kenmerk: 491219 onderwerp: notitie

Hoe om te gaan met afwijkingen bij de uitvoering van projecten
De vraag is gesteld wanneer een wethouder rapporteert aan de commissie en/of de raad over
escalaties in projecten. De aanleiding betreft de werkzaamheden aan het plein op de
Binnenweg, maar de vraag is breder en betreft ook projecten in de sfeer van de ruimtelijke
ordening.
Algemeen
Zodra de raad heeft ingestemd met inhoud en financiën van een plan, is het aan B&W om
overeenkomstig dit besluit tot uitvoering daarvan over te gaan. De raad mag er op vertrouwen,
dat B&W deze uitvoering conform het genomen besluit tot een goed einde brengen.
In de uitvoeringsfase worden vele beslissingen genomen. Vele daarvan hebben geen grote
impact en horen bij het managen van de uitvoering van een werk, andere beslissingen hebben
een zodanige impact dat B&W inhoud moeten geven aan hun actieve informatieplicht naar de
raad.
In de vraagstelling is het woord “escalatie” gebruikt. Het moge helder zijn dat bij escalaties B&W
altijd commissie en/of raad informeren. De vraag is dus meer wanneer er sprake is van een
afwijking van een genomen besluit waarover B&W informatie behoren te verstrekken, en of er op
dat moment nog mogelijkheden voor commissie en/of raad zijn om bij te sturen.
Alvorens daarop in te gaan, wordt eerst kort de normale gang van zaken geschetst. Ook wordt
een beeld gegeven van de praktijk in de afgelopen 5 jaar.
Normale gang van zaken
Bij herinrichting of groot onderhoud aan wegen, riolen of groenvoorziening wordt steeds meer
gewerkt met beheerplannen. Deze zijn er al voor water (baggeren), wegen, riolering en groen.
Nieuwe beheerplannen zijn in de maak voor bruggen en beschoeiingen. Op basis van deze
beheerplannen worden meerjarenplannen opgesteld. Hieruit voortvloeiende projecten worden
opgenomen in het meerjareninvesteringsprogramma.
Bij projecten geldt het volgende:
 eerst wordt een projectomschrijving gemaakt. Op basis van de daarin verwerkte
uitgangspunten wordt een eerste raming van de kosten gemaakt. Zodra het project
bestuurlijk wordt geaccepteerd en verwerkt is in de meerjarenbegroting, wordt een
projectleider aangewezen. Die is verantwoordelijk voor planning, communicatie,
financiën en dossiervorming.
 bij elk moment van bestuurlijke besluitvorming wordt met de kennis van dat moment
bezien of de eerste raming nog correct is of bijstelling behoeft. Daarbij gaat het om twee
momenten: het besluit om een plan in de inspraak te brengen, en het besluit om het plan
definitief vast te stellen.
 na definitieve vaststelling van het plan volgt de aanbesteding. Blijft het resultaat daarvan
binnen het krediet, dan wordt overgegaan tot gunning. Blijkt het krediet onvoldoende te
zijn, dan moet bestuurlijke besluitvorming plaats vinden over de vraag of dat acceptabel
is. Deze laatste situatie komt overigens zelden of nooit voor.
 tijdens de uitvoering is het aan de gemeentelijke directievoerder en toezichthouder om
de kwaliteit van de uitvoering van het werk te bewaken en meer- en minderwerk onder
controle te houden. De projectleider heeft een overall-verantwoordelijkheid.
Het college gebruikt vier standaardmomenten per jaar om afwijkingen bij de uitvoering van
genomen besluiten te rapporteren aan de raad: kadernota, najaarsnota, begroting en rekening.
1
Daarbij wordt niet integraal de stand van zaken van elk project weergegeven, maar wel die
wijzigingen die van belang zijn.
Daarnaast is in 2007 bij de behandeling van de jaarrekening gesproken over een
rapportageformat voor ‘grote’ projecten en daaraan gekoppeld de risicobeheersing van die
projecten. Op basis van dit format wordt informatie over de diverse ‘grote’ projecten gegeven in
de kadernota en najaarsnota. In de jaarrekening en begroting zal niet op deze wijze worden
gerapporteerd omdat de rekening (mei) en begroting (november) in de tijd nagenoeg
samenvallen met de kadernota (juni) en de najaarsnota (oktober). Het spreekt voor zich dat de
relevante informatie die van invloed is op de begroting en de jaarrekening wel meegenomen
wordt in deze documenten.
De in dit kader benoemde projecten zijn:
a. uitbreiding raadhuis (centralisatie gemeentelijke diensten)
b. bouwplan Watertoren
c. omgeving station Heemstede – Aerdenhout
d. uitvoering gemeentelijk rioleringsplan
e. herinrichting Binnenweg
Aan dit besluit is in de afgelopen jaren uiteraard ook uitvoering gegeven.
Tenslotte verdient vermelding het door de raad genomen besluit “controleprotocol
accountantscontrole jaarrekening 2009 en 2010” (raadsbesluit van 16 december 2009), waarin
m.b.t. overschrijding van een investeringskrediet de volgende passage is opgenomen:
“Deze overschrijdingen worden in beginsel als onrechtmatig beschouwd. Doordat deze
overschrijdingen binnen het bestaande beleid vallen, kunnen deze door de raad bij de
jaarrekening alsnog worden geautoriseerd. Echter om te voorkomen dat een onwerkbare situatie
ontstaat wordt vanuit pragmatisch oogpunt voorgesteld om een zekere bandbreedte in te
bouwen. Dat houdt in dat de raad – in het kader van de rechtmatigheid – het college mandateert
tot een gelimiteerde kredietruimte (de bandbreedte) van 5% van het beschikbaar gestelde
krediet, met een maximum van € 30.000.”.
Mocht het voorkomen dat de bandbreedte overschreden wordt, dan dient de rechtmatigheid
geheeld te worden door een raadsbesluit, te nemen bij de kadernota, najaarsnota of rekening.
Bij projecten in de sfeer van de ruimtelijke ordening ligt de situatie anders. Heemstede heeft
geen grondbedrijf, en maar al te vaak wordt een r.o.project gerealiseerd door particulieren op
grond van particulieren. In die gevallen wordt er, als de grootte van het plan of de te volgen
planologische procedure daartoe aanleiding geven, een intentie-overeenkomst aangegaan.
Daarin wordt aan de zijde van de gemeente de inspanningsverplichting gelegd om een
planologische procedure voortvarend in gang te zetten en tot ”een” afronding te brengen, en
wordt verhaal van planschade geregeld.
De gemeenteraad heeft het primaat op het gebied van r.o. en is altijd én bij het
bestemmingsplan én bij een afwijking van importantie van dat plan als laatste aan zet.
Indien er wel een grondpositie voor de gemeente is, ligt de situatie anders. Watertoren is daar
een expliciet voorbeeld van, en daar is dan ook na zorgvuldige voorbereiding een
samenwerkingsovereenkomst (SOK) aangegaan. Ook daarin had de raad het belissende woord.
Op het moment dat er zich een wijziging in de uitvoering van deze SOK voordeed, is ook die
verandering voorgelegd aan de raad.
De centralisatie van gemeentelijke diensten was uit de aard der zaak ook een dergelijk project;
het ging om gemeentelijke gebouwen en gronden.
Beide projecten zijn terecht opgenomen in het eerder vermelde lijstje van “grote” projecten
waarvoor een speciaal rapportageformat wordt benut.
2
R.O.projecten worden afgerond met een bouwvergunning. Zowel het verlenen van de
bouwvergunning als de handhaving daarvan zijn taken van B&W, en spelen zich af binnen de
door de raad m.b.t. het betreffende plan gestelde kaders.
Ervaringen vanaf 2006
Waar projecten financieel gezien uit de rails lopen, wordt daarover aan de raad gerapporteerd.
De najaarsnota die in oktober j.l. aan de raad is aangeboden, kent daar een aantal voorbeelden
van. Dit vormen gelukkig uitzonderingen. Ter illustratie daarvan dient het volgende staatje.
totaal kredieten
2006
2007
2008
2009
totaal 2006-2009
begroot
3.398.234
8.457.538
11.976.951
11.316.115
35.148.838
werkelijk
3.445.293
8.130.731
11.654.649
11.312.827
34.543.500
saldo
- 47.059
326.807
322.302
3.288
605.338
proc.verschil
1,4% nadelig
3,9% voordelig
2,7% voordelig
0,0% voordelig
1,7% voordelig
Bij het nadelige saldo in 2006 kan nog worden aangetekend dat dit is veroorzaakt door een
overschrijding in de kosten van de tijdelijke huisvesting Havenstraat (€ 124.000). Dit nadeel is
voor een deel gecompenseerd door lagere bestedingen op andere kredieten van € 77.000.
Op inhoudelijk gebied worden commissie en raad gevraagd en ongevraagd bijgehouden over
belangrijke ontwikkelingen.
Het overzicht bouwprojecten staat op elke agenda van de commissie Ruimte, en zowel college
als commissieleden kunnen dat agendapunt aangrijpen om vragen te stellen of ontwikkelingen
mee te geven.
Bij herinrichting of groot onderhoud aan wegen, riolen of groenvoorziening is het bestek de basis
voor de uitvoering. Bij ieder project stuit men op zaken die niet volgens dit bestek kunnen
worden uitgevoerd, waarbij in overleg met de gemeentelijke directie en toezichthouder een
oplossing wordt gevonden. Dit heeft zelden gevolgen voor het totaalproject, en dan is er ook
geen aanleiding om terug te rapporteren aan commissie en/of raad.
De ontstane situatie m.b.t. het middengedeelte van de Binnenweg – de aanleiding tot deze
notitie – is een uitzonderlijke. Bij andere projecten is het niet voorgekomen dat er aanleiding was
om commissie en/of raad tusssentijds te informeren.
Hoe om te gaan met afwijkingen bij de uitvoering van genomen besluiten
Afwijkingen bij de uitvoering van genomen besluiten kunnen nooit worden uitgesloten. De
praktijk is vaak weerbarstiger dan in de voorbereiding ingeschat. De kunst is veel meer om er
verantwoord mee om te gaan; zodra een genomen besluit in uitvoering wordt gebracht, is het
college aan zet en zitten commissie en raad op de achterhand.
In het voorgaande is beschreven wat voor ervaringen er in de afgelopen jaren mee zijn
opgedaan, en op welke wijze gehandeld wordt en dient te worden bij zowel inhoudelijke als
financiële afwijkingen. Mocht zich een afwijking van importantie voordoen op een moment dat
één van de eerder in deze notitie beschreven middelen in tijd te ver weg ligt, dan is het aan
B&W om tussentijds de commissie en/of de raad informatie te verschaffen.
Wat verstaan moet worden onder een dergelijke afwijking van importantie is niet in zijn
algemeenheid aan te geven. Het is aan B&W om deze inschatting te maken, waarbij niet alleen
inhoud en financiën maar ook de bestuurlijke voorgeschiedenis behoort mee te spelen. De
Binnenweg is hierbij een goed voorbeeld. Juist bij die herinrichting is veel tussentijds door de
3
portefeuillehouder teruggekoppeld naar de commissie. Dat is ongebruikelijk, maar werd
ingegeven door de grote impact van deze herinrichting. Toch was het ook in dit geval geen reële
optie om het project stil te leggen en de commissie te consulteren. Voortgang van de
werkzaamheden was in ieders belang en de kosten van het stopzetten van de werkzaamheden
(arbeid en materiaal) komen volledig voor rekening van de gemeente.
Commissie en raad hadden alleen achteraf de kans die inschatting van B&W op haar juistheid te
beoordelen.
Het is voorstelbaar dat de inschatting van B&W anders uitpakt; in omliggende gemeenten zijn
wel voorbeelden voorgekomen waarbij een werk langdurig stil heeft gelegen vanwege een
substantieel financieel geschilpunt tussen gemeente en aannemer. In Heemstede is dat nog niet
voorgekomen. Mocht dat wel het geval zijn, dan zijn B&W gehouden op zo kort mogelijke termijn
commissie en/of raad hierover te informeren en te consulteren.
Conclusies
1. er zijn in Heemstede voldoende formele en informele momenten en instrumenten voorhanden
waarbij en waarmee B&W tijdens de uitvoering van een project optredende afwijkingen kunnen
melden aan commissie en/of raad.
2. de ervaringen vanaf 2006 wijzen uit dat B&W aan deze informatieplicht actief inhoud hebben
gegeven.
3. de afwijking in de uitvoering van de herinrichting van het middengedeelte van de Binnenweg
is een uitzonderlijke.
4. er is geen vastomlijnd kader aan te geven waarbinnen gehandeld dient te worden in die
uitzonderlijke gevallen waarbij de bestaande informatiemomenten en rapportage-instrumenten
niet afdoende zijn en B&W onverwijld ontwikkelingen aan commissie en/of raad dienen te
rapporteren.
Aanbevelingen
1. B&W gaan voort met de huidige wijze van rapporteren over projecten in kadernota,
najaarsnota, begroting en rekening.
2. B&W gaan voort met het benutten van het rapportageformat voor “grote” projecten. Aan de
huidige lijst van “grote” projecten wordt toegevoegd de herinrichting van de Herenweg.
3. waar de bestaande informatiemomenten en rapportage-instrumenten niet afdoende zijn,
zullen de agendacommissie- en raadscommissievergaderingen worden benut om snel informatie
uit te wisselen.
10.11.2010
4