Publiek Leiderschap: Voorbij de Hype

Hoofdstuk 1
Publiek leiderschap: meer dan een hype?
Leadership is one of the most studied yet least understood phenomena on earth.
James MacGregor Burns
1. De wedergeboorte van leiderschap
Men neme een hedendaagse opiniestuk over de Nederlandse politiek in de dag- of
weekbladpers. Geheid dat het constateert dat het niet goed gaat met het bestuur van dit land.
In veel gevallen - zeker in teksten uit het bizarre jaar 2002 - richt een belangrijk deel van de
kritiek zich op `de elites'. Die zouden krampachtig, weinig doortastend, risicomijdend,
zelfgenoegzaam, regentesk, niet-integer, opportunistisch, oppervlakkig en ander ongewenst
gedrag vertonen. Daardoor zien ze niet dat de samenleving in hoog tempo is veranderd en
andere eisen aan bestuur en politiek stelt. En daarvoor kregen ze in mei 2002 de rekening
gepresenteerd. De niet altijd uitgesproken implicatie is dat het een stuk beter zou gaan met het
land als we zouden worden bestuurd door gezagsdragers die meer ontspannen, doortastend,
risico's nemend, bescheiden, responsief, integer, principieel en intellectueel hoogstaand zijn.
Men neme vervolgens een willekeurig managementtijdschrift voor de publieke sector. Geheid
dat het zowel in de redactionele kolommen als in de advertenties bol staat van verlangen naar
leiderschap. De hedendaagse motto's van personeelsadvertenties voor topmanagers in het
openbaar bestuur laten zich decoderen onder één gemeenschappelijke noemer: `Dynamische
organisatie zoekt Echte Leider'. Dat is natuurlijk niet iedereen gegeven. Daar zijn bepaalde
talenten en vaardigheden voor nodig. In modern jargon: competenties.
De rode draad in dergelijke visioenen is een geïdealiseerd, zeg maar gerust mythisch, beeld
van leiderschap. Dat bevat een aantal vaste kenmerken. De leider moet visie hebben. Hij moet
boven het maaiveld uitkijken, liefst tot achter de horizon, en zijn achterban een beloftevolle
marsroute uit het moeras van hedendaagse problemen en middelmatigheden bieden. De leider
moet overtuigen en inspireren, dat wil zeggen burgers en medewerkers prikkelen om hun
grenzen te verleggen - en desnoods grote persoonlijke offers te brengen - bij het nastreven van
gemeenschappelijke doelen. En de leider moet `momentum' creëren door het politiekbestuurlijke systeem op zo'n manier te bespelen dat er energie vrijkomt om in gewenste
richtingen te bewegen en obstakels tegen verbetering te overwinnen.1
Dat is allemaal prachtig. Wie kan daartegen zijn? Alle ballen op de Leiders, zo lijkt het
huidige parool. Dus is het begrijpelijk als mensen roepen om meer en beter leiderschap in de
publieke sector, zoals Bram Peper bijvoorbeeld herhaaldelijk heeft gedaan.2 Dergelijke
pleidooien betekenen overigens een opmerkelijke breuk met de naoorlogse Nederlandse
traditie in de benadering van publiek leiderschap. Toen bestonden er in brede kring diepe
reserves tegen het denken over politiek en bestuur in termen van leiders en leiderschap. Van
leiders hadden we onze buik even vol. De jaren waarin het land werd geleid door de ooit als
`sterke man' bewierookte minister-president Colijn werden retrospectief gezien als een
tijdperk van stagnatie. Nog belangrijker was de schaduw van de rampen die de nazistische
leiderscultus over de wereld had gebracht.
Politieke leiders moesten in toom worden gehouden.3 Dat gebeurde op verschillende
manieren. Allereerst door leiders niet meer als zodanig te benoemen. Liever werden ze
1
aangeduid met eufemistisch getinte equivalenten: voormannen, voorhoede, spreekbuizen,
bestuurders, beleidsmakers, besluitvormers en - als het dan echt moest - leidinggevenden.
Leidersposities waren ingebed in een politiek stelsel dat was opgehangen aan sterk
georganiseerde politieke partijen, hun programma's en hun kandidatenlijsten. Persoonlijke
profilering buiten de partijlijn was uit den boze. Datzelfde kiesstelsel maakt tot op de dag van
vandaag coalitievorming een voorwaarde voor machtsuitoefening, door zijn combinatie van
evenredige vertegenwoordiging en het ontbreken van een kiesdrempel. Leiders die
bestuurlijke posities bekleden, weten zich ingebed in een bestuursstelsel waarin colleges en
niet individuen het zwaartepunt vormen. Bovendien is de centrumpositie in die colleges
systematisch zwak gehouden. Burgemeesters, commissarissen der Koningin en de premier
hebben in dit land geen direct electoraal mandaat en verhoudingsgewijs veel minder
bevoegdheden dan de ons omringende landen.
De kritiek op dit stelsel is niet van gisteren. Maar de invalshoek van de kritiek is recentelijk
veranderd. Vanaf medio jaren zestig is er de inmiddels overbekende kritiek op de beperkte
greep die kiezers in dit stelsel op de uiteindelijke beleidsvorming hebben. Dat zou een `kloof'
tussen kiezers en gekozenen doen ontstaan, met 2002 als dramatische illustratie daarvan.
Maar de laatste jaren zwelt daarnaast ook het geluid (weer) aan dat het Nederlandse politieke
bestel te weinig ruimte biedt voor krachtige, centrale leiding. Wie kan gezaghebbend slepende
beleidsimpasses doorbreken? Wie zorgt ervoor dat taaie ambtelijke coördinatieproblemen
worden overwonnen? Wie heeft de kracht om `stroperige' en `vermolmde' beleidssectoren
radicaal te hervormen? Wie zorgt ervoor dat de overheid consequent met een mond spreekt naar media, burgers en in internationale politieke arena's? Wie `houdt de boel bij elkaar' in
een tijdperk waarin snelle sociale en culturele veranderingen voor maatschappelijke splijtstof
zorgen en de onmacht van de `oude' overheid pijnlijk aan het licht doen treden?
Nederland heeft het leiderschap kennelijk zo nadrukkelijk weggeorganiseerd dat het nu node
wordt gemist, aldus diverse recente analyses en essayistiek.4 En dus ondergaat de notie van
leiderschap een herwaardering, juist in een tijd waarin de politieke en bestuurlijke instituties
onder druk staan. Er lijkt sprake van een wedergeboorte van publiek leiderschap. Het mag
weer, krachtige leiders. Sterker nog, wie de trendgevoelige bladen op het terrein van politiek,
bestuur en management leest, krijgt de indruk dat het moét. De vraag is hoe we deze
herwaardering van publiek leiderschap moeten begrijpen en beoordelen. Hebben we te maken
met een begrijpelijke en verdedigbare koerswijziging in het licht van veranderde
maatschappelijke en politiek-bestuurlijke realiteiten? Of gaat het om een hype die berust op
aanvechtbare analyses en misplaatste analogieën met de particuliere sector, waar het
leiderschapsdenken al geruime tijd als panacee voor kwakkelende ondernemingen geldt? Hoe
realistisch is het om zo veel heil te verwachten van de persoonlijke kwaliteiten van publieke
gezagsdragers? Of gaat het in het nieuwe leiderschapsdiscours toch om meer dan hunkering
naar sterke mannen die de hedendaagse malaise van de politiek en de publieke sector zouden
moeten doorbreken?
2. Misverstanden in het nieuwe leiderschapsideaal
Tegenwoordig zien we in feite nieuwe varianten ontstaan van de oude, inmiddels verguisde
`Great Man' theorie van leiderschap. In deze opvatting is leiderschap vooral een functie van
persoonlijke, aangeboren eigenschappen. Je hebt het, of je hebt het niet: een behoorlijke
lengte, een indringende blik, een hoog IQ, een hoog doorzettingsvermogen, een hoog
zelfvertrouwen, goede communicatieve vaardigheden, en ga zo maar door. De opeenstapeling
2
van sociaal wenselijke karaktereigenschappen schept een beeld van leiders als superhelden.
De indruk wordt gewekt dat als iemand over die competenties beschikt, zij om het even waar
en wanneer succesvol leiderschapsposities zou kunnen bekleden. Als ik een aspirant-leider
was, zou ik me bij het lezen van dergelijke `competentieprofielen' voor leiderschapsfuncties
voelen zoals ik me nu wel eens als wetenschapper voel wanneer ik op internationale
wetenschappelijke conferenties de ruimte met stands van de grote uitgevers betreed. Ik zie
dan temidden van de zee aan producten van noest maar weinig inspirerend spit- en graafwerk
al gauw tientallen indrukwekkende studies van vakgenoten die zo veel talent, ijver, creativiteit
en inzet moeten hebben gevergd dat ik mij er klein, onbetekenend en middelmatig bij ga
voelen.
Als ik in die kwaliteitseisen voor publieke leiders zie wat zij moeten zijn, kunnen en doen,
zou mij de moed in de schoenen zinken. Het kan zijn dat het goed is dat ik daarom geen
leiderspositie bekleed of ambieer. Het kan ook zijn dat wij allemaal gevangen dreigen te raken
in fantoombeelden, net als de jonge vrouw het slankheidsideaal krijgt opgedrongen door de
mode-industrie en haar eigen zielenpijn organiseert door het na te jagen, ook als haar
fysiologie het onmogelijk maakt om het ooit te benaderen.5
Leiden = veranderen?
Het is een misverstand dat leiders per definitie veranderaars moeten zijn. Dit misverstand ligt
opgesloten in verhandelingen die leiderschap afzetten tegen management. Managers zijn in
deze visie `op de winkel passers'. Ze zorgen ervoor dat systemen goed functioneren binnen
bestaande kaders. Ze houden personeel, geld en middelen op orde. En ze verrichten op tijd
kleine reparaties aan de architectuur van het systeem in het licht van veranderingen in de
omgeving. Daarmee garanderen ze de continuïteit van het systeem.
Leiders daarentegen worden echter geassocieerd met `transformatie'. Zij moeten ervoor
zorgen dat mensen hun grenzen verleggen, dat organisaties zich `heruitvinden' en dat sectoren
loskomen van knellende, verouderde beleidsparadigma's en in plaats daarvan wordt gebaseerd
op vernieuwende, eigentijdse ideeën. Transformationele leiders zijn specialisten in `creatieve
destructie': scheppen door te vernielen en te vernieuwen.6 Een beetje leider zet het beleid en
de organisatie grondig op zijn kop. De visie van de publieke leider is een visie op een nieuwe
koers voor de overheid: nieuwe doelen, nieuwe taken, nieuwe organisatievormen, nieuwe
werkwijzen. De inspiratie die hij biedt, dient ertoe om medewerkers en burgers te prikkelen
de wereld anders te gaan bekijken, de status quo te problematiseren, hun routines los te laten
en te durven experimenteren met andere manieren van werken.
Ik wil niet bestrijden dat vernieuwen en hervormen belangrijke facetten van politiek en
ambtelijk leiderschap kunnen zijn. Sterker nog, ik heb er in het recente verleden juist op
gewezen dat de organisatie van politiek en bestuur in Nederland wellicht te weinig
institutionele ruimte biedt voor een dergelijk soort leiderschap.7 Maar ik verzet mij tegen de
neiging `echt' of succesvol leiderschap gelijk te stellen aan het doorvoeren van ingrijpende
veranderingen. Zo wordt vergeten dat juist ook stabilisatie, legitimatie en bestendiging van
publieke organisaties en arrangementen cruciale leiderschapsopgaven kunnen zijn. Ik wil
daarom aandacht vragen voor wat in het huidige tijdsgewricht gemakkelijk wordt vergeten:
conserverend leiderschap. We leven in een tijd waarin het openbaar bestuur bloot staat aan
hoge druk. Hedendaags bestuur is vol verrassingen, die de traditionele plannings- en
beheersingssystemen er maar niet uit krijgen. Sterker nog, de verrassingen zijn vaak het
onbedoelde effect van allerlei bestuurlijke interventiepogingen. Veel belanghebbenden en
3
waarnemers reageren daarop door te eisen dat het beleid en de organisatie mee veranderen.
Stilstand is achteruitgang, zo heet het. Organisaties die geleid worden door managers staan
stil; organisaties met leiders aan het roer doen het beter. Politici die niet de strijd aanbinden
met het bestaande beleid op hun terrein verdoen hun tijd en die van hun kiezers. Margreet de
Boer nam zich bij haar aantreden als minister van VROM publiekelijk voor geen nieuw beleid
in de milieusector te ontwikkelen. Zij wilde zich richten op doeltreffende uitvoering van het
door haar voorgangers geformuleerde beleid. Het was bestuurlijk heel prudent maar politiek
gesproken bijna suïcidaal om dit te zeggen, want de statuur van politieke leiders mat men in
die dagen uitsluitend af aan de verwoording van nieuw beleid en niet aan de realisatie van oud
beleid. De actuele cultuur van `afrekenen op resultaat' lag nog in het verschiet. (We moeten
overigens nog maar afwachten of deze zo dominant wordt dat er voor politieke gezagsdragers
inderdaad net zo veel leiderschapseer te behalen valt aan effectieve implementatie in het land
als aan Haagse verbale vernieuwing).
Tegenover het transformatiedenken staat echter een visie op publiek leiderschap als het
organiseren van wendbaarheid, flexibiliteit en veerkracht in bestuur en samenleving.
Veerkrachtig bestuur staat voor een oriëntatie op de verdediging van gedeelde - en vaak
constitutioneel of wettelijk verankerde - kernwaarden en basisstructuren.8 Het is variabel in
zijn dagelijkse verschijningsvormen, maar stabiel in zijn normatieve kern en legitimatie. De
belangrijkste vormen waarin openbaar bestuur is gegoten, zijn het overheidsbeleid, de
instituties die het politiek-bestuurlijke proces voeden en begrenzen, zoals de parlementaire
democratie, de rechtsstaat, de ministeriële verantwoordelijkheid, het strafrecht, de beginselen
van behoorlijk bestuur - en de publieke organisaties die overheidsbeleid maken, uitvoeren en
controleren. Conserverend publiek leiderschap is erop gericht het overheidsbeleid en publieke
instituties en organisaties intelligent te laten mee bewegen met veranderende tijden en
omstandigheden. Die beweeglijkheid is erop gericht dat zij hun functie blijven vervullen als
een beschermende buffers rond de normatieve kern van het publieke domein, die bestaat uit
maatschappelijke basiswaarden zoals de minimalisering van dwang en geweld in de
samenleving, de bescherming van burgerlijke grondrechten en de integriteit van de publieke
machtsuitoefening.
Transformationeel leiderschap leent zich goed voor sappige en inspirerende anekdotes. Die
volgen de vertrouwde contouren van het heldenepos: een organisatie of sector x is in chaos;
de held (de leider) betreedt het toneel en ziet hoe groot de uitdaging is; de held gaat
onversaagd aan het ogenschijnlijk tot mislukken gedoemde werk; hij vertoont daarbij grote
wijsheid, inventiviteit en doorzettingsvermogen; de tegenkrachten zijn sterk en er zijn
benaderde momenten maar uiteindelijk slaagt zijn missie: de organisatie is geheel vernieuwd
en dus gered. In een reeks interviews met alle Nederlandse korpschefs bleek het heldenepos
van de organisatieveranderaar de rode draad in hun zelfbeschrijvingen te vormen.9
Daarbij moet conserverend leiderschap wel verbleken. Ogenschijnlijk is immers `alles
hetzelfde gebleven.' Voor wie het zien wil, zijn er wel degelijk aansprekende voorbeelden te
vinden van succesvol conserverend leiderschap in de publieke sector. Eric Nordholt is er een
van. Hij benutte weliswaar het soort van onconventionele methoden dat meestal met
vernieuwingsgerichte `entrepreneurs' wordt geassocieerd. Hij wist bijvoorbeeld pers en
publiek goed te bespelen en zo de politieke agenda te beïnvloeden. Bij Nordholt stond deze
dynamische leiderschapsstijl evenwel in dienst van een in wezen conserverende missie: de
diender als vakman beschermen, het respect voor de politie terugbrengen, de kerntaken van de
politie effectiever vervullen. Nordholts voorbeeld staat niet op zichzelf en conserverend
leiderschap verdient herwaardering. Verderop in dit boek komen we hierop terug.
4
Leiderschap = individuele brille?
Een van de mooiste boeken over leiderschap die ik ken, is The Nursing Father: Moses as a
Political Leader, geschreven door Aaron Wildavsky.10 Zijn boodschap is deze: een individu
kan over nog zoveel leiderschapscapaciteiten beschikken, als hij in een situatie moet optreden
die niet aansluit bij zijn primaire instincten en talenten is de kans groot dat hij als leider
mislukt. Mozes was een uitzonderlijk leider omdat hij de inhoud van zijn missie en de
uitoefening van zijn leiderschap wist aan te passen aan de veranderende omstandigheden van
het Joodse volk. De Mozes die zijn volk als een revolutionair wegleidde uit de Egyptische
slavernij was een ander soort leider dan de Mozes die na de Exodus uiteindelijk een
hiërarchisch regime poogde te institutionaliseren. Wildavsky vat het prachtig samen in de een
schema met de fraaie titel `Mozes makes a U turn.' Winston Churchill, toch ook niet de
minste, was bijvoorbeeld niet tot zo'n aanpassing in staat. Hij was een vechter, een leider die
gedijt bij een vijand. Het Britse volk voelde dat in verkiezingen van 1945 haarfijn aan, toen
het zijn alom bewonderde oorlogsheld wegstemde ten gunste van de relatief grijze
Labourleider Clement Attlee, die de als een Engelse Drees de wederopbouw gestalte zou
geven.11
Een goede match tussen een leider en de eisen van de context waarin hij optreedt is eerder een
kwestie van geluk dan van wijsheid. De meeste mensen, leiders incluis, zijn immers goed in
een beperkt aantal kunstjes. Het zijn de omstandigheden die bepaalde stijlen van leiderschap
vragen, en die aldus bepaalde leidersfiguren maken maar ook kunnen breken. Henk te Velde's
studie Stijlen van leiderschap laat dat fraai zien: het fijnzinnig intellectualisme van Rhorbecke
en Groen van Prinsterer paste goed in een politiek arena die nog geen massademocratie is
geworden; Kuyper's messianistisch, revolutionair leiderschap gedijde in de roerige context
van de opkomst van sociale bewegingen en massapolitiek; Colijns sterke man regentisme
paste goed in een tijd van onzekerheid, economische crisis en oorlogsdreiging, waarin ook in
de ons omringende en door ons bewonderde landen sterke manfiguren naar voren traden.12
Maar de tijden en de omstandigheden kunnen leiders niet alleen maken maar ook breken,
zeker als ze veranderen. Plaats Thorbecke in 2002 en hij raakt verlamd. Maak Kuyper
minister-president in 1935 en hij chaotiseert het land. Zo kunnen we althans met enige
redelijkheid vermoeden.
Een fraai voorbeeld van het situatiegebonden succes van bepaalde leiders en
leiderschapsstijlen is Mikhael Gorbatsjov.13 Gorbatsjov was een bekwaam bespeler van het
Leninistische politiek-bureaucratische systeem, die machtsconsolidatie in de postBreznjevperiode zorgvuldig wist te paren aan het sluipenderwijs initiëren van hervormingen.
Onder invloed van zijn hervormingen transformeerde de structuur van het politieke systeem
van een leninistisch naar een pluralistisch stelsel. Er ontstonden nieuwe politieke spelers en
nieuwe arena's van politieke deliberatie en besluitvorming. In die nieuwe arena's golden
andere spelregels en heersten nieuwe coalities. Gorbatsjov verloor daardoor in hoog tempo de
controle over de agenda, het discours en de dynamiek van de politieke ontwikkelingen.
Uiteindelijk verloor hij eerst zijn macht (aan Jeltsin) en later ook zijn positie. Nu is hij een
dolende, trieste figuur.
De zogeheten situationele of contingentiebenaderingen van leiderschap, die ervoor pleiten de
stijl van de leider aan de eisen van de situatie aan te passen, zijn op logische gronden vrijwel
onweerlegbaar.14 Zij vinden echter hun grenzen in het feit dat verreweg de meeste mensen
over een minder breed repertoire aan vaardigheden en stijlen beschikken dan de theorie
5
veronderstelt. Veel topfiguren zijn op een bepaalde plaats en in bepaalde omstandigheden
succesvol. Op de vleugels van dit succes gaan zij naar een andere plaats of raakt hun
organisatie in andere omstandigheden. De meesten van hen proberen vervolgens ongeveer
hetzelfde te doen als ze daarvoor zo succesvol deden, maar falen daarin omdat de situatie heel
anders is dan op de vorige plaats, en zij kennelijk niet in staat zijn om hun doen en laten
daarop aan te passen. Een chronische vernieuwer en anti-establisment revolutionair als
Richard Branson moet je nooit de leiding geven over een gevestigd bedrijf in een bedaagde
sector als het bankwezen. Daar zul je hem dan ook niet aantreffen. Een denker als Ad
Geelhoed moet geen directeur van de IND worden, waar het aankomt op een combinatie van
bulkproductie en permanente incidentbeheersing in een chronisch overspannen politiekmaatschappelijke omgeving. Hij is in het Europese Hof prima op zijn plaats. Anderen waren
minder wijs - of gelukkig - in hun loopbaanplanning. De steile landmachtgeneraal Brinkman
had nooit in de delicate positie van chef van het problematische Rotterdamse politiekorps
mogen worden benoemd. De Bomhofs van deze wereld, eigenwijze professoren, moeten zich
wel drie keer bedenken voor zij de politiek ingaan. En Ad Melkert had anno 2001 nooit
lijsttrekker van de PvdA moeten worden.
De varkenscyclus gaat, zo bezien, ook aan publieke leidersfiguren kennelijk niet voorbij. De
bovengenoemde personen beschikken zonder twijfel over eigenschappen en ervaringen die
hen hoog doen scoren op de wensenlijstjes van de head hunters. Maar toch mislukten zij,
omdat het succes van leiders in hoge mate wordt bepaald door de mate waarin hun stijl van
leiding geven past in de context waarin zij moeten functioneren. En het blijkt in de praktijk
niet zo eenvoudig om bij de selectie van personen voor leidersposities doeltreffende
koppeling aan te brengen tussen wat zij kunnen en wat er van hen wordt verwacht. Voor de
vaststelling van persoonlijke capaciteiten van leiderskandidaten bestaat inmiddels een ware
industrie aan bureaus en testprocedures, terwijl - zeker voor wat betreft politieke functies - er
verhoudingsgewijs veel minder intensieve aandacht is voor de eigenaardigheden van de
context en de eisen van de situatie die aan een bepaalde leiderschapspositie kleven. Men
fixeert zich op de persoon van de leider ten koste van een oriëntatie op leiderschap als een
vitale functie in de politieke en bestuurlijke orde.
3. Regeren zonder leiders?
Een bredere oriëntatie op leiderschap begint niet bij de capaciteiten en behoeften van leiders,
maar bij de vraag wat publieke leiders voor hun omgeving betekenen. Waartoe hebben we
eigenlijk politiek-bestuurlijke leidersposities gecreëerd? Wat verwachten burgers van hun
leiders? Wat verwachten de vele tienduizenden werknemers in de publieke sector van hun
politieke en ambtelijke superieuren? Hoe zijn deze verwachtingen gestold in de spelregels die
het doen en laten van de bekleders van leidinggevende politiek-bestuurlijke posities in banen
leiden? Zijn er veranderingen waar te nemen in deze verwachtingspatronen en spelregels voor
publiek leiderschap? Kunnen we eigenlijk niet gewoon geregeerd worden zonder leiders?
Het is niet zonder meer duidelijk wat leiders nu precies voor unieke of toegevoegde waarde
vertegenwoordigen in het hooggeorganiseerde, diep geïnstitutionaliseerde Nederlandse
publieke bestel. We hebben in Nederland een stabiele staatkundige ordening, een omvangrijk
overheidsapparaat, een rijk geschakeerd maatschappelijk middenveld, hoogwaardige publieke
denktanks en een fijnmazig stelsel van overleg, advisering en beleidsvoorbereiding. Zo'n
bestel produceert wat Max Weber legaal gezag noemde: het draait om regelformulering,
regeltoepassing, organisatieroutines, professionaliteit en zakelijkheid. Legaal gezag is zo
6
ongeveer de tegenpool van de situatie waarin gezag wordt uitgeoefend door sterke leiders,
zoals absolute vorsten (traditioneel gezag) of aanvoerders aan wie bijzondere eigenschappen
worden toegeschreven (charismatisch gezag). Weber benadrukte de superieure efficiency van
de legaal-bureaucratische gezagsuitoefening ten opzichte van de andere twee vormen. Sturing
via regels bevordert de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Het maakt fijnmazige
arbeidsdeling mogelijk en werkt depolitisering van conflicten in de hand.15 Het geeft echter
ook veel potentiële macht aan degenen die de regels bedenken en uitvoeren: de niet-gekozen,
niet-verantwoordelijke, gezichtsloze ambtenaren. Weber was bang voor een
Beamtenherrschaft, waarin het streven naar perfectionering van bureaucratische
productieprocessen het wint van het vermogen van andere publieke instituties om bewuste
keuzes te maken over de waarden en doelen die richting moeten geven aan het bureaucratisch
handelen.
Weber had dus een goede reden om te pleiten voor krachtig politiek leiderschap, berustend op
een duidelijk kiezersmandaat. In zijn visie vormde politieke leiderschap een essentieel
tegenwicht tegen het gevaar van een ambtelijke technocatie.16 We kunnen twisten over de
vraag in hoeverre Webers angstvisioen in de loop van de twintigste eeuw is bewaarheid. Vaak
wordt gewezen op de meedogenloze, moreel blinde bureaucratische efficiency in totalitaire
staten zoals Nazi-Duitsland en de Sovjet Unie. Daarbij wordt gemakkelijk vergeten dat juist
die systemen te maken hadden met uiterst krachtige, maar megalomane en moreel
verwerpelijke leiders, die er wel degelijk in slaagden om reusachtige bureaucratische
organisaties naar hun hand te zetten. De excessen van het totalitarisme waren zo bezien zeker
zo sterk het gevolg van een niet door staatkundige tegenmacht gebreideld politiek leiderschap
als van de door Weber gevreesde bureaucratische eigenmacht.17 Controle over de bureaucratie
is, met andere woorden, wel een essentiële functie van politiek leiderschap, maar garandeert
op zichzelf nog geen goed bestuur. Daarvoor is nodig dat ook die politieke leiders zelf zijn
ingebed in een stelsel van macht en tegenmacht.
Regeren zonder leiders is geen idéé fixe. Er zijn in het moderne bestuur tendenzen tot
bureaucratisering van de politiek. Die tasten de autonomie en de legitimiteit van politieke
elites aan. De vrijwel voortdurende groei van de omvang, complexiteit en fijnmazigheid van
overheidsinterventies in de maatschappij heeft een navenant omvangrijk, complex en
gedifferentieerd ambtelijk apparaat doen ontstaan. In de laatste decennia is dat apparaat
bovendien in toenemende mate onze landsgrenzen overstegen. In een wereld van big
government en multilevel governance raken macht en verantwoordelijkheid gemakkelijk zoek.
Overlappende, tegenstrijdige en concurrerende taken en bevoegdheden zijn aan de orde van
de dag in het overheidsapparaat. Dat uit zich in hardnekkige coördinatieproblemen:
informatie-infarcten, verkokering en bureaupolitiek.
Het is niet eenvoudig voor politieke leiders om greep daarop te krijgen. Om het complexe
beleidsproces en de al even complexe overheidsbureaucratie daadwerkelijk te kunnen sturen,
moeten ze erin duiken. En als ze erin duiken, komen ze terecht in een stroperig bad van
ambtelijke taal, ambtelijke classificaties en ambtelijke routines. Elk vak is een samenzwering
tegen leken. De politicus die niet als leek wil worden buitengesloten in de wereld van
ambtelijke professionals, moet zich wel omscholen tot bestuurlijk vakman. Dan loopt hij
echter het risico te worden meegezogen in het ambtelijke wereldbeeld en zijn
onderscheidende betekenis te verliezen. De voor buitenstaanders onbegrijpelijke taal die
Europese parlementariërs plegen uit te slaan is daarvan een goed voorbeeld. Van effectieve
politieke sturing van ambtelijk handelen komt dan niet veel terecht. Veel politieke leiders
erkennen dit ook. Dat gebeurt overigens vaak pas in hun memoires, als ze allang uit de actieve
7
politiek zijn getreden. Naast uitvoerige relazen over hun drukke bezigheden en hun
voornaamste successen laten velen niet na zich hardop te verzuchten over de
onbeweeglijkheid der dingen.18
4. Het nut van leiderschap
Regeren zonder leiders is desondanks niet goed denkbaar. Zelfs in een bestuur dat volledig
immuun is voor politieke sturing - zoals in Japan het geval lijkt te zijn - worden veelvuldig
strategische publieke beslissingen genomen. Dat gebeurt dan niet door politieke leiders zoals
Weber ze voor ogen had maar door mensen die gezagsposities in het ambtelijke apparaat en
het maatschappelijk middenveld bekleden. Een publiek bestel dat wordt geleid door
geprofessionaliseerde bestuurders, invloedrijke topambtenaren en gecoöpteerde leiders van
maatschappelijke organisaties zal echter vroeg of met legitimiteitsproblemen te maken
krijgen. Burgers verwachten meer van de overheid dan efficiënte dienstverlening. Zij
verwachten van hun vertegenwoordigers in het hart van die overheid meer dan dat die
eenvoudigweg meedraaien in een systeem dat wordt gedomineerd door zijn eigen,
bestuurlijke rationaliteit. Dat geldt des te sterker in perioden van maatschappelijke
verandering, toekomstonzekerheid en gebleken feilen in het functioneren van de overheid. Als
de bestuurlijke instituties omstreden raken, ontstaat een nieuwe vraag naar zelfbewust publiek
leiderschap.
Dat is wat we momenteel ook in Nederland zien. Onze publieke sector is zoals eerder
opgemerkt diep geïnstitutionaliseerd in wetten, regels, organisaties en gedeelde
verwachtingspatronen. Toch is het zo langzamerhand onmiskenbaar dat sommige instituties
die het Nederlandse politiek-bestuurlijke systeem zijn vorm hebben gegeven - de religieusculturele zuilen, het daarop gebaseerde partijenbestel, de natiestaat, de rechtsstaat, de
overlegeconomie, de verzorgingsstaat, de gesloten beleidsnetwerken in sectoren als de
landbouw of de zorg - staan stuk voor stuk onder druk of zijn al afgebrokkeld. Niet alleen de
resultaten van het overheidsbeleid maar ook de meest essentiële spelregels van het politiekbestuurlijke spel zijn in de afgelopen decennia in toenemende mate bekritiseerd en door
sommigen zelfs irrelevant verklaard.
De actuele roep om leiderschap komt voort uit het onbehagen dat dit oproept. Wat wordt er
dan worden verwacht van leiderschap dat het door regels en routines geleide reguliere
politiek-bestuurlijke systeem kennelijk niet voldoende kan bieden? Ik signaleer een aantal
cruciale leiderschapsfuncties die in ieder politiek-bestuurlijk systeem moeten worden vervuld,
ongeacht in welke mate dat nu als vanzelf gebeurt door de werking van institutionele
arrangementen of door toedoen van specifieke leiders.19
Gemeenschapsvorming: wij en zij
Leiderschap omvat het aangeven wie en wat de leden van een gemeenschap moeten vrezen en
wie of wat ze moeten koesteren in een wereld vol onzekerheid en gevaar. Het gaat hier om de
constructie van het `wij' door dat af te zetten tegen een of meerdere `hens'. Beelden van vriend
en vijand worden gekoppeld aan arrangementen voor maatschappelijke in- en uitsluiting. Dat
is een harde kant van leiderschap, maar alleen de naïeven onder ons denken dat leiderschap
uitsluitend gloedvolle, nobele werken omvat. Gemeenschapsvorming schept duidelijkheid. In
tijden van grote onzekerheid over identiteitskwesties is dat van groot belang. Het is ook
extreem gevoelig, want langs welke geografische, religieuze, etnische, sociaal-economische
8
lijnen worden de grenzen van de gemeenschap getrokken? Hoe universalistisch dan wel
particularistisch zijn de politieke identiteiten die leiders projecteren? De leiders van de
maatschappelijke zuilen moesten traditiegetrouw balanceren tussen deze beide uitersten: zij
moesten enerzijds de lotsverbondenheid tussen de leden van hun eigen groep accentueren,
maar moesten daarin niet zo ver gaan dat zij het onmogelijk maakten om in breed
samengestelde coalities samen te werken ten behoeve van de `natie' als geheel. Van
leidersfiguren wordt namelijk ook verwacht dat zij temperend en verzoenend optreden
wanneer een samenleving wordt geteisterd door interne spanningen ('de boel bij elkaar
houden'). Pim Fortuyn en - aan de andere zijde van het spectrum - Aboe Jahjah zijn goede
voorbeeld van publieke leidersfiguur met een sterk particularistische inslag, die zich niet
zonder meer bereid verklaarden om de noodzakelijke bruggen te slaan tussen de `ons' en `hen'
die zij op hun weg naar de macht beiden construeerden.
Leiders die zich begeven op het pad van de sturing van groeps- en natievorming zullen vroeg
of laat moeten dansen op politieke vulkanen. Dat hebben we gezien in de vele mislukte
pogingen tot staatsvorming in post-koloniaal Afrika en in de voormalige Sovjet-Unie en OostEuropa. Het is momenteel in West-Europa echter in feite niet anders. De
identiteitsvraagstukken die zijn opgeroepen door de groei van migratiestromen hebben in veel
landen voor stevige politieke turbulentie gezorgd. Die turbulentie zal niet afnemen zolang het
politieke antwoord erop vooral wordt gedomineerd door eenzijdige perfectionering van de
technologie van in- en uitsluiting via de stapsgewijze aanscherping van migratieregimes. De
onvermijdelijke transformatie van nationale identiteiten en samenlevingsstructuren vraagt om
krachtig politiek leiderschap op het vlak van gemeenschapsvorming. Op het moment is dat in
Nederland ver te zoeken.
Vereenvoudiging: oorzaken en gevolgen
Ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken tot hanteerbare proporties terugbrengen en de
cruciale keuzemomenten erin zichtbaar maken, is in een democratische politieke orde een
tweede essentiële functie. Wie het publieke debat tot een zaak van velen wil maken, zal
politieke ideeën- en belangencompetitie moeten vertalen in overzichtelijke, pakkende
verhalen over dilemma's en conflicten. Een politicus als Marcel van Dam was daarin een
grootmeester. In de gedepolitiseerde, technocratische debatcultuur van Nederland in de jaren
tachtig kwam hem dat vaak op het verwijt van `populisme' en `demagogie' te staan. Wij
hielden complexe maatschappelijke vraagstukken graag complex. Iets anders doen zou
immers `oppervlakkig' zijn. Nu smachten velen naar politieke leiders met retorische allure.
In de afgelopen jaren zijn het in toonaangevende Europese landen ook de rücksichtslos
simplificerende politici met grote dramaturgische kwaliteiten zoals Thatcher, Blair, Schröder
en Chirac geweest die politiek succesvol zijn geweest. Dergelijke leiders beseffen dat de
woorden- en beeldenstrijd die zij met hun concurrenten voeren een essentieel substraat is van
de voor velen moeilijker begrijpelijke maatschappelijke en politieke conflicten. Leiders zijn
de gladiatoren in het politieke spektakel dat in de hedendaagse `toeschouwers-' of
`dramademocratie' noodzakelijk is om brede lagen van de bevolking bij de publieke zaak te
betrekken.20 Hedendaagse politieke leiders zullen er dan ook niet voor terugschrikken om niet
alleen hun partij en haar ideeën te verkopen maar vooral ook zichzelf.
Natuurlijk bestaat sinds de opkomst van de televisie en de sterke groei van het aantal
zwevende kiezers het risico dat leiders de populistische verleiding niet kunnen weerstaan en
dat het politieke bedrijf als geheel doorschiet naar een larmoyante mix van een vliesdunne
9
focusgroepdemocratie en politiek entertainment. Maar het is tegelijkertijd zonneklaar
duidelijk geworden dat de politiek-bestuurlijke elites het zich ook niet kunnen permitteren om
te volharden in technocratisch regentendom. Een cruciale uitdaging voor politici en
bestuurders in het postmoderne tijdperk is een aanvaardbare balans te vinden tussen inhoud en
vorm, visies en poses, reflectie en strijd.
Normstelling: deugden en zonden
Balkenende bracht het als kersverse premier allemaal wat onbeholpen, maar hij deed wel wat
er van leiders in onzekere tijden mag worden verwacht: normen en waarden een centrale
plaats geven op de politieke agenda. Een overheid die drijft op bureaucratische
gezagsuitoefening is primair bezig resultaten te boeken binnen gegeven doeleinden en
normatieve kaders. Dat werkt goed in tijden waarin die doeleinden en kaders voor velen
duidelijk en onomstreden zijn. Als dat echter niet het geval is, stuit technocratische sturing op
problemen. Er ontstaat een behoefte aan een gezaghebbende (her)formulering van de
onderliggende waarden en normen. Dat is bij uitstek een leiderschapsfunctie: aangeven welke
waarden ertoe doen en welke waarden we als samenleving zouden moeten delen. Dergelijk
leiderschap impliceert een visie op de vraag hoe een gemeenschap verantwoord kan omgaan
met meerdere, op zichzelf wenselijke maar onderling tegenstrijdige maatschappelijke
waarden.
In de publieke sfeer is het vrijwel onmogelijk en principieel onwenselijk dat leiders hun
waarden en normen aan de samenleving opleggen. Er mag echter wel worden verwacht dat
leiders zorgen dat er bindende politieke wilsvorming plaats heeft over prangende normatieve
kwesties.21 Als technologische vernieuwingen (bijvoorbeeld in de medische sfeer) of sociaalculturele veranderingen (vergrijzing, emancipatie) bestaande maatschappelijke en bestuurlijke
praktijken uithollen of nieuwe keuzevraagstukken creëren, volstaat het als leider niet om een
publieke discussie af te kondigen of een studiecommissie in het leven te roepen. Leiderschap
als normstelling vereist ook inhoudelijk kleur bekennen en ervoor zorgen dat debatten over
waarden en normen uitmonden in bindende politieke besluitvorming.
In dat kader past ook leiderschap dat ervoor instaat dat eenmaal getrokken normatieve
grenzen krachtig worden gehandhaafd - ook als dat impopulaire maatregelen en duivelse
dilemma's met zich meebrengt. Wat daarbij helpt is dat bekleders van leidersposities zichzelf
ten voorbeeld kunnen stellen. Gezaghebbend normatieve kaders naar voren brengen is
doenbaar voor politici die respect afdwingen door hun persoonlijke inzet, morele autoriteit
vergaren door hun persoonlijke integriteit en bewondering oogsten door hun persoonlijke
moed. Leiders wier morele vertogen in schril contrast staan tot hun feitelijke
beroepsbeoefening en persoonlijke levenswandel zal dat slecht afgaan.
Patroondoorbreking: nieuw voor oud
Sommige deskundigen beweren dat de enige macht die een Amerikaanse president heeft het
vermogen tot overreding is.22 Overreding om mensen en organisaties zonder dwang of directe
compensatie dingen te laten doen die ze anders niet zouden hebben gedaan. Kort na de
aanslagen van 11 september 2001 begon George Bush te doen met wat hij tot op de dag van
vandaag volhield: het Amerikaanse volk te vertellen dat het land in oorlog was, dat het een
veelvormige, langdurige en kostbare oorlog zou zijn, en dat iedereen bereid zou moeten zijn
offers te brengen voor het behoud van de American way of life. Bush oefende hier een
kernfunctie van leiderschap uit, namelijk het mobiliseren van collectieve energie voor niet-
10
alledaagse doelen. De retoriek van crisis, strijd en oorlog is een zowel in de politiek als in het
bedrijfsleven een beproefd middel voor leiders om ondergeschikten duidelijk maken dat
voortzetting van alledaagse routines geen optie is.23 Steve Jobs van Apple, Lee Iaccocca van
Ford/Chrysler en Richard Branson van Virgin: allemaal gebruikten ze krijgsmetaforen om de
verhouding tussen het eigen bedrijf en de concurrentie te dramatiseren, en zo te appèleren aan
competitieve en overlevingsinstincten van hun werknemers. Ronald Reagan en Margaret
Thatcher schuwden zelfs de religieuze metaforen niet en plachten hun politieke programma's
te presenteren als `kruistochten' tegen het kwaad - de almachtige vakbonden, de verstikkende
bureaucratie, de bemoeizuchtige, geldverslindende overheid, of de Axis of Evil.
Deze beladen termen moeten de achterban het gevoel geven dat de toestand van het bedrijf of
het land kennelijk zo slecht is dat buitengewone, riskante en onplezierige maatregelen zijn
gerechtvaardigd. Het is daarbij vanzelfsprekend dat van hoog tot laag grote inspanningen
zullen moeten worden geleverd. Let wel, de retoriek van crisis en bedreiging kan worden
gebruikt door zowel hervormende als conserverende leiders. De eerste categorie presenteert
de status quo zèlf als een bedreiging voor onderliggende waarden en normen, die moet
plaatsmaken voor een nieuwe orde. De tweede poneert de status quo nu juist als een even
dierbare als kwetsbare belichaming van die waarden en normen (zie verder hoofdstuk 3).
Er zijn overigens ook leiders die juist positieve, soms utopische toekomstbeelden presenteren
om hun volgelingen te mobiliseren. De I have a dream speech van Martin Luther King is
daarvan een klassiek geworden voorbeeld. Abraham Kuypers' bijbelse visioenen van
`bevrijding' kenden precies dezelfde opzet. Kennedy's oproep op voor het einde van het
decenniumeen mens op de maan te zetten, Kohls `bloeiende landschappen' die na de
hereniging in Duitsland zouden aanbreken en de `thousand points of light' van George Bush
passen allemaal in de utopische stijl van mobiliserend, vernieuwingsgericht leiderschap.
Welke vormgeving en toonzetting leiders kiezen, hangt af van hun instincten en de politiekpsychologische beoordeling van de gemoedstoestand van hun achterban. Het onderliggende
doel is echter steeds hetzelfde: leiderschap tonen door de eigen woorden zo te kiezen en te
presenteren dat vele anderen tot grensverleggende daden worden gebracht.
Besluitvorming: voor en tegen
De burgemeester die een dwangopname kan gelasten, een politiecommandant die tot inzet van
ME besluit, een Amerikaanse gouverneur die een executie kan laten doorgaan of stoppen, een
regering die besluit troepen naar een oorlog te sturen: het zijn stuk voor stuk situaties waar de
prijs van een foute beslissing hoog kan zijn en niet makkelijk omkeerbaar. Personen op
leidinggevende politieke en ambtelijke posities moeten, met andere woorden, voortdurend
keuzes maken, met name keuzes die anderen in het systeem niet mogen, kunnen of durven
maken. De verwachting dat zij de lastige knopen zullen hakken, legt een zware druk op
leiders. Als een bepaald vraagstuk eenmaal is verengd tot een dilemma van het type kiezen uit
twee kwaden, is er geen schuilen of verzachten meer aan. Sommige leiders hebben grote
moeite met de druk die dergelijke beslissingsverantwoordelijkheid met zich mee brengt. De
Amerikaanse president Warren Harding vertrouwde eens een vriend het volgende toe: `John, I
can't make a damn thing out of this tax problem. I listen to one side and they seem right, and
the God! I talk to the other side and they seem just as right, and there I am where I started. I
know somewhere there is a book that would give me the thruth, but hell, I couldn't read the
book. I know somewhere there is an economist who knows the truth but I don't know where to
find him and haven't the sense to know him and trust him when I find him. God, what a job.'24
Ook leiders die naar buiten toe een imago als tough guy cultiveren, kunnen binnenskamers ten
11
prooi vallen aan stress en besluiteloosheid, wanneer ze voor het blok van onomkeerbare
keuzes worden geplaatst. Richard Nixon was zo'n leider. Bij cruciale kwesties trok hij zich
terug in een zijkamertje van het Oval Office, sloot zich soms voor geruime tijd af van alle
andere staatszaken, onttrok zich aan adviezen en nam pas een besluit na een heftige innerlijke
worsteling en de consumptie van de nodige alcohol. Was hij eenmaal zover, dan was er ook
geen discussie meer mogelijk en bracht hij het volle arsenaal aan psychologische
defensiemechanismen in stelling om te voorkomen dat de twijfel en de wroeging opnieuw een
kans zouden krijgen.25
De leider die niet kiest, krijgt het op den duur nog moeilijker dan de leider die (af en toe)
verkeerd kiest. Ook voor andere publieke leiders dan de Amerikaanse president geldt het
adagium dat `it is better to try and fail than to fail to try'. Gerhard Schröder kreeg het om die
reden direct moeilijk aan het begin van zijn tweede ambtstermijn. Hem werd verweten dat hij
weliswaar prima was in het formuleren van aansprekende plannen voor de modernisering van
de Duitse economie en de openbare dienst, maar dat het hem ontbrak aan killer instinct. Als
het erop aankwam, zo luidde de kritiek, durft Schröder de strijd met de machtige
georganiseerde belangen niet aan. Hij hakt geen knopen door, omdat hij wel graag vóór iets
kiest maar niet kan aanvaarden dat hij daarmee ook tégen iets kiest. Inmiddels is Schröder de
strijd alsnog aangegaan (zie verder hoofdstuk 3).
Doorslaggevend optreden wanneer de institutionele routines van politiek-bestuurlijke
meerderheids- en consensusvorming niet goed functioneren, dat is de kern van deze
leiderschapsuitdaging. Leiderschap betekent Salomonsoordelen vellen in tragische
keuzesituaties, wanneer alle beschikbare opties pijn doen. Leiders moeten er zijn wanneer
zich crisissituaties voordoen, en er onder tijdsdruk buiten alle reguliere paden om
verstrekkende beslissingen moeten worden genomen, soms over leven en dood. Schröders
voorganger Helmut Schmidt bouwde nu juist een belangrijk deel van zijn politieke carrière op
zijn reputatie als crisismanager bij uitstek (bijnaam: der Macher), te beginnen met zijn
heldenrol als Hamburgs senator tijdens ernstige overstromingen in 1962. Daarvan heeft
Schröder overigens wel geleerd: zijn herverkiezing in 2002 dankte hij voor een belangrijk
deel aan ferm optreden tijdens weer een watersnoodramp.
Met name in crisissituaties worden de stresstolerantie en de besluitvaardigheid van leiders op
de proef gesteld. Sommige leiders die het in minder extreme omstandigheden goed doen,
knakken in een crisis. De Amsterdamse burgemeester Van Hall was daar, zo bleek tijdens het
roerige voorjaar van 1966, een nijpend voorbeeld van.26 Andere houden het hoofd koel of
groeien zelfs onder hoge druk. Wanneer zulke uiteenlopende personen samen tot kritieke
beslissingen moeten komen, zoals in de Nederlandse traditie van collegiaal bestuur meestal
het geval is, kan dat tot forse botsingen en verlamming van de besluitvorming leiden. Dat was
bijvoorbeeld het geval tijdens de Zuid-Molukse gijzelingen van 1975 en 1977, toen premier
Den Uyl en minister van Justitie Van Agt niet alleen fundamenteel verschillende opvattingen
over onder meer het gebruik van geweld bleken te koesteren, maar ook zeer uiteenlopende
manieren hadden om met de druk van de verantwoordelijkheid om te gaan.27
Zondebokschap: held en schurk
Publieke leiders zijn niet alleen op aarde om te leiden. Zij zijn er ook om de schuld te kunnen
geven van calamiteiten, misstanden en andere dingen die mensen niet aanstaan in het doen en
(na)laten van het openbaar bestuur. Sommige leiders slagen er weliswaar in zich een tijd lang
te immuniseren voor kritiek, maar in democratische omgevingen kunnen zij niet eeuwig
12
wegkomen met zeggen dat ze van niets wisten en het probleem afdoen als fouten van
overijverige of incompetente ondergeschikten. Het fameuze bordje op Harry Trumans bureau
in het Witte Huis sprak wat dat betreft boekdelen: The buck stops here. Leiders kunnen zich
alle glorie van successen toe eigenen, maar worden ook aangekeken op wat er mis gaat.
Veel politieke leiders vinden dat zij in een onmogelijke positie verkeren. Zij zijn wel voor van
alles en nog wat politiek en soms juridisch aanspreekbaar, maar kunnen in de praktijk
onmogelijk tijdig weten wat er allemaal uit hun naam gebeurt. Laat staan dat zij het
daadwerkelijk kunnen beïnvloeden. De figuur van de eindverantwoordelijke topbestuurder is
desalniettemin een nuttige fictie. Zij draagt bij tot de veerkracht van de politieke orde. Als het
goed is, leidt zij er immers toe dat alle functionarissen die onder verantwoordelijkheid van
zo'n topbestuurder opereren ervan doordrongen zijn dat zij de positie van hun politiek
verantwoordelijke superieur niet nodeloos op het spel moeten zetten. En als het dan toch
misgaat, kan een zuiveringsritueel plaatsvinden. De topbestuurder neemt zijn
verantwoordelijkheid en wordt gesanctioneerd. Als dat ertoe leidt dat hij van het toneel
verdwijnt, kunnen niet alleen zijn opvolger maar ook het apparaat met een schone lei
beginnen.
Hoe nuttig deze fictie dan ook mag zijn voor de institutionele orde, voor de publieke leiders in
kwestie schept zijn een essentiële bestaansonzekerheid. De beroepsrisico's van de politieke
gezagsdrager zijn lange tijd beperkt door een verantwoordingspraktijk die voor zittende
bestuurders aanmerkelijk milder is uitgevallen dan de staatsrechtelijke leer zou doen
vermoeden (het strategisch monisme en zijn `sorrydemocratie'). Het is de vraag hoe lang dat
nog het geval zal zijn. Niet alleen is er de laatste jaren sprake van een verlangen naar meer
dualisme in de verhouding tussen bestuur en volksvertegenwoordiging, het zwaartepunt van
de oordeelsvorming over het functioneren van bestuurders lijkt voor een deel op te schuiven
naar strenge, onafhankelijke keurmeesters als de Algemene Rekenkamer, toezichthouders en
de (Europese) bestuursrechter. Het zijn echter bovenal de grillige en onbarmhartige
massamedia, voor wie markant overheidsfalen nieuws is en spartelende bestuurders groot
nieuws, die publieke leiders van de ene dag op de andere in de beklaagdenbank kunnen
plaatsen.
Eelt op de ziel is belangrijk, maar niet genoeg om leiders te helpen leven met hun
zondebokfunctie. Het helpt natuurlijk om persoonlijk van onbesproken gedrag zijn. Het helpt
echter nog meer als een leider beschikt over Teflonkwaliteiten: het vermogen om missers en
schandalen langs zich af te laten glijden. Bill Clinton - niet voor niets getooid met de bijnaam
the comeback kid - beschikte bij uitstek over die eigenschap. Hem werden niet alleen de
talrijke beleidsfiasco's van zijn regering door de Amerikaanse publieke opinie nauwelijks
aangerekend, maar ook zijn uitbundige buitenechtelijke escapades en zijn aanvankelijke
gelieg en gedraai erover bleven niet aan hem kleven. Hetzelfde gold voor Ronald Reagan, die
een schandaal als de Iran-Contra affaire vrijwel probleemloos overleefde, ofschoon dat qua
normoverschrijdend gedrag van overheidsfunctionarissen en -diensten minstens zo zwaar was
als de Watergate-affaire, die Nixon de kop had gekost. In Nederland wist Benk Korthals als
minister van Justitie een lange reeks pijnlijke missers in de rechtspleging te overleven zonder
maar bij benadering de politieke marginalisering te moeten ondergaan die zijn voorgangster
Winnie Sorgdrager ten deel was gevallen. Noem het charme. Noem het de mobilisatie van
publieke vergevingsgezindheid. Noem het slim beheer van politiek kapitaal. Noem het de
opportunistische exploitatie van persoonlijke zwakheden. Wat het ook was, het maakte
Korthals en Clinton in dit opzicht tot weerbaarder leiders dan Sorgdrager en Nixon.
13
Kaleidoscopisch leiderschap: politiek, bestuurlijk, ambtelijk
Deze staalkaart van leiderschapsfuncties maakt duidelijk dat publiek leiderschap een
veelzijdig fenomeen is, dat veel breder is dan het doen en laten van individuele ministers of
andere publieke topfiguren. Het is een serie rolverwachtingen die kleven aan bepaalde ambten
in het openbaar bestuur (want zó hoogstpersoonlijk is de bovenstaande lijst nu ook weer niet).
De bekleders van die ambten wordt door hun omgeving de maat genomen op basis van
dergelijke verwachtingen. Vallen ze tegen, dan zullen ze dat moeten kopen met een verlies
aan persoonlijk politiek kapitaal en soms met verlies van hun positie (zie hoofdstuk 4).28 Het
is daarbij van essentieel belang om onderscheid te maken tussen verschillende typen
leidersambten: politiek en bestuurlijke leiderschap. De bovengenoemde facetten van
leiderschap zijn niet voor beide typen rolbekleders even relevant. Ze sluiten elkaar ook niet
uit; het is vooral een kwestie van meer-minder. De kernfuncties van politiek leiderschap
liggen in mijn ogen primair op het vlak van gemeenschapsvorming, normstelling en
vereenvoudiging. Politiek leiderschap verwachten we vooral van premiers, fractievoorzitters,
`zwaargewichten' in politieke partijen en leiders van maatschappelijke organisaties.
Bestuurlijk leiderschap draait vooral om patroondoorbreking, knopen doorhakken en
zondebokschap. Dat associëren we vooral met ministers, gedeputeerden, wethouders, kortom
politiek gekozen of benoemde dragers van bestuurlijk gezag. In de praktijk verenigen
bepaalde leidersfiguren beide facetten van leiderschap, of proberen zij dat althans. Dat gaat
vaak fout, zoals bij Wim Kok, die een voortreffelijk premier en een mislukt politiek leider
was, of bij Hans Wiegel, die een excellent politiek leider was maar tijdens zijn ministerschap
politiek verbleekte en bestuurlijk weinig effectief bleek. De vraag is of integratie van politieke
en bestuurlijke leiderschapsrollen in een en dezelfde persoon eigenlijk nog wel een haalbare
zaak is, in een samenleving die zijn buik vol lijkt te hebben van (vermeend) bestuurlijk falen
en die verwacht dat de - vernieuwde, heruitgevonden - `politiek' orde op zaken stelt.
Verderop in het boek wordt een derde type geïntroduceerd, namelijk ambtelijk leiderschap.
Volgens sommigen is dat een oxymoron, omdat ambtenaren immers vooral te dienen en niet
zo weinig te leiden zouden hebben. Die visie, in Nederland bijvoorbeeld met verve
uitgedragen door Cliteur, acht ik onzinnig.29 Het is niet alleen een institutioneel feit dat
ambtenaren leidersposities bekleden - onder meer via gemandateerde bevoegdheden - het is in
mijn visie ook normatief wenselijk dat zij dat doen. Het roept evenwel, en daar heeft Cliteur
een punt, prangende vragen op over de verhoudingen tussen politieke respectievelijk
bestuurlijke en ambtelijke leiders. Wat blijft er immers over van het `primaat van de politiek'
als we de realiteit van ambtelijk leiderschap erkennen? (zie verder hoofdstuk 3).
5. De vergeten tragiek van leiderschap30
De (veronderstelde) heroïek en de dramatiek van leiderschap spreken tegenwoordig weer
sterk aan. Onderwijl dreigt de tragiek van leiderschap gemakshalve te worden vergeten. Wie
het zien wil, moet echter constateren dat veel leiders ook lijders zijn. Sterke leiders kunnen al dan niet bedoeld - een extreme centralisatie van besluitvorming in de hand werken. Dat
maakt in beginsel daadkrachtig bestuur mogelijk, maar het kan onbedoeld ook het tegendeel
in de hand werken. Als immers alle wegen eerst naar Rome leiden, raakt Rome verstopt.
Krachtige leiding moet worden gecombineerd met delegatie van bevoegdheden en - vooral vertrouwen en zelfvertrouwen. Dat klinkt mooi in tijden van relatieve rust en orde in de
organisatie, maar de echte test komt wanneer de organisatie met `on-'verschijnselen wordt
geconfronteerd: onwaarschijnlijke, onvoorziene, onzekere, onaangename, onbehoorlijke
14
omstandigheden. De lijst van leiders die in zulke situaties zich verliezen in bijna obsessief
micromanagement is lang. Jimmy Carter was zo'n chronische micromanager, die tot overmaat
van ramp tijdens zijn presidentschap te maken kreeg met forse crises, zoals de val van de
Shah, de tweede oliecrisis, de Sovjetinval in Afghanistan en de gijzeling van Amerikaans
ambassadepersoneel in Teheran. Vergelijk de foto's van zijn inauguratie in 1977 en zijn
afscheid in 1981: de stralende glimlach heeft plaatsgemaakt voor een verwrongen gelaat en
bloeddoorlopen ogen. De man was een fysieke en mentale ruïne geworden. Carter behoorde
tot het prototype van de ambitieuze, inhoudelijk gedreven leider die door velen als een grote
belofte werd gezien.31 Eenmaal in ambt bleek hij integer en ideeënrijk, maar niet
besluitvaardig noch een groot politiek tacticus. De hoge verwachtingen sloegen bij velen al
snel om in teleurstelling en onverschilligheid. Carter voelde dat, leed eronder, ging nóg harder
werken, maar wist het slinken van zijn politieke kapitaal niet te stoppen. Hij reikte hoog en
viel diep. Zo gaat het met veel leiders van zijn type: hoe groter hun ambities aan de start, hoe
donkerder de schaduwzijden van hun beperkingen en mislukkingen die zich vroeg of laat
openbaren. Die schaduwen raken velen in hun omgeving maar vaak ook henzelf.
De meervoudige druk waaraan publieke leiders dagelijks bloot staan, kan hen teveel
worden.32 Zij vatten dan politieke meningsverschillen en openbare kritiek op hun beleid
persoonlijk op. Zij worden allergisch voor tegendraadse adviezen en omringen zich bij
voorkeur met mensen die weinig tegenspel bieden en bij wie ze zich vertrouwd en veilig
voelen. Zij liggen wakker van moeilijke kwesties. Zij ergeren zich groen en geel aan de wijze
waarop de roddelpers hun privé leven verstoort. Zij ontwikkelen paranoïde obsessies met hun
persoonlijke veiligheid, het `weglekken' van vertrouwelijke informatie, of de betrouwbaarheid
van hun medewerkers. Hoog zelfvertrouwen slaat om in diepe twijfel en soms in zelfhaat.
Talrijke leiders vertonen vlucht- of compensatiegedrag voor hun slinkende energiereserves en
het knagende gevoel dat de zaken hen ontglippen. Zij creëren een fantasiewereld, gebruiken
forse doses medicijnen en genotsmiddelen, of gaan zich te buiten aan sexuele uitspattingen.
Het is niet gezegd dat het slechts de vervulling van het ambt is dat leiders hiertoe aanzet. Er
zijn ook psychologen die beweren dat het bij uitstek sterk narcistische, overambitieuze,
controlebeluste figuren zijn die meer dan gemiddeld kans hebben om op leidersposities
terecht te komen. Het lijdt echter geen twijfel dat veel bekleders van leiderschapsposities
vroeg of laat kampen met aanslagen op hun fysieke en psychische gezondheid.
Het sociale en psychologische vacuüm waarin publieke leiders komen te verkeren,
soms van de ene dag op de andere, is schrijnend. De hele dag brengen ze door in contact met
anderen, maar iedereen wil iets van hen, vreest hen, bewondert hen, verafschuwt hen, of aast
op hun positie. Het depressie- en zelfmoordpercentage onder celebrities is disproportioneel
hoog: ze hebben succes, zijn rijk en iedereen kent hen, maar juist daardoor kunnen ze met
vrijwel niemand meer intieme, ongecompliceerde relaties onderhouden.33 Iedereen - oude
vrienden en familieleden incluis reageert op de publieke persona, cq het mythische beeld. De
mens achter de held komt droog te staan.
Dat wordt nog erger als de leider in de problemen raakt of ten val komt. Dan staat de
telefoon opeens veel vaker stil en is de `in-box' van de email aanzienlijk minder vol.
Onvrijwillige loopbaanbëeindiging is voor iedereen een ingrijpende gebeurtenis. Voor leiders,
die gewend zijn dat zij in het centrum van de belangstelling staan en dat anderen van hen
afhankelijk zijn, is het vaak niets minder dan een traumatische ervaring. Ad Melkert is na 15
mei 2002 ongetwijfeld een heel erg eenzaam mens geweest, net als Bram Peper na diens
terugtreden als minister van Binnenlandse Zaken. Ook de zogenaamde `Grote Leiders' die aan
hun politieke einde komen, vallen diep. Margaret Thatcher en Helmut Kohl zijn treffende
voorbeelden daarvan. Over ex-machthebbers aan wie de geur van verlies of machtsbederf
kleeft, wordt in de wandelgangen vaak met gêne gesproken. Zij worden bij voorkeur
gemeden. Niet voor niets wordt van gevallen leiders vaak gezegd dat zij in de politieke
15
`woestijn' of `wildernis' verblijven. In Nederland lukt het bijvoorbeeld slechts weinige
politieke bestuurders om, eenmaal diep gevallen, weer andere echte publieke topposities te
gaan vervullen. En niets is pijnlijker dan de ex-machthebber die zich niet bij het verlies van
zijn positie kan neerleggen en blijft rondhangen in de marge van het politieke systeem dat
voorheen naar zijn pijpen danste, zoals Giscard d'Estaing, Gorbatsjov en Thatcher.
6. De hype voorbij
De veelgestelde vraag of leiders ertoe doen is te eng en te grof. Het gaat erom wanneer welk
type leiderschap ertoe doet en voor wie of wat. We moeten oog hebben voor het selectieve,
incidentele karakter van leiderschap. Alleen naïeve buitenstaanders denken dat leiders overal
over gaan, simpelweg omdat ze overal voor verantwoordelijk kunnen worden gehouden. De
meeste leiders beseffen dat zij hun inspanningen moeten doseren. Soms wíllen leiders er meer
toe doen dan op andere momenten. En soms kúnnen zij er meer toe doen dan op andere
momenten. De verschillende politieke business cycles (de electorale ordening van de
politieke tijd; de ritmiek van Europese besluitvorming, de op- en neergang van politieke
issues) maken dat sommige momenten zich beter dan andere lenen voor doorslaggevende
interventies door publieke leiders.34 Effectieve leiders zijn zich bewust van de eindigheid van
hun energie en verdisconteren de beperkingen van het terrein waarop zij opereren bij de inzet
van die energie. Zij besluiten welbewust om in sommige kwesties het voortouw nemen en
conflicten aan te gaan, terwijl zij zich op andere terreinen juist passief en coöperatief
opstellen. Wie een publieke leiderspositie bekleedt, weet zich niet alleen toegerust met
bepaalde institutioneel gegeven mogelijkheden tot invloedsuitoefening, maar zal ook de
beperkende invloed ervaren van de spelregels bij hun functie horen.35 Hij moet ook oog
hebben voor de factor tijd in relatie tot leiderschap.
In plaats van het gedrag van publieke leiders te reduceren tot een product van hun
persoonlijke eigenschappen, moeten we leiders opvatten als institutionele rolbekleders. Hun
gezag en invloed zijn maar in beperkte mate het gevolg van hun eigen functioneren. Zij
hangen voor een belangrijk deel samen met legitimiteit van de posities die zij bekleden. Het
antwoord op de vraag waarom sommige leiders wel en andere niet lukt, is daarom
aanmerkelijk ingewikkelder dan de mededeling dat de succesvolle leiders `het' nu eenmaal
hebben. We moeten leiders niet alleen zien als een soort super-doeners maar ook als enablers,
mensen die het mogelijk maken dat andere mensen en organisaties in het publieke sector de
goede dingen doen en ze op de goede manier doen. De latente functie van leiderschap - het
legitimeren van een institutionele orde in het openbaar bestuur - is minstens zo belangrijk als
de manifeste en tegenwoordig zo sterk benadrukte functie van het leveren van direct voelbare
prestaties. We moeten leiderschap niet gelijk stellen aan heroïsch werk van individuen, maar
in plaats daarvan open staan voor de gedachte dat het effectiefste leiderschap vaak een zaak is
van nauw samenwerkende bekleders van leiderschapsposities. De politiek-bestuurlijke en
politiek-ambtelijke `tandem' is een vaak onderschatte, maar in ieder geval achter de schermen
vitale drager van publiek leiderschap: zonder zijn vertrouweling De Koning was Ruud
Lubbers geen succespremier geworden, zonder haar echtgenoot Denis was Margaret Thatcher
geen ijzeren dame geweest, en zonder de nauwe samenwerking tussen Gerrit Zalm en Willem
Vermeend had Nederland nooit zo'n vlotte en relatief rimpelloze hervorming van het
belastingstelsel gehad. Omgekeerd zou men kunnen zeggen dat veel voorbeelden van falend
leiderschap terug te voeren zijn op solistisch optreden van individuele leiders die de grenzen
van hun institutionele rol niet konden begrijpen of accepteren. Een klassiek voorbeeld is
Woodrow Wilson, wiens onbuigzame houding ten opzichte van de leiders van het
16
Amerikaanse Congres bij de kwestie van de Amerikaanse deelname aan de - juist door
Wilson zo vurig gewenste - Volkenbond tot gevolg had dat de VS buiten de Volkenbond
bleven, waardoor deze van meet af aan sterk aan kracht en gezag inboette.36
Leiderschap is een vitale functie in het openbaar bestuur. Het negeren van leiding en
leiderschap, zoals lange tijd bon ton was in Nederland, helpt niet. Het helpt echter ook niet om
leiderschap te mystificeren. We moeten loskomen van het modieuze denken over leiderschap
als een zaak van uitsluitend individuele persoonlijkheden, `competenties' en heroïek. Die zijn
niet onbelangrijk, maar zij vertellen slechts een beperkt deel van het verhaal. In dit hoofdstuk
heb ik de contouren van het andere deel van het verhaal proberen aan te geven. In de andere
essays in dit boek zal ik proberen de proef op de som te nemen.
Noten
1
M. Landsberg, De tools van leiderschap, Schoonhoven: Academic Service, 2001.
A. Peper, Een dolend land, Amsterdam: Bezige Bij 2002; A. Peper, S. Dekker, Crisismanagement en politiek
leiderschap, Bestuurskunde, 12, 2, 2003, 97-100.
3
Het wantrouwen tegen sterk leiderschap in de naoorlogse periode beperkte zich in Nederland tot de publieke
sfeer. Voor het bedrijfsleven golden andere spelregels. Daar werd doortastende, zelfs autoritaire figuren als
Heineken, Dreessman, Verolme en Swarttouw ruim baan gegund, in ieder geval zolang hun bedrijven floreerden.
Vergelijk internationaal: R. Khuruna, Searching for a corporate savior: The irrational quest for charismatic
CEOs, Princeton: Princeton University Press 2003. Inmiddels hebben CEO's en andere topfiguren uit het
bedrijfsleven ook steeds meer te maken met kritische waakhonden, al heeft dat velen van hen - niet alleen in
Nederland maar ook in de V.S., Zweden en andere westerse naties - nauwelijks belet om zichzelf vanaf de jaren
negentig buitenproportionele inkomens en pensioenregelingen toe te bedelen.
4
Bijvoorbeeld G. Rost van Tonningen, Nederland is toe aan nieuw leiderschap, NRC Handelsblad, 25 april
2003, p. 7; Y. Albrecht, X. Schutte, We hebben een echte elite nodig, Vrij Nederland, 5 oktober 2002, pp. 28-30.
5
Naomi Wolf, The beauty myth, London: Chatto and Windus 1990.
6
Naar Joseph Schumpeter.
7
P. 't Hart, Hervormend leiderschap, Utrecht: Lemma 2000
8
P. Selznick, Leadership in administration: A sociological interpretation, Evanston: Row, 1957; L.D. Terry,
Leadership of public bureaucracies: The administrator as conservator, London: Sage 1995 (2e druk 2003); A.
Boin, Crafting public institutions: Leadership in two prison systems, Boulder: Lynne Rienner 2001; D. Schon,
Beyond the stable state, New York: Random House 1971.
9
A. Boin, E. van der Torre, P. 't Hart, Blauwe bazen: Leiderschap bij de Nederlandse politie, Zeist: Kerkebosch
2003.
10
A. Wildavsky, The nursing father: Moses as a political leader, Tuscaloosa: University of Alabama Press
1984.
11
A. Hoogerwerf, Elites in de democratie: de verleiding van de politicus, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D.
Tjeenk Willink 1997: 85
12
H. te Velde, Stijlen van leiderschap: Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl, Amsterdam:
Wereldbibliotheek 2002.
13
Navolgende analyse ontleend aan G. Breslauer, Gorbachev and Jeltsin as leaders, Cambridge: Cambridge
University Press 2002.
14
P.G. Northouse, Leadership: Theory and practice, Thousand Oaks: Sage 2000; R. van der Vlist, Leiderschap
in organisaties, Utrecht: Lemma 1991.
15
H. Bekke, De betrouwbare bureaucratie, Alphen aan den Rijn: Samsom 1990.
16
M. Weber, Politik als Beruf, Berlin: Dunckler & Humblot 1977 (orig 1919).
17
Vergelijk J. Scott, Seeing like a state: How certain schemes to improve the human condition have failed, New
Haven: Yale University Press 1998.
18
Bijvoorbeeld J. Ritzen, De minister: Een handboek, Amsterdam: Bakker 1998; W. Sorgdrager, Een
verantwoordelijke minister, Breda: De Geus 1999. Fraai in dat verband is R. Reich, Locked in the cabinet, New
York: Knopf 1997.
2
17
19
Vergelijk C. Friedrich, Man and his government, New York: McGraw-Hill 1963; J. Blondel, Political
leadership, London: Sage 1987; J. Gardner, On leadership, New York: Free Press 1993: 11-22; Hoogerwerf, op
cit. 1997: 133-137.
20
Vergelijk M. Edelman, Constructing the political spectacle, Chicago: University of Chicago Press 1988; J de
Beus, Een primaat van politiek, Amsterdam: Vossiuspers UvA 2001; M. Elchardus, De dramademocratie, Tielt:
Lannoo 2002.
21
Zie M. Terpstra, Omstreden besluiten: Filosofische aspecten van het besturen, Amsterdam: SUN 2002.
22
R. Neustadt, Presidential power and the modern presidents, New York: Free Press 1990.
23
M. Edelman, Political language, New York: Academic Press 1977; D. Bostdorff, The presidency and the
rhetoric of foreign crisis, Columbia: University of South Carolina Press 1994.
24
In I.L. Janis, L. Mann, Decision Making, New York: Free Press 1977: 17.
25
Nixon had ook de neiging om ook minder zwaarwichtige kwesties tot epische krachtmetingen en `crises' op te
blazen, vooral affaires die zijn eigen politieke carrière dreigden te schaden. Zie R.M. Nixon, Six Crises, New
York: Doubleday 1962.
26
U. Rosenthal, Rampen, rellen, gijzelingen: Crisisbesluitvorming in Nederland, Amsterdam: De Bataafsche
Leeuw 1984, hoofdstuk 6.
27
Rosenthal, op. cit., pp. 385-520; E.R. Muller, Terrorisme en politieke verantwoordelijkheid in Nederland,
Arnhem: Gouda Quint 1994, pp. 217-285.
28
Vergelijk de psycholoog Edwin Hollander, die spreekt over `idiosyncracy credit': de succesvolle leider krijgt
het voordeel van de twijfel bij zijn omgeving. Zijn eigenaardigheden en beperkingen worden hem niet te veel
aangerekend en kunnen zelfs onderdeel van zijn aura worden. Maar hij kan het krediet verspillen door herhaald
falen, extreem autoritair of normoverschrijdend gedrag. Zie: E.P. Hollander, Leadership dynamics, New York:
Free Press 1978
29
P. Cliteur, Ambtenaar moet zwijgen en dienen, NRC Handelsblad, 20 oktober, 1998, p.8. Zie verder P. 't Hart
e.a., Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, Amsterdam: Boom 2002, pp. 14-28.
30
Deze paragraaf is gebaseerd op P. 't Hart, De tragiek van leiderschap, Staatscourant, 19 februari 2002, p.4
31
In de politicologie wordt wel onderscheid gemaakt tussen `policy-seeking' en `office-seeking' politieke
gezagsdragers. Carter behoorde duidelijk tot het eerste type.
32
Het aantal studies op dit terrein is vrijwel onuitputtelijk. Ik noem een paar inspirerende: A. George en J.L.
George, Woodrow Wilson and Colonel House: A personality study, London: Dover Publications 1962; M. Kets
de Vries, Leiderschap ontraadseld, Amsterdam: Nieuwezijds 2002.
33
D. Giles, Illusions of immortality: A psychology of fame and celebrity, London: Routledge 2000; T. Cowen,
What price fame? Cambridge: Harvard University Press 2000.
34
P. Winsemius, Gast in eigen Huis: Beschouwingen over milieumanagement, Alphen aan den Rijn: Samsom
1986, A. Downs, Up and down with the ecology: The issue attention cycle, The Public Interest, 28, 1, 38-50,
1972; M. Ekengren, The time of European Governance, Manchester: Manchester University Press 2002.
35
R. Elgie, Political leadership in liberal democracies, London: MacMillan 1995; H. Elcock, Political
leadership, Cheltenham: Elgar 2001.
36
Zie George en George, op. cit..
18
Hoofdstuk 2
Maken en breken:
Wat leiderschap vermag
And who, Lyndon Johnson demanded, had to make all these diverse temperaments and philosophies work together?
Who had to unite them into a workable majority? The Leader. He had to do everything, he said. It was as if his senators
were a football team. He had to be the coach. He had to be the quarterback and call the signals. He had to be the center
who snapped the ball, and the running back who ran the ball, and the blocker who blocked for the running back.1
1. Leiders die leiden
Lyndon Johnsons beschrijving van zijn rol als leider van de meerderheid in de
Amerikaanse Senaat past naadloos in het in hoofdstuk 1 opgeworpen beeld van de leider
als alleskunner. Johnson zet zichzelf niet neer als teamspeler, nee hij ìs het team. De
anderen zijn in zekere zin slechts poppen in het spel dat hij dirigeert en speelt
tegelijkertijd. Dit zelfbeeld zegt veel over Johnsons ontembare narcisme, maar geheel
overdreven was het in dit geval niet: Johnson was een van de succesvolste bekleders van
deze rol ooit. Hij veranderde `the "unchangeable" Senate from a loose confederation of
Senators into a whirring legislative machine under his own iron-fisted control.'2 Johnsons
uitspraak duidt op de veelomvattendheid van leiderschapstaken. Publiek leiderschap dat
meer wil zijn dan op de winkel passen, vergt nogal wat - hard werken, bondgenoten
zoeken en vernuftig gebruik maken van posities en persoonlijke kwaliteiten. Sommige
politieke en ambtelijke gezagsdragers associëren wij met succesvol leiderschap, andere
niet. Waarom eigenlijk? En: wat doen ze dan precies als ze leiden? Bekijken we eerst
eens enkele voorbeelden.
Tony Blair beleefde een snelle opkomst in de Britse politiek. Hij werd jong premier en genoot op die post
lange tijd een ongekend hoge populariteit. Hij werd in 2001 met gemak herkozen. Hij was een succesvol
politicus. Maar toonde hij ook bestuurlijk leiderschap? Voor de eerste vijf jaar van zijn ambtsvervulling
moet het antwoord in belangrijke mate negatief luiden. Van de grote ambities die hij bij zijn optreden
formuleerde, kwam in de praktijk weinig terecht. De modernisering van de Britse verzorgingsstaat verliep
veel te traag. Blair werd er door zijn critici dientengevolge jarenlang van beschuldigd geen leider maar een
volger te zijn. Hij zette volgens hen geen stap die niet gedekt werd door uitkomsten van focusgroepen en
opiniepolls die zijn medewerkers constant houden. Die kritiek verstomde toen eind 2002 de Irakcrisis
aanzwol. Blair toonde leiderschap in de meest letterlijke zin van het woord: hij liep ver uit voor de publieke
opinie in zowel zijn partij als de Britse natie in zijn bijna onvoorwaardelijke steun aan de harde lijn die
president Bush inzette tegen Saddam Hoessein. Hij voerde Groot-Brittannië mee in een oorlog die op dat
moment diep impopulair was. Hij moest voortdurend strijd leveren om politieke meerderheden voor zijn
beleid te krijgen en te houden, en deed dat met een `bijna religieus vuur'.3 Zijn standpunt en werkwijze
oogstten stormen van kritiek in binnen en buitenland, maar waarnemers die vanuit een
leiderschapsperspectief naar zijn optreden keken, kwamen tot een ander oordeel: `ditmaal negeerde hij de
barometers van de publieke opinie en trotseerde hij het verzet onder de bevolking, omdat hij een hoger
belang toekende aan handhaving van de band met de Amerikanen... Blair verdient inderdaad respect en
bewondering, ook als men tegen de oorlog was. Hij toonde leiderschap en moed en was bereid op elk
moment in het Lagerhuis rekenschap af te leggen over zijn omstreden keuzes, met het risico te worden
weggestemd. Het zijn eigenschappen die men meer democratische politici zou toewensen.'4 Vrijwel
hetzelfde zou over de Duitse kanselier Schröder kunnen worden gezegd: electoraal handig, meer dan een
volle termijn lang beleidsmatig nauwelijks succesvol, om uiteindelijk - onder druk van een crisis - alsnog
1
leiderschap te ontwikkelen (in Schröders geval in het saneren van de Duitse economie en
verzorgingsstaat).5
Renate Künast promoveerde begin 2001 van partijvoorzitter van de Duitse Groenen tot minister van
Landbouw in het kabinet Schröder nadat haar voorganger was afgetreden als gevolg van de politieke
schokgolven die de vondst van de eerste BSE-koe op Duitse bodem aldaar veroorzaakten. Künast had geen
noemenswaardige deskundigheid in de landbouwsector, noch had zij eerder een zware bestuurlijke functie
vervuld. De BSE schok kwam haar desalniettemin goed van pas. In de eerste maanden van haar
ambtsvervulling ontketende ze een ongekende stroom aan hervormingsmaatregelen in de Duitse
landbouwsector: een verbod op antibiotica in diervoeder, een verbod op legbatterijen, begrenzing van de
duur van diertransporten tot maximaal vier uur, beëindiging van subsidies aan de bio-industrie, verbeterde
vleeskeuring in slachthuizen, verplichte keuze voor biologisch producten in kantines van publieke
instellingen, invoering van Eko-labels, en zo meer. Het was de voorbode van een ministerschap dat tot doel
had niets minder dan het teweegbrengen van een paradigmawisseling in de landbouwsector: de kwaliteit
voor de consument moet centraal komen te staan. Haar slogan, Klasse statt Masse, werd al snel tot een
begrip. En of zij het leuk vonden of niet, de boeren en voedselproducenten zagen zich geconfronteerd met
een nieuwe, politiek breed gesteunde agenda voor `hun' sector.6
De Haagse topambtenaar Arthur Docters van Leeuwen werd in 1989 benoemd tot hoofd van de
Binnenlandse Veiligheidsdienst.7 Hij werd al snel geconfronteerd met de diepste crisis in de geschiedenis
van deze organisatie. De ineenstorting van het communisme in Oost-Europa volgde kort na zijn aantreden.
Tegelijkertijd lag er een vernietigend rapport over de kwaliteit van de BVD op tafel: de organisatie zou `in
zichzelf gekeerd' en `geïsoleerd en stuurloos' zijn. Daaroverheen kwam in najaar 1990 de Gladio-affaire:
enorme commotie over het bestaan van een ultrageheim sabotage- en inlichtingennetwerk bedoeld voor
tijden van oorlog, waarover successieve kabinetten en volksvertegenwoordigingen niet waren geïnformeerd
door de ministers van Defensie en Algemene Zaken. De inlichtingensector zag zich onder invloed van deze
ontwikkelingen geconfronteerd met een existentiële crisis: in samenleving en politiek gingen stemmen op
die zich afvroegen of de BVD en andere diensten niet beter konden worden opgeheven. Enter Docters.
Ruim vier jaar later betrok de BVD een nieuw pand, ten overstaan van de verzamelde Nederlandse pers, die
daartoe expliciet was uitgenodigd. De organisatie had in de tussentijd nieuwe taken erbij gekregen, zoals
bescherming van economische kernbelangen, en was ingrijpend gereorganiseerd. Vanaf 1991 publiceerde
zij jaarverslagen en verscheen het hoofd van de dienst af en toe in de publiciteit om het werk van de dienst
toe te lichten. Docters wist zich bij dit alles verzekerd van de onvoorwaardelijke steun van de sociaaldemocratische ministers van Binnenlandse Zaken Dales, die zich in de zomer van 1990 tegenover de
Kamer nog in ongehoord kritische bewoordingen over de dienst had uitgelaten. Haar opvolger Van Thijn
zette die steun voort. De BVD was niet alleen gered, zij stond aan de vooravond van een nieuwe
groeiperiode: na de aanslagen van 11 september 2001 kon zij op forse uitbreiding van haar middelen en
bevoegdheden rekenen (en toen kwamen Margarita en Mabel, maar dat is een ander verhaal). Docters van
Leeuwen was toen al jaren weg. Hij vertrok in 1995 naar het openbaar ministerie, waar hij opnieuw in
sneltempo een vergelijkbaar vernieuwingsproces in gang zette. Hij trad vervroegd af als procureur-generaal
na een hoogoplopend conflict met de toenmalige minister van Justitie. Enige tijd later trad hij aan als
directeur van de Stichting Toezicht Effectenverkeer (later omgedoopt tot Autoriteit Financiële Markten),
met als taak dit orgaan om te vormen tot een eigentijdse en gezaghebbende toezichthouder in de financiële
wereld.
Blair, Künast en Docters van Leeuwen zijn drie in het oog springende voorbeelden
politieke respectievelijk ambtelijke bazen die ook leider zijn, dat wil zeggen leiderschap
tonen. De aard en betekenis van hun leiderschap lopen sterk uiteen. Blair voerde zijn land
naar een oorlog. Künast hervormt een notoir conservatieve sector. Docters behoedde een
publieke organisatie voor de ondergang, verbouwde een tweede ingrijpend, en bouwt nu
een derde op. Hetzelfde geldt voor de manier waarop zij hun leiderschap uitoefenen.
Blair opereerde solitair en vertrouwde voor een belangrijk deel op zijn
overtuigingskracht. Künast gaat uit van de kracht van haar ideeën en probeert daarvoor
een breed draagvlak te smeden. Docters' kracht ligt in een combinatie van intellectuele
2
superioriteit, brede managementervaring en diepe kennis van de Haagse politiekambtelijke mores. Hij stemt zijn koers en stijl af op de toestand van de organisatie die hij
op dat moment leidt.
Een ding hebben deze drie mensen gemeen - met elkaar en met alle andere publieke
leiders: ze houden zich in essentie bezig met maken en breken. Zij breken oude
beleidstradities of organisaties af en proberen daarvoor nieuwe in de plaats te zetten, uit
te bouwen. In het ene geval ligt het accent meer op het een dan het ander. In het ene geval
gaat dat heel drastisch, in het andere geval meer geleidelijk.
Hoe gaat het maken en breken dat leiders doen in zijn werk? In een democratie draait
publiek leiderschap grotendeels om twee dingen: communicatie en coalitievorming. Wie
politiek-bestuurlijk leiderschap bestudeert, moet zich dus bezighouden met de manieren
waarop leiders verschillende partijen in hun omgeving proberen te informeren, inspireren,
emotioneren, opvoeden en overtuigen. Leiders halen via communicatief handelen
volgelingen over om dingen te doen of te ondergaan die deze volgelingen voorheen zelf
niet denkbaar of wenselijk achten. Zelfs de machtigste man ter wereld, de Amerikaanse
president, moet - in ieder geval in de binnenlandse politiek - het niet van dwingen maar
van overtuigen hebben, gebruikmakend van de vlotte toegang tot communicatiemedia en
de natuurlijke aandacht die een Amerikaanse president nu eenmaal geniet.8 De leider
"neither creates preferences nor hypnotizes. What he can do is probe until he finds some
new alternative, some new dimension, that strikes a spark in the preferences of others."9
In een wereld waar macht verspreid zit, is de zorg voor coalitievorming en -behoud een
essentieel onderdeel van leiderschap. Leiderschap is óók `zaken doen': het aangaan van
onderhandelings- en ruilrelaties met volgelingen en andere partijen om zo winnende
coalities te smeden voor beleid dat men nastreeft.10 Deze dimensie van leiderschap omvat
het taxeren van de drijfveren en onderhandelingsposities van tegenspelers, creatief
gebruik maken van geschreven en ongeschreven spelregels, en de bereidheid
compromissen te sluiten en tragische keuzes te maken.11
In dit hoofdstuk schets ik drie verschillende combinaties van communicatie en
coalitievorming, die in dienst staan van drie verschillende leiderschapsaspiraties: het
bouwen, hervormen en conserveren van beleid (of organisaties). Bij bouwen is sprake van
een relatief schone lei: er moet iets komen dat er voorheen niet was. Het maken staat hier
voorop en het breken kan doorgaans beperkt blijven. Bij hervormen zijn breken en maken
nauw verbonden: iets nieuws maken is het doel, maar om daar te komen zal het oude
eerst grondig moeten worden afgebroken. Bij conserveren is daarentegen juist behoud
van de waardevolle delen van de bestaande orde het doel, maar dat kan vereisen dat
andere delen van die orde worden afgebroken of omgevormd.
2. Bouwend leiderschap12
In mei 2003 vond de feestelijke opening plaats van de Academie SZW, een centrum voor opleiding en
professionalisering van ambtenaren, in het bijzonder die van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Ruim honderd genodigden, inclusief de minister, werden ingewijd in de doelstellingen
3
en mogelijkheden van de Academie. Zij maakten kennis met het Laboratorium, een reeks ruimten met
multimediale hulpmiddelen, zoals een group decision room en een videoconferentieruimte, waarin
gebruikers snel en resultaatgericht kunnen brainstormen, beslissen en evalueren. Climax van de opening
was echter de ingebruikname van het Heelal, een klein theater dat iets weg heeft van een omniversum, waar
interactieve instructiefilms kunnen worden vertoond. De bezoekers kregen een korte geschiedenis van de
sociale zekerheid in Nederland voorgeschoteld, waarin pioniers als Multatuli, Aletta Jabobs en Drees op
film en bij monde van acteurs ter plaatse tot de aanwezigen spraken.
Twee jaar voordien was deze academie niet meer dan een idee in het hoofd van enkele ambtenaren. Die
deden niets anders dan met hun tijd mee gaan: ook andere ministeries werkten op dat moment aan de
oprichting van eigen opleidingscentra. Bij SZW werd Ina Brouwer, ooit CPN-fractieleider in de Kamer,
aangezocht om als `kwartiermaker' voor de academie te fungeren. Zij kreeg een budget en enkele
randvoorwaarden mee, en moest er iets van maken. Zij verzamelde een toegewijde projectgroep om zich
heen en liet zich inspireren door een voorbeeld uit het bedrijfsleven, de wereldwijd opererende Heineken
academie, waar intensief gebruikt wordt gemaakt van ICT. Ze ontwikkelde een concept waarin de
verbindingen tussen verleden, heden en toekomst in de sociale zekerheid een centrale plaats in de opzet van
de Academie zouden krijgen. Ambtenaren die werken aan de toekomst van de sociale zekerheid moeten
inzicht hebben in haar wortels. Dus moeten zij iets weten over hoe de Sociale Kwestie eind negentiende
eeuw op de politieke agenda verscheen, en over de politieke en juridische vormgeving van het
overheidsbeleid dat sindsdien daaruit is voortgevloeid. Brouwers persoonlijke helden, Multatuli voorop,
kregen zodoende een prominente rol in het script van de introductiefilm die werd gemaakt met behulp van
`oude rotten' op het departement, externe deskundigen en een documentairemaker. In de komende jaren
zullen alle nieuwe en zittende SZW-medewerkers, en nog vele anderen, op de Academie werken met deze
versie van de geschiedenis.
De rol van Ina Brouwer bij de oprichting van de SZW Academie is een voorbeeld van
bouwend leiderschap. Brouwer en haar team brachten iets nieuws tot stand. Zij bouwden
in dit geval zelfs letterlijk: er werd niet alleen een concept ontwikkeld maar ook een
voorheen niet bestaande fysieke ruimte geconstrueerd. De openingsceremonie markeerde
de volgende fase in het bouwproces: nu zij er staat, moet de Academie binnen en buiten
het ministerie bekend raken, gebruikt worden en waardering ontlokken. Pas als dat is
gelukt, is het bouwen voorbij: het oorspronkelijke idee is dan in een institutie ingebed.13
Ook de publieke sector is in de ban van de vernieuwing. De kennis- en innovatiecentra
schieten uit de grond en overal zijn geldpotten beschikbaar voor ondernemende types die
nieuwe technologieën en werkwijzen aan de man proberen te brengen. Daarnaast is er
sprake van allerlei institutionele vernieuwing, zoals de organisatorische `ontvlechting'
van beleid, uitvoering en toezicht, projectministerschappen of de `dualisering' van het
lokaal bestuur. Dat betekent dat op allerlei plaatsen nieuwe organisaties worden
opgericht. Er lopen dus overal kwartiermakers zoals Ina Brouwer rond: bazen van nieuw
opgerichte (semi-)onafhankelijke toezichthouders, projectdirecteuren-generaal die over
de grenzen van bestaande departementen heen dingen gedaan moeten krijgen,
raadsgriffiers en voorzitters van lokale Rekenkamers. Allemaal moeten zij een staf, een
kennispositie, een handelingsrepertoire en gezag zien op te bouwen. Allemaal hopen ze
dat ze de stap van tekentafel naar realiteit zonder kleerscheuren kunnen maken, hetgeen
in de praktijk lang niet altijd het geval is (zoals ook vele nieuwe ondernemingen in de
marktsector vroegtijdig schipbreuk lijden).
Dergelijke kwartiermakers kunnen veel hebben aan de intellectuele erfenis van de
Amerikaanse socioloog Selznick. Zijn inmiddels klassieke werk Leadership in
4
administration uit 1957 bevat een uitgewerkte visie op leiderschap als
bouwmeesterschap. De cruciale opgave voor publieke leiders, zo meent Selznick, is
ervoor te zorgen dat de organisaties die zij leiden uitgroeien tot instituties. Een
organisatie is geïnstitutionaliseerd als zij is `infused with value beyond the technical
requirements of the task at hand.'14 Met andere woorden: zij wordt als legitiem en
waardevol geaccepteerd, ja zelfs voor vanzelfsprekend aangenomen. Een
geïnstitutionaliseerde organisatie geniet een zekere autonomie; zij wordt met rust gelaten
door de omgeving, die haar immers positief waardeert. Daarmee kan de organisatie
betrekkelijk ongestoord verder werken aan het optimaliseren van zijn functioneren. Dat
verandert als de eisen en verwachtingen vanuit de omgeving radicaal veranderen en de
organisatie niet mee verandert, of als er aanhoudende signalen zijn dat de organisatie
slecht functioneert. Dan dreigt de organisatie in een spiraal van deïnstitutionalisering
terecht te komen: toenemende onvrede bij stakeholders in haar omgeving, toenemende
negatieve publiciteit, toenemende interventiepogingen door opdrachtgevers, toenemende
interne onzekerheid, en als gevolg van dit alles een gerede kans dat de organisatie
slechter in plaats van beter gaat functioneren, waardoor de ontevredenheid verder groeit.
Publiek leiderschap komt volgens Selznick neer op het zodanig bouwen en verbouwen
van organisaties (maar het kan net zo goed om een beleidsprogramma of een netwerk van
organisaties gaan) dat zij optimaal geïnstitutionaliseerd raken en blijven.
Daarvoor zijn drie dingen vereist. Op beleidsmatig niveau vereist bouwend leiderschap
de ontwikkeling van een eenduidige visie op het doel - in modern jargon: de missie - en
de daarop afgestemde werkwijze van de organisatie. In organisatorisch opzicht gaat het
om de vorming van een intelligente organisatie die in staat is op de voorgeschreven
manier te werken. In relatie tot de omgeving omvat bouwend leiderschap het creëren en
bewaken van de identiteit en de legitimiteit van de organisatie. Ik leg uit wat deze drie
taken concreet behelzen. Ik doe dat aan de hand van het voorbeeld van de Nederlandse
korpschefs van politie. Die kregen in 1993 de unieke kans geheel nieuwe organisaties te
smeden, toen de gemeente- en rijkspolitie plaats maakten voor vijfentwintig regionale
korpsen.
Visieontwikkeling
Elk beleidsveld en daarbinnen elke publieke uitvoeringsorganisatie worden
geconfronteerd met een trits van abstracte, moeilijk uitvoerbare en altijd lastig te
combineren politiek-maatschappelijke doelstellingen. Zo ook de politie. De politie
handhaaft het recht, bewaakt de orde en is de maatschappij tot dienst. Deze wettelijk
opgedragen doelstellingen vergen veel van een politiekorps: niet alleen zijn deze doelen
zeer ambitieus en moeilijk uitvoerbaar, zij vereisen elk een heel aparte manier van
werken. In haar pogingen deze doelstellingen te bereiken, moet de politie zich natuurlijk
houden aan wettelijke voorschriften en regels. Ook moet de politie het altijd doen met
minder menskracht en middelen dan eigenlijk noodzakelijk zou zijn. Tenslotte moeten
politieleiders rekening houden met maatschappelijke en beleidsmatige veranderingen die
de politie met enige regelmaat treffen. Volledige doelbereiking – dit geldt voor iedere
publieke leider – is daarom vrijwel onmogelijk. Dat gold in 1993 voor de nieuwe
regionale korpschefs. Het geldt anno 2003 in nog veel sterkere mate voor hun opvolgers,
5
want het politiek-maatschappelijk klimaat rond de politiezorg is in die tien jaar
aanzienlijk verscherpt.
Bovenstaande constatering geldt niet als een excuus. Publieke leiders moeten binnen deze
grenzen het beste er van maken. Een belangrijke uitdaging is dan het formuleren van een
heldere beleidsvisie en een effectieve manier van werken die een brug slaat tussen
abstracte doelstellingen en de concrete dilemma’s die in de dagelijkse praktijk moeten
worden opgelost. Deze visie en werkwijze moeten tegen een stootje bestand zijn, zodat
niet elke externe verandering tot grootscheepse heroverwegingen van beleid en
organisatie hoeft te leiden. Wanneer uitvoerders - bij de politie zijn dat de straatagenten
en rechercheurs - niet weten, begrijpen of willen begrijpen wat van hen wordt verwacht,
is het beleid gedoemd te mislukken.
Elke organisatie beschikt tegenwoordig natuurlijk over een mission statement of
visiedocument. Het eerste is echter vaak niet meer dan een verzameling krachtdadige
maar vage kreten en het tweede bevat niet zelden dubbelzinnige vergezichten. Een
daadwerkelijke visie behelst veel meer. Een visie omschrijft de belangrijkste waarden en
doeleinden van het beleid op een eenduidige manier. Zij geeft aan hoe de doelen op de
werkvloer moeten worden bereikt. Een visie heeft alleen nut als de werkwijze aansluit bij
de belevingswereld van de uitvoerders. Een goede visie documenteert en fundeert best
practices. Zij duidt de belangrijkste waarden aan waar de sector of organisatie voor staat,
en belichaamt een heldere keuze in de waardenconflicten waarmee zij te kampen heeft.
Zij fungeert als benchmark in de pogingen te ontdekken welke oplossingen in de praktijk
voor dergelijke waardenconflicten zijn bedacht of ontdekt. Zij geeft richting aan de
ontwikkeling van een manier van werken die tegemoet komt aan de doeleinden van de
organisatie. Zij leidinggevenden in staat uit te leggen – aan zowel hun ondergeschikten
als de buitenwacht – waarom deze werkwijze is gekozen. Tot slot biedt zij een basis voor
gedragsregels die gelden voor zowel leidinggevenden als uitvoerenden.
In de politiepraktijk blijkt het formuleren van een korpsvisie lastige keuzes te vereisen.
Zo spelen fundamentele tegenstellingen tussen rechtsstatelijke (rechtshandhaving) en
bestuurlijke (ordehandhaving) overwegingen onvermijdelijk een belangrijke rol. Die
overwegingen strijden om voorrang in beleidsdiscussies die sinds jaar en dag worden
gevoerd over wat de kern van de politiefunctie zou moeten zijn. De wettelijke opdracht
van de politie (bewaak de orde, handhaaf het recht, help hulpbehoevenden) biedt zowel
politieleiders als uitvoerend kader weinig houvast. Een goed geformuleerde visie biedt dit
houvast wel. Het is aan de korpschef en zijn topteam om die visie op de werkvloer
geaccepteerd te krijgen. Dat lukte na 1993 op sommige plaatsen beduidend beter dan op
andere.
De politie hanteert van oudsher drie tactieken: preventief patrouilleren, uitrukken bij
incidenten of calamiteiten, en het plegen van onderzoek nadat een misdaad aan het licht
is gekomen. Deze tactieken blijken slechts in beperkte mate effect te sorteren. Sterker
nog, er blijkt nauwelijks een relatie te bestaan tussen criminaliteit en de genoemde
tactieken. Meer agenten op straat en snellere aanrijtijden versterken misschien ons gevoel
van veiligheid, maar hebben geen aantoonbaar effect op de werkelijke criminaliteit.
6
Deze ontmoedigende bevindingen stonden (in de Verenigde Staten) aan de wieg van het
zogenoemde community policing. Het besef dat veelvoorkomende criminaliteit andere
oplossingen vergt (denk aan opvoeding, scholing, werk en sociale voorzieningen), leidde
tot (her)waardering van de relatie tussen de politie en de gemeenschap. Het idee was dat
politieagenten een beter zicht op criminaliteit en criminelen zouden verkrijgen door
goede contacten in de buurt te ontwikkelen.
Ook in Nederland is politiebeleid in belangrijke mate een lokale aangelegenheid. Velen
beschouwen het inmiddels 25 jaar oude rapport Politie in Verandering daarbij als
richtinggevend. Dit rapport claimt aanzienlijke ruimte voor lokale invulling van een
politievisie. Het benadrukt dat politieke keuzen vereist zijn om een visie op de functie
van politie in de samenleving te formuleren. Met andere woorden: het balanceren van de
verschillende politietaken moet afhankelijk worden gemaakt van maatschappelijke
voorkeuren die naar tijd en plaats variabel zijn. Het is dan aan het `driehoeksoverleg'
tussen de korpschef en zijn twee `bevoegde gezagsdragers' (de burgemeesterkorpsbeheerder en de (hoofd)officier van Justitie) om de cruciale beslissingen te nemen
die een regionale korpsvisie schragen. Daarbinnen treedt meestal verdere verfijning op:
ieder regionaal politiekorps is verdeeld in districten, waar `subdriehoeken' - al dan niet
binnen duidelijk aangegeven marges - een eigen visie en planning articuleren. In het
Nederlandse systeem bestaat derhalve relatief veel ruimte voor `maatwerk' in visieontwikkeling, met als gevolg dat er anno 2003 binnen en tussen regio's grote verschillen
zijn gegroeid in de manier waarop deze leiderschapsfunctie wordt vervuld.
Organisatieontwikkeling
Zelfs de scherpst gearticuleerde visie kan alleen tot resultaten leiden wanneer zij een
vervolg krijgt in doeltreffende organisatiepatronen. Een cruciaal kenmerk van bouwend
leiderschap is dan ook een consequente aandacht voor organisatieontwikkeling.
Effectieve leiders slagen erin de beleidsdoelstellingen en de geprefereerde werkwijze
door te laten klinken in de wijze waarop zij hun organisaties gestalte geven. Zo zien ook
de managementgoeroes het graag: structure follows strategy.15 De vijfentwintig
korpschefs van 1993 verkeerden in de gelegenheid om hun organisaties als
`korpsarchitect' van de grond af aan te ontwerpen en op te bouwen. Dat komt zelden
voor. Nieuwe taken en missies laten zich nu eenmaal makkelijker formuleren dan
bestaande organisaties zich laten opheffen. In de meeste gevallen erven leiders een
organisatie, moeten zij uit bestaande organisatiedelen een nieuw geheel bricoleren, of
moeten zij hele organisaties doen samensmelten. Niet organiseren maar reorganiseren en
fuseren dus.
In het geval van de politie gaat het bij organisatieontwikkeling vooral om het vinden van
evenwicht tussen de onvermijdelijke centrale sturing door de korpsleiding en de
benodigde beleidsvrijheid van de belangrijkste organisatieonderdelen (de districten, de
recherche, de specialistische diensten). Het onvermijdelijke perspectiefverschil tussen de
management cops en de street cops moet zo goed mogelijk worden overbrugd, wil een
korps zijn missie waarmaken. Een gapend gat in kennis, beleving en waardering tussen
7
de beide werelden maakt een korps minder effectief dan wanneer er actief bruggen zijn
geslagen tussen beide.
Het smeden van een intelligent en toch bestuurbaar korps is de cruciale organisatorische
uitdaging voor politieleiders. Het is evenwel bijzonder moeilijk voor `korpsarchitecten'
om het gedrag van politieagenten te beïnvloeden. Agenten beschikken in de dagelijkse
praktijk over veel vrijheid en discretionaire ruimte. Ze zijn soms letterlijk ‘op straat’ en
fysiek onttrokken aan supervisie. Op het bureau is slechts gedeeltelijk bekend wat
politieagenten op straat doen. Maar zelfs als de chefs dat al zouden weten, dan nog is het
lastig dat gedrag te evalueren en doelgericht te sturen. Politiechefs kunnen immers
onmogelijk voor elke denkbare situatie eenduidige gedragsregels formuleren. Voor
sommige politietaken kunnen zij misschien nog ver komen met het wetboek in de hand,
maar voor de meeste situaties waarin een agent belandt, bestaan geen of slechts ambigue
formele regels.
Politiechefs leven in een wereld van plannen, trends, prestatienormen en
beleidsafspraken; de agenten leven in een wereld van informele routines, incidenten,
omgaan met ‘klanten’ van zeer uiteenlopende pluimage en het afdoen van afzonderlijke
processen-verbaal. Als zij zich belaagd voelen door van boven opgelegde prestatiedruk
en vormeisen, zullen straatagenten zich zoveel mogelijk aan die druk proberen te
onttrekken. Zij zullen van bepaalde acties afzien of die op risicoloze wijze uitvoeren.
Hoe dergelijke street-level bureaucrats hun discretionaire ruimte gebruiken, is heel
moeilijk te beïnvloeden. Hun gedrag kan niet, zoals in sommige andere publieke
uitvoeringsorganisaties, worden gestandaardiseerd met behulp van informatie- en
communicatietechnologie.16 Het kan eigenlijk alleen worden beïnvloed door
professionalisering van het ambacht en de organisatie waarbinnen zij functioneren.
Dat gegeven deelt de politie met vele andere publieke organisaties. Naast
organisatorische vormgeving van de uitvoering is dus ook het personeelsbeleid een
belangrijke component van bouwend publiek leiderschap. Een organisatie kan niet
slagen, zeker niet op lange termijn, als het personeelsbeleid niet in het verlengde van die
visie is geformuleerd. Een op maat gesneden personeelsbeleid zorgt ervoor dat de juiste
personen worden geselecteerd en gepromoveerd. Daarnaast kunnen de uitvoerders van de
visie door middel van trainingen en gerichte inzet van selectie- en promotiecriteria
worden doordrongen van het belang en de inhoud van de visie, maar ook van hun
speciale rol in de uitvoering daarvan.
Imagovorming en legitimatie
De kernwaarden van een beleidssector of publieke organisatie moeten sporen met de
eisen en verwachtingen van de politiek-bestuurlijke en maatschappelijke omgeving. De
centrale kwestie daarbij is de spanning tussen effectiviteit en legitimiteit. Publieke
diensten moeten niet alleen hun eigen doelen bereiken, maar ook rekening houden met
rechtsstatelijke eisen en verantwoordingsplichten waaraan de overheid is onderworpen.
Publieke leiders moeten niet alleen de goede dingen doen, zij moeten ook voortdurend en
overtuigend aan de buitenwereld uitleggen wat hun organisaties doen en hoe zij dat doen.
8
Zij moeten hun organisatie op de kaart zetten en houden - er een bekend en gewaardeerd
merk van maken. Zo verkrijgen zij legitimiteit, die hen krediet oplevert op momenten dat
het even moeilijk is of er dingen zijn misgegaan. Imagoverbetering en
legitimiteitverwerving zijn vooral een lastige opgave voor leiders van publieke
organisaties die behept zijn met weinig populaire, voor vanzelfsprekend aangenomen of
commercieel onaantrekkelijke taken.
Net als veel andere publieke organisaties kampt de politie met het probleem dat haar
successen moeilijker zichtbaar te maken zijn dan haar mislukkingen. Korpschefs weten
vaak niet met zekerheid te zeggen dat het goed loopt. Bestuurlijke en justitiële
opdrachtgevers en burgers die niet tevreden zijn over de manier waarop de politie
functioneert, brengen dit daarentegen indringend naar voren. In een rechtsstaat wordt
bovendien de begrenzing van politiële middelen minstens zo belangrijk gevonden als de
mate van doelbereiking, zoals tijdens de IRT-affaire weer eens duidelijk werd.17 Daartoe
wordt de politie nauwlettend in de gaten gehouden door institutionele waakhonden zoals
de rechter, de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. De politie is in een
rechtsstaat daarom in zekere zin altijd minder effectief dan zij zou kunnen zijn.
Dat is normaal gesproken geen probleem: de politie hoeft geen totale veiligheid te
garanderen. Zij moet slechts een in brede kring aanvaard niveau van orde
bewerkstellingen. Het evenwicht tussen doelbereiking en middelentoetsing komt echter
onder druk te staan in tijden van grote maatschappelijke zorgen over veiligheid en
criminaliteit. Verontwaardigde burgers willen snel aansprekende resultaten in de war on
crime die de politiek in zulke omstandigheden pleegt af te kondigen. Bestuurders kunnen
zich niet permitteren die sentimenten te negeren. Zij verhogen de druk op de politie om
successen te boeken. Ook het openbaar ministerie kan zich aan die resultaatdruk maar
moeilijk onttrekken. De korpsleiding komt dan voor een dilemma te staan: de politie
moet zijn tanden laten zien en zijn gezag op straat versterken, maar als zij zich daarbij
bedient van ‘creatieve’ en indringende methoden loopt zij de kans het mikpunt te worden
van kritiek en klachtenprocedures.
Een organisatie als de politie heeft in het huidige tijdsgewricht voortdurend te maken met
bestuurlijke, maatschappelijke en politieke opdrachtgevers en belanghebbenden die klaar
staan met kritiek en de koers van het korps nadrukkelijk willen meebepalen. Voor een
publieke organisatie is een zekere mate van autonomie - opgevat als relatieve rust aan het
publiciteitsfront en relatieve vrijwaring van incidentgedreven bemoeienis vanuit de
omgeving - een precieus bezit. Bouwend leiderschap moet er daarom voor zorgen dat de
geïnteresseerde buitenwacht een adequaat, positief beeld van de organisatie heeft.
Organisatieleiders moeten de relevante partijen in hun omgeving overtuigend uitleggen
wat de organisatievisie inhoudt en zo veel als mogelijk is laten zien over haar feitelijk
functioneren. Ze moeten doorlopend contacten onderhouden met gezagsdragers,
belanghebbenden en geïnteresseerden. Daartoe moeten zij zich op gepaste wijze
manifesteren in politieke, maatschappelijke, bestuurlijke, wetenschappelijke en
mediakringen.
9
Cruciaal voor het streven naar autonomie en legitimiteit is ook de manier waarop leiders
omgaan met tegenwind. Afwerend of verkrampt reageren op kritiek en negatieve
publiciteit kunnen zorgvuldig opgebouwd krediet in een klap wegvagen. Leiders moeten
fouten van hun organisatie niet toedekken maar toegeven, uitleggen hoe en waarom ze
zijn ontstaan en aangeven welke lessen de organisatie eruit zal trekken. Als het om heel
erge misstanden gaat, kan de positie van leiders zelf ter discussie komen te staan. Dan
komt de ultieme test voor hun leiderschap: klampen zij zich koste wat kost vast aan hun
positie, of stellen zij de legitimiteit van hun ambt en die van hun organisatie als geheel op
de eerste plaats?
3. Hervormend leiderschap18
Bouwend leiderschap is al niet eenvoudig, maar hervormend leiderschap is nog
moeilijker. Hervormingen zijn de laatste twee decennia aan de orde van de dag in de
wereld van beleid en bestuur. Het openbaar bestuur ziet zich geconfronteerd met relatief
snelle en ingrijpende omgevingsveranderingen.19 Uiteenlopende, soms op elkaar
inwerkende trends als informatisering, globalisering, migratie en individualisering komen
op onvoorspelbare manieren en momenten samen en zijn met bestaande maatregelen niet
te temmen. Sterker nog, bestaand beleid genereert onder zulke omstandigheden vaak
allerlei onbedoelde, negatieve effecten. Het roept daarmee zijn eigen noodzaak tot
verandering op.
Van hervorming is sprake wanneer - al dan niet in reactie op omgevingsveranderingen doelbewust een ingrijpende heroriëntatie in het beleid of de organisatie van de
beleidsvorming wordt doorgevoerd. Hervormers moeten het vaak hebben van
opportunisme: afwachten tot zich omstandigheden voordoen waarin zij kans hebben
gehoor te vinden voor hun vernieuwingsdrang. Dat kan nogal duren. Zij komen vroeg of
laat forse obstakels op hun weg tegen. Wellicht nog het belangrijkste obstakel is de
taaiheid van bestaande zienswijzen en ingesleten gewoontes. Organisaties ontwikkelen
patronen in de manier waarop zij met problemen omgaan en vertrouwen bijna reflexmatig
op probleemdiagnoses en oplossingsrichtingen die in het verleden hun waarde hebben
bewezen.20 Zo is het ook in het openbaar bestuur. Analyses en beleidsvoorstellen die niet
uit het traditionele denken zijn afgeleid, worden eenvoudigweg niet overwogen of min of
meer buitengesloten. Hervormers zullen daarom een vorm van ketterij moeten bedrijven:
het bestaande beleidsgeloof ter discussie stellen, nieuwe zienswijzen introduceren,
nieuwe waarden en normen introduceren.
Dat is een delicate opgave. Een goede timing is cruciaal. Het is altijd gevaarlijk om als
eerste en als enige een dominante consensus in twijfel te trekken. Galileï en andere
vernieuwers in de natuurwetenschappen kunnen daarover meepraten. Hervormers kunnen
te ver uitlopen voor het denken van anderen. Dan zullen zij niet serieus worden genomen,
en neemt hun invloed eerder af dan toe. Bij gebrek aan directe medestanders moeten
hervormers aansluiting zien te vinden bij voor hen gunstige ontwikkelingen in de
omgeving. Ten eerste helpt het als de betreffende gemeenschap wordt geconfronteerd met
acute, pijnlijke en met het bestaande beleid niet op te lossen problemen. Daarnaast zijn
10
hervormers natuurlijk zeer geholpen als er bij andere organisaties, in andere sectoren of
in andere landen succesvolle voorbeelden te vinden zijn van een alternatieve manier van
werken. Nederlandse landbouwhervormers kunnen zich bijvoorbeeld optrekken aan het
voorbeeld van Künast.21
Hervorming staat vrijwel garant voor heftige politieke taferelen. Zij tast immers
bestaande evenwichten en gevestigde belangen aan. Hervormingen hebben per definitie
winnaars en verliezers. Partijen waarvan de belangen in het geding zijn, geven die niet
zonder slag of stoot prijs. Zij zullen tegenspel bieden en genieten daarbij een voordeel ten
opzichte van de hervormers. Zij kunnen namelijk gebruik van staatkundige en juridische
spelregels die de status quo instandhouden, zoals bijvoorbeeld het vereiste van een
tweederde parlementaire meerderheid voor grondwetswijzigingen of de unanimiteitsregel
bij veel communautaire besluitvorming. Zij genieten historisch gegroeide machtsposities
ten opzichte van andere partijen in de sector, zoals de geprivilegieerde toegang van
boerenorganisaties tot de landbouwbesluitvorming, terwijl milieuorganisaties van
buitenaf de arena moesten zien binnen te dringen). En er is de pure kracht van de
vanzelfsprekendheid van dat wat er al is in een gemeenschap. Hervorming schept,
kortom, conflicten: initiatiefnemers en supporters van hervormingen strijden met
tegenstanders. Hervormend leiderschap vergt daarom neutralisatie van hindermacht,
goedschiks of kwaadschiks.
Hervormende leiders verstaan die kunst. Zij weten de smalle marges van het publieke
discours op te rekken, en - tegen alle hindermacht in - ideeën in de beleidsarena te
brengen die voorheen ondenkbaar of onzegbaar waren. Natuurlijk speelt het toeval
daarbij een rol: symbolische incidenten die de legitimiteit van de status quo ondergraven,
ideeën wier tijd gekomen blijkt te zijn, succesvolle rolmodellen die kunnen worden
geïmiteerd.22 Maar er is meer voor nodig. Ik noem vijf succesvoorwaarden.
Ontmaskering van de status quo
Hoe meer leiders de bestaande situatie in het oude beleid voorstellen als een bedreiging
voor centrale maatschappelijke waarden en belangen, hoe groter de kans op
hervormingssucces. Leiders moeten dit niet alleen roepen, ze moeten het ook zelf
geloven: `when leaders become convinced that the course the country is on is
unsustainable, they may embrace remedies that would not be tried in normal times.’23
Leidersfiguren die maatschappelijke toestanden voorstellen als kritieke en binnen de
bestaande kaders onoplosbare problemen, appelleren volgens Edelman aan existentiële
onzekerheidsgevoelens bij hun achterban.24 Dit vergroot de volgzaamheid, verschaft hen
speelruimte om zichzelf en hun beleid te profileren.
Hervorming begint bij deïnstitutionalisering van dat wat is. De politieke taal van
bedreiging en crisis moet het falen van het bestaande beleid zichtbaar maken. Dat is
politiek hoog spel: hervormers verbranden hun bruggen naar de bestaande orde door deze
publiekelijk in diskrediet te brengen. Dit kan alleen slagen als zij zelf niet geassocieerd
worden met die orde (dat zal reeds lang zittende gezagsdragers dus moeilijk vallen). Zij
moeten de oorzaken of de urgentie van de gerezen problemen overtuigend kunnen
11
toeschrijven aan ontwikkelingen die buiten hun beïnvloedingsvermogen (de wereldmarkt,
Brussel) liggen of - nog beter - aan het falen van hun tegenstanders. Hervormend
leiderschap heeft daarmee wel iets weg van Schumpeters visie op het kapitalisme:
creatieve destructie. Zo typeerde Künast in haar beginperiode de toestand van de Duitse
landbouwsector op allerlei plaatsen in bewoordingen als `de tientallen jaren oude
landbouwpolitiek is totaal ineengestort' en `we staan voor de puinhopen van ons eigen
beleid.'25 Met het verse schrikbeeld van BSE in de rug baanden dat soort categorische
veroordelingen politieke ruimte voor vernieuwing. Ze draaiden de bewijslast om: niet de
vernieuwers maar degenen die pleitten voor handhaving van de status quo moesten zich
rechtvaardigen.
Communicatie van wilskracht
Leiders die zich sterk maar niet tegen elke prijs publiekelijk committeren aan een
hervormingsdoelstelling verhogen hun kans op succes. Om als hervormers succesvol te
kunnen zijn, moeten leiders meer doen dan afbreken. Het moet voor alle partijen
duidelijk zijn dat zij een heldere visie hebben op de toekomst en de gewenste
veranderingen in het beleid en de instituties. Zij moeten zich inzetten voor hervormingen.
Moon omschrijft het als `a determination to pursue policies beyond those which arise
from the force of circumstance.'26 Als leiders dit onvoldoende voelen of articuleren, zal
de omgeving snel door hun lippendienst aan `verandering' heen prikken. Moon beschrijft
Margaret Thatcher als een politica die zich na een periode van afwachten en aftasten met
volle overtuiging wijdde aan het nastreven van neoliberale economische hervormingen en
geen misverstand liet bestaan over haar positie. Zij was op cruciale momenten bereid
politieke risico's te lopen om haar beleidsvisie te laten prevaleren. In veel analyses van
falende bestuurlijke of ambtelijke hervormingsoperaties wordt daarentegen de relatieve
desinteresse van politieke elites in het onderwerp als een belangrijke verklarende factor
aangewezen.27 Wanneer het de top aan motivatie ontbreekt, is het vrijwel onmogelijk om
momentum voor hervormingen op gang te brengen of te houden.
Meer is hierbij niet per sé beter. Leiders kunnen te ver gaan in hun utopieën en in het
nastreven van hun favoriete hervormingen. Hoog spel spelen kan noodzakelijk zijn om
door de hindermacht van tegenstanders heen te breken, maar hervorming najagen tegen
elke prijs herbergt politieke risico's. Toewijding aan gekoesterde beleidsideeën of
overtuigende adviseurs mag geen substituut worden voor koele politieke
oordeelsvorming over de maatschappelijke acceptatie en politieke haalbaarheid van de
voorstellen. Het fiasco van de stadsprovincie Rotterdam is hiervan een sprekend
voorbeeld. De pleitbezorgers van deze bestuurlijke hervorming - burgemeester Peper van
Rotterdam voorop - waren zo gecommitteerd aan het succes van hun plan dat ze geen
enkel scenario klaar hadden voor het geval het te houden referendum negatief zou
uitvallen, zelfs geen perscommuniqué. De vernietigende uitslag van het referendum
leidde mede daarom tot een direct en definitief einde van het initiatief.
Een superieure uitweg
12
Hoe nadrukkelijker leiders beargumenteren dat de eigen hervormingsvoorstellen
onvermijdelijker, wenselijker en haalbaarder zijn dan andere alternatieven voor de status
quo, hoe groter de kans op hervormingssucces. Hervormend leiderschap moet een stap
verder gaan dan het bekritiseren van de status quo. Het moet ook een alternatief
aandragen dat in brede kring niet alleen aantrekkelijker wordt bevonden dan de bestaande
situatie, maar ook alle concurrerende beleidsopties in de schaduw stelt. De
kernboodschap moet zijn: wat `wij' willen is goed, realistisch en hoe dan ook
noodzakelijk; wat `zij' willen is slecht, irreëel en absoluut niet onvermijdelijk. Dat is een
retorische krachtsinspanning omdat verschillende partijen in de arena uiteenlopende
verwachtingen koesteren van een nieuwe koers, mede ingegeven door hun onderling
strijdige waarden en belangen. De hervormers moeten daarom een evenwicht zien te
vinden tot het uitdragen van een heldere, consistente koers, en het bedienen van diverse
deelpublieken. Zij moeten een onwrikbaar vertrouwen in hun voorstellen uitstralen, en
aldus een herkenbaar contrast scheppen tussen de impasse van 'vandaag' en de belofte van
'morgen'. Künast biedt wederom een mooi voorbeeld. Haar slogans Klasse statt Masse en
Regional erste Wahl paarden destructie aan reconstructie: `We voeren een nieuw principe
in: kwaliteit in plaats van massaproductie. Het oude adagium van de boeren: groei of
verdwijn, moet vervangen worden.' Een simpele, retorisch krachtige, eigentijdse
boodschap, die de controverse uittilt boven de bedrijfseconomie van het
boerenhuishouden. Ook aan zelfvertrouwen ontbrak het haar niet in haar publieke
optredens. Op een vraag van een interviewer wie haar grootste vijanden waren
antwoordde ze: `Als je geen vijanden wilt zien, dan zijn ze er ook niet. Ik zie alleen dat
het wel zwaar is voor degenen die het meest moeten omschakelen… Maar ik ben
genadeloos optimistisch. Ook de grootste dwarsliggers zullen inzien dat deze wisseling
van de wacht een grote kans is voor de landbouw.' Deze combinatie van een nieuw Groot
Verhaal en persoonlijk commitment maakte haar hervormingspoging zoveel succesrijker
dan die van haar Nederlandse collega's (met name Brinkhorst) die zich door hun
tegenstanders tot een grimmig strijdmodel lieten verleiden.
Het is bijna onvermijdelijk dat hervormers zoals Künast de zegeningen van hun
voorstellen eenzijdig benadrukken. Besluitvorming over hervormingen is tot op zekere
hoogte een sprong in het onbekende, en dat is iets wat bestuurders en politici niet graag
doen. Zij moeten de veiligheid van besturen bij stukjes en beetjes willen inwisselen voor
het grote gebaar. Zij moeten accepteren dat de kost voor de baat uitgaat. Daarom worden
bij grote publieke projecten de kostenramingen stelselmatig worden `opgepoetst' (in
ambtelijk jargon: geminoreerd) om de politieke besluitvorming niet te frustreren. En
daarom moeten hervormers de opbrengsten van de hervormingen groter en mooier
voorstellen (majoreren) dan zij vermoedelijk zullen uitvallen. Dat kan hen in de
uitvoeringsfase overigens duur komen te staan. Helmut Kohl ondervond bijvoorbeeld
grote politieke problemen toen er van de door hem beloofde blühende Landschaften die
zouden ontstaan na de door hem vurig gewenste Duitse hereniging in de eerste jaren na
die hereniging vooralsnog niets terecht kwam.
Coöptatie van uitvoerders
13
Succesvolle hervormingsleiders verzekeren zich vroegtijdig van de steun van partijen die
onmisbaar zijn de uitvoering van de beoogde hervormingen. Hervormers besteden veel
aandacht aan het overwinnen van politieke obstakels. Er is vaak minder aandacht voor de
positie van uitvoeringsorganen, of dat nu lagere overheden, ambtelijke onderdelen, zbo's
of maatschappelijke organisaties zijn. Volgens Caiden falen de meeste
hervormingsinitiatieven echter in de uitvoeringsfase, en spelen voortgezette politieke
strijd en gebrek aan medewerking bij uitvoerders daarbij een sleutelrol.28 Anticipatie
daarop is essentieel voor hervormers, al was het maar omdat uitvoeringsorganisaties
steeds meer geneigd zijn om hun stem te laten doorklinken in de beleidsvorming. Hun
actieve steun voor de voorstellen is cruciaal om de uitvoering kansrijk te maken.
Eenzijdig forceren van hervormingen in professionele organisaties en complexe
beleidsnetwerken heeft hoge afbreukrisico's. Steun van uitvoerders kan bovendien
twijfelaars overtuigen van de praktische haalbaarheid van de hervormingen: als de ter
zake deskundige werkvloer het ook wil, moet het wel goed zijn. Het duo Zalm-Vermeend
zorgde er bij de voorbereiding van de rimpelloos door het parlement geduwde
belastingherziening wel voor dat alle relevante ambtelijke en financiële instellingen hun
zegje konden doen, en zich achter de gekozen wijzigingen opstelden. Künast volgt
eenzelfde strategie. Zij heeft een zogeheten magische zeshoek gevormd met boeren,
milieubeweging (met inbegrip van dierenbescherming), voedingsindustrie, supermarkten,
consumenten en de overheid. Niet om, volgens het Nederlandse poldermodel, eindeloos
naar consensus te streven, maar om harde afspraken te maken: `Die zes partijen moeten
eindelijk leren samenwerken.'29
Controle over het spel
Hoe meer controle hervormers kunnen uitoefenen over de spelregels van de
beleidsvorming, hoe groter de kans op hervormingssucces. Politieke en ambtelijke
topfunctionarissen beschikken over een belangrijk middel om hervormingscoalities te
bouwen. Zij kunnen er beter dan anderen voor zorgen dat de juiste partijen elkaar op de
juiste momenten in de juiste fora treffen. Daarbij gaat het onder meer om de benoeming
van personeel (politieke en ambtelijke topbenoemingen), de samenstelling van
commissies, de agendering van issues en de stroomlijning van de informatievoorziening.
Margaret Thatcher had bijvoorbeeld sterk de neiging de zaken zoveel mogelijk in eigen
hand en in kleine kring te houden. Zij benutte haar procedurele macht ten volle. Via een
gericht benoemingsbeleid probeerde zij zoveel mogelijk ideologische medestanders op
politieke en ambtelijke sleutelposities te plaatsen, waarmee zij dan vervolgens
rechtstreeks zaken deed.30 In landen met een collegiale bestuurstraditie is de procedurele
invloed van de premier doorgaans veel beperkter.31 Ook andere institutionele factoren
spelen een rol: de samenstelling van regeringen (er is meer controle door de leider
mogelijk in eenpartijregeringen, minder in coalities), de aard van het bestuurssysteem (in
federale systemen kunnen lagere overheden meer tegenspel bieden tegen centrale
hervormingsinitiatieven) en de structuur van de beleidssector (leiders hebben potentieel
meer invloed in een gesloten sector met relatief beperkt aantal vaste partijen). Uiteraard
zullen tegenstanders van hervormingen eveneens proberen procedurele regels en
gebruiken te benutten. Aldus ontstaat een verplaatsing van de hervormingsstrijd van het
14
puur inhoudelijke naar het procedurele vlak, inclusief alle bekende listen en lagen van
bureaupolitiek en politieke manipulatie.
Kansen voor hervormend leiderschap
Daar waar de bestuursstructuur machtsconcentraties schept en de publieke cultuur is
ingesteld op heroïsche leidersfiguren, bestaat maximale ruimte voor openlijk ambitieus
hervormend leiderschap. Terug naar een voetbalmetafoor: het team is dan ingesteld op
het genie van de spelmaker. Daar waar de institutionele spelregels via checks en balances
invloed spreiden en de politieke cultuur wantrouwen tegenover leidersfiguren voedt, is
een andere stijl van leiderschap noodzakelijk (vergelijk hoofdstuk 2).
In Nederland is dat goed zichtbaar. Wij spelen niet toevallig graag `totaalvoetbal' waarin
het systeem prevaleert boven de individuele brille; de aanvallen worden geduldig
opgebouwd, waarbij de bal over vele schijven in het team rondgaat. De premier heeft in
vergelijking met veel van zijn Europese ambtgenoten een zwakkere staatsrechtelijke
positie. Ministers en staatssecretarissen arriveren als eenlingen op hun departementen. De
burgemeester en, zoals wij sinds kort weten, de Commissaris der Koningin, zijn geen
eenduidige eerste onder gelijken in hun bestuurscolleges. Het kiesstelsel produceert
bovendien meerpartijencoalities. In de bestuursstructuur wedijveren de hiërarchische
lijnen van de eenheidsstaat met de subsidiariteit en machtsspreiding die het gevolg zijn
van het gedecentraliseerde karakter van het overheidssysteem. Op veel beleidsterreinen
bestaan bovendien corporatistische instituties waarin de staat macht deelt met de sociale
partners, en deze instituties worden steeds verder "opengebroken" door nieuwe
belangengroepen en zaakwaarnemers.
Bestuurs- en beleidshervormingen zijn hier dan ook niet gemakkelijk te realiseren. Het
Nederlandse bestuurssysteem is volgepakt met hindermacht; realisatiemacht is
daarentegen een schaars goed. Hervormingen kunnen niet worden doorgedrukt, zoals
minister Brinkhorst ondervond in het dossier varkenssector. Als er hervormd wordt in
Nederland gebeurt dat meestal sluipenderwijs of schoksgewijs. De eerste optie volgt de
weg der geleidelijkheid, en de hervormingen worden bij voorkeur met zo min mogelijk
ophef en heroïek omgeven. Ambitieuze blauwdrukken leiden immers doorgaans
schipbreuk. Nederland smokkelt liever de hervormingen zijn systeem binnen.32 De
ontwikkelingen in het arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid zijn daarvan saillante
voorbeelden.33 Deze druppelsgewijze hervormingslogica heeft als grote voordeel dat het
draagvlak vrijwel verzekerd is en dat althans in theorie een strategie van trial and error
mogelijk is, waarin hervormers zonder al te grote drama's misstappen kunnen corrigeren.
Het grote risico ervan is visieloos bestuur: beleid als een serie onsamenhangende ad hoc
oplossingen (patchwork) waarop niemand meer greep lijkt te hebben.
De tweede optie is die van de schoksgewijze hervorming. In dat scenario verloopt
hervorming als volgt: het beleidssysteem in een bepaalde sector loopt geleidelijk aan
vast; een grote affaire of ernstige calamiteit maakt die conclusie pijnlijk en
onontkoombaar duidelijk; een politiek gewichtige maar onomstreden
onderzoekscommissie stelt een harde diagnose en levert bijpassende receptuur; onder
15
druk van de omstandigheden wordt deze receptuur gesanctioneerd en geïmplementeerd.
Het voordeel van deze tweede methode is dat zij big bang hervormingen mogelijk maakt.
Het nadeel ervan is dat hervorming op deze manier in essentie een reactief proces is. Niet
de visies sturen het proces maar de politieke noodzaak een groot gebaar te maken. Het
kan bovendien leiden tot bestuurlijke pendules en een fixatie op de perfecte oplossing
daar waar de bevredigende oplossing doeltreffender en efficiënter kan worden
gerealiseerd.
Er heeft zich een derde optie ontwikkeld: hervorming onder druk van de Europese Unie.
In sommige andere landen is het gemeengoed: de EU als breekijzer in nationale impasses.
Met name in aspirant-lidstaten werkt het communautaire acquis als smeerolie voor
hervorming. De EMU-norm en - deadline hebben ook in oude lidstaten als Italië op die
manier gefunctioneerd bij het saneren van de overheidsfinanciën. De jurisprudentie van
het Europese Hof doet hetzelfde op het gebied van de rechtsbescherming van de burger
tegen de overheid. Het `politietoezicht' dat de Europese Commissie uitoefent op de
mededingingsverhoudingen in nationale economische sectoren (van luchtvaart tot media)
dwingt daar soms tot ingrijpende veranderingen van de status quo. In dit scenario wordt
ook zonder leiderschap hervormd. De drijvende kracht zijn namelijk ooit aangegane
verplichtingen op transnationaal niveau die zijn neergeslagen in instituties die hun eigen
dynamiek creëren. Zij dwingen nationale beleidsmakers en organisaties tot grote
veranderingen. Deze transnationale hervormingsroute zal in de toekomst alleen maar aan
belang en vaart winnen, hetgeen de vraag oproept wie deze route eigenlijk kunnen sturen
en beheersen.
4. Conserverend leiderschap
Docters van Leeuwen was niet de enige ambtelijke leider die in de vroege jaren negentig een
overlevingsstrijd voor zijn dienst moest voeren. Net als inlichtingendiensten stonden na 1989 in heel
Europa ook de defensie-instellingen onder grote druk. Ook in Nederland werd de krijgsmacht
geconfronteerd met een politieke neiging om `het vredesdividend' te incasseren. In de Nieuwe Wereldorde
(aldus Bush senior) zou het veiliger zijn. Defensie moest dus kleiner kunnen en goedkoper, véél goedkoper.
Er dreigde een vrij schieten op de defensiebegroting. De kerntaken van de krijgsmacht stonden openlijk ter
discussie. De organisatie van de krijgsmacht – met de dienstplicht als centraal fundament – zou op de schop
gaan. Het departement werd sinds 1989 geleid door Relus ter Beek, die als sociaal-democraat niet direct
behoorde tot de gevestigde inner circle van defensievriendelijke politici, ambtenaren en opinieleiders die in
deze sector de zaken met elkaar plachten te regelen. Met name de landmacht stond onder druk. Haar
klassieke kerntaak, de verdediging van de Noordduitse laagvlakte in NAVO-verband, was goeddeels
obsoleet geworden. Aan haar unieke competentie (grootschalige verdedigingsoperaties) en
instrumentarium (tanks en zware artillerie) leek nauwelijks nog behoefte. Er was een dringende behoefte
aan een nieuw Groot Verhaal, dat de plotseling verweesde sector een nieuwe ratio en legitimatie moest
verschaffen. Mede omdat de minister erg lang zijn kaarten aan zijn borst hield, leidde de zoektocht naar
een nieuwe defensiestrategie en –organisatie die in gang werd gezet tot bureaupolitieke strijd op het
departement en frictie tussen de toppen van de drie krijgsmachtdelen. Men vond elkaar in een herschikking
van prioriteiten: landsverdediging was en bleef een kerntaak, maar de prioriteit kwam te liggen op een
andere reeds gevestigde kerntaak, de bevordering van de internationale veiligheid in de vorm van deelname
aan vredesoperaties. Voor de marine en de luchtmacht hield dit geen wezenlijke veranderingen in, maar
voor de landmacht des te meer. Zij moest kleinschaliger en flexibeler kunnen optreden. Dat leidde
uiteindelijk tot de oprichting van de Luchtmobiele Brigade, die door de landmachttop uit alle macht werd
gepropageerd als instrument dat de nieuwe missie van de krijgsmacht gestalte kon geven. Minder
16
voorspoedig ging het op het gebied van budget en personeel: de landmacht moest zwaar inleveren en de
versnelde afschaffing van de dienstplicht noopte met name de landmacht tot abrupte aanpassingen.
Opeenvolgende generaals – van der Vlis, Couzy, Van Baal – hadden hun handen vol aan pogingen om de
schade beperkt te houden. Hun relatie met hun politieke opdrachtgevers verkoelde, en soms was sprake van
openlijke ruzie (Couzy versus Ter Beek). Jaren later zou de landmacht de volle laag krijgen: eerst de
Luchtmobiele Brigade in het veld (Srebrenica), nadien de top in de politieke arena (NIOD-rapport en zijn
nasleep).
Docters van Leeuwen (als BVD-hoofd) en de landmachttop probeerden hun organisaties
overeind te houden in een woelige, vijandige omgeving. Docters trok schouder aan
schouder op met zijn minister; de generaals kwamen tegenover `Het Plein’ te staan.
Docters wist een crisis voor zijn organisatie te voorkomen en zette haar op een nieuw
groeipad; de landmacht is anno 2003 een geplaagde, aangeslagen organisatie. De
hierboven als `bouwers’ opgevoerde korpschefs van 1993 zien zich anno 2003
geconfronteerd met aanhoudende kritiek op het functioneren van de politie. Ook zij
zullen de komende jaren de legitimiteit en autonomie van hun organisatie moeten veilig
stellen. In al deze gevallen gaat het om publieke gezagsdragers die conserverend
leiderschap moeten tonen: het beschermen van kernwaarden en basisstructuren in
hectische tijden.
De notie van conserverend leiderschap wekt gauw misverstanden, zo niet misprijzen. In
een cultuur die zich in toenemende kenmerkt door een oriëntatie op snelheid en
verandering lijkt het op het eerste gezicht ronduit wereldvreemd om de verdediging van
continuïteit en stabiliteit te poneren als een cruciale opgave voor leiderschap. Het
paradoxale karakter van dynamisch conserveren - changer pour rester la même verdwijnt gemakkelijk buiten beeld. Het is eenvoudiger om conserverend gelijk te stellen
aan conservatief, en dat wekt toch vooral associaties op met anachronistische nostalgie en
brommerige starheid.34
Het organiseren van `dynamisch conservatisme' in de publieke sfeer is een ondankbare
taak, zeker in tijden van onzekerheid en crisis, waarin velen klaar staan om gevestigde
instituties te slopen. Wie beschermt de publieke zaak tegen mediahypes, staand beleid
tegen bestuurlijke pendulereflexen en uitvoeringsorganisaties tegen politieke
paniekvoetbal? Hele sectoren in het openbaar bestuur zijn in de laatste vijftien jaar op
drift geraakt. Berichten over fiasco's en affaires zorgen er voor een chronisch
legitimiteittekort en niet-aflatende druk tot verandering. Het verschil tussen incidenten en
symptomen valt daarbij in het niet.35 Sectoren en organisaties die dat overkomt, hebben
niet alleen pech. Zij zijn voor een deel ook het slachtoffer van falend leiderschap: de
gezagsdragers weten deze publieke instituties en organisaties - zelfs als ze welbeschouwd
naar behoren functioneren - kennelijk onvoldoende te beschermen tegen gekkigheid en
almaar stijgende verwachtingen.
Mee- en terugveren
Wat houdt conserverend leiderschap in de praktijk in? In zijn meest simpele vorm is het
een variant van bouwend leiderschap: dezelfde componenten – visie, organisatie,
legitimatie – moeten nu echter niet worden uitgevonden en opgebouwd, maar worden
verdedigd tegen bedreigingen van buitenaf. Ook zou men kunnen stellen dat
17
conserverend leiderschap het spiegelbeeld is van hervormend leiderschap: de status quo
moet niet worden afgebroken maar juist beschermd, en leiders moeten winnende
argumenten en doorslaggevende coalities construeren om dat doel te bereiken.
Toch kent conserverend leiderschap een eigen ratio en werkwijze. Terry merkt terecht op
dat `the heroic conception of leadership deflects attention from the importance of
conserving public bureaucracies. Conserving viable and legitimate public institutions is
equally important to transforming bad institutions and building new ones.’36 De centrale
uitdaging voor conserverend leiderschap ligt erin een balans te vinden tussen
responsiviteit en autonomie.37 Van publieke instituties en beleidsmakers wordt aan de ene
kant verwacht dat zij gevoelig zijn voor kritiek, meegaan met hun tijd en leren van
ervaringen, kortom responsief gedrag ten opzichte van hun omgeving vertonen.
Anderzijds moeten zij ook niet verworden tot jojo’s en speelballen van steeds wisselende
sentimenten en machtsverhoudingen in diezelfde omgeving. Succesvolle
beleidsprogramma’s en organisaties kennen een zekere stabiliteit: vaste spelregels,
voorspelbaar functioneren, geduldig doorgaan totdat de echte resultaten zichtbaar zijn.
Die stabiliteit ontstaat als zij relatief autonoom zijn, dat wil zeggen het zich kunnen
permitteren om niet op ieder omgevingssignaal met koersveranderingen te reageren.
Balanceren tussen beide wenselijkheden is delicaat. De BVD van voor 1990 was zeer
autonoom, maar hoe responsief was zij eigenlijk? Hetzelfde gold voor het Interregionaal
Rechercheteam Kennemerland/Utrecht: `vrije jongens’ in de opsporing, ongetwijfeld
toegewijd aan de missie van hun team, maar in hun vastberadenheid vergetend dat er bij
recherchewerk ook andere waarden in het geding zijn dan doelbereiking, en dat er bazen
zijn aan wie het oordeel over de maatvoering is voorbehouden. De landmacht kon zich
decennialang koesteren in een stabiele geostrategische en een welwillende politieke
omgeving. Toen de ene ging schuiven werd de ander onvoorspelbaarder. Het kostte de,
naar eigen zeggen, traditioneel `a-politieke’ generaals de grootste moeite om daar
effectief en op gepaste wijze mee om te gaan. Omgekeerd moet het ook een hel geweest
zijn om politiek en ambtelijk leiding te geven aan een organisatie als de Immigratie- en
Naturalisatiedienst in de eerste jaren van haar bestaan: scherp fluctuerende
instroomcijfers, een onoverzichtelijk woud aan regels en uitzonderingen, toenemend
maatschappelijk onbehagen, een uiterst kritische pers, negatieve oordelen van rechters en
andere publieke waakhonden, en bovenal een meedogenloos opportunistische politieke
omgeving. Zo’n organisatie te vrijwaren van publiciteitsgolven en politieke
detailbemoeienis was nagenoeg onmogelijk. In dergelijke situaties is de verleiding groot
om het hoofd boven water te houden door met alle winden mee te waaien. Van een
coherente visie en ordelijke werkprocessen komt dan niets terecht, met evidente gevolgen
voor het moreel van de werknemers.
Conserverend leiderschap is dus een exercitie in mee- en terugveren: voldoende
meebewegen om relevant te blijven en recht te doen aan legitieme sturingspogingen,
voldoende veerkracht opbrengen om de kern van de eigen missie en werkwijze in stand te
houden zonder de steun van de omgeving te verliezen. Inzet van deze exercitie is het
behoud van institutionele integriteit, dat wil zeggen een organisatie (of
beleidsprogramma) die `is faithful to the functions, values, and distinctive set of unifying
18
principles that define its special competence and character.’38 De term integriteit staat
hier dus niet vooral moreel zuiver handelen, maar voor een evenwichtige relatie tussen de
impulsen van de institutie en die van zijn omgeving Een geheime dienst die van de
politiek niet meer mag spioneren heeft zijn institutionele integriteit verloren, evenals een
immigratiedienst die niemand meer mag toelaten, of een krijgsmacht die alleen kan
worden ingezet als het absoluut veilig is. Een geheime dienst die er maar op los spioneert,
of een immigratiedienst die willekeurig mensen uitsluit en toelaat, hebben eveneens –
maar om tegengestelde redenen – een te lage institutionele integriteit.
Conserverende leiders moeten de visie, werkwijze en legitimiteit van hun instituties
beschermen door ze in balans te houden met de ontwikkelingen in hum omgeving. Dat
kan zowel de taakomgeving (de vrede breekt uit; het aantal asielzoekers groeit snel), de
juridische omgeving (voetbalclubs na het Bosmanarrest) of de politiek-maatschappelijke
omgeving (een nieuwe coalitie treedt aan; het volk mort) zijn. Instituties moeten hun
omgeving absorberen, maar niet zoveel dat ze worden opgeslokt. Conserverend
leiderschap is niet belangrijk en makkelijk realiseerbaar voor instituties die zich in
stabiele omgevingen bevinden; het doet er pas echt toe maar is tegelijkertijd zeer moeilijk
uitvoerbaar in tijden van verandering en crisis.
Conserveren in gradaties
Er zijn verschillende manieren om conserverend leiderschap gestalte te geven. Klassiek is
de `lijn in het zand' methode: de omgeving krijgt het signaal dat de rek eruit is en dat
nieuwe of verdergaande wijzigingen voorbij een bepaald punt X onaanvaardbaar zijn.
Deze aanpak heeft de charme van de eenvoud. Iedereen weet waar men aan toe is. Zij is
echter in veel gevallen ineffectief: als machtige partijen in de omgeving het uiterste bod
eenvoudigweg negeren en meer concessies vragen, komt de leider onder druk te staan om
zijn dreigement waar te maken. Voor de leiding van een publieke organisatie is zoiets
niet alleen moeilijk uitvoerbaar (er is `leveringsplicht'), het is vaak ook onaanvaardbaar:
topambtenaren mogen hun politieke opdrachtgevers niet op die botte manier de wacht
aanzeggen. Als zij het zo ver laten komen, rest hen meestal maar een optie: ontslag.
Daarmee houden zij wellicht persoonlijk `schone handen,' maar verliezen zij tegelijkertijd
hun vermogen om invloed op de besluitvorming uit te oefenen. Ook politieke
gezagsdragers die deze methode gebruiken, hebben uiteindelijk vaak niets anders dan hun
eigen positie en reputatie om druk uit te oefenen. Als essentiële spelers hen `expendable'
achten, staan ze voor een tragische keuze: als bluffer ontmaskerd worden of hun
leiderspositie verliezen.
Prudenter en effectiever is de incrementele benadering: proberen de spanning tussen de
omgevingsveranderingen en het bestaande beleid te reduceren door het laatste
stapsgewijs aan te passen. Meeveren dus, zonder de hoop of verwachting dat er ook voor
de volle honderd procent kan worden teruggeveerd. Bij deze methode probeert men door
veranderingen in de periferie van het systeem de harde kern ervan te bewaren, precies
zoals veel mensen dat doen wanneer zij worden geconfronteerd met informatie die niet in
hun wereldbeeld past.39 We zien dat vaak bij beleidssectoren die met schokken worden
geconfronteerd: als pionoffers (overplaatsing of ontslag van als `schuldigen'
19
gebrandmerkte functionarissen) niet werken, gaat men reorganiseren (organisaties
verbouwen, opheffen of oprichten) of repareren (regels en toezicht verscherpen;
transparantie vergroten). Pas als dat allemaal niet genoeg is om de sector in rustiger
vaarwater te manoeuvreren, komen de fundamentele leer- en doelstellingen van het beleid
ter discussie te staan. Daar kunnen jaren, zo niet decennia overheen gaan. Gedurende die
tijd verandert ook de rest van de wereld, en als de conserverende leiders geluk hebben,
zorgen die grotere omgevingsveranderingen ervoor dat de institutionele crisis overwaait.
Zo ging het in sommige landen met het kernenergiebeleid na Three Mile Island en
Tsjernobyl: meer onderzoek doen, zware commissies instellen, strengere
veiligheidsvoorschriften, moratoria op bouw van nieuwe centrales, nieuwe ideeën voor de
opslag van nucleair afval, alles was bespreekbaar zo lang integrale stopzetting van
kernenergieprogramma's maar buiten beeld bleef. Nu, ruim vijftien jaar na Tsjernobyl,
neemt de zorg over uitputting van energievoorraden weer toe en keert wellicht ook het tij
voor kernenergie.
Incrementeel conserverend leiderschap kan speelruimte ontlenen aan de complexiteit en
ambiguïteit van de meeste publieke beleids- en organisatiedoelstellingen. Herinterpretatie
van woorden in de interpretatie van beleidsteksten kan al veel lucht geven: van `ja mits'
naar `nee, tenzij' in het privatiseringsbeleid, van `passende' naar `gangbare' arbeid in de
terugleiding van WAO-ers naar de arbeidsmarkt, van `tolerant' naar `streng'
politieoptreden bij voetbalwedstrijden, van `gedogen' naar zero tolerance in de
handhaving van brandveiligheidsregels, enzovoort. Door retorische accenten te verleggen
en deze te paren aan enigszins tastbare veranderingen in de aandachtsverdeling van de
betreffende organisaties kunnen conserverende leiders veel veranderingsdruk
neutraliseren.
Soms is handige cosmetica dat niet genoeg, zoals in het geval van de Nederlandse
krijgsmacht na 1989. Dan is er een tweede route mogelijk: `the administrative
conservator must exercise strategic discretion to shift the relative emphasis placed on
different policy objectives … to correspond to changing priorities.’40 Dat is wat de
defensietop ook vrij succesvol deed. In de periode tussen 1991 en 1993 bereikten de
politieke en ambtelijke leiders overeenstemming over een nieuwe missie voor de
defensieorganisatie: landsverdediging in NAVO-verband verschoof naar beneden,
vredesoperaties stegen met stip. Het ging pas mis toen deze in essentie incrementele
missieverandering moest worden vertaald in organisatorische aanpassingen (die met
name bij de landmacht uiterst ingrijpend waren), en de politiek aanzienlijke
kostenreductie als randvoorwaarde toevoegde.41
Een derde route is de `vlucht naar voren'. In plaats van mee veren in allerlei
afbouwscenario's en herijkingsscenario's zoekt deze vorm van conserverend leiderschap
naar nieuwe doelen. Zij probeert de missie van de organisatie te verrijken in plaats van te
berusten in een - al dan niet geleidelijke - afkalving. Dat is de strategie die Docters en
Dales - een voorbeeld van een effectief politiek-ambtelijk leiderschapskoppel (zie verder
hoofdstuk 3) - voor de BVD succesvol inzetten: het verlies van de oude kerntaak werd
ruimschoots gecompenseerd door de komst van allerlei nieuwe. Een deel van deze taken
werd nieuw `uitgevonden' (economische contraspionage) en deel werd `weggekaapt' bij
20
bureaupolitieke concurrenten, zoals de Centrale Rechercheinformatiedienst en de
Inlichtingendienst Buitenland.
Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het naïef zou zijn om conserverend leiderschap te
typeren als een nobel ambacht dat wel wat wegheeft van het brave gepriegel van een
restaurateur. Overleven in een overbevolkte publieke jungle (overproductie van beleid;
duplicatie en overlap onder ambtelijke diensten) gaat niet zonder strijd. Conserverend
leiderschap kan ook inhouden dat men organisaties die dezelfde diensten leveren
ondermijnt, ondankbare taken mijdt of op concurrenten afschuift en samenwerking met
anderen afhoudt wanneer men niet de eerste viool kan spelen. Terry maant: `the
administrative conservator should be sensitive to the agency's jurisdictional boundaries
and agressively defend them against encroachment by bureaucratic rivals.42 Mooi
gesproken, maar de vraag rijst dan wel waar het verdedigen van organisatie- of
sectorwaarden het algemeen belang in de weg gaat zitten. Recalcitrant gedrag kan
organisaties ongrijpbaar en tot op zekere hoogte minder kwetsbaar voor hun omgeving
maken, maar het kan de burger zijn die de prijs betaalt van de bureaupolitieke twisten die
daarvan het gevolg zijn. Een extreem en vaak aangehaald voorbeeld daarvan is het
leiderschap van J. Edgar Hoover bij de FBI: de dienst was `niet te pakken', maar vormde
- zo bleek na Hoovers overlijden - tegelijkertijd op tal van punten eerder een bedreiging
voor de Amerikaanse rechtsorde dan dat zij die hielp te verdedigen.43
Conserverend leiderschap omvat meer dan beheersing van de omgeving. De spanning die
conserverende leiders ervaren is die tussen de beweeglijkheid die ze moeten opbrengen
ten opzichte van hun dynamische en veeleisende omgeving, en de onzekerheid en chaos
die dat in de eigen gelederen kan opleveren. Het voorbeeld van de landmacht is hier
relevant: de generaals moesten balanceren tussen ambtelijke loyaliteit en bescherming
van hun organisatie. Te veel leunen naar het eerste zette hun interne geloofwaardigheid
op het spel, te veel naar het tweede bracht hen in conflict met hun politieke superieuren.
Conserverende leiders moeten omgevingsveranderingen absorberen en tegelijkertijd
intern `de boel bij elkaar houden.' Als zij dat laatste negeren, zijn ze formeel nog wel de
baas, maar in feite geen leider meer in de ogen van hun ondergeschikten. Bij alle
verandering die zij brengen, moeten zij de organisatie leefbaar zien te houden houden en
hun medewerkers voldoende vastigheid en positieve prikkels kunnen bieden om ze te
motiveren om ook in de nieuwe situatie de handen uit de mouwen te steken.
In sommige organisaties ligt daar zelfs de kern van de uitdaging voor conserverende
leiders: niet de veeleisende omgeving is hun eerste zorg, maar de interne erosie van
kernwaarden en beroepstrots maakt de organisatie kwetsbaar. Organisaties waar de
mensen de schouders laten hangen: laag moreel, hoog ziekteverzuim, structurele
integriteitsproblemen. De Amsterdamse politie was na de woelingen van de jaren zestig
in zo'n situatie beland. De hoofdcommissarissen Valken en Nordholt stelden orde op
zaken: Valken door rotte appels te verwijderen en te reorganiseren, Nordholt ook door de
korpstrots terug te brengen. Hij ging weer overal het uniform dragen en identificeerde
zich in publieksoptredens nadrukkelijk met zijn `dienders.' Hij hamerde erop dat het
korps zijn traditionele kerntaken onberispelijk uitvoerde. Nordholt werd spoedig op
handen gedragen in zijn korps: na enkele jaren sloeg het beschadigde Amsterdamse
21
zelfvertrouwen weer om in de `arrogantie' die men in de rest van Nederland van het
hoofdstedelijke korps gewend was.
De incrementele benadering van conserverend leiderschap raakt dicht aan de
incrementele benadering van hervormend leiderschap: kleine, politiek zo min mogelijk
controversiële aanpassingen vormen in beiden gevallen het hart van de aanpak. Het grote
verschil is de intentie waarmee de leiders te werk gaan: conserverende leiders initiëren
kleine veranderingen om grotere te voorkomen, hervormende doen het juist om de weg te
bereiden voor ingrijpender wijzigingen van de status quo. Waar stapsgewijs werkende
hervormende leiders het gevaar lopen vast te lopen in het moeras van geneuzel over
kleinigheden, is het nachtmerriescenario voor incrementeel-conserverende leiders dat zij
de greep op de zaken verliest en de geest van verandering niet meer terug in de fles van
de bestaande institutionele orde krijgt. Het klassieke voorbeeld hiervan is Mikhael
Gorbatsjov: zijn Perestroika en Glasnost waren een poging om het communistisch
systeem levensvatbaar te houden door het te verzachten. De `marginale aanpassingen' die
hij doorvoerde (vrijere pers, vrijheid van vergadering, partijvorming, enige economische
liberalisering), genereerden echter in razend tempo een krachtige roep om meer en
ingrijpender hervormingen. Binnen enkele jaren was Gorbatsjov aan de kant geschoven,
de communistische partij zijn macht kwijt en de Sovjet Unie ontbonden.44
5. Leiderschap in balans
De drie typen leiderschap die hierboven zijn gepresenteerd, zijn uitputtend noch
uitsluitend. We zagen al dat de grens tussen stapsgewijs hervormend en stapsgewijs
conserverend leiderschap dun kan zijn: het feitelijk gedrag van beide typen leiders
verschilt weinig, alleen hun intenties. Ook om bouwend leiderschap staat geen betonnen
muur. Als een nieuw beleid of jonge organisatie enige tijd functioneert, begint vanzelf de
confrontatie tussen plan en werkelijkheid. Er komt feedback op gang, inclusief signalen
dat het allemaal niet functioneert zoals ooit bedacht door de bouwmeesters. Dan breekt
vanzelf een nieuwe leiderschapsuitdaging aan: hervormen of conserveren? Zo verging het
de bouwende korpschefs van 1993, zo zal het de momenteel nog bouwende leiders van
nieuwe toezichthouders vergaan.
In de levensloop van beleidsterreinen en organisaties wisselen gelegenheden voor
bouwend, hervormend en conserverend leiderschap elkaar af.45 Voor leidinggevenden is
het de kunst om deze perioden te onderkennen en te benutten - en te weten wanneer een
bepaalde vorm van leiderschap zijn tijd heeft gehad en plaats moet maken voor een
andere. De wereld verandert niet altijd in nette sequenties. Het kan zijn dat onderdelen
van een beleidsterrein of organisatie op hetzelfde moment heel verschillende soorten en
tempi van verandering kennen, die om uiteenlopende typen en stijlen van leiderschap
lijken te vragen. Beide soorten dynamiek (volgtijdelijk en synchroon) geven nog eens aan
dat het weinig zinvol is om alle benodigde leiderschap van een enkele functionaris te
verwachten. Er zijn uitzonderlijk begaafde figuren die meerdere typen en stijlen van
leiderschap beheersen en die doelgericht kunnen inzetten - Docters van Leeuwen lijkt
hiervan tot op zekere hoogte een voorbeeld - maar zij zijn wat zij zijn, uitzonderingen. De
22
meeste topfiguren beschikken over beperktere capaciteiten. Zij doen er goed aan
leiderschap niet als een solo-exercitie maar als teamwerk op te vatten. Zij moeten andere
leidersfiguren om zich heen verzamelen, die over complementaire kwaliteiten
beschikken. Een korpschef is als het goed is de spil in een korpsleiding, net zoals een
voetbaltrainer van een grote profclub zonder assistent-coaches niets bereikt. In de
politieke sfeer is het uitzonderlijk moeilijk om dergelijk team-leiderschap te organiseren:
ministers of wethouders zijn zowel in partijpolitiek als portefeuilletechnisch opzicht te
vaak elkaars concurrenten. Binnen hun eigen portefeuille kunnen politieke bestuurders in
beginsel beter uit de voeten: zij kunnen de samenwerking zoeken met de ambtelijke top
van op hun departement of dienst. In de praktijk gebeurt dat te weinig. In het volgende
hoofdstuk ga ik daarop nader in.
Noten
1
Robert Caro, The years of Lyndon Johnson: Master of the Senate, New York: Alfred A Knopf 2002,
p.834.
2
Caro, op. cit., tekst stofomslag.
3
Vergelijk H. Steketee, Blair, doodsbleek maar met een ongekende passie, NRC Handelsblad, 13 maart
2003, p.5.
4
Commentaar: `Messias' Blair, Volkskrant, 19 april 2003
5
M. Kerres, Schröder: hervormen of ik stap op, NRC Handelsblad, 16 april 2003, p.17; M. Kerres,
Hoeraatjes voor plannen van Schröder, NRC Handelsblad, 29 juli 2003, p. 11.
6
NRC Handelsblad, 10 februari 2001; Volkskrant, 11 juni 2001;Y. Albrecht, C. Stahl. `Boerenslimheid
bestáát', Vrij Nederland, 13 oktober 2001, pp. 23-26.
7
Casusvoorbeeld ontleend aan A. Boin, S. Kuipers, C. Poppelaars, De crisis die uitbleef: de
inlichtingensector, geheimhouding en het voordeel van de twijfel, in: A. Boin, S. Kuipers, M. Otten (red.),
Institutionele crises: Breuklijnen in beleidssectoren, Alphen: Samsom 2000, pp. 144-166, alsmede aan
eigen waarneming als bij de BVD gedetacheerd onderzoeker (najaar 1994-zomer 1995).
8
R. Neustadt, Presidential power and the modern presidents, New York: Free Press 1991.
9
W. Riker, The art of political manipulation, New Haven: Yale University Press 1986, p. 64; zie ook D.
Searing, The psychology of political authority, Political Psychology, 16, 4, 677-696.
10
J. M. Burns, Leadership, New York: Harper and Row 1978.
11
Van een tragische keuze is sprake als alle beschikbare opties een hoge prijs vergen dan wel per saldo
negatieve consequenties hebben.
12
Deze paragraaf is grotendeels ontleend aan A. Boin, E. Van der Torre, P. 't Hart, Blauwe bazen: Het
leiderschap van korpschefs, Zeist: Kerkebosch 2003, hoofdstuk 1. Zie aldaar voor uitvoerige annotatie.
13
Voorbeeld ontleend aan eigen waarneming en correspondentie met I. Brouwer.
14
P. Selznick, Leadership in administration: A sociological interpretation, Berkeley: University of
California Press (2nd ed 1984), p. 17. Navolgende verhandeling leunt op de verfijning en modernisering
van Selznick zoals geboden in: A. Boin, Crafting public institutions: Leadership in two prison systems,
Boulder: Lynne Rienner 2001.
15
Vergelijk bijvoorbeeld H. Mintzberg, Structure in fives, Englewood Cliffs: Prentice Hall 1985.
16
Vergelijk bijvoorbeeld E. van der Torre, Politiewerk, Alphen aan den Rijn: Samsom 1999, met
A.Zuurmond, De infocratie, Den Haag: VUGA 1994.
17
Vergelijk Parlementaire enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Inzake Opsporing, Den Haag 1996;
voorts Beleid en Maatschappij, 25, 5, 1998, themanummer De crisis in de opsporing.
18
Deze paragraaf is gedestilleerd uit P. 't Hart, Hervormend leiderschap, Utrecht: Lemma 2000.
19
Vergelijk OECD, Government of the future, Paris: OECD 2000
20
Steinbruner noemde dat treffend "grooved thinking", Morgan had het over organisaties als "psychic
prisons". Zie J.D. Steinbruner, The cybernetic theory of decision, Princeton: Princeton University Press
1974; G. Morgan, Images of organization, London: Sage 1986.
23
21
R. Rose, Lesson-drawing in public policy, Chatham: Chatham House 1993.
Vergelijk W.M. Newmann, Foreign policy decision making, garbage cans, and policy shifts, American
Review of Public Administration, 28, 2, 1998, 187-212; P. Bezes, Defensive versus offensive appoaches to
administrative reform in France (1988-1997): The leadership dilemmas of French prime ministers,
Governance, 14, 1, 2001, 99-132.
23
A. Shick, opportunity, strategy, and tactics in reforming public management, in: OECD, op. cit., p.133.
24
M. Edelman, Politics as symbolic action, Chicago: Markham 1971.
25
Vrij Nederland, 13 oktober 2001, p.24; NRC Handelsblad, 10 februari 2001, p. 19.
26
J. Moon, Innovative leadership and policy change: Lessons from Thatcher, Governance, 8, 1, 1995, 1-25.
(1995: 2).
27
G. Caiden, Administrative reform comes of age, New York: De Gruyter 1991, p.135.
28
G. Caiden, Implementation: The Achilles' heel of reform, in: A. Leemans (ed.), The management of
change in government, Den Haag: Nijhoff 1976.
29
Volkskrant, 11 juni 2001, p.2.
30
S. James, British cabinet government, London: Routledge 1991; Moon, op. cit.; H. Young, One of us: A
biography of Margaret Thatcher, New York: Noonday Press 1989.
31
James, op .cit.; R. Elgie, Political leadership in liberal democracies, London: MacMillan 1995; P.
Weller, First among equals, Sydney: Allen and Unwin 1985.
32
C.E. Lindblom, Still muddling. Not yet through, Public Administration Review, 39, 4, 517-526.
33
J. Visser, A. Hemerijk, A 'Dutch miracle', Amsterdam: Amsterdam University Press 1997.
34
Al zijn er recent wat ontwikkelingen die erop duiden dat men zich weer zonder veel schroom als
`conservatief' mag aanduiden.
35
Zie A. Boin, M. Otten, S. Kuipers (red.), Institutionele crises: breuklijnen in beleidssectoren, Alphen:
Samsom 2000; Bestuurskunde, 12, 7, 2003, themanummer Crisis in sectoren.
36
L.D. Terry, Leadership of public bureaucracies: The administrator as conservator, London: Sage 1995,
p.44.
37
P. Nonet, P. Selznick, Law and society in transition, New York: Harper and Row 1978; Terry, op. cit, pp.
45 ff
38
Terry, op. cit., p.44.
39
R. Jervis, Perceptions and misperceptions in international politics, Princeton: Princeton University Press
1976.Vergelijk P. Sabatier, H. Jenkins Smith (eds.), Policy change and learning, Boulder: Westview 1993
40
Terry, op. cit., p.69.
41
R. ter Beek, Manoeuvreren: Herinneringen aan Plein 4, Amsterdam: Balans 1996, met H. Couzy, Mijn
jaren als bevelhebber, Amsterdam: Veen 1996.
42
'Terry, op. cit., p.98
43
Zie de case study over J. Edgar Hoover in T.L. Cooper, N.D. Wright (eds), Exemplary public
administrators: Character and leadership in government, San Francisco: Jossey-Bass 1992.
44
G.W. Breslauer, Gorbachev and Yeltsin as leaders, Princeton: Princeton University Press 2002.
45
Vergelijk S. Skowronek, The politics presidents make, New Haven: Yale University Press 1993.
22
24
Hoofdstuk 3
Politiek en ambtelijk:
Van LAT-relatie tot leiderschapskoppel
Leadership is not a one-man show, being a charismatic figure or sensitive to human relationships and interpersonal
communication. [It] also implies that leaders help their subordinates to become leaders themselves.1
1. De Grote Behoedzaamheid
In de zomer van 2002 publiceerde ik samen met anderen de studie Politiek-ambtelijke
verhoudingen in beweging.2 Daarin werd verslag gedaan van een onderzoek naar de
manier waarop binnen de Nederlandse rijksoverheid politici en (top)ambtenaren over
elkaar denken en met elkaar omgaan. Voor dit onderzoek spraken wij met honderd (ex)bewindspersonen, kamerleden en topambtenaren op ministeries en binnen
uitvoeringsorganisaties. Daarnaast bestudeerden we de relevante rapporten- en
publicatiestromen, recente veranderingen in het personeelsbeleid voor topambtenaren
observeerden tijdens interne bijeenkomsten en verdiepten we ons in enkele opmerkelijke
casus. Sindsdien heb ik veelvuldig en op de meest uiteenlopende plaatsen in de publieke
sector lezingen en seminars over dit onderwerp verzorgd.
Al die tijd heb ik mij vooral opgesteld als de wetenschapper die onbevooroordeeld en
nauwgezet onderzoekt hoe de zaken in elkaar steken en vervolgens geduldig verslag doet
van zijn bevindingen. Dat was naar mijn mening toen nodig, omdat de relatie tussen
politici en topambtenaren onder invloed van een aantal recente publieke botsingen en
`affaires' onderwerp van heftige discussies was geworden, waarin wel veel stevige
meningen maar nauwelijks relevante feiten werden gedebiteerd.
Tekenend daarvoor was de directe aanleiding tot het ondernemen van dit
onderzoeksproject: tijdens een boekvernissage in een luxe restaurant in Voorburg hoorde
ik een Haagse topambtenaar op een dermate raillerende toon praten over politieke
gezagsdragers en parlementariërs dat het mij als burger en democraat onrustig maakte.
Zou deze man nog de vereiste ambtelijke loyaliteit opbrengen jegens politieke
gezagsdragers en instituties politici die hij kennelijk zo verachtte? Als onderzoeker
maakte het voorval me nieuwsgierig omdat zijn betoog met een bijna vanzelfsprekende
instemming werd begroet door enkele andere aanwezige topambtenaren. Was hier sprake
van therapeutisch stoom afblazen na een zware week? Waren hier toevallig enkele
uitzonderlijk geborneerde mandarijnen verzameld? Of werd hier de communis opinio van
de ambtelijke elite vertolkt? Zouden de onder Paars opgestane pleitbezorgers voor het
`herstel van het politieke primaat' in de verhouding tussen politiek en ambtenarij wel
degelijk een punt hebben?
Tekenend was ook de samenloop van de gebeurtenissen bij de publicatie van onze studie,
drie jaar later. Om het boek te promoten, schreef ik in de zomer van 2002 een
opiniebijdrage in NRC Handelsblad met als titel `Verse' minister moet ambtenaar
1
koesteren.3 Daarin werd een van de belangrijkste bevindingen van het onderzoek
toegelicht. Ik citeer: `Het probleem is niet dat Nederlandse ambtenaren niet loyaal zouden
zijn, integendeel. Binnenkomende bewindslieden hoeven de ambtelijke loyaliteit niet te
verdienen... [Ambtenaren] gaan heel ver in het "bedienen" van de minister, soms te ver.'
Daarop volgde het pleidooi: `De leden van het nieuwe kabinet doen er goed aan om bij
hun entree op de departementen een open, nuchtere, zakelijke maar constructieve
houding aan de dag te leggen en hun beleidsprioriteiten zo snel mogelijk helder duidelijk
te maken aan hun ambtenaren. Een van die prioriteiten is, ironisch genoeg, ongetwijfeld
bezuinigen op datzelfde ambtelijk apparaat. De nieuwe bewindspersonen zullen tot hun
verbazing ontdekken dat hun ambtenaren bij de overdracht zelf met plannen zullen
komen voor het bereiken van die politieke doelstelling. De ambtelijke top snijdt zonder
morren in eigen vlees als de politiek dat wil.' Op dezelfde NRC-pagina stond de
afscheidscolumn van Eduard Bomhof, waarin hij zijn liefde aan `Pims mighty force'
verklaarde, als opmaat tot zijn ministerschap in het kabinet Balkenende I. Een week later
zegde de kersverse minister Bomhof zonder opgave van redenen een algemeen als uiterst
gedreven, competent en invloedrijk bestaande directeur-generaal op zijn departement de
wacht aan. Niet koesteren maar dumpen, was schijnbaar het devies van een representant
van de Nieuwe Politiek. Een nieuwe politiek-ambtelijke `affaire' was geboren. In
publicitair opzicht was het een gouden kans voor de auteurs van de nieuwbakken studie
(Nova stond direct op de stoep), maar het was toch vooral een pijnlijke bevestiging van
de onverminderde relevantie en gevoeligheid van het onderwerp.
Het verschil tussen de beide voorvallen was dat ik ten tijde van het tweede incident
inmiddels wist dat het inderdaad om incidenten - niet-representatieve buitenissigheden ging. Bomhof bleek al snel ook in andere werkrelaties een notoire ruziezoeker. De
topambtenaar uit het Voorburgse restaurant zit nog steeds hoog in de Haagse boom, maar
uitvoerige navraag suggereerde dat de man zijn particuliere opinies goed weet te scheiden
van zijn feitelijk functioneren: hij staat allerwegen niet alleen bekend als deskundig
technocraat maar ook als loyaal ambtenaar. Belangrijker nog, het empirisch onderzoek
leerde ons dat van loyaliteitsproblemen aan de ambtelijke top van de rijksoverheid in het
geheel geen sprake is. Voor zover bewindspersonen ontevreden zijn over hun ambtenaren
betreft dat niet hun inzet of loyaliteit, maar eerder hun effectiviteit als adviseurs in een
politiek krachtenveld of als managers van publieke uitvoerings- en
handhavingsorganisaties.
Is daarmee de kous af? Nee, natuurlijk. Het onderzoek leverde naast geruststelling ook
twee onrustbarende bevindingen op. De een betrof de verhouding tussen ambtelijk
apparaat en volksvertegenwoordiging. Veel geïnterviewde ambtenaren lieten zich
negatief uit over het parlement. Kamerleden wordt, uitzonderingen daargelaten,
doorgaans gebrekkige kennis en een opportunistische controlestijl verweten. De Kamer is
niet meer dan een verlengstuk van de massamedia, de Kamer blaast incidenten buiten
proportie op tot schandalen, de Kamer plengt krokodillentranen over beleidsmislukkingen
die zij zelf heeft gewild of laten gebeuren: de rij ambtelijke klachten is lang. Ook
Kamerleden ergeren zich desgevraagd vaak aan ambtenaren: aan ambtelijke stukken, aan
ambtelijke verdedigingstactieken, aan ambtelijke arrogantie. Het creëert een situatie
waarin de bediening en bescherming van de bewindspersoon tegen de Kamer voorop
2
staan in het ambtelijk waardepatroon. De Kamer wordt zoveel mogelijk op gepaste
afstand gehouden, met alle mogelijke middelen, ook als die niet altijd geheel oorbaar zijn.
Dergelijke spanningen horen natuurlijk bij het spel tussen controleur en gecontroleerde
zoals dat staatsrechtelijk is ontworpen, maar er lijkt meer aan de hand te zijn dan dat. Er
is te veel wederzijdse negatieve stereotypering en een aan kilheid en disrespect grenzende
afstandelijkheid. Dat is een groot probleem, maar ik richt mij hier vooral op de tweede
belangrijke bevinding: politieke en ambtelijke leiders maken weliswaar geen ruzie en de
ambtenaren kennen als het erop aankomt feilloos hun plaats, maar het ontbreekt op teveel
plaatsen aan synergie en doelgerichte samenwerking tussen beiden, waardoor van het
maatschappelijk zo gewenste slagvaardige bestuur te weinig terecht. De politiekambtelijke verhouding is daarom niet te vergelijken met een goed huwelijk, ook al zien
de departementale partners elkaar soms vaker en intensiever dan zij thuis hun
huwelijkspartners doen. Zij vertoont meer overeenkomsten met een moeizame LAT- of
knipperlichtrelatie: de partners kunnen maar niet besluiten of ze samen of apart willen
optrekken, ook al weten ze dat ze niet zonder elkaar kunnen leven. Te vaak overheerst
defensief gedrag: bewindspersonen houden op cruciale momenten nadrukkelijk afstand
tot hun ambtelijke top en topambtenaren richten hun energie grotendeels op het
voorkomen en beheersen van politieke risico's voor de bewindspersoon. Goede
ambtelijke bediening van de minister komt dan neer op hem `uit de wind houden.' Terwijl
effectief ambtelijk leiderschap nu juist vereist dat winden zelfbewust worden getrotseerd
(conserverend leiderschap) of doelbewust aangeblazen (hervormend leiderschap).
Ik zou deze situatie willen aanduiden als geïnstitutionaliseerde behoedzaamheid. De
departementale topambtenaar is teveel dienaar en te weinig leider, omdat hij bang is de
bewindspersoon voor het hoofd te stoten. De gezagsdrager weet dat zijn streven naar
survival in office bij zijn ambtenaren in goede handen is, maar krijgt tegelijkertijd te
weinig scherpe impulsen uit het apparaat wanneer hij daadwerkelijk politiek-bestuurlijk
leiderschap wil ontplooien. Het is dan weliswaar geen dodelijke omhelzing waarin
politieke en ambtelijke leiders elkaar houden, zij is wel beknellend. Verstikkend voor het
elan en de creativiteit van de rijksdienst.
Ik vond het schrijnend om als onderzoeker van de politiek-ambtelijke betrekkingen zo
veel gedreven en capabele mensen voor mijn neus te krijgen die de leidersrol die ze op
papier moeten vervullen niet waarmaken omdat ze in het keurslijf van de heersende
Haagse verhoudingen te bang of te wantrouwend zijn geworden. Daarom overschrijd ik
nu de grenzen van de onderzoekersrol en ontwikkel een pleidooi voor een revitalisering
van het pact tussen politiek en ambtenarij.
Slechts als ze als hechte koppels opereren, zullen politieke en ambtelijke leiders
daadwerkelijk succesvol kunnen zijn. Dat gebeurt nu veel te weinig. Ik leg hieronder uit
waarom de kwaliteit van politiek-ambtelijke samenwerking aan de top ertoe doet, zowel
in positieve als in negatieve zin. Daarna geef ik aan waarom de hedendaagse politieke en
ambtelijke toppen in de beknellende situatie van wederzijdse behoedzaamheid terecht
zijn gekomen. Tot slot betoog ik dat het anders moet en anders kan. Maar eerst bind ik de
strijd aan met een aantal hardnekkige misverstanden over de aard en logica van politiekambtelijke verhoudingen.
3
2. Wat politiek-ambtelijke verhoudingen niet zijn
Politieke gezagsdragers en topambtenaren leven niet in gescheiden werelden
Sinds mensenheugenis wordt over politiek en ambtenarij gedacht in termen van twee
verschillende enclaves binnen het openbaar bestuur die het best maar zo veel mogelijk
van elkaar gescheiden moeten blijven. Volgens de Amerikaanse jurist en latere president
Woodrow Wilson, schrijvend in 1887, was strikte scheiding van politiek en bestuur nodig
omdat anders de politieke wereld van cliëntelisme, nepotisme en wheeling and dealing'
de kwaliteit van de publieke dienstverlening door het ambtelijk apparaat zou
compromitteren. Het ambtelijke deel van het openbaar bestuur moest zoveel mogelijk op
bedrijfsmatige grondslag worden gerund, met als kernwaarden doeltreffendheid,
doelmatigheid en zorgvuldigheid. Als ambtelijke benoemingen en werkwijzen ten prooi
vallen aan het jachtige en opportunistische politieke krachtenspel, leidt dat tot de
onbetrouwbare, verspillende en incompetente overheid die in Wilsons jeugd in de VS
inderdaad bestond. In Europa pleitte Max Weber korte tijd later eveneens voor scheiding
van politiek en bestuur, maar om heel andere redenen. In Webers Duitsland was het juist
het ambtelijk apparaat sterk geprofessionaliseerd tot wat diezelfde Weber de moderne
bureaucratie doopte en die wij sindsdien allemaal kennen: bestuur op basis van regels,
deskundigheid, neutraliteit. Dat ging erg goed. Zo goed zelfs dat Weber er ongerust over
werd. Er groeide een reusachtig ambtelijk bolwerk dat langzaam maar zeker zijn eigen
rationaliteit ontwikkelde en zich op den duur helemaal zou kunnen gaan onttrekken aan
politieke sturing. De politiek zou als het ware worden ingekapseld door de ambtenarij: zij
zou verbureaucratiseren, of er niet langer toe doen. Dat kon niet de bedoeling zijn, want
niet de bureaucraten maar de politici zijn democratisch gelegitimeerd om het schip van
staat te sturen. Weber wilde met andere woorden de ambtenarij beheersbaar maken door
de grenzen van haar eigen sfeer af te bakenen en haar nadrukkelijk ondergeschikt te
maken aan het `bevoegd gezag' van politici met een electoraal mandaat.
Deze beide denkrichtingen hebben grote invloed gehad op de praktijk van de politiekambtelijke verhoudingen in de hele Westerse wereld. De wenselijk geachte scheiding
tussen beide werd omgezet in staatsrechtelijke leerstukken en organisatieprincipes die
haar tot moesten verwezenlijken: politiek primaat, ambtelijke neutraliteit en loyaliteit,
een scherpe verantwoordelijkheidsverdeling. Tot op zekere hoogte is dat ook gebeurd.
Daarom geloven velen vandaag de dag dat we de laatste jaren getuige zijn geweest van
een `politisering' van het ambtelijk apparaat: ooit hadden we een `zuivere' bureaucratie,
maar nu bemoeien de ambtenaren zich teveel met de politiek (dat ook politici zich meer
met het ambtelijk apparaat zijn gaan bemoeien, wordt gemakshalve vaak vergeten door
deze onheilsprofeten - zie hieronder). Dat is, laat ik het maar duidelijk zeggen, gewoon
onzin. Het berust op een nostalgisch beeld van een geïdealiseerd verleden dat nooit in die
mate heeft bestaan.
De realiteit is namelijk dat politiek en bestuur conceptueel en theoretisch zijn te
onderscheiden maar dat zij in de praktijk onvermijdelijk taal van raakpunten en overlap
4
kennen. Dat geldt vooral aan de top, in de wereld van de politieke gezagsdragers en de
topambtenaren. Heclo merkte ooit op dat beleidsvorming tot stand komt in een
combinatie van puzzling en powering.4 Denken en vechten, analyseren en onderhandelen,
argumenteren en afdwingen, feiten verschaffen en keuzes maken: een ieder die aan de top
van het openbaar bestuur functioneert zal zich met beide zijden van de munt moeten
verstaan. Natuurlijk verwachten we van een professionele bureaucratie vooral het
denkwerk, de koele analyse en de rationele argumentatie, en hebben we de politici
ingehuurd om de knopen door te hakken en de deals te sluiten. Maar het een kan nooit
zonder het ander. De beide partijen zullen elkaar voortdurend moeten opzoeken en hun
gedrag op elkaar afstemmen, anders wordt het niks met het beleid. Een Deense
onderzoeker observeert: ` the relationship between the departmental secretaries
[secretarissen-generaal, PtH] and their ministers must be seen as one of dependence.
Ministers are as much de facto partners as superiors of the departmental secretaries in the
politico-administrative game… Pressures on the ministers become pressures on the
departmental secretaries.’5 Politiek-ambtelijke verhoudingen worden regelmatig op de
proef gesteld door druk van buiten die als een splijtzwam kan werken: incidenten, mediaaandacht, kritische toezichthouders, slechte evaluaties, botsingen met het parlement.
Bewindspersonen en departementale (top)ambtenaren zijn, kort en goed, tot elkaar
veroordeeld. Dat ze desondanks uiteenlopende rollen en verantwoordelijkheden hebben
staat buiten kijf, maar doet niets af aan de feitelijke osmose die aan de top van het
openbaar bestuur tussen politiek en ambtenarij bestaat.
Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn geen zero-sum spel
Soms dreigt de fictie de realiteit te overschaduwen. Zo ook in de beeldvorming over
politiek-ambtelijke verhoudingen. De Britse tv-satire Yes, Minister over het reilen en
zeilen van een minister en zijn topambtenaren is tot op de dag van vandaag een
veelgebruikt referentiekader bij het denken over dit thema. De serie is zo slim gemaakt
dat iedereen denkt dat ze de werkelijkheid weergeeft, zij het in de vorm van een pastiche.
In de serie houdt topambtenaar Sir Humphrey zijn minister zo klein mogelijk. Dat wil hij
omdat hij zo zijn eigen macht vergroot. En dat kan hij omdat hij decennia ervaring heeft
op het departement en alle sluipwegen van het bureaucratisch-politieke spel als geen
ander kent. Ja zeggen en nee doen is voor hem kinderspel tegenover minister Jim Hacker,
de omhoog gevallen partijpoliticus die als bestuurder argeloos, onkundig en
opportunistisch is. Humphrey weet dat Hacker een passant en hij zelf een blijver op het
ministerie is. Hij weet ook dat Hacker op het ministerie vooral dingen komt halen
(beleidssuccessen of bezuinigingen) om zijn politieke carrière te bevorderen, terwijl
Humphrey zelf juist zo veel mogelijk naar zijn departement wil brengen (al was het maar
omdat een belangrijk en groot departement ook hem persoonlijk meer invloed en aanzien
verschaft).
Humphrey en Hacker zijn, met andere woorden, verwikkeld in een reeks zero-sum
spelen: winst voor de een is verlies voor de ander en omgekeerd. Het is, met andere
woorden democratie versus bureaucratie, lekenbestuur versus professionalisme, korte
versus lange termijn, efficiency versus budgetmaximalisatie en zo meer. Hoe intuïtief
invoelbaar deze gedachte ook is, en hoe zeer ze ook de basis heeft gelegd voor vele uren
5
unieke politiek-bureaucratische humor, ze geeft een fundamenteel onjuist beeld van de
departementale werkelijkheid. De gemiddelde SG in Den Haag zal, ceteris paribus, er
juist veel aan doen om zijn bewindspersonen zo goed mogelijk "op te bouwen."
Bewindspersonen en ambtenaren zijn in belangrijke mate elkaars productiemiddelen. Zij
hebben elkaar nodig om hun werk goed te verrichten en de strategische doelen van het
beleid en de organisatie te realiseren. Ambtenaren kunnen door bekwame
beleidsvoorbereiding en handig interdepartementaal manoeuvreren als het ware de bal op
de doellijn leggen, maar zelf scoren op het speelveld waar de bindende politieke
beslissingen worden genomen kunnen zij niet. Het zijn de bewindspersonen die in het
kabinet, in de Kamer en in de massamedia steun voor het beleid moeten opbouwen,
verzegelen en behouden. Als een van beide partijen faalt in zijn specifieke domein,
verliezen beide.
Politiek-bestuurlijke en ambtelijke leiders spelen daarom geen zero-sum maar een
positive-sum spel, waarin er voor beide partijen tegelijkertijd winst te boeken is mits zij
hun doen en laten op elkaar afstemmen. Daarom zijn bewindspersonen en topambtenaren
beter af bij een soepele samenwerking dan bij loopgravenoorlogen. Daarom ook willen
topambtenaren graag een sterke en geen zwakke minister, zoals ook blijkt uit een recent
grootschalig internationaal-vergelijkend onderzoek in het lokaal bestuur: `strong elected
political leaders work with strong CEO’s [lees: topambtenaren, PtH] and … weak
political leadership and internal disharmony depress the leadership from the top
appointed administrator.’6
Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn geen kat- en muisspel.
Sir Humphrey en de zijnen konden hun minister krijgen waar ze hem hebben wilden. Ze
waren met meer, ze wisten het beter, ze zaten er langer, ze hadden de betere netwerken.
Het zero-sumspel van Yes Minister was, met andere woorden ook een kat en muisspel. De
grote, almachtige kat is de ambtelijke top, het spartelende muisje de bewindspersoon. De
realiteit van de Nederlandse rijksoverheid is een heel andere. De Nederlandse evenknie
van Sir Humphrey is dood en begraven. Het is nu vrijwel ondenkbaar geworden dat
ambtenaren decennia lang aan de top van een enkel departement functioneren. Het
(top)ambtelijk bestaan is vluchtiger (versnelling van maatschappelijke processen) en
zichtbaarder (meer media-aandacht, hogere affairegevoeligheid) geworden. En met het
`bespelen' van bewindspersonen moet men beter uitkijken dan vroeger. De politieke
leiding heeft zich in de afgelopen jaren namelijk mogelijkheden gecreëerd om greep op
het ambtelijk apparaat te krijgen. Allereerst was er het verbeten discours over het `herstel
van het politieke primaat’ dat sommige Paarse bewindspersonen in de mond lag
bestorven. Dat doet het altijd goed bij journalisten en puristische juristen bij wie latente
angst voor `de macht van de bureaucratie’ nooit ver te zoeken is, en die zich in de Paarse
periode luidruchtig roerden. Daarmee werden de topambtenaren in een maatschappelijk
verdachtenbankje geplaatst, van waaruit het lastig terugpraten was.
De komst van de Algemene Bestuursdienst biedt politieke gezagsdragers een tweede
route voor vergroting van hun invloed op de top van het ambtelijk apparaat. De ABD was
en is bedoeld als instrument voor de verdere professionalisering van het ambtelijk
6
leiderschap. Zij moet er onder meer voor zorgen dat topambtenaren periodiek van functie
wisselen, en wel over de volle breedte van de rijksoverheid. Zij mogen geen wortel meer
schieten binnen de koker van een enkel departement. Dit rotatiemechanisme gaf
bewindspersonen onbedoeld meer manoeuvreerruimte rond benoeming en ontslag van
topambtenaren. De minister onwelgevallige ambtenaren kunnen nu zonder pijnlijke
strubbelingen en gezichtsverlies tot vertrek worden geprikkeld, uiteraard in het kader van
hun persoonlijke groei en het rijksbrede management development beleid.
Tenslotte werd het steeds gebruikelijker dat bewindspersonen zich bij ernstige kritiek van
de Kamer op hun beleid, met name bij fiasco’s en affaires, verdedigden door te wijzen op
tekortkomingen in de ambtelijke advisering of beleidsuitvoering. Man hat mich nicht
informiert: een polderpolitieke variant op het ich habe es nicht gewusst dat we uit
donkere tijden kennen. Omdat Kamermeerderheden dat meestal wel slikten, konden
ministers de politieke schade beperkt houden door de ambtelijke top publiekelijk
verantwoordelijk te stellen voor de problemen en soms ook sancties te treffen
(taakverandering, overplaatsing, ontslag, reorganisatie).
Het is niet verwonderlijk dat ambtenaren hebben geprobeerd zich te immuniseren tegen
deze toegenomen politieke druk. Vergroting van de afstand tot de politiek door
verzelfstandiging van ambtelijke diensten is een optie (die leiders van uitvoerende
organisaties wel maar van departementale kernonderdelen niet kunnen beproeven). Daar
staat echter wel tegenover dat men juist in uitvoeringsorganisaties tegenwoordig in
toenemende mate wordt gebonden aan betrekkelijk indringende `sturing op afstand, '
onder meer via prestatiecontracten en planning en controlecycli. In de recente
verkiezingscampagnes hadden politici over het hele spectrum de mond vol van de
noodzaak om de ambtelijke managers scherper `af te rekenen' op hun resultaten. In de
lente van 2003 volgde een golf van kritische publiciteit over de hoge salarissen en soms
uiterst gerieflijke werkomstandigheden van de topmensen van verzelfstandigde
organisaties, die in tijden van bezuiniging niet zonder gevolgen zal kunnen blijven. De
tijd dat verzelfstandiging gelijk stond aan `vrijheid, blijheid' en schaduwrijke verkoeling
tegen de hitte van de Haagse politieke arena's is even snel voorbij gegaan als zij gekomen
is.
Het benadrukken van de eigen ambtelijke professionaliteit en `meerwaarde’ is een andere
optie. We zien in de afgelopen jaren dan ook een bloei aan gepraat en schrijverij over
`publiek management’: congressen, tijdschriften, instituten, cursussen, het kan allemaal
niet op. In die beweging past ook de in hoofdstuk 1 gememoreerde zoektocht naar
`supermensen’ op managementposities, via het zwaar aanzetten van competentievereisten
in de benoemingsprocedures en loopbaanbegeleiding van topambtenaren. Dat gaat
allemaal goed, zo lang de politieke echelons het toelaten. Als die zich ondanks alle fraaie
zoek- en testprocedures wìllen bemoeien met ambtelijke topbenoemingen gebeurt dat
gewoon. Dan blijkt het professionele domein opeens heel poreus.
Hyper-loyaal knechtengedrag is, tenslotte, eveneens een denkbare overlevingsstrategie
voor een ambtenaar die zich bedreigd voelt door de toegenomen turbulentie van de
omgeving. De knecht cijfert zichzelf en zijn organisatie weg. Alles draait om het
7
bedienen van de bewindspersoon, want zolang die stevig in het zadel zit, loopt hij zelf
ook minder gevaar. De knecht kenmerkt zich door een can-do houding naar boven: voor
de topambtenaar is dat de bewindspersoon, lager in de hiërarchie zijn het de ambtelijke
chefs. De knecht stelt bedienen gelijk met beschermen, daarbij vergetend dat bij goede
advisering ook tegenspraak kan horen. Van de ambtelijke knecht is in ieder geval weinig
strijdlust jegens de politieke leiding te verwachten. Zelfs niet-knechterige topambtenaren
bedenken zich wel twee keer voor zij het conflict met hun politieke opdrachtgevers
aangaan, want de ervaringen van de late jaren negentig zijn duidelijk: de ambtenaar delft
in zulke situaties altijd het onderspit. Zo hoort het in staatsrechtelijk opzicht ongetwijfeld
ook, maar het is nu juist een kenmerk van goede verhoudingen dat dergelijke
sanctiemogelijkheden ongebruikt blijven en niet voortdurend door de hoofden spoken.
Al deze politieke manoeuvres en ambtelijke reactiepatronen zijn in de Haagse praktijk te
vinden. De situatie verschilt van departement tot departement en deels van persoon tot
persoon. De rode draad is echter onmiskenbaar: het draait in de politiek-ambtelijke
verhoudingen helaas vaak meer om (wederzijdse) risicobeheersing dan om
resultaatgerichte samenwerking.
Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn geen machtsspel
Veel politicologen en journalisten die zich met het onderwerp bezighouden, duiden de
politiek-ambtelijke verhoudingen exclusief in termen van invloed en macht. Wie is
eigenlijk de baas, heet het dan. En vooral: waar is het primaat van de politiek gebleven?
Deze manier van kijken is geworteld in angst voor bureaucratische machtsvorming. Max
Weber wees daar indringend op. Velen zeiden het hem voor en na. Legendarische
voorbeelden van ambtelijke potentaten, publiciteitszoekers en complotteurs zijn altijd wel
te vinden. Omdat ze in Nederland anno 21e eeuw zo schaars zijn, moet men uitwijken
naar andere tijden (Snouck Hurgronje; het oude Rijkswaterstaat als `staat in de staat'),
andere landen (J. Edgar Hoover, militaire interventies in de politiek), of naar de wereld
van de fictie (nog maar weer eens een keer sir Humphrey afgestoft). Situaties waar de
politiek-ambtelijke betrekkingen degenereren tot een machtsstrijd spreken tot de
verbeelding en blijven lang hangen. Denk aan de zogeheten PG-affaire op Justitie medio
jaren negentig. Ondertussen ontstaat er een self-fulfilling prophecy: men kijkt naar
politiek-ambtelijke verhoudingen met een machtsbril op, is vervolgens verontrust over
incidentele waarnemingen die erop duiden dat - bij tijd en wijle - machtsuitoefening een
rol speelt in deze verhoudingen, benoemt dit als probleem en denkt dan na over
oplossingen die de kennelijk groeiende ambtelijke eigenmacht moeten tegengaan. Zo ziet
men alleen wat men wil zien (preciezer: wat men vreest te zien).
Wie politiek-ambtelijke verhoudingen uitsluitend analyseert in termen van
bevoegdheden, geld, aantallen, informatieposities en relatienetwerken, en deze slechts
beschouwt als invloedsbronnen in een machtsspel, mist veel. Hij gaat voorbij aan het feit
dat (top)ambtenaren toch echt door meer worden geprikkeld dan alleen hun eigen
carrière, de omvang van hun budget en de afscherming van hun eigen toko. Hij miskent
dat er politici zijn die niet hun hele doen en laten afstemmen op de wens herkozen te
worden bij de volgende verkiezingen. Hij begrijpt niet hoe zaken als plichtsgevoel,
8
persoonlijkheid en professionaliteit de politiek-ambtelijke verhoudingen kunnen
beïnvloeden. Dat wordt pas zichtbaar voor wie wat minder vooringenomen kijkt en breed
uitgemeten affaires niet verwart met het dominante beeld.
De machtsdenker is blind voor de mate waarin bestuurders en ambtenaren zich niet alleen
of zelfs niet primair voor de eigen positie inzetten. Zij zetten zich veel meer in voor hun
interpretatie van de publieke zaak, voor de waarden en tradities die in hun beleidssector
besloten liggen of voor hun maatschappelijke clientèle en partners. De machtsdenker is
bovendien niet geneigd te zien dat het welbegrepen eigenbelang van politici en
ambtenaren hen er juist toe kan brengen onderling nauw samen te werken en wederzijdse
loyaliteit te betrachten.
Relativeren van de machtsdimensie in de politiek-ambtelijke verhoudingen is iets anders
dan naïef zijn. Natuurlijk wordt er over en weer gecalculeerd en tactisch
gemanoeuvreerd. We zijn net als in de rest van de samenleving de tijd voorbij dat op de
ministeries het gezag van politieke bestuurders als vanzelfsprekend en onbegrensd wordt
geaccepteerd. De opstelling van ambtenaren tegenover hun bewindslieden wordt niet
alleen bepaald door de klassieke loyaliteitsnorm, noch door allesoverheersende angst
voor politieke torpedering van hun carrières. Zij hangt in de dagelijkse praktijk eerst en
vooral af van hun taxatie wat de bewindspersoon voor het departement kan betekenen.
Ambtenaren verwachten dat bewindspersonen zich zowel intern als extern als effectieve
leiders manifesteren. Zij willen politieke sturing ontvangen, mede omdat zij weten dat zij
bij het achterwege blijven daarvan aan effectiviteit in het Haagse bestuurlijke circuit
inboeten. In bestuurlijk Den Haag blijft niets verborgen dat relevant is bij het bepalen van
de pikorde binnen en tussen de departementen. Behept zijn met een bewindspersoon die
niet weet wat hij wil, of die het aan politieke effectiviteit ontbreekt, is voor ambtenaren
geen genoegen maar een handicap.
Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn geen departementaal spel
De kern van de politiek-ambtelijke verhoudingen ligt paradoxaal genoeg niet binnen
maar buiten de departementale arena. Zij ligt in de gedragsprikkels waaraan beide
partijen zijn onderworpen. De belangrijkste bron van die gedragsprikkels is en blijft de
ministeriële verantwoordelijkheid, waarvan de vertrouwensregel de politieke angel
vormt. Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn dus veel meer dan simpele office politics;
zij zijn ingebed in het levende staatsrecht. Daarmee komt de belangrijkste factor in de
hele politiek-ambtelijke verhoudingen pas goed in beeld: de keten van ambtenaren via
minister naar volksvertegenwoordiging en vice versa. De minister is aan het parlement
verantwoording schuldig voor alles wat er binnen het gebied van zijn portefeuille
gebeurt. Niet alleen voor dat wij hij zelf onderneemt, maar vooral alles dat uit zijn naam
door ambtenaren wordt gedaan en nagelaten. Het parlement kan het vertrouwen in de
minister opzeggen op het moment dat het niet langer overtuigd is van diens vermogen om
politieke leiding te geven. Het staatsrecht schrijft voor dat de minister dan zijn
consequenties trekt; de ambtenaren blijven buiten schot. Omdat de politieke
gezagsdragers dus het risico lopen, moeten zij de baas kunnen zijn. Dit principe vindt zijn
vertaling in het begrippenpaar politieke primaat - ambtelijke loyaliteit. De politieke
9
gezagsdrager bepaalt het beleid, het ambtelijk apparaat adviseert hem daarbij en voert het
eenmaal gekozen beleid zo goed mogelijk uit. Cruciaal daarbij is dat de minister erop
moet kunnen rekenen dat ambtenaren hun beleidsvoorbereidende, adviserende en
uitvoerende taken niet alleen professioneel nauwgezet maar ook naar de letter of geest
van zijn politieke intenties - ook indien deze ambtenaren het om wat voor reden dan ook
daarmee niet eens zijn. Loyaliteit wordt immers pas werkelijk op de proef gesteld indien
er meningsverschillen en spanningen bestaan.
Aan de letter van dit deel van het staatsrecht is in de loop der tijd niet zo vreselijk veel
veranderd, maar wel aan de allesbepalende parlementaire uitleg ervan. In de Kamer is de
ministeriële verantwoordelijkheid de afgelopen decennia een even duurzame als
elastische norm gebleken. `Precieze' (de minister is voor alles onverkort
verantwoordelijk) en `rekkelijke' (de minister kan alleen verantwoordelijk worden
gehouden voor datgene wat hij redelijkerwijs had kunnen weten en kunnen beïnvloeden)
interpretaties de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel bestaan in de
parlementaire praktijk zij aan zij. Dat is verwarrend voor wie van staatsrechtelijke
precisie en consistentie houdt, maar wel zo gemakkelijk in een coalitiedemocratie waar
de elites het zich niet kunnen permitteren op iedere slak zout te leggen. Soms legt de
Kamer bewindspersonen het vuur na aan de schenen, terwijl op andere momenten
waarnemers zich vertwijfeld afvragen of in de wel erg rekkelijke interpretaties van de
vertrouwensregel door - vaak - de coalitiemeerderheid in de Kamer het beginsel van de
politieke verantwoordelijkheid niet volledig is zoek geraakt. Sommige ministers proberen
uit politieke problemen met de Kamer te komen door te wijzen op fouten van
ambtenaren. Andere nemen tegenover de Kamer de volle verantwoordelijkheid en dekken
hun ambtelijk apparaat door dik en dun. Eventuele kritiek op het ambtelijk apparaat uiten
zij dan wel achter de gesloten deuren van het ministerie. De Kamer neemt soms met het
een, soms met het ander genoegen, soms met geen van beide. Daarmee is de
parlementaire dimensie van de politiek-ambtelijke verhoudingen een bron van veel
onzekerheid. Er zijn weliswaar bepaalde basisnormen, maar de mate waarin deze worden
gehandhaafd, varieert afhankelijk van de feiten van de casus, de politieke positie van de
bewindspersoon in kwestie, het relatieklimaat tussen de coalitiepartners en de houding
van de pers.
Wat politiek-ambtelijke verhoudingen wel (zouden moeten) zijn
Over de leer en de praktijk van de politiek-ambtelijke verhoudingen bestaan dus veel
misverstanden. De praktijk is, zo leerde ons onderzoek, zeer veelkleurig. Hoe politieke en
ambtelijke leiders feitelijk met elkaar omgaan, wordt beïnvloed door allerlei
situatiespecifieke factoren. Om welke soorten ambtenaren gaat het? Welk type formele
betrekkingen bestaan er? Binnen organisatie spelen zij zich af? Om welke specifieke
personen gaat het? Op welk moment in de politieke en beleidscyclus kijken we naar de
verhoudingen?7 In welke financiële omstandigheden bevindt de desbetreffende sector of
organisatie zich? En zo meer. Een algemeen beeld van `de’ politiek-ambtelijke
verhoudingen is daarom niet kort en bondig te geven, zelfs niet wanneer we zoals hier
alleen geïnteresseerd zijn in de departementale verhoudingen.8
10
De contouren van de gewenste politiek-ambtelijke verhoudingen laten zich eenvoudiger
schetsen. Spelend op een ambigu en fluctuerend staatkundig en politiek speelveld onder
de felle spotlights van de parlementaire pers, moeten politieke gezagsdragers en
ambtenaren in hun onderlinge contacten de kunst van het leven en laten leven beheersen.
Zij moeten daarbij bepaalde - goeddeels ongeschreven - spelregels in acht nemen om te
voorkomen dat hun samenwerking spaak loopt door wantrouwen, machtsstrijd,
knechtengedrag, miscommunicatie of verstarring. Een essentiële spelregel is dat politieke
gezagsdragers en ambtenaren hun eigen verantwoordelijkheid hebben: de gezagsdragers
voor de politieke koersbepaling en de politieke randvoorwaarden (middelen; draagvlak),
de ambtenaren voor deskundige beleidsvoorbereiding, advisering en uitvoering. Ieder
moet zijn eigen verantwoordelijkheid zo goed mogelijk waarmaken, die van de ander
intact laten en hem zo veel mogelijk behulpzaam zijn. Uit die basisregel vloeien andere
spelregels voort: ten allen tijde voor elkaar beschikbaar blijven, elkaar nooit verrassen
met belangrijke acties of informatie, en zich in het openbaar van kritiek op elkaar
onthouden. Beide partijen moeten open kaart spelen over de politieke contacten die zij
onderhouden. Zij moeten geen misbruik maken van de politieke cyclus om elkaar dwars
te zitten (bijvoorbeeld ambtenaren die in de tweede helft van een kabinetsperiode een
minister gaan "uitzitten").
Een leer van politiek-ambtelijke betrekkingen die ons uit de Weberiaanse gevangenis
bedvrijdt, laat zich wat mij betreft samenvatten in drie basisbeginselen, de `drie R’s’:
• Respect opbrengen voor de wederzijdse posities en verantwoordelijkheden en de
daarmee gepaard gaande rolverplichtingen;
• Ruimte bieden aan de ander om inhoud te geven aan de eigen verantwoordelijkheden.
Uitgaan van loyaliteit en vertrouwen in plaats van het tegendeel.
• Reciprociteit betrachten en dus optimaal inspelen op de wederzijdse afhankelijkheid.
Politieke gezagsdragers zijn de iure de baas, maar de facto moeten zij niet alleen
loyaliteit en prestaties vragen maar ook bieden.
De klassieke leer van politiek-ambtelijke verhoudingen stond in het teken van hiërarchie
en dienstbaarheid. Een eigentijds discours over politiek-ambtelijke verhoudingen zou
minstens zo sterk om noties als complementariteit en teamwerk moeten draaien.
3. Het nut van politiek-ambtelijke leiderschapskoppels
Bewindspersonen en ambtenaren beschikken in beginsel over wederzijds aanvullende
kwaliteiten en invloedsmiddelen. Als het goed is, bezitten de ambtenaren
beleidsinhoudelijke en bestuurstechnische expertise, terwijl de gezagsdragers instaan
voor de politieke koersbepaling, het politieke draagvlak en de benodigde
begrotingsruimte. Slimme beleidsvoorstellen en effectieve strategieën om ze politiekbestuurlijk aanvaard te krijgen, komen eerder tot stand als er sprake is van nauw
samenspel tussen beide. Daarbij is het primaat van de gezagsdragers vanzelfsprekend en
dus eigenlijk alleen impliciet herkenbaar. Het teamwerk domineert, niet de formele
hiërarchie.
11
Er zijn verschillende soorten complementariteit in politiek-ambtelijke koppels of teams
denkbaar. De klassieke rolverdeling is die tussen beslisser en adviseur(s). Dit samenspel
is vitaal en zal dat ook op termijn blijven, maar er is veel meer mogelijk. In succesvolle
organisaties zien we in managementteams vaak een evenwicht tussen visionairen en
pragmatici, tussen vernieuwers en beheerders, tussen denkers en uitvoerders en tussen
good guys (verzoeners, conflictmijders) en bad guys (saneerders, conflictzoekers). Zo is
het ook binnen het politieke domein. Een Republikeinse president als Eisenhower kon
zich profileren als `boven de partijen staand' omdat hij zijn vice-president Nixon alle
keiharde partijpolitieke aanvallen op de Democraten liet doen. Reagan was en bleef
ongekend populair bij de Amerikanen omdat hij een perfecte verkoper van vage
beleidsidealen was, maar zonder inhoudelijk gedreven zeloten zoals David Stockman in
zijn directe omgeving, zou er geen `Reagan-revolutie' in het economisch beleid tot stand
zijn gekomen. Stockman c.s. bedachten de beleidsvoorstellen, Reagan verkocht ze. De
ingrijpende hervormingen van de hele economische orde van Australië was het product
van de samenwerking tussen twee politieke rivalen, premier Bob Hawke en minister van
Financiën Keating. Ten minste vijf jaar trokken ze samen op, voordat hun concurrentie
om het leiderschap van de Labour partij de overhand zou krijgen. In die vijf jaar wisten
ze telkens weer voorheen ondenkbaar geachte beleidsveranderingen politiek aanvaard te
krijgen: in het kabinet, in de eigen partijachterban, in het parlement en in het land. De
sleutel tot dit succes was de bundeling van hun specifieke krachten: “Hawke and Keating
became one of the most successful teams since Federation [of Australia, PtH]. They had a
policy affinity, an efficient rapport, and complementary political skills. Hawke, unlike his
predecessor, gave his ministers political room. Keating was dominant within the Cabinet,
Hawke within the country. Where Hawke was popular, Keating was dangerous. Hawke
preached consensus and Keating wielded the economic knife.”9
Dergelijke combinaties moeten ook langs de politiek-ambtelijke as mogelijk zijn.
Politiek-ambtelijke tandems en teams zijn effectiever dan solistisch opererende
gezagsdragers. Die bereiken wellicht aansprekende politieke resultaten, maar lopen
zonder ambtelijke rugdekking het risico zich te committeren aan niet-uitvoerbare
beleidsvoorstellen. Omgekeerd ontberen solistische ambtelijke `entrepreneurs' als het
erop aankomt de maatschappelijke en politieke legitimiteit om zelfstandig bindende
beslissingen tot stand te brengen - zeker wanneer dat gebeurt zonder de instemming van
hun gezagsdragers (vergelijk bijvoorbeeld de opkomst en terugtocht van de korpschefs
als politieke agendabeïnvloeders10).
Goede politiek-ambtelijke verhoudingen zijn vitaal voor beide partijen in de relatie bijna letterlijk. Dat wordt het duidelijkst zichtbaar daar waar ze ontbreken. Er zijn drie
gradaties van politiek-ambtelijk energieverlies. De eerste situatie is die waarin de
betrokken politicus niet stuurt, niet kiest, geen posterioriteiten stelt of politiek geen gezag
heeft. Dan komt de politieke sturing van het beleid te zweven en raakt de ambtelijke
organisatie stuurloos. Men besteedt eindeloos veel tijd aan het schrijven en herschrijven
van nota's om de bewindspersoon tot keuzes te verleiden, respectievelijk aan de
ontwikkeling van beleidsvoorstellen die uiteindelijk in kabinet of Kamer sneuvelen bij
gebrek aan draagvlak. Een tweede pathologie is die van wederzijds wantrouwen. De
politicus hamert op zijn primaat, trekt de ambtelijke competentie of integriteit in het
12
openbaar in twijfel. De ambtelijke top beperkt zich tot risicomanagement en doet het
hoognodige, maar zet niet die extra stappen. Er ontstaan verstoppingen en vervormingen
in de informatievoorziening en verantwoording: ja-knikkerij, mijdgedrag, angst om slecht
nieuws te melden, intriges en spelletjes. Een derde is die van de openlijke strijd. Als
interne politiek-ambtelijke spanningen naar buiten komen, treedt voor zowel de
bewindspersonen als het departement reputatieverlies op. Dat schaadt de effectiviteit van
alles wat zij doen, want het betekent simpelweg dat zij aan invloed inboeten in Haagse
beleidsarena's. Zij moeten het vaker afleggen tegen de claims en argumenten van spelers
met een hoger prestige die in eigen kring wel de rijen gesloten weten te houden.
Zijn de politiek-ambtelijke verhoudingen daarentegen goed, dan komt dat de energie, het
elan en de ontspannenheid waarmee er aan de top van departementen wordt gewerkt
stellig ten goede. Er is duidelijkheid over taken, rollen en verantwoordelijkheden, er is
wederzijds vertrouwen en de transactiekosten van de onderlinge samenwerking zijn laag.
Minder papier dat heen en weer wordt geschoven. Een half woord is genoeg in de
onderlinge besprekingen. Anticiperen op het standpunt van de bewindspersoon wordt
veel makkelijker, namens de bewindspersoon optreden in externe onderhandelingen ook.
Dat alles levert belangrijke tijdwinst op. Er gaat bovendien een positieve signaalfunctie
vanuit naar de rest van het departement en naar de buitenwereld. De beste bewindslieden
weten hun ambtenaren te inspireren door een gedecideerde maar open stijl van
leidinggeven en door hun doeltreffende belangenbehartiging in het kabinet, het parlement
en de media. De beste topambtenaren anticiperen feilloos op de prioriteiten en behoeften
van bewindspersonen en op de politieke context waarin deze opereren. Tegelijkertijd
prikkelen zij hun bewindspersonen tegelijkertijd door hen naast veilige ook
vernieuwende, riskante en soms zelfs tegendraadse beleidsopties aan te reiken. De
organisatie als geheel krijgt vaart en élan.
Het moet niet alleen, het komt in de praktijk ook wel eens voor. Tijdens ander onderzoek
stuitte ik op steeds weer aangehaalde recente succesvoorbeelden van politiek-ambtelijke
`chemie': tussen (de top van) Sociale Zaken en Melkert (met onder meer de zogeheten
Melkertbanen als baanbrekend beleidssucces), Economische Zaken en Wijers
(marktwerking en privatisering op de agenda), en Financiën en het politieke duo
Zalm/Vermeend (rimpelloze doorvoering van majeure stelselwijziging in de belasting).
Figuur X.1 illustreert hoe politiek-ambtelijke complementariteit concreet gestalte kan
krijgen bij de uitoefening van wat ik eerder hervormend leiderschap heb genoemd.11 Wat
zou het toch heerlijk zijn als dergelijk teamwerk nu eens echt tot stand kwam op een
ministerie als Binnenlandse Zaken (bijvoorbeeld in de staatkundige vernieuwing) of
VWS (herziening gezondheidsstelsel), waar hervormend leiderschap dringend geboden
is.
Figuur 3.1 Hervormend leiderschap als politiek-ambtelijk teamwerk
Succesvoorwaarden
hervormend leiderschap
Crisisarticulatie
Rol bewindspersoon
Rol topambtenaar
Opportunistisch aftasten
Early warning
13
Persoonlijk
veranderingscommitment
Superieur alternatief voor
de status quo
Coöptatie van uitvoerders
Gebruiken van procedurele
invloed
van de omgeving
Politieke framing en
publieke retoriek
Politieke gewicht inzetten
(lot verbinden)
Politiek salesmanship
wantoestanden,
uitvoeringsproblemen en
handhavingstekorten
-
Prikkelen en overtuigen
sectorpartners
Maximaliseren
veranderingsbereidheid
ambtelijk apparaat
Voorbewerken
sectorpartners
Bureaupolitiek
manoeuvreren
Politieke timing
Selectie adviseurs en leden
commissies
Voorbewerken ministerraad
en Kamer
Creëren pakketafspraken in
ministerraad, Kamer
Creatieve beleidsontwerpen
Waarom politiek-ambtelijke leiderschapskoppels zo schaars zijn
Het kan zo mooi zijn en toch gebeurt het relatief zo weinig, die politiek-ambtelijke
koppels. Waarom toch? Niet te onderschatten is de blijvende invloed van het dichotome
denken over politiek-ambtelijke verhoudingen. Webers angsten zitten ons bijna honderd
jaar later nog diep in de genen.12 In formulevorm komen die hierop neer: politiek :
ambtenarij ~ democratie : bureaucratie => oppassen geblazen! Hoe begrijpelijk ook, dit
denken is niet meer van deze tijd. Onze democratie heeft niets te vrezen van opstandige
kolonels en autoritaire klerken. En van de hedendaagse generatie ingekapselde
topambtenaren al helemaal niets. Het primaat van de politiek zit bij iedere ambtenaar zò
grondig tussen de oren dat erop blijven hameren niet alleen overbodig maar zelfs
beledigend en dus contraproductief is. Onderscheid maken tussen de posities en
verantwoordelijkheden van politici en ambtenaren is en blijft nuttig en nodig als
basisprincipe. Maar het onderscheid is verworden tot een mentale Berlijnse muur. Zie de
verbetenheid van premier Kok en zijn beruchte `oekaze' van 1998, waarin het ambtenaren
expliciet werd verboden zelfstandig contacten te onderhouden met Kamerleden en
journalisten. Zie het onophoudelijke alarmistische gedram van scribenten als Cliteur
(`Ambtenaren moeten zwijgen en dienen'). Deze mentale muur leidt tot
overbenadrukking van de hiërarchische component in de politiek-ambtelijke relaties en
dat schept een sfeer waarin complementariteit en teamwerk eerder uitzondering dan regel
zijn.
Een tweede belemmerende factor heeft te maken met de sluipende verharding van het
grensverkeer tussen de schakels in de keten volksvertegenwoording Ù minister Ù
ambtelijke top. De veelgesmade Lubberiaanse en daarna Paarse `sorrydemocratie' kon
14
zich op politiek niveau mede in stand houden omdat in het nauw gebrachte gezagsdragers
blaam voor falend overheidsoptreden doorschoven naar het ambtelijk apparaat. Volgens
sommige bestuurskundigen moet zo ook de politieke populariteit worden verklaard die
verzelfstandiging van uitvoerende diensten: ze gaf politieke gezagsdragers de kans de
politieke afbreukrisico's van lastige, controversiële terreinen van publieke dienstverlening
structureel `op afstand te zetten'.13 Het topambtenaarschap is daarmee een gevaarlijk
beroep geworden, misschien wel net zo gevaarlijk als dat van bewindspersoon. Het
belangrijkste verschil tussen beiden is dat bewindspersonen zichzelf kunnen verdedigen
kunnen kritiek, terwijl topambtenaren maar moeten afwachten of hun bewindspersoon
hen tegenover parlement en pers in bescherming neemt. En veel bewindspersonen zijn,
toen het er tijdens incidenten en affaires op aankwam, bepaald geen betrouwbare bazen of
bondgenoten gebleken van ambtelijke diensten die onder politiek vuur kwamen te liggen.
Dat herinnert de huidige generatie topambtenaren zich maar al te goed. Behoedzaamheid
is het gevolg.
De derde reden is betrekkelijk prozaïsch, maar daarom niet minder zwaarwegend. De
politicoloog Hugh Heclo schreef in de jaren zeventig over de top van de federale
overheid in Washington. De titel van zijn boek, A government of strangers, verwees naar
zijn bevinding dat de voortdurende wisseling en korte zittingstermijnen van de cruciale
ministers en (politiek benoemde) ambtelijke leiders een van de belangrijkste handicaps
voor de bestuurskracht van `Washington' waren.14 De machine van politieke
benoemingen is zo groot en log dat het na de entree van een nieuwe president meer dan
een jaar kost voordat iedereen op zijn plaats zit, terwijl in het laatste jaar voor de
verkiezingen de eerste topfunctionarissen alweer omzien naar een andere baan. Het
gevolg is dat de mensen die het aan de top met elkaar moeten doen in belangrijke mate
vreemdelingen voor elkaar zijn. Tijd om op elkaar ingespeeld te raken is er nauwelijks.
Met alle gevolgen van dien: vertragingen in de voortgang van cruciale dossiers, slechte
doorstroming van informatie, verlies van organisatorisch geheugen en voortdurende
competentieconflicten. De aanwezigheid van teveel `vreemden' op vitale plaatsen in
organisaties ondermijnt, zo blijkt uit rampenonderzoek, bovendien het
weerstandsvermogen van organisaties.15 Hier te landen werd dit altijd afgedaan als
`Amerikaanse toestanden' die `we' hier niet wensen. Feit is dat we anno 2003 aan de top
van de Nederlandse rijksoverheid op precies hetzelfde punt, zij het langs een andere weg.
Bij ons is het niet de machinerie van de politieke benoemingen maar de combinatie van
regeringswisselingen en een op drift geraakte ambtelijke overplaatsingsmachine. De
gemiddelde topambtenaar zat anno 2002 nog maar krap drie jaar op zijn positie.16 Voeg
daarbij de politieke personeelswisselingen van 2001-2003 en we zijn net als in
Washington beland in een bestuur waarin `vreemden' het met elkaar moeten doen. Het is
net als het Nederlands elftal: het zijn allemaal topspelers maar de experimenteerdrift van
bondscoaches en allerlei clubverplichtingen staat er zelden hetzelfde elftal op de mat en
is gezamenlijk trainen nauwelijks mogelijk. De gevolgen zijn bekend. Hetzelfde geldt in
de wereld van het openbaar bestuur: de Haagse topambtenaren worden zorgvuldiger
getest, beter (bij)geschoold en intensiever gecoacht dan ooit, maar trekken als moderne
voetbalnomaden in hoog tempo van plaats naar plaats. Hun politieke opdrachtgevers
doen, om heel andere redenen, niet anders. Hoezo teamwerk?
15
Tenslotte mag ook fortuna (het toeval) niet ongenoemd blijven, hoe zeer we ook ons best
doen het uit te bannen in de praktijk van het publieke management. Het toeval in de
politiek-ambtelijke verhoudingen verschijnt vooral in de vorm van de toevallige mix van
personen die gedurende een bepaalde periode op de verschillende departementen tot
stand komt. Tussen sommige van die personen ontstaat nu eenmaal een `chemie', zoals de
respondenten in onderzoek naar politiek-ambtelijke verhoudingen dat plegen aan te
duiden, en tussen andere niet (of erger). Dat hangt af van de persoonlijke
managementstijlen van de betrokkenen, van hun rolopvattingen, hun werkgewoonten,
communicatiestijl en omgangsvormen, kortom van hoogstpersoonlijke en daarom lastig
te beïnvloeden factoren. Juist daarom wachten ambtenaren bij kabinetsformaties ook zo
gespannen af welk politiek vlees er nu weer in hun kuip wordt geworpen.
4. Naar een nieuw politiek-ambtelijk pact
Wat staat te doen om de Grote Behoedzaamheid te doorbreken? Er bestaat geen
standaardformule voor succesvolle politiek-ambtelijke verhoudingen. Daarvoor zijn het
te broze, subtiele en persoonsafhankelijke arrangementen, die bovendien in de loop van
de tijd veranderen als de relatie zich ontwikkelt en de politieke cyclus zijn loop neemt.
Politiek-ambtelijke verhoudingen aan de top drijven voor een niet-onbelangrijk deel op
de persoonlijke kwaliteiten van de betrokkenen: leiderschapsstijl, empathisch vermogen,
fingerspitzengefühl in de omgang met informatie, integriteit en moed onder druk van een
kritische buitenwereld, elementair fatsoen. Er is dan ook niet één beste organisatievorm
voor politiek-ambtelijke verhoudingen aan te wijzen. Er zal steeds opnieuw een passende
balans moeten worden gevonden tussen de strategische beleidsuitdagingen voor het
departement, de departementale (top)structuur en werkprocessen en de persoonlijke
stijlen en capaciteiten van de bewindspersonen en topambtenaren.
Toch zijn er wel een paar gewenste veranderingen te formuleren die de kans bevorderen
dat er effectieve leiderschapskoppels op de departementen (en in provincie- en
stadhuizen) tot stand komen. Basis voor al deze voorstellen is dat we moeten ophouden
met de rigide, defensieve benadering van de verhouding tussen politiek en bestuur. Het is
veel nuttiger om niet de dichotomie maar het pact als centrale metafoor te hanteren. Het
ongeschreven pact tussen politiek en ambtenarij is aangetast door de bovenbeschreven
ontwikkelingen. Het is hoog tijd dat het wordt gerepareerd. Onder erkenning dat het om
twee verschillende partijen met verschillende posities in Montesquieu's staatkundige
driehoek gaat, moet de energie erop gericht zijn om het doen en laten van beide partijen
zo goed mogelijk op elkaar te betrekken. De ambtenarij zit op het kruispunt tussen
wetgevende en uitvoerende macht, maar haar rol en positie zijn tot op heden in het
staatsrecht nauwelijks geëxpliciteerd. In beide gevallen moet zij samenwerken met
politieke gezagsdragers en fora. De ambtenarij moet niet langer een staatkundig
fremdkörper blijven, maar expliciet worden ingeweven in het verkeer tussen regering en
parlement. Als dat gebeurt, ontstaan er betere mogelijkheden dat er een effectief
leiderschapsregime tot stand komt, waarbinnen politieke en ambtelijke leiders effectief
samenwerken.17 Concreet zijn de volgende stappen noodzakelijk
16
1. De ministeriële verantwoordelijkheid moet worden herijkt
De ministeriële verantwoordelijkheid moet weer consequent worden opgevat als risicoaansprakelijkheid. De bewindspersoon kan voor het functioneren van alle individuen en
organisatie-onderdelen die onder zijn portefeuille vallen, worden aangesproken en
beoordeeld door de volksvertegenwoordiging. Bij de invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid moeten parlement en bewindspersonen alle drie de componenten
van het verantwoordingsproces evenveel recht doen: informatie-uitwisseling, debat en
sanctionering. Dat vereist van de regering een maximale transparantie aangaande haar
doen en laten, ook in geval van incidenten en mogelijke misstanden. Van het parlement
vergt het de discipline om complexe dossiers niet bij voorbaat te reduceren tot
eendimensionele vragen over de politieke toekomst van de verantwoordelijke
bewindspersonen. Goede verantwoording is een gesprek, geen monoloog, en ook geen
kruisverhoor. In zo'n gesprek zal vanzelf duidelijk worden waar de
volksvertegenwoordiging redelijkerwijs ook sancties - met de vertrouwensregel in de
achterzak en niet op de voorgrond - kan verbinden aan missers van de minister of de
onder hem ressorterende ambtenaren en diensten. Voor bepaalde op afstand geplaatste
diensten kan de werkingssfeer van de ministeriële verantwoordelijkheid contractueel of
wettelijk worden beperkt. Bij de besluitvorming terzake moet het parlement toetsen
welke alternatieve verantwoordingsmechanismen dan voor die verzelfstandigde diensten
gelden. Het parlement bindt zich vervolgens voor een bepaalde periode aan het primaat
van die mechanismen (zie verder punt 4, hieronder).
Stabilisatie van de parlementaire mores rond verantwoordelijkheid en verantwoording is
essentieel voor succesvolle politiek-ambtelijke verhoudingen. Zolang die stabiliteit er niet
is, domineren latente gevoelens van onzekerheid en onveiligheid de situatie aan de top
van departementen. In de huidige situatie weet vrijwel geen (top)ambtenaar hoe of
wanneer hij het slachtoffer kan worden van incidenten en politieke
verantwoordingsperikelen. De gewenste herijking van politieke
verantwoordelijkheidsopvattingen komt echter alleen binnen bereik als het achterliggende
probleem wordt bestreden: de dominantie van het strategisch monisme in de
verhoudingen tussen regering en parlement. De regeerakkoorden, het dichtgetimmerde
Torentjesoverleg, de fractiediscipline: het is allemaal te veel en te dwingend geworden.
Dat is al vele malen betoogd, maar de fnuikende effecten die het heeft op de politiekambtelijke verhoudingen worden daarbij meestal over het hoofd gezien. Het bevordert de
incidentenpolitiek (dat is het enige dat de oppositie resteert), maar maakt tegelijkertijd de
bovenbeschreven blame shifting van minister naar ambtenarij mogelijk. Want als zelfs
maar de lichtste dreiging met de vertrouwensregel automatisch escaleert tot een
kabinetskwestie, zal de logica van coalitiebehoud voor kamerleden in het regeringskamp
zwaarder wegen dan de staatsrechtelijke zuiverheid, al was het maar omdat de fractietop
hen daartoe `indringend' aanzet.
2. De `oekaze van Kok' moet worden geschrapt
In de tweede helft van de jaren negentig bestond er bij leidinggevende figuren binnen
Paars veel ergernis over het naar hun mening al te assertieve opereren van bepaalde
17
topambtenaren. Ambtenaren worden niet geacht `opinieleiders' te zijn, en dat dreigde nu
juist te gebeuren met mondige en krachtige types als de Amsterdamse korpschef
Nordholt, de eigenzinnige secretaris-generaal van Economische Zaken Van Wijnbergen
en de super-PG Docters van Leeuwen. Zij zochten en kregen veel publiciteit - en lang
niet altijd alleen als spreekbuis van hun politieke superieuren. Minstens zo groot was de
ergernis over de vele `lekken' uit het overheidsapparaat, met name bij gevoelige kwesties
zoals de IRT affaire en de Bijlmerramp enquête. Nu lekken politici er zelf stevig op los,
maar de toenmalige bewindspersonen werden naar hun gevoel kennelijk geconfronteerd
met te veel `ongeautoriseerde' lekken.18 Die waren, zo luidde de even stellige als
onbewezen redenering, het product van ambtenaren die kennelijk hun eigen agenda
boven die van hun bewindspersoon plaatsten en al te vrijmoedig omgingen met
journalisten en kamerleden. Dat moest afgelopen zijn, vond premier Kok. Hij liet daarom
een scherp geformuleerde `Aanwijzing van de minister-president' uitgaan naar alle
rijksambtenaren. Vanaf nu was het hen verboden om in de publiciteit te treden of
contacten met kamerleden (en hun medewerkers) te onderhouden zonder voorafgaande
toestemming van hun bewindspersoon.
Uiteraard heeft zo'n document vooral een symbolische strekking: het stelt een norm, maar
goed handhaafbaar is deze natuurlijk niet. Wie houdt al die tienduizenden
rijksambtenaren op dat punt in de gaten? Toch had het document een grote impact, met
name op de departementen, omdat het signaal duidelijk was. De hoogste politieke baas
zei tegen de ambtenarij: ik vertrouw jullie niet. Jullie zijn ofwel vergeten wie de baas is,
of jullie zijn simpelweg niet prudent bij het behartigen van de belangen van die baas. De
ambtelijke top voelde zich beledigd door beide redeneringen. Tegelijkertijd werd de
nieuwe norm zo veel mogelijk gehandhaafd. Zo ging de deur naar het parlement dus
goeddeels op slot. Op de departementen werd een tijd lang de koudwatervrees de norm.
Belangstellende buitenstaanders werden - en worden - veel meer dan voorheen
doorverwezen naar voorlichters. De bureaus SG kregen meer werk om `regievoering'
over eventuele contacten te plegen. Kamerleden en hun medewerkers stuitten veel meer
dan vroeger op een `sorry, maar ik mag er niet met je over praten'. De
communicatielijnen tussen uitvoerende en controlerende macht raakten aan de top
verstopt. Meer Kamervragen, langere AO's en vragenuurtjes waren het gevolg. Ironisch
genoeg beklaagden sommige ministers zich sindsdien dat ze zo veel tijd kwijt waren met
niet-essentiële overleggen met de Kamer. Rara, hoe komt dat? Inmiddels wordt de soep
overigens op veel plaatsen niet meer zo heet gegeten als zij in 1998 werd opgediend. Er
wordt weer op veel plaatsen in de rijksdienst weer uitgegaan van de prudentie en de
professionaliteit van de ambtenaren. In plaats van `vooraf toestemming vragen' is het
`zelf afwegen en tijdig terugrapporteren' weer in zwang geraakt. Maar de dreiging van de
`oekaze van Kok' is op de achtergrond aanwezig.
Dat moet maar eens afgelopen zijn. Zo'n aanwijzing is een typerend voorbeeld van
sturing op wantrouwen dat niet gerechtvaardigd wordt door de feiten. Er is geen
betrouwbaar onderzoek naar de ontwikkeling en oorzaken van lekken, noch is er een
studie die documenteert dat ambtenaren de laatste jaren systematisch vaker en meer in
kritisch-onafhankelijke zin in de openbaarheid zijn getreden. Wat er wel is, is
overweldigend indirect bewijs dat de loyaliteit en prudentie van (top)ambtenaren door
18
Nederlandse bewindspersonen consequent zeer hoog worden ingeschat. Het lijkt er
verdacht veel op dat er een algemene regel is uitgevaardigd op basis van enkele in de tijd
samenvallende geïsoleerde gevallen. Niet-verwonderlijk dat de onbedoelde, negatieve
effecten van die algemene regel de positieve dan overtreffen. De oekaze van Kok moet
dus worden afgeschaft.
Ik wil nog een stap verder gaan. Het moet mogelijk worden voor bepaalde categorieën
ambtenaren om rechtstreeks gegevens aan de Kamer te verstrekken en deze zelf toe te
lichten. Daarbij moet vooral worden gedacht aan min of meer gestandaardiseerde,
periodieke contacten gekoppeld aan de presentatie van beleids- en
bedrijfsvoeringsplannen en jaarverslagen van op afstand geplaatste uitvoerings- en
toezichtorganisaties. Kamerleden moeten de directeuren van prominente,
beleidsgevoelige ZBO's als het UWV of de IB Groep af en toe in de ogen kunnen kijken
en naar hun verhalen kunnen luisteren, in plaats van dat deze ambtelijke leiders worden
gedegradeerd tot al dan niet soufflerende toeschouwers in de ambtenarenloge. Het is
daarnaast voorstelbaar dat departementale topambtenaren (sg en dg's) periodiek - en met
instemming van hun bewindspersonen - zelfstandig de relevante vaste Kamercommissie
"bijpraten" over lopende kwesties op het departement. Zulke vormen van rechtstreeks
contact tussen ambtenarij en volksvertegenwoordiging tasten de ministeriële
verantwoordelijkheid niet aan, zolang zij zich beperken tot informatie-uitwisseling,
integendeel.19 De cruciale andere componenten van de verantwoording - formeel debat en
sanctionering - blijven onverkort het exclusieve domein van de politieke gezagsdragers.
Alle informatieverstrekking van ambtenaren aan parlementaire organen geschiedt onder
diezelfde verantwoordelijkheid. Zij dient een tweeledig doel: de Kamer de gelegenheid
bieden rechtstreeks te communiceren met de mensen die binnen het apparaat zijn
aangewezen om bepaalde klussen te klaren en zo over en weer betere informatieposities
en beter onderling begrip te kweken; de minister te ontlasten en de contacten tussen
Kamer en minister meer toe te spitsen op de grote strategische en politieke vragen binnen
diens portefeuille.
3. Het parlementaire controlevermogen moet worden versterkt
Bovenstaande voorstellen raken al zijdelings aan het derde punt: de
volksvertegenwoordiging moet zich ontwikkelen tot een serieuzer tegenspeler voor de
uitvoerende macht, inclusief het ambtelijk apparaat. Daar heeft, alweer paradoxaal, het
ambtelijk apparaat alle belang bij. Net als ambtenaren wel varen bij sterke
bewindspersonen, zijn zij gediend bij een robuuste parlementaire controle op hun
functioneren. Ambtelijke organisaties die routinematig de nieren wordt geproefd over de
hoofdlijnen van hun functioneren, lopen namelijk meer kans gevrijwaard te blijven van
de verlammende incidentenpolitiek.
De komst van `Woensdag, gehaktdag' (de jaarlijkse toetsing van de
realisatie van alle in de begrotingen vervatte beleidsvoornemens in het kader van de
VBTB-operatie op de tweede woensdag van mei) draagt daar in de komende jaren
mogelijk al enigszins aan bij. Er is echter meer nodig. Ten eerste: een groei van de
ondersteuning van de fracties en het verificatiebureau van de Kamer. Het is ongelooflijk
hoe het parlement functioneert op een houtje-touwtje budget tegenover de reusachtige
19
middelen van de instanties die het moet controleren. Het ambtelijk apparaat kost
miljarden en krijgt alle ruimte voor professionalisering. Het parlement daarentegen
functioneert verhoudingsgewijs voor een appel en een ei en veroordeelt veel
parlementariërs tot lekengedrag. Dat mag niet voortduren. Is de parlementaire democratie
ons werkelijk zo weinig waard? `It takes a thief to catch a thief': wie effectieve controle
op de bureaucratie wil, moet accepteren dat er een zekere schaduwbureaucratie voor
nodig is om die uit te oefenen. Concreet: grotere en betere fractiebureaus maken het
mogelijk om frequenter en deskundiger parlementaire onderzoeken naar complexe
maatschappelijke vraagstukken en beleidsdossiers te houden - ook vóórdat het kalf
verdronken is.
Het parlement moet echter ook beschermd worden tegen verkeerd gerichte
controle en scoringsijver jegens de uitvoerende macht. In dat kader zou ik in navolging
van voormalig VVD leider Dijkstal willen pleiten voor plafonnering van het aantal
schriftelijke vragen dat partijen per zittingsjaar kunnen indienen (naar rato van zeteltal).
Dat dwingt de kamerfracties intern afwegingen te maken over het relatieve belang van
deze vragen. Daardoor kunnen parlementariërs zich niet langer als profielbewuste kleine
zelfstandigen gedragen maar moeten zij als goede teamspelers het algemeen belang onder
ogen zien.
Voor het ambtelijk apparaat betekenen deze ontwikkelingen tezamen dat er
minder energie weglekt naar de beantwoording van relatief triviale ad hoc Kamervragen.
Tegelijkertijd moet er meer aandacht worden geschonken aan de voorbereiding van
(jaarlijkse) beleidsevaluaties, algemene overleggen, hearings en beleidsgerichte
parlementaire onderzoeken. Dat lijkt me per saldo een enorme verbetering voor de
kwaliteit van het verantwoordingsgesprek tussen regering en parlement. Een Tweede
Kamer die minder drijft op incidenten en mediagolven, en meer op grondige, autonome
fact finding zal bij het ambtelijk apparaat meer respect afdwingen dan nu het geval is. Dat
kan de kwaliteit van de parlementair-ambtelijke verhoudingen ten goede komen en de
parlementaire druk op bewindspersonen doen verminderen.
Het kan zijn dat het parlementaire debat er bij de invoering van deze
voorstellen niet spannender op wordt. Debatten over concrete incidenten en affaires
worden dan immers gekanaliseerd in plaats van aangewakkerd. In plaats daarvan worden
meer mogelijkheden geboden voor parlementaire beoordeling van de hoofdlijnen van
voorgenomen en reeds uitgevoerd beleid. Hier stuiten we mogelijk op een inherente
spanning tussen de instrumentele (selectie van doeltreffend en acceptabel beleid) en
expressieve (kanalisering van publieke emoties over maatschappelijke vraagstukken)
functies van politiek in de samenleving. Het staat nog te bezien in hoeverre die spanning
onvermijdelijk is. De kwaliteit van publiek leiderschap is niet gediend met
verabsolutering van een van beide dimensies. Bovenstaande voorstellen vormen een
reactie op een tijdperk waarin het parlement, goeddeels vanuit een gevoel van onmacht,
de expressieve kant van zijn functioneren sterk heeft benadrukt. De risico's daarvan zijn
de afgelopen jaren steeds duidelijker geworden: een groeiende vragenregen, uitvergroting
van incidenten, enquêteverslaving, kortom een ernstige vorm van `controlitis' (opgevat
als de waangedachte dat parlementaire spierballenrollerij gelijk staat aan effectieve
parlementaire controle). De tijd is rijp om voorstellen te beproeven die de slinger van de
parlementaire controle, en daarmee van de politiek-ambtelijke verhoudingen, de andere
kant op doen bewegen.
20
4. Geef `horizontale' verantwoording de ruimte
Bij controlitis hoort ook een neiging tot micromanagement van de verantwoording binnen
de hiërarchische lijn: een parlement dat van alle kwesties die publicitair opspelen (hoe
zeer ze ook uitvoeringskwesties en geïsoleerde incidenten betreffen) de details wil weten,
een minister die deze dus moet leveren en een departementale top die ze dus vanuit het
apparaat naar boven moet halen. De anticipatie op de grilligheid van de parlementaire
controle werkt door tot in de haarvaten van het ambtelijk apparaat. Zij trekt zich weinig
aan van formele arrangementen waarbij een deel van de uitvoering is ondergebracht in
verzelfstandigde organisaties. Daarmee gaan de beoogde voordelen van verzelfstandiging
gemakkelijk verloren. Een negatieve consequentie is dat de blik van de leiding van
uitvoeringsorganisaties noodgedwongen op `Den Haag' blijft gericht en dat het
(verantwoordings)gesprek met hun cliënten en partners in het veld daaraan ondergeschikt
blijft. Ik zou ervoor willen pleiten om die tendens te doorbreken door
uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid te geven om een belangrijk deel van de
verantwoording over hun doen en laten horizontaal af te leggen, dus rechtstreeks naar hun
cliënten (burgers, bedrijven) dan wel naar hun partners en hun vakgenoten.20 Er wordt de
laatste jaren druk geëxperimenteerd met horizontale verantwoordingsmechanismen als
jaarverslagen, klantenpanels, benchmarking en visitaties. De voorlopige indruk is dat
echter dat hiervan als het erop aankomt een veel minder sturende werking uitgaat dan van
de klassieke hiërarchische weg via de koker van het departementen en de
Kamer(commissie).
Het zou zonde zijn als om die reden de horizontalisering van de publieke verantwoording
zou wegkwijnen, terwijl we tegelijkertijd zien dat de verticale verantwoordingslijn
allerlei verstoppingen en ongewenste neveneffecten vertoont, zoals verstijving van de
politiek-ambtelijke verhoudingen binnen de rijksdienst. Accepteer met andere woorden
als Kamer dat een deel van de verantwoording over wat er in de beleidsuitvoering gebeurt
niet meer in eerste maar slechts in laatste instantie plaatsvindt in het parlement. Dat zal de
papierlast op het Binnenhof aanzienlijk verlichten. Het zal de span of control van
bewindslieden verminderen, wat hard nodig is. Het zal de verhoudingen tussen
kerndepartementen en uitvoeringsorganen van veel conflictstof kunnen ontdoen, omdat
de departementale top niet langer hoeft te vrezen dat zij risico's loopt als ze niet heel
precies weet wat er in de uitvoering gebeurt. En dat alles kan gebeuren zonder dat het
beginsel dat daar waar er publieke macht wordt uitgeoefend deze ook moet worden
gecontroleerd geweld wordt aangedaan. Daarvoor is dan wel noodzakelijk dat de
horizontale verantwoording goed is georganiseerd (aan democratisch acceptabele fora) en
afgebakend (waarover wel en niet; spelregels voor rapportage, discussie, sanctionering en
openbaarmaking). Net als politiek-ambtelijke verhoudingen geen zero-sumspel tussen
bewindspersonen en topbureaucraten hoeven te zijn, zo hoeft de democratische controle
op publieke machtsuitoefening geen strijdtoneel te zijn voor klassiek-verticale en
modern-horizontale verantwoordingsarrangementen. Naarmate de verantwoording over
alledaagse dienstverlening beter is geborgd op `gedecentraliseerd' niveau, houdt de
Kamer ook beter de handen vrij om het gesprek met de minister toe te spitsen op de
politiek relevante hoofdvragen van beleid en organisatie.
21
Slot
Deze aanbevelingen gaan ervan uit dat de sleutel voor de aard en kwaliteit van de
politiek-ambtelijk leiderschap niet binnen de departementen maar in de omgang tussen
Kamer en bewindspersonen ligt. Uiteraard zijn er ook belangrijke verbeteringen binnen
de rijksdienst zelf denkbaar en noodzakelijk. Sleutelen aan de topstructuur van
departementen alleen - recentelijk bepleitte het College van SG's nog voor een
versterking van de strategische coördinatie op AZ - zal echter slechts marginaal effect
sorteren zolang de twaalf grote, amorfe en vooral onverenigde departementen mogen
voortgaan met overproductie van beleidspapier. Dat leert althans de ervaring met
voorgaande, vergelijkbare operaties. De schakeling tussen het politieke en het ambtelijke
domein werd er niet aanwijsbaar beter op en ook de interne verkokering werd niet
merkbaar verkleind. Ik denk dat een drastische kanteling van de balans van
aandachtsverdeling en prestige tussen beleidsproducerende en beleidsuitvoerende
onderdelen van de rijksdienst nodig is. Beleid staat of valt in de uitvoering en veel van de
spanningen tussen Kamer en bewindspersonen draaien tegenwoordig om
uitvoeringskwesties. Departementen staan erbij, kijken ernaar en proberen hun greep op
de zaken te behouden. Het is de vraag of die bemoeienis altijd positief uitwerkt. Het
wordt hoog tijd om weer eens serieus na te denken over een integrale reorganisatie van de
rijksdienst, hoe taai en stroperig die opgave in de afgelopen decennia ook is gebleken.21
Maar dat is een ander verhaal. Voor de kwaliteit van politiek-ambtelijke verhoudingen op
de huidige departementen zou het al een belangrijke stap vooruit zijn als er veel meer
zorg wordt besteed aan `meta-communicatie' tussen bewindspersonen en ambtelijke top:
praten over de manier waarop men het onderlinge gesprek voert en wil voeren. Dat is niet
alleen essentieel tijdens de start van nieuwe bewindspersonen - en ook dan gebeurt het
nog veel te weinig, omdat de departementen de minister meestal direct begraven onder
goedbedoelde inhoudelijke overdrachtsdossiers en zware schema's vol
kennismakingsgesprekken in de sector - maar zou periodiek moeten worden herhaald. Als
de veelbesproken `prestatiecontracten' die bewindspersonen tegenwoordig met hun
ambtelijke toppen afsluiten daarvoor een opstap kunnen zijn, zou dat mooi zijn, maar ik
vrees het tegendeel.
Wat is nu het te verwachten netto-effect van de hierboven voorgestelde veranderingen in
de staatkundige mechanismen die de politiek-ambtelijke verhoudingen bepalen? Dat zal
tweeledig zijn. Politieke en ambtelijke leiders krijgen ieder voor zich meer ruimte om te
doen waar ze voor zijn ingehuurd. Zij worden niet verlamd door ambiguïteit in de vraag
wie nu waar voor wat verantwoordelijk is. En omdat dat zo is, is er minder aanleiding tot
wederzijdse voorzichtigheid en angst (voor functieverlies, voor vertrouwensverlies, voor
`verraad'). Daarmee wordt, ten tweede, een betere voedingsbodem gecreëerd voor
teamwerk en tandemleiderschap in het hart van de staat. Als dan ook nog die rijksdienst
eens echt wordt gemoderniseerd, wordt het misschien weer wat met de bestuurskracht
van de staat.
22
Noten
1
J-C. Thoenig, foreword, in: P.E. Mouritzen, J.H. Svara, Leadership at the apex: Politicians and
administrators in Western local governments, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press 2002, p.xi.
2
P. 't Hart, A.C. Wille, R.A. Boin, G. Dijkstra, F. Van der Meer, W.J. van Noort, M. Zannoni, Politiekambtelijke verhoudingen in beweging, Amsterdam: Boom 2002 (2e druk juli 2003).
3
P. 't Hart, Verse minister moet ambtenaar koesteren, NRC Handelsblad, Zaterdag 14 juli 2002.
4
H. Heclo, Modern social politics in Britain and Sweden: From relief to income maintenance, New Haven:
Yale University Press 1974.
5
L. Jensen, Denmark: `the island culture’, in: R.A.W. Rhodes, P. Weller, The changing world of top
officials: Mandarins or valets? Buckingham: Open University Press 2001, p.74.
6
Mouritzen en Svara, op cit., p.135.
7
Vergelijk hierover H. Möhring, C. Gehrels, P. Plug, R. in 't Veld, Beladen begrippen: loyaliteit en
vertrouwen in het openbaar bestuur, Assen: Van Gorcum 2002, pp. 57 ff.
8
Zie verder ‘t Hart e.a., 2002 en R. Nieuwenkamp, De prijs van het politieke primaat, Rotterdam: Eburon
2002 en de aldaar aangehaalde literatuur.
9
P. Kelly, The end of certainty, Sydney: Allen and Unwin 1991.
10
Zie hierover uitgebreider A. Boin, E. van der Torre, P. 't Hart, Blauwe bazen: het leiderschap van
korpschefs, Zeist: Kerkebosch 2003.
11
Zie hoofdstuk 2; Zie verder P. 't Hart, Hervormend leiderschap, Utrecht: Lemma 2000.
12
Vergelijk E. van Thijn, Politiek en bureaucratie: Baas boven baas, Amsterdam: Van Gennep 1997.
13
Zie C. Hood, The risk game and the blame game, Government and Opposition, 32, 1, 2002, pp. 15-37.
14
H. Heclo, A government of strangers, Washington: Brookings 1977.
15
B.A. Turner, Man-made disasters, London: Wykeham 1978.
16
Bron: Algemene Bestuursdienst, Jaarverslag 2002, Den Haag 2003.
17
Voor de notie van leiderschapsregime, zie P. Gronn, Substituting for leadership: The neglected role of
the leadership couple, Leadership Quarterly, 10, 1, p. 58.
18
Zie M. Bovens, H.G. Geveke en J. de Vries, Strikt vertrouwelijk: Lekken in het openbaar bestuur, Beleid
en Maatschappij, 20, 1, 61-81, 1993.
19
Zie M. Tuurenhout, Parlementaire controle en ambtelijke verantwoordelijkheid, Arnhem: Gouda Quint
1992.
20
Dat willen ze zelf ook graag, zo suggereert althans het pleidooi in het Handvest Publieke
Verantwoording, dat 5 ZBO-directeuren in 2000 publiceerden. Drie jaar later is er zelfs bij de 5 betrokken
organisaties nog niet heel veel schot in gekomen, omdat de verticale verantwoording naar Den Haag de
horizontale verantwoording naar klanten, peers en partners nog altijd overschaduwt. Vergelijk ook een
volgend manifest van deels dezelfde ambtelijke leiders: Innovatie in uitvoering: Betere dienstverlening,
meer efficiency, effectiever beleid, Den Haag 2003.
21
Zie de ontluistering die spreekt uit A. Docters van Leeuwen, Het geloof van de traagheid, Den Haag:
ROI (CPL-Reeks, nr 3) 2003.
23
Hoofdstuk 4
Gaan en komen: opvolging van leiders als politiek probleem
The trouble with great leaders is that they don’t know when to go.
(Consevatief Lagerhuislid direct na het vertrek van Margaret Thatcher)1
1. Eindige leiders
Hoe goed ze ook zijn, alle leiders hebben een beperkte houdbaarheidsdatum. Ze worden oud
en ziek, ze raken los van de tijdgeest en bedwelmd door hun macht. Vroeg of laat verstenen ze
in hun ambt. Een leider die te lang blijft zitten, biedt een pijnlijk schouwspel. Denk aan de
mummie-achtige verschijning van de seniel geworden Sovjet-leider Breznjev. Denk aan de in
zijn vierde ambtstermijn letterlijk doodzieke Roosevelt, de seniele Mao. Of denk aan 1989: de
pure verbijstering van Honecker, Ceaucescu en de andere Oost-Europese communistische
leiders over de volksopstanden van 1989, die hen hardhandig confronteerden met een realiteit
die ze na decennia alleenheerschappij hadden verdrongen. Heb medelijden met de tot een
gekromde murmelaar gedegenereerde paus Johannes Paulus II die niet mág stoppen.
Een van de charmes van democratie is dat haar spelregels meestal weten te voorkomen dat het
zover komt. Op zijn minst beperken zij de duur van dergelijke pijnlijke vertoningen.
Machiavelli onderkende in zijn Discorsi al dat een goed functionerend mechanisme voor de
aanwijzing van leiders essentieel was voor het succes van staat. Hij schreef de kracht van de
Romeinse republiek toe aan het feit dat "het hoogste gezag kwam te berusten bij de consuls,
die hun positie niet erfden of via sluwe praktijken of via een gewelddadige machtsgreep naar
zich toe trokken, maar via vrije verkiezingen verwierven; en altijd waren het eminente
personen." Dat was van belang omdat "twee bekwame vorsten na elkaar grote dingen tot stand
brengen."2 In een democratie kan de bevolking zich via het mechanisme van vrije
verkiezingen ordelijk en zonder bloedvergieten ontdoen van politiek-bestuurlijke leiders die
haar niet langer bevallen. Volgens sommigen ligt hierin niets minder dan de essentie van
democratie: de periodieke mogelijkheid voor burgers `to throw the rascals out.´ Een
democratie heeft ingebouwde stopregels die haar tegen tirannieke en incompetente leiders
beschermen.3
Democratisch of niet-democratisch gereguleerd, de doorstroom van politieke leiders wordt
meestal nog wel enigszins bevorderd door het feit dat zij hoe dan ook steun moeten zien te
behouden van cruciale machtsbolwerken in de samenleving. Een politieke leider bekleedt zijn
positie altijd bij de gratie van maatschappelijk machtige achterbannen, of dat nu de eigen
familie, de adel, de topindustriëlen, de krijgsmacht, de partijbonzen of georganiseerde sociale
bewegingen zijn. Als die het vertrouwen verliezen in de leider of hem diens succes
misgunnen, komt zijn positie vroeg of laat op de tocht te staan. Leiders die dat beseffen,
proberen het vertrouwen te herstellen door wensen van de achterban te honoreren of door
simpelweg beter hun best te doen. Zij kunnen natuurlijk ook proberen op andere manieren
orde op zaken te stellen. Zij kunnen de onderlinge verdeeldheid onder hun critici
aanwakkeren of trachten hun tegenstanders en mogelijke concurrenten te verwijderen uit het
machtscentrum. Lukt het een noch het ander, dan komt het moment in zicht dat een leider de
eer aan zichzelf moet houden. Op papier is hij weliswaar nog de baas, maar bij gebrek aan
willige volgelingen komt van zijn leiderschap feitelijk niets meer terecht. Als de leider dat
niet inziet of zich aan zijn positie vastklampt, maakt hij zich tot doelwit van allerlei
1
inspanningen om hem te manipuleren of te wippen. Al naar gelang de plaatselijke gewoonten
en beschikbare machtsmiddelen kunnen die variëren van subtiele ondermijning via lekken en
fluistercampagnes tot chantage en moordaanslagen.4
Voor ambtelijke leiders ligt dat anders. In de ontwikkeling van de moderne bureaucratie was
het streven er juist op gericht ambtelijke functiebekleders te beschermen tegen de willekeur
van hun politieke superieuren. In een zuivere bureaucratie bereikt men de top door te voldoen
aan rangsgewijs gespecificeerde professionele functievereisten. Ambtenaren blijven in
beginsel de rangen doorlopen zolang zij geen grote blunders en geen evidente wandaden
begaan. Daarmee zijn topbureaucraten tot de moeilijkst verwijderbare categorie publieke
leiders gaan behoren. De wens tot waterdichte ambtelijke loopbaanbescherming die eind 19e
eeuw overal opkwam, was goed te begrijpen. De kwaliteit van het staatsapparaat voer er wel
bij dat nepotisme en patronage werden uitgebannen.
Inmiddels is ook duidelijk geworden dat ambtelijke leiderschapsposities ook té goed
beschermd kunnen zijn. Lang zittende, machtige, niet-verwijderbare topambtenaren verliezen
hun dienende instelling ten opzichte van de politieke gezagsdragers. Zij vormen eilanden in
de staat, die zich onttrekken aan politieke sturing en controle. Een berucht voorbeeld is J.
Edgar Hoover, directeur van de FBI van 1924 tot zijn dood in 1972. Hoover bestierde de FBI
als zijn persoonlijke koninkrijk en overleefde als politiek benoembare functionaris niet minder
dan zeven presidenten, inclusief enkele die bij hun aantreden vastbesloten waren zich van
hem te ontdoen. Hoover misbruikte zijn apparaat om gevoelige privéinformatie te verzamelen
over politieke en maatschappelijke leiders, inclusief presidenten en presidentskandidaten.
Daarmee stelde hij zijn machtspositie veilig. Sir Humphrey Appleby, de ideaaltypische
mandarijn uit de Britse televisieserie Yes Minister, deed in essentie hetzelfde, zij het wat
subtieler. Hij benutte zijn in decennia op het departement opgebouwde kennis en ervaring om
zijn minister, die vergeleken met hem een dilettant was, van hem afhankelijk te maken.
De biotoop voor het type van de klassieke arrogante en manipulatieve mandarijn is in
Nederland aan het verdwijnen. Onder invloed van moderne managementopvattingen moeten
ambtelijke leiders om de paar jaar een andere functie bekleden. De moderne topambtenaar is
dus niet langer een departementaal meubelstuk maar een generalistische nomade. Interessant
is dat de politiek geleidelijk aan is gaan beseffen dat de ambtelijke managementideologie van
keep moving haar de mogelijkheid biedt om greep te krijgen op ambtelijke topbenoemingen.
Een minister die afwil van een ambtelijk leider kan de betrokkene een vertrek zonder
gezichtsverlies in het vooruitzicht stellen door het over de band van de Algemene
Bestuursdienst te spelen. Die vindt een nieuwe, qua niveau gelijkwaardige functie voor de niet
langer gewenste topambtenaar en alle betrokkenen kunnen naar de buitenwereld zonder
aarzeling vertellen dat het hier een reguliere carrièrestap betreft. Sterker nog, de betrokken
topambtenaar hoeft niet eens te weten waar de bron ligt van de uitnodiging om te solliciteren
op een nieuwe prestigieuze functie.
Het probleem van de vastgeroeste leider en de pijnlijke initiatie van zijn opvolging doet zich
in ambtelijk Nederland dus minder sterk voor, althans binnen de Rijksdienst. Voor wie vooral
geïnteresseerd is in niet-geplande, tussentijdse, ongereguleerde leiderswisselingen biedt de
politiek-bestuurlijke sfeer meer soelaas.5 Democratieën mogen dan een prachtig systeem voor
politieke leiderswisseling kennen, in de praktijk zijn veel wisselingen van de wacht niet het
gevolg van verkiezingen. Bovendien verlopen dergelijke politieke leiderswisselingen vaak
niet goed. Dat geldt bijvoorbeeld voor de laatste drie vertrekkende premiers in Nederland:
2
•
•
•
Dries van Agt overviel iedereen. Hij hield in 1982 walgend van het politieke bedrijf de
eer van zichzelf, maar vrijwel zonder zijn partij en het land daarvan enige
vooraankondiging te geven. Hij deed het bovendien kort na verkiezingen waarin hij
nadrukkelijk als lijsttrekker en beoogd premier van het CDA was opgetreden.
Ruud Lubbers liet zijn beoogd opvolger Elco Brinkman publiekelijk vallen en
beschadigde daarmee diens toch al doffe blazoen op onherstelbare wijze. Met twintig
zetels verlies in 1994 en een voorheen letterlijk onvoorstelbare gang naar de oppositie
betaalde hun partij een reusachtige politieke prijs voor deze verwikkelingen. Brinkman
liep niet alleen zijn gedroomde premierschap mis, maar zag zich gedwongen de
politiek te verlaten, terwijl Lubbers’ eens onaantastbare leidersreputatie grondig
bezoedeld raakte.
Wim Kok en Ad Melkert wisten ruzie te voorkomen. Desondanks raakten ook zij in
een politieke tragedie verzeild, toen steeds duidelijker werd dat Melkert in de
verkiezingsstrijd ten onder ging onder druk van met name Pim Fortuyns geheel
nieuwe stijl van leiderschap. Iedereen zag wat er te gebeuren stond, maar terugdraaien
of veranderen van het opvolgingsscenario bleek niet meer mogelijk. De schade voor
de PvdA bij de verkiezingen van 2002 was nóg groter dan die voor het CDA in 1994:
tweëentwintig parlementszetels kwijt, verlies van regeringsdeelname en een politieke
identiteitscrisis. Dat nog geen jaar later de partij een opzienbarende electorale
wederopstanding zou maken onder het leiderschap van Wouter Bos, onderstreepte
achteraf nog eens hoe zeer de in 2002 beoogde opvolger van Kok de verkeerde man op
het verkeerde moment was geweest.
Leidersopvolging is kennelijk een politieke opgave met een hoog afbreukrisico. Waarom
eigenlijk? En waarom verlopen sommige opvolgingen zo veel beter dan andere? Dat zijn de
centrale vragen van dit hoofdstuk.
2. Logica’s van leiderswisseling
Leiderswisselingen worden in de pers doorgaans afgebeeld als persoonlijke drama’s, vooral
wanneer ze fout lopen (een soepele opvolging is geen nieuws). Er zijn vier vaste verhaallijnen
om opvolgingsprocessen te beschrijven: de tragedie van de zittende leider voor wie het einde
nadert, de verbeten strijd tussen de kroonprinsen, het falen van de (beoogde) opvolger die
`het´ niet blijkt te hebben, en de groeiende rivaliteit tussen de vertrekkende en de nieuwe
leider. Deze standaardverhalen hebben met elkaar gemeen dat zij de ambities, eigenschappen,
gevoelens en gedragingen van enkele individuen centraal stellen. Dat zijn zonder twijfel
belangrijke ingrediënten voor wie leiderswisselingen wil begrijpen. Wat echter vaak wordt
vergeten, is dat politieke leiderswisselingen méér zijn dan een spel van personen. Ze vinden
plaats binnen een bepaalde politiek-bestuurlijke context, die zijn eigen wetmatigheden kent.
Deze context is van wezenlijke invloed op het verloop van leiderswisselingen, en omgekeerd
kunnen leiderswisselingen belangrijke gevolgen hebben voor het politieke systeem als geheel.
Vanuit dat vertrekpunt kunnen politieke leiderswisselingen op een aantal manieren worden
begrepen.
Leiderschapspendules
Een eerste verklaring voor leiderwisselingen stelt het pendule-effect centraal. Een
leiderswisseling geeft in deze optiek de kans voor iets nieuws. De komst van een nieuwe
leider moet een `frisse wind' zijn die `de luiken opent.' Daarachter schuilt een dialectische
3
visie op politieke ontwikkeling: de politiek ontleent zijn vitaliteit aan een constant spel van
kracht en tegenkracht, these en antithese. In een psychologische variant van dit denken is het
ook nodig dat de nieuwe leider niet alleen een andere boodschap brengt maar ook een nieuwe
stijl van leiderschap belichaamt. De omgeving verwacht in deze optiek dat een nieuwe leider
zich maximaal onderscheidt van zijn voorganger.
Dat geldt vooral wanneer de voorganger in diskrediet is geraakt of politiek is uitgerangeerd.
De nieuwe leider krijgt in deze omstandigheden eerder het voordeel van de twijfel als hij een
radicaal andere koers inslaat. Hoe meer gecompromitteerd de oude orde is, hoe groter de
steun voor een nieuwe leider die een breuk met het verleden symboliseert. Als de voorganger
in corruptieschandalen ten onder is gegaan, verwacht de samenleving dat de opvolger `schone
handen' heeft en `de stal uitmest.' Denk aan de stille revoluties in Italië en België medio jaren
negentig. Als het de voorganger is gelukt doorbraken in cruciale maatschappelijke sectoren te
forceren, wordt van opvolgers verwacht dat zij juist daarin zullen slagen. Fortuijn profileerde
zich op deze manier met succes tegenover Kok en Melkert. In situaties waarin
leiderswisseling samenvalt met regimewisseling zal de eerste generatie leiders niets minder
dan de komst van geheel een nieuwe tijd moeten symboliseren. De verkiezing van voormalige
dissidenten en verzetsleiders als Lech Walesa en Vaclac Havel in de eerste vrije verkiezingen
in post-communistisch Polen en Tjechië is daarvan een mooi voorbeeld, evenals de politieke
triomf van Nelson Mandela na het einde van de Apartheid in Zuid-Afrika.
Moeilijker is het als een scheidend leider effectief en populair was. Dan vraagt de omgeving
immers niet direct om een andere leider. Sterker nog, de achterban kan in de greep zijn van
nostalgie. Het grootste gevaar voor een nieuwe leider is dan dat hij als kloon of B-versie van
zijn grote voorganger wordt aangemerkt. De leider moet laten zien dat hij zijn eigen lijn heeft
en zijn eigen baas is. Hij moet zijn voorganger niet zozeer doen vergeten als wel het beeld dat
de omgeving van die voorganger heeft, doen relativeren. En wel in tweëerlei opzicht. Ten
eerste moet hij het beeld van het verleden minder rozig maken. Daar kan bijhoren dat hij licht
werpt op tot dan toe onderbelichte schaduwzijden van het ogenschijnlijk succesvolle vorige
bewind. Ten tweede moet hij de publieke aandacht verleggen van het verleden naar het heden
en de toekomst, die immers door hem en niet langer door de voorganger kunnen worden
bepaald.
Leiderschapswisselingen bij beursgenoteerde bedrijven zijn onderworpen aan een dergelijke
dynamiek. Neem bijvoorbeeld Philips. Cor Boonstra nam al direct na zijn entree als topman
afstand van zijn voorganger Timmer, die toch wijd en zijd werd geassocieerd met het success
van Operatie Centurion, de ingrijpende saneringsoperatie die het concern van de ondergang
had gered. Boonstra timmerde vervolgens jarenlang met succes aan de weg. Het aandeel
Philips steeg tot grote hoogten en Boonstra was de lieveling van de beleggers. Toen hij
vertrok, kwam zijn opvolger Kleisterlee tot veler verbazing direct met omineuze
boodschappen over de toestand van het bedrijf. Net als Boonstra destijds had gedaan,
kondigde hij ingrijpende saneringen aan. De verklaring voor deze ogenschijnlijk wonderlijke
gedragingen ligt niet zozeer bij de hoofdrolspelers zelf, al kan men in psychologisch opzicht
van ambitieuze machers die het tot de top van concerns als Philips brengen uiteraard
verwachten dat zij erop gebrand zijn om zich vanaf hun eerste dag nadrukkelijk te
manifesteren. De verklaring ligt ook niet bij de min of meer objectiveerbare toestand van het
bedrijf, maar bij de logica van de aandelenmarkt. Beter gezegd: bij de collectieve psychologie
van beleggers. Die houden niet van onzekerheid. Wisselingen aan de top van een bedrijf,
zeker als dat bedrijf `net lekker loopt', produceren nu juist onzekerheid. Beleggers vragen zich
bij leiderswisselingen af of hun belangen wel in goede handen zijn bij de nieuwkomer: wat
4
wil hij, wat kan hij, heeft hij wel greep op het bedrijf? De nieuwe topman moet daarom zo
snel mogelijk een bewijs van goed gedrag afgeven, dat beleggers overtuigt om hun aandelen
in het bedrijf op zak te houden of te vermeerderen. En wat overtuigt beleggers beter dan
ingrijpende kostenreducties en het saneren of afstoten van slecht renderende
bedrijfsonderdelen?6
Politieke cycli
Een tweede visie op leiderschapswisseling stelt dat het eigen tempo en de richting van
politiek-maatschappelijke ontwikkelingen bepalen welk soort politiek leiderschap op een
bepaald moment het meest levensvatbaar is. Het eendimensionale beeld van de pendule is
daarom te simpel om de dynamiek van leiderswisseling goed te begrijpen. Leiderswisseling is
beter te vatten als men politieke tijd opvat als een cyclus, waarin niet these en anthithese
centraal staan maar de onverbrekelijke opeenvolging van een aantal herkenbare fasen.7 Voor
deze opvatting is veel te zeggen. De politiek kent verschillende business cycles, die deels
worden gedicteerd door wet- en regelgeving. De budgettaire en de electorale zijn daarvan de
bekendste voorbeelden. Daarnaast is er de levenscyclus van een beleidsthema, die doorgaans
veel langer is dan deze institutioneel verankerde cycli. Een publiek issue doorloopt volgens
deze opvatting een aantal fasen, van ` ontdekking’ en agendering ervan, via
beleidsontwikkeling en politieke besluitvorming, tot uitvoering en beheer van eenmaal
politiek bekrachtigd beleid, en weer terug naar politiek-maatschappelijke agendering via
allerlei feedbackmechanismen (zoals evaluatie-onderzoek, publieke verantwoordingsrituelen
of collectieve actie). Het maakt in deze optiek dus heel wat uit voor een leider op welk
moment in deze cylus hij een bepaalde portefeuille aanvaart, omdat iedere fase zijn eigen
centrale leiderschapsuitdaging kent. Winsemius en Nijpels moesten bijvoorbeeld het
milieuthema politiek en bestuurlijk zien te agenderen, Alders moest de beleidsontwikkeling
momentum geven, terwijl De Boer aantrad met het adagium dat zij vooral geen nieuw beleid
wenste te voeren maar afgerekend wilde worden op de mate waarin tijdens haar bewind het
door haar voorgangers in gang gezette beleid ook daadwerkelijk en succesvol zou zijn
uitgevoerd. De Boers opvolger Pronk sloot, althans voor wat betreft de milieuportefeuille,
daar grotendeels bij aan. In het post-Paarse tijdperk werd de routinisering van het milieuthema
geïllustreerd in de politieke taakverdeling op VROM: milieu werd `gedegradeerd’ tot het
niveau van een staatssecretariaat, terwijl de minister zich weer nadrukkelijk met
volkshuisvesting zou gaan bezighouden. Dat thema was nu juist op weg naar nieuwe politieke
prominentie na een lange periode van betrekkelijk onzichtbare uitvoering en beheer van de in
1984 door staatssecretaris Heerma ingezette decentralisatie-operatie.8 Het milieu-issue lijdt op
dit moment een marginaal bestaan, terwijl de onderliggende verschijnselen (uitputting van
grondstoffen, aantasting van de ecosfeer) onverminderd zijn blijven bestaan: het is dus
wachten op een nieuw incident (een omvangrijk vervuilingsschandaal) of een nieuwe
alarmbel (een gezaghebbend rapport zoals dat van de Club van Rome uit 1973), dat het
mogelijk maakt om nieuwe ronde in de cyclus in gang te zetten.
Andere cyclustheorieën bewegen zich meer op het macroniveau van maatschappelijke
ontwikkelingen en de conjunctuur van publieke ideeen. De bekendste daarvan zijn de theorie
van Kondratieff over lange golfbewegingen (57 jaar) in de wereldeconomie en die van
Namenwirth over de vier fasencyclus van politieke sturing van maatschappelijke sectoren
(een volledige cyclus beslaat 48 jaar).9 Stephen Skowronek stelt dat het hele Amerikaanse
politiek-bestuurlijke systeem is onderworpen aan een cyclus waarin schepping, bestendiging
en vernietiging van institutionele ordes elkaar afwisselen. Van sommige presidenten wordt
pionierswerk in de opbouw van een nieuw regime verwacht (Franklin Roosevelt in de
5
crisisjaren dertig). Andere moeten het hebben van consolidatie en vervolmaking van de door
hun voorganger gecreëerde en nog vitale orde (Johnson na Kennedy). Weer andere treden aan
op een moment dat de oude orde in diskrediet is geraakt. Van hen wordt een bijna
revolutionaire aanval op de status quo verwacht (Reagan na Carter). Sommige
opvolgingssitaties zijn vanuit deze optiek per definitie veel delicater dan andere. De
succesvolle presidenten zijn diegenen waarvan de agenda en politieke stijl passen bij de op
het moment van hun aantreden dominante rolverplichting. Dat maakt sommige presidenten tot
geluksvogels en andere tot tragische figuren.10
Politieke prestaties en politiek kapitaal
De ups, downs en exits van politieke leiders zijn te vergelijken met de werking van een
aandelenmarkt, zo luidt de grondstelling van de derde visie op leiderswisseling. Een aspirantleider komt in deze optiek aan het bewind wanneer hij zich verzekerd weet van
beleggersvertrouwen dat dermate hoog is dat hij alle concurrenten de loef afsteekt. Hij biedt
beleggers een `sterk merk´ waarvoor zij bereid zijn in de buidel te tasten. Op de politieke
aandelenmarkt gebeurt dat onder meer door hun steun voor een leider uit te spreken, hem te
financieren, op hem te stemmen en loyaal mee te werken aan zijn beleid. Eenmaal in het zadel
weet een effectieve leider het evenwicht met zijn politieke omgeving te bewaren. Hij stelt
steeds opnieuw de verschillende typen beleggers (lees: politieke achterbannen) tevreden: door
hen aandacht te schenken, door zijn retoriek te variëren, door gerichte beleidsinitiatieven te
nemen en door op de juiste terreinen tastbare resultaten te behalen. Zolang hij dit volhoudt,
blijft zijn kapitaalwaarde stabiel of neemt zij toe; de leider zit stevig in het zadel. Hij komt in
de problemen als de beleggers het vertrouwen in zijn marktwaarde verliezen en hun loyaliteit
beginnen te verminderen of zelfs te verplaatsen naar andere politieke fondsen (lees:
concurrenten voor de leiderspositie). Het maakt eigenlijk niet uit of die beweging wordt
ingezet omdat de leider zelf fouten maakt of wordt geconfronteerd met verslechterende
omstandigheden.11 Net als het gedrag van beleggers in aandelen is het gedrag van politieke
beleggers niet `fair´. Het is maar in beperkte mate gerelateerd aan de feitelijke prestaties van
het fonds, al wijst een vergelijking van de leiderswisselingen bij de grote drie politieke
partijen in de periode 1980-heden uit dat slechte verkiezingsresultaten van de partij als geheel
vaak directe consequenties voor de positie van de fractieleider hebben.12 Minstens zo
belangrijk als verkiezingsuitslagen zijn de beelden die over het fonds circuleren,
geruchtencircuits over mogelijke ontwikkelingen, en kuddegedrag wanneer een bepaalde
beweging eenmaal is ingezet. Zo moèst de snelle opkomst van Jan Peter Balkenende bijna wel
gevolgd worden door een ` koerscorrectie’ op en rond het Binnenhof. De afbladdering van
Balkenendes roem kwam reeds op gang in de turbulente laatste dagen van zijn eerste kabinet
en zette zich voort rond de verkiezingscampagne van 2003 en de daaropvolgende, moeizame
kabinetsformatie. Krantenkoppen die hem eerst nog uitbeeldden als verfrissend alternatief en
politiek supertalent namen nu een andere wending: ” De man die premier speelde” (Vrij
Nederland, 18 januari 2003), ”Balkenende verwerft nog geen gezag” (NRC-Handelsblad, 15
maart 2003) en ”Voor Balkenende lijkt de vrije val begonnen” (Volkskrant, 13 april 2003).
De kiezers waren vooralsnog niet onder de indruk van de kritische wending in de
journalistieke bejegening van Balkenende: hij en zijn partij werden begin 2003 massaal
herkozen. Een serie ongelukkige manoeuvres en Kameroptredens (de Golfoorlog, de
Margerita-affaire, Eurotoppen) alsmede het moeizame verloop van de kabinetsformatie deden
het publieke vertrouwen in Balkenende in de loop van 2003 evenwel merkbaar slinken. Zowel
hij als het nieuwe kabinet kregen ongekend lage rapportcijfers in de peilingen.
6
Op het moment dat een leider met meer dan incidentele schommelingen in zijn politieke
koerswaarde wordt geconfronteerd en er een neergaande trend zichtbaar wordt, neemt de kans
toe dat er uitdagers voor zijn positie opstaan. Die gaan dan `naar de beurs´ om hun
marktwaarde met die van hem te meten. Zijn positie wordt onmogelijk wanneer de koers van
een uitdager de zijne duidelijk overtreft. De leider kan dat onbegrijpelijk en unfair vinden,
maar als politieke achterbannen om wat voor reden dan ook zijn uitgekeken op zijn fonds is er
geen houden meer aan. Dat overkwam bijvoorbeeld VVD-leider Hans Dijkstal. In herfst 2001
was hij nog een topmerk met een hoge populariteitsscore en uitzicht op het premierschap. In
voorjaar 2002 daalde zijn politieke koerswaarde pijlsnel, en ruimde hij na een dramatisch
verkiezingsverlies het veld voor de zich in allerijl naar voren werkende Gerrit Zalm. Dijkstal
was ontzet. Hij was zich in die periode gewoon zichzelf gebleven, maar kennelijk was dat niet
langer goed genoeg.13 Het politieke landschap was namelijk op zijn kop gezet door de snelle
opkomst van een electorale concurrent die kiezers hun werkelijkheid anders deed beleven en
die op een ongebruikelijke manier campagne voerde. Dijkstal wilde of kon niet mee met die
beweging, met alle gevolgen vandien.
Zit er een vast patroon in de ontwikkeling van het kapitaal van politieke leiders? Breslauer
meent van wel.14 Hij suggereert dat de ontwikkeling van de koerswaarde van een politieke
leider altijd de vorm heeft van een omgekeerde U. De nieuwkomer komt in zijn visie
weliswaar boven de streep van de minimaal noodzakelijke steun voor benoeming in de
leidersrol binnen, maar heeft in feite nog een wankele marktpositie. Die bouwt hij vervolgens
succesvol uit. Dan breekt een bloeiperiode aan, waarin zijn politieke kapitaal groeit. De leider
beschikt dan over grote armslag om het beleid te voeren dat hem voor ogen staat. Vroeg of
laat piekt de leider, stokt de machine en begint de neergang. De leider zal uiteraard proberen
die te stoppen met tegenmaatregelen en desnoods concessies aan het groeiende koor van
critici, maar uiteindelijk is zijn politieke einde onafwendbaar. De cruciale vraag is in deze
optiek vooral welke vorm de omgekeerde U heeft: is het een steile piek of een langgerekt
plateau, en is er sprake van een langzame daling of een vrije val nadat het hoogste punt is
gepasseerd?
Dit beeld is herkenbaar en biedt een handige manier van kijken naar het wel en wee van
leiderscarrières en –wisselingen. Het laat zich evenwel niet generaliseren. Het aantal
uitzonderingen op de regel is (te) groot. Denk bijvoorbeeld aan de politieke carrières van
Francois Mitterand en Bill Clinton: twee comeback kids bij uitstek, die zowel voorafgaand
aan als tijdens hun presidentschappen geconfronteerd werden met aanzienlijke
kapitaalverliezen, maar die deze door handig politiek manoevreren wisten te stoppen en zelfs
om te buigen in opmerkelijke stijgingen. Daardoor verlengden zij hun politieke leven aan de
top en hervonden zij zelfs ruimte om daadwerkelijk te regeren. Een heel andere uitzondering
op het beeld van de omgekeerde U-curve is John Major, die zeven jaar premier van Engeland
was, maar die nooit aan de schaduw van zijn voorgangster Margaret Thatcher wist te
ontsnappen. Zijn leiderschap werd gedurende een belangrijk deel van zijn ambtsperiode
openlijk bekritiseerd en soms actief beconcurreerd. Majors politieke kapitaal was jarenlang
niet laag genoeg om hem zijn positie te kosten, maar zelden hoog genoeg om daadkrachtig
leiderschap te kunnen uitoefenen. Dat was voor Major zelf intens frustrerend. Tegen het einde
van zijn ambtstermijn was hij verbitterd en zelfs licht paranoïde geraakt. Hij verzuchtte dat hij
omgeven was door ”bastards” die erop uit waren om hem te dwarsbomen en weg te krijgen.15
Deze uitzonderingen laten zien dat ook in dit opzicht de politieke markt zich net als de
aandelenmarkt gedraagt: we begrijpen in algemen zin wel hoe hij werkt, maar we kunnen niet
goed voorspellen hoe hij zich voor ieder afzonderlijk fonds zal ontwikkelen.
7
Van held tot ambt: institutionalisering van charisma
De opvolging van charismatische leiders houdt een bijzondere uitdaging in. Om te beginnen
genoeten charismatische leiders in de ogen van hun volgelingen een onaantastbare, bijna
bovenmenselijke status. Hen worden allerlei bijzondere gaven en eigenschappen toegedicht.
Dramatische momenten in hun levensloop (in het bijzonder grote tegenslagen, zoals ziekte,
armoede en vervolging) zijn aaneengesponnen tot een mythisch epos dat een essentieel
onderdeel vormt van de sterke aantrekkingskracht van de leider. De band tussen leider en
volgelingen wordt door beiden als heilig en onverbrekelijk voorgesteld. Charismatische
gezagsrelaties ontstaan bovendien bij uitstek in situaties van verzet tegen traditioneel of
bureaucratisch gezag en de daarbij behorende organisatievormen. Ordelijke opvolging van
zo'n type leider lijkt bijna per definitie onmogelijk. Een ding is echter zeker: als de leider en
zijn inner circle geen tijdige en duidelijke maatregelen nemen om de opvolging te regelen, is
de kans groot dat de organisatie of beweging die hij leidt abrupt ten einde komt of verscheurd
raakt door interne strijd. Zo'n scenario behoeft weinig toelichting voor wie de perikelen van
de LPF na 6 mei 2002 nog vers in het geheugen heeft zitten.
In zijn klassieke verhandeling over charisma noemt Weber zes mogelijke manieren waarop
een opvolger voor een charismatische leider kan worden gevonden zonder dat dit meteen het
einde van de charismatische gezagssituatie hoeft te betekenen. Men kan een zoektocht
ondernemen naar een opvolger die aan heel specifieke kwalificaties voldoet. Dit is de manier
waarop men al eeuwenlang een nieuwe Dalai Lama vindt. Men kan zijn toevlucht nemen tot
orakels of wachten op goddelijke openbaringen. De charismatische leider kan zelf een
opvolger aanwijzen. De opvolger kan ook worden aangewezen door de `charismatisch
gekwalificeerde' intimi van de oude leider. De leiderspositie kan, ten vijfde, erfelijk worden
overgedragen. Ten slotte kan men proberen om het charismatisch aura van de persoon van de
leider over te hevelen naar het leiderschapsambt dat hij bekleedt. In dat laatste geval valt
opvolging van de leider samen met de ontwikkeling of bekrachtiging van een zekere structuur
voor gezagsuitoefening. Dat noemde Weber de routinisering van charisma.16
Bedacht moet worden dat veel van Webers observaties over charismatisch leiderschap
verwezen naar soms eeuwenoude religieuze leiders en hun bewegingen. De meeste van de
opvolgingsmethoden die hij noemt, lijken op het eerste gezicht nauwelijks relevant voor
hedendaagse, politieke leiderswisselingen. Toch blijkt Webers checklist nog steeds een nuttig
kader voor de opvolging van innig vereerde politieke leiders, zoals grondleggers van nieuwe
naties (Gandhi en andere eerste-generatie postkoloniale leidersfiguren in Afrika en Azië),
nieuwe politieke regimes (Mandela, Havel) of politieke bewegingen (Peron, Fortuijn, zie
verder paragraaf 4). Gandhi had Nehru al aangewezen als zijn opvolger, Perons aura sloeg
over op zijn vrouw Evita, en Mat Herben wist zich direct na de door van Fortuyn naar voren
te werken omdat hij - als intimus van Fortuyn - als geen ander zei te weten hoe de LPF `in de
geest van Pim' en `met het erfgoed van Pim' verder moest gaan.
In een democratische politieke context is Webers laatstgenoemde strategie de meest
wenselijke. Alle andere dragen een element van willekeur in zich. Routinisering van charisma
betekent dat de aanspraak op een bijzondere relatie tussen leider en achterban wordt
losgekoppeld van het aura van een individu, en overgaat op een min of meer formele positie
in een partij- of staatsorganisatie. Het Amerikaanse en Franse presidentschap zijn voorbeelden
waarin het ambt als zodanig een zeker charismatisch aura heeft verkregen. In beide gevallen
vindt het ambt een grondslag in het heldenepos van een revolutie en is het direct verbonden
met het persoonlijk charisma van vroege bekleders ervan (George Washington, Charles de
8
Gaulle). Dat aura wordt zo veel mogelijk in stand gehouden door het ambt in te bedden in
allerlei rituelen en ceremonieën die zijn verbonden aan de uitoefening ervan, zoals dat ook het
geval is bij constitutionele monarchieën. Het geruststellende van dergelijke
institutionalisering van charisma is dat het ambt is ingebed in een evenwichtig geheel van
staatskundige checks and balances. De bekleder van het Amerikaanse presidentschap kan veel
gezag aan dat ambt ontlenen, maar op het moment dat hij de constitutionele grenzen
overschrijdt die eraan zijn gesteld, komt hij hardhandig in botsing met andere gezaghebbende
instituties in het systeem (Nixon, Clinton).
Volgens sommigen is er sprake van een tegenstelling tussen charisma en routinisering.
Naarmate een ambt sterker is geïnstitutionaliseerd, wordt het moeilijker om nog de
onversneden energie van een persoonlijke leiderscultus te evenaren. Dat mag een democraat
geruststellen, het betekent wel een verwatering van de band tussen leider en volgelingen. Het
is echter de vraag of deze redenering niet zowel de kracht als de beïnvloedbaarheid van
instituties onderschat. Kijk naar Stalin. Na Lenins dood werkte hij zich als partij-apparatchik
naar voren. Hij `erfde' daarmee het revolutionair gezagselan dat reeds door zijn
charismatische voorganger Lenin zo veel mogelijk was verbonden aan de CPSU als politieke
beweging. Vervolgens wist hij de partij- en staatsstructuren juist te gebruiken om een
leiderscultus rond zijn persoon op te bouwen. Dat lukte zò goed dat zij alle onthullingen over
de gruwelen die in zijn naam waren begaan, wist te overleven. In 2003, vijftig jaar na zijn
dood en bijna vijftien jaar na het einde van de communistische heerschappij in Rusland, is er
bij talrijke Russen nog steeds nostalgie naar Stalin. Ook Hitler wist het snel uitdijende en
bureaucratiserende NSDAP-apparaat feilloos te gebruiken om de charismatische cultus rond
zijn persoon juist te versterken.17
3. Een onmogelijke opgave?
Veel van de tot nu toe aangehaalde voorbeelden verwijzen naar leiderswisselingen die op de
zijn misgelopen. Dat is voor een deel het gevolg van het feit dat strijd en tragiek nu eenmaal
beter beklijven dan rimpelloze efficiency. Het heeft er echter ook mee te maken dat aan de
meeste leiderswisselingen op een of andere manier wel een vervelende geur kleeft. Zonder
frictie en pijn gaat het kennelijk niet. Soms ligt de pijn bij de vertrekker, soms bij de opvolger,
soms bij aspirant-leiders die het niet halen. De pijn kan zich ook verspreiden buiten de kring
van de direct betrokkenen: een politieke partij kan van slag raken, het betrokken bestuurlijke
ambt kan beschadigd worden, de kiezer kan met een kater blijven zitten, enzovoort. Daarmee
krijgt leiderschapswisseling iets van een mission impossible of een tragische keuze, want zij
berokkent altijd wel iets of iemand schade.
Dit roept de vraag op naar de beoordeling van leiderswisselingen. Welke criteria zijn
denkbaar om succesvolle, of in ieder geval minder pijnlijke gevallen te onderscheiden van
complete mislukkingen? Ik noem er vier.Vanuit het beginsel dat niets erger is dan er niet toe
doen, zal moeten worden vastgesteld of een leiderschapswisseling eigenlijk wel
waarneembare gevolgen heeft voor de inhoud van het beleid. Dat spreekt niet vanzelf. Vele
vooraanstaande politicologen en bestuurskundigen menen dat individuele gezagsdragers
nauwelijks relevante grootheden zijn.18 De hedendaagse wereld wordt bepaald door macroeconomische realiteiten, complexe instituties en grensoverstijgende megatrends. De
handelingsruimte van `hoofdrolspelers´ op het politieke toneel is beperkt. Zij wordt
grotendeels bepaald door de positie die zij in de politiek-bestuurlijke orde der dingen
innemen, en door de toestand van de omgeving waarin zij zich op enig moment bevinden.
9
Wie evenwel meent dat leiderschap er nog wel degelijk toe doet, vindt in leiderswisselingen
een perfecte gelegenheid om die gedachte te toetsen. Is er sprake van verschillen in
standpunten tussen de gaande en komende leider? Plaatst de nieuwe leider nieuwe
vraagstukken op de agenda of draagt hij nieuwe oplossingen voor oude problemen aan? Weet
de nieuwe leider deze afwijkende dan wel nieuwe beleidsvoorkeuren ook binnen afzienbare
tijd na zijn entree politiek aanvaard te krijgen? En als dit beleid eenmaal in uitvoering wordt
genomen, levert het dan ook aantoonbaar andere en beter gewaardeerde resultaten op?
Een tweede criterium gaat niet over de inhoud maar de vorm van politiek. Brengt de nieuwe
leider een herkenbare, van zijn voorganger afwijkende politieke stijl met zich mee?19 Wordt
die stijl onderkend in zijn politieke en maatschappelijke omgeving en hoe wordt zij
gewaardeerd? Hoe past deze stijl binnen het bestaande politiek-culturele repertoire en welke
effecten heeft zij daarop? Een nieuwe politieke stijl kan immers als bevrijdend worden
ervaren, maar kan evengoed een voorheen stabiel verwachtingspatroon aantasten. De leider
maakt dan wel iets los, maar zó veel dat zijn optreden als chaotiserend of destructief wordt
ervaren. Ongeduldige politieke vernieuwers in conservatieve omgevingen – denk aan Felix
Rottenberg als PvdA-voorzitter – lopen het risico boomerangeffecten uit te lokken
Ten derde kan men zich afvragen hoe de populariteit van de gaande en komende leiders zich
voor en na de positiewisseling ontwikkelt. Idealiter wint de komende leider zoveel aan steun
voor zijn persoon en zijn beleid dat hij zijn voorganger overtreft, maar zónder dat het imago
van de voorganger geheel inzakt. De nieuwkomer moet voldoende krediet opbouwen, zonder
dat hij zijn toevlucht hoeft te nemen tot postume beschadiging van zijn voorganger om er zelf
beter uit te zien. Een nieuwe leider die er niet meteen in slaagt de populariteit van zijn
voorganger te evenaren, is niet per definitie politiek ten dode opgeschreven, maar is wel
gehandicapt. Ook als hij beleidssuccessen boekt en een duidelijke eigen stijl weet te
ontwikkelen, zal hij moeten blijven opboksen tegen de allengs mythischer wordende
herinnering aan zijn voorganger. Zo kon George Bush nooit uit de schaduw van Ronald
Reagan treden. Zelfs zijn diplomatieke en militaire succes in de Golfoorlog leverde hem niet
genoeg krediet op om te worden herkozen. Niet alleen had hij de pech dat de Amerikaanse
economie in de tweede helft van zijn ambtstermijn een moeilijke periode doormaakte, zijn
vermeende ` gebrek aan charisma’ stak pijnlijk af bij dat van zijn voorganger – en van zijn
kleurrijke uitdager, Bill Clinton.
Het laatste ijkpunt voor het succes van leiderswisselingen betreft de effecten ervan op de
legitimiteit van het politiek-bestuurlijke regime. Wat doet de wisseling met het publieke
vertrouwen in `de politiek´ of met het imago van `de overheid´? Hoe beoordelen burgers de
spelregels van het politieke systeem voor en na de wisseling? Het is bijvoorbeeld denkbaar
dat een plotseling en vroegtijdig vertrek (Van Agt) of een loopgravenoorlog tussen gaande en
komende leiders (Lubbers-Brinkman) niet alleen sporen nalaat in de publieke appreciatie van
de hoofdrolspelers en hun politieke partij, maar ook het vertrouwen in de politiek als geheel
doet afnemen (”kiezersbedrog”, ”spelbederf”) Het legitimiteitscriterium is met name cruciaal
wanneer leiderswisselingen samenvallen met veranderingen in de dominante politieke coalitie
of van het politieke regime als geheel. De komst van het eerste Paarse kabinet in 1994 was
een voorbeeld van een coalitiewisseling die samenviel met het einde van het twaalfjarig
`tijdperk-Lubbers.´ Kok werd niet alleen beoordeeld op de vraag of hij als nieuwe
regeringsleider het gezag kon evenaren dat zijn voorganger in diens hoogtijdagen had
genoten, maar ook of hij erin slaagde een historische coalitie van voormalige tegenpolen tot
een effectieve politiek-bestuurlijke machine wist om te smeden. Politieke regimewisselingen
hebben zich de laatste decennia vooral voorgedaan in Latijns Amerika en Oost-Europa.
10
Nieuwe leiders, waarvan sommige behept waren met de nestgeur van het oude regime (Iliescu
in Roemenië, Likoshenko in Wit-Rusland), moesten er niet alleen steun voor hun persoon
maar ook voor de nieuwe, democratische orde zien op te bouwen. Daarbij bleek dat de
identiteit en stijl van leiders wel degelijk systeemeffecten kan hebben: morele autoriteiten als
Alfonsin in Argentinië en Havel in Tjechië lukte het aanmerkelijk beter om de democratie
wortel te doen schieten dan de eerdergenoemde `hybride´ politieke kameleons.
De vier criteria staan in belangrijke mate los van elkaar. Dat betekent dat een en dezelfde
leiderswisseling vanuit het ene gezichtspunt een succes kan zijn en tegelijkertijd een
mislukking vanuit het andere.20 De criteria zijn echter niet in alle situaties even belangrijk. In
de gevestigde democratieën van West-Europa wordt de legitimiteit van het regime zo
vanzelfsprekend geacht dat het nauwelijks zinvol is om leiderschapswisselingen daarop te
beoordelen. De aandacht richt zich als vanzelf meer op de populariteit en beleidsinhoudelijke
impact van nieuwe leiders. In nieuwe, minder stabiele politieke ordes zoals die van OostEuropa wordt het legitimiteitscriterium relevanter: nieuwe bekleders van hoge ambten moeten
niet alleen rust en welvaart brengen, zij moeten ook het ambt zelf en het politieke systeem als
geheel gezag doen verkrijgen.
4. Vertreksituaties
Het verloop van leiderswisselingen en de wijze waarop zij worden beoordeeld, hangen
uiteraard nauw samen met de specifieke omstandigheden waarin zij zich voordoen. We zien
hier verder af van voorspelbare, staatkundig gereguleerde leiderswisselingen (via
mechanismen als directe verkiezingen en bestuurlijke ambtstermijnen). De aandacht gaat hier
vooral uit naar niet-geregelde, politiek complexe gevallen van leiderswisseling. Er bestaan
verschillende soorten contexten waarin leiders besluiten ermee op te houden, of waarin
aspirant-opvolgers en andere belanghebbenden besluiten op een wisseling van de wacht aan te
koersen. Elk kent zijn eigen script. Dat script schrijft de hoofdrolspelers weliswaar niet tot in
de details voor hoe zij zich moeten gedragen, maar het geeft wel de richting aan en beperkt
hun improvisatieruimte.
Het vacuüm
De eerder genoemde institutionalisering van charisma is een extreme variant van het
algemene geval van het vertrek van een ´Grote´ leider. Dat is een situatie waarin het leven
zonder de even inspirerende als vertrouwenwekkende en vanzelfsprekende aanwezigheid van
de leider voor zijn volgelingen moeilijk voorstelbaar is en nagenoeg ondraaglijk wordt geacht.
De massa’s huilende en zelf-kastijdende Noord-Koreanen (bij de dood van Kim Il Sung) zijn
een extreem en bitter voorbeeld daarvan. Minder extreem maar vergelijkbaar qua
ingrijpendheid waren het naderende afscheid van de grote voormannen van de sociale
emancipatiebewegingen (Troelstra, Kuyper) en van leiders die de grondleggers en
personificatie waren van een nieuwe politieke orde (Adenauer in het naoorlogse WestDuitsland, Mandela en democratisch Zuid-Afrika).
Leiders die als authentiek, daadkrachtig en politiek succesvol te boek staan, zijn bronnen van
heldenverhalen. Hun politieke wapenfeiten worden in de taal gemarkeerd: ”de Reagan
revolutie”, ”Thatcherisme." Soms ontstaat er rond hen een ware rage, zoals eind negentiende
eeuw rond de Duitse kanselier Bismarck het geval was na de gewonnen oorlog tegen
Frankrijk.21 Momenteel dreigt in Rusland rond Poetin hetzelfde te gebeuren, overigens zeer
11
tegen de zin van het lijdend voorwerp, maar geheel in lijn met eeuwenoude Russische
tradities. Soms ook is het simpelweg de lange zittingsduur van de leider die mensen het
gevoel geeft dat het zonder hem niet goed kán gaan. In Amerika groeide in de ruim 12 jaar dat
hij president was een hele generatie op met Franklin Roosevelt, zijn New Deal en zijn
radiopraatjes bij de haard. Jonge volwassenen kenden eenvoudigweg geen andere president.
Dat gold nog sterker voor Helmut Kohl in Duitsland, die letterlijk en niet altijd in
waarderende zin werd aangeduid als ”der ewige Kanzler” (1982-1998). Joop den Uyl was op
vergelijkbare wijze bijna twee decennia lang het gezicht van de PvdA: grenzenloos
bewonderd door sociaal-democraten en `the man you love to hate' voor iedereen die dat niet
was. Ed van Thijn noteert in zijn dagboek over de begrafenis van Joop den Uyl veelbetekend:
"Ik schrik even op als Wim Kok zegt dat de PvdA ook zonder Joop den Uyl een toekomst zal
hebben. Ik kan me er niets bij voorstellen."22
Al deze leiders waren, zoals de Amerikanen zeggen `a hard act to follow.' Het citaat aan het
begin van dit hoofdstuk geeft kernachtig het centrale dilemma weer rond de positie van `grote'
leider in een vertreksituatie: denken en spreken over een eventueel vertrek is getaboeïseerd als
de leider er zelf niet mee begint. Er is bovendien een aanzienlijke kans dat een ` grote’ leider
niet staat te trappelen om zelf de eerste stap te zetten. Hij kan overtuigd raken van zijn eigen
onmisbaarheid (zie paragraaf 5). Hoe `groot' hij op dat moment ook is, hij moet net als iedere
leider vrezen voor het lame duck effect: zodra een leidinggevende aangeeft dat zijn vertrek in
beeld komt, raakt hij een belangrijk deel van zijn macht kwijt. Voor de omgeving is dan de
schaduw van de toekomst van vorm veranderd en het `uitzitten´ van de leider gaat beginnen.
Zelfs als hij vertrekplannen heeft, wil een zittende leider dàt zoveel mogelijk voorkomen.
Daarom zwijgt hij.
Maar wie spreekt er dan wel? Het dilemma voor de omgeving van de vastgeroeste grote leider
is tweevoudig: wie brengt hem het slechte nieuws dat hij zou moeten opstappen, en welke
serieuze aspirant-opvolger durft zich als eerste publiekelijk als zodanig op te werpen met als
risico als verrader te worden gebrandmerkt?
De schok
Ook leiders kunnen in het harnas sterven. De Australische premier Harold Holt keerde nooit
terug van een middagje surfen. Ien Dales bezweek aan een hartaanval op haar werkkamer op
het ministerie van Binnenlandse Zaken. John Kennedy, Olof Palme en Pim Fortuyn werden
vermoord. Zij vielen onverwacht en abrupt weg uit het politieke leven. Dat verzekerde hen
van instant, en doorgaans duurzame, mythevorming. Het plaatste hun politieke achterban
evenwel voor een delicate opgave. Kennedy was president toen hij werd vermoord. De
procedure voor zijn opvolging lag vast in de Grondwet. Dat bespaarde het land en zijn partij
het onsmakelijke toneel van een openlijke machtssttrijd terwijl het lijk nog boven de grond
was. Een heldere opvolgingsregeling is evenwel niet genoeg om alle problemen uit te bannen.
Kennedy’s getrouwen zouden later bittere verwijten maken aan het adres van diens opvolger
Lyndon Johnson. Johnson zou te gretig zijn geweest om de macht over te nemen en
bovendien tactloos: hij had zichzelf de eed laten afnemen in het vliegtuig waarin Kennedy’s
lijk werd vervoerd en in aanwezigheid van diens weduwe. Bijna twee decennia later bleek
opnieuw dat heldere regels in buitengewone omstandigheden geen garantie bieden op
ordelijke waarborging van de politieke continuïteit. Ronald Reagan was op 30 maart 1981 het
slachtoffer van een moordaanslag, nog geen kwartaal na zijn ambtsaanvaarding. Hij werd
direct geopereerd (nadat hij, gevat als altijd, zijn artsen nog had toegevoegd dat ”I hope you
are all Republicans”) en urenlang was onduidelijk of hij het zou overleven. Bij afwezigheid
12
van vice-president Bush, die niet in Washington was, heerste onder de entourage van Reagan
grote verwarring over wie nu de president waarnam. In de toenmalige Koude Oorlog context
draaide dat voor de pers vooral om de vraag wiens hand er nu rustte op de knop van het
Amerikaanse kernwapenarsenaal. Toen de woordvoerder van het Witte Huis tijdens een live
uitgezonden persconferentie schutterde op vragen over de gezagsverhoudingen, stormde de
toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, de oud-generaal Alexander Haig, de ruimte
binnen en verzekerde de aanwezigen martiaal dat ”as of now, I am in control here”. Dat bleek
constitutioneel onjuist: de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden was de volgende in de
rij. Het werd Haig nooit vergeven door de Reagan-loyalisten.23
De moord op Palme had gemeen met de moord op Kennedy dat beiden op dat moment deels
populaire, deels gehate leidersfiguren waren. Palme was bezig aan een tweede periode als
premier van Zweden en opereerde veel en graag op het internationale toneel. Als premier van
een klein land had hij een mondiaal profiel opgebouwd. Zijn aanhangers aanbaden hem, zijn
politieke tegenstanders verguisden hem. Bij beide groepen was de ontzetting na de
moordaanslag echter groot. Hier was niet alleen voor het eerst in eeuwen een politiek leider
vermoord, maar ook de onschuld van de Zweedse natie. Het land raakte in een collectieve
depressie (later overgaand in een trauma toen het onderzoek naar de moord jarenlang niets
opleverde behalve ruzies tussen opspoorders). In Zweden ontbraken duidelijke
successieregels in geval van overlijden van de minister-president. Palmes vertrouweling en
vice-premier Ingvar Carlsson nam na enig wikken en wegen het initiatief tot de
opvolgingsdiscussie.24 Na enkele dagen omzichtig overleg werd hij tot premier benoemd. Was
Zweden een nucleaire supermacht in spannende tijden geweest, dan zouden dat lange dagen
van onzekerheid zijn geweest.
De innerlijke verscheurdheid die de moord op een cruciale politieke leider zowel bij diens
entourage als onder de bevolking losmaakt, wordt het best geïllustreerd door de gang van
zaken na de moord op Pim Fortuin. Er mochten in Zweden dan geen van staatswege
uitgevaardigde successieregels zijn, de Zweedse sociaal-democratische partij was een
ordelijk, zo niet bureaucratisch bestuurde institutie. Dat werkte temperend op het verloop van
de opvolgingsdiscussie. De LPF was daarentegen een politieke beweging in de luiers toen
haar charismatische leider werd vermoord. Een professionele partij-organisatie ontbrak en dus
ook een eenduidige partijhiërarchie. De combinatie van schok, verslagenheid en rouw aan de
ene kant en de noodzaak tot onmiddellijke Realpolitik (de verkiezingen stonden voor 9 dagen
later gepland) aan de andere plaatste de LPF-bonzen - wie dat waren, was niet op voorhand
duidelijk – voor een onmogelijke opgave. Hoe dat uitpakte, is overbekend: Herben –
Wijnschenk – Heinsbroek – Herben, dat alles in luttele maanden tijd, compleet met in
Nederland ongekende vormen van politieke zelfdestructie in de LPF en in de regeringscoalitie
waarvan zij deel uitmaakte. Met de plotselinge dood van Fortuin was de lijm die het
fonkelnieuwe LPF-bouwwerk bijeen moest houden, acuut weggevallen.25
De vendetta
Op 21 augustus 2002 nam premier Jean Chretien het woord in de vergadering van het
Canadese kabinet.26 Hij las een schriftelijke verklaring voor waarin hij aankondigde op te
stappen als premier en politieke leider van de Liberale partij. Die mededeling kwam verwacht
en onverwacht tegelijkertijd. Chretien was 68, had er 39 in de landspolitiek opzitten, waarvan
de laatste negen als premier. Dan ligt een afscheid op enigerlei moment voor de hand. Het
verrassende aan de aankondiging was allereerst dat zij kwam op een moment dat Chretiens
partij weliswaar wat terugliep in de polls maar naar verwachting zonder probleem de
13
volgende verkiezingen zou winnen. Dat zou dan de vierde keer op rij worden onder Chretiens
leiderschap. Nog verrassender was het omdat Chretien al maandenlang gewikkeld was in een
bittere strijd met oud-minister van Financiën Paul Martin, die twaalf jaar daarvoor al eens een
leiderschapsrace tegen Chretien had verloren en die zijn ambitie premier te worden nooit had
opgegeven. Na een jarenlang verstandshuwelijk tussen premier en minister, was Martin in
juni 2002 opgestapt om de strijd opnieuw en in alle hevigheid aan te gaan. Hij en zijn
supporters stuurden er op aan de leiderschapskwestie formeel aan de orde te stellen bij het het
partijcongres van februari 2003. Chretien stond bekend al iemand die nooit terugdeinst voor
een gevecht en aftreden onder deze omstandigheden zou hem absoluut niet passen.
Dat deed hij dan ook niet. Chretien kondigde weliswaar aan dat hij zou terugtreden, maar dan
wel pas in februari 2004, maar liefst veertien maanden na het tijdstip van de aankondiging.
Het was een riskante maar volgens velen sluwe tactische zet in een bittere machtsstrijd.
Chretien trachtte verschillende vliegen in een klap te slaan. Door nu al te beloven straks te
gaan, nam hij Martins geplande uitdaging op de komende partijconferentie alle wind uit de
zeilen. De volkomen verraste Martin kon niet anders dan Chretiens besluit respecteren en zijn
aanhangers oproepen de strijd tegen Chretien te staken. Door de termijn zo ver op te rekken,
bood Chretien nasdrukkelijk alle kans aan andere troonpretendenten om hun campagnes op te
starten, in de hoop dat een van hen uiteindelijk het pleit tegen Martin zou winnen. Bovendien
zorgde zijn tijdpad ervoor dat op het moment van zijn aftreden Martin de leeftijd van 65 zou
zijn gepasseerd en doelwit zou worden voor dezelfde sneren die Martin jarenlang richting
Chretien had geuit, namelijk dat hij te oud en te futloos zou zijn. Door zijn boodschap
nadrukkelijk te verpakken in de taal van verzoening en eenheid van de partij, hoopte hij de
factiestrijd de kop in te drukken en zo het laatste deel van zijn eigen premierschap in politiek
minder troebel vaarwater uit te koersen dan in de voorafgelegen maanden het geval was
geweest. Hij verbood leden van het kabinet ook nog eens om de komende maanden voor
zichzelf campagne te voeren: als ze dat wilden, moesten ze maar opstappen. Het kabinet, dat
maandenlang verlamd was geweest door de strijd, moest zich weer concentreren op regeren.
Dit voorbeeld laat haarfijn zien hoe opvolgingsprocessen een eigen logica kunnen krijgen.
Chretiens manoeuvre druiste ogenschijnlijk in tegen alle wetten van politieke overleving
want er was nog ruim voldoende publieke steun voor zijn partij, ook al was Chretiens
persoonlijke populariteit sterk geslonken. Hij verklaarde zichzelf uitzonderlijk vroegtijdig tot
lame duck (zie verder) en nam een enorme hypotheek op de kwaliteit van de samenwerking in
zijn kabinet voor de resterende periode. Chretiens stopbesluit is alleen maar te begrijpen
vanuit de dynamiek van de machtsstrijd waarin hij verwikkeld was geraakt. Het laat zien hoe
intens de rivaliteit tussen zittende en aspirant-leiders kan zijn. Het toont bovendien hoe die
rivaliteit de bestuurlijke prudentie kan overwoekeren, want Chretien de politieke vechtersbaas
nam een besluit dat Chretien de bestuurder als een ongehoord risico zou hebben moeten
verwerpen.
De strijd tussen Chretien en Martin staat niet op zichzelf. Sterker nog, zij verliep in grote
lijnen langs het scenario van de strijd tussen de Australische premier Bob Hawke en zijn
rivaal Paul Keating. De gelijkenissen zijn opvallend: twee uiterst succesvolle, drie maal
herkozen premiers; twee uitdagers die beiden (voormalig) minister van Financiën waren en
jarenlang zij aan zij met de premier in de regering werkten; beide uitdagers hadden al voordat
hun latere rivaal het ambt verkreeg zelf leidersambities gekoesterd en hadden die jarenlang in
de ijskast gestopt, maar nooit begraven; beide uitdagers legden uiteindelijk hun kaarten op
tafel uit ergernis over het langdurig aanblijven van de zittende leider en diens kennelijke
onwil om voor hen plaats te maken; en in beide gevallen kwam het tot een bittere persoonlijke
14
strijd die de regering verlamde en de eigen partij openspleet. Keating wist Hawke uitiendelijk
in december 1991 te verslaan, nadat hij bij een eerste poging enkele maanden daarvoor nog te
weinig stemmen had behaald in de Laborfractie. Een uitzonderlijk langdurig, relatief
succesvol en door de Australische bevolking drie maal herbevestigd premierschap strandde
omdat Hawke misschien nog wel de steun van de natie had, maar niet langer die van een
dominante coalitie in zijn eigen partij.27 Ruim een jaar daarvoor was Margaret Thatcher exact
hetzelfde overkomen.
En zo zijn er nog vele voorbeelden te noemen. Met name in politieke stelsels en partijen waar
de geldende procedures voor leidersverkiezing een relatief lage barrière opwerpen voor
aspirant-uitdagers, zijn er regelmatig mensen die de handschoen opnemen.28 Ook als ze niet
winnen kunnen ze de zittende leiders verwonden. Als de uitdager erin slaagt om ook na een
verloren stemming over het leiderschap een significante groep machtige partijleden en
buitenstaanders aan zich te blijven binden, kan er een situatie ontstaan die vergelijkbaar is met
de manier waarop groepen hyena's of wolven een prooi verschalkt die te sterk is voor een eenop-een gevecht: onophoudelijke aanvallen door steeds verschillende groepsleden van steeds
verschillende kanten moeten de prooi isoleren en uitputten, waarna de beslissende beten
kunnen worden toegebracht. Het zijn pijnlijke taferelen. Als mensen klagen dat zij politiek
een hypocriet en smerig spel vinden, dan kunnen zij in de politieke vendetta's rond
opvolgingskwesties veel voorbeelden daarvan vinden.
Het schandaal
Op vrijdag 9 augustus 1974 tekende, bijna terloops, de Amerikaanse president Richard Nixon
een eenregelige brief die hem werd voorgehouden door zijn chef staf, generaal Alexander
Haig. Er stond op: `I hereby resign the Office of President of the United States.' Aan die ene
zin ging ruim anderhalf jaar strijd om Nixons politieke overleving vooraf. Dit gevecht bracht
Amerika aan de rand van een constitutionele crisis in Washington en politieke chaos in de rest
van het land. De aanleiding voor de strijd was een inbraak in het hoofdkwartier van de
Democratische Partij in het Watergategebouw in het centrum van Washington. De inbrekers
handelden in opdracht van een medewerker van het Witte Huis, een schimmige voormalig
CIA-agent die leiding gaf aan de zogeheten plumbers (loodgieters), een losvaste groep die tot
taak had de voortdurende lekken van vertrouwelijke informatie uit de regering te stoppen,
maar die ook werd gebruikt voor dirty tricks tegen ieder die Nixons gramschap of angst had
opgewekt. De Watergate-inbraak was meer een daad van politieke spionage: de inbrekers
wilden met het oog op de naderende verkiezingen afluisterapparatuur plaatsen. Er was één
probleem: ze werden op heterdaad betrapt. Nixon ontkende aanvankelijk iedere betrokkenheid
bij de inbraak, maar vasthoudende journalisten wisten uiteindelijk te onthullen dat er wel
degelijk nauwe banden tussen de inbrekers en het witte huis bestonden. Dit zette een keten
aan parlementaire en rechterlijke onderzoeken in beweging. De bewijzen stapelden zich op.
Toen vervolgens bleek dat Nixon in het geheim alle (telefoon)gesprekken in het Witte Huis
liet opnemen, ontstond een juridisch steekspel over het eigendom van de bandopnamen, dat
beslecht moest worden door het Hooggerechtshof. De tapes toonden een ontluisterend beeld
van Nixons werkwijze: zijn paranoia, zijn schuttingtaal, zijn cynisme. En ze maakten
duidelijk dat Nixon zijn medewerkers opdracht had gegeven om de Watergatezaak in de
doofpot te stoppen. De niet-aflatende onthullingen en de felle strijd tussen de president en de
volksvertegenwoordiging schokten de Amerikaanse natie. Niet alleen Nixon dolf uiteindelijk
het onderspit in de Watergate-affaire; het publieke vertrouwen in het presidentschap was
ernstig geschaad.
15
Enter Gerald Ford, die Nixon opvolgde na diens aftreden. Ford stond voor een immense taak.
Hij moest persoonlijk gezag opbouwen, terwijl hij - als tussentijds aangewezen vervanger
voor de al eerder vanwege belastingfraude opgestapte vice-president Sprio Agnew - geen
enkel electoraal mandaat bezat. Hij moest het landsbestuur weer op gang brengen, dat
maandenlang had stilgelegen. Hij moest echter bovenal de legitimiteit van de institutie van het
presidentschap herstellen. Een zware opgave voor iemand die tot dan toe vooral bekend stond
als een aimabele politieke brekebeen. Ford leek niettemin te slagen: zijn natuurlijke
bescheidenheid, sympathieke uitstraling en persoonlijke integriteit werden als een verademing
gezien in vergelijking met de stijve, afstandelijke en naar was gebleken kwaadaardige Nixon.
Ford werd echter ingehaald door het verleden. Hij moest een beslissing nemen over het lot
van zijn voorganger, die strafrechtelijk werd vervolgd en naar alle waarschijnlijkheid in de
gevangenis zou belanden. Ford kon dat laten gebeuren, of Nixon van alle vervolging
vrijwaren middels een presidentieel pardon. Het was een typische tragische keuze: beide
alternatieven waren slecht. Ford besloot dat het idee van een ex-president in de cel nòg
kwalijker was dan het beeld dat hoge heren zich straffeloos kunnen misdragen. Nixon kreeg
zijn pardon. De beslissing had voor Ford fatale gevolgen: zijn populariteit daalde onmiddellijk
met tientalen procentpunten en wist zich niet meer te herstellen. Dat was des te schadelijker
omdat hij te maken had met een Congres waarvan de beide huizen een Democratische
meerderheid kenden, dat hem voortdurend dwong van zijn vetorecht gebruik te maken tegen
wetgeving die hij ongewenst achtte. Daar waar een bij de bevolking populaire president als
Clinton het vetorecht doeltreffend en legitiem kon gebruiken in zijn strijd met een door zijn
tegenstanders gedomineerd Congres, kwam Ford geheel alleen te staan. Bij de verkiezingen
van 1975 werd ook hij indirect het slachtoffer van het Watergateschandaal: hij verloor
kansloos tegen Jimmy Carter, die als politieke outsider uit Georgia geloofwaardig kon
beloven de integriteit terug te brengen in het Witte Huis.
Leiderswisseling tegen het decor van een majeur politiek schandaal confronteert de opvolger
met een dwingend verleden. Of hij wil of niet, hij moet zich met dat verleden bezighouden.
Zeker als hij persoonlijk op de een of andere manier met dat verleden is verbonden, heeft hij
veel te verliezen en weinig te winnen. De politieke omgeving verwacht van hem dat hij
onverwijld schoon schip maakt, maar zijn eigen verleden of de verplichtingen van zijn ambt
kunnen dat beletten of compliceren. Zoals Ford het zelf verwoordde: "I was in an impossible
situation. I couldn't abandon Nixon, because that would make it appear that I was trying to
position myself... Nor could I get too close, because if I did I'd risk being sucked into the
whirlpool myself."29 Dat ligt anders voor een opvolger wiens aard en achtergrond het
mogelijk maken om maximaal afstand te nemen van het belaste verleden. Voor hem biedt het
schandaal juist een grote kans om steun te verwerven en een breuk met de status quo te
forceren.
5. "I am not a quitter": vertrek als worsteling
Slechts een beperkt deel van alle politieke leiders verlaat geheel vrijwillig zijn positie. Voor
zover dat het geval is, spelen leeftijds- en gezondheidsoverwegingen daarbij een dominante
rol. Een enkeling is het politieke spel als zodanig beu (premier Van Agt noemde dit in 1982
als zijn belangrijkste overweging). Sommigen noemen persoonlijke wensen en verplichtingen
("ik wil meer tijd aan mijn gezin kunnen besteden"). Men kan zich overigens afvragen of
achter veel van dergelijke redengevingen niet een levenspartner staat die een ultimatum heeft
uitgesproken. Feit is dat verreweg de meeste politieke leiders pas stoppen als ze moeten.
16
Omdat hun ambtstermijn zijn uiterste limiet heeft bereikt. Omdat ze worden verslagen in
verkiezingen. Of omdat te veel machtige mensen in hun omgeving het vertrouwen hebben
verloren dat ze de volgende verkiezingen kunnen winnen. In die zin kan het motto van dit
hoofdstuk worden geamendeerd: "the trouble with all leaders is that they don't know when to
go."
Dat wil niet zeggen dat zittende leiders tijdens de rit niet nadenken over een eventueel vertrek.
Zij zijn echter niet zonder meer de beste beoordelaar van hun eigen situatie. Voor zover ze de
vraag `is het geen tijd om op te stappen?' tot hun gedachtenwereld toelaten, zullen zij geneigd
zijn die eerder negatief dan positief te beantwoorden. Ook - of juìst, als we sommige politiekpsychologen mogen geloven - leiders ontkomen niet aan de zuigkracht van psychische
defensiemechanismen, die in werking treden wanneer mensen worden geconfronteerd met
ingrijpende en voor hen persoonlijk stressvolle beslissingen.30 Redenen om te blijven zijn in
hun beleving meestal volop aanwezig, terwijl ze mogelijke gronden voor een vertrek
doorgaans minder gewicht toekennen. Machthebbers die niet weg willen, hanteren een aantal
klassieke redeneringen.
Zij stellen hun ambtsvervulling voor als een zaak van persoonlijk plichtsbesef en eergevoel.
Vele, vele politici noemen dit in hun speeches en memoires als reden voor hun aanblijven in
magere perioden. De frasering is bijna altijd hetzelfde: een voortijdig vertrek zou het in hen
gestelde kiezersvertrouwen beschamen. Wie A heeft gezegd door zich verkiesbaar te stellen,
moet niet alleen B durven zeggen door het ambt te aanvaarden, maar moet kennelijk doorgaan
tot `Z', ofwel het juridisch en politiek bepaalde moment waarop kiezers een nieuw oordeel
kunnen uitspreken. Eerder opstappen zou kiezersbedrog of, nog erger, persoonlijke lafheid
zijn. De grens tussen plichtsbesef als innerlijke overtuiging en als rationalisatie voor andere,
dieper liggende motieven is daarbij moeilijk te trekken, zelfs voor de persoon in kwestie.
Richard Nixon klampte zich vast aan het presidentschap, ook toen zo ongeveer heel politiek
Washington en het overgrote deel van de natie naar zijn vertrek snakten. Hij, die zoveel
politieke nederlagen had moeten incasseren, was uiteindelijk president geworden simpelweg
door nooit op te geven. Dat, en uiteindelijk alleen nog dat, hield hem op de been toen het net
zich om hem heen sloot. Pas toen in de zomer van 1974 zijn aftreden onafwendbaar was
geworden - hij dreigde uit zijn ambt te worden gezet en strafrechtelijk te worden vervolgd stemde hij in met een vertrek. En dan nog tandenknarsend, zoals hij zijn naaste medewerkers
duidelijk maakte: "How can you support a quitter? ... I have never quit before in my life.
Maybe that is what none of you has understood this whole time. You don't quit."31 Mentaal
was hij toen al bezig met een nieuwe strijd, die om zijn plaats in de geschiedenis. Deze zou hij
tot aan zijn dood voeren, en met een in 1974 nog ondenkbare mate van succes.32
Met name lang zittende en/of sterk bewierrookte leiders lopen een groot risico ten prooi te
vallen aan een illusie van onmisbaarheid. Hun oude successen staan hen nog levendig voor de
geest en vormen een tweezijdig ijkpunt: een bewijs dat zij – en alleen zij – de juiste persoon
op de juiste plaats zijn, en een prikkel om het kunsstuk van weleer te evenaren of te
overtreffen. Dat hun politieke kapitaal slinkend is, dringt niet altijd tot hen door. Dat geldt
zeker wanneer zij zich, zoals vaak het geval is, inmiddels exclusief omringd hebben met aan
hen persoonlijk loyale adviseurs. Bovendien zijn rationalisaties voor hun afbrokkelend gezag
makkelijk voorhanden, zoals geruststellende historische analogieën (”destijds zat het ook
tegen en zijn we er ook uitgekomen”) en demonisering van hun critici (De Gaulle vond de
linkse studenten die zijn bewind aan het wankelen brachten een stel warhoofden; Nixon zag
hen onveranderlijk als verachtelijke East Coast liberals, die op de een of andere manier in de
zak van de gehate Kennedy-clan zaten). De ooit grote, inmiddels `gekrompen’ leider put uit
17
deze drogredeneringen een soort Faustiaanse hoop dat hem nog wat meer tijd zal zijn gegund
en dat hij in die tijd een grote ommekeer van zijn politieke lot kan bewerkstelligen. Dat legt
een zware hypotheek op de opvolgingskwestie.
Los van de vraag of hij beseft dat ook hij niet onvervangbaar is, kan de leider die onder druk
staat zichzelf ervan overtuigen dat er op het moment geen beter alternatief voorhanden is.
Deze claim laat in het midden of de zittende leider meent dat hij in alle opzichten superieur is
aan eventuele uitdagers. Zij volgt simpelweg de logica van de politieke rekenmachine: het
vermogen om stemmen te winnen en te behouden. Dit was een van de belangrijkste redenen
die Hawke opvoerde om zijn plaats niet - aanvankelijk "nog niet", toen de strijd in het
openbaar kwam "helemaal niet" - over te dragen aan Keating. In zijn memoires verwoordt
Hawke het als volgt: "... it was my profound belief that I had the best chance, certainly better
than Paul Keating, of leading the Government to victory at the next election... What was
driving me was the need for Labor to remain in office at a critical time in our history. I was
deeply concerned by [opposition leader] Hewson's dangerous prescriptions for the nation. My
firm belief was that the Australian people, who had on four occasions voted for Labor under
my leadership, would respond again if I went to them and explained the issues."33 Vervang
deze Hawke uit 1991 door Margaret Thatcher het jaar daarvoor en men vindt een identieke
redeneerwijze, waarachter een nog veel verdergaande kijk op de eigen relatieve superioriteit
schuilging.
De betekenis van dergelijke publiekelijk (en veelal achteraf) geventileerde motieven is
moeilijk te schatten. Andere zijn op voorhand niet minder belangrijk in de overweging van
een zittende leider om aan te blijven, maar laten zich niet verkopen aan de buitenwereld. Een
belangrijk schaduwmotief zou wel eens de angst voor de leegte van een leven zonder macht
kunnen zijn. Of zoals Bram Peper verzuchtte nadat schandaalpubliciteit zijn vertrek als
minister van Binnenlandse Zaken dreigde te veroorzaken: "ik ben een man zonder toekomst."
De reporters meldden aan het slot van het interview bovendien nog dat Peper "in een
tussenzin net heeft gezegd al te weten welke tekst hij later als grafschrift wil hebben." Peper
was op dat moment negenenvijftig jaar oud. Hij verzekerde de journalisten in het gesprek dat
zijn "geestelijke onafhankelijkheid" altijd belangrijker zal zijn dan zijn carrière, maar de
teneur van het gesprek was een heel andere.34 Brinkman reflecteerde jaren nadien in
vergelijkbare zin op de gemoedsgesteldheid van Lubbers in het opvolgingsdrama van 1994:
"Ruud was altijd gewend heer en meester te zijn. Opeens kreeg hij het idee dat hij niet meer
aan het stuur zat. Hij voelde zich machteloos. Dat maakte hem enigszins onvoorspelbaar."35
Onderzoek van David Winter en zijn collega's laat zien dat veel leidinggevende politici (en
trouwens ook topbestuurders in het bedrijfsleven) een sterk ontwikkeld machtsstreven
hebben.36 Zij zijn in zekere zin verslaafd aan hun machtspositie. Zonder een plaats aan de top
is er weinig om hen aan de gang te houden. De beperkingen en zorgen die het ambt met zich
brengt, nemen zij graag op de koop toe, en die worden bovendien gecompenseerd door de
perks van de macht: persoonlijk comfort, permanente aandacht, erotische aantrekkingskracht,
de mogelijkheid geschiedenis te schrijven. Daar komt bij dat het werk als politiek leider een
disproportioneel deel van hun wakend bestaan vult. Hoe al die tijd door te komen met andere,
overduidelijk minder belangrijke dingen? Dat motief wordt eerder sterker dan zwakker als de
leider op leeftijd raakt. De leider die een grote angst voor ziekte, aftakeling en dood heeft,
beschouwt een politieke pensionering als een ramp. Het spookbeeld van het levenseinde kan
beter op afstand worden gehouden door te blijven volharden in het hectische leven aan de top
van het politieke bedrijf. Met een variant op Descartes: ik ben (nog steeds) de baas, dus ik
besta.
18
Tenslotte moet ook de invloed van adviseurs, volgelingen, bondgenoten en levenspartners niet
worden onderschat. Zij, die vaak grote persoonlijke belangen hebben bij het aanblijven van de
machthebber, verkeren in de positie om grote druk uit te oefenen. Zij hebben directe toegang
tot de leider, hij zal hen meer vertrouwen dan vele anderen, en zij beschikken over belangrijke
invloedsmiddelen in hun relatie tot hem, zoals nauwe emotionele, financiële en politieke
steun. Soms houden dergelijke intimi een leider voor de buitenwacht overeind, niet alleen
tijdens persoonlijke crises (gezinsdrama's zoals bij Hawke; ziektes zoals bij de Amerikaanse
president Woodrow Wilson; ontwenningskuren zoals bij Jeltsin) maar ook wanneer deze
mentaal en fysiek volledig is opgebrand en in feite aftreden noodzakelijk is. In extreme
gevallen, zoals bij de Joegoslavische leider Tito, rekt men zelfs het leven van de leider
kunstmatig om de ban maar niet te hoeven doorbreken.37
Achter iedere aankondiging van een naderend leidersvertrek schuilt kortom een worsteling.
De speelt zich af in en om de ziel van een zittende leider. Zelfs goed ingevoerde waarnemers
weten zelden hoe die worsteling precies verloopt. Zelfs achteraf is het moeilijk vast te stellen
en in welke mate de aankondiging nog redelijkerwijs gezien kan worden als het produkt van
een weloverwogen en in vrijheid genomen besluit. Leidersexits zijn een van die momenten
waarop het politieke intens persoonlijk wordt, en zijn alleen al om die reden moeilijk geheel
te doorgronden voor anderen dan de hoofdpersoon zelf.
Er vanuit gaande dat zij vroeg of laat hun houding over een eventueel vertrek hebben bepaald,
staan zittende leiders voor de vraag hoe zij zich moeten opstellen in de periode die komen
gaat. Als zij willen aanblijven in een omgeving die daarover steeds sceptischer wordt, zullen
zij iets moeten doen om steun te herwinnen, zowel in het openbaar als in de achterkamers van
de macht. Als zij kiezen voor een vertrek of daarin tenminste berusten, is de centrale vraag
hoe en wanneer zij van het toneel verdwijnen, en hoe zij zich opstellen wanneer ze eenmaal in
de coulissen zijn beland. Zittende leiders gaan op heel uiteenlopende manieren met deze
vragen om, zo leert een vergelijking van een groot aantal Nederlandse voorbeelden (zie figuur
5.1).
Welke houding een leider in de loop van een successie-episode precies aanneemt, hangt deels
af van de persoonlijkheid en politieke stijl van het invidu een kwestie. Een Nixon of een
Thatcher bijvoorbeeld kónden psychologisch gezien eenvoudigweg niet anders dan vechten
voor hun positie. Het vechterstype loopt ook de meeste kans na vertrek in te storten (Nixon
zweefde wekenlang langs de rand van de dood) of de opvolger het leven zuur te maken
(Thatcher). Een klassiek voorbeeld van het laatste is de Duitse kanselier Adenauer. Hij kwam
in de chaotische naoorlogse situatie aan de macht door zich met verwijzing naar zijn toen al
gevorderde leeftijd te profileren als een soort tussenpaus, maar bleef vervolgens tot 1963
zitten, toen hij, inmiddels diep in de tachtig, na zachte en minder zachte aandrang uit de eigen
gelederen uiteindelijk opstapte. Zijn opvolger werd Ludwig Erhard, langjarig minister van
Economische Zaken in Adenauers kabinetten, die grote internationale faam genoot als
architect van het Duitse Wirtschaftswunder. De puriteinse workaholic Adenauer wilde of kon
de machtswisseling niet accepteren en liet weinig gelegenheden onbenut om de corpulente en
goedmoedige Erhard het leven zuur te maken ("Der Dicke schafft's nicht").38
De ontwikkeling van de actuele politieke situatie (verkiezingsuitslagen, pollresultaten, nieuws
over successen, mislukkingen en schandalen) speelt eveneens een rol: wankelende leiders
kunnen - al dan niet tijdelijk - `gered' worden door een toevallige crisis of oorlog. Hawke
verlengde zijn politieke houdbaarheid door munt te slaan uit zijn rol als oorlogsleider tijdens
19
de Golfcrisis. Schröder dankte zijn herverkiezing in 2002 in belangrijke mate aan krachtdadig,
staatsmanachtig optreden tijdens een watersnoodramp die zich in de campagneperiode
voordeed.39
Tenslotte telt ook de opstelling van politieke tegenstanders en (vermeende) concurrenten om
het leiderschap mee. Gaande en komende leiders zijn immers lotsverbondenen, al of niet
tegen wil en dank. Ieder zal voortdurend proberen in zijn gedrag te anticiperen en te reageren
op de ander (zie verder paragraaf 6).
Figuur 5.1 Gedragspatronen van zittende politieke leiders rond leiderswisselingen40
Voor vertrek
a. Ontkenning vertreksituatie: niet zien of niet willen zien dat het einde is gekomen (Melkert
op 15 mei 2002)
b. Verzet: bestrijden voorstanders van vertrek c.q. ondermijning opvolging/-er (Nijpels
(?check!), Lubbers, De Hoop Scheffer)
c. Standpunt- en stijlveranderingen: pogingen het tij te keren door steun van cruciale
achterbannen te herwinnen (Heerma, Borst, Herben)
d. Berusting: accepteren van onvermijdelijkheid van vertrek nadat politieke steun onder eigen
leiderschap is weggevallen (Voorhoeve, Brinkman, Dijkstal, De Graaf)
e. Regie over de opvolging: vertrek zelfstandig initiëren en timen met het oog op selectie van
gewenste opvolger (Van Mierlo, Wiegel, Den Uyl, Kok, Rosenmuller)
f. Voldongen feit creëren: vertrek aankondigen zonder uitgebreide consultatie vooraf en
zonder opvolgingsstrategie (Van Agt, Bolkestein)
Na vertrek
a. Totale exit: radicaal vertrek uit de actieve politiek en minimale participatie in het eigen
partijleven (Van Agt, Voorhoeve, Lubbers, Borst)
b. Eenmansguerilla: bekritiseren, ondermijnen of openlijk bestrijden van opvolger(s)
(Wiegel, zij het niet onmiddelijk)
c. Wachten op betere tijden: vertrek uit de politiek, maar expliciet openhouden van eventuele
toekomstige terugkeer (Brinkman, Melkert)
d. Wijze veteraan: ruimte scheppen voor opvolger en op afstand beschikbaar voor adviezen
(Van Mierlo, Kok, Rosenmuller)
e. Van aanvoerder tot teamspeler: berusten in verlies van leiderspositie zonder uit de politiek
te vertrekken (De Hoop Scheffer, Herben)
6. "Arme kroonprins": opvolgen als dilemma
De frase `arme kroonprins' is van Vrij Nederland-journalist Gerard van Westerloo, die dat
schreef over Ad Melkert. Op 16 maart 2002 welteverstaan, nà de voor de PvdA desastreus
verlopen gemeenteraadsverkiezingen, maar nog twee maanden vòòr Melkerts abrupte
politieke einde.41 Van Westerloo doelde op de onmogelijke positie waarin Melkert en zijn
partijgenoten terecht waren gekomen: terwijl steeds duidelijker werd dat hij, de Haagse
professional, totaal ongeschikt was om in de campagne doeltreffend weerstand te bieden aan
het anti-Haagse appeal van de boodschap van Pim Fortuyn, was er op dat moment geen reëel
alternatief meer over. Melkert was dan wel de in eigen kring betrekkelijk onomstreden
aangewezen als opvolger van Kok, maar voelde zich bij de meteorische opkomst van de
`populist' Fortuyn "als de chirurg die te horen krijgt dat zijn patiënten de voorkeur geven aan
een scharensliep." Dat straalde hij ook permanent uit tijdens de campagne. De kiezer had geen
20
empathie met zijn boosheid en zijn gevoel van onmacht. En dus was Melkerts vertrek
onontkoombaar: van kroonprins tot politieke has been in luttele maanden.
Als God een politicus wil straffen, maakt hij hem of haar tot kroonprins van een zittende
leider. De afbreukrisico's zijn enorm. De kroonprins kan zowel door de kat als de hond
worden gebeten, zoals de koningsdrama's rond Brinkman en Melkert uitwezen. Brinkman,
door Lubbers hoogstpersoonlijk vroegtijdig aangewezen als zijn beoogde opvolger, probeerde
een eigen profiel op te bouwen. Hij experimenteerde in spreekbeurten met nieuwe christendemocratische concepten die zijn leiderschap konden markeren. En in de massamedia mat hij
zich een nieuwe, op amerikaanse voorbeelden geïnspireerde, `losse' stijl aan, die slecht leek te
passen bij zijn afkomst en persoonlijkheid. Dat amuseerde sommigen en irriteerde anderen,
maar meer ook niet. Dat lag anders toen bleek dat hij als fractieleider regelmatig forse kritiek
uitte op het kabinetsbeleid, en dus impliciet op Lubbers. Dat de peilingen voor het CDA in het
licht van de naderende ook niet bijzonder gunstig waren, maakte de situatie er niet
eenvoudiger op. De groeiende ergernis van Lubbers culmineerde kort voor de verkiezingen in
diens publieke verklaring dat hij op de nummer 3 van de CDA-lijst, Hirsch Ballin, zou
stemmen. Het was een motie van wantrouwen die een verwoestend effect had op zowel
Brinkmans verkiezingsresultaat als op Lubbers' reputatie als politiek leider.
Melkert en Kok hadden de les van het CDA-fiasco uit 1994 heel bewust geleerd. Zij deden er
alles aan om te voorkomen dat zij uit elkaar dreven in de fase waarin Melkert uit de schaduw
van Kok moest treden en zich moest profileren als de nieuwe PvdA-voorman. Dat lukte, een
enkel slippertje daargelaten, voortreffelijk.42 Het probleem was dat Melkert zich op die
manier wel wist te verzekeren van interpersoonlijke en partijpolitieke rugdekking, maar er in
de wereld buiten de PvdA-top niet in slaagde om voldoende opinieleiders en kiezers aan zich
te binden. Intern was de opvolging geslaagd; extern was het een fiasco.
Troonpretendenten staan voor drie strategische keuzes:
- Openlijk of verborgen? Aspirant-opvolgers moeten kiezen uit twee riskante opties: hun
belangstelling voor het leidersambt bekend maken, met als risico zo hun eigen tegenkrachten
op te roepen; of hun ambities verzwijgen met als risico dat anderen die dat wel doen op
voorsprong komen te staan. John Major gaf, zolang Margaret Thatcher nog voor haar
politieke overleving vocht, tot op het allerlaatste moment welbewust geen enkel blijk van zijn
ambitie haar opvolger te worden. Zo verzekerde hij zich van haar steun op het moment dat zij
ten langen leste de onvermijdelijkheid van haar eigen vertrek had ingezien en pertinent niet
wilde dat haar grote tegenspeler Heseltine of een `verrader' uit haar eigen kamp het pleit zou
winnen. Zelfs in zijn memoires beschrijft hij zijn eigen rol in de successie-episode geheel in
passieve vorm ("Mijn naam circuleerde"; "er werd kennelijk voor mij gepeild"; "men kwam
mij vertellen dat ..." etc.).43 Tenminste een van zijn biografen ziet dat nadrukkelijk anders:
"Without intense ambition Major would not have become Prime Minister. His gift for making
people like him, his assiduous building of friendships across the parliamentary party, and his
clever and deliberate avoidance of being labelled as belonging to one wing of the party or the
other, enabling him to keep in with all factions from left to right, meant that by the time of the
leadership election he had many friends and advisors and few enemies or outright
opponents."44 Deze observatie over Major past vermoedelijk naadloos op de Jan Peter
Balkenende die in september 2001 het leiderschap van het CDA in de schoenen geworpen
kreeg. Een aspirant leider kan zo bezien heel goed campagne voeren zonder zijn kandidatuur
te stellen. Zittende leiders weten dit maar al te goed. Het besef dat de steun die sommige van
hun naaste collega's hun betuigen altijd conditioneel en voorlopig is en soms ronduit
21
hypocriet, kan bij hen tot politieke paranoïa leiden. Het kan wat dat betreft verkeren: de
subtiele campagnevoerder Major zag in de laatste jaren van zijn premierschap overal tegen
hem gerichte samenzweringen in zijn eigen partij.
- Harmonie of concurrentie? Een tweede belangrijke kwestie is hoe de aspirant zich opstelt
tegenover de zittende leider. Probeert hij diens kroonprins te worden in een traject van
geregisseerde opvolging, of presenteert hij zich juist als criticus en tegenhanger? In het eerste
geval maakt hij zich afhankelijk van de gemoedstoestand en loyaliteit van iemand die niet
makkelijk van altruïstische motieven kan worden verdacht (zie boven). In het tweede geval
stelt de aspirant zich bloot aan de toorn van de zittende leider. Afhankelijk van onder meer
zijn timing en toonzetting loopt hij het risico als splijtzwam van zijn eigen partij te
functioneren. Dat levert hem intern vijanden op. Ook hier geldt: `wie breekt, betaalt', zoals
CDA-voorzitter Marnix van Rij ondervond toen hij zittend partijleider De Hoop Scheffer de
wacht aanzegde en zichzelf naar voren schoof. De factiestrijd die dan gemakkelijk ontbrandt,
kan de partij bovendien electoraal ernstig schaden. De Hawke-Keating casus is illustratief
voor het dilemma. Eerst koerste Keating aan op een harmonieuze overdracht. Hij liet in 1980
als coming man in de Laborpartij de politieke outsider Hawke welbewust `voorgaan' toen de
opvolging van de zwakke partijleider Hayden in zicht kwam. Naar Keatings zeggen had hij op
dat moment al een afspraak met Hawke dat deze het leiderschap annex premierschap niet
langer dan twee termijnen zou vervullen, waarna Keating hem zou opvolgen. Toen Hawke,
eenmaal in zijn derde termijn gekomen, geen aanstalten maakte, dwong hij Hawke in
aanwezigheid van getuigen maar in het diepste geheim tot een deadline. Toen Hawke deze
belofte bleek te breken, ging Keating over tot de openlijke strijd, die de Laborregering voor
het grootste deel van 1991 totaal zou verlammen. Toen Keating Hawke uiteindelijk in een
stemming onder de Laborfractieleden versloeg, verkeerde het land in crisis, zijn partij in
chaos en was zijn persoonlijke populariteit bijzonder laag. Het leek verdacht veel op een
Pyrrhusoverwinning.45
- Erfgenaam of vernieuwer? Als de aspirant-leider het plijt heeft gewonnen, wacht hem een
heel andere uitdaging: hoe verhouden zijn filosofie en zijn beleid zich tot die van zijn
voorganger? Hawke en Keating voerden een bittere machtsstrijd, maar over de hoofdlijnen
van het beleid verschilden zij nauwelijks van mening. Dat was niet verwonderlijk, want ze
waren als premier en minister van Financiën bijna acht jaar lang een uiterst succesvolle
politieke tandem geweest in de hervorming van de australische economische orde. Keating
had aanvankelijk dan ook de grootste moeite zijn regering een eigen gezicht te geven, terwijl
dat gegeven de omstandigheden van de machtswisseling wel van hem werd verwacht.46 De
opvolger van het type kroonprins zit met een heel ander probleem: hoe wordt hij `zijn eigen
man' nu de wereld hem vooral ziet als protegé van zijn voorganger, zonder de rugwind en de
rugdekking die dat oplevert, kwijt te raken? Major moest na zijn aantreden als premier zich
direct de laatdunkendheid van de oppositie laten welgevallen, die hem afschilderde als de "nochange, no-majority prime minister", terwijl gezaghebbende commentatoren hem opriepen "to
stamp his own authority on the government he has inherited, to prove that he is not `son of
Thatcher.'"47 Major volgde dat advies op. Het leverde hem aanvankelijk een goede pers en
politiek krediet op, maar ook de levenslange vijandschap van zijn voorgangster die hem
jarenlang zou tarten en zijn gezag in de Conservatieve partij zou proberen te ondermijnen.
Dan hebben opvolgers die aantreden nadat de oude koers grondig in diskrediet is geraakt,
zoals Wouter Bos in de PvdA in 2002, het verhoudingsgewijs veel makkelijker. De noodzaak
van vernieuwing is onomstreden. Afstand scheppen tot het beleid (maar niet per sé de
persoon) van de voorganger is dan niet zozeer een optie als wel een dringende noodzaak. De
opvolger krijgt daarmee eerder het voordeel van de twijfel.
22
Figuur 5.2 inventariseert enkele veel voorkomende opstellingen van (kandidaat-)opvolgers.
Net als bij zittende leiders is daarbij een onderscheid nodig tussen de situatie voor en na de
opvolging. De kroonprins van wie voorbeeldig erfgenaamschap wordt verwacht, kan zich
immers alsnog ontpoppen tot visionair hervormer wanneer hij zich verzekerd weet van een
eigen machtsbasis. Ook het andere extreem komt voor: de zich als criticaster of revolutionair
afficherende kandidaat die eenmaal in de cockpit nauwelijks waarneembare koerswijzigingen
aanbrengt (al dan niet gecompenseerd door stijlveranderingen). Voorbeelden nodig?
Figuur 5.2 Gedragspatronen van (mogelijke) opvolgers rond leiderswisselingen
Voor de opvolging
1. De kroonprins: reeds in het machtscentrum verkerende aspirant-leider die zich zelfbewust
kandideert voor het leiderschap wanneer dat vacant mocht komen (Melkert in 2001, Bos
vanaf mei 2002)
2. De toeschouwer: insider of buitenstaander die zich nadrukkelijk op de vlakte en op afstand
houdt waar het de opvolgingskwestie betreft, in de wetenschap dat zijn naam `wordt genoemd'
in invloedrijke kringen (Kok en het voorzitterschap van de Europese Commissie)
3. De nee-zegger: gedoodverfde kandidaat voor de opvolging die in het openbaar met grote
nadruk beweert geen belangstelling te hebben voor de leiderspositie (Wijffels in het CDA)
4. De criticaster: kandidaat die zich openlijk profileert als alternatief voor de kandida(a)t(en)
van de gevestigde elite binnen de betrokken partij of organisatie (Koole en het PvdAvoorzitterschap)
5. De complottist: spreekt zijn ambities in het openbaar niet uit en werkt ondertussen
heimelijk aan de ondermijning van de zittende leider (Van Rij versus De Hoop Scheffer) c.q.
eliminatie van zijn eventuele concurrenten om de opvolging (Melkert)
6. De revolutionair: zegt het ambt na te streven om het te kunnen opheffen c.q. als hefboom
om radicale hervormingen door te voeren (anti-EU politici die deelnemen aan de Europese
verkiezingen; D'66-ers die zich kandideren voor benoemde burgemeesterschappen;
Rottenbergs kandidatuur voor het PvdA-voorzitterschap)
Na de opvolging
1. De erfgenaam: weloverwogen continuering van het beleid en de profilering van
voorganger(s) (Melkert, Herbens intentie na 6 mei 2002)
2 De tussenpaus: pragmatische voortzetting van ingeslagen wegen, met nadruk op de
veronderstelde tijdelijkheid van het eigen verblijf op de leiderspositie (Voorhoeve)
3. De nieuweling: afwachtende, oriënterende houding, de merites van oude en nieuwe
koersopties wegend, zoekend naar een eigen profiel (Kok als opvolger van Den Uyl in 1986;
De Hoop Scheffer)
4. De crisis manager: stabilisatie na (dreigende) vrije val van de organisatie, middels koude
sanering van evident disfunctionerend oud beleid/profiel, onder grote media-, politieke en
tijdsdruk (Wijnschenk en de chaos in de LPF, Bos en de ontluistering van de PvdA)
5. De revolutionair/visionair: fundamentele transformatie van traditionele ideologie,
organisatie en/of politieke stijl (Bolkesteins conservatieve wending, Blairs New Labor)
6. De verzoener: beslechting van ruzies, heling van oude wonden, smeden van steun voor een
nieuwe lijn, stijl of dominante coalitie (Herbens tweede periode)
7. De politieke dramaturgie van machtswisseling
23
Dit betoog biedt weinig troost voor mensen die de wereld graag helder en overzichtelijk
houden. Leiderschapswisselingen zijn allesbehalve dat. Leiderswisseling is voor onderzoekers
een even weerbarstig thema als voor direct betrokkenen.48 De buitenkant van het proces is
goed terug te vinden in documenten en formele spelregels; voor de `binnenkant' ervan is men
vaak aangewezen op de beperkte en selectieve geheugens van hoofdrolspelers.
De publiek zichtbare dimensie van leiderswisselingen is op te vatten als politiek drama.49 Het
spel om de macht kent zelden een simpel scenario. De cast van hoofd- en bijrolspelers is
doorgaans omvangrijk. De aard en huisregels van het theater waar het drama wordt
opgevoerd, hebben grote invloed op het verloop van de voorstelling. Een regisseur die alle
touwtjes in handen heeft, ontbreekt. Op onverwachte wendingen moet worden gerekend. In
dit hoofdstuk is geprobeerd verschillende soorten scenario's en rollen voor
leiderschapsdrama's in kaart te brengen. Algemene voorspellingen over het verloop van deze
stukken zijn echter moeilijk te geven. Laat staan dat leiderschapsspelen van begin tot eind te
beheersen zijn, zelfs wanneer vertrekker en opvolger(s) dat uit alle macht en in goede
harmonie proberen. De uitkomsten van een leiderswisseling zijn bovendien fundamenteel
ambigu: de balans kan heel verschillend uitvallen in de ogen van de vertrekker, de opvolger,
de figuranten en de toeschouwers. En de moraal van het verhaal is zelden opwekkend.
De afbreukrisico's van leiderswisseling zijn talrijk. Politieke carrières en reputaties kunnen
tijdens opvolgingsepisodes worden gemaakt maar ook gebroken. Een min of meer natuurlijke
politieke krachtmeting tussen voormannen kan uitgroeien tot een onbeheersbare machtsstrijd.
Niet voor niets was er lange tijd in veel landen bij de belangrijkste politieke partijen
overeenstemming dat "other than when a natural vacancy occurs, leadership contests should
because they can threaten party unity, provide comfort to the enemy and distract the party
from its tasks in government and opposition."50 Recent onderzoek in Engeland suggereert
echter dat er lang niet altijd een waarneembaar effect van leiderswisseling uitgaat op het
politieke fortuin van een partij. In die gevallen waar het wel verschilt uitmaakt, brengt
leiderswisseling vaker positieve dan negatieve gevolgen voor de partij in kwestie.51 Recente
ervaringen in Nederland zijn wat dat betreft gemengd. Ze bevatten zowel eclatante
interpersoonlijke en/of electorale mislukkingen (Brinkman-Lubbers; Kok-Melkert), als
successen (De Hoop Scheffer-Balkenende; Melkert-Bos) en voorbeelden van wisselingen
zonder duidelijke gevolgen (Rosenmuller-Halsema).
Leiderswisseling mag dus per definitie delicaat en ingrijpend zijn voor de direct betrokkenen,
het biedt een partij of organisatie als geheel ook kansen. Of het land en de burgers daarmee
iets opschieten, is niet eenvoudig vast te stellen. Vast staat wel dat leiderswisselingen zich
onveranderlijk in grote media- en publieke belangstelling mogen verheugen. In een land
waarin de politiek zich laat voorstaan op haar saaiheid - `2002' is vooralsnog niet meer dan
een uitzondering op de regel - biedt (speculeren over) het lot van leiders nu eenmaal een
schaarse vleug meeslepende dramatiek.
Noten
1
2
Geciteerd in R. Rose, The Prime Minister in a shrinking world, Oxford: Polity Press 2001, p.81.
N. Machiavelli, Discorsi: Gedachten over staat en politiek, Amsterdam/Leuven: Ambo/Kritak 1991, p.155
24
3
H. van Gunsteren, Stoppen: U wilt het, u kunt het, u doet het niet, Amsterdam: Van Gennip 2002
Zie F.G. Bailey, Strategems and spoils: A social anthropology of politics, Oxford: Balckwell 1970, pp. 73-84,
186-226.
5
Al biedt de stoet onvrijwillig vertrekkende Haagse topambtenaren van de afgelopen 10 jaar onderzoekers van
leiderswisseling een interessant studieobject. Van Randwijk, Suyver, Docters van Leeuwen, Van Wijnbergen,
Van Lieshout: ze zijn slechts het publicitair uitgelichte topje van een ijsberg.
6
M. Tamminga, Succes topman bepertk houdbaar, NRC Handelsblad, 9 oktober 1999, p. 15
7
Zie verder P. 't Hart, Verbroken verbindingen, Amsterdam: De Balie 2001
8
Zie verder P. Winsemus, Gast in eigen huis: Beschouwingen over milieumanagement, Alphen: Samsom 1986;
J.W. Dearing, E.M. Rogers, Agenda-setting, London: Sage, 1996.
9
Uitvoeriger besproken en geannoteerd in ‘t Hart, op cit.
10
S. Skowronek, The politics presidents make, New Haven: Yale University Press 1993
11
Bailey, op. cit.; S.A. Renshon, Political leadership as social capital: Governing in a divided national culture,
Political Psychology, 21, 1, 2000, 199-226.
12
K. Asjes, De connectie tussen partijleideropvolging in de politiek en CEO opvolging in het bedrijfsleven,
ongepubliceerd paper, Departement Politieke Wetenschap, Universiteit Leiden, April 2003. In de literatuur over
leiderswisselingen in het bedrijfsleven wordt benadrukt dat de relatie tussen bedrijfsprestaties en het prestige van
leiders wordt beïnvloed door onder meer de selectieve aandacht, waarneming en causale attributie die
beleggers/stakeholders ten aanzien van bedrijfsfalen aan de dag leggen. Zie bijvoorbeeld: J.R. Harrison, D.L.
Torres, S. Kukalis, The changing of the guard: Turnover and structural change in top management positions,
Administrative Science Quarterly, 33, 2, 1988, 211-232; T.N. Gilmore, Making a leadership change, San
Francisco: Joseey-Bass 1988; W. Boeker, Power and managerial dismissal: Scapegoating at the top,
Administrative Science Quarterly, 44, 3, 1999, 400-421.
13
Dijkstal zei zelf, nog steeds enigszins verontwaardigd, in een terugblik: “ De oude spelregels golden opeens
niet meer.” Geciteerd in M. Zonneveld, `De VVD was in paniek,’ Vrij Nederland, 1 maart 2003.
14
G.W. Breslauer, Gorbachev and Yeltsin as leaders, Cambridge: Cambridge University Press 2002.
15
Major geciteerd in R. Rose, op cit., p.152.
16
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen: Mohr 1972; zie ook A. Bryman, Charisma and
leadership in organisations, London: Sage 1992, pp. 70-90.
17
Zie de vergelijking in A. Bullock, Hitler and Stalin:Parallel lives. London: Fontana 1993.
18
Vergelijk R.E. Goodin, H.D. Klingemann (eds), A new handbook of political science, Oxford: Oxford.
University Press 1999, B.G. Peters, Institutional theory in political science: The `new institutionalism', London:
Continuum 1999.
19
Zie D. Pels, H. te Velde (red.), Politieke stijl: Over presentatie en optreden in de politiek, Amsterdam: Het
Spinhuis 2000, pp 2-3, 55-63; H. te Velde, Stijlen van leiderschap, Amsterdam: Wereldbibliotheek 2001.
20
Vergelijk D.K. Simonton, Why presidents succeed: A political psychology of leadership, New Haven: Yale
University Press 1987.
21
J. Perry, Wij herdenken dus wij bestaan, Nijmegen: SUN 1999.
22
E. van Thijn, BM, Amsterdam: Augustus 2003, pp. 169-170.
23
D.T. Regan, Off the record: From Wall Street to Washington, London: Arrow Books 1988, pp. 163-170.
24
T.G. Peterson, Resan mot Mars: Anteckningar och minnen, Stockholm: Bonniers Förlag 1999, pp. 299-312.
25
Zie bijvoorbeeld J. Heymans, Het jaar van de waanzin: Opkomst en ondergang van de nieuwe politiek, Den
Haag: SDU 2003, pp. 71 ff.
26
Bronnen: New York Times, 21 augustus 2002; Vancouver Sun, 22 augustus 2002; The Ottawa Citizen, 23
augustus 2002; National Post, 22 augustus 2002.
27
P. Kelly, The end of certainty, London: Allen and Unwin 1992, pp. 615-659; J. Edwards, Keating: The inside
story, Ringwood: Penguin Books 1996, pp. 337-339, 395-442.
28
R.M. Punnett, Selecting the party leader: Britain in comparative perspective, London: Wheatsheaf 1992.
29
G. Ford, A time to heal, New York: Harper and Row 1979, p.122. De casusschets is mede gebaseerd op R.
Kok, Transitie van leiderschap: Het presidentschap van Gerald Ford, ongepubliceerd paper Departement
Politieke Wetenschappen, universiteit Leiden, april 2003.
30
I.L. Janis, Crucial decisions: Leadership in policymaking and crisis management, New York: Free Press 1989.
Volgens de lange tijd invloedrijke psychoanalytische interpretatie van Lasswell zoeken mensen een politieke
carrière vanuit diepe persoonlijke behoeften die zij verplaatsen naar de publieke sfeer. Als dat zo is, is goed te
begrijpen waarom afscheid nemen van een politieke toppositie velen zo zwaar valt: het gaat, zoals ook Weber
onderkende toen hij politiek leiderschap associeerde met een `roeping', om veel meer dan een professionele
ambitie. H.D. Lasswell, Psychopathology and politics, New York: Viking Press 1960 (orig. ed .1930), pp. 261262.
31
R.M. Nixon, RN: The memoirs of Richard Nixon, London: Book Club Associates 1978, p. 1080.
4
25
32
S.E. Ambrose, Nixon: Ruin and recovery, 1973-1990, New York: Simon and Schuster 1991, pp. 555-575. Een
maat van dat succes was tevens dat Ambrose, toen al een van Amerika's bekendste en meest gerespecteerde
historici, die als levenslang Nixonhater aan zijn werk als biograaf was begonnen, zijn monumentale 3-delige
werk met een veelbetekende slotzin besloot: `When Nixon resigned, we lost more than we gained.' (p. 597).
33
B. Hawke, The Hawke memoirs, Port Melbourne: Mandarin 1996, pp. 554-555.
34
T. Wallaart, M. van Weezel, "Ik ben een man zonder toekomst", Vrij Nederland, 13 november 1999, pp. 1012. In het najaar van 2003 stelde Peper zijn kandidatuur voor het burgemeesterschap van Rotterdam, indien dat
via directe verkiezingen vergeven zou worden.
35
C. Verbraak, `Het gevoel dat je afgeschreven bent is het ergst’ , Vrij Nederland, 23 november 2002, pp. 28-31.
36
D. Winter, Leader appeal, leader performance, and the motive profile of leaders and followers: A study of
american presidents and elections, Journal of Personality and Social Psychology, 52, 2, 1987, 196-202.
37
J. Post, R.S. Robins, When illness strikes the leader: The dilemma of the captive king, New Haven: Yale
University Press 1993. Hawke's dochter bleek verslaafd aan heroïne, waarop hij instortte en wekenlang uit de
running was, zie Kelly, op. cit., pp. 135-154. Wilson had twee hersenbloedingen, was lange tijd fysiek niet in
staat zijn ambt te vervullen. Wilsons voor velen onbekende persoonlijke adviseur kolonel Edward House en
Wilsons vrouw runden in die periode de regering. Zie A.L. George, J.L. George, Woodrow Wilson and colonel
House: A personality study, New York: Dover 1962.
38
K. Günther, Der Kanzlerwechsel in der Bundesrepublik: Adenauer - Erhard - Kiesinger, Hannover: Verlag für
Zeitgeschehen 1970; G. Knopp, Kanzler: Die Mächtigen der Republik, München: Bertelsmann 1999.
39
Zie "Wie im Krieg", Der Spiegel, 34, 2002, pp. 22-30.
40
Uiteraard zijn alle nuvolgende typeringen grove simplificaties van complexe overwegingen en
gedragspatronen. Zij geven de conclusies van de auteur weer, gebaseerd op een brede scan van openbare
bronnen en enkele vertrouwelijke gesprekken met insiders. De typering van Melkert berust bijvoorbeeld sterk op
de reconstructie die PvdA-partijvoorzitter in een interview gaf van wat zich bij de PvdA-top afspeelde op de
verkiezingsavond van 15 mei 2002. Systematische onderbouwing van de typeringen vergt te veel ruimte in een
boek als dit; het gevolg is dat slechts lezers met de nodige parate kennis van de Nederlandse politiek van de
afgelopen 25 jaar de voorbeelden zullen kunnen plaatsen - en ze wellicht betwisten.
41
G. van Westerloo, De kroonprins: de herstellach, Vrij Nederland, 16 maart 2002, p.10. Zie verder over de
wisseling Kok-Melkert en het dramatische einde ervan: G. van Westerloo, Prinsendrama: De val van Ad
Melkert, Amsterdam: De Bezige Bij 2002; J. Monash, De strijd om de macht, Amsterdam: Prometheus 2002; en
A. Schulte, B. Soetenhorst, De achterkamer, Amsterdam: Van Gennep 2002.
42
Melkert liet zich in een Volksraktn interview nogal kritisch over Kok uit; dat werd onderling uitgesproken en
een publiciteitsoorlog tussen gaande en komende leider werd aldus vermeden. Sculte en Soetenhorst, op. cit..
43
J. Major, The autobiography, London: Harper Collins 1999, pp. 167-201.
44
A. Seldon, Major: A political life, London: Phoenix 1998, pp. 130.
45
Kelly, op cit., pp. 434-456, 615-659; Edwards, op. cit., pp. 337-339, 395-442.
46
Kelly, op. cit.; Edwards, op. cit..
47
Geciteerd in Seldon, op. cit., p. 132.
48
Zie hierover J. Grünberg, Problematic departures: CEO exits in large Swedish publicly traded corporations,
Uppsala University: Department of Business Studies PhD Thesis 2002.
49
Vergelijk J. Rosenau, The dramas of political life: An introduction to the problems of governance, North
Scituate: Duxbury 1980; W. Witteveen, Het theater van de politiek, Amsterdam: Amber 1992; H. te Velde, Het
theater van de politiek, Amsterdam: Wereldbibliotheek 2003.
50
Punnett, op. cit..
51
Zo ook L.P. Stark, Choosing a leader: Party leadership contests in Britain from MacMillan to Blair, London:
MacMillan 1996, pp. 141-162.
26
Hoofdstuk 5
Oud en nieuw:
De toekomst van politiek leiderschap
Politieke onzekerheid brengt politieke onzekerheid voort, zonder dat een zo aangroeiende lawine vooreerst beletselen
ontmoet in stevige structuren en stabiele reacties.1
1. Einde van een tijdperk?
De Leidse politicoloog Daalder schreef bovenstaande woorden in 1968, toen Nederland
in de ban was van ontzuiling, democratisering en polarisatie. Het politieke bestel leek op
springen te staan. Provo, D'66, studentenonrust, Vietnamdemonstraties, zwevende
kiezers: het waren even raadselachtige als bedreigende verschijnselen voor de politieke
leiders van het moment. De gevestigde elites begonnen te merken dat hun beproefde
methoden om `de boel een beetje bij elkaar te houden' in een land dat vanouds religieus
en sociaal diep verdeeld was, niet meer werkten. Maar wat dan wel? In 1968 was het nog
niet duidelijk of en hoe de Nederlandse politiek van karakter zou veranderen en wat dat
zou betekenen voor de positie en het profiel van politieke leiders.
Het voorjaar van 2002 bood ons opnieuw pregnante en pijnlijke voorbeelden van
machteloze, radeloze elites. We zagen leiders die plotseling het voordeel van de publieke
twijfel - en niet in het minst de gunst van smaakmakende massamedia - verloren. Hun
déconfiture voltrok zich met een kracht en snelheid die in het bedaarde Nederlandse
politieke klimaat letterlijk onvoorstelbaar waren.
De `jaren zestig' brachten een nieuwe generatie aan de macht. Aanvankelijk hanteerde
deze generatie ook een andere, meer confronterende politieke stijl. Lang zou dat niet
duren. Tien jaar na Daalders observatie waren de politieke onzekerheid en
vernieuwingsdrang gekanaliseerd. In 1978 was met de installatie van het kabinet Van Agt
- Wiegel alles weer bij het oude. De regering regeerde zoals de meeste naoorlogse
kabinetten dat plachten te doen: behoedzaam de grenzen van de politieke haalbaarheid
aftastend en scherpe politieke tegenstellingen zo veel mogelijk pacificerend. De
vernieuwers van 1968 verbeten zich - na de `verloren' formatie 1977 - in de oppositie,
maar voor een terugkeer naar het straatrumoer dat hen groot had gemaakt, kozen zij niet.
Zal het na 2002 anders gaan? Zou het kunnen dat met het afscheid van de generatie KokMelkert-Dijkstal er definitief een einde komt aan de decennialange dominantie van de
pacificatiepolitieke stijl van leiderschap in het politieke centrum? Dat was althans de
teneur, of misschien vooral de wens, in veel van de beschouwingen die over 2002
verschenen. Als het oude type politiek leiderschap inderdaad zal wijken, hoe komt dat
dan en wat komt ervoor in de plaats? Of is 2002, net als `1968' was, niet meer dan een
rimpeling in een zee van politieke stabiliteit en zijn we in Nederland ondanks publiek
ongenoegen nog niet van de regenten af? Was, kortom, 2002 een breukvlak of een
incident? In dit hoofdstuk kruip ik in de huid van vertegenwoordigers van beide
1
zienswijzen. Aan het eind van het betoog zal ik, teruggekeerd in mijn rol als agnostisch
waarnemer van de Nederlandse politiek, de balans van beide opmaken en mijn eigen kijk
op de toekomst van politiek leiderschap in Nederland geven.
2. Exit de regent, enter de Nieuwe Leider
De boodschapper van het nieuwe leiderschap redeneert aldus:
Het behoeft geen betoog dat we ruwweg sinds 1989 leven in een tijdperk van ongekend
snelle internationaal-politieke en economische veranderingen. Die komen op ons af
ongeacht wat we ervan vinden. Parallel eraan verandert ook, zij het meer sluipend, het
Nederlandse volk. De trouwe SCP-lezer kent de demografische en sociaal-culturele
trends: ontzuiling, post-materialisme, individualisering en multiculturalisering. Dit
weerspiegelt zich in de politieke voorkeuren en gedragingen van het volk: zwevende
kiezers, one-issuebewegingen en nieuwe houdingen ten opzichte van oude instituties. De
oude politiek-bestuurlijke orde heeft de betekenis van deze veranderingen onderschat, of
zich althans niet tijdig aangepast: "Wat we waarnemen, maatschappelijk en politiekbestuurlijk, is een transformatie die lijkt op de industriële revolutie. Maar het tempo ligt
dramatisch veel hoger. Vandaar ook breuken, crises en slachtoffers. En als getuigen zien
we de verandering meestal te laat en weten deze nauwelijks op waarde te schatten."2
De episode-Fortuyn bracht de spanningen tussen de veranderende `vraag' en het
gelijkblijvende `aanbod' in het Nederlandse politieke bestel scherp aan het licht. Zij zal
daarom een keerpunt blijken te zijn in de politieke levensvatbaarheid wat men kan
aanduiden als de naoorlogse Drees-Lubbers-Kok stijl van politiek leiderschap. De ruimte
voor bestuurlijk, geïnstitutionaliseerd politiek leiderschap krimpt en die voor expressief,
personalistisch leiderschap groeit. Zakelijke, op consensusvorming ingestelde leiders
hebben een grotere kans dan 10 jaar geleden om publiekelijk te worden geportretteerd als
niet-empathische, niet-effectieve regenten.3 Voor hen is geen plaats meer in een land
waar de emotiecultuur definitief het politieke domein heeft bereikt.4
De meeste leiders - Den Uyl wellicht uitzonderd - die in de naoorlogse periode zowel in
verkiezingen als in bestuurlijke rollen duurzaam succesvol waren, kenmerkten zich door
een min of meer vergelijkbare politieke stijl, ongeacht hun onderlinge persoonlijke en
ideologische verschillen. Daalder, Lijphart en Te Velde hebben die stijl helder getypeerd:
zakelijk, depolitiserend, pragmatisch, bestuurlijk, beheersend, nuchter, respectabel.5 Het
waren consensusleiders met een afstandelijke maar aardse stijl, die de machtssymboliek
schuwden en zoveel mogelijk hun eigen `gewoonheid' benadrukten. Rond dergelijke
leiders hangt geen leadership mystique. Zij oogsten waardering door hun effectiviteit als
probleemoplossers. Hun positie is geworteld in die van de instituties waaruit zij
voortkomen en waaraan zij leiding geven.6
In het afgelopen decennium is de maatschappelijke en politieke basis onder deze
institutionele orde en bijbehorende politieke leiderschapsstijl verweekt. Verblind door het
aanvankelijke momentum van Paars hebben weinigen doordacht dat deze veranderende
2
tijden ook om wezenlijk andere vormen van politiek leiderschap zouden vragen. Na het
bizarre politieke jaar van 2002 zal daarover nauwelijks ruimte voor twijfel bestaan. Het
politieke systeem is op drift geraakt. De aloude politieke instituties staan stuk voor stuk
onder druk. Daalder kon, sprekend in 1995, nog opmerken dat "er ... bij alle verandering
in sommige sectoren nog heel wat continuïteit in Nederland" is. Hij had het toen over de
organisatie van rechterlijke benoemingen. Inmiddels brokkelt ook dit bolwerk van oude
regententradities af. Het staat anno 2003 tenminste in ieder geval wijd en zijd ter
discussie.7
De poging tot restauratie van de Drees-Lubbers-Kokstijl die Balkenende en Zalm thans
ondernemen, zal dus niet werken.8 Meer van hetzelfde zal leiders van het zakelijke
consensustype geen bestuurlijk succes en ook geen politieke populariteit opleveren. NRC
commentator Mark Kranenburg waarschuwde in mei 2003: `Niets wijst erop dat
werkelijk lessen zijn geleerd van vorig jaar. Een risicomijdend kabinet, goed vertrouwd
met de Haagse mores, gaat zich toeleggen op het op orde brengen van de
overheidsfinanciën. Het opstandige electoraat vroeg een jaar geleden wat anders. En zal
dat straks ongetwijfeld opnieuw doen.'9
Regeren volgens het bestuurlijke model heeft anno 2003 iets tragisch. De evidente
maatschappelijke basisnoden zijn al geledigd, veel basale publieke dienstverlening loopt
goed, de aantrekkelijke staatstaken zijn al geprivatiseerd. De politiek en de staat blijven
zitten met het restant: wicked problems, onbedoelde effecten van oud beleid,
domeinoverschrijdende problemen en acute verstoringen. Doeltreffend besturen bij dit
soort kwesties vergt medewerking van vele anderen, en die is steeds minder
vanzelfsprekend in een samenleving vol calculerend gedrag en georganiseerde
hindermacht. De Haagse leiders van de toekomst opereren bovendien vanuit een oord
waaruit voortdurend macht weglekt en dus nauwelijks nog als `bestuurscentrum' kan
worden omschreven.
Als politieke leiders zichzelf vooral als bestuurlijke probleemoplossers afficheren, lopen
zij het risico te worden meegezogen in het negatieve beeld van de permanent falende
politiek. Zelfs als ze goede resultaten boeken, zijn ze niet veilig: goede beleidsprestaties
zijn wel een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde voor maatschappelijke
waardering. Denk aan Kok in 2002. Het omgekeerde geldt overigens ook: leiders die
goed bekken en goed voelen, kunnen wegkomen met `words that succeed and policies
that fail', zoals Murray Edelman het ooit omschreef.10 Tony Blair was, in ieder geval tot
aan de oorlog tegen Irak, daarvan een schril voorbeeld.
De instituties waarop de naoorlogse leiders steunden, zijn al geruime tijd in neergang: de
politieke partij, de vakbond, de kerk, het parlement. De belangrijkste, de overheid zelf, is
zo langzamerhand een gecompromitteerde institutie geworden. Iedere vorm van
maatschappelijke tegenspoed kan en zal tegenwoordig worden voorgesteld als een
product van overheidsmissers: als het niet falen door omissie is (waarom doen ze niks?),
dan wel falen door commissie (te veel regelzucht, te veel bureaucraten). Dat maakt de
overheid - en haar gezichtsbepalende leiders in het bijzonder - tot de voor de hand
liggende zondebokken bij incidenten en calamiteiten. Volgens Schnabel moet de
3
overheid optreden en terugtreden tegelijk.11 In beide gevallen is het steeds moeilijker
geworden om de juiste maatvoering te vinden: waar, wanneer, hoe ver en hoe snel moet
de overheid ingrijpen dan wel overlaten? De optredende overheid wordt tegenwoordig al
gauw gezien als bemoeizuchtig of contraproductief; de terugtredende overheid als
onverschillig voor reële maatschappelijke noden en de beperkingen van het
marktmechanisme bij de oplossing ervan. Wanneer de overheid niet meer als deel van de
oplossing maar als deel van het probleem wordt gezien, komt bestuurlijk georiënteerd
leiderschap op de tocht te staan. Opnieuw Kranenburg: `de revolutie van vorig jaar liet
zien dat grote groepen burgers de overheid meer en meer beschouwen als een regelrechte
tegenstander. Overheid en burgers dreigen uiteen te vallen in twee gescheiden circuits.'12
Nóg beter regeren in de conventionele zin van het woord is en blijft natuurlijk belangrijk.
Maar het is niet zonder meer voldoende om politiek-bestuurlijke leidersposities te
consolideren en de crisis van het overheidsgezag te bezweren. Balkenende en Zalm
zullen de economische tegenspoed met klassieke instrumenten en klassieke mechanismen
van politiek-maatschappelijke conflictbeheersing (bezuinigen, monisme, loonmatiging
via polderen enzovoort) te lijf gaan. Dat is moeilijk genoeg, maar het zal ze wel lukken:
al het hedonisme van de jaren negentig ten spijt zijn Nederlanders schijnbaar
geprogrammeerd om de buikriem aan te halen als de overheid zegt dat de koek op is.
Maar achter het financiële crisismanagement wachten de taaie, ongewisse en groeiende
problemen van de multiculturele en de risicosamenleving, vol onbehaaglijke en
ongeduldige burgers.
Als restauratie van het regentendom niet voor de hand ligt, wat dan wel? Politieke leiders
die in de komende decennia politieke armslag willen verwerven en behouden zullen zich
vermoedelijk op een of meer van de onderstaande punten gaan profileren.
De leider als 'outsider'
De naoorlogse leiders dankten hun legitimiteit niet alleen aan de instituties die ze
vertegenwoordigden, maar ook aan de levende herinnering aan crisis en oorlog: dàt nooit
meer. Zolang de leiders en de publieke instituties dat wisten te voorkomen, konden ze op
brede steun rekenen. Naarmate die herinnering is vervaagd en de bevolking in hoog
tempo is veranderd, hebben die instituties zelf problemen gekregen: ledenverlies,
functieverlies, gezichtsverlies. Dat gebeurde al in de jaren zestig, toen de eerste
naoorlogse generatie politiek actief werd, het heeft zich sindsdien gestaag voortgezet en
het is in 2002 in een stroomversnelling gekomen. Het gevolg is dat toekomstige leiders
meer en meer op zichzelf worden teruggeworpen om gezag te verwerven en te behouden.
Zij kunnen zich wel veel moeite getroosten om - op al dan niet charismatische wijze - de
spin in het web van hun eigen politieke partij te worden, maar de vraag is wat hen dat in
deze tijden aan maatschappelijk gezag oplevert.13
De nieuwe politieke leider presenteert zich daarom als niet gecoöpteerd door `het Haagse
systeem'. Onorthodox optreden is daarbij een bron van kracht: de leider gaat voor een
deel bewust buiten gebaande paden om. Het worden daarom nu ook in Nederland juist
diegenen die zich als niet-Haagse outsiders presenteren, die in het voordeel zijn: jongeren
4
boven ouderen, novicen boven oude rotten. De kersverse Nobelprijswinnaar Jimmy
Carter deed dat als `pindaboer uit Georgia' al in 1977 - de eerste van een aanhoudende
reeks Amerikaanse presidentskandidaten die succesvol ageerden tegen `Washington'.
Fortuyn paste in die traditie, in de turbulente jaren zestig voorafgegaan door onder meer
Hans van Mierlo, Roel van Duijn en - op geheel eigen wijze - Boer Koekkoek. Extreem
gesteld kunnen volgens deze redenering zittende elites nu ook in Nederland eigenlijk
geen verkiezingen meer winnen; ze kunnen nog slechts hopen dat de oppositie ze verliest.
Elders speelde dat al eerder: Thatcher en Kohl profiteerde meerdere malen van de
identiteitscrisis van hun sociaal-democratische tegenstrevers. Omgekeerd plukt Blair al
jarenlang de vruchten van de diepe verdeeldheid bij de Conservatieven. In de VS gold
voor Reagan (in 1984) en Clinton (in 1996) al niet anders.
De leider als `probleembenoemer'
De nieuwe leider zal zijn kracht niet ontlenen aan het beloven van oplossingen maar aan
het benoemen van problemen. Dat versterkt bovendien zijn status als outsider. De nieuwe
leider noemt man en paard. Hij - zij - doorbreekt georganiseerde stiltes over
maatschappelijke ongewenste situaties. Hij is heel uitgesproken over de waardenkeuzes
die in het geding zijn. Hij schetst wel de contouren van waar het heen moet, maar hij
bindt zich niet op voorhand aan overheidsbeleid om dat te bewerkstelligen. Laat staan dat
hij meegaat in de huidige cultus van afrekenbaarheid op targets en deadlines.
De nieuwe leider is daarom meer politicus dan bestuurder. Hij stelt niet de haalbaarheid
van bestuurlijke interventies centraal, maar de normering en waardering van
maatschappelijke omstandigheden. De nieuwe leider tempert systematisch de publieke
verwachtingen van de overheid. Hij ageert tegen de cultuur van aangeleerde
hulpeloosheid en wijst maatschappelijke partijen op hun eigen verantwoordelijkheden,
ook als ze dat liever niet willen horen.14 Zijn meerwaarde moet komen van zijn vermogen
tot mobilisatie van maatschappelijke energie, inclusief de energie die vrijkomt door het
benoemen van tegenstellingen. De nieuwe leider is wat de Duitsers konfliktfähig noemen:
hij benut zoveel mogelijk de scheppende kracht van conflicten in plaats van ze
reflexmatig te willen pacificeren.
De leider als `communicator'
Het nog eens uitleggen helpt niet meer in het huidige maatschappelijke klimaat van
bozige burgers. De nieuwe politieke leider ziet de massamedia, in het bijzonder de
televisie, niet ten principale als een hinderlijk bijverschijnsel, dat het `echte werk' zo min
mogelijk moet verstoren. Hij is ervan doordrongen dat de media de belangrijkste sleutel
tot politiek succes en falen vormen: de vijfde macht is koning.
De nieuwe leider erkent het primaat van beelden en gevoelens boven koele feiten. Hij
beseft dat een goede reputatie binnen politiek Den Haag niet meer genoeg is. Het gaat om
imago in het land, zoals dat wordt geconstrueerd door de échte massamedia: SBS, Yorin,
Radio 3, streektelevisie, de Telegraaf. De nieuwe leider is daarom allround mediavaardig.
Hij communiceert doeltreffend voor camera en microfoon. Hij doet dat zowel verbaal als
5
non-verbaal, zowel inhoudelijk als symbolisch, zowel zakelijk als emotioneel, zowel in
high-brow zowel als low-brow omgevingen. Hij schittert zowel bij Ferry als bij Katja. Hij
schrikt niet terug voor chatsessies op het Internet.
De nieuwe leider profileert zich bovendien niet alleen als spreker maar ook als luisteraar.
Hij organiseert het luisteren naar gewone burgers en naar de professionals die op de
werkvloer van dag tot dag het overheidsbeleid uitvoeren. Hij laat in woord en daad
blijken dat hij ook echt iets hééft aan hun signalen. Hij laat bovendien via de media
nadrukkelijk weten dát hij dat allemaal doet, zoals Clinton destijds zijn town hall
meetings politiek handig exploiteerde.
De leider die verantwoording zoekt
De nieuwe leider maakt werk van de publieke verantwoording voor zijn doen en laten.
Hij doorbreekt de heersende cultuur van zuinig en risicomijdend bestuurdersgedrag in de
omgang met de volksvertegenwoordiging en andere waakhonden. In plaats van dergelijke
verantwoordingsfora zoveel mogelijk op afstand te houden, zoekt hij de dialoog met ze
juist op. Of, nog moderner, hij creëert nieuwe platforms - het koffiehuis, het vlugschrift,
chatsessies - om rekenschap af te leggen en zich te laten bijsturen.
De nieuwe leider beseft dat verrassingen en missers onvermijdelijk zijn in een
onoverzichtelijke wereld vol verandering. Hij probeert ze niet te bagatelliseren. Hij kiest
daarom voor een reflectieve in plaats van een defensieve omgang met de publieke
waakhonden op de overheidsmacht. Hij vat verantwoording op als een gesprek tussen
bestuurders en gelegitimeerde controleurs. Hij behandelt het als een kans om te leren in
plaats van als een potentiële bedreiging van de politieke en bestuurlijke rust.
De nieuwe leider weigert daarom het verantwoordingsgesprek te laten verengen tot de
sanctioneringsvraag. Hij weet wanneer hij sorry moet zeggen. Hij weet ook wanneer
sorry soms eenvoudigweg niet meer volstaat. En juist omdat hij als regel open en
reflexief omgaat met verantwoordingsfora zal dit type leider bij uitstek in staat zijn
spelbederf in het verantwoordingsproces te hekelen. Denk daarbij aan
inquisitiejournalistiek en opportunistische exploitatie van incidenten door Kamerleden,
maar ook aan bestuurlijke en ambtelijke reflexen tot afscherming voor publieke controle.
De nieuwe politieke leider plaatst aldus de intelligentie en integriteit van het politieke
systeem boven zijn beleidsambities en politieke overlevingsinstincten. Dat is geen naïef
idealisme maar welbegrepen eigenbelang. V.O. Key merkte in 1966 al op dat `the
ordinary voter is no fool.'15 De moderne kiezer begrijpt heel goed dat de zuiverheid van
het verkeer tussen controleurs en gecontroleerden een groot goed is in een democratie.
Zeker in een democratie die kampt met deïnstitutionaliseringsverschijnselen. Wie
zichtbaar bijdraagt aan die zuiverheid hoeft niet te vrezen dat ieder beleidsincident of
politieke rel hem zijn populariteit kan kosten.
De Nieuwe Leider: wens- of schrikbeeld?
6
Aldus sprak de stem van de verandering. Zij schetst de contouren van een nieuwe stijl
van politiek leiderschap in Nederland. En het is geen roepende in de woestijn. Zoals
uiteengezet in hoofdstuk 1 is er een heus vertoog van het Nieuwe Leiderschap te
construeren uit de uitlatingen van zowel commentatoren als politici en bestuurders.16
Voorspelling en verlangen lopen bij daarbij nogal eens door elkaar. Zo pleit Ed van
Thijn: `deze tijd vraagt om leiders die de kaasstolp verruilen voor het publieke domein,
communicatoren die de problemen benoemen en daarvoor, vanuit hun herkenbare
idealen, concrete oplossingen aandragen en daarvoor coalities aangaan met actieve
burgers en maatschappelijke organisaties. En de moed hebben om tegen de tijdgeest op te
roeien.'17
Nog los van de vraag of de analyse klopt (volgt de nieuwe Leider nu de tijdgeest of moet
hij zichzelf maken door ertegenop te roeien?), is het de vraag of wij dit verlangen moeten
delen. Zitten we in een tijdperk waarin inspirerende vernieuwing in het vervette hart van
politiek Nederland mogelijk is? Of is wat hierboven is geschetst eerder een recept voor
een onheilspellende versoaping van de Nederlandse politiek? Is het Nieuwe
Leiderschapsvertoog geen overreactie op de schok die Fortuyn teweeg bracht, een
voorbeeld van reflexmatig `leren' op basis van één dominante historische analogie?18
Of gaat het nog lang niet ver genoeg? Is Nieuw Leiderschap niet slechts een lapmiddel
voor de veel wezenlijker vernieuwing van het politieke denken en het politieke systeem
die in deze tijd nodig is? Dat is althans de mening van Paul Frissen, die stelt: `Natuurlijk
kan de politiek proberen representatiever en herkenbaarder te worden. Natuurlijk zijn
polarisatie en politisering denkbaar. Natuurlijk valt meer recht te doen aan
maatschappelijke onvrede en emoties. Maar dat blijft in zekere zin monumentenzorg.'19
Politicologisch onderzoek laat ook een tegengestelde conclusie toe: Nederlanders hebben
vanouds een zeer hoog vertrouwen in de politieke en bestuurlijke instituties, maar zijn
steeds wantrouwender komen te staan tegenover hun politieke gezagsdragers.20 Als die
nu hun manier van optreden zouden aanpassen, zou het systeem als geheel zich opnieuw
kunnen zetten.
Of we het leuk vinden of niet, en of het genoeg is of niet om de politiek zoals we die
kennen te `redden', er is een situatie gegroeid waarin de bovenstaande, meer plebiscitaire
stijl van politiek leiderschap ook in het politieke centrum levensvatbaar is geworden.
Fortuyn schoof in 2002 met verbluffende vaart op van politiek randfiguur tot potentieel
regeringsleider. Het soort leiderschap dat hij belichaamde is in Nederland lange tijd
algemeen als een schrikbeeld beschouwd. En niet alleen in Nederland: `the heroic leader
assumes the mantle of democratic champion to pursue a self-aggrandizing role that
jeopardizes democratic public life.'21 In enkele van de ons omringende landen bestond
ook een naoorlogse traditie van wantrouwen tegen alles wat neigde naar sterk, autoritair
leiderschap, maar ook daar zijn politici van het type Nieuwe Leider succesvol gebleken
(Italië, Oostenrijk, België, Denemarken). Het schrikbeeld is, zo mag men concluderen,
kennelijk op weg in een wensbeeld te verkeren.
7
3. Resistente instituties
De scepticus ziet het geheel anders. Hoe heftig het ook mag zijn geweest, 2002 is niet
meer dan een incident in het dominante patroon van politiek in Nederland. Er zal dus
weinig veranderen in de stijl van politiek leiderschap. Hij redeneert aldus:
De boodschappers van de Grote Verandering maken een cruciale denkfout. Zij menen dat
politieke verandering van `buiten' naar `binnen' verloopt. Zij stellen het primaat van de
samenleving, de `echte wereld'. Als zich daarin veranderingen voltrekken, moet de
politiek wel volgen. En omdat in 2002 onomstotelijk duidelijk werd dat de wereld buiten
Den Haag is veranderd, zullen de politieke elites zichzelf heruitvinden, of plaats maken
voor een nieuwe generatie met een beter op de tijdgeest toegesneden stijl en agenda. De
politieke cultuur volgt aldus de maatschappelijke cultuur.22 Aanhangers van deze
redenering plaatsen wensdenken boven nuchtere analyse. Is de burger mondiger, bozer,
moeilijker? Dan zal de overheid uit een ander vaatje tappen. Gaan meer kiezers zweven?
Dan zullen politieke partijen zichzelf vernieuwen? Verkruimelt het gezag van zittende
leiders? Dan zullen hun opvolgers daarvan leren. Het is allemaal te mooi om waar te zijn.
De realiteit is, zo leert de scepticus, dat verandering van buiten naar binnen in de
Nederlandse verhoudingen eerder uitzondering is dan regel. In Nederland geen
opeenvolging van revoluties gevolgd door verschillende `republieken' met compleet
verschillende politieke verhoudingen. Hoe moeilijk de deskundigen het er ook mee
hebben om Nederland in hun kaders in te passen - `theoretically your country cannot
exist', aldus een fameuze Amerikaanse politicoloog tegen een Nederlandse vakbroeder de realiteit is dat Nederland een toonbeeld van politieke stabiliteit is gebleken. De elites
mogen af en toe knap nerveus zijn geweest onder de invloed van straatrumoer, zij konden
het meestal afkopen door symbolische concessies en marginale beleidswijzigingen. Af en
toe sneuvelde een politieke carrière voortijdig onder druk van geroep om nieuwe
gezichten (Colijn, Vondeling), maar het bleek bij enkelingen. Soms drong een politieke
nieuwlichter met een flinke achterban door tot de Kamer, maar stond daar al snel voor de
keus tussen aanpassing of marginalisering. Koos hij het eerste, dan zette hij de electorale
aantrekkingskracht van zijn partij op het spel (DS'70; D'66). Koos hij het tweede, dan
restte een anoniem bestaan aan de loony fringe van Den Haag, met uiteindelijk hetzelfde
electorale lot (boer Koekkoek, Janmaat, EVP, ouderenpartijen - en hoogstwaarschijnlijk
ook de LPF).
Een aanzienlijk deel van het volk schreeuwde in 2002 om erkenning van het failliet van
enkele politiek-correcte taboes (immigratie, law and order) en om een verandering van
politieke stijl. Het eerste heeft zij al gekregen. Net als in de jaren zestig veranderden de
Nederlandse politieke partijen opvallend gemakkelijk van inhoud en toon op issues die
tot grote publieke ophef leiden. Voorheen verboden beleidsalternatieven worden nu
besproken en beproefd. In die zin is het Nederlandse politieke systeem een toonbeeld van
flexibiliteit: het buigt zonder eerst te zijn gebarsten. Maar de veel vergaander eis politieke stijlverandering - zal niet succesvol blijken. Ja, enkele politieke leiders die de
oude politieke orde symboliseerden, zijn van het politieke toneel verdwenen. Maar wie de
8
kabinetsformatie van 2003 en de gebeurtenissen nadien beziet, begrijpt dat we hier met
restauratie en niet met vernieuwing te maken hebben.
Dat mag eigenlijk geen verwondering wekken, want in de Nederlandse politieke
geschiedenis verloopt de - schaarse - politieke vernieuwing volgens het omgekeerde
traject: van binnen naar buiten. Anders gezegd, veranderaars en vernieuwers moeten
doordringen tot het centrum van de politiek-bestuurlijke macht en daar de druk opvoeren
tot verandering van de spelregels die het politieke proces bepalen. Dat is allerminst
eenvoudig: D'66 staat na bijna vier decennia en herhaalde regeringsdeelname nog steeds
met lege handen. Iedere vernieuwer botst in Nederland op tegen oude, diep verankerde
instituties die een opmerkelijke veerkracht vertonen. Met instituties bedoel ik in dit geval
de basisregels van het politieke spel, zoals vastgelegd in het geschreven en ongeschreven
staatsrecht. Verkiezingen, kabinetsformatie, ministerraad, parlementaire controle,
politiek-ambtelijke verhoudingen, interbestuurlijke verhoudingen: het functioneren van al
deze cruciale mechanismen voor politieke machtsvorming en beleidsvoering is ingebed in
regels en gebruiken die meestal niet wezenlijk zijn veranderd sinds de tijd van
Thorbecke.
De duurzaamheid van deze spelregels in Nederlandse politiek is mede zo groot omdat zij
zelf hoge drempels opwerpen tot verandering ervan. De combinatie van een stelsel van
evenredige vertegenwoordiging (en dus een verbrokkeld partijenlandschap) en de
procedurele vereisten voor grondwetsherzieningen (tweemaal een tweederde meerderheid
in de verenigde volksvertegenwoordiging - voor en na ontbinding) maakt het erg moeilijk
om een veranderde tijdgeest snel en daadkrachtig om te zetten in nieuwe spelregels voor
het politieke bedrijf. Sommigen noemen dat vol walging inertie, anderen spreken
opgetogen over veerkracht. Von der Dunk zag het kort na de verkiezingen van 2002 al
goed: `Aan inhoudelijk andere politiek de komende jaren dus geen gebrek. Maar of ook
veel zal veranderen aan de wijze waarop de besluitvorming plaats zal vinden, en dus de
politiek als zodanig functioneert, is twijfelachtig... Zolang we coalitiekabinetten hebben,
hebben we ook achterkamertjes hebben, want anders is het gevaar dat de oppositie met
een offer you can't refuse aan een regeringspartij de coalitie uit elkaar speelt, veel te
groot.'23
Op staatkundig en bestuursrechtelijk gebied zijn de constanten veel groter gebleken dan
de veranderingen. En dus ontvouwt het Nederlandse politieke leven zich al decennialang
grotendeels volgens dezelfde patronen: coalities, coöptatie van tegenstanders,
consensusvorming, collegiaal bestuur (en dus structureel zwakke voorzittersposities in
bestuurscolleges). En dus is ondanks de lawine aan publiciteit die er tegenwoordig
omheen zit, de prikkelstructuur voor de Haagse en andere politiek-bestuurlijke elites niet
wezenlijk beïnvloed. En dus moeten we geen revolutionaire veranderingen verwachten,
tenzij die revolutie van buiten echt wordt afgedwongen.24
Daar ziet het op dit moment niet direct naar uit. De crême de la crême van de
Nederlandse politicologie deed in gesprek met de journalist Gerard van Westerloo weinig
moeite haar misprijzen over het functioneren van het bestaande politieke systeem en de
`zittende' (het woord alleen al staat op gespannen voet met het idee van dynamische
9
tijden) leiderskastes te verhullen. Ronkende negatieve kwalificaties alom. De politiek is
`naar de periferie verdreven', zij is `een doodlopende straat' ingeslagen, waarin zij zich
legitimeert door middel van `zelfbedrog en misleiding' terwijl ondertussen `van
democratie geen sprake' is. Tegelijkertijd schatten de geïnterviewde wetenschappers de
kans dat er ook wezenlijke verandering komt, niet al te hoog in: UvA-prominent Jos de
Beus haalt veelzeggend een Chinees spreekwoord aan (`De toestand was hopeloos en
duurde nog driehonderd jaar voort') en de Groningse politiek filosoof Ankersmit meent
desgevraagd dat er een oorlog moet komen of een ramp van buiten, wil er iets
veranderen.25 Overigens ontpoppen andere smaakmakend hooggeleerden zich juist tot de
wensdenkers van de anti-vernieuwingschool: `De laatste jaren wordt tot vervelens toe
geroepen dat er een kloof tussen politiek en burgers bestaat. Ik plaats daar enkele
vraagtekens bij. In een democratie is een zekere distantie tussen burgers en politici juist
goed. Als politici `gewoon' gaan doen, doen ze meestal `gek'. Ze gaan meedoen aan
infantiele spelletjes op de televisie die ze `heel leuk' noemen. Vroeg of laat tast dat hun
legitimiteit en dus hun betrouwbaarheid aan.'26
Klare taal van beide zijden dus, maar wat heeft 2002 ons nu geleerd? Drie dingen: het
latent aanwezige electorale protestpotentieel is groter dan velen tot dan toe dachten; een
bovengemiddeld getalenteerde campagnevoerder kan dat potentieel op zeer korte termijn
mobiliseren; als dat gebeurt, kost het zittende leiders van de verliezende partijen de kop.
De gebeurtenissen nadien hebben ons echter nog iets geleerd: dat alles is geen voldoende
voorwaarde voor duurzame politieke stijlwisseling. We hebben nu weliswaar een nieuwe
bezems gekregen die ons straatje moeten schoonvegen, maar ze zijn van hetzelfde merk
en kennen dezelfde gebruiksaanwijzing als de oude. De staatkundige doorbraken die
nodig zijn om meer dan puur persoonsafhankelijke stijlwisselingen teweeg te brengen,
zijn in geen velden of wegen in zicht - ondanks of juist dankzij de symboliek van de
nieuwe ministerspost. Die ministerspost is er gekomen, maar zij is in handen gelegd van
een vleesgeworden vertegenwoordiger van het consensusmodel, die bovendien een partij
vertegenwoordigt die zich in vele opeenvolgende coalities als junior partner systematisch
heeft laten inpakken door de grote partijen die geen enkel belang zien in haar
vernieuwingsagenda.
Laat over een ding geen misverstand bestaan. De Nederlandse politiek-bestuurlijke
spelregels zullen de komende tijd wel degelijk veranderingen ondergaan. Die zullen
echter niet het gevolg zijn van maatschappelijke wensen en eisen, maar van ons
lidmaatschap van de EU. De WRR wijst er bijvoorbeeld op dat de Nederlandse
rechtsstaat in toenemende mate is en wordt omgevormd onder invloed van de Europese
Unie. Op een bijeenkomst over het rapport constateerde een lid van de Hoge Raad - toch
de ultieme hoeder van de Nederlandse rechtsstaat - nuchter en zonder nostalgie op dat hij
en zijn collega's in feite uitvoerders en bewakers van het europese recht zijn geworden.
We kunnen dat soort verandering natuurlijk verandering van `buiten' naar `binnen'
noemen, maar dat miskent dat `Brussel' niet langer buitenland of omgeving vormt.
`Brussel' is `Den Haag', en omgekeerd. Of beter: er is zoveel voorheen Haagse
beslismacht, beleidsvorming en wetsproduktie aan Brussel overgedragen dat de relevantie
van het onderscheid steeds kleiner wordt. En dit is het gevolg geweest van besluiten in de
Haagse binnenwereld; de rest van Nederland heeft zich decennialang niet geïnteresseerd
10
voor de Europese eenwording, laat staan dat zij heeft doorgrond welke revolutionaire
implicaties zij heeft voor de manier waarop zij zal worden geregeerd. En die manier zal
verrassend veel lijken op de zo verfoeide Haagse mores en de zompige polderpolitiek die
in 2002 zo fel werden bekritiseerd. De Brusselse instituties zullen een stijl van politiek en
bestuur bestendigen die in de Nederlandse `revolutie' van 2002 nu juist bankroet werd
verklaard: een combinatie van technocratie (bureaucratisering van de politiek,
depolitisering van issues) en diplomatie (eindeloos onderhandelen om consensus te
bereiken. Zelfs als de Haagse samenzwering tegen de burger de komende jaren alsnog
implodeert, zal dat weinig verschil maken, want de Brusselse is er allang voor in de
plaats gekomen.
4. Plus ça change, plus c`est la même chose?
Wat verandert er nu eigenlijk in het Nederlandse politieke bedrijf en wat blijft hetzelfde?
En wat betekent dat voor de toekomst van politiek leiderschap? Zoals het altijd gaat met
extreme posities zijn de twee bovenstaande, tegengestelde interpretaties aantrekkelijk
door hun scherpte en interne consistentie. De werkelijkheid is, vrees ik, grilliger en
grijzer. Ze bevat elementen van beide interpretaties, maar of en wanneer die zullen botsen
en wat daar dan uitkomt, is fundamenteel ongewis. De waarheid ligt tussen de beide
extremen, maar niet per sé in het midden.
Politiek draait altijd en overal om waarden, belangen, ideeën en strijd in het publieke
domein. Maar de inhoud en de vormgeving van politiek vertonen allerlei fluctuaties, ook
al zijn de institutionele basisstructuren waarbinnen het politieke spel zich afspeelt stabiel
en onomstreden. Institutionele regels begrenzen het spel, maar leggen het niet vast. De
heftige politieke schokbewegingen van de late jaren zestig en beginjaren zeventig vonden
plaats onder grosso modo hetzelfde staatkundige regime dat door de sceptische
veerkrachtdenkers zoveel conserverend vermogen wordt toegekend. Kennelijk kan zelfs
een diep verankerde politieke orde tijdelijk van de kook raken. Dat zal wellicht de
instituties niet blijvend schaden, maar kan een hele generatie leiders wel degelijk de kop
kosten.
Het aanpassingsvermogen van politiek-bestuurlijke elites en instituties wordt door
verschillende veranderingskrachten op de proef gesteld. De economische dynamiek is er
een van. De mondiale economie is in toenemende mate een tragische factor in het leven
van nationale beleidsmakers geworden: hun lot wordt er steeds sterker door bepaald,
maar hun greep erop is kleiner dan ooit. Paars regeerde in tijden van groei, Balkenende
c.s. in tijden van mondiale economische stagnatie en snel oplopende begrotingstekorten.
Dat geeft een totaal andere politieke agenda. Ook demografische en sociaal-culturele
veranderingen komen `van buiten' op het politieke systeem af. Individualisering, migratie
en vergrijzing zijn in 20 jaar uit het niets politieke en beleidsmatige vraagstukken van de
eerste orde geworden. Verder worstelen bestuurders met de onbedoelde effecten van hun
eigen optreden of dat van hun (buitenlandse) collega's en voorgangers: zij worden steeds
frequent en indringend geconfronteerd met fiasco's en affaires: RSV, ABP, IRT, ABP,
11
BSE, MKZ en zo meer. Zelfs natuurrampen worden steeds meer als een (onbedoeld)
product van falend overheidsbeleid gezien.
In de hitte van de commotie die dergelijke verstoringen van het normale politieke leven
veroorzaken, is van alles mogelijk. Er is sprake van acute politieke onzekerheid. Twee
dingen zijn wel zeker: de overheid en haar gezichtsbepalende figuren krijgen bijna altijd
de schuld; en er is een luidkeelse roep om radicale veranderingen. De internationale
schokgolf na 11 september dreunde ook in Nederland door. Ze gaf
veiligheidsvraagstukken weer politieke urgentie en leidde tot een nieuwe kijk op migratie
en multiculturalisme. Binnenlands leidde de dubbele dreun van de rampen in Enschede
en Volendam tot de slotsom dat de overheid tekort was geschoten op het gebied van
risicomanagement en rampenbestrijding. Dierziekten zoals MKZ en vogelpest zetten de
verhoudingen tussen boeren en overheid in de intensieve veehouderij op scherp.27
Tenslotte zijn er de technologische ontwikkelingen. De informatierevolutie laat ook in de
politiek haar sporen na. De verschuiving van schriftelijke naar elektronische
nieuwsmedia die is opgetreden, heeft een nieuw politiek-publicitair complex geschapen,
waardoor de politiek steeds meer in de ban lijkt te komen van de jachtige `medialogica'
waaraan de hedendaagse journalistiek is onderworpen.28 De Belgische socioloog
Elchardus spreekt van de dramademocratie.29 De Duitse politicoloog Meyer heeft het
over de massamedia die de politiek hebben gekoloniseerd: de politieke agenda, de
politieke machtsverhoudingen, de politieke omgangsvormen.30 Voorzichtigheid met dit
soort ferme karakteriseringen is overigens geboden. De onder columnisten inmiddels tot
geloofsartikel verworden these dat de media de politieke agenda steeds meer domineren,
wordt voor wat betreft Nederland gerelativeerd door communicatiewetenschappelijk
onderzoek.31
Oppervlakte en onderstroom
Zet deze omgevingsinvloeden op de politiek nu eens af tegen het gepraat over 2002 en de
`revolutie' van Fortuyn. Dan ontkomen we niet aan enige relativering. Ten eerste geldt
dat de meeste bovengenoemde bronnen van verandering een betrekkelijk geleidelijk,
langlopend en tot op zekere hoogte voorspelbaar karakter hebben. Ze dateren van ver
voor 2002. Historici zoals Chris van der Heijden ergerden zich terecht aan het
overtrokken karakter van veel beschouwingen in en over 2002.32 Wat een gebrek aan
perspectief: er werd zo ongeveer iedere week `een definitieve verandering' of `een nieuw
tijdperk' aangekondigd. Dat gebeurde omdat veel commentatoren zich blindstaren op de
tijd die het tempo van de klok volgt: gebeurtenissen, gevechten en dramatiek. In
werkelijkheid wordt de loop van de geschiedenis minstens zo zeer bepaald door
verhoudingsgewijs trage veranderingen in de fysieke, economische en sociaal-culturele
wereld; de krachten van de longue durée zoals de Franse historici van de Annales groep
dat noemden.
Nú zijn we het er bijvoorbeeld over eens dat de Tweede Wereldoorlog veel minder een
breukpunt in de Nederlandse politieke verhoudingen is geweest dan tijdgenoten destijds
meenden. Niet voor niets loopt Lijpharts gezaghebbende periodisering van de
12
Nederlandse politiek van 1917 tot ongeveer 1966, want pas toen begonnen onderliggende
verschuivingen politiek zichtbaar en voelbaar te worden: de naoorlogse babyboom, de
secularisering, de ontzuiling. In plaats van ons af te vragen wat `2002' al of niet met de
politiek heeft gedaan, kunnen we ons dus beter afvragen welke de wèrkelijk belangrijke
onderliggende ontwikkelingen rond en in de Nederlandse politiek zijn.
Mensen hebben, ten tweede, te vaak de neiging om historische ontwikkelingen te duiden
in termen van één enkele tijdlijn waarop de ontwikkelingen zich in één bepaalde richting
voltrekken: van oud naar nieuw, van stadium 1 naar 2 naar 3 en zo verder. De implicatie
is: oud is uit, dood en begraven. Nieuw is beter, of in ieder geval onontkoombaar. Of het
nu vooruitgangsdenken of doemdenken is, beide maken ze een denkfout. Ze miskennen
dat een flink deel van de trends die de politieke agenda en de politieke vormgeving
bepalen helemaal geen lineair karakter hebben. Ze hebben meer de vorm van een pendule
of een cyclus.33
Miskenning van het eindige en reflexieve karakter van trends en conjuncturen kan tot
pijnlijke beleidsmissers leiden. We erkennen bijvoorbeeld al heel lang dat er
golfbewegingen in de economie zitten. Toch is er eind jaren negentig geregeerd alsof er
aan de voorspoed geen einde zou komen. Na 1989 heette het dat de internationale
veiligheid definitief was verbeterd. Het einde van de Koude Oorlog was aangebroken en
we stonden in de rij om het vredesdividend te incasseren. Op 11 september 2002 werd het
ook voor geharde vooruitgangsdenkers onloochenbaar dat de ontwikkelingen op
veiligheidsterrein alweer de andere kant zijn opgegaan, met alle beleidsimplicaties van
dien. In veel maatschappelijke sectoren ziet men soortgelijke pendulebewegingen. Ze
stellen eisen aan de politieke sturing van deze sectoren. Die gaat van het primaat van het
veld naar het primaat van de staat, en weer terug. Of van bestuurlijke centralisatie naar
decentralisatie en weer terug. Neem de volkshuisvesting. Johan Remkes moest in 1998
als staatssecretaris constateren dat de in 1984 ingezette decentralisatie-operatie van de
corporatiesector te ver was doorgeschoten. Paradoxaal genoeg poogde juist deze liberaal
met de Nota Wonen de greep van de overheid te herwinnen op de randvoorwaarden
waaronder de huursector functioneerde. Dat deed hij niet omdat zijn ideologie dat ingaf,
maar omdat de eigen dynamiek van de sector om een koerscorrectie vroeg.
Een derde relativering: de meeste bronnen van verandering bevinden zich niet binnen
maar buiten het Haagse politieke systeem en de politiek actieve middenklasse, zelfs
buiten onze landsgrenzen. De politiek moet dus permanent haar omgeving scannen,
duiden en daaruit consequenties trekken. Gebeurt dat wel in voldoende mate? `2002'
suggereerde van niet, een conclusie die overigens ruim 10 jaar daarvoor al was getrokken
in het debat over de zogeheten kloof tussen kiezers en gekozenen. In 2002 vloog, volgens
een intern PvdA rapport, `de kaasstolp aan diggelen.' In 2003 leek hij weer stevig intact:
politiek Den Haag keek opnieuw weer scherper naar zichzelf dan naar de buitenwereld. Is
dat schijn of werkelijkheid? In de grote fracties is een nieuwe politieke generatie
aangetreden die het allemaal anders wil doen. We zullen zien wat zegeviert. Is dat de
aloude ijzeren wet van de oligarchie binnen politieke partijen, die zegt dat nieuwkomers
de keuze hebben om zich naar de heersende elites en hun mores te voegen, of anders in
13
de marge te belanden? Of is het ditmaal de kracht van die nieuwe generatie, die de
noodzaak van nieuwe verbindingen tussen samenleving en politiek wèl ziet?
4. Politiek leiderschap voorbij Y2K en 911
Hoe ik ook nuanceer en relativeer, ontkomen aan een eigen duiding van de
ontwikkelingen kan en wil ik niet. Daarom besluit ik dit hoofdstuk met een aantal
speculaties. Ik contrasteer daarbij de periode Paars met die van na-Paars. Ik laat in het
midden of dat altijd de meest relevante breuklijn is. Ik bekijk - in trefwoorden - drie
domeinen van politieke verandering: issues (waar gaat het over de komende paar jaar?),
partijen en plaatsen (wie doen mee en waar gebeurt het de komende paar jaar?) en
spelregels (hoe gaan politieke spelers met elkaar om de komende paar jaar?).
Figuur 2.1 Politiek in verandering
Politiek onder Paars
Post-Paarse politiek
Agenda
Economische groei:
selectief ja zeggen
Bijsturen probleemsectoren
Belangenpolitiek
Missers en fiasco’s
Economische krimp:
legitiem nee zeggen
Hervormen crisissectoren
Bedreigingspolitiek
Overheid als verdachte
Partijen/
Plaatsen
Nederland
Den Haag
Departementen
De wereld en de wijk
Washington/Brussel/
Berlijn/Parijs/London
Hilversum
Spin doctors, journalisten
spreekbuizen
Uitvoeringsorganisaties
Consensuspolitiek
Overlegstaat: geduld
Feitenpolitiek: expertise
Macht van het getal
Profileringspolitiek
Resultaatstaat: haast
Gevoelspolitiek: expressie
Macht van het drama
Het Binnenhof
Regenten
Spelregels
De al jaren geleden geconstateerde verplaatsing van de politiek zet door. Als Frissen het
heeft over de `lege staat' moeten we het vooral over het allengs `leger' wordende politiek
Den Haag hebben.34 Zonder twijfel zal het er in en om Den Haag nog heet aan toegaan nu
er grootscheepse bezuinigingen worden doorgevoerd. Dan lijkt het net of Den Haag even
cruciaal is als vroeger. Maar ondertussen verschuiven langzaam maar zeker de
zwaartepunten:
- de burger is vooral begaan met het lokale;
- de economie is in de greep van het mondiale;
14
-
de beleidsproductie geschiedt meer en meer in EU-verband;
binnen de EU maken de grote 4 steeds meer de dienst uit;
en binnen Nederland wordt de politiek aangesproken op haar resultaten in plaats van
op haar intenties.
De Trêveszaal en de departementen worden daarom minder belangrijk voor wat de
overheid doet en nalaat. De Brusselse arena's, ambtelijke uitvoeringsorganisaties en
private verleners van publieke diensten des te meer. Daarmee wordt tevens het reeds
bestaande, dubbele verantwoordingsgat des te groter: de democratische controle op
Europese beleidsvorming is altijd zwak geweest en blijft dat ook in de nieuwe protoconstitutie; en de parlementaire controle op uitvoeringspraktijken binnen Nederland
verzandt steeds weer in incidentalisme.
Voor de politieke elites houdt dit alles een aantal centrale uitdagingen in. Hun politieke
succes en falen zal afhangen van de mate waarin ze deze uitdagingen overtuigend weten
aan te gaan.
Van uitgeholde naar vitale partijen
Gevestigde politieke partijen zitten al jaren in het defensief. Ze zijn gewend geraakt aan
ledenverlies en functieverlies, niet alleen in Nederland maar overal in de Westerse
wereld.35 2002 heeft laten zien dat er onverminderd kansen liggen voor politieke partijen
en politiek debat, mits zij op het scherp van de snede functioneren. Dat zal er de komende
jaren niet makkelijker op worden als er geen Fortuyn is om ze scherp te houden. De
partijen maken deel uit van oude politieke instituties, die rusten op afbrokkelende
maatschappelijke peilers. Zij kregen hun vorm in het tijdperk van de parlementaire
massademocratie; gezag ontleende je aan ordelijke representatie. Dat tijdperk heeft
plaatsgemaakt voor de mediagestuurde dramademocratie; gezag lijkt daarin vooral een
kwestie van charisma. Dat is lastig voor gebureaucratiseerde organisaties. Simpelweg
hameren op het primaat van de politiek zal hen nergens brengen in een samenleving die
daarover in toenemende mate de schouders ophaalt. Dat primaat - zo het dat al moet
heten - zal dan op zijn minst opnieuw moeten worden verdiend door politieke partijen die
zichzelf heruitvinden, te beginnen met het democratiseren van de eigen organisatie en
werkwijzen.36
Van programmapartij naar issue- en personenmachine
Partijen, vooral de partijen die op het politieke centrum mikken, zullen steeds minder op
basis van beginselen en programma's opereren. Zij zullen steeds minder een
samenhangende afweging tussen vraagstukken maken. Politieke partijen zullen, zo
vermoed ik, daarentegen juist strijden om zich issues toe te eigenen. Wie kan scoren met
de criminaliteit? Wie met de integratie? En wie eigent zich het onderwijs toe? De sleutel
naar politiek succes ligt steeds meer bij het vermogen om op het juiste moment een issue
te lanceren. De eerdergenoemde Meyer gaat nog een stap verder. Hij wijst erop dat
mediatisering leidt tot issueless politics.37 Daarin gaat het alleen nog maar om de persoon
van de leiders. Deugt meneer X wel? Bekt hij wel op televisie? En had mevrouw Y in
15
1987 niet een half jaar lang een zwartwerkende werkster? En zo ontstaat wat ik de
politieke transfermarkt zou willen noemen: politieke groeperingen die in onderlinge
concurrentie trachten politieke vedetten aan zich te binden. Het CDA dacht enkele jaren
geleden bijvoorbeeld een goede slag te slaan door met Jacques de Milano het gezicht van
Artsen Zonder Grenzen binnen te halen. De VVD heeft met Hirschi Ali een eigentijdse
issue-aanjager weggekocht bij een electorale concurrent. Nu is het nog opzienbarend en
vervreemdend, straks wellicht heel gewoon.
Van probleemoplossende naar agenderende leiders
In een opzicht volg ik de these van Nieuwe Leider. Het typisch bestuurlijke leidersprofiel
krijgt stevige en blijvende concurrentie van het politiserende profiel: politieke leiders die
hun kracht zoeken in problemen bij de naam noemen, niet alleen risico's maar ook kansen
identificeren, het conflict opzoeken en achterbannen bedienen in plaats van het
landsbelang belichamen. Het zal riskanter worden voor partijleiders om de bestuurlijke en
politieke rollen te willen combineren. Dat is vragen om moeilijkheden. Kok kwam er al
eigenlijk niet mee weg. De post-Kok generatie zal erop stuk lopen: goed besturen, maar
verkiezingen verliezen.
Van regent tot communicator
De regent doet met zijn soortgenoten pragmatisch zaken in de ferm verzegelde
achterkamer. Back room dealing is de Haarlemmerolie van een traditionele
pacificatiedemocratie. Daarop geheel en al terugvallen is politiek suïcidaal in de
dramademocratie. De achterkamer staat wijd open; het schip van staat is zo lek als een
mandje. Politieke leiders zullen daarom klassieke coalitiepolitieke beweeglijkheid
moeten paren aan het vermogen te schitteren op de front stage van het mediapolitieke
theater. Het Nieuwe Leiderschapsdiscours benadrukt onvoldoende hoe moeilijk dat zal
zijn. De gelijktijdige trends van `glokalisering' en dramademocratie confronteren Haagse
politici met een schizofrene opdracht. De medialogica van de dramademocratie dwingt
hen om zich breed te maken voor de camera's, terwijl de glokalisering suggereert dat zij
hun hoofdrol kwijt zijn. De ene logica is die van veel beloven en stoere taal. De andere
logica is die van bescheidenheid, tempering van verwachtingen, en van faciliterend in
plaats van doorslaggevend leiderschap.38 Laveren tussen deze twee leiderschapslogica's is
misschien wel de grootste uitdaging voor Nederlandse politieke elites in de komende
decennia.
Noten
1
H. Daalder, Politiek bestel en sociale realiteiten, in: H. Brugmans e.a., Welvaart en democratie, Tilburg:
Gianotten 1968, p. 80, geciteerd in A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse
politiek, Amsterdam: De Bussy, 1976, p.235.
2
Geciteerd uit P. Frissen, Een jaar later: Een pleidooi voor ontregeling, Bestuurskunde, 12, 7, 2003, pp.
314-322.
16
3
Vergelijk G. Van Westerloo, Niet spreken met de bestuurder, Amsterdam: Bezige Bij 2003.
Zie H. Beunders, Publieke tranen: De drijfveren van de emotiecultuur, Amsterdam: Contact 2001; M.
Elchardus, De dramademocratie, Tielt: Lannoo 2002. In ronkend columnistenjargon: `Nederland is
onmiskenbaar onevenwichtiger geworden, emotioneler en hysterischer, in bepaalde opzichten zelfs
knettergek. Individueel leed is meer dan ooit collectief leed geworden en wordt dankzij onze overvloed aan
media tot enorme proporties opgeblazen: elk naar ongeluk heet nu een nationale ramp.' T. von der Dunk,
Loze beloften en laffe politici, Vrij Nederland, 29 juni 2002, p.49.
5
H. Daalder, Van oude en nieuwe regenten: Politiek in Nederland, Amsterdam: Bert Bakker 1995;
Lijphart, op. cit.; H. te Velde, Stijlen van leiderschap, Amsterdam: Wereldbibliotheek 2002. Zie verder G.
Van Westerloo, Niet spreken met de bestuurder, Amsterdam: Bezige Bij 2003.
6
Nederland heeft - in andere tijden, onder andere systeemcondities - ook andere succesvolle
leiderschapsstijlen gekend: afstandelijk-intellectualistisch in de vroeg-parlementaire periode (Thorbecke),
charismatisch rond de geboorte van de grote massapartijen (Domela, Kuyper), personalistischpaternalistisch in de crisisjaren van de twintigste eeuw (Colijn). Zie verder Te Velde, op cit.
7
H. Daalder, op cit., p. 122. Vergelijk M-Magazine, NRC Handelsblad, 2 augustus 2003, waarin jonge
rechters vertellen hoezeer ze de maatschappelijke en politieke druk voelen stijgen en de themaspecial van
Vrij Nederland, 11 oktober 2003 over de rechterlijke macht.
8
Steun voor deze redenering komt uit onverdachte hoek. Ook Wim Kok kwam bij zijn afscheidsrede in
Carré tot de stelling dat iedere tijd om zijn eigen politici vraagt, en dat in Nederland in 2002 dat punt
kennelijk was bereikt. Geciteerd in: E. Van Thijn, De PvdA en de tijdgeest, z.p.: Dr J.M. den Uyl-lezing 16
december 2002, p.6.
9
M. Kranenburg, Den Haag is tevreden, de kiezer niet, NRC Handelsblad, 28 mei 2003, p.7
10
M. Edelman, Political language: Words that succeed and policies that fail, New York: Academic 1977.
11
P. Schnabel, Bedreven en gedreven: Een heroriëntatie op de rol van de Rijksoverheid in de samenleving,
in: Verkenningen: Bouwstenen voor toekomstig beleid, Den Haag: Staatsuitgeverij 2001
12
Kranenburg, op. cit.
13
Zie bijvoorbeeld C.K. Ansell, M.S. Fish, The art of being indispensable: Noncharismatic personalism in
contemporary political parties, Comparative Political Studies, 32, 3, 1999, 283-312.
14
Vergelijk J. van der Lans, De kreet des Volks, Vrij Nederland, 22 juni 2002, pp. 45-47.
15
V.O. Key, The responsible electorate: Rationality in US presidential voting, Cambridge: Harvard
University Press 1966
16
Zie de reconstructie in F. Hendriks, P.W. Tops, Leiderschap in een consensusdemocratie: tussen
meeslepen en motiveren, Bestuurskunde, 9, 6, 2000, pp. 254-265. Een wel heel uitgesproken representant
van de idealisering van krachtig leiderschap is G. Rost van Tonningen, Nederland is toe aan nieuw
leiderschap, NRC Handelsblad, 25 april 2003, p. 7. Anderen liftten mee op de nieuwe tijdgeest om oude
leiderschapsidealen publicitair kracht bij te zetten. Zie het trio-interview met J.L. Heldring, H. Hillen en
A.A.M. Kinneging, in: Y. Albrecht, X. Schutte, We hebben een echte elite nodig, Vrij Nederland, 5 oktober
2002, pp. 28-30.
17
Van Thijn, op cit., p.26.
18
Vergelijk P. 't Hart, Verbroken verbindingen, Amsterdam: De Balie 2001, hoofdstuk 6 en A. Brändström,
F. Bynander, P. 't Hart, Governing by looking back: historical analogies and crisis management. Te
verschijnen in: Public Administration, 82, 2004.
19
Frissen 2003, op. cit.
20
Zie A. Hoogerwerf, Falen van overheid ondermijnt vertrouwen van burgers, Openbaar Bestuur, Maart
2003, p.3 en aldaar aangehaalde literatuur.
21
B. Miroff, Icons of democracy: American leaders as heroes, aristocrats, dissenters, and democrats, New
York: Basic Books, 1993, p.7.
22
Vergelijk G. Van den Brink, Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van
hedendaagse burgers, Den Haag: WRR Voorstudie V115 2002. Ook in dit verder indrukwekkende rapport
ligt een sociologisch determinisme op de loer.
23
T. Von der Dunk, Loze beloften en laffe politici, Vrij Nederland, 29 juni 2002, pp.49-51.
24
Zo ook M. van Weezel, Lang leve het regentendom, Vrij Nederland, 15 juni 2002, pp. 20-21.
25
Zie Van Westerloo, op. cit., p.257. De interviews waren afgenomen voor het overlijden van Fortuijn.
26
A. Zijderveld, De noodzaak van gezag, Vrij Nederland, 24 aug 2002
4
17
27
Zie A. Boin, M. Otten, S.L. Kuipers (red.), Institutionele crises: Breuklijnen in beleidssectoren, Alphen:
Samsom 2000.
28
Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers,
media en politiek, Advies nr 26, Den Haag januari 2003.
29
Elchardus, op. cit.
30
T. Meyer (with L. Hinchman), Media democracy: How the media colonize politics, Cambridge: Polity
Press 2002.
31
Zie J. Kleinnijenhuis, Het publiek volgt de media die de politiek volgen, Bijlage 4 in Raad voor de
Maatschappelijke Ontwikkeling, op. cit., pp. 151-211.
32
Zie Vrij Nederland, 25 mei 2002, p.24.
33
Uitvoeriger beschreven in 't Hart, op. cit.
34
P. Frissen, De lege staat, Amsterdam: Nieuwezijds 1999.
35
R. Dalton, M.P. Wattenberg, Parties without partisans: Political change in advanced industrial
democracies, Oxford: OUP 2000.
36
Vergelijk, temidden van velen, J. van Kemenade, Revitalisering van de democratie, in: Raad voor het
Openbaar Bestuur en Vereniging voor Bestuurskunde, Na Paars: Een nieuwe sturingslogica? Z.p. 2002,
pp. 85-94.
37
Meyer, op. cit., p.14
38
Vergelijk Hendriks en Tops, op. cit.
18
Hoofdstuk 6
Op zoek naar leiderschap
1. Van sterke tot authentieke leiders
Leiderschap is een even belangrijk als ongrijpbaar verschijnsel in het openbaar
bestuur. De inhoud, vorm en betekenis van leiderschap worden door talloze factoren
beïnvloed: de persoonlijke eigenaardigheden van leiders, tijd- en situatiegebonden
leiderschapsopgaven, contextgebonden spelregels voor machtsvorming en uitoefening, de opinies en gevoelens van achterbannen. Het is daarom niet erg
verwonderlijk dat de vele duizenden studies die naar leiderschap zijn verricht zelfs
niet eens tot overeenstemming over de omschrijving van het fenomeen hebben geleid.
Laat staan dat er een omvattende en geldige theorie van leiderschap is ontwikkeld.
Die complexiteit speelt wetenschappers en andere serieuze waarnemers van politiek,
bestuur en management parten. Zij verhindert echter niet dat er in tijden van
onzekerheid en verandering steevast met grote nadruk wordt geroepen om `krachtig
leiderschap' als panacée voor de vermeende kwalen van de bestaande orde. Zo ook in
hedendaagse beschouwingen over politiek en bestuur in Nederland. Weliswaar heeft
de angst voor klontering van macht bij enkelingen vanouds het politieke en
bestuurlijke denken over leiderschap in Nederland gedomineerd, de laatste jaren is
daar beweging in gekomen. Nu er blijkens de onophoudelijke stroom berichten over
fiasco's, affaires, corruptie en ondoeltreffendheid zoveel mis lijkt te zijn bij de
overheid moet iets of iemand er de bezem maar eens flink doorheen halen, zo lijkt de
redenering te luiden. Dat geldt voor zowel het politieke als het ambtelijke bedrijf.
Nieuwe Politici en Nieuwe Publieke Managers moeten de overheid zijn verloren
gezag teruggeven.
Wij willen die geluiden - hoe begrijpelijk ze soms ook zijn - relativeren. Een politiekbestuurlijk systeem dat nog slechts door leiders kan worden gered, is er beroerd aan
toe. Het is onzin te denken dat dit in Nederland anno 2004 het geval is. Bovendien is
het versterken van leiderschapsposities in een democratisch systeem nooit een
panacée maar altijd een tweesnijdend zwaard. Leiders die mogen regeren met minder
obstakels en waakhonden op hun weg kunnen deze speelruimte voor goede maar ook
voor slechte of gevaarlijke missies benutten. En wie of wat houdt hen in dat laatste
geval nog tegen?
Nederlandse burgers - ook al zijn ze in groten getale gedesillusioneerd over het
functioneren van de overheid - zijn vermoedelijk niet moeilijk te overtuigen van de
noodzaak tot voorzichtigheid bij het neerleggen van grote positiemacht bij
enkelingen. Dit land is gevormd in verzet tegen autoritaire, centrale
machtsuitoefening. De Republiek der Nederlanden was een losse politieke
confederatie. Haar burgers en regenten zouden de huidige Europese Unie al
wantrouwen als een grijpgrage staatkundige octopus. De absolute monarchie hield het
na de Napoleontische tijd hier nog geen halve eeuw vol. En tot op de dag van vandaag
moet een Nederlandse gastheer zijn buitenlandse bezoekers het paradoxale fenomeen
van de `gedecentraliseerde eenheidssstaat' zien uit te leggen. Macht klein houden door
haar op te delen, daar gaat het in de Nederlandse politieke traditie om. De prijs
daarvoor - eindeloos praten, overleggen en onderhandelen - hebben we altijd graag
betaald.1
Er is geen reden om aan te nemen dat die traditie zijn kracht heeft verloren. In de
revolte van 2002 raakte een aanzienlijk deel van de Nederlandse bevolking
enthousiast van een man die een voor onze begrippen onorthodoxe populistische stijl
van politiek leiderschap belichaamde. Maar zij was vermoedelijk niet zozeer de
uitdrukking van een verlangen naar sterker als wel naar authentieker publiek
leiderschap. Men was vervreemd van regenteske bestuurders die een taal spreken die
slechts weinigen begrijpen. Men was moe van politici die je normaliter nooit
tegenkomt maar die tijdens politieke campagnes in een speciaal voor dat doel
aangeschafte spijkerbroek `de wijken in gaan' - een even kortstondig als hol en
doorzichtig gebaar.
Fortuyn wist het anders en mooi te zeggen op televisie. Hij woonde bovendien zelf
midden in een `volkswijk.' Junks, illegalen en andere verliezers van het moderne
leven waren voor hem geen statistieken maar dagelijkse kost vlak bij zijn voordeur.
Dat hielp, al was het maar om te verbergen dat Fortuyn een heel andere herkomst en
politiek verleden had.2 Net als het Marijnissen helpt dat hij het arbeidersbestaan uit
eigen ervaring kent, `normaal' praat en zijn partijkader dwingt tussen en voor `gewone
mensen' te leven en te werken. Wouter Bos kan er alleen maar jaloers op zijn. Hij een politieke yuppie met een achtergrond in het internationale bedrijfsleven - moet
hard werken in de koffiehuizen en de sportkantines om een vergelijkbaar aura te
vergaren.
Toch is dat vermoedelijk niet de kern. Want het is primair politieke vormgeving.
Volgens sommigen zijn in de postmoderne toeschouwersdemocratie stijl, vormgeving
en branding juist de essentie van politiek en dus ook van publiek leiderschap
geworden.3 Dergelijke auteurs zoeken de oorzaak van alomtegenwoordige erosie van
de banden tussen leiders en achterbannen in de toegenomen complexiteit van het
openbaar bestuur. De ontzuiling is nagenoeg compleet - in ieder geval binnen de
samenleving (de recent veelbesproken Islamtische zuil is vooralsnog een fata
morgana). De staatkundige orde is zoek. Het ooit overzichtelijke Huis van Thorbecke
met zijn drie etages is door allerlei verbouwinkjes omgetoverd tot een barokke splitlevel woning, die kennelijk aan het oog van de welstandscommissie is ontsnapt. Er is
geen centrale architect of bouwtekening meer. Zelfs ervaren bewoners raken verstrikt
in de veelheid van functionele, regionale en transnationale kamers en woonlagen die
zijn ontstaan. Binnen de uitvoerende macht zijn grote, hoogst gespecialiseerde
organisaties van publieke dienstverlening ontstaan, die voor buitenstaanders moeilijk
te doorgronden zijn. Maatschappelijke problemen trekken zich bovendien niets aan
van staatkundige en bureaucratische grenzen - een verwarrende constatering voor
bestuurders en ambtenaren die hen heeft gebracht tot energieverslindende discussies
over hun eigen organisatiepatronen. Pogingen tot integratie - het nieuwe toverwoord
in Engeland is holistic governance - leiden ertoe dat publieke en private logica's van
maatschappelijke probleemoplossing samensmelten in nieuwe, hybride vormen van
politiek en bestuur.4 Traditionele zekerheden en werkwijzen zijn ontoereikend
gebleken. Veel publieke gezagsdragers en instellingen zien zich geconfronteerd met
een dynamische, grillige, onoverzichtelijke omgeving. Voor de politici, bestuurders
en ambtenaren die er middenin zitten, lijkt om de overheid heen alles te vloeien. De
wereld zit opeens vol wicked problems: oude vanzelfsprekendheden vallen weg en
beproefde interventies blijken meer negatieve dan positieve effecten te sorteren.
De vraag is hoe zij daarop moeten reageren en welke stijl van publiek leiderschap
daarbij past. Bovenbedoelde postmodernistisch angehauchte commentatoren stellen
dat leiders in zulke omstandigheden niet moeten willen sturen op de inhoud, want
welk Groot Verhaal is in zo'n complexe, grenzenloze, gesculariseerde wereld nu nog
geloofwaardig te vertellen? In plaats daarvan moeten zij zich richten op de
vormgeving van de processen waarin politieke meningsvorming en bestuurlijke
wilsvorming tot stand komen. Dat idee vindt zijn wortels in de Habermasiaanse notie
van communicatieve rationaliteit: omdat niemand de waarheid in pacht heeft, moet
politiek zoveel mogelijk een discursieve activiteit zijn, die zo min mogelijk ten prooi
kan vallen aan eenzijdige beïnvloeding door gezagsdragers die menen het beter te
weten dan anderen. Publieke leiders moeten in deze optiek inhoudelijk zo veel
mogelijk `leeg' zijn. Zij moeten zich vooral toeleggen op het politiek hoorbaar maken
van maatschappelijke signalen en de vormgeving van onderhandelingen over de
publieke zaak. Legitimiteit voor bindende beslissingen kan in deze tijd alleen nog
worden verkregen door steun te winnen voor de manier waarop zij tot stand worden
gebracht. Politici en bestuurders die doorgaan met hun gezagsclaims te baseren op
geloof in de superioriteit van hun inhoudelijke opvattingen, degraderen zichzelf tot
randfiguren.
Wij betwijfelen dat ten zeerste. Hoe kan anders een studeerkamergeleerde als
Balkenende twee verkiezingen op rij winnen? Hoe kan een klassieke antirevolutionair als Piet Hein Donner binnen korte tijd uitgroeien tot een politicus die tot
ver buiten de eigen kring gezag geniet? Zijn onafscheidelijke fiets daargelaten, komt
Donner immers in niets tegemoet aan het archetype van de laagdrempelige,
luisterende, populistische leider. Waarom kon de VVD opbloeien onder leiding van
een geaffecteerd sprekende, afstandelijke, intellectuele patriciër als Bolkestein? En
waarom kan een overheidsinstelling als de Belastingdienst, die zich naar zijn aard niet
of nauwelijks kan begeven op het procesgerichte pad van `interactieve
besluitvorming', nu juist uitgroeien tot een van de meest gerespecteerde publieke
instellingen?
Wij vermoeden dat zowel de Fortuyns als de Donners in dit tijdsgewricht floreren
omdat zij - de één door vormperfectie en harde systeemkritiek, de ander door
inhoudelijke overtuigingskracht en consequente systeemverdediging - de stellige
indruk wekken dat zij leiders zijn die werken met een helder en herkenbaar
waardenkompas. Dat stelt hen in staat prioriteiten te stellen, duiding te geven aan
nieuwe en onverwachte ontwikkelingen en zich bovendien duidelijk te profileren ten
opzichte van anderen. Voor de Belastingdienst geldt niet anders. Onder leiding van
allesbehalve postmoderne directeuren-generaal (J.N. Van Lunteren en nadien J.
Thunissen) heeft deze dienst een heldere missie ontwikkeld, die consequent wordt
vertaald in de organisatie en werkwijze van de dienst. De briljante slogan uit de
Postbus 51 spotjes - `Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker' - heeft deze
missie bovendien doeltreffend gecommuniceerd aan het publiek, dat die boodschap
ook accepteert. Dat spreekt de Belastingdienst niet langer aan wat er niet van haar
mag worden verwacht - genereuzer wetgeving, ongebreidelde aftrekposten, een oogje
toeknijpen - en beoordeelt haar in plaats daarvan op gronden die rechtstreeks uit de
missie voortvloeien - snelheid, punctualiteit, transparantie.
Anno 2004 zijn vele publieke leiders en organisaties zo’n waardenkompas kwijt. De
politieke partijen van het midden worstelen al langere tijd met dit probleem, maar ook
in publieke organisaties als de politie of het openbaar ministerie blijkt dit een cruciaal
probleem.5 Burgers zien en voelen dat, en trekken hun conclusies: zij verminderen
hun loyaliteit ten opzichte van dergelijke leiders en organisaties. Vertrouwen dat eerst
vanzelfsprekend en diepgeworteld was, wordt gekwalificeerd tot een transactie onder
het motto `and what have you done for me lately?'
2. Een institutioneel vraagstuk
De postmoderne visie op politiek biedt onvoldoende antwoord op de vraag hoe
cruciale functies van publiek leiderschap - gemeenschapsvorming, vereenvoudiging,
normstelling, patroondoorbreking, en soms zelfs bindende besluitvorming - dan zullen
worden vervuld.6 Dat is met name essentieel in tijden van deïnstitutionalisering:
perioden waarin de publieke instituties onder hoge druk staan en kampen met
legitimiteitsproblemen. Wanneer de bestaande instituties niet meer als deel van de
oplossing maar als deel van het probleem worden ervaren, moet er dus iets aan die
instituties zelf gebeuren. Ze op de schop nemen, bijvoorbeeld. Dat is wat in dit boek
als hervormend leiderschap is aangeduid. Institutionele hervorming gaat niet vanzelf,
en wij betwijfelen ten zeerste of een politiek die zichzelf beperkt tot vormgeving
daartoe in staat is. Dit zijn bij uitstek momenten waarop leiders moeten voorgaan,
richtingen aangeven, perspectief bieden en wilskracht etaleren om een nieuwe
institutionele orde te bouwen. Dat was precies de belofte die Fortuyn voor velen
inhield.
Een andere optie is revitalisering van bestaande instituties. Dat is wat we eerder
hebben aangeduid als conserverend leiderschap. Daarbij streeft men ernaar
kernwaarden en beproefde structuren te bestendigen door ze te herijken en ze aan te
passen in het licht van de veranderde omstandigheden. Het dan zaak twee extreme
posities te vermijden: een autistische en rigide verdediging van de status quo (zoals
sommige elites in de eerste fase van de protestgolven van de jaren zestig probeerden),
maar ook een knieval voor de ´democratie van de grote bekken´ (het zwakke
leiderschap in de jaren zeventig waar Daalder in zijn vraaggesprek aan refereerde).
Alle drie de vormen van leiderschap die we in hoofdstuk 2 hebben onderscheiden bouwen, conserveren en hervormen - zijn nodig in een politiek-bestuurlijk systeem in
verandering. Zulk leiderschap moet uiteindelijk komen van (groepen van) individuen
op sleutelposities in politiek, bestuur en samenleving. Tegelijkertijd moet de
institutionele architectuur van het openbaar bestuur het mogelijk maken dat de
bekleders van dergelijke sleutelposities ook de ruimte krijgen om leiderschap uit te
oefenen. De vraag is dan natuurlijk op welke manieren, op welk momenten en onder
welke randvoorwaarden.
Voor die vraag bestaan geen simpele oplossingen, niet vanuit een functioneel, noch
vanuit een democratisch perspectief. Een functionele vraag is die naar de timing van
verschillende soorten leiderschap. Er is niet zomaar een natuurlijke levenscyclus van
ontwikkeling, beheer en afbraak in publieke organisaties en beleidsvelden. Het zou
wel zo overzichtelijk zijn als men wist dat het telkens eerst om bouwen, daarna om
beheren en vervolgens om hervormen gaat. Dan zou het relatief eenvoudig zijn de
selectie van politiek-bestuurlijke leiders en het management development beleid in
ambtelijke organisaties daarop af te stemmen. In werkelijkheid hebben veel publieke
organisaties en sectoren te maken met verschillende typen uitdagingen die zich op
hetzelfde moment in verschillende onderdelen manifesteren. Des te groter is het
belang van een topstructuur die ruimte biedt voor variatie en waarin functionarissen
met verschillende kwaliteiten, stijlen en verantwoordelijkheden met elkaar (moeten)
samenwerken.
Ook al zijn er niet direct oplossingen die iedereen zal omarmen, dan nog is het winst
als we publiek leiderschap zien als een vraagstuk van institutioneel ontwerp in plaats
van als een zoektocht naar politek-bestuurlijke supermensen. Het debat over publiek
leiderschap moet uitstijgen boven de preoccupatie met individuele leiders. Publiek
leiderschap mag niet worden gereduceerd tot een zaak van toeval - persoonsgebonden
uitzonderingen die de regel bevestigen dat de Nederlandse publieke instituties ons tot
`leiderloos' bestuur veroordelen. We kunnen natuurlijk twisten of de actuele discussie
over de gekozen burgemeester wat dat betreft het paard voor of achter de wagen
spant. Het is echter in ieder geval een voorbeeld van een levend debat over de
organisatie van publieke ambten - in het bijzonder de regels voor de recrutering en
verwijdering van een cruciale lokale gezagspositie - dat is ingegeven door een
gevoelde behoefte aan een politieker, democratischer vorm van bestuurlijk
leiderschap in het lokaal bestuur dan de gedepolitiseerde, onder rijkscuratele
opererende figuur die tot nu toe heeft bestaan.
Leiders kunnen iets doen met of tegen de instituties. De scheppende en destructieve
kracht van leiderschap is een noodzakelijk tegenwicht voor de sterk
geïnstitutionaliseerde politiek-bestuurlijke orde, die net als alle andere instituties neigt
tot zelfreproductie. Tegelijkertijd zijn het de instituties die leiders maken tot wat ze
zijn, en ze beperken hun doen en laten. Die wederzijdse beïnvloeding moet een
centraal uitgangspunt zijn in de discussie over politieke en bestuurlijke vernieuwing.
3. Regeren na de revolte
We begonnen dit boek met het raadsel van 2002: waarom hadden zo veel
Nederlanders toen kennelijk zo veel onvrede over het functioneren van de publieke
elites en instituties dat zij in de ban raakten van het fenomeen Fortuyn? Dat raadsel
kunnen wij met onze beperkte blik (een studie over leiderschap) niet volledig
oplossen. We kunnen het wel enigszins verhelderen en speculeren over de politiekbestuurlijke doorwerking van 2002.
Bezien in de winter van 2003 lijkt het bizarre politieke jaar 2002 op het eerste gezicht
al geschiedenis te zijn geworden. Nederland wordt geregeerd door Balkenende 2: een
kabinet dat in zijn eerste maanden in het teken stond van bezuinigingsopgaven. En
wat blijkt? Nederland haalt massaal en zonder al te veel gemor de buikriem aan. Weg
is het Grote Ongenoegen, weg is de Politiek van de Straat. Oppositieleider Bos reist
ijverig het land door om te luisteren naar de burgers, maar krachtige boodschappen
krijgt hij niet te horen. De vocal minority van gedesillusioneerde kiezers die in 2002
van zich deed spreken, is uiteengevallen. Terugblikkend lijkt 2002 op het eerste
gezicht niet meer dan een oprisping van onvrede en onzekerheid in een tijdperk van
snelle verandering. Een flirt met (pseudo-)charismatisch leiderschap in een politiek
systeem dat doorgaans slechts regenten en managers in sleutelposities brengt.7
Kortom een geïsoleerde anomalie in de ijzeren wetmatigheden van de Nederlandse
politieke orde.
Die politieke orde heeft in deze optiek nu juist zijn veerkracht getoond: enkele
zittende leiders vielen, het Paarse politieke regime in Den Haag bezweek (lokaal
regeren PvdA en VVD op tal van plaatsen onverminderd samen door), maar het
systeem als zodanig bleef intact. Dat laatste kan moeilijk worden ontkend: eind 2003
is de in 2002 nog sprankelende en veelzijdige discussie over politieke vernieuwing
gekanaliseerd tot een duf bestuurdersbetoog over de pro’s en contra’s van het gekozen
burgemeesterschap. En met de in voorjaar 2002 nog als hoogst urgent ervaren
stelseldoorbraken in beleidssectorensectoren zoals de zorg en de sociale zekerheid
wordt al evenmin haast gemaakt.
Daartegenover staat de kruidvatinterpretatie van de actuele politieke ontwikkelingen.
Die stelt dat door allerlei veranderingsprocessen in diverse lagen van de samenleving
geleidelijk aan een voor de traditionele politiek-bestuurlijke elites explosief mengsel
is ontstaan. Dat sociale kruidvat is door de moord op Fortuyn weliswaar beroofd van
zijn fonkelende lont, maar is als zodanig niet verdwenen. In deze optiek is het
wachten op een nieuwe anti-establishment leidersfiguur die als catalysator fungeert.
In deze optiek zullen de restauratieve componenten van de politieke agenda (normen
en waarden; verantwoordelijke samenleving) en stijl (paternalistisch, zoals bij de
kwestie van de satire op het Oranjehuis) van de beeldbepalende figuren van het
kabinet Balkenende contraproduktief blijken te zijn. Onder druk van de recessie is de
sociale storm van 2002 weliswaar tijdelijk overgetrokken, maar zij zal verhevigd
terugkeren zodra de conjunctuur zich wendt. Dan zullen in het publieke bewustzijn de
actuele zorgen over economische welvaart weer plaatsmaken voor ongenoegen met
het dalend welzijn. Het gebrek aan ondererkenning van dit ongenoegen dat de `oude
politiek´ jarenlang aan de dag heeft gelegd – laat staan dat zij er een adequaat
antwoord op heeft gegeven – zal dan opnieuw het centrale politieke thema worden.
Hebben we in Nederland in 2002 nu een crisis van politiek-bestuurlijk leiderschap of
van de politieke orde als geheel beleefd? En voor zover er inderdaad sprake is van een
leiderschapscrisis, welke oorzaken zijn dan daarvoor aan te wijzen? Hier stuit men op
een kip-ei probleem. Zijn de ontluisterde regenten van 2002 lijdelijke slachtoffers van
de geschiedenis, of hebben zij hun eigen graf gegraven? Met andere woorden, zijn
politieke leiders van het bestuurlijke type in Nederland steeds meer in de problemen
gekomen omdat de sociale en ideologische basis onder de instituties die zij
representeren is verweekt? Of komen zij in de problemen omdat zij zelf zwak,
wankelmoedig, arrogant en destructief leiderschap hebben vertoond? Hebben falende
leiders de Nederlandse publieke instituties om zeep geholpen?
In hoofdstuk 5 laten wij de ideaaltypische vertegenwoordiger van het Nieuwe
Leiderschapsdenken van ´buiten naar binnen´ redeneren. Veranderingen in de sociale
structuur en de maatschappelijke cultuur plaatsten politieke leiders van de oude stijl
voor verrassingen en uitdagingen. Van Gunsteren heeft dat DOS-verschijnselen (De
Ongekende Samenleving) genoemd.8 Bestuurlijke leiderstypen als Kok, Melkert en
Dijkstal werden in 2002 geconfronteerd met een Nederland dat zij tot dan toe niet
hadden kunnen of willen zien. Zij werden met hun neus op de feiten - althans de
sentimenten van aanzienlijke delen van de bevolking - gedrukt door een uitdager die
in alle opzichten een tegenovergesteld leiderstype representeerde, en die hen
ontmaskerde als levende anachronismen. Zij konden of wilden hun verbijstering over
deze verrassende wending niet verbergen. Daardoor bleken zij niet tot een
overtuigende reactie in staat en restte hen na 15 mei 2002 slechts de ontluistering.
Daalder neemt in zijn interview een tegenovergestelde positie in. Hij denkt meer van
binnen naar buiten, of preciezer gezegd van `boven' naar `beneden.' Volgens hem is
de crisis van 2002 primair te wijten aan zwak en wankelmoedig politiek leiderschap,
juist op een moment dat er in de samenleving druk tot verandering ontstond. In zijn
ogen vormde 2002 daarmee een herhaling van een historisch patroon. In de jaren
zestig en zeventig van de vorige eeuw deed zich bijvoorbeeld precies hetzelfde voor:
de Nederlandse politiek-bestuurlijke elite bleek niet of nauwelijks tegen enige
tegenwind bestand. Zij maakte overhaast plaats of boog krampachtig met de
heersende wind mee. Ook Van der Zwan zoekt de oorzaken binnen het politiekbestuurlijke systeem zelf. Hij meent dat de zittende elites zijn bestraft voor hun
arrogantie, die tot uiting kwam - en naar zijn mening nog steeds komt - in de
opeenhoping van macht bij het bestuur (de uitvoerende macht, en daarbinnen dan
vaak ook nog de voor het publiek onzichtbare en ongrijpbare raadgevers achter de
formele gezagsdragers), ten koste van de democratische en rechtstatelijke checks and
balances. Hij hekelt ook het inhoudelijk lege leiderschap dat hij de laatste jaren heeft
zien opkomen: leiders die zich beperken tot het `organiseren van het proces' in plaats
van dat zij inhoudelijk positie kiezen.
Deze discussie voert ons terug naar een klassieke vraag die hierboven ook al even aan
de orde was. Moeten we leiderschap zien als een scheppende, vormende kracht in het
politieke leven? Of zijn publieke leiders in feite slechts volgers, geketend als zij zijn
aan de instituties waarbinnen zij opereren, de organisatiebelangen die zij moeten
verdedigen en de maatschappelijke achterbannen die zij representeren? Aan veel
beschouwingen over leiderschap ligt een fundamenteel heroïsche kijk op het politiekbestuurlijke leven ten grondslag: leiders en leiderschap als verlossers in een verder
stroperig, zielloos en anoniem systeem van overheidsmacht.
Fortuyn past perfect in dit beeld, zo meent althans Te Velde. Hij suggereert dat
Fortuyn niet slechts bestaande maatschappelijke onvrede zichtbaar maakte door zijn
retoriek en stijl zelfs gevoelens van onvrede wist op te wekken. Dit zou meteen ook
verklaren waarom na zijn dood al snel op de meeste plaatsen in Nederland Rotterdam is een belangrijke uitzondering - een `normalisering' in het politieke bedrijf
optrad. Veel andere voorbeelden van een dermate sterk `leiderseffect' op zowel de
publieke opinie als de politieke agenda zijn in de Nederlandse verhoudingen van de
afgelopen decennia echter niet te vinden. Nederlandse politieke leiders genieten
uiteraard meer of minder populariteit bij hun achterbannen en in de publieke opinie
(bijvoorbeeld Den Uyl, Wiegel, Lubbers versus Melkert, Voorhoeve en Heerma).
Maar ook de eerstgenoemden zijn eigenlijk nauwelijks in staat gebleken eigenhandig
en eigenzinnig grote politieke koerswijzigingen door te voeren, laat staan deze in het
overheidsbeleid te laten doorklinken. Voor de voorstanders van krachtig leiderschap
is dat een vloek, voor de sceptici een zegen.
Die tegengestelde opinies manifesteren zich ook bij de actuele discussie over
staatkundige hervorming. Hier doet zich echter een paradox voor. Die is het
duidelijkst waarneembaar in het vraaggesprek met Van der Zwan. Deze betoonde zich
een uitgesproken voorstander van scheppend, inhoudelijk en krachtig politiek
leiderschap, maar liet zich tegelijkertijd uiterst kritisch uit over institutionele
veranderingen die politiek-bestuurlijke leiders meer armslag moeten geven: directe
verkiezing van de minister-president (een `presidentieel' stelsel) en directe democratie
(bindende referenda). Dergelijke hervormingen zouden immers de deur openzetten
voor populistische politiek - die wel krachtig maar geen verlicht leiderschap zal
brengen. De paradox wordt opgelost doordat Van der Zwan de kern van leiderschap
vooral zoekt in de kwaliteit van de inhoudelijke inbreng van een leider en in een
persoonlijke stijl van optreden die hem of haar publiek gezag verschaft - iets wat wij
hierboven aanduiden als authenticiteit. Zo'n leider moet evenwel onverminderd eerder meer dan minder - zijn ingebed in een democratisch stelsel van macht en
tegenmacht. Het moet tot de kwaliteit van de leider behoren om binnen de
beperkingen van zo'n stelsel toch betekenisvolle interventies te kunnen plaatsen. En
het moet tot de flexibiliteit van zo'n stelsel behoren om politici en bestuurders die
streven naar authentiek leiderschap niet stelselmatig te ontmoedigen.
Noten
1
Vergelijk T. Toonen, F. Hendriks (red.), Polder politics: The re-invention of consensus democracy in
the Netherlands, Aldershot: Ashgate 2001.
2
Vergelijk D. Pels, De geest van Pim: Het gedachtegoed van een politieke dandy, Baarn: Anthos 2003.
3
M. Hajer, Politiek als vormgeving, Oratie Universiteit van Amsterdam 2000; P. Frissen, De staat,
Amsterdam: De Balie 2002.
4
Vergelijk P. 6, D. Leat, K. Seltzer, G. Stoker, Towards holistic governance: The new reform agenda,
London: Palgrave 2002.
5
Vergelijk E. Van der Torre, A. Boin, P. 't Hart, Blauwe bazen: Het leiderschap van korpschefs, Zeist:
kerkebosch 2003 voor de politie. Bij het openbaar ministerie woedt al jaren de discussie over de missie,
inmiddels vol zelfspot aangeduid met de vraag `waartoe zijn wij op aarde'? De OM-top heeft geen
heldere, stabiele, breed gedragen lijn weten te vinden om met de inherente spanning tussen de
instrumentele (uitvoering justitieel beleid) en waarborgfuncties (bescherming kwaliteit van het
strafproces) van de organisatie om te gaan.
6
Zie hiervoor hoofdstuk 1.
7
Over het verschil tussen charismatisch en pseudo-charismatisch gezag, zie S. Toonen, Op zoek naar
charisma: Nederlandse politieke partijen en hun lijsttrekkers, Dissertatie Vrije Universiteit Amsterdam
1992. Het komt erop neer dat pseudo charisma geen spontaan maar een geregisseerd verschijnsel is.
Toonen (p.19) volgt Bensman en Givant's definitie: `the employment of the means, the imagery, the
appearance of charismatic leadership as a rational device by which rationally calculating leadership
groups attempt to achieve or maintain power.' Fortuyns opkomst duiden in termen van pseudocharisma gebeurt door mensen die suggereren dat hij in feite een stroman was van de Nieuwe Rijken
(projectontwikkelaars en andere doorgaans a-politieke `parvenus' die in het traditionele politieke
systeem niet aan de bak komen). Fortuyn was met zijn temperament en uitstraling voor hen een ideaal
vehikel voor invloedsuitoefening; op zijn beurt had Fortuyn hen nodig om campagne te kunnen voeren
en een partijorganisatie op poten te zetten.
8
H van Gunsteren, E. Van Ruyven (red.), Besturen in de Ongekende Samenleving, Zwolle: Tjeenk
Willink 1995.