijn om
over de eigen grenzen heen te kijken. De oude cultuur gebaseerd op de gemeentelijke
dominantie is lastig om uit mensen te halen, vooral uit de oudere werknemers.
Competitiestrijd
Volgens HL en JU heerst er een competitiestrijd tussen diensten, in plaats van samenwerking.
Volgens JU bestaat er een verkokerde kijk binnen diensten en hebben ze geen boodschap
aan de invloed op anderen. Binnen de eigen organisatie worden meningen uitgesloten. HL
verwoordt de verkokering in de term ‘loketjessfeer’, waarbij elk loket afzonderlijk moet
worden afgelopen. De eigen gelaagdheid van de gemeente zorgt ervoor dat processes
H7: Casus Den Haag Zuidwest
96
vastlopen. Integraal samenwerken is volgens de respondenten van de corporaties lastig voor
de gemeente.
StS geeft aan dat er soms geen afstemming is over onderwerpen, terwijl ze met hetzelfde
bezig zijn. Onder in de organisatie moet men veel meer met elkaar gaan praten. Met elkaar
praten kan het proces echter ook bemoeilijken. Indien je onderwerpen gaat bespreken met
andere afdelingen, geef je ze inspraak en dan moet er ook wat mee worden gedaan, zo geeft
hij aan.
Volgens OdB is het organisatiemodel dat uit diverse lijnoganisaties competenties moeten
worden gehaald een grote belemmering voor procesvoortgang. Mensen hebben een
dubbele pet (project- en lijnbelang) en matrixstructuren werken alleen als mensen
gecommitteerd zijn aan zowel het project- als het lijnbelang. Horizontaal samenwerken is
echter lastig, omdat mensen hun lijnverantwoordelijkheid niet laten varen en boven het
project stellen. In geval van conflict of serieuze procesvertraging moet het probleem
geëscaleerd worden om dit te verhelpen. StS herkent dit probleem en vindt het frustrerend
dat mensen puur uit hun verkokerde belang denken en niet het geheel van het project zien.
Dit verschilt per afdeling, maar is het meest merkbaar in de samenwerking met andere
diensten. Die denken helemaal niet aan het projectbelang en dat er geprobeerd wordt om
iets te bereiken. Beantwoorden aan lijnbelangen kan volgens hem ook het gevolg zijn van
gebrek aan kennis en inzicht. In dit geval gaat volgens hem de rem er op en worden
lijnbelangen strikt nageleefd als een soort risicomijdend gedrag. OdB beaamt dit.
Dubbele belangen en mandaat
Bestuursadviseur AM geeft aan dat het probleem van dubbele belangen een onoplosbaar
probleem is. In het verleden zijn verschillende modellen geprobeerd, waaronder een
projectleider mét mandaat, die alleen verantwoording hoefde af te leggen aan de wethouder.
Dit kwam de snelheid ten goede, maar het ambtelijk apparaat begon te desintegreren. Een
dergelijke projectgroep kon zijn gang gaan, hoefde de directeuren niet meer te informeren,
waardoor die niet meer wisten wat er gebeurde. Het had politiek als voordeel dat er snel
geopereerd kon worden, maar een integrale afweging en controle was zoek.
Bestuursadviseur AM geeft aan dat het algemeen belang zwaarder weegt dan het
projectbelang. Lange termijnvisies worden via sectorale kaders nagestreefd, waardoor
sectorale belangen belangrijker worden geacht dan projectbelangen. OdB erkent dat het
projectbelang een kortere termijn bestrijkt en sectorale belangen nodig zijn om naar de stad
als geheel te kunnen kijken. StS is het niet eens met deze prioritering van belangen, omdat
het lijnbelang niet het algemeen belang dient, maar een sectoraal belang. Een dergelijke
prioritering gaat volgens hem ten koste van slagvaardigheid en efficiëntie. Als je sectorale
belangen leidend maakt en alle belangen moeten optimaal vertegenwoordigd zijn, komt een
project nooit meer tot stand.
Het uitgangspunt van het OG/ON-model is volgens GjG echter dat het projectbelang boven
sectorale belangen staat. Zo wordt het zoeken naar oplossingen gestimuleerd. Het primaat
ligt bij het project, omdat niet alle doelen verwezenlijkt kunnen worden. Dat AM het zo opvat
komt vanwege zijn positie en het ideaalbeeld van een bestuurder dat alles wat bedacht is
past en ook zo uitgevoerd wordt.
Ambtelijk Opdrachtgever en Opdrachtnemer (gebiedsmanager)
De AOG opereert binnen de projectkolom, integraal door de lijndirecties heen, heeft
H7: Casus Den Haag Zuidwest
97
resultaateindverantwoordelijkheid en heeft geen lijnverantwoordelijkheid. Één van de
kerntaken is het optreden als de schakel tussen het bestuur en de opdrachtnemer, oftewel de
gebiedsmanager. De AOG treedt ook op als inhoudelijk aanstuurder van deze opdrachtnemer
en als gezicht naar externe partijen. Tezamen met de taak om zorg te dragen voor alle
benodigde randvoorwaarden bestaat zo een gewichtige functie die toegang heeft tot het
bestuur, contact heeft met marktpartijen, geen lijnverantwoordelijkheid heeft, maar wel
randvoorwaarden moet coördineren en eindverantwoordelijkheid heeft. De ON is binnen de
vastgestelde kaders verantwoordelijk voor het gebied. Als gebiedsmanager is hij/zij
procesgeoriënteerd en voorziet in de doorvertaling van strategisch beleid naar plannen/
projecten.
Uit de interviews blijkt dat de functie van Ambtelijk Opdrachtgever iets heeft toegevoegd.
Meer dan vroeger wordt er door macht van de AOG samenwerking bereikt. Als
aanspreekpunt zijn de lijnen voor externe partijen nu duidelijker en makkelijker. De AOG
wordt gewaardeerd om de inzicht in processen. Ook de ON/ gebiedsmanager is een
belangrijk en makkelijk te vinden communicatiepunt voor externe partijen. Toch zijn ook deze
functies in bepaalde opzichten beperkt. De AOG en ON kunnen problemen aankaarten, maar
hebben geen mandaat. Daarnaast wordt aangegeven dat een lijndirecteur of andere
personen die gemandateerd zijn, niet altijd op de hoogte zijn van alle ins- en outs van een
project, waardoor zij eerder geneigd zijn lijndoelstellingen boven projectdoelstellingen te
houden (HL). JU beschrijft de rol van de AOG en ON in dit verband in de metafoor van een
generaal zonder troepen. Ze hebben niet de macht om afdelingen en diensten te integreren
en te schikken naar het project (HL), en zijn daarom aangewezen op de bereidheid van
lijnmedewerkers om naar oplossingen te zoeken.
GjG, ON, geeft gekscherend aan dat hij de helft bezig is om ervoor te zorgen dat men uit de
eigen hoek komt. Indien mensen in hun eigen hoek blijven hangen kan er geen voortgang
worden geboekt. Hij heeft geen mandaat om mensen te bewegen, maar merkt wel dat 8090% van zijn collega’s veel realistischer is geworden over diens taakopvatting. Dit betekent
het bewustzijn dat ze niet alleen sectorale doelen dienen. Voor mensen die structureel in de
oude stand blijven staan is geen plaats meer in de organisatie.
WvdH, AOG, stipt aan dat het werken in matrixstructuren veel beroep doet op het menselijk
aspect. Als men niet bereid is om in teamverband te werken aan een gezamenlijk product,
wordt het heel lastig. Mensen die op een dergelijke manier werken houden het niet lang vol
in de organisatie. Veel ambtenaren veranderen echter mee met de noodzakelijkheden die de
crisis met zich meebrengt. De verandering gaat momenteel heel snel door de snijding in het
personeelsbestand als gevolg van de bezuinigingen. Ook is het besef doorgedrongen dat het
anders moet om productie van de grond te krijgen en om zo een nieuwe bezuinigingsronde
te voorkomen.
Aankaarten van problemen: escaleren/ opschalen
Escalatie of opschalen, oftewel het bespreken van problemen met mensen hoger in de
hiërarchische ladder, kan een uitweg vormen voor het oplossen van problemen. Soms is dit
noodzakelijk om voortgang in het proces te houden, maar vanwege verstoorde relaties kan
dit schadelijk zijn voor toekomstige projecten, zo geeft HL aan. TB en StS geven aan dit ook
liever niet te doen. Het kost tijd en energie, terwijl sommige problemen best met elkaar
opgelost kunnen worden zonder opschaling.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
98
Volgens HH is het gevaar van het OG/ON-model dat het te lang kan duren voordat er
oplossingen voor problemen worden gecreëerd. Vakdirecteuren moeten eerder wordt
ingeschakeld om op het juiste niveau problematiek aan te pakken. Als je als stad tempo wilt
maken moet een probleem niet te lang blijven liggen. Dat opschalen te laat gebeurt komt
volgens hem onder andere vanuit de Haagse cultuur van Haagse chic, wat voornamelijk staat
voor indirectheid.
Ook WvdH geeft aan dat opschalen te laat gebeurt. Volgens haar komt dit door trots en de
wil om problemen binnen de eigen bevoegdheden zelf op te lossen. Problemen worden pas
opgeschaald als het bijna te laat is. In dat geval moeten er snel harde besluiten worden
genomen.
Conclusie
Indien spanningen optreden door knellende kaders ten opzichte van externe uitgangspunten,
vormt de taakgerichtheid en verticale oriëntatie van lijnmedewerkers een belemmering voor
het komen tot oplossingen. Grotendeels komt dit voort uit de oude cultuur van
gemeentelijke dominantie. De AOG en ON beschikken niet over het mandaat om dit
overrulen. Zij kunnen door het aankaarten van problemen bij de lijn en het proberen om
medewerkers uit de eigen hoek te trekken deze problemen aanpakken. Voowaarde hiervoor
is wel dat zij op de hoogte zijn van problemen, maar dit opschalen gebeurt vaak te laat. Dit
komt vanwege een indirectheid die in de haagse cultuur zit verweven en de wil om
problemen zelf op te lossen. Problemen kunnen zo te lang blijven liggen.
Daarnaast kan wederom geconcludeerd worden dat de ervaringen verschillen al naar gelang
de hiërarchische positie van de geïnterviewden in de organisatie. De projectmanagers van de
gemeente en woningbouwcorporaties herkennen een taakgerichte en verticaal geöriënteerde
medewerker die moeilijk uit de eigen hoek valt te bewegen. Hoger in de organisatie van de
gemeente wordt aangegeven dat er veel voortgang is geboekt en dat er voor dergelijke
persoonlijkheden geen plek meer is in de organisatie.
7.5
OPLOSSINGSRICHTING VOOR SPANNINGEN
Op welke punten kan de organisatie van de gemeente Den Haag zich ontwikkelen met
betrekking tot deze tot spanningen leidende organisatieprincipes?
In de vorige paragraaf is geïdentificeerd dat de manier van kaderstelling, in combinatie met
de cultuur van de organisatie en de competenties van werknemers, procesvoortgang in de
weg kan staan. Hieronder wordt beschreven welke oplossingen de respondenten zien met
betrekking tot deze aspecten.
7.5.1 Ontstaan van spanningen:
Bestuursadviseur AM ziet een oplossing in flexibelere kaderstelling, zowel in de opzet als de
controle. Projecten moeten kleinschaliger en het bestuur moet slechts randvoorwaarden
aangeven, waarbinnen DSO zelf de invulling moet verzorgen. De mindset moet veranderen
van ‘we doen het alleen maar als’ naar ‘we doen het alleen niet als het absoluut niet anders
kan’.
GjG onderschrijft dit in de uitspraak ´als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals
het kan´. Er wordt tegenwoordig meer gekeken naar hoe het wel kan, in plaats van het
H7: Casus Den Haag Zuidwest
99
opwerpen van blokkades. Er moet realiteitszin doordringen in kaders door deze te
confronteren met bottom/up geluiden. Hij haalt het voorbeeld van Laakhaven-West aan,
waarin maximale flexibiliteit ook in recente tijden snel tot resultaat heeft geleid.
StS vindt dit in beginsel goed klinken, maar stelt dat de gemeente op een andere manier
werkt. De hiërarchische structuur is gericht op controle en beheersing. De wethouder wil niet
negatief in het nieuws komen, en niemand wil daar voor verantwoordelijk zijn. Zodoende
ontstaat risicomijdend gedrag; verantwoordelijkheden worden weggeschoven en komen
terecht bij het project. Op de vraag of meer mandaat voor de projectmanager zou helpen,
antwoordt hij dat het niet logisch is om risico’s in te dammen om vervolgens de manager alle
ruimte te geven. Dat gaat niet werken. Het wel kan werken als er meer vertrouwen wordt
gegeven; als je wilt dat er meer mandaat ligt bij de projectmanager, moet er ook vrijheid en
vertrouwen worden gegeven.
Bredere kaders ziet hij niet werken, omdat het gevaar schuilt dat het te vaag wordt. Je kunt
dan niet meer aan externe partijen uitleggen waar je je aan wilt houden. Daarnaast zorgen
lossere kaders ervoor dat mensen meer ruimte zien en nemen om hun eigen punten te
realiseren. Kaders moeten daarom niet worden verbreed, maar duidelijker en simpeler. Twee
pagina’s in plaats van een boekwerk. Dat verplicht tot aangeven wat je belangrijk vindt en
waar je op wilt sturen. StS onderkent daarom het belang van een duidelijke visie. Het is niet
meer van deze tijd om alles strak te plannen en te regisseren. De gemeente moet meer
afstand houden en de maatschappij en marktpartijen betrekken. Dit kan mogelijk worden
gemaakt aan de hand van een duidelijke visie; duidelijk maken wat de gemeente met een
gebied wil. De opgave is om daar op te focussen. Hij ziet nu vaak dat plannen goed
beginnen, maar na onderhandeling en eigen belangen wordt het toch weer een diffuus
geheel. Dit maakt het voor externe partijen ook weer onduidelijk. De visie is goed, maar dan
komen toch weer parkeernormen en dergelijke waardoor tegenstrijdige belangen ontstaan.
Afdelingen en diensten moeten zodoende ook duidelijk maken wat hun keuzes zijn. Simpele,
heldere keuzes die voor iedereen duidelijk zijn.
Ook OdB voorziet problemen met de politieke component bij het verbreden van kaders. Door
afkadering voelt men zich zekerder dat politieke standpunten worden nagestreefd. Politieke
standpunten zijn leidend voor kaders. Er zit een ideologisch gedachtegoed achter, waarin
projecten binnen moeten blijven. Zodoende zijn kaders strakker opgezet om politiek
verantwoord te blijven. Daarentegen ziet hij wel in dat het verruimen of verminderen van
kaders de mogelijkheid biedt om flexibeler te zijn. Die kaders hoeven wat hem betreft niet
simpeler, omdat ze volgens hem wel duidelijk zijn. Het is problematischer dat het er veel zijn.
In het kader van faciliteren en een terugtrekkende overheid moeten kaders worden beperkt.
Kaders moeten vanuit een maatschappelijk oogpunt worden bekeken. Wat is het
maatschappelijk nut en welke maatschappelijke problemen ontstaan er? Daar moet
onderscheid in worden gemaakt.
TB heeft moeite met ruimere, flexibelere kaders, omdat het dan moeilijk toetsbaar wordt. Als
het minder en duidelijk wordt gaat het wringen omdat mensen daar mee om moeten kunnen
gaan. Het betekent een andere manier van werken. Daarnaast kunnen belemmeringen
worden afgeschoven naar andere gebieden, om daar nog ruimte te zoeken. Hoe simpeler,
hoe meer ruimte voor discussie ontstaat. Hoe meer discussie, hoe meer er beroep wordt
gedaan op de professionaliteit van de medewerker. Er moet dan begrip zijn voor elkaars
H7: Casus Den Haag Zuidwest
100
standpunten, wat al moeilijk gaat, en iedereen moet zijn eigen ruimte invullen. In dat geval
krijg je dat persoonlijke belangen zwaarder worden gevonden. Er moeten zodoende ook
afspraken worden gemaakt wat er moet gebeuren als je elkaar niet kunt vinden. Er moet dan
iemand zijn met autoriteit die een goede beslissing kan maken.
TB is wel voorstander van meer vrijheid, maar als gemeente moet wel altijd de lange termijn
in de gaten worden gehouden. Er moet een afwegingskader bestaan die dat waarborgt. Meer
vrijheid, maar sectorale doelen moeten wel blijven bestaan om lange termijn doelen te
beschermen om daarop te kunnen sturen. Die doelen moeten wel flexibeler ingestoken
worden.
HH en WvdH zien dat kaders al flexibeler worden en zijn daar ook constant mee bezig om dat
te bewerkstelligen. WvdH wil inhoudelijk gezien maximale flexibiliteit. Niet werken met
vastgelegde eindbeelden zoals masterplannen, maar stedelijke ontwikkeling zien als het
vullen van gaten. Men moet kaders loslaten en zo min mogelijk vastleggen. De toekomst van
gebiedsontwikkeling is organische groei/ de spontane stad. Voor het merendeel legt de
gemeente zichzelf allerlei regels op, aldus WvdH. Er moet worden gekeken of het
daadwerkelijk moet of dat de gemeente dat zelf vindt. In het laatste geval moet worden
afgevraagd waarom men dat vindt. Aan het bestuur moeten keuzes worden voorgelegd,
aangezien niet alle doelen kunnen worden gerealiseerd. Een visie en duidelijke doelen is
daarom van groot belang om te weten waar je daadwerkelijk aan wilt werken. Waar ga sta je
voor, wat is je doel, welke kernwaarden streef je na? Dit past ook bij de faciliterende rol die
de gemeente momenteel vervult. In recente projecten, zoals Laakhaven-West, waarin dit is
gebeurd, zijn tot tevredenheid snel resultaten geboekt. Deze manier beschouwt zij als de
toekomst van gebiedsontwikkeling.
Conclusie
Een oplossing voor knellende kaders is een flexibelere opzet en controle van kaders om zo
meer ruimte te bieden voor invulling door externe partijen, en om in te kunnen spelen op
veranderende omstandigheden. Kaders moeten slechts worden gevormd aan de hand van
een sterke visie, duidelijke doelen, de kernwaarden van de organisatie en het
maatschappelijke belang. Op stads- en gebiedsniveau moeten eindbeelden worden verlaten
en moet ruimte worden gegeven aan een organische groei.
Dit vergt veel van bestuurders en ambtenaren. Bestuurders moeten sturen op politieke
hoofdlijnen en moeten daarbij het idee loslaten dat strakke kaderstelling voor zekerheden
zorgt. Het moet vertrouwen geven aan de ambtelijke dienst die de invulling verzorgt.
Communicatie met het bestuur is daarbij belangrijk. Zij moeten geconfronteerd worden met
bottom-up geluiden en moeten keuzes voorgelegd krijgen. Voor het implementeren van
deze oplossingsrichting is daarom ten eerste de politieke component en invulling cruciaal.
Ten tweede geldt voor ambtenaren dat zij deze ruimte niet moeten zien als mogelijkheid om
het eigen belang sterker na te streven. De ruimte die hiermee gecreëerd moet op een
verantwoorde wijze worden ingevuld. Dit vraagt veel van de cultuur van de organisatie en de
competenties van ambtenaren.
7.5.2 Omgang met spanningen
Volgens bestuursadviseur AM is het niet zozeer in de regelgeving waar de meeste winst te
behalen valt, maar in de interpretatie daarvan. Daarbij ligt een belangrijk aspect bij de
ambtenaar zelf. Een professionaleringsslag op bepaalde terreinen kan de aanwezige
H7: Casus Den Haag Zuidwest
101
taakgerichtheid tegengaan. Volgens AM ligt dit in het denken in oplossingen in plaats van
problemen. Hoewel hij genoeg goede ambtenaren ziet, zijn er ook nog mensen die teveel in
problemen denken. Het vraagt om een andere mindset. Overigens is het afhankelijk van de
functie of een dergelijke instelling nodig is. Het zit volgens hem een beetje in de bureaucratie
gebakken, maar niet voor niets. In zijn uitleg refereert hij indirect aan democratische waarden
als transparantie en gelijkheid.
Hij en volgens respondenten Marnix Norder zelf (wethouder Ruimtelijke Ordening)
stimuleren een flexibele, oplossingsgerichte en taakbewuste instelling. De bestuursadviseur
geeft aan dat Marnix Norder soms met zijn vuisten op tafel moet slaan om dat weer duidelijk
te maken. Ook HP geeft aan dat Norder wil blijven ontwikkelen en stimuleert om flexibeler te
zijn. Als reden voor de huidige cultuur wordt de lange periode genoemd waarin gemeenten
het proces konden dicteren. Het veranderen zal lastig worden en een proces van jaren zijn.
Qua professionalisering heeft Sts niet het idee dat het met kennis te maken heeft, dat is
voldoende aanwezig, maar meer in een andere type ambtenaar en diens denken en
handelen. Vooral de taakgerichtheid zorgt voor veel problemen. Niet vanuit de eigen
belangen redeneren, maar kansen herkennen, de dynamiek in de samenleving zien en daar
op inspelen. Het gevoel moet leven dat iemand vertrouwen krijgt en dat hij risico’s kan
nemen. Dit betreft een verandering in de top in de zin van vertrouwen geven en een
duidelijke visie opstellen. Het is makkelijker om op een visie terug te vallen dan op
hiërarchische verantwoording. Indien mensen nu niet weten waar ze op terug moeten vallen
gaat de rem er op.
OdB vraagt zich af of professionalisering een oplossing biedt. Karakter of persoonlijkheid kun
je niet veranderen door professionalisering. Het zou een cultuuromslag betekenen.
Desondanks ziet hij al jaren een positieve verandering en worden er merkbare verbeteringen
geboekt.Het is meer een cultuuromslag die daarvoor nodig is. Hij ziet wel hoe bredere kaders
dit kunnen stimuleren. Indien men nu verantwoordelijkheid neemt betekent dat gelijk dat
men de beleidskader overschrijdt. Het verruimen van kaders zorgt er voor dat men
verantwoordelijkheid kan nemen zonder de kaders te overschrijden.
Een oplossing ligt in de manier van organiseren en competenties. In het huidige
organisatiemodel zijn mensen prima in staat te onderscheiden wat projectbelang is en wat
beleidsbelang is. Zij kiezen voor de beleidslijn, ook omdat er geen aansporing is om voor het
projectbelang te kiezen. Desondanks zou men toch de verantwoordelijkheid kunnen nemen
om een beslissing te maken en het niet overlaten aan anderen, in plaats van dat men zich
verschuilt achter de hiërarchische taakstelling. Een dergelijke houding komt de flexibiliteit
niet ten goede en zadelt een projectmanager op met problemen. Professionalisering
betekent dan het durven nemen van verantwoordelijkheid om zo flexibiliteit te creëren.
TB bevestigt dat een flexibelere manier van kaderstelling kan wringen met de manier waarop
mensen daar mee omgaan. Dit betekent voor vrij veel medewerkers een andere manier van
werken en een omslag in denken. Men moet weten wat er bij anderen speelt, hoe die denken
en wat diens belangen zijn. Anders kun je niet tot elkaar komen. Dit geldt niet alleen voor
DSO, maar alle afdelingen en diensten.
GjG geeft aan dat momenteel mensen veel meer worden geprikkeld op de wijze waarop ze
iets wel tot stand hebben gebracht. Mensen worden ook minder beoordeeld op hun taken,
maar meer op hun competenties. Je bent pas in staat om naar elkaar toe te bewegen als je
H7: Casus Den Haag Zuidwest
102
uit je eigen hoek treedt en weet wat bij andere partijen leeft. Dat geldt voor iedereen inclusief
projectmanagers, en speelt binnen en tussen organisaties. Het gaat om het verbinden van
diensten en afdelingen. Iedereen moet bewegen, ook het bestuur. Ambtenaren moet
taakbewust en oplossingsgericht in hun werk staan. Weten waar je ruimte ligt en hoe je die
kunt gebruiken, en je niet blind staren op regels.
HH vindt het belangrijk dat er een goede verticale communicatie is en dat problemen tijdig
kenbaar worden gemaakt. Openheid en directheid speelt hierin een belangrijke rol. Echter
moet men zelf ook over genoeg probleemoplossend vermogen beschikken. Het is goed dat
mensen trots zijn op hun werk, maar men moet wel de grenzen van het eigen vakgebied
opzoeken en over de grenzen heen kijken om tot elkaar te kunnen komen. Het hele spel van
gebiedsontwikkeling vereist, ten opzichte van de voorheen bepalende gemeente, een totaal
andere oriëntatie, kennisniveau en compententies om partijen met elkaar te verbinden. De
markt dicteert, dus moet men op zoek gaan naar manieren om de keten aan elkaar te
knopen. Verbindend vermogen is essentieel.
WvdH schets drie elementen die van belang zijn voor het functioneren van een organisatie:
(1) houding & gedrag, (2) organisatie en (3) inhoud. Het begint bij het eerste: houding en
gedrag (mentaal relationeel). Als mensen elkaar niet vertrouwen is geen organisatiestructuur
daar tegen bestand. Het gaat om de interactie tussen mensen. Vertrouwen en communciate
is daarom het eerste en belangrijkste uitgangspunt. Vervolgens moet de organisatie
bedrijfsprocessen structureren, en maakt de inhoud duidelijk wat het doel en de visie is. Dit
verloopt altijd van 1 naar 3 en nooit andersom.
Evaluatieverslagen
Uit de theorie is gebleken dat cultuur en gedrag voortkomt uit veronderstellingen over hoe
de organisatie moet opereren. Een belangrijk mechanisme om dit aan te laten sluiten op
veranderende omstandigheden is feedback. In de herstructuring van Den Haag Zuidwest
ontbreekt het aan inhoudelijke voortgangsrapportages en evaluatierapporten. Volgens HL
gebeurt evaluatie wel, maar informeel en globaal. Het wordt niet structureel verwerkt. Dit
wordt bevestigd door JU, die aangeeft dat evaluaties niet goed worden vastgelegd. Ook StS,
HH en WvdH, geven aan dat ze aan evaluaties niet doen.
WvdH geeft aan dat terugkijken niet een eigenschap is die veel organisaties hebben. Er wordt
naar de waan van de dag geleefd. Men moet meestal een directe reden hebben om te
evalueren. Wel is er op directieniveau wekelijks overleg over succes- en verbeterpunten.
Daarnaast bestaat er voor het middenmanagement een ontwikkelingstraject om
samenwerking en houding en gedrag specifiek verder te ontwikkelen. De uitvoerende kern zit
hier niet bij.
HH geeft aan dat de belangrijkste tendensen wel duidelijk zijn en voorlopig ook niet zullen
veranderen. Het zou echter wel goed zijn om projecten te evalueren.
Conclusie
Voor de omgang met spanningen en problemen zoals geïdentificeerd in de vorige paragraaf,
is het ten eerste noodzakelijk om een oplossingsgerichte instelling te hebben. Om tot een
oplossing te komen moet men niet alleen vanuit het eigen belang redeneren, maar moet
men kijken wat de ander beweegt, wat daar speelt en wat diens belangen zijn. Naar elkaar
toe kunnen bewegen is alleen mogelijk indien je dit van anderen weet. Dat maakt het maken
van verbindingen mogelijk, wat essentieel is bij gebiedsontwikkeling. Dat zijn de aspecten die
belangrijk zijn voor probleemoplossend vermogen en het nemen van verantwoordelijkheid.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
103
Daarnaast is verticale communicatie en openheid daarin belangrijk om slepende problemen
eerder aan te kaarten. De houding en het gedrag van ambtenaren, het mentaal relationele
aspect, is de basis. Hierbij spelen vertrouwen en openheid een cruciale rol.
Voor bepaalde ambtenaren en dus voor een deel van de organisatie betekent dit een
cultuurverandering. Dit vraagt veel van het aanpassingsvermogen van mensen. Het
veranderen van een cultuur stuit altijd op weerstand en is een langdurig proces.
Karaktereigenschappen, persoonlijke overtuigingen en liefde voor het vak kunnen het
ontwikkelen van beschreven instelling belemmeren.
7.6
ONDERSTEUNING RESULTATEN
7.6.1 Organiseren van sturing bij stedelijke gebiedsontwikkeling in Den Haag
[Dekker, 2011]
Dekker [2010] behandelt in zijn onderzoek naar het organiseren van sturing bij stedelijke
gebiedsontwikkeling in Den Haag, drie organisatorische aspecten: structuur, strategie en
cultuur. Qua structuur mag deze kleinschaliger en dynamischer worden opgezet; ruimte voor
meer verantwoordelijkheid, bewegingsvrijheid en kleine projectgroepen. Dit vraagt verdere
ontwikkeling van competenties en kennis op het vakgebied. Wat betreft strategie worden
geen duidelijke conclusies getrokken. Qua cultuur wordt wederom aangegeven dat er meer
ruimte moet zijn voor het nemen van verantwoordelijkheden en experiment. Ook het kunnen
loslaten van de eigen belangen, meedenken met de ander en de erkenning dat beleid
grotendeels voortkomt uit het werkveld moet binnen de organisatie worden gefaciliteerd. Hij
beveelt de dienst DSO Den Haag het volgende aan:
‐
‐
‐
‐
‐
‐
Aandacht voor zelforganiserend en lerend vermogen en maak dit concreet
Ga na wat je visie betekent voor de medewerkers en hoe dit matcht met hun eigen
opvattingen;
Aandacht voor kennisontwikkeling, juist bij een faciliterende rol
Gebiedsontwikkeling gaat grotendeels over het bij elkaar brengen van competenties
Faciliteren is juist bewegen en durven; geef professionals de ruimte en laat dingen los
Durf te experimenteren: zoek de grenzen op van je organisatie
In dit onderzoek wordt het belang van competenties en de ontwikkeling en verbinding
daarvan bevestigd, evenals het creëren van ruimte voor professionals, het ontwikkelen van
een visie, en het aanpassen aan veranderende omstandigheden door experimentatie.
7.6.2 Gebiedsgericht werken in Den Haag [Wagenaar et. al, 2010]
Wagenaar e.a. [2010] beschouwen de praktijk van gebiedsgericht werken in Den Haag. Zij
concluderen dat nieuwe samenwerkingsverbanden zelden resulteren in de realisatie van de
praktische en democratische idealen van gebiedsgericht werken. Indien dit wel leidde tot
productieve veranderingen, waren “actoren in staat hun onderling interacties te organiseren
volgens principes van samenwerkingsrationaliteit, en om formele, bureaucratische
beslissingskracht ten dienste te stellen van informele samenwerkingsverbanden”.
Na onderzoek naar verschillende praktijken van gebiedsgericht werken in Den Haag trekken
Wagenaar e.a. onder andere de conclusie dat belangenverschillen binnen de gemeente
gebiedsgericht werken tegenwerkt. “Het zal duidelijk zijn dat kritische taken,
H7: Casus Den Haag Zuidwest
104
organisatieroutines, lopende samenwerkingsovereenkomsten, beleidsdoelen en ‘frames’ het heel
moeilijk kunnen maken om overeenstemming te bereiken, gezamenlijk besluiten te nemen, of
beleid te ‘coördineren’ [2010: 25].
Tot slot zien zij problemen ontstaan door verkokering. Hoewel ook zij het nut van
verkokering inzien als doelmatige manier om specialistische deskundigheid te concentreren,
leiden regels, procedures en handelingsroutines tot problemen in de effectieve aanpak van
sectoroverstijgende problemen. Specifiek voor Den Haag Zuidwest zien zij de voorgenomen
integratie tussen stadsvernieuwing en sociaal beleid om allerlei redenen toch weer
uitmonden in een traditionele sanering van het woningsbestand. Over het algemeen komen
ze tot de conclusie dat gebiedsgericht werken zijn vruchten af kan werpen indien informele
verbanden gecombineerd worden met formele beslissingskracht.
In dit onderzoek wordt bevestigd dat regels, procedures en handelingsroutines tot
problemen kunnen leiden. Daarnaast wordt bevestigd dat productiviteit voortkomt uit het
coördineren van interacties en uit het ten dienste stellen van beslissingskracht aan informele
samenwerkingsverbanden. De uitkomsten van die verbanden zijn leidend, en niet de regels.
7.6.3 Zelforganisatie bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling [Ravestein, 2012]
Ravestein [2012] onderzoekt onder andere in Den Haag Zuidwest de zelforganisatie bij
binnenstedelijke gebiedsontwikkeling (bottom-up initiatieven vanuit de wijk). Hij concludeert
dat de zelforganisatie laag is vanwege vier factoren [2012: 64-66]:
‐ Gebrek aan vertrouwen tussen verschillende actoren
‐ Verschil in percepties van actoren
‐ Gebrek aan flexibiliteit in bestuurlijke beleidskaders en beleid- en
besluitvormingsprocessen
‐ Gebrek aan binding met de wijk (van bewoners)
Dit onderzoek bevestigt het belang van vertrouwen, het belang van coördinatie van
perspectieven en de inflexibiliteit van bestuurlijke kaders.
7.6.4 Conclusie
Wat betreft kaderstelling wordt bevestigd dat inflexibiliteit in kaders externe initiatieven of de
uitkomst van informele samenwerkingsverbanden kunnen belemmeren. Een visie, het geven
van ruimte aan professionals en het ten dienste stellen van beslissingskracht aan
samenwerkingsverbanden worden hiervoor als oplossing gezien.
Het belang van vertrouwen en coördinatie van interacties en percepties bevestigt het sociaal
relationele aspect. Hierin wordt ook het belang van competenties bevestigt.
7.7
CONCLUSIE
Hoe is de gemeente Den Haag formeel georganiseerd en welke sturingsmaatregelen
worden er toegepast bij stedelijke gebiedsontwikkeling?
De Dienst Stedelijke Ontwikkeling Den Haag is één van de negen diensten van de gemeente
Den Haag. Binnen de Dienst Stedelijke Ontwikkeling wordt volgens het OG/ON-model
projectmatig gewerkt aan complexe, ruimtelijke opgaven, waar ook gebiedsontwikkeling
H7: Casus Den Haag Zuidwest
105
onder valt. In deze matrixstructuur zijn van hoog naar laag de Bestuurlijk Opdrachtgever,
Ambtelijk Opdrachtgever, Opdrachtnemer/ Gebiedsmanager en de projectleiders
verantwoordelijk voor de projecten. Expertise wordt gehaald uit verschillende lijndiensten.
In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze staan
deze sturingsactiviteiten in spanning met hiërarchische organisatieprincipes van de
gemeente Den Haag?
(1) Manier van kaderstelling
In de zoektocht naar een gemeenschappelijk belang ontstaan spanningen met de wensen
van externe partijen door verschillende al dan niet tegenstrijdige sectorale kaders, afkomstig
van verschillende politieke afwegingen, en met vastgelegde eindbeelden als gevolg van het
projectmatig werken.
(2) Cultuur en competenties
De sterke taakgerichtheid en het denken vanuit het eigen belang, als gevolg van
hiërarchische verantwoordingsstructuren en een verouderde cultuur, maken het moeilijk om
elkaar te vinden en om buiten de kaders te treden. De problemen kunnen vervolgens lang
blijven liggen omdat deze pas laat worden opgeschaald.
Deze opeenvolging van stappen leidt tot vertragingen en problemen. Deze conclusie is door
de AOG, ON en projectmanagers van de gemeente Den Haag bevestigd alszijnde
belangrijkste belemmering voor procesvoortgang in de samenwerking met externe partijen.
Daarnaast kan geconcludeerd worden dat deze conclusie sterker wordt bevestigd door
mensen onder in de organisatie. Zowel de problematiek in de oorsprong van spanningen als
in de omgang met spanningen wordt hier sterker ervaren. Waar directeuren een
voortschrijdend proces zien die al goed aansluit op nieuwe handelswijzen, komt dit maar in
beperkte mate terug in de uitlatingen van de projectleiders van de gemeente en corporaties.
Op welke punten kan de organisatie van de gemeente Den Haag zich ontwikkelen met
betrekking tot deze tot spanningen leidende organisatieprincipes?
(1) Flexibele kaderstelling
Een flexibele opzet en controle van kaders biedt meer ruimte voor de invulling door
marktpartijen en voor reacties op veranderende omstandigheden. Om de invulling flexibel te
houden, zijn een sterke visie en duidelijke doelen noodzakelijk als vervanging voor de
traditionele vooraf vastgelegde eindbeelden.
Dit betekent voor bestuurders dat zij slechts (politieke) randvoorwaarden scheppen. De
invulling moet vertrouwd worden aan de ambtelijke dienst. Voor ambtenaren geldt dat zij de
gecreëerde ruimte op een verantwoorde wijze invullen, en dit niet zien als een mogelijkheid
om het eigen belang sterker te benadrukken. Momenteel laat de gemeente Den Haag een
ontwikkeling zien die hierop aansluit. Daar waar zo veel mogelijk flexibiliteit is gehouden, zijn
er snel en naar tevredenheid resultaten geboekt.
(2) Ontwikkelen van cultuur en competenties
Voor het omgaan met spanningen als gevolg van knellende kaders, is de remedie om naar
elkaar toe te bewegen en verbindingen te maken. Hiervoor is het nodig dat men niet alleen
H7: Casus Den Haag Zuidwest
106
vanuit het eigen belang redeneert, maar ook kijkt naar andere belangen en weet wat bij
anderen speelt. Vertrouwen, openheid en communicatie zijn hierbij cruciaal.
Een dergelijke instelling betekent voor bepaalde ambtenaren een cultuurverandering. Dit
gaat altijd gepaard met weerstand en is een langduring proces.
Relatie
De oplossingsrichtingen zijn elkaar gerelateerd. Een flexibele kaderstelling doet een groot
beroep op de competenties van ambtenaren en kan alleen werken als die competenties
aanwezig zijn. Anderzijds kunnen competenties als professionaliteit pas tot uiting komen als
er meer ruimte gecreëerd wordt, en ambtenaren zodoende meer verantwoordelijkheid
krijgen en zo móeten nemen.
H7: Casus Den Haag Zuidwest
107
8
H8 | CONFRONTATIE THEORIE EN EMPIRIE
In dit hoofdstuk worden de theoretische en empirische bevindingen bij de beantwoording
van deelvragen 4 en 5 naast elkaar gelegd. Hieruit ontstaat inzicht in organisatorische
aspecten die tot spanningen leiden met de toepassing van netwerksturing door gemeenten
(8.1), en hoe de toepassing van netwerksturing verenigd kan worden met deze
organisatorische aspecten (8.2). Hiermee worden de deelvragen 4 en 5 beantwoord.
Vervolgens wordt bekeken welke rol de contingente organisatorische thema’s zoals
onderscheiden in H3: ‘Contingente organisatie en sturing’ spelen en hoe deze worden
ingevuld (8.3).
8.1
SPANNINGEN TUSSEN NETWERK EN HIËRARCHIE
De bevindingen uit H5: ‘Vergelijking: spanning tussen netwerk en hiërarchie’ worden
geconfronteerd met de bevindingen uit de interviews met betrekking tot de oorsprong van
en omgang met spanningen (H7.4).
8.1.1 Conclusies theorie en empirie
Uit de vergelijking in H5 komt naar voren dat gemeenten over het algemeen op stabiliteit en
intern gericht zijn. Dit staat tegenover de flexibiliteit en externe gerichtheid die benodigd is in
netwerkomgevingen. De typering van gemeenten komt voornamelijk voort uit drie
hiërarchische aspecten binnen gemeenten die in spanning staan met netwerken, zie tabel 8.1
hieronder.
Hiërarchie bij gemeenten
Verticale structuren, centralisatie, top-down sturing
(primaat van de politiek)
Verkokering/ segmentatie (politieke kaders)
Sterke taakgerichtheid en -verdeling, onderwerping
aan organisatietop, naleving van regels (bureaucratie:
versterking bovenstaande aspecten)
Netwerken
Horizontale structuren, decentralisatie,
bottom-up planproces
Systemen/netwerken, integratie, verbanden
Inspelen op dynamiek & flexibiliteit,
probleemoplossing, creativiteit
Tabel 8.1: Hiërarchische aspecten binnen gemeenten tegenover netwerkaspecten
De conclusie op basis van de interviews luidt als volgt:
‘Verschillende al dan niet tegenstrijdige sectorale kaders, afkomstig van verschillende
politieke afwegingen, in combinatie met een sterke taakgerichtheid en het denken vanuit het
eigen belang, als gevolg van hiërarchische verantwoordingsstructuren en een verouderde
cultuur, maken het moeilijk om elkaar te vinden en om buiten de kaders te treden. De
problemen kunnen vervolgens lang blijven liggen omdat ze pas laat worden opgeschaald.
Deze opeenvolging van stappen leidt tot vertragingen en problemen. Deze conclusie wordt
in de lagere lagen van de organisatie sterker bevestigd.
8.1.2 Confrontatie
In de conclusie op basis van de interviews kunnen de in de theorie onderscheiden
hiërarchische aspecten worden herkend. De verticale structuren komen tot uiting in de kaders
als gevolg van politieke afwegingen, in de waargenomen hiërarchische
verantwoordingsstructuren en in het verschil in percepties. Verkokering wordt bevestigd door
de aangehaalde competitiestrijd, de combinatie van bureaucratie en verticale structuren, en
H8: Confrontatie theorie en empirie
108
de al dan niet niet tegenstrijdige sectorale kaders. De bureaucratie is waarneembaar in de
sterke taakgerichtheid en het denken vanuit het eigen belang. De hiërarchische aspecten die
theoretisch in spanning staan met netwerken, zorgen ook in de praktijk voor spanningen.
Centralisatie en verticale structuren
In de theorie komt naar voren dat vanwege het politiek primaat de sturingsuitgangspunten
gericht zijn op beheersing, stabiliteit en orde. GjG: “Het politieke speelveld is een
afrekencultuur; politici moeten waarmaken wat zij beloven. Zodoende handelen zij het liefste in
garantiebewijzen en zekerheden; wat bedacht wordt, moet gerealiseerd worden”. Doordat
verschillende sectorale kaders hun doelen willen beheersen door het opleggen van regels en
procedures (verticale structuren), ontstaan knellende kaders ten opzichte van uitgangspunten
en wensen van externe actoren. Deze uitgangspunten en wijzigende omstandigheden botsen
met de gerichtheid op stabiliteit in het nastreven van vooropgestelde doelen en
eindresultaten. Door de verschillende sectorale kaders blijkt de gemeente moeilijk op eerdere
beslissingen en uitgangspunten terug te kunnen komen. Daarnaast kan ook de politieke
druk die gezet wordt op politieke of stadsbrede belangen botsen met de wensen van externe
actoren. Zo leidt centralisatie tot spanningen in een netwerkomgeving.
In projectstructuren is verticale verantwoording leidend, waardoor er minder aandacht ligt in
horizontale afstemming. Hierdoor komen projectmanagers voor problemen te staan door het
moeten realiseren van allerlei deelbelangen. Op deze manier zorgen verticale structuren en
topdown sturing voor spanningen in een netwerkomgeving.
De laatste jaren zijn er aanzienlijke positieve veranderingen merkbaar. Onder andere de
woningbouwcorporaties worden meer en meer betrokken bij bijvoorbeeld het opstellen van
masterplannen. Daarnaast heeft wethouder Norder een instelling aangenomen die veel meer
de eindgebruiker of potentiële investeerders centraal stelt. De respondenten van de
gemeente Den Haag zijn het er over eens dat dit de in te zetten ontwikkeling is.
Verkokering
Verkokering is sterk gerelateerd aan de hiervoor genoemde verticale structuren. Door een
nadruk op verticale verantwoordingsstructuren is horizontale afstemming van ondergeschikt
belang. Dit is problematisch bij gebiedsontwikkeling vanwege de noodzakelijke integratie van
uiteenlopende aspecten. Uit de interviews komt naar voren dat integraal samenwerken lastig
is voor de gemeenten, en dat er niet wordt gekeken naar andere belangen of meningen. De
aangehaalde competitiestrijd doet denken aan bureaupolitiek (H3.2-Politiek) en de
beschouwing dat het ambtelijk apparaat niet kan worden gezien als a-politieke eenheid. Het
doet ook denken aan de termen parochialisme en territorialisme (Rieger, H5.5; functionele
doelen zijn leidend, strijd om middelen) en goal displacement (H4.2-Organisatie;
doelverschuiving). De middelen om oorspronkelijke doelen te bereiken, worden doel op
zichzelf.
Bureaucratie
Het beeld dat respondenten hebben van bepaalde ambtenaren sluit aan op kenmerken van
bureaucratie. Kenmerken zijn dat functionarissen onderworpen zijn aan het gezag van de
organisatietop, werknemers zich sterk laten leiden door regels en procedures, er een nadruk
ligt op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid en er een strikte, stelselmatige
discipline en controle is. Taakgerichtheid valt hier goed mee te rijmen. Het beeld sluit ook
gedeeltelijk aan op bureaucratisme (H3.2-Organisatie), wat kan leiden tot afwenteling van
verantwoordelijkheid, fragmentatie, ontmoediging van initiatief of tot verstarring,
H8: Confrontatie theorie en empirie
109
risicomijding en dehumanisering. Het afwentelen van verantwoordelijkheid en passiviteit
(gemakzucht) zijn onderwerpen die in de interviews naar voren zijn gekomen. De passieve en
taakgerichte instelling van sommige ambtenaren wordt veelvuldig aangehaald als
belemmerende factor binnen de organisatie. Het is voor de top van de organisatie duidelijk
dat er voor dergelijke mensen geen plek meer is in de huidige tijden.
8.2
OPLOSSINGSRICHTING NETWERK EN HIËRARCHIE
De bevindingen uit H6: ‘Netwerkprincipes binnen hiërarchie’ worden geconfronteerd met de
bevindingen uit de interviews met betrekking tot oplossingsrichtingen voor de waargenomen
spanningen en de omgang daarmee (H7.5).
8.2.1 Conclusies theorie en empirie
De theorie in H6 richt zich op de drie hiërarchische aspecten zoals weergegeven in tabel 8.1
hierboven, te weten centralisatie/ verticale structuren, verkokering en bureaucratie.
‐ In de horizontalisering van het bestuur wordt een oplossingsrichting gezien voor de
centralisatie, topdown-sturing en verticale structuren. Dit levert echter spanningen op
met het traditionele politieke gedachtegoed. Hierop worden drie reacties beschreven:
herstel van het politiek primaat (andere uiting van democratie), horizontale
bestuursvormen, en verbetering van de koppeling tussen volksvertegenwoordigers en
bestuurders (flexibele beleidsvorming).
‐ Verkokering kan worden tegengegaan door een gemeenschappelijke visie en
openheid. ‐ Een oplossing voor bureaucratie wordt gezien in een visie, het vertrouwen van
professionals door het loslaten van regels, en openheid. Vooral de handelswijze van
ambtenaren zorgt voor kwalijke effecten van bureaucratie.
Uit de interviews komen twee aspecten naar voren die worden aangedragen als
oplossingsrichting voor de omgang met spanningen, te weten flexibele kaderstelling en het
ontwikkelen van cultuur en competenties. Een flexibele opzet en controle van kaders biedt
meer ruimte voor de invulling. Hiervoor zijn een sterke visie en duidelijke doelen
noodzakelijk. Wat betreft cultuur en competenties is het belangrijk dat men naar elkaar toe
beweegt en verbindingen aangaat. Hiervoor is het nodig dat men niet alleen vanuit het eigen
belang redeneert, maar ook kijkt naar andere belangen en weet wat bij anderen speelt.
Vertrouwen, openheid en communicatie zijn hierbij cruciaal.
8.2.2 Confrontatie
Centralisatie/ verticale structuren
De drie beschreven reacties op de spanning tussen het traditionele poltieke gedachtegoed
en horizontalisering (H6.1) komen alledrie in meer of mindere mate terug in de
oplossingsrichtingen die aangedragen zijn in de interviews. ‐ De eerste reactie, het herstel van het politiek primaat, geeft democratische idealen vorm
door maatschappelijke groeperingen en individuen met elkaar te laten interacteren, om zo
de gelijkheid in kansen te verhogen. De spanningen die ontstaan moeten weggenomen
worden door coördinatie en communicatie tussen participanten en bestuur. De flexibiliteit
in kaderstelling zoals de respondenten voorzien moet meer ruimte bieden voor de
H8: Confrontatie theorie en empirie
110
invulling door externe partijen. Hierbij moet het bestuur confronteerd worden met deze
realiteit en moeten zij keuzes voorgelegd worden. Hiermee komen de twee belangrijkste
uitgangspunten overeen.
‐ De tweede reactie, horizontale bestuursvormen, richt zich op het verbeteren van het
democratisch functioneren door middel van horizontale bestuursvormen. Drie
verbeteringen worden onderscheiden: in de maatschappelijke meerwaarde van
beleidsprestaties, in de democratische condities van argumentatie en in de ontwikkeling
van maatschappelijke verantwoording. Dit komt gedeeltelijk terug in het betrekken van
externe actoren ter verbetering van de argumentatie, en maatschappelijke verantwoording
door kaders op te stellen en te toetsen vanuit een maatschappelijk oogpunt. Dit laatste
werd echter door slechts één respondent aangegeven (OdB).
‐ De laatste reactie, verbetering van de koppeling tussen beleidsvorming en –uitvoering,
stelt een flexibele kaderstelling voor waarin kaders worden bijgesteld afhankelijk van het
doorlopen proces. Dit komt terug in de maximale flexibiliteit die de top van DSO wil
bewerkstelligen, en in het confronteren van topdown sturing met bottom-up geluiden
(GjG). Zo moet er meer realiteitszin ontstaan en zodoende kaders die beter aansluiten op
de werkelijkheid van interorganisatorische samenwerkingsverbanden.
Verkokering
Als oplossing voor verkokering wordt theoretisch niet ontkokering gezien, maar het opstellen
van een gemeenschappelijke visie in combinatie met openheid. Deze twee aspecten komen
duidelijk terug in de interviews. Een visie moet verduidelijken waar de organisatie voor staat
en moet zo zorgen dat de nadruk niet ligt op deelbelangen. Openheid komt zowel in het
ontvangen als delen van informatie terug. Indien ieder zich openstelt voor de belangen van
anderen en weet wat er bij anderen speelt, wordt toenadering mogelijk.
Bureaucratie
Ook voor de bestrijding van overbodige bureaucratie is een visie en openheid belangrijk.
Vooral de denk- en handelswijze van ambtenaren zorgt voor de kwalijke effecten van
bureaucratie. Een visie dient als vervanger voor regelgeving, waardoor ambtenaren zich niet
meer kunnen richten op subdoelen. Zo krijgt deze meer verantwoordelijkheden en zijn
klassieke bureaucratische competenties niet meer toereikend. In Den Haag heeft men deze
conclusie reeds getrokken, en worden er andere competenties (onder andere verbindend,
professionaliteit, probleemoplossend) van ambtenaren verlangd. 8.3
ROL EN INVULLING VAN CONTINGENTE ORGANISATIEASPECTEN
Voor een contingente organisatie bij stedelijke gebiedsontwikkeling zijn vier organisatorische
thema’s onderscheiden die belangrijk zijn bij een dergelijke organisatie. Hieronder wordt
beschreven hoe deze thema’s terugkomen in de conclusies van voorgaande twee paragrafen.
Het blijkt dat voor de oplossingsriching voor het ontstaan van spanningen (manier van
kaderstelling) de aspecten visie en decentralisatie van belang zijn. Voor de omgang met
spanningen is het leggen van verbanden belangrijk. De cultuur en competenties dient als
onderlegger voor deze aspecten.
Visie
Een duidelijke visie blijkt noodzakelijk als vervanger van vooraf vastgelegde eindbeelden en
strikte kaders. Verschillende al dan niet tegenstrijdige sectorale kaders en onduidelijke doelen
H8: Confrontatie theorie en empirie
111
en prioriteiten bemoeilijkt de zoektocht naar een gemeenschappelijk belang. Een oplossing
wordt gezien in de sturing aan de hand van een duidelijke visie en doelen. Hierdoor is er
zowel intern als extern duidelijkheid over wat de gemeente wilt en waar het voor staat. Het
dient zodoende als afwegingskader en communicatieonderwerp. Een visie als afwegingskader
zorgt voor maximale flexibiliteit.
Decentralisatie
Het creëren van ruimte voor beslissingen en invullingen is te beschouwen als decentralisatie,
aangezien meer beslissingsbevoegdheden lager in de organisatie worden gelegd. In de top
worden slechts randvoorwaarden aangegeven, waarna de uitvoerende kern hierbinnen de
invulling verzorgt. Door de gecreëerde ruimte wordt de mogelijkheid om te kunnen reageren
op veranderende omstandigheden groter. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de uitvoerende
kern.
Verbanden leggen
De taakgerichtheid en beperkte oplossingsgerichtheid van bepaalde ambtenaren maakt het
moeilijk om tot elkaar te komen in geval van spanningen als gevolg van knellende kaders.
Een oplossing hiervoor wordt gezien in weten wat er bij anderen speelt, het leggen van
verbindingen en uiteindelijk het naar elkaar toe bewegen. Dit geldt zowel inter- en
intraorganisationeel, als verticaal en horizontaal. Vertrouwen en openheid in communicatie is
hierbij belangrijk, evenals voor het eerder aankaarten van problemen.
Cultuur en competenties
Cultuur en competenties zijn belangrijk bij elk van de bovengenoemde drie aspecten. Voor
het sturen aan de hand van een visie is een andere benadering van bestuurders nodig.
Decentralisatie houdt meer beslissingsbevoegdheden voor de uitvoerende kern in, waardoor
die bepaalde competenties moeten bezitten om dit op een juiste manier in te vullen. Voor
het leggen van verbindingen is het uitbannen van de taakgerichtheid en het ontwikkelen van
verbindend vermogen belangrijk. Voor elk aspect geldt zodoende een omslag en
ontwikkeling in denken en doen.
8.4
CONCLUSIE
Hoe verhouden de organisatie van de gemeente en de toegepaste sturingsmaatregelen
zich tot een contingente organisatie en sturingsmaatregelen bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
De aspecten die in de theorie naar voren zijn gekomen als aspecten die voor spanningen
zorgen in een netwerkomgeving, zorgen ook in de praktijk voor spanningen. Hiermee wordt
de spanning tussen hiërarchie en netwerk empirisch bevestigd. Een belangrijke tegenstelling
tussen een contingente organisatie en de gemeentelijke organisatie is de tegenstelling
tussen een extern gerichte, flexibele organisatie (contingent) tegenover de intern gerichte,
en op beheersing en stabiliteit gerichte organisatie (gemeentelijk).
H8: Confrontatie theorie en empirie
112
Omgevingskenmerk Netwerk: contingente
reactie
Dynamiek
Flexibiliteit
Afhankelijkheid
Externe gerichtheid
Hiërarchie: reactie van gemeenten
Stabiliteit
Beheersing (interne gerichtheid)
Deze typering van gemeenten is grotendeels te herleiden tot het sterke hiërarchische
karakter van gemeenten. Drie hiërarchische aspecten zijn zowel theoretisch als empirisch
onderscheiden als aspecten die tot spanningen leiden met netwerksturing, zie tabel 8.1
hieronder.
Hiërarchie
Centralisatie/
verticale structuren
Verkokering
Bureaucratie
Netwerk
Decentralisatie, horizontale
structuren, bottom-up
Integratie, verbanden,
openheid
Flexibiliteit, creativiteit,
verantwoordelijkheid
Spanningsuiting (empirie)
Rigide kaderstelling (stabiliteit/beheersing) en
verticale verantwoordingsstructuren
Competitiestrijd, doelverschuiving, eigen
belang
Taakgerichtheid, passiviteit, afschuiven
verantwoordelijkheden
Tabel 8.1: Confrontatie theorie en empirie: spanningen tussen hiërarchie en netwerk en empirische uiting
Hoe kunnen hiërarchische aspecten binnen de gemeentelijke organisatie verenigd
worden met netwerkprincipes? Hoe worden daarbij de organisatorische thema’s
ingevuld die belangrijk zijn bij een contingente organisatie bij stedelijke
gebiedsontwikkeling?
De oplossingen die theoretisch worden voorgesteld, komen ook in de interviews terug als
oplossingsrichting. Hiermee wordt duidelijk dat in Den Haag de problemen worden
onderkend. Tevens wordt er getracht om de oplossingsrichtingen te implementeren.
Theorie
H6.1 Centralisatie/ verticale structuren
Herstel politiek primaat
Horizontale bestuursvormen
Koppeling politiek en bestuur
H6.2 Verkokering
Gemeenschappelijke visie
Openheid
H6.3 Bureaucratie
Visie
Vertrouwen/ loslaten
Openheid
Empirie
Invulling door markt(partijen), communicatie met bestuur
Verbetering argumentatie door betrekken van externe actoren,
kaders opstellen en toetsen vanuit maatschappelijk oogpunt
Maximale flexibiliteit, confrontatie met realiteit, invullen van
randvoorwaarden
Verduidelijken waar organisatie voor staat, loslaten regels
Uit eigen hoek komen, weten wat er bij anderen speelt,
verbanden leggen
Taakbewust, tegengaan van doelverschuiving
Verantwoordelijkheid geven
Uit eigen hoek komen, naar elkaar toe bewegen
Tabel 8.2: Confrontatie theorie en empirie
Door deze bevestigingen wordt ook de empirische relatie met de organisatorische thema’s
bevestigd, aangezien deze eerder (H6.4, tabel 6.5) al zijn gerelateerd aan de theorie. Dit zijn
zodoende belangrijke thema’s bij het mogelijk maken van de toepassing van netwerksturing
bij gebiedsontwikkeling door gemeenten.
H8: Confrontatie theorie en empirie
113
9
H9 | CONCLUSIE
Op basis van de beantwoording van deelvragen 4 en 5 middels theoretische en empirische
bevindingen wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag:
Hoe kunnen gemeenten netwerksturing toepassen bij (stedelijke) gebiedsontwikkeling in een
door hiërarchische principes gedomineerde organisatie?
In de beantwoording van de onderzoeksvraag wordt uiteengezet hoe hiërarchische principes,
die de toepassing van netwerksturing in de weg staan, binnen de organisatie van gemeenten
verenigd kunnen worden met netwerksturing (9.1). Daarna wordt gereflecteerd hoe deze
conclusie tot stand is gekomen en welke factoren deze conclusie verstoord kunnen hebben
(9.2). Tot slot worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot vervolgonderzoek (9.3).
9.1
BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAAG
Onderzoeksvraag: Hoe kunnen gemeenten netwerksturing toepassen bij (stedelijke)
gebiedsontwikkeling in een door hiërarchische principes gedomineerde organisatie?
Om de toepassing van netwerksturing door gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling
mogelijk te maken, dient de gemeentelijke organisatie een dynamische balans te vinden
waarin zowel hierarchische sturing als netwerksturing kan worden toegepast. Hiervoor is een
beweging noodzakelijk van een op stabiliteit en intern gerichte organisatie naar een flexibele
en extern gerichte organisatie. Dit betekent niet de verandering naar een extreme vorm van
flexibiliteit en externe gerichtheid, maar een beweging daartoe, zodat een balans ontstaat
waarin én hiërarchische principes én netwerkprincipes kunnen worden nageleefd. Het
bestaan van beide werkelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie vraagt om het
kunnen naleven van beide principes. Hierbij moet nog worden aangemerkt dat door de
dynamiek (veranderende omstandigheden/ specifieke situatie) het balanspunt kan
verschuiven. Zoals ook Weerd-Nederhof [2010: 21] concludeert, is het dus eigenlijk niet een
kwestie van balans, maar van balanceren.
De tegenstellingen die in dit onderzoek zijn gepresenteerd maken duidelijk dat
netwerksturing niet binnen een extreme vorm van hiërarchie kan worden toegepast. Wel kan
het naast en in onderlinge samenhang met hiërarchische principes worden toegepast. Een
beweging naar een dergelijke balans gaat onvermijdelijk gepaard met de inperking van de
dominantie van hiërarchische principes.
9.1.1 Balanceren aan de hand van organisatorische thema’s
De onderscheiden organisatorische thema’s bieden een algemeen kader voor de beweging
naar een flexibele en extern gerichte organisatie. Deze thema’s zijn zowel tussen als binnen
organisaties van belang. Dit kan gerelateerd worden aan de analogie van de systeemtheorie:
een grote organisatie kan zelf ook als netwerk worden beschouwd; systemen bestaan uit
subsystemen. Al dan niet tegenstrijdige belangen of doelen kunnen zowel voorkomen bij een
samenwerking tussen verschillende actoren/ organisaties, als bij verschillende onderdelen/
dochterbedrijven binnen een organisatie, in het geval van de gemeente bijvoorbeeld
beleidssectoren.
114
De organisatorische thema’s zijn sterk gerelateerd aan elkaar, waardoor voor de
implementatie aan alle thema’s aandacht moet worden geschonken:
Voor het creëren van flexibiliteit moet regulering, procedures en het vastleggen van
gedetailleerde eindbeelden zoveel mogelijk worden beperkt. Niet de middelen en eisen
(regels) om het doel te bereiken moeten worden vastgelegd, maar het doel zelf. Dit doel is
een gemeenschappelijke visie/ belang, voortkomend uit deelvisies/-belangen, die dienst doet
als afwegingskader en leidraad. Initiatieven uit de markt moeten niet worden getoetst op
gemeentelijke regelgeving, maar op de gemeentelijke visie. Op die manier ontstaat er
bewegingsruimte en dus beslissingsruimte voor professionals (decentralisatie), zodat deze
beter in staat zijn in te spelen op veranderende omstandigheden en de informatieverwerking
op zich kunnen nemen. De sturing en controle van deze professionals wordt verkregen via
deze gemeenschappelijke visie/ belang, in plaats van via regulering en procedures.
In een organisatie waarin twee tegenstrijdige werkelijkheden de processen domineren, is het
van groot belang om interacties aan te gaan en belangen en percepties te bespreken om de
spanningen te onderscheiden, begrip te kweken en om zo recht te doen aan beide
werkelijkheden. Het belang van het leggen van verbanden neemt zodoende toe, ook door de
hogere vrijheidsgraad voor professionals door decentralisatie. In verticale zin betekent dit de
afstemming van de invulling van de visie door politieke eindverantwoordelijken en
professionals, waarbij de beide belangen of wensen voortkomend uit de werkelijkheden van
hiërarchie en netwerk aan elkaar worden gekoppeld. In horizontale zin betekent dit de
afstemming met andere afdelingen en diensten binnen de gemeente. De verschillende
belangen en percepties moeten bespreekbaar worden gemaakt en worden afgestemd, om zo
samen de invulling te verzorgen. Dit is een continu proces vanwege de aanwezige dynamiek.
Bovenstaande heeft invloed op de cultuur en competenties. De cultuur behelst de
veronderstellingen over hoe de organisatie effectief kan handelen. Het overeenstemmen van
de cultuur van de organisatie aan de omgeving bepaalt in grote mate de effectiviteit van de
organisatie. Een effectieve cultuur bij gemeenten bij stedelijke gebiedsontwikkeling is een
cultuur waar begrip en acceptatie aanwezig is omtrent de aanwezigheid van beide
tegenstrijdige werkelijkheden, en waar het belang van de koppeling daarvan wordt
onderkend. De benodigde competenties zijn gestoeld op deze acceptatie, en daarom
voornamelijk verwant aan verbindend vermogen: vertrouwen, openheid, communicatief
vermogen en flexibiliteit. In verband met de grotere zelfstandigheid als gevolg van
decentralisatie zijn ook competenties nodig als probleemoplossend vermogen/ creativiteit en
professionaliteit (verantwoordelijkheid nemen).
Een bijkomstig voordeel van een sterke cultuur is dat het kan dienen als vervanger van
formalisatie (regels en procedures). Een sterke cultuur kan krachtiger zijn dan formele
controles, omdat de cultuur de denkprocessen en acties van leden beïnvloedt.
Zo ontstaat een organisatie die kan schakelen tussen de wensen voortkomend uit de twee
werkelijkheden van hiërarchie en netwerk. Al naar gelang de situatie of behoefte kan er dan
de ene keer meer nadruk worden gelegd op hiërarchische belangen, en een andere keer op
netwerkbelangen. Het belangrijkste is de onderkenning en acceptatie van het bestaan van
beide werkelijkheden, en dat deze bespreekbaar worden gemaakt en met elkaar worden
geconfronteerd op een open manier.
115
9.1.2 Toepassing bij tot spanningen leidende hiërarchische principes
De huidige dominantie van hiërarchische principes leidt tot spanningen met netwerkprincipes
en de toepassing van netwerksturing. De inperking van deze dominantie gaat gepaard of
vereist een andere invulling aan traditionele hiërarchische principes. Het is hierbij belangrijk
de achterliggende belangen voor ogen te houden, om ook aan de hiërarchische belangen te
kunnen blijven voldoen. Daarnaast moet gekeken worden waar en wanneer deze
hiërarchische belangen behartigd moeten worden. Het is namelijk niet zo dat in elke plek van
de organisatie en te allen tijden de hiërarchische princicipes leidend (moeten) zijn. Drie tot
spanningen leidende hiërarchische aspecten bij de gemeente zijn onderscheiden:
centralisatie, verkokering en bureaucratie.
Centralisatie en verticale structuren
Het politiek primaat speelt een grote rol in de aanwezigheid van centralisatie en top-down
structuren. Het is een uiting van democratie, waarbij de politicus als eindverantwoordelijke en
volksvertegenwoordiger een belangrijke rol wil spelen bij de besluitvorming, de beheersing
van de beleidsuitvoering en de bepaling van de richting van sociale ontwikkelingen.
Centralisatie komt zodoende voort uit het belang van democratie en politieke
eindverantwoordelijkheid, en de invulling die daaraan wordt gegeven door politici.
De scheiding tussen beleidsvorming en –uitvoering kan echter niet worden gemaakt.
Daarnaast is de rol van publieke instanties bij sociale ontwikkelingen, evenals de mogelijkheid
van representatie van belangen, beperkt. Zowel aan de invulling van de politieke
eindverantwoordelijkheid als aan democratie kan op andere manieren worden vorm gegeven,
zonder aantasting van deze.
Het primaat van de politiek, en als gevolg daarvan centralisatie, is geen noodzakelijk gevolg
van democratie. Democratische waarden kunnen ook worden nagestreefd aan de hand van
iteratieve interactie met groeperingen en individuen bij het invullen van beleid. Deze
benadering kan vorm krijgen door meer ruimte voor ontwikkeling van beleid te geven.
De politicus beperkt hiermee zijn dominantie in het proces door de invulling van beleid meer
over te laten aan professionals binnen de organisatie en externe actoren. Hiervoor is groot
vertrouwen nodig in deze professionals en externe actoren. De politicus geeft slechts globaal
de politieke kaders aan (visie) en behartigt de rol van opzichter; het zorgt dat de invulling
binnen de politieke kaders blijft. De wens en noodzaak van verticale interactie neemt hiermee
toe. De onzekerheid voor de politicus moet worden weggenomen door constante coördinatie
en communicatie met de professionals omtrent de inhoud en het proces. Hierbij wordt het
belang van de politicus geconfronteerd met belangen voortkomend uit het netwerk en wordt
wederzijdse beïnvloeding mogelijk. De bekendheid met het proces stelt de politicus in staat
te interveniëren of om inschattingen en criteria bij te stellen. De keuzes die de politicus
worden voorgelegd maakt het mogelijk zich politiek te profileren en zich te richten op het
maatschappelijk oogpunt van beslissingen. Dit maakt de politieke kaderstelling een
dynamisch en iteratief proces waarbij constant de koppeling wordt gemaakt tussen verticale
instituties en horizontale beleidspraktijken, oftewel hiërarchie en netwerk. Democratische
waarden worden zo tijdens het proces nageleefd, in plaats van via de traditionele dominante
rol van de politicus. Deze methodiek sluit aan op de dynamiek en onderlinge afhankelijkheid
die men aantreft bij gebiedsontwikkeling.
116
Verkokering
Het belang van verkokering schuilt in de verschillende perspectieven en behartiging van
belangen door middel van portefeuilles en het recht dat daarmee wordt gedaan aan een
meervoudige werkelijkheid. Taakspecialisatie en differentiatie passen bij de complexe
omgeving bij gebiedsontwikkeling en de noodzakelijke integratie van allerlei aspecten.
Voorwaarde hiervoor is wel dat deze meervoudigheid ook tot uiting komt door middel van
integratie. Het nastreven van eigen deelbelangen cq doelverschuiving en competitiestrijd
tussen beleidssectoren staat deze integratie in de weg. Verkokering op zich is zodoende geen
mismatch met gebiedsontwikkeling door de uiteenlopende aspecten die daarbij van belang
zijn, maar de gebrekkige afstemming en integratie van deze aspecten.
Om integratie te bevorderen en de nadruk op deelbelangen tegen te gaan, kan een
gemeenschappelijke visie in combinatie met een grote mate van openheid en vertrouwen
een oplossing bieden. Het idee dat systemen ontkoppeld kunnen worden van het geheel
moet worden verlaten, door de nadruk te leggen op de gemeenschappelijke visie. Deze
gemeenschappelijke visie is het voortvloeisel van deelvisies, zodat elk aspect hierin
terugkomt. De visie verduidelijkt waar de organisatie voor staat en zorgt zo voor een helder
doel. Dit maakt de afstemming en integratie van deelaspecten makkelijker. Daarentegen is er
nog wel een grote mate van openheid benodigd om daadwerkelijk tot integratie te komen.
Openheid houdt in zowel het ontvangen als delen van informatie. Hier is ook vertrouwen
voor nodig. Diensten of afdelingen moeten zich openstellen voor de belangen van andere
diensten of afdelingen en moeten weten wat daar speelt, zodat een toenadering mogelijk
wordt. In combinatie met de gemeenschappelijke visie als leidraad kan interne politiek
worden overwonnen en wordt integratie mogelijk. Bij maatschappelijke opgaven waarbij een
hoge mate van integratie noodzakelijk is, zoals bij gebiedsontwikkeling, is dit onontbeerlijk.
Bureaucratie
Bureaucratie heeft zijn nut bij het nastreven van democratische waarden en het uitvoeren van
opgesteld beleid. Bureaucratische competenties hebben echter een beperkt nut in een
omgeving die wordt gekenmerkt door dynamiek en externe afhankelijkheden. De diensten of
afdelingen die in een dergelijke omgeving hun taken moeten uitvoeren, zijn gebaat bij
andere competenties. Indien kaders flexibeler worden opgesteld, zoals hiervoor besproken,
betekent dit het invullen van beleid in samenspraak met anderen, zelf problemen oplossen
en verantwoordelijkheid nemen. Dit vormt een tegenstelling met bureaucratische
competenties als onderwerping aan de organisatietop, strikte naleving van regels en
procedures, en taakgerichtheid. De Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den
Haag onderkent dit en stelt dat daar waar de omgeving andere competenties vraagt, zoals bij
gebiedsontwikkeling, voor bureaucraten geen plek meer is in de organisatie.
Bureaucratische competenties passen goed bij centralisatie en houdt verkokering in stand.
Oplossingen die worden aangedragen komen daarom in grote mate overeen met
oplossingen die voor centralisatie en verkokering zijn aangedragen. Wederom spelen een
gemeenschappelijke visie/ leidend principe en openheid een belangrijke rol. Een visie gaat
taakgerichtheid tegen doordat regels en procedures worden losgelaten. De grotere
bewegingsruimte en de noodzakelijke koppeling die hierdoor ontstaat vraagt ook om een
grotere mate van zelfstandigheid, probleemoplossend vermogen en het nemen van
verantwoordelijkheid. Een leidende visie zorgt zo voor de nadruk op andere competenties.
Een sterke visie kan dienen als communicatieonderwerp binnen en tussen organisaties, het
kan dienen als afwegingskader en het creëert betrokkenheid. In combinatie met openheid in
117
het delen, ontvangen en verwerken van informatie wordt het leggen van verbanden mogelijk.
Dit is noodzakelijk voor de geïntegreerde invulling van beleid, zoals ook bij verkokering is
aangegeven. De bijbehorende competenties vergen een fundamenteel andere denk- en
handelswijze dan de denk- en handelswijze die passen bij bureaucratische competenties.
9.1.3 Beweging naar een flexibele en extern gerichte organisatie
Om aan de beide werkelijkheden van hiërarchie en netwerk in de organisatie recht te doen, is
een beweging van een op stabiliteit en interne processen gerichte organisatie naar een op
flexibiliteit en externe processen gerichte organisatie voorgesteld. Hiervoor is gekeken waar
de stabiliteit en interne gerichtheid vandaan komt, wat de belangen zijn die daarbij spelen en
hoe deze principes contingenter kunnen worden ingevuld, zonder deze belangen uit het oog
te verliezen. Het schema hieronder laat dit proces zien.
Als reactie op de dynamiek in de omgeving is flexibilisering van de huidige manier van
kaderstelling voorgesteld. Dit houdt in het loslaten van regels, procedures en het vastleggen
van gedetailleerde eindbeelden, en dit vervangen door een overkoepelende visie. De
invulling van deze visie geschiedt grotendeels door professionals onder in de organisatie
(decentralisatie), die dit in constante samenspraak met bestuurders en afdelingen vormgeven.
In deze constante horizontale en verticale koppelingen kan recht worden gedaan aan beide
werkelijkheden.
Als reactie op de afhankelijkheid van externe actoren wordt de ontwikkeling van cultuur en
competenties voorgesteld. Indien de sturingsmogelijkheid van het proces zich voornamelijk
in de interacties tussen organisaties bevindt, is het van belang interacties aan te gaan en
verbindingen te leggen. De benodigde competenties zijn dus vooral gericht op verbindend
vermogen: het leggen van verbanden, openheid en vertrouwen.
Omgeving
Dynamiek
Hiërarchie
Stabiliteit
Afhankelijkheid
Interne
gerichtheid
↓
Centralisatie
Verkokering
Bureaucratie
→
→
→
→
→
Netwerk
Flexibiliteit
Externe
gerichtheid
↓
Decentralisatie
Integratie/verbanden
Creativiteit/
probleemoplossend
vermogen,
verantwoordelijkheid
Uitwerking
Sturen op hoofdlijnen/ visie, loslaten/
decentralisatie, verbanden leggen
Cultuur en competenties: verbanden
leggen, openheid, vertrouwen
↑
Organisatorische thema’s:
‐ Decentralisatie
‐ Verbanden leggen
‐ Visie
‐ Cultuur en competenties
118
9.2
AANBEVELINGEN VOOR TOEKOMSTIG ONDERZOEK
9.2.1 Verhogen betrouwbaarheid onderzoek
Om de betrouwbaarheid van dit onderzoek te verhogen, is het zeer aan te raden meer
empirisch onderzoek uit te voeren. Hierbij staan twee vragen centraal:
‐
‐
In hoeverre zijn activiteiten van netwerksturing te herkennen, en op welke wijze staan
deze sturingsactiviteiten in spanning met hiërarchische organisatieprincipes van de te
onderzoeken gemeente?
Op welke punten kan de organisatie van de te onderzoeken gemeente zich
ontwikkelen met betrekking tot deze tot spanningen leidende organisatieprincipes?
Dit heeft als doel om ten eerste te onderscheiden welke spanningen optreden met
betrekking tot de toepassing van netwerksturing, en ten tweede om oplossingen op de
onderscheiden spanningen te inventariseren. Dit maakt de empirische conclusie
betrouwbaarder, en maakt het zo ook beter mogeljik om dit te confronteren met de
theoretische conclusies.
9.2.2 Verdieping
De volgende onderwerpen in mijn scriptie lenen zich goed voor verdere verdieping:
‐
‐
‐
Omgeving en bestuurde systeem: de theorie over de netwerksamenleving is weliswaar
een populaire en toonaangevende theorie, het is slechts één sociologische theorie.
Een verdieping in sociologische theorieën en confrontatie met de theorie over de
netwerksamenleving leidt tot een rijkere en betere conclusie over de omgeving en het
bestuurde systeem.
Contingente organisatie en sturing: aan de hand van de beschouwing over een
contingente organisatie en sturing volgen de benoemde organisatorische thema’s.
Deze worden vervolgens beschreven, maar het zou erg waardevol zijn om meer te
onderzoeken hoe aan deze thema’s werkelijk vorm kan worden gegeven. Hoe kun je
bijvoorbeeld vertrouwen kweken, transparantie stimuleren, een visie opstellen en deze
bewaken (ruimte laten versus sturing houden), interactie stimuleren, cultuur
veranderen en competenties trainen?
Gemeente: het deel over sturing richt zich op reacties van publieke organisaties op
onzekerheid en complexiteit. Specifiekere literatuur over gemeentelijke sturing bij
gebiedsontwikkeling is schaars, waardoor het zich goed leent voor een
vervolgonderzoek.
9.2.3 Verandermanagement
Een interessant onderwerp die ik graag verder had willen onderzoeken, maar buiten de
kaders van dit onderzoek vallen, is verandermanagement. Ik heb een richting aangegeven
waarnaar de gemeentelijke organisatie zich volgens mij zou moeten begeven, hoe dit
‘eindpunt’ eruitziet, en welke thema’s daarbij belangrijk zijn. De transitie naar dit punt is
echter een onderzoeksveld en expertise op zich. Zoals in mijn scriptie aangegeven betekent
de transitie nogal wat voor politici en ambtenaren. Hoe moet dit proces voor gemeenten
worden vormgegeven? Waar zijn eerdere pogingen op gestrand? Met name cultuur is een
lastig te veranderen eigenschap van een organisatie.
119
L
LITERATUUR
Aardema, H. & Korsten, A., (2009), Gemeentelijke organisatiemodellen, in: BEKKE, A. et.al,
(2009), Naar een collegiaal en samenhangend overheidsbestuur, Raad voor het Openbaar
Bestuur, Den Haag
Bennenbroek Gravenhorst, K., (2002), Sterke staaltjes van samenwerking; survey-feedback
voor het aanpakken van belemmeringen bij organisatieverandering, Kluwer, Deventer
Boston Consulting Group, (2009), Adaptive Advantage
Bryson, J.M., (2004), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, Jossey-Bass,
San Francisco
Burton, M. & Obel, B., (2004), Strategic Organizational Diagnosis and Design, Springer, New
York
Bovens, M.A.P. & Hart, P. ‘T & Twist, M.J.W. Van & Rosenthal, U., (2001), Openbaar
bestuur; Beleid, organisatie en politiek, Kluwer, Alphen aan den Rijn
Bruijn, H. De & Heuvelhof, E. Ten, (2007), Management in Netwerken: Over veranderen in
een multi-actorcontext, Uitgeverij Lemma, Den Haag
Daamen, T.A., (2010), Strategy as force: Towards effective strategies for urban development
projects: The case of Rotterdam Cityports, Proefschrift Technische Universiteit Delft
Dekker, N., (2011), Organiseren van sturing op stedelijke gebiedsontwikkeling, MCD
Rotterdam
Dijk, J. Van, (2006), The network society; Social aspects of new media, 2e editie, Sage
Publications, Londen
Deloitte, (2010), Schuivende Panelen: Een visie op gebiedsontwikkeling, Deloitte, Utrecht
Edelenbos, J. & Klijn, E.H. & Steijn, A.J., 2011, Vertrouwen in governance netwerken, Een
empirische studie naar het belang van vertrouwen voor het boeken van resultaten in
governance netwerken, Bestuurskunde 2011, 3, pp. 80-93
Franzen, A. & Hobma, F. & Jonge, H. De & Wigmans, G., (2010), Management of Urban
Development Processes, TU Delft Faculteit Bouwkunde, Delft
Gerrichhauzen, J. & Korsten, A. & Fijen, H., (2002), De lerende organisatie in een ambtelijke
cultuur, Bestuurswetenschappen, 2002, nr.3
Graaff, M. De & Nap, J. & Rauh, M., (2012), Aanval op de bureaucratie, eerste resultaten
denktank 2 juli 2012, School voor Politieleiderschap, Warnsveld
Heurkens, E.W.T.M., (2008), The Anglo Saxon Western Wind: Repositioning the management
of urban area development in the Netherlands, BOSS Magazine Vol. 34: pp. 54-58
120
Immink, I., (2007), Voorbij de risiconorm: Nieuwe relaties tussen ruimte, water en risico,
Proefschrift Wageningen Universiteit
Jolly, R., (2003), De lerende bureaucratie? Een onderzoek naar de betekenis van ICT voor leren
in het openbaar bestuur, Proefschrit Erasmus Universiteit Rotterdam
Jong, J. De, (2011), De diagnose en behandeling van overbodige bureaucratie: Een pleidooi
voor een klinische benadering van een hardnekkig probleem, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag
Kenis, P. & Provan, K.G., (2006), The control of public networks, International Public
Management Journal 2006; 9, 3, p.227-247
Kenis, P. & Provan, K.G., (2008), Het network-governance-perspectief, In: WENTINK, T.,
Business Performance Management. Sturen op prestatie en resultaat, pp. 296-312
Kenniscentrum Pps, (2004), Handleiding Financiële Modellen bij PPS bij Gebiedsontwikkeling,
Ministerie van VROM, Den Haag
Kleijn, H. & Rorink, F., (2010), Verandermanagement, 2e editie, Pearson Education,
Amsterdam
Kluijtmans, F., (2005), Leerboek Personeelsmanagement, Wolters-Noordhoff, Groningen
Koppenjan, J. & Kickert, W.J.M. & Bruin, J.A., (1993). Netwerkmanagement in het
Openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van de overheidssturing in beleidsnetwerken, VUGA,
Den Haag
In: Pee, E. De, (2010), Partners in Crime; Onderzoek naar de samenwerking tussen politie, OM
en bestuur in de regio Utrecht, Erasmus Universiteit Rotterdam
Koppenjan, J. & Kars, M. & Voort, H. Van Der, (2007), Verticale politiek in horizontale
beleidsnetwerken: kaderstelling als koppelingsarrangement, B&M Tijdschrift voor beleid,
politiek en maatschappij, jaargang 34, nr 4, pp. 210-225
Koppenjan, J. & Klijn, E.H., (2004), Managing Uncertainties in Networks, Routledge, New
York
Leers, G. & Martens, C. & Veld, R. In ’T, (2010), Gebiedsontwikkeling volgens Darwin,
Discussie op Provada, 9 juni 2010, Amsterdam
Leeuw, A.C.J. De, (2002), Bedrijfskundig Management, primair proces, strategie en organisatie,
Koninklijke van Gorcum, Assen
Milward, H.B. & Provan, K.G., (2006), A manager’s guide to choosing and using collaborative
networks, IBM Centre for the Business of Government
Ministerie Van Vrom, (2009), Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009
Ministerie Van Vrom, (2011), De Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2011; Een praktische
routebeschrijving voor marktpartijen en overheden, Ministerie van VROM, Den Haag
121
Mintzberg, H. & Heyden, L. Van Der, (1999), Organigraphs: How Companies Really Work,
Harvard Business Review, sep-okt 1999
Mintzberg, H., (1992), Structure in fives: Designing effective organizations, Prentice Hall, New
Jersey
Mintzberg, H., 2006, Organisatiestructuren, Pearson Education
Ocai: Organizational Culture Assessment Instrument, (2010), Rapport sector Openbaar
bestuur, overheidsdiensten en verplichte sociale verzekeringen, deelsector Gemeenten, OCAI
online, Olst
Ospina, S. & Saz-Carranza, A., (2010), Paradox and collaboration in network management,
Administration & Society, july 2010, vol. 42, no.4, pp. 404-440
Raad Landelijk Gebied, (2007), Achter open deuren: Provinciale regierol bij
gebiedsontwikkeling, Raad Landelijk Gebied, Amersfoort
Randeraat, G. Van, (2006), Sturen in complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling,
Master City Developer
Ravestein, T., (2012), Zelforganisatie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, Masterthesis
Planologie, Universiteit van Utrecht
Rieger, T., (2010), How to fight bureaucracy, Gallup Business Journal
RMO: Raad Voor Maatschappelijke Ontwikkeling, (2008), De ontkokering voorbij: Slim
organiseren voor meer regelruimte, Uitgeverij SWP, Amsterdam
Robbins, S.P. & Barnwell, N., (2006), Organisation Theory, Pearson Education Australia,
French Forest Australia
Robson, C., (2006), Real World Research, Blackwell Publishing, Oxford
Senge, P. M., (1990), The fifth discipline: The arts & practice of the learning organization,
Doubleday, New York
Steen, M. Van Der & Peeters, R. & Twist, M. Van, (2010), De Boom en het Rizoom,
Ministerie van VROM, Den Haag
Teisman, G. & Buuren, A. Van & Gerrits, L., (2009), Managing Complex Governance
Systems, Routledge, New York
Ten Have, W.D. & Huijsmans, A.B. & Otto, M., (2012), Effectief besturen van publieke
organisaties, Openbaar Bestuur, juli 2012, pp. 13-17
Verlaat, J. Van ‘T, (2004), Outlines of Urban Area Development, Master City Developer,
Rotterdam
Vereniging Nederlandse Gemeenten, (2011), Snelheid, overzicht & Transparantie
Weerd-Nederhof, P.C. De, (2010), Innovatie(f) organiseren: een kwestie van balanceren,
oratie Universiteit Twente
122
Wallagh, G., (2006), Basissyllabus Module 1 opleiding Gebiedsontwikkeling, Amsterdam
School of Real Estate/ De Lijn, Amsterdam
Weerd, R. Van Der, (2007), Organisatiemodellen voor gebiedsontwikkeling, Universiteit
Twente
Wigmans, G., (1998), De facilitaire stad: Rotterdams Grondbeleid en Postmodernisering, Delft
University Press, Delft
Wigmans, G., (2003), Management van gebiedsontwikkeling, Publicatieburo Bouwkunde TU
Delft, Delft
Zeeuw, F. De, (2007), Engel uit het marmer, TU Delft Real Estate & Housing, Delft
123
B1
B1 | SUMMARY
RESEARCH PROPOSAL
The social conditions which have an influence on urban area development have changed
enormously over the past few decades. Complex relationships developed between sectors
and organizations, by among others professionalization, globalization, the rise of information
technology and the link between the public and private sectors. With urban area
development as a social and integral issue, multiple actors with different interests are
involved, which are dependent on another for the achievement of their goals. A so called
‘network environment' with mutual dependencies requires another type of control than an
environment with one-sided dependencies. However, the hierarchical principles that are
dominant in municipal organisations lead to a control that suits an environment with onesided dependencies. The main problems which occur because of this are, according to Steen,
et al [2010], a lack of policy implementation and a lack of the use of social potential.
The contingency approach poses that the effectiveness of an organization depends on the
extent to which there is congruence between the organization and its environment. This
approach is recommended for public institutions by many authors [Ten Have et al, 2010;
Franzen et al, 2010; Stone et al, 2010; Wigmans, 1998 Bryson, 2004]. According to the
principles of the contingency approach, the application of network management (a type of
control that suits an environment with mutual dependencies) increases the effectiveness of
municipalities in urban area development, and thus increases (policy) realization and the
utilization of social potential.
The purpose of this research is to pose recommendations on the implementation of network
management by municipalities in urban area development. The research question is:
How can municipalities apply network management at (urban) area development, in an
organization that is dominated by hierarchical principles?
To answer the research question the governance model of De Leeuw [2002] is used. This
model distinguishes between the context, the controlled system (the actors involved in area
development) and the controlling unit (in this study, the municipality). For an effective control
it is necessary to understand mechanisms in both the context and the controlled system, and
to make sure that the applied control measures are proportionate with this.
Therefore, this study will firstly consider the context and the controlled system in urban area
development. Secondly, a contingent organisation and control are described. Then the
municipal organization and control are described. This makes it possible to compare these
two organizations and types of control. The tensions that follow from this comparison form
the basis for a possible solution. The tensions and solutions are also examined in a case
study. In the final conclusion, the findings concerning the tensions and solutions from theory
and empiricism are confronted.
124
CONTEXT AND CONTROLLED SYSTEM
The theory of the network society is a popular way to characterize the society and refers to
globally linked networks of different nature, which are primarily organized around flows of
networks of goods, people, money and relationships. Networks overlap, influence other
networks and are constantly subject to change. New connections are created in a flexible
manner and networks are thereby highly dynamic organizational forms.
The context in which organizations operate is therefore described as increasingly 'complex',
and contains 'complex' problems. Complex problems are manifested firstly in the fact that the
parties not only disagree about the solution of the problem, but also about the problem
itself, and second, that these problems are not limited to the traditional boundaries of
organizations and domains [Koppenjan and Klijn, 2004]. Social issues, such as urban area
development, must therefore be resolved in a climate of mutual dependency. The difficulty to
solve problems stems from the inevitable involvement of other actors.
The network environment entails two important characteristics that influence the process in
urban area development: (1) dynamics, uncertainty and ambiguity, and (2) dependence on a
diversity of actors. The addition of specific characteristics of urban area development, namely
the long time plan-making and production time costs, the huge financial implications, the
physical nature of property and infrastructure, and the integral and cross-sector issue, makes
the process of area development extremely complex.
CONTINGENT ORGANISATION AND CONTROL
Organization
The table below contains the key elements of organizational theories that relate to
organizations in a complex, dynamic environment. Flexibility or adaptability is the most
important principle in the treated theories. This is reflected in the reduction of rules, control
on basis of outlines or a vision, and decentralization. In this respect the establishment of
internal and external connections and the linking of activity are of great importance. The
social dimension of the organization plays a major role in establishing links.
Author
Mintzberg
Burton & Obel
Senge
De WeerdNederhof
BCG
Wigmans
Teisman
Steen et al.
Key issues
Adaptation, training, horizontal specialization, connecting means, organic structure,
decentralization
Low degree of: formalisation, centralisation and differentiation
Adjust by learning, recognize structures and interrelations, making links, change
processes, feedback
Perspective of organizational structure, way of dealing with tensions, social
dimension, relating activities/ making links
Flexibility, decentralisation, sharing knowledge, few rules, clear goals, recursion
Flexibility through decentralization, stating outlines
Open, flexible structures, reduction of rules and ambitions, decentralization
Making links, freedom
Table a: Authors and their key issues
125
Control
Network management is a type of control that suits the conditions in urban area
development. Network management is control by influencing the structure and the
functioning of (actions and activities) and / or outcome of organizational networks. This takes
place through interactions between actors; through interactions meaningful connections
should arise that lead to a common interest. Common interests play a key role in progress.
The control mechanisms in networks therefore address the relationships between actors.
Therefore social and relational aspects are of great importance for control in a network
environment.
Connection to dynamics and dependence: flexibility and external focus
A contingent response to the dynamics and dependencies in a network environment is
flexibility and external focus. Flexibility is necessary to constantly adapt to dynamics as an
organization, and to be able to handle uncertainty and ambiguity. External focus is necessary
for orientation beyond your own organizational boundaries. Because of the dependence of a
variety of actors, the control object in a network environment lies outside the organization:
the ability to control lies in the interaction between actors.
Organizational themes
A flexible, externally focused organization is required to apply network management. It turns
out that a common vision, decentralization, establishing connections and culture and
competencies are recurring themes from various theories about organizations in a complex
environment. Flexibility is achieved through less regulation. In this way there is more room for
interpretation of policy for professionals (decentralization). Management and control of these
professionals is then obtained by linking their actions and decision-making to a guiding
principle or common vision. This vision also serves as a communication topic to make
connections. The perspective from which this is deployed is crucial, as well as various social
skills. Consequently the culture and competencies form the base for these themes. Table b
below provides a summary:
Theme
Making links
Shared vision
Decentralisation
Culture &
competencies
Goal
Collaboration
Alignment
Subject of communication
Create commitment
Framework for assessment
Transfer information processing
Timely (re-)action
Decision space for professionals
Attitude and behaviour
Skills
Requirements
Trust
Openness
Disseminate and propagate
Personal vision
Shared vision
Handling unclear information
Flexibility, creativity
Responsibility
Thinking in system and network
principles
Connect, openness
Table b: Organisational themes
126
MUNICIPAL ORGANIZATION AND CONTROL
Over the past sixty years, many things have changed in the Dutch spatial planning. The
planning approach has changed from a universal manufacturability with a one-sided
dependence, to an area focused co-production of a diversity of actors with mutual
dependencies. The ideas about the structure as well as the way of control are in line with this.
Organization: structure, policies and politics
The so called "directiemodel" is basically externally focused. The municipality has one point of
contact and integrates the underlying policy. Existing internal processes, however, make it
difficult to anchor the integration in the organization. This follows from the conflict between
a vertically organized government and a horizontally organized civil service
Bureaucracy is the dominant organizational form of public institutions. It can be described as
an organizational form that is characterized by a hierarchical structure, an extensive division
of labour and recruitment on the basis of expertise. Important characteristics of a
bureaucracy are the submission of officers to the authority in the top of the organization,
employees are guided by rules and procedures, there is a strong emphasis on accuracy,
consistency and predictability, and there is a rigorous, systematic discipline and monitoring
[Bovens et al, 2001: 165-166].
The hierarchy, the subordination to the top of the organisation, being guided by rules and
procedures and systematic monitoring show a strong internal focus. In addition, because of
the emphasis on accuracy, consistency and predictability, it assumes a certain degree of
stability. The degeneration of bureaucracy increases the focus on internal processes and
stability.
Also policy-making is primarily the result of internal processes, in which various sectors and
aspects are weighed, and where meaning is given to objects and structures by analysis. By
setting up guidelines and procedures, the policy implementation is monitored. This leads to
tensions in the implementation due to new realities and different interpretations and desires
of external actors. Therefore the implementation of policy often differs from the established
policy.
When it is impossible to distinguish policy making and implementation, it is also impossible
to distinguish politics and governance. The primacy of politics does assume a strong
separation. The idea is that decision-making takes place according to the political primacy,
and that politicians can and should decide towards social development. This leads to tensions
with the reality of complex decision-making; the role of public authorities in social
development, as well as the possibility of representation of interests, is limited.
Control
Of the four general responses of public authorities to uncertainty and complexity, only
governance connects to the complexity of the environment in urban area development.
However, it appears difficult for public authorities to apply the principles behind it in the
usual way of political decision-making, which is characterized by centralization and avoiding
risks. There is a lot more experience with the classic vertical mode of control.
127
Control in urban area development is mainly focused on the search for order and mastery,
partly due to the increased complexity. This focus stems from the dominance of project
management principles. This means the analysis of the problem, the sharp formulation of
objectives, final images and preconditions, the management and deployment of resources to
achieve this goal, and the reduction of complexity, uncertainty and risk. For arising problems
mainly instrumental solutions (rules and procedures) are applied.
Municipal response: stability and internal focus
The municipal reaction to dynamics and mutual dependencies, resulting from hierarchical
principles, is focused on stability and control / internal orientation. This is partly due to
outdated methods, based on the traditional municipal dominance in the planning process.
The political decision-making is characterized by centralization and avoiding risks. In addition,
there is an organizational separation between politics and governance, and between policymaking and policy-implementation. This leads to a focus on internal processes, stability and
control, in response to the increased complexity and uncertainty.
COMPARISON CONTINGENT ORGANIZATION AND MUNICIPAL ORGANISATION
The table below shows the reactions on the two distinguished characteristics of the context.
In response to dynamics the municipality is focused on stability, where a contingent response
is focused on flexibility. In response to dependency the municipality tries to control other
actors and is mainly internally focused. A contingent response is externally focused and aims
to find common interests
Characteristic of the
context
Dynamics
Dependency
Municipal reaction:
Hierarchy
Stability
Control/ Internal orientation
Contingent reaction:
Network
Flexibility
External orientation
Table c: Reactions on characteristics of the context
The reason for this municipal response can be traced back to three hierarchical aspects that
are present within the municipal organization, namely (1) centralization (as a result of the
primacy of politics), (2) compartmentalization (different political frameworks) and (3)
bureaucracy. These aspects are in conflict with organizational issues that are important in a
flexible, externally focused organization. Thematically, this is the contradiction between
hierarchy and network, and thus between vertical and horizontal structures, centralization
and decentralization, and compartmentalization and integration, see table d below.
Hierarchy within municipalities
‐ Vertical structures, centralisation, top-down
steering (primacy of politics)
‐ Compartmentalization/ segmentation (political
frameworks)
‐ Strong task orientation and task division,
submission to top of organization, compliance with
rules (bureaucracy)
Network
‐ Horizontal structures, decentralisation,
bottom-up plan process
‐ Systems/ networks, integration,
connections
‐ Adaptability, flexibility, problem solving
skills, creativity
Table d: Hierarchical aspects within municipalities versus network aspects
128
NETWORK PRINCIPLES IN HIERARCHY
Since the three distinguished hierarchical aspects form the greatest contradiction to
networks, it is necessary to examine how network management can play a role in the
underlying interests behind these aspects. The following responses are put forward:
‐
-
-
Centralization and vertical structures: horizontalization: Release idea of superiority
 restoration of the political primacy: democratic mediation
 democratization of horizontal governance
 improve vertical links: dynamic frameworks
Compartmentalization: drafting a vision and defining preconditions to make
establishing links possible, more decision power for citizens and more space for
professionals
Bureaucracy: way of thinking and acting creates ill effects, solution: following of a
vision / guiding principle, openness, trust in professional by releasing rules
The solutions cannot simply be applied within the current hierarchical framework. Especially
horizontalization and a certain degree of decentralization - replacing rules by a vision and
leaving interpretation to the professionals - subvert hierarchy. It is not in accordance with the
characteristics of the primacy of politics that politicians are the first to weigh interests and
values, and that their judgment stands above other judgments. Horizontalization implies that
groups weigh their interests and values themselves, and give meaning to political issues or
visions in cooperation with professional civil servants.
As Bruijn & Heuvelhof [2007] indicate, the reality is ambiguous: the reality of hierarchy and
network exist within the organization side by side. To do justice to both realities these two
have to be confronted with each other. This increases the need for vertical communication
and interactions. Relating activities and making connections is a recurring theme in the
analysis of theories about organizations in a complex environment as well as in the proposed
solutions. It means that the way in which these tensions are dealt with and the perspective
from which organizational structures are set up, is more relevant for success than the
structure itself.
CASE STUDY THE HAGUE SOUTHWEST
Project description
The Hague Southwest comprises the neighborhoods Moerwijk, Morgenstond, Bouwlust and
Vrederust and is a part of district Escamp. With 32,000 dwellings it is one of the largest postwar residential areas of the Netherlands. 26,000 dwellings are owned by the corporations
HaagWonen, Staedion and Vestia Hague Southwest. With 65,000 inhabitants, it is the size of
a medium-sized city.
129
Figure e: Location of The Hague Southwest and its neighborhoods [Source: Municipality of The Hague]
The Hague Southwest knows many problems in the social field. There are few opportunities
for development due to the one-sided housing stock. This has led to a substantial outflow of
higher class residents and an influx of more lower class residents. Furthermore, there is a lack
of social cohesion and supporting facilities are under pressure due to the closing of shops,
schools, churches and sports facilities.
Since the nineties of the last century especially the municipality and the corporations have
tried to improve the district. Since then many social rent dwellings have been demolished
and owner-occupied dwellings are built back. Thus, the percentage of social dwellings since
1999 fell by 8% and the number of owner-occupied homes increased by 9%. Nevertheless,
the percentage of social housing of 75% is still high. In total, more than 9,000 dwellings are
to be demolished and 8,500 dwellings in various price ranges are built back. The restructuring
is focused on a differentiated housing stock and addressing social problems.
Organization and control of the Service Urban Development The Hague
The Hague is divided into nine services. The Service Urban Development (SUD, in Dutch:
DSO) is one of the largest departments of the municipality with more than 900 employees.
Within the business-unit Development & Realisation the so called ‘client/contractor’ model is
used for integral, spatial-physical projects. ‘Area management’ is the guiding principle, which
aims to identify and seize opportunities, encourage, seek connections and align. Within this
the core disciplines of project work should be incorporated. Staff members of project teams
formally remain under their own department.
Complex spatial-physical projects are managed
according to project management principles and
the ‘client/contractor’ model. In these projects
different (sectorial) interests have a role and
multiple disciplines and organizational units need to
intensively collaborate and coordinate.
Figure b: Management model ‘client/ contractor’
The basic principles of project management are the phasing of the proposed activities,
controlling and monitoring of financial and spatial frameworks and capturing clear decision
points. The ‘client/contractor’ model is a collaboration between the integrally working civil
130
service client and contractor, the project staff of specialist departments and the respective
line managers.
Perceived tensions
Occurrence of tensions: In cooperation with external parties, frameworks established by the
municipality lead to tension with frameworks of external parties. This makes establishing
agreements difficult. The additive process of setting frameworks, with unclear goals and a
lack of prioritization, lead to tight frames. Even in the case of changing circumstances the
municipality defends previously set detailed agreements. In part, this stems from political and
city-wide interests. There is a lack of ability to make and keep space to change in case of
changing circumstances.
Dealing with tensions: If tensions arise by tight frames, the task orientation and vertical
orientation of line employees form a barrier to finding solutions. In large part, this stems from
the old culture of municipal dominance. The civil service client and the civil service contractor
do not have the mandate to overrule. They can only address these issues to the respective
line manager in an attempt to let horizontal interests (the project) prevail above vertical
interests. However, it is only issues they are aware of which they can address, but they are
often informed too late. This is because of a certain indirectness that is woven into the culture
of The Hague, and because employees want to solve problems themselves. This can result in
issues which are not dealt with for too long.
Suggested solutions regarding these tensions
Occurrence of tensions: A solution for tight frames is a flexible set-up and monitoring of
frameworks to provide for more space for the elaboration in collaboration with external
parties and to be able to respond to changing circumstances. Frameworks should be formed
only on the basis of a strong vision, clear goals, the core values of the organization and the
‘public interest’. At urban and regional level, final images should be abandoned and space
should be given for organic growth.
This requires a lot of politicians and civil servants. Politicians must control on basis of political
outlines and thereby have to abandon the idea that tight frameworks imply certainty. It
should give confidence to the civil service that takes care of the details. Therefore, to
implement this solution firstly the political component is crucial. Second, civil servants should
not utilise this space to pursue their own interests more strongly. The space that is created
must be narrowed responsibly.
Dealing with tensions: For dealing with tensions and problems occurring, it is first necessary
to have a solution-oriented attitude. To arrive at a solution, one must not only reason in their
own interest, but also has to know what others interests are. To be able to move towards
each other is only possible if you know this from others. That makes it possible to make
connections, something which is essential in urban area development. In addition, vertical
communication and open communication is important to address lingering problems earlier.
The attitude and behaviour of officials and the mental-relational aspect is basic. Trust and
openness play a crucial role in this.
131
CONCLUSION
To make the application of network management by municipalities in urban area
development possible, the municipal organization should find a dynamic balance in which
both hierarchical management and network management can be applied. This makes it a
requirement that the organisation moves from an organisation which is focused on stability
and internal processes towards an organisation which is focused on flexibility and external
processes. This does not mean an extreme form of flexibility and external focus, but a
movement towards this, so that a balance is created in which the hierarchical principles and
networking principles can be implemented. The existence of two realities within the municipal
organization requires it to comply with both principles.
The contradictions between hierarchy and network make it clear that network management
cannot be applied within an extreme form of hierarchy. However, it can be used in addition to
and in conjunction with hierarchical principles. A move to such a balance is inevitably
accompanied by the curtailment of the dominance of hierarchical principles.
Balancing
The distinguished organizational themes provide a general framework for the movement
towards a flexible and externally oriented organization. These themes are both important
between and within organizations.
The organizational themes are closely related to each other, so that for the implementation
all themes deserve attention:
In order to create flexibility, the application of regulation, procedures and detailed final
images should be minimized. Not the resources and requirements (rules) to achieve a goal
should be described, but the goal itself. This goal is a common vision / interests. In this
manner, there is room to move and thus decision space for professionals (decentralization),
so they are better able to respond to changing circumstances and take care of information
processing.
In an organization in which two contradictory realities dominate the processes, it is of great
importance to start interactions to discuss interests and perceptions, in order to distinguish
tensions and create understanding to comply with both realities. The importance of
establishing connections thus increases, also by the higher degree of freedom for
professionals as a result of decentralization. In the vertical sense, this means aligning the
implementation of the vision by political leaders and professionals, where the different
interests arising from the realities of hierarchy and network are linked together. In the
horizontal sense, this means the coordination with other departments and services within the
municipality. The different interests and perceptions should be discussed and coordinated in
order to jointly take care for the elaboration. This is a continuous process because of the
dynamics present.
The above affects the culture and competencies. The culture involves assumptions about how
the organization can act effectively. The alignment of the culture of the organization to the
context largely determines the effectiveness of the organization. An effective culture for
municipalities in urban area development is a culture of understanding and acceptance of
two conflicting realities, and where the importance of the linkage is recognized. The required
132
competencies are based on this acceptance, and are therefore primarily related to binding
capacity: trust, openness, communication skills and flexibility. Associated with greater
independence as a result of decentralization, also problem solving skills / creativity and
professionalism (taking responsibility) are required.
In this way an organization develops that can switch between the needs arising from the two
realities of hierarchy and network. Depending on the situation or needs, at certain times more
emphasis is placed on hierarchical interests, and at other times on network interests. Most
important is the recognition and acceptance of the existence of both realities, and that they
are made negotiable and are confronted openly with each other.
Application to hierarchical principles
The current dominance of hierarchical principles creates tensions with networking principles
and the application of network management. The limitation of this dominance is associated
with or demands a different approach to traditional hierarchical principles. Three hierarchical
aspects are distinguished that lead to tensions: centralization, compartmentalization and
bureaucracy.
Centralization and vertical structures
The political primacy plays a major role in the presence of centralization and top-down
structures. It is an expression of democracy, where the politician holds final responsibility and
therefore wants to play a key role in decision making, management of policy implementation
and determining the direction of social developments. Centralization thus stems from the
importance of democracy and political responsibility, and the interpretation given to them by
politicians.
Both to political responsibility and democracy can be given meaning in a different way,
without impairing them. The primacy of politics, and centralization as a result of that, is not a
necessary consequence of democracy. Democratic values can also be pursued through
iterative interaction with groups and individuals in completing policy. This approach can be
applied by provide for more space for the development of policy.
The politician thus limits its dominance in the process by letting professionals and external
actors take care of the development and implementation of policy. The politician only sets
out global political frameworks (vision) and promotes the role of overseer; it ensures that the
development and implementation of policy remains within the political framework. The desire
and need for vertical interaction thus increases. The uncertainty for the politician must be
removed by constant coordination and communication with the professionals on the content
and the process. This makes political frameworking a dynamic and iterative process in which
the coupling between vertical institutions and horizontal policy practices, or hierarchy and
network, is constantly made. Democratic values are observed during the process, instead of
via the traditional dominant role of the politician.
Compartmentalisation
The importance of compartmentalization lies in the different perspectives and the
representation of interests through portfolios, and thus in the justice that is done to a
multiple reality. Task specialization and differentiation fit the complex context in urban area
development and the need to integrate all aspects. Compartmentalisation in itself is therefore
133
no mismatch with urban area development by the different aspects that are important, but
the lack of coordination and integration of these aspects.
To facilitate integration and counteract the focus on partial interests, a common vision
combined with a high degree of openness and trust can provide a solution. The vision
clarifies what the organization stands for and thus creates a clear goal. This makes the
coordination and integration of partial aspects easier. Openness implies both receiving and
sharing information. There is also need for trust. Services or departments should open
themselves to the interests of other services or departments and need to know what is going
on over there, so that a rapprochement is possible. Combined with the common vision as a
guiding principle, internal politics can be overcome and integration becomes possible.
Bureaucracy
Bureaucracy has its uses in the pursuit of democratic values and the implementation of
policy. However, bureaucratic skills are of limited use in an environment characterized by
dynamics and external dependencies, as is the case with urban area development. Services or
departments that are required to perform their duties in such an environment would benefit
from other competencies. If frames are set up with more flexibility, as discussed above, this
means completing policy in consultation with others, solve problems yourself, and take
responsibility.
Bureaucratic competencies fit well with centralization and maintain compartmentalization.
Solutions that are put forward are therefore largely consistent with solutions for
centralization and compartmentalization. Again a common vision / guiding principle and
openness play an important role. A vision counteracts task orientation because rules and
procedures are minimised. The larger space to move and the necessary link that is therefore
required also demands a greater degree of independence, problem solving skills and taking
responsibility. A guiding vision thus creates a focus on other competencies. A strong vision
can serve as a communication subject within and between organizations, it can serve as a
decision-making framework and creates commitment. Combined with openness in sharing,
receiving and processing information it makes establishing connections possible. This is
necessary for the integrated implementation of policies, as is also indicated for
compartmentalization. The corresponding competencies require a fundamentally different
way of thinking and acting than the way of thinking and acting that fit bureaucratic
competencies.
Movement to a flexible and externally oriented organization
In order to do justice to the realities of both hierarchy and network in the organization, a
movement is proposed from an organisation that is oriented on stability and internal
processes to an organisation that is oriented on flexibility and external processes. To make
this movement, it is considered where the orientation on stability and internal processes
comes from, what interests play a role and how these principles can be made more
contingent. The diagram below shows this process.
134
Context
Dynamics
Hierarchy
Stability
→
Network
Flexibility
Dependencies
Internal orientation
→
External orientation
↓
Centralisation
Compartmentalization
Bureaucracy
→
→
→
↓
Decentralisation
Integration/connections
Creativity/
problem/solving skills,
responsibility
Elaboration
Outlines/ vision, letting go/
decentralisation, connections
Culture and competencies:
making connections,
openness, trust
↑
Organisational themes:
‐ Decentralisation
‐ Making connections
‐ Vision
‐ Culture and
competencies
In response to the dynamics of the environment, flexibility of the current way of
frameworking is proposed. This means letting go of rules, procedures and detailed final
images, and replace it with an overarching vision. The realization of this vision takes place
largely among professionals in the organization (decentralization) that shape this vision in
constant consultation with administrators and departments. In this constant horizontal and
vertical joints justice can be done to both realities.
In response to the dependence on external actors, the development of culture and
competencies is proposed. When the controlling ability of the process mainly lies in the
interactions between organisations, it is important to start interactions and make
connections. The required competencies are so focused on binding capacity: establishing
connections, openness and trust.
135
B2
B2 | CULTURELE EN STRUCTURELE EIGENSCHAPPEN
Burton & Obel [2005] beschouwen de culture en structurele eigenschappen van organisaties.
Culturele eigenschappen
Voor de culturele eigenschappen baseren Burton & Obel [2005] zich op de
cultuurmeetstaven van Zammuto & Krackover (1991):
Meetstaven
Onderling vertrouwen
Conflict
Moraal
Billijkheid van beloningen
Veranderweerstand
Geloof in leider/ visie
Verantwoordelijkheid
afschuiven
Laag
Individuen zijn gesloten,
defensief, onbetrouwbaar en
delen geen informatie
Harmonie in doelen en
overtuigingen, resulterend in
samenwerking tussen individuen
Individuen hebben gebrek aan
zekerheid en enthousiasme over
de organisatie
Beloningen obv vriendjespolitiek,
bevooroordeling en niet werkgerelateerde criteria
Individuen omarmen verandering
en accepteren dat de toekomst
anders zal zijn
Gebrek aan respect en geen
accepatie voor legitimiteit of
authoriteit
Verantwoordelijken nemen
verantwoordelijkheid voor acties
Hoog
Individuen zijn open,
betrouwbaar, vertrouwend en
delen informatie
Hoge weerstand tegen krachten,
doelen en overtuigingen,
resulterend in frictie en
onenigheid
Individuen voelen zekerheid en
enthousiasme over de
organisatie
Individuen accepteren
beloningen als eerlijk en juist,
zonder bevooroordeling
Geloof in stabiliteit en de wil om
in de toekomst dezelfde
werkwijze te hanteren
Gevoel van respect, inspiratie en
acceptatie van beslissingen en
acties
Geloof dat anderen
verantwoordelijk zijn voor acties
Tabel b2.1: Culturele meetstaven van organisaties [Burton & Obel, 2005: 142-143]
Structurele eigenschappen
Eigenschap
Configuratie
Complexiteit/ differentiatie
Formalisatie
Centralisatie
Stimulansen
Betekenis
Algemeen principe van taakverdeling en coördinatie.
Basisconfiguraties: eenvoudig, divisie, matrix, ad hoc, bureaucratie
Basis voor de divisie van activiteiten; de mate van horizontale
(taakspecialisatie), verticale (hiërarchielagen) en ruimtelijke
differentiatie (locaties)
Representatie van mate van regelgeving en procedures in een
organisatie
Mate waarin beslissingsruimte is verdeeld over de organisatie
Manier waarop individuen worden beoordeeld en beloond
Tabel b2.2: Structurele eigenschappen van organisaties [Burton & Obel, 2005: 43-85]
136
B3
B3 | RESPONDENTEN
Naam
Functie
Organisatie
Dhr. Hans Lijmbach
Ontwikkelingsmanager
Vestia/ Ceres
Dhr. Jaap Uithof
Directeur Ontwikkeling
Staedion
Dhr. Hans Pronk
Ontwikkelingsmanager Vastgoed
Haag Wonen
Dhr. Alexander Messelaar
Bestuursadviseur RO & Stadsvernieuwing
Gemeente Den Haag
Dhr. Niels Dekker
Planeconoom
Gemeente Den Haag
Dhr. Sander te Selle
Projectleider
Gemeente Den Haag
Dhr. Tom Bröring
Projectleider
Gemeente Den Haag
Dhr. Onno de Bever
Projectleider
Gemeente Den Haag
Dhr. Gertjan Giele
Gebiedsmanager DH-Zuidwest/ AON
Gemeente Den Haag
Mevr. Wil van der Hoek
Ambtelijk Opdrachtgever (AOG)
Gemeente Den Haag
Dhr. Henk Harms
Directeur Economie, Ontwikkeling & Realisatie
Gemeente Den Haag
137
B4
B4 | COMPETENTIES
Dekker, 2010
Kunnen handelen en denken in netwerken en ketens
In ketens en netwerken kunnen denken en handelen
Toelaten meerduidigheid (dubbeldenken)
contextualiseren
Relativeren van eigen kennis en kunde
Aanvaarden en erkennen van eigen onwetendheid/ relativeren van eigen kennis
Vermogen om af te leren en te reflecteren op eigen mentale modellen
Omgevingsbewustzijn/ marktsensitiviteit
Externe gerichtheid
Omgevingssensitiviteit
Bestuurlijke sensitiviteit
Het zorgen voor beweging in processen en het kunnen omgaan met onzekerheden
Ondernemerschap/ risiconemendheid
Adviesvaardigheden
Zelfverzekerdheid
Schakelend vermogen
Kunnen omgaan met onzekerheden
Serendipiteit
Ospina, 2010
Samenwerking binnen het netwerk: managen van eenheid en diversiteit
Faciliteren van interactie –Interactie moet leiden tot een verbindende visie.
Cultiveren van persoonlijke relaties – conflictvermijding en efficiëntie via informele verbanden
Promoten openheid en participatie – diversiteit, gevoel van deelname en eenheid door
openheid. Gebalanceerde machtsverhoudingen door waardering en respect door participatie.
Faciliteren van externe samenwerking: het aangaan van dialoog en confrontatie
Behoud van geloofwaardigheid – geloofwaardigheid zorgt voor vertrouwen binnen het
netwerk zelf en van buitenstaanders.
Werken op meerderene niveaus – draagvlak en draagkracht creëren op verschillende niveaus
(wijk, gemeente, provincie, rijk) zorgt voor versnelling van processen.
Werken in meerdere lagen – Relaties hebben met mensen in verschillende lagen van
organisaties van andere actoren zorgt voor goede verstandhoudingen, waardoor dialoog
eerder aangegaan worden en zo confrontaties vermeden.
DIVOSA, 2007
Decentralisatie van beleid
Visie, Omgevingsbewustzijn, Creativiteit, Resultaatgerichtheid, Ondernemerschap
Regionale regie bij gemeente
Netwerken, Creativiteit, Ondernemerschap, Marktgerichtheid, Visie, Omgevingsbewustzijn,
Samenwerken
Resultaatgerichte overheid
138
Resultaatgerichtheid, Omgevingsbewustzijn, Overtuigingskracht, Onderhandelen,
Organiseren van eigen werk
Klant centraal
Klantgerichtheid, Mondeling communicatie, Luisteren, Sensitiviteit, Oordeelsvorming
Milward & Provan, 2006
Management van verantwoording – zonder de gebruikelijke verantwoordingstructuren zoals
aanwezig in organisaties, is het belangrijk om te bepalen wie voor wat verantwoordelijk is en
hoe wordt gereageerd op actoren die onvoldoende bijdrage leveren
Management van legitimiteit – een coöperatieve onderneming zoals een netwerk moet zijn
legitimiteit blijvend waarborgen, door stakeholders te overtuigen van het nut en waarde van
het doel en werk van het netwerk.
Management van conflict – conflict kan ontstaan door tegenstrijdige belangen of doelen
tussen organisaties in het netwerk, en moeten opgelost worden door het luisteren naar de
verschillende netwerkleden en het verschaffen van mechanismen voor conflictbemiddeling
Management van structuur – de besluitmacht moet juist verdeeld zijn om cruciale knelpunten
te overkomen
Management van commitment – organisaties zijn in meer of mindere mate betrokken bij het
netwerkdoel of hebben meer of minder belang/ waarde bij het behalen van netwerkdoelen.
Benodigde actoren moeten allen betrokken blijven gehouden bij het netwerk
Steen et al, 2010, p.6
Verbindingen aangaan
Creativiteit
Oog voor de loop van het spel
Procesmanagement
Zoeken naar onverwachte ontmoetingen
Productief maken van verbindingen tussen partijen
Randeraat, 2005, p.44
Flexibiliteit
Communicatief vermogen
Adaptief vermogen
Organisatiekracht
Marktgerichtheid/ marketingsgeoriënteerdheid
Creativiteit
139
B5
B5 | REFLECTIE
1. DOEL EN RELEVANTIE VAN HET ONDERZOEK
In het P2-rapport is het doel van het onderzoek als volgt verwoord:
“Doel: Het doel van het onderzoek is om een praktische aanbeveling te doen met
betrekking tot de toepassing van netwerksturing bij gebiedsontwikkeling binnen
gemeenten. Het beoogde resultaat zal een gemeente in staat stellen hiërarchische
principes te combineren met netwerkprincipes, wat een effectieve toepassing van
netwerksturing mogelijk moet maken. “
Dit doel is mijns inziens geslaagd; de conclusie doet organisatorische aanbevelingen om de
toepassing van netwerksturing mogelijk te maken. De vraag is of dit praktische
aanbevelingen zijn, en of ‘praktisch’ toentertijd wel de juiste woordkeuze is geweest. Het
woord praktisch associeer ik met direct toe te passen, terwijl de aanbevelingen, met name op
het gebied van cultuur en competenties, niet zo direct zijn toe te passen en vaak langdurige
en lastige trajecten inhouden. Het zijn echter wel aanbevelingen waarvan ik geloof dat bij de
juiste toepassing ervan, netwerksturing mogelijk wordt.
Qua focus richt de aanbeveling zich duidelijk op gemeenten en is het daarmee geslaagd. De
focus op gebiedsontwikkeling is breder getrokken: aan de hand van de analyse vavn de
omgeving is gebleken dat er bij gebiedsontwikkeling meerdere actoren actief zijn, met
uiteenlopende belangen. Deze beschrijving van de omgeving is leidend geweest in de
conclusies en aanbevelingen op organisatorisch niveau. Deze zijn daarom net zo goed toe te
passen op andere vraagstukken waarbij de gemeente onderdeel is van een arena met
meerdere actoren en uiteenlopende belangen. Gebiedsontwikkeling hoort daar dus zeker bij,
maar is niet het enige vraagstuk.
In het P2-rapport is de relevantie als volgt verwoord:
“Relevantie: Het nut van dit onderzoek is enerzijds de beschouwing van een knellende
problematiek bij gemeenten en anderzijds de koppeling daarvan met de organisatie. Er
bestaat grote belangstelling voor de gewijzigde rolverdeling van gemeenten en
marktpartijen bij gebiedsontwikkeling en de problemen die het met zich meebrengt. Zo
hebben onder andere Deloitte, Akro Consult en Fakton onderzoek gedaan naar het
veranderende speelveld en wordt op de TU Delft promotieonderzoek verricht naar de
veranderende rol van gemeenten. Het onderwerp is actueel en roept nog steeds allerlei
vragen op.
Ten tweede is de koppeling met organisatieprincipes van de gemeente een interessant
vraagstuk. Zoals verondersteld hebben gemeenten moeite en/of zijn onvoldoende in
staat om een goede speler te zijn bij gebiedsontwikkelingen. Er hebben om die reden al
veel reorganisaties plaatsgevonden (OBR Rotterdam, DSO Den Haag), maar hiermee is
het probleem nog niet overal opgelost. Een onderzoek naar de koppeling tussen de
problematiek en de organisatieprincipes kan daarom mogelijkerwijs een bijdrage
leveren aan de oplossing van het probleem.”
De beschreven relevantie is ongewijzigd; nog steeds zijn gemeenten op zoek naar een
nieuwe rol (o.a. als gevolg van de bezuinigingen) en nog steeds spelen daarbij
organisatorische problemen.
140
Naar aanleiding van deze scriptie ben ik als project-assistent werkzaam geweest bij het
Actieteam Ontslakken: een landelijk gesubsidieerd team dat gemeenten helpt in het proces
bij gebiedsontwikkeling. Het credo dat aangehouden wordt is: ‘willen we het in plaats van
mag het?’ De tussentijdse conclusie van dit actieteam wijst op ten eerste de animo bij
gemeenten om het proces sneller, efficiënter en goedkoper te doorlopen, maar ten tweede
ook dat het veranderen van het traditionele proces naar het voorgestelde proces moeizaam
verloopt. De verschillende gemeenten proberen hard om hun organisatie aan te laten sluiten
op processen bij gebiedsontwikkeling, maar stuiten daarbij op toch op ‘open deuren’, met
name op het gebied van regelgeving en houding en gedrag.7
Onder andere hieruit valt op te maken dat het onderzoeksonderwerp nog steeds grote
relevantie heeft.
2. VALIDITEIT CONCLUSIES
Ten eerste wil ik wat algemene opmerkingen plaatsen over de validiteit van (mijn) conclusies:
Beperkingen empirie
Empirie is zoals ook in mijn scriptie aangegeven weerbarstig, niet te ontvlechten of te
categoriseren en onduidelijk. Uitkomsten van onderzoek zijn afhankelijk van de specifieke
persoon en diens interpretatie, casus, organisatie, functie van die persoon, ervaringen van die
persoon, gestelde vragen, ervaringen interviewer etc. Er zijn zoals ook aangegeven in mijn
scriptie meerdere perspectieven op ‘de waarheid’, voor zover de waarheid bestaat. Dat maakt
waarheidsvinding o.b.v. empirie erg lastig.
Beperkingen literatuur
De praktijk valt nauwelijks te vatten in extremen zoals die in literatuur worden neergezet.
Literatuur is ook een interpretatie met mogelijke onjuiste conclusies, en gebaseerd op
empirie welke moeilijk in kaart te brengen is. Literatuur probeert aspecten te duiden en
extremen aan te geven, maar de empirie kent dualiteiten, meerdere lagen, afgezwakte
vormen, tussenvormen etc. en is zelden in extremen te beschrijven.
Beperkte data
Mijn conclusies zijn afhankelijk van de door mij gelezen literatuur. Er bestaat veel meer
ongelezen literatuur en andere inzichten, die mogelijk op wat anders duidt. Door het lezen
van veel literatuur is de foutmarge verkleind, maar is dit niet uit te sluiten. Hetzelfde geldt
voor mijn empirisch onderzoek; het heeft slechts een miniscuul deel van de totale omvang
aan empirie op dit gebied in kaart gebracht.
Ten tweede wil ik inzoomen op de belangrijkste conclusies van mijn scriptie, met
inachtneming van de hierboven gepresenteerde beperkingen:
- de omgeving waarin organisaties die betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling opereren,
wordt gekenmerkt door dynamiek en afhankelijkheid
- een contingente reactie is gebaseerd op flexibiliteit en externe gerichtheid
- ‘de’ gemeentelijke reactie is gebaseerd op stabiliteit en interne gerichtheid
- Empirische conclusie: bevestiging van voorgaande conclusie
- Hoofdconclusie; aanbevelingen
7
http://www.actieagendabouw.nl/thema/ontslakken-gebiedsontwikkeling/
141
Hieronder wordt gereflecteerd hoe deze conclusies tot stand zijn gekomen.
Omgeving: Dynamiek en afhankelijkheid
De beschouwing van de maatschappij als netwerkmaatschappij vormt een belangrijke basis
voor dit onderzoek. De netwerktheorie is een populaire en zeer bruikbare beschouwing, maar
is slechts een (wetenschappelijke) interpretatie van de complexe werkelijkheid in een poging
deze te beschrijven en begrijpen. In H2 worden auteurs behandeld die deze theorie
gebruiken om de problematiek bij gebiedsontwikkeling te kunnen duiden en plaatsen. Het is
belangrijk te beseffen welk effect het gebruiken van de netwerktheorie heeft op de getrokken
conclusie in hoofdstuk 2. Aangezien deze scriptie de contingentietheorie volgt, vormt de
beschouwing van de omgeving namelijk de basis van de uiteindelijk gevolgde
argumentatielijn.
Deze constatering is aanleiding geweest om het keuzevak ‘Capita Selecta’ aan te wenden om
te theoretisch te onderzoeken of ik ook met andere sociologische beschouwingen tot
dezelfde conclusie zou komen. Dit was het geval: mijn conclusie werd alleen maar sterker
bevestigd. Zodoende zal ik deze studie toevoegen als bijlage bij mijn scriptie.
Contingente organisatie: Flexibiliteit en externe gerichtheid
Het gebruikte begrippenpaar sluit aan op de conclusie van de omgeving. De conclusie van
een contingente organisatie heeft wel een gefundeerde basis, maar is zodoende wel
toegespitst en gerelateerd aan een andere conclusie. In een losstaand onderzoek over een
contingente organisatie zouden mogelijk andere begrippen als ‘hoofdcategorie’ naar voren
zijn gekomen. Veel behandelde begrippen bij de beschouwing over contingente organisaties
zijn gerelateerd aan elkaar en overlappen elkaar, waardoor door de aansluiting met een
eerdere conclusie (betreffende de omgeving) de categorisering een subjectieve basis heeft.
Gemeente: Stabiliteit en interne gerichtheid
Voor de conclusie over de gemeente geldt hetzelfde als voor de conclusie over de
contingente organisatie: het gebruikte begrippenpaar sluit aan op eerdere conclusies, wat
inhoudt dat het een bepaalde mate van subjectiviteit bevat. Om de hoeveelheid aan
literatuur duidelijk te maken en aan elkaar te koppelen is dit een logische methode, maar
wederom zou bij een losstaand onderzoek waarschijnlijk andere begrippen naar voren
komen.
Empirische conclusie
Zoals in de vorige paragraaf beschreven is de conclusie over het empirisch onderzoek in
sterke mate gebaseerd op gekleurde waarnemingen/ interpretaties, door vooral ambtenaren
te interviewen. Daarnaast zijn als externe partij alleen woningbouwcorporaties benaderd.
Deze hebben, en met name in dit plangebied, een rijke historie binnen Den Haag. Het heeft
bijvoorbeeld een machtspositie als gevolg van groot woningbezit, waardoor de verhouding
met de gemeente Den Haag anders is dan bijvoorbeeld partijen zonder een dergelijke
machtspositie. De gemeentelijke opstelling naar actoren zonder sterk machtsmiddel kan
verschillen. Kortom, het empirisch onderzoek is gekleurd.
Daarnaast is in het beperkte empirisch onderzoek voor mij reeds gebleken hoe gelaagd de
‘werkelijkheid’ is. Zo werd bijvoorbeeld de omgeving verschillend geïnterpreteerd. De
142
netwerkomgeving wordt in de literatuur theoretisch onder andere gekarakteriseerd als
dynamisch. Henk Harms geeft aan dat dat voor algemene uitgangspunten, op strategisch
niveau, wel meevalt. Hier zijn de tendensen voor de komende jaren redelijk bekend. De
projectmanagers gaven echter aan wel een hoge mate van dynamiek te zien. De mate van
dynamiek op strategisch, tactisch en operationeel niveau kan dus verschillen.
Hoofdconclusie
De hoofdconclusie is gebaseerd op voorgaande conclusies, welke elk hun beperkingen
hebben. Hierdoor heeft de hoofdconclusie zelf ook beperkingen. Daarnaast ben ik me er van
bewust dat bij een kwalitatief onderzoek, hoe nauwkeurig deze ook is uitgevoerd, de
conclusies een bepaalde afhankelijkheid hebben ten aanzien van de onderzoeker. De
onderzoeker moet verbanden leggen, beslist of literatuur of bevindingen al dan niet relevant
zijn, analyseert, formuleert hypotheses en trekt vervolgens conclusies. Ik ben van mening dat
dit cognitief proces niet geheel wetenschappelijk is vast te leggen.
3. REFLECTIE OP PROCES
Zoals in het voorwoord valt te lezen viel het schrijven van deze scriptie samen met een
moeilijke periode in mijn leven. Hierdoor is het proces allesbehalve soepel verlopen. Gelukkig
is dit nog gebeurd in de tijd dat ik studeer, waarin het maken van fouten geen grote
gevolgen heeft. Hierdoor heb ik nog waardevolle lessen kunnen leren voordat ik mijn
werkende leven begin.
Een groot deel van mijn doorlopen proces is als volgt te beschrijven. Ten eerste verwachtte ik
van mijzelf dezelfde kwaliteit als altijd. In deze periode was ik echter snel afgeleid en
daardoor behoorlijk inproductief. Zonder harde deadlines en grote gevolgen voor het missen
van deadlines miste ik de druk om de vaart er in te houden. Het gevolg was dat na een
bepaalde tijdsperiode ik geen werk kon afleveren die kwalitatief goed genoeg was voor de
tijd die was verstreken. Ik nam liever nog wat extra tijd om dan wel goede kwaliteit te kunnen
leveren, in plaats van in te leveren wat ik op dat moment had en wat in mijn ogen niet goed
genoeg was. Echter, ik bleef inproductief en met de extra tijd die ik nam moest ik nog betere
kwaliteit afleveren. Een kwaliteit die ik dus nooit meer kon leveren. Hierdoor raakte ik
gefrustreerd en teleurgesteld in mezelf, wat de inproductiviteit alleen maar versterkte. Het
proces liep vast en ik boekte nauwelijks voortgang. Zonder interventie ben je zo al snel veel
tijd kwijt.
Er zijn een aantal dingen die ik anders had moeten aanpakken. Ik heb in één van mijn
besprekingen met Tom aangegeven dat ik een meer schoolse aanpak zou willen. Hiermee
bedoelde ik een soort huiswerk-achtige manier, waarin Tom aangeeft wanneer ik wat af moet
hebben en mij daarop wijst. Achteraf ben ik blij dat het niet zo is gegaan, omdat je dit in het
werkende leven ook niet van een leidinggevende kunt eisen. Ik heb wel planningen voor
mezelf gemaakt, maar deze hielden geen rekening met mijn inproductiviteit en waren erg
ambitieus. Dit was voor mij lastig, omdat acceptatie van inproductiviteit samenhangt met het
beeld wat je van jezelf hebt; in mijn geval het beeld dat ik ondanks moeilijkheden toch mijn
werk kan doen en kwaliteit kan leveren. Na het missen van een voor mezelf opgestelde
deadline verviel ik weer in het oude proces. Ik had zelf een realistische en duidelijke planning
moeten maken en mezelf moeten verplichten en de afspraak met Tom moeten maken dat ik
bijvoorbeeld elke twee weken wat op zou sturen. Hierdoor had er ten eerste meer druk op
143
mij gezeten om productief te zijn, en ten tweede zou dit feedback opleveren, waardoor ik
weer verder zou kunnen.
Een tweede belangrijk leerpunt betreft communicatie. Ik heb het te lang zelf willen oplossen,
zonder daarbij hulp in te schakelen of dit in ieder geval aan te geven. Dit laatste is een grote
fout geweest; dat ik geen contact heb opgenomen met mijn begeleiders en deze heb
geïnformeerd over mijn voortgang (of beter: het gebrek daaraan). Zij waren wel op de
hoogte van wat er speelde, maar hebben verder niets wat mij vernomen. Dit is onnacceptabel
en had zeker beter gemoeten.
Tot slot heeft er nog een derde aspect meegespeeld die mijn afstuderen heeft vertraagd.
Naast het schrijven van mijn scriptie moest ik ook nog keuzevakken doen. Vanwege de
toestand waarin ik verkeerde heb ik voor makkelijke keuzevakken gekozen. Uiteindelijk is
gebleken dat door mijn onoplettendheid ik drie Bachelor-keuzevakken heb gevolgd.
Alhoewel ik het vreemd vind dat je als Master-student (ongewaarschuwd) Bachelor-vakken
kunt volgen, en dat in de studiegids Bachelor- en Masterkeuzevakken niet zijn gescheiden,
had ik van mijn kant uiteraard beter op moeten letten. Nu was mijn scriptie al zo goed als af,
en moest ik nog andere keuzevakken gaan volgen om mijn punten in orde te krijgen. Daarbij
heb ik ook nog de pech gehad dat twee van drie keuzevakken door een tot nog toe
onverklaarbare fout bij de examencommissie/ cijferadministratie wel in mijn Masterlijst zijn
opgenomen, waardoor ik daar pas achter kwam nadat ik het eerste Bachelorkeuzevak al had
gecorrigeerd met een Masterkeuzevak. Mijn leerpunt in dit verhaal is dat ik uiteindelijk zelf
verantwoordelijk ben, en alles zelf had moeten controleren. Mijn ‘lakse’ houding,
voortkomend uit het klaar zijn met alle vertragingen en gedoe rondom mijn scriptie, leidde
uiteindelijk tot meer vertragingen. Ik had meer zorgvuldigheid moeten betrachten en
verantwoordelijkheid moeten nemen.
Tezamen hebben deze aspecten geleid tot het lange traject van mijn afstuderen. Samengevat
had ik het volgende beter kunnen doen:
-
Een realistische planning, rekening houdend met een bepaalde inproductiviteit/
acceptatie van verminderde productiviteit
Communicatie: begeleiders permanent op de hoogte houden, ook als het niet lukt, en
eerder hulp vragen en problemen aankaarten
Zorgvuldigheid bewaren en verantwoordelijkheid nemen voor eigen werkzaamheden.
Ik ben er van overtuigd dat ik met deze verbeterpunten de viceuze cirkel had kunnen
doorbreken en zo eerder had afgestudeerd. Desondanks zijn het waardevolle lessen, die ik
inmiddels ook in de praktijk succesvol heb toegepast. Inmiddels heb ik een baan en heb ik
voor een belangrijk project waarin ik coördinerende verantwoordelijkheid heb eerst een
duidelijke planning gemaakt met mijlpalen. Toen deze mijlpalen werden overschreden door
anderen waarmee ik dit project doe, heb ik dit in eerste instantie zelf proberen op te lossen.
Toen dit echter niet lukte heb ik het aangekaart bij mijn leidinggevende, die vervolgens nog
ruim op tijd kon interveniëren. Het proces kon daarna weer zijn normale weg volgen.
144