Minimumloon bron van werkloosheid

Minimumloon
bron van werkloosheid
Een les voor Duitse
en Belgische vakbonden
Daan Ballegeer en Gianni Duvillier | maart 2009
Samenvatting:
Duitsland is een van zeven landen uit de EU-27 dat geen algemeen minimumloon kent, maar voor
hoe lang nog? De Duitse vakbonden vinden aan regeringszijde alvast een gewillig oor voor
sectorale minimumlonen. Zij hopen ook de invoering van een algemeen minimumloon binnen te
halen. Het is maar zeer de vraag of dit de werknemers/werkzoekenden ten goede zou komen.
Voorliggende nota situeert de Duitse arbeidsmarktcontext en zoomt in op de mogelijke gevolgen
van de introductie van een minimumloon. Daarnaast wordt stil gestaan bij de Belgische situatie.
E-mailadres auteur(s):
[email protected]
[email protected]
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 1
1 Situering Duitse context
Duitsland is een van de weinige leden van de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
(OESO)
dat
geen
verplicht
algemeen
minimumloon
kent.
Collectieve
arbeidsovereenkomsten tussen vakbonden en werkgeversfederaties zorgden in het verleden voor
een stabiel sociaal klimaat. Het laatste decennium is dit systeem echter onder druk komen te staan.
Daar zijn verschillende redenen voor.
Ten eerste is de kostenconcurrentie het laatste decennium aangezwengeld door de toetreding van
Centrale en Oost-Europese landen in de eengemaakte EU-markt. De productie gebeurt in deze
landen aan een lagere kostprijs dan in Duitsland. Als de hogere Duitse lonen niet voldoende
gecompenseerd worden door een hogere productiviteit, dan moeten de lonen omlaag om
competitief te blijven. Vooral de lonen van laaggekwalificeerde arbeid voelen deze druk, aangezien
dit
type
arbeid
gemakkelijker
inwisselbaar
is
tussen
verschillende
landen
dan
bij
hooggekwalificeerde werknemers het geval is.
Een tweede reden zijn de arbeidsmarkthervormingen die de Duitse regering enkele jaren geleden
doorvoerde. Deze maatregelen waren er vooral op gericht om werklozen te activeren, enerzijds
door de vervangingsinkomens te verlagen en werklozen die een aantal voorgestelde jobs weigeren,
te sanctioneren, en anderzijds door meer begeleiding en opleiding.
Voor economen is het recept duidelijk: lagere lonen leiden tot minder werkloosheid. Maar als de
werkloosheidsgraad daalt, wordt het steeds moeilijker om de loononderhandelaars te overtuigen
dat de lonen laag moeten blijven. Toen het Duitsland economisch voor de wind ging, kwamen de
vakbonden dan ook met het voorstel van een minimumloon op de proppen. Hun motivatie is dat zij
willen vermijden dat er steeds meer ‘working poor’ zouden zijn. Dit zijn mensen die wel een (of
meerdere) job(s) hebben, maar onvoldoende verdienen om uit de armoede te ontsnappen. Knabe
1
en Schöb betwisten dit omdat elke Duitse burger recht heeft op inkomenssteun als daar behoefte
aan is en als er geen alternatieve mogelijkheden zijn. Daardoor vallen mensen die hun job
verliezen niet in de armoede, en is er dus geen nood aan een minimumloon, argumenteren zij.
Niet alleen de vakbonden zien wat in minimumlonen, ook de Duitse overheid voelt er wel iets voor.
Nu betaalt die via aanmoedigingspremies en fiscale steun een deel van de lonen van de groeiende
lageloonsector. Door de invoering van een minimumloon zouden de bedrijven meer die rekening
gaan betalen.
De Duitse sociaaldemocraten (SPD) en christendemocraten (CDU/CSU) effenden in juli 2008 het
2
pad voor de invoering van een minimumloon in andere sectoren
3
dan de bouwsector , de
4
schoonmaaksector en de post .
1
Andreas Knabe & Ronnie Schöb, 2008, ‘Minimum Wage Incidence: The Case for Germany’(van CESifo, een
netwerk van acht Europese onderzoeksinstellingen).
2
In Duitsland is er momenteel in zes bedrijfstakken sprake van minimum cao-lonen die op basis van de wet op
de detachering van werknemers (Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG)) algemeen verbindend zijn verklaard.
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 2
Het compromis over het minimumloon volgde op maandenlange onderhandelingen tussen het
CDU/CSU (de partij van bondskanselier Angela Merkel) en de SPD, dat eigenlijk ijvert voor de
invoering van een algemeen minimumloon. Ook
de vakbonden eisen een algemeen
minimumuurloon van 7,5 euro.
Tot nu toe hebben al acht andere sectoren interesse getoond, waaronder de interimsector, de
horeca en de slachthuizen.
Sectorale minimumlonen dreigen concurrentieverstorend te werken. Zo heeft de invoering van een
minimumloon voor werknemers van de Post als gevolg dat (mogelijke) concurrenten moeten afzien
van hun businessmodel dat gebaseerd is op een strategie van lage loonkosten. Want hoewel zij de
loonovereenkomst niet mee onderhandeld hebben, moeten zij toch de loonkostenstructuur van de
andere onderneming(en) in de sector aanvaarden.
Het is duidelijk dat bijkomende sectorale minimumlonen de kosten zouden verhogen van, en
tegelijk de vraag afremmen naar, laaggekwalificeerde arbeid, vooral in regio’s met hardnekkige
werkloosheid.
2 Mogelijke gevolgen invoering minimumloon in Duitsland
De
grote
meerderheid
van
het
wetenschappelijk
onderzoek
komt
uit
op
negatieve
tewerkstellingseffecten van minimumlonen. Dat is bij Knabe en Schöb (2008) niet anders. Uit hun
berekeningen blijkt dat een verplicht minimumloon van 7,5 euro per uur5 840.000 Duitse
6
laagbetaalde jobs zou kosten . Dat is 2,2% van het totaal aantal werkenden in 2007 (38,2 miljoen).
Bovendien zou het leiden tot een bijkomend overheidstekort van ongeveer 4 miljard euro per jaar.
7
Anderzijds zou het huishoudinkomen met maar 1,1 miljard euro per jaar toenemen. Arme
huishoudens die in aanmerking komen voor werkloosheidsuitkeringen halen helemaal geen
voordeel uit de invoering van een minimumloon.8
3
Ze deden dat door de oorspronkelijke wet over het minimumloon uit 1996 uit te breiden. Die wet was toen
vooral bedoeld om Duitse bouwvakkers te beschermen tegen goedkope concurrenten uit het buitenland.
4
Deutsche Post (dat ongeveer 90% van de Duitse postmarkt in handen heeft) kwam eind 2007 met de
vakbonden een minimumloon overeen van 9,80 euro per uur. De Duitse regering verklaarde vervolgens de
regeling algemeen bindend. Begin maart 2008 verklaarde een Duitse rechter dit minimumloon echter
onwettelijk, waarop de Duitse overheid in hoger beroep ging tegen de uitspraak. Het laatste woord is hierover
dus nog niet gezegd.
5
Het Duitse mediaanuurloon is ongeveer 14,5 euro.
6
Andere studies komen uit op nog hogere jobverliezen: Ragnitz en Thum (2007) → 1,1 miljoen jobs; Bachmann
et al. (2008) → 1,2 miljoen jobs.
7
De invoering van een minimumloon zou veel sterkere negatieve effecten hebben in Oost-Duitsland dan in
West-Duitsland. Een minimumloon van 7,5 euro zou er respectievelijk 18,5% en 11,7% van de werknemers
raken.
8
Sinds 1 januari 2005 kent Duitsland een hervormd Arbeitslosengeld-programma (ALG). In de eerste fase van
de werkloosheid (ALG I) bedraagt de uitkering ongeveer 70 procent van het laatstverdiende loon, en dat
gedurende één jaar (anderhalf jaar voor 55-plussers). Daarna treedt ALG II in werking. De uitkering valt dan een
stuk lager uit dan in de eerste fase en nadert het bijstandsniveau. Hier worden ook het vermogen en het
inkomen van de partner in rekening gebracht. Anderzijds voorzien de Hartz IV-hervormingen (2003-2005), waar
onder meer deze hervorming uit voortvloeide, in een verbeterde arbeidsbemiddeling en een actiever
scholingsbeleid om de tewerkstellingskansen van de werkzoekende te vergroten.
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 3
Door de invoering van een minimumloon stijgt bovendien ook de inkomensongelijkheid. Diegenen
die aan het werk kunnen blijven, verdienen dan wel meer, maar zij die hun job verliezen, krijgen
minder. Bovendien, zo berekenen Knabe en Schöb, is het inkomensverlies van zij die hun job
verliezen, groter dan de inkomenswinst van zij die genieten van de hogere (minimum)lonen! Als de
doelstelling er in bestaat om de armoede bij werkenden te verminderen, is het minimumloon
daartoe een slecht instrument. De budgettaire kost is enorm terwijl de inkomenswinst van diegenen
die aan het werk blijven klein is.
De auteurs pleiten eerder voor de invoering van loonsubsidies die een meer gelijke
9
inkomensverdeling bewerkstelligen in vergelijking met de invoering van een minimumloon . Dit
gebeurt best via de introductie van een vrijgesteld bedrag waarop geen werkgeversbijdragen
moeten betaald worden.
10
Tot 150% van dat bedrag worden de werkgeversbijdragen dan lineair
verhoogd tot ze het normale tarief bereiken. De hoogte van het vrijgesteld bedrag kan endogeen
bepaald worden om er voor te zorgen dat de fiscale kost van dit beleid gelijk is aan de kost van een
minimumlonenbeleid. Knabe en Schöb komen zo voor Duitsland op een vrijgesteld bedrag van 6,83
euro per uur. Door dit subsidiemechanisme zou de tewerkstelling stijgen met ongeveer 2,5% van
de arbeidsbevolking meer dan in het geval van een minimumloon. In totaal zou dat leiden tot de
creatie van 800.000 nieuwe jobs.
3 Belgische situatie
In België is er sinds 1975 een algemeen minimumloon voor werknemers uit de private sector die 21
jaar of ouder zijn.
11
Dit bedrag wordt automatisch geïndexeerd en regelmatig herzien.
In internationaal perspectief blijken de Belgische minimumlonen aan de hoge kant (zie
onderstaande grafiek). De 20 EU-lidstaten die een algemeen minimumloon hebben, kunnen
onderverdeeld worden in drie groepen.12 In de eerste groep zitten de landen met een minimumloon
tussen 100 en 350 euro. De tweede categorie herbergt landen met een minimumloon dat tussen
500 en 700 euro ligt. De hoogste minimumlonen vinden we in de derde groep, waar ook België zich
bevindt. Hier liggen de minimumlonen dicht bij of boven 1.150 euro. De Verenigde staten zouden
zich met een minimumloon van 652 euro bij de middelste groep scharen.
ALG II-uitkeringstrekkers kunnen een maandelijks brutoloon dat lager is dan 100 euro belastingsvrij op zak
steken. Van de brutolonen tussen 100 en 800 euro gaat 80% af, tussen 800 en 1500 euro is dat 90%. Elk
inkomen boven dit niveau wordt afgetrokken van de uitkering. De OESO raadt Duitsland aan om dit stelsel te
herbekijken aangezien het een rem vormt op de activering.
9
Overigens vinden Knab en Schöb dat de combinatie van minimumloon en loonsubsidie in Duitsland op alle
gebieden inferieur is aan een beleid dat enkel inzet op loonsubsidies.
10
Als de loonsubsidie zou lopen langs de sociale zekerheidsbijdragen van de werknemer zou er een kleiner
tewerkstellingseffect zijn omdat de impact op de loonkost lager is.
11
In 1975 bepaalde de nationale arbeidsraad (NAR) een nationaal gemiddeld minimum maandinkomen (gmmi).
In 1988 werd dit akkoord verder bestendigd in cao nr.43 betreffende de waarborg van een gemiddeld minimum
maandinkomen, en later verschillende malen gewijzigd en aangevuld.
12
De onderverdeling in groepen en de verschillen in grootteorde blijven behouden als de minimumlonen worden
uitgedrukt in koopkrachtpariteiten (dus met correctie voor geografische verschillen in prijsniveaus).
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 4
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2000
Groep III
2008
Groep II
Groep I
Bu
R lgar
o e ij
m e
e
Le nië
t
Li lan
to d
u
Sl w
ow en
ak
Es ije
tla *
H n
on d*
ga
Ts rije
je
ch
i
Po ë
Po len
rt
Sl uga
ov l
en
ië
G
M
rie a
l
ke ta
Ve
nl
re
a
ni
gd Sp nd
a
Ko n
ni je
n
Fr krij
an k
kr
i
B jk
N elg
e d ië
er
la
n
I
Lu erl d
a
xe n
m d
Ve
bu
re
rg
ni
gd
e
St
at
en
in euro per maand
Bruto minimumlonen in de EU-lidstaten en de Verenigde Staten, juli 2000- juli 2008
*: data 2002 i.p.v. 2000
Bron: Eurostat, Statistics in focus 105/2008
Het minimumloon is geen goed herverdelingsinstrument. Door in te grijpen op de marktprijzen voor
arbeid, kunnen die geen overaanbod meer signaleren. Dit leidt tot inefficiënties. Een minimumloon
zorgt er vaak voor dat mensen met toch al lage kansen op een baan helemaal van de arbeidsmarkt
worden geweerd. Bedrijven nemen simpelweg minder mensen in dienst als ze duurder worden
omdat hun productiviteit niet opweegt tegen de kosten die de werkgever voor hen moet maken (de
zogenaamde productiviteitsval). De allerarmste werknemers betalen hun eigen minimumloon dus
met hogere werkloosheid.
Bovendien kan dit de inkomensongelijkheid versterken als het inkomensverlies van de nieuwe
werklozen groter is dan de winst van diegenen die winnen bij het hogere (minimum)loon.
Hogere minimumlonen bemoeilijken dus arbeidsintrede en zijn soms zelfs arbeidsvernietigend.
In het interprofessioneel akkoord (IPA) voor 2007-2008 werd afgesproken om het minimumloon
twee maal met 25 euro op te trekken. Sinds 1 oktober 2008 bedraagt het minimumloon voor
iemand van 21 jaar of ouder 1.387,49 euro. Ook in de onderhandelingen voor het
Interprofessioneel Akkoord (IPA) in 2008 (periode 2009-2010) lag het optrekken van het algemeen
minimumloon terug op de onderhandelingstafel. Deze keer is daar niet op ingegaan. De
mogelijkheid is opengelaten om in de sectorale onderhandelingen de minimumlonen op te trekken
13
in het kader van de enveloppe boven de index . Dit is geen bijster goed idee, niet vanuit het
perspectief van de werkgelegenheid wegens de productiviteitsval en evenmin uit het perspectief
van het nettorendement aangezien vooral de overheid profiteert van bruto-opslagen. Dit is nog
meer het geval bij lage lonen.
13
Relanceplan 11/12/2008: “Herstel het vertrouwen”, blz 8.
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 5
Om de nevenwerking van de productiviteitsval te remediëren, moet er ingegrepen worden op de
loonkost. Dit betreft de vraag naar arbeid.
De loonkost bestaat uit twee componenten. De eerste is het brutoloon dat de werknemer ontvangt,
de tweede de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid die daar bovenop komen. Een daling
van de loonkost moet dus langs de kanalen van de loonvorming en/of het loonlastenbeleid lopen.
In België heeft men er zich steeds toe beperkt om op die tweede component in te werken. Door
patronale lastenverlagingen gericht op lage lonen verkleint de productiviteitsval.
Deze piste van loonkostremediëring door in te zetten op verlagingen van de werkgeversbijdragen
botst echter op zijn limieten. De totale patronale sociale lasten maken nog maar 15,99% uit van het
bruto minimumloon van een werknemer (€ 1.387,5 bruto, € 1.102,15 netto). In het geval van
bijkomende lastenverlagingen voor doelgroepen daalt dit zelfs tot 0%! Er blijft hier dus niet veel
speelruimte meer over.
Sociale lasten (werknemer + werkgever)
45%
42,07%
40,97%
40,07%
41,57%
38,10%
40%
35%
34,87%
33,77%
32,90%
Van het brutoloon
29,87%
30%
26,77%
25,60%
25%
20%
21,40%
16,45%
13,90%
15%
10%
6,50%
5%
0,46%
0%
1.284 €
WN
WG
Totaal salarisniveau
WN
WG
Totaal doelgroepen
1.500 €
1.388 €
0,46%
15,99%
16,45%
0,46%
0,00%
0,46%
1.750 €
1.500 €
6,50%
19,10%
25,60%
6,50%
0,00%
6,50%
2.000 €
1.750 €
9,90%
23,00%
32,90%
9,90%
4,00%
13,90%
2.500 €
2.000 €
12,40%
25,70%
38,10%
12,40%
9,00%
21,40%
3.000 €
2.500 €
13,07%
27,00%
40,07%
13,07%
13,70%
26,77%
4.000 €
3.000 €
13,07%
27,90%
40,97%
13,07%
16,80%
29,87%
5.000 €
4.000 €
13,07%
29,00%
42,07%
13,07%
20,70%
33,77%
5.000 €
13,07%
28,50%
41,57%
13,07%
21,80%
34,87%
Bron: Berekening VBO & Voka-kenniscentrum (voor wat betreft cijfer minimumloon voor vierde kwartaal 2008)
Aan de andere component, die van de hoogte van het te hoge minimumbrutoloon, wordt niet
gewerkt om het probleem op te lossen. Integendeel, in het IPA van 2006 is dit nog opgetrokken en
dit terwijl het Belgisch minimumloon al bij de hoogste van de wereld hoort. Nochtans is men zich
bewust van de problematiek. Toen op 1 januari 2000 de werkbonus werd ingevoerd is dit gedaan
om het nettoloon te verhogen van mensen die aan het minimumloon (of tegen een laag loon)
werken en dit zonder het brutoloon en de loonkost te verhogen. De bedoeling van de verhoging van
dit nettoloon was in het kader van de bestrijding van de werkloosheidsval het verschil met de
werkloosheidsuitkering uit te diepen zodat werken de moeite loont.
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 6
Deze pogingen om de productiviteitsval te remediëren mogen immers de aandacht niet afleiden
van het feit dat het voor veel werkzoekende werklozen amper of niet loont om een job aan het
minimumloon te aanvaarden. Dit is de aanbodzijde van arbeid. De werkloosheidsuitkering van een
samenwonende werkzoekende met gezinslast bedraagt bruto € 1.144 euro (netto € 1.028,57),
vergeleken met een bruto minimumloon van 1.387,5 euro (€ 1.102,15 euro netto). Bovendien is
deze werkloosheidsuitkering niet degressief, maar blijft ze constant in de tijd. Dit gaat in tegen de
logica van activering. We spreken hier in analogie met de productiviteitsval van de
werkloosheidsval.
De afgelopen tien jaar zijn er verschillende maatregelen doorgevoerd om deze werkloosheidsval
weg te werken, met de bedoeling om het netto beschikbaar inkomen bij tewerkstelling te verhogen
of de financiële aantrekkingskracht van werk t.o.v. een uitkering te verhogen. Sommige
maatregelen zijn niet onverdeeld positief en hebben zelfs een pervers kantje.
Nemen we het voorbeeld van de werkbonus, die de overheid in overleg met de sociale partners
invoerde. De beoogde doelstelling van deze bonus was om mensen uit de werkloosheid te halen
door werken financieel aantrekkelijker te maken. Technisch is dit ingevuld door een korting op de
persoonlijke socialezekerheidsbijdrage van 13,07% waardoor men netto meer overhoudt. Jammer
genoeg zitten werkgevers die werknemers die van de werkbonus en de lage looncomponent van de
structurele vermindering genieten, willen belonen, gevangen in een impasse. Een loonsverhoging
brengt extra loonkosten voor de werkgever mee, maar laat het nettoloon van de werknemer
grotendeels ongewijzigd. Uit berekeningen van het Voka-kenniscentrum blijkt dat bij opslag van het
minimumloon meer dan 75% door de overheid wordt afgeroomd. Dit exorbitant hoge cijfer vindt zijn
verklaring in de dalende kortingen zowel langs werkgevers- (lage looncomponent structurele
vermindering) als langs werknemerskant (werkbonus) bij stijgend loon. Dit is een treffende illustratie
van de loonval.
*
*
*
Voka – Vlaams Economisch Verbond
Minimumloon bron van werkloosheid| 7