Commentaar AVS op vijfde voortgangsrapportage

Aan de leden van de Vaste kamercommissie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
datum
kenmerk
betreft
: 20 januari 2004
: TD/as BS 010/2003
: vijfde voortgangsnota Leerlinggebonden financiering.
Geachte leden van de Vaste Kamercommissie,
Op 28 januari bespreekt u in Algemeen Overleg de vijfde voortgangsnota Leerlinggebonden financiering
en de daarbij behorende achtergrondrapportages en -adviezen. Als direct betrokkene bij de speciale
leerlingenzorg heeft de AVS met veel belangstelling uitgekeken naar deze eerste rapportage sinds de
invoering van de vernieuwde WEC en de daarbij behorende leerlinggebonden financiering op 1 augustus
2003.
De AVS (waarin inmiddels de Landelijke Vereniging Speciale Onderwijszorg is opgenomen) is van
mening dat voor leerlingen met beperkingen kwalitatief goed onderwijs het uitgangspunt moet zijn. Uit
Nederlandse en internationale onderzoeksgegevens blijkt dat ook voor ouders van een leerling met een
handicap de kwaliteit van het onderwijs uiteindelijk belangrijker is dan het type onderwijs (regulier of
speciaal).
De AVS hecht daarom sterk aan de dubbele doelstelling van de nieuwe regeling: zowel het bevorderen
van geïntegreerd onderwijs door de opvangcapaciteit van het regulier onderwijs te versterken (rugzak,
ondersteuning door het speciaal onderwijs), als de kwaliteit van het speciaal onderwijs te verbeteren door
onder meer de vorming van regionale expertisecentra. Keuzevrijheid betekent dat ouders van gehandicapte
kinderen met hulp van deskundigen voor hun kind de juiste keuze kunnen maken tussen geïntegreerd
onderwijs of speciaal onderwijs.
Vanuit het perspectief van deze doelstellingen hebben we de vijfde voortgangsnotitie op
12 januari besproken met onze leden uit de speciale leerlingenzorg. Voor de AVS-leden is de positieve
grondtoon die de minister kiest in deze rapportage helaas nauwelijks herkenbaar. De praktijkervaringen
zijn minder gunstig. Reden waarom wij met deze brief onze bezorgdheid over te vroeg optimisme en een
aantal flinke knelpunten aan u kenbaar willen maken. We zullen hier reageren op een beperkt aantal
hoofdlijnen waarbij we aantekenen dat we een aantal gedetailleerder kritiekpunten in het reguliere overleg
tussen OCW en de onderwijsorganisaties zullen inbrengen.
Samenhang tussen LGF en WSNS.
Het oorspronkelijke verzoek van uw Kamer aan de minister was om de vijfde voortgangsnota LGF in
samenhang en gelijktijdig met de voortgangsrapportage WSNS te bespreken. Dat dit niet gelukt is vindt de
AVS erg jammer. De twee trajecten zijn naar onze mening onlosmakelijk aan elkaar verbonden. Alleen
ingaan op de invoeringsproblematiek van LGF betekent wellicht oplossingen aandragen die de
consequenties voor het regulier onderwijs (bao en sbao) onvoldoende onderkennen.
Wij missen informatie over de belangrijkste vraag: Vallen er door de nieuwe systematiek van indiceren en
verwijzen nu minder kinderen tussen wal en schip in het basisonderwijs en speciaal basisonderwijs, of zijn
het er juist meer geworden?
Een pregnante vraag is immers wat er met de afgewezen leerlingen gebeurt. En of de speciale
zorgstructuur van basisschool, samenwerkingsverband en sbao dan wel toereikend is voor deze kinderen.
Het betreft immers leerlingen met ernstige problemen, anders hadden hun ouders ze niet aangemeld bij de
Commissie van Indicatiestelling. Ook zal er bij de oorspronkelijk gekozen school sprake zijn geweest van
handelingsverlegenheid. Wij verwachten op basis van onze praktijkervaring tot nog toe, dat een groot
deel van deze leerlingen in het speciaal basisonderwijs wordt opgevangen. Wij vragen ons af of het
speciaal basisonderwijs daarvoor in voldoende mate is toegerust. Bovendien betekent dit extra druk op het
- begrensde - zorgbudget van de samenwerkingsverbanden. Het is de vraag of de huidige zorgfaciliteiten,
(globaal een dubbele bekostiging voor 4,8 procent van de leerlingen), daarvoor toereikend zijn.
Ontbrekende informatie in de nota
Helaas focust de vijfde voortgangsnota LGF sterk op een aantal technisch/procedurele kenmerken en
knelpunten van de regelgeving. Daardoor gaat wezenlijke basisinformatie teloor. We missen actuele
informatie over:
- aantallen geïndiceerde leerlingen;
- aantallen afgewezen leerlingen;
- aantallen leerlingen die daadwerkelijk met een rugzak in het regulier onderwijs zijn ingestroomd;
- wachttijden bij de afhandeling door de CvI’s;
- wachttijden bij de plaatsing in zowel het speciaal als - met een rugzak - in het reguliere onderwijs.
Tevens hadden we graag informatie gezien over de kwaliteit van de opvang in het regulier onderwijs. De
afgelopen jaren bleek uit de algemene Inspectierapportage dat de kwaliteit van de leerlingenzorg in het
regulier onderwijs juist afnam. Reden om de rugzakleerlingen in het basisonderwijs nauwgezet in beeld te
houden. Het is van belang dat deze informatie spoedig wordt opgeleverd. Zonder deze informatie is de
beoogde evaluatie komend najaar van lgf, wsns, vmbo, praktijkonderwijs en zorg in onderlinge
samenhang, bij voorbaat slecht te doen.
Bureaucratie
De AVS vindt het ook noodzakelijk dat er overzichtelijke en betrouwbare informatie komt over de
werkelijke kosten van het indicatietraject. Het betreft dan de onderdelen:
- kosten LCTI;
- kosten instellen en instandhouden CvI’s;
- uurkosten die medewerkers van REC scholen extra besteden om door onderzoek de dossiers voor
de CvI compleet te maken.
We nemen in de praktijk waar dat het LGF-traject een flinke toename van de verwijzingsbureaucratie
veroorzaakt. De LCTI onderkent dit probleem en doet enkele aanbevelingen om deze bureaucratie te
verminderen. Ons inziens zetten die voorstellen echter onvoldoende zoden aan de dijk. De LCTI is zelf
een grote veroorzaker van de bureaucratie. Is het niet gek dat binnen vijf maanden na invoering van de
wet, een wettelijke wijziging nodig is om te voorkómen dat alle dossiers door koeriers door het land
worden gereden, van CvI’s naar LTCI? Politieke prioriteit bij vermindering van bureaucratie en regelzucht
is ook in dit traject van het grootste belang en we hopen dat uw Kamer hier een initiatief toe wil nemen.
Herindicatie
In dit kader willen we u tevens vragen om de verplichte indicatie van de al in het (voortgezet) speciaal
onderwijs zittende leerlingen te heroverwegen en de bepalingen voor herindicatie te versoepelen. Voor
bijna alle schooltypen moeten de huidige zittende leerlingen in het speciaal onderwijs voor 1-8-2005
geïndiceerd worden. Dit leidt tot een geweldig ‘stuwmeer’ van indicaties en tot onzekerheid bij ouders,
leerlingen en scholen die over het algemeen tevreden zijn met het ‘zorgarrangement’ dat het kind nu heeft.
Bovendien zijn veel gespecialiseerde krachten in het so die zich anders kunnen concentreren op
begeleiding, nu zeer veel tijd kwijt om de informatie en onderzoeken aan te leveren voor de zittende
leerlingen met alle rompslomp van dien.
Daarna moeten alle leerlingen deze procedure om het jaar doorlopen (uitgezonderd bij enkele zeer stabiele
handicaps zoals doofheid). Ook hier geldt de vraag of de kosten en moeite opwegen tegen het resultaat. U
kunt zich voorstellen hoeveel onrust en onzekerheid deze procedure bij ouders (en school) geeft. De
verplichte herindicatie van de leerlingen in het (v)so kan volgens ons met succes worden vervangen door
de verplichting om bij de bespreking van het wettelijk verplichte jaarlijkse handelingsplan de
mogelijkheid van (terug)plaatsing in het regulier onderwijs stelselmatig in beeld te brengen. Op deze wijze
worden de CvI’s ontlast. Dit is vooral ook zo belangrijk omdat de specialisten in de commissies van
begeleiding op de scholen dan weer kunnen worden ingezet voor de daadwerkelijke en noodzakelijke
begeleiding van de leerlingen. Tevens wordt het “rondpompen” van dossiers daarmee voorkomen.
Criteria
Een aantal vastgestelde criteria blijkt nog onvoldoende werkbaar. Dit leidt tot lastige, diffuse procedures
én tot een groot percentage beslissingen op basis van beredeneerde afwijking. Vooral bij ESM, LZK,
ZMOK en (deels) ZMLK blijkt dit het geval te zijn. Bij de objectiveerbaarheid van leerbelemmeringen,
onderwijsachterstand en (het effect van) een aantal stoornissen (met name in het autistisch spectrum)
worden niet alleen door ons, maar ook door de LCTI vraagtekens geplaatst. Ook dreigt de principieel
onjuiste ‘bril’ waarbij een kind wordt bekeken aan de hand van een aantal “mankementen”. Dan wordt
voorbijgegaan aan de totale persoonlijkheid van het kind die in feite bepaalt welke speciale zorg het
nodig heeft.
Beslissingen op basis van beredeneerde afwijking houden vaak meer rekening met het totaalbeeld van het
kind en het verbaast ons dan ook niet dat de CvI’s nu nog in gemiddeld 19% van de indicaties kiezen voor
beredeneerde afwijking (met uitschieters naar boven voor kinderen met persoonlijkheidsstoornissen en
gedragsproblematiek). We hopen van harte dat over die beredeneerde afwijking, in het belang van het
kind, nu niet te krampachtig wordt gedaan maar eerst eens goed onderzocht wordt wat dit betekent als
kans voor betere criteria.
Afstemming onderwijs en zorg
Een nieuw knelpunt in de afstemming tussen onderwijs en zorg vraagt dringend uw aandacht. Het gaat dan
om de inzet van het persoonsgebonden budget (AWBZ) voor (lijfgebonden) zorg in onderwijssettings.
Met name in cluster 3 kwamen de afgelopen jaren goede samenwerkingsprojecten tussen Kinder Dag
Centra (KDC’s) en cluster 3-scholen tot stand. Met grote zorg zien wij de toekomst van de
samenwerkingsprojecten tegemoet indien de bekostiging niet zal voldoen aan de voorwaarden zoals
verwoord in het eindrapport. De teams die in de afgelopen jaren deze samenwerking tussen onderwijs en
zorg voor zorgafhankelijke kinderen mét een diepe verstandelijke beperking vorm hebben gegeven,
verdienen grote bewondering. Indien uit de evaluatie blijkt dat ouders, scholen en KDC’s tevreden zijn,
dan kan het niet zo zijn dat de overheid onvoldoende middelen beschikbaar stelt om het ook op lange
termijn mogelijk te maken voor deze leerlingen om onderwijs te volgen. Maar waar basisontwikkeling en
onderwijs zo in elkaar overlopen, passen de oude strakke regels en sjablonen van onderwijs (incl.
inspectie) en gehandicaptenzorg (incl. inspectie) niet. Toch worden deze gehanteerd, zoals ook blijkt uit
de tijdelijke gedragslijn over de inzet van AWBZ zorg in het onderwijs.
We zijn geschrokken van de opstelling van het ministerie van VWS. Zonder persoonsgebonden budget zal
niet alleen het regulier onderwijs voor een groot aantal leerlingen met een beperking alsnog geen reële
optie meer kunnen zijn (denk bijvoorbeeld aan bedlegerige kinderen, nierdialyse of beademing). Ook
onderwijs voor zeer laag functionerende kinderen en bijzondere geneeskundige zorg op speciale scholen
wordt dan weer onmogelijk. Dat mag toch niet het resultaat zijn van een verkeerde afstemming tussen
regelingen. Het rugzakje is nadrukkelijk niet bedoeld voor lijfgebonden zorg. De extra ondersteuning zal
van VWS moeten komen. Een politieke oplossing van dit probleem in het voorjaar 2004 is van het
grootste belang.
Bekostiging van mg-scholen
Graag vragen we ook uw aandacht voor de problemen van de scholen die meervoudig gehandicapte
kinderen begeleiden. Een groot aantal van deze leerlingen is geïndiceerd als lichamelijk/zintuiglijk
gehandicapt in combinatie met een verstandelijke handicap (moeilijk lerend of zeer moeilijk lerend).
“Moeilijk lerend” wordt echter in de nieuwe regelgeving niet meer gezien als een verstandelijke handicap.
Dat betekent dat de formatie van betrokken scholen aanzienlijk zal worden teruggebracht en dat voor deze
leerlingen veel minder begeleiding beschikbaar is.
Aanbevelingen NIZW
Als bijlage ontving uw commissie het rapport van het NIZW betreffende de onderwijsdeelname van
gehandicapte kinderen. De minister besteedt in haar rapportage nauwelijks aandacht aan de zeer zinvolle
voorstellen van het NIZW. Graag vragen we uw aandacht voor hun voorstel om de aanvraag- en
indicatieprocedures vergaande te vereenvoudigen en de transparantie in de procesgang te bevorderen.
Hierbij speelt niet alleen de bureaucratie een rol, maar ook het gebrek aan afstemming tussen de
verschillende procedures. Graag ondersteunen we het belang van voorstellen om te komen tot een frontoffice voor aanvragen. Ook een onafhankelijke vorm van ouderondersteuning moet op korte termijn
uitgewerkt worden om betere afstemming te realiseren en eenduidigheid te bieden in de wirwar aan
regelgeving en instanties.
Graag vertrouwen wij erop dat u zich blijft inzetten voor het onderwijs aan deze groep kwetsbare
leerlingen, en op korte termijn actie zult ondernemen om de door onze leden gesignaleerde problemen op
te lossen.
Hoogachtend,
namens het bestuur
A.J.F. Duif
Voorzitter Algemene Vereniging Schoolleiders
c.c. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen mevrouw M.J.A. van der Hoeven.