ECB - VVM bijeenkomst, Gebiedsgerichte aanpak bodem

EECB
ECB Platform 3 juni 2010
Gebiedsgerichte aanpak bodem - voor duurzaamheid en veiligheid
Het Expertisecentrum Bodem van Rijkswaterstaat en de VVM sectie Bodemmanagement, hebben op
3 juni 2010 een gezamenlijk kennisplatform georganiseerd met als thema Gebiedsgerichte aanpak
bodem door Rijkswaterstaat en Havenbedrijf Rotterdam. Er is spanning tussen de milieudoelen en
duurzaamheid enerzijds en de veiligheids- en mobiliteitsdoelstellingen en commerciële belangen van
Verkeer en Waterstaat en het Havenbedrijf van Rotterdam anderzijds. Is dat terecht en wat kunnen
de verschillende werelden van elkaar leren? Onderwerpen zijn het beheer van bodem rondom de
Rijksinfrastructuur, de Risicoatlas Bodem van het Havenbedrijf Rotterdam en de Gebiedsgerichte
aanpak Munnikenland (Ruimte voor de Rivier). De middag stond onder leiding van Ellen Verolme, die
de vraag meegaf of de genoemde spanning ook daadwerkelijk ervaren en gevoeld werd.
2.1 Geen bodemverontreiniging door Rijkswegen?
De eerste presentatie was een duopresentatie van Kees van Muiswinkel en Wim van Grinsven. De
runoff van Rijkswegen zorgt nauwelijks voor verontreiniging van de bodem. Er worden wel lichte
verhogingen geconstateerd, maar een eenduidige relatie met de weg is niet te leggen. Vanuit het
strooizout is wel een lichte toename van chloride in het grondwater te zien, maar de verwachting is
dat dit vele jaren zal duren voor er sprake is van normoverschrijding. Het Besluit Lozingen buiten
Inrichtingen kent een zogenaamde zorgplicht. Gebleken is dat het huidige beheer en onderhoud van
RWS hier al grotendeels aan voldoet. ZOAB wordt regelmatig gecleaned en de bermen worden ook
regelmatig afgeschraapt. Indien zich voorvallen voordoen, waardoor een aanvulling met grond
noodzakelijk is, dan wordt standaard schone grond als aanvulling voorgeschreven. De reden is dat
de Bbk-systematiek te complex is voor dergelijke kleine hoeveelheden.
Bijdrage Kees van Muiswinkel
Kees poneerde de stelling dat er is geen bodemverontreiniging door Rijkswegen ontstaat en als dat
wel zo zou zijn, dan hoort dat bij het feit dat we hier leven en ons leven op een bepaalde manier
inrichten, door onder andere gebruik te maken van infrastructuur.
De missie van Rijkswaterstaat (RWS) bestaat uit het zorgen voor een vlotte en veilige doorstroming
van het verkeer. RWS heeft een groot en complex areaal aan (snel)wegen in beheer en vanuit deze
wegen is wel degelijk sprake van een bepaalde verspreiding / diffuse belasting. Te denken valt aan
het verkeer zelf, maar ook vanuit het wegmeubilair. De uiteindelijke runoff, die in de bermen terecht
kan komen is onder andere afhankelijk van type verharding. DAB zorgt voor een grotere runoff dan
ZOAB of dan dubbellaags ZOAB. Bij DAB is met name de verwaaiing groter, bij ZOAB treedt een
grotere runoff op door afspoeling (de totale verontreinigingsvracht is echter lager dan bij DAB). Toch
blijkt dat de verontreinigingen van de bodem meestal niet groter te zijn dan AW2000, plaatselijk zie je
wel eens verhogingen. In het grondwater zijn licht verhoogde gehalten aan metalen geconstateerd,
maar er is hierbij geen duidelijke relatie met afstand tot de weg. Wel zie je een bepaalde
verontreiniging van PAK, die waarschijnlijk is toe te schrijven aan het in het verleden gebruikte
teerhoudend asfalt. Verder is chloride wel in verhoogde mate in het grondwater aangetroffen. Dit zal
te wijten zijn aan het gebruik van strooizout in de winter, want in de zomer treedt een verdunnend
effect op. In de loop der tijd is een langzame toename van concentratie van chloride in het
grondwater geconstateerd. Tenslotte is in het oppervlaktewater een lichte verhogingen van
verontreinigingen geconstateerd bij lozingspunten.
Met de komst van het Blbi (Besluit lozingen buiten inrichtingen) wordt de ‘problematiek’ van lozingen
vanaf (snel)wegen voldoende aangepakt. Het Blbi kent een zorgplicht, waarin een voorkeur is
gedefinieerd. Als eerste moeten lozingen in de bodem plaatsvinden en als dat niet kan, mag pas op
oppervlaktewater worden geloosd. In kwetsbare gebieden moet maatwerk geleverd worden. De
maatregelen die RWS nu al treft voldoen grotendeels aan de eisen van het Blbi. De maatregelen die
getroffen worden of nog getroffen moeten worden, moeten redelijk zijn. Als voorbeeld: als al het
afstromend water van de Zeelandbrug afgevangen moet worden, zou een pijp van een meter
doorsnee gemonteerd moeten worden, waar de brug niet op is gedimensioneerd. De essentie van de
maatregelen die RWS treft en die het Blbi voorschrijft is, dat er sprake moet zijn van good
housekeeping.
Bijdrage Wim van Grinsven
Wat is good housekeeping? Eigenlijk is dat de invulling van de Zorgplicht. Wim van Grinsven liet ons
zien hoe RWS dat nu al in de praktijk vorm geeft. Het zijn veelal praktische maatregelen, zoals het
cleanen van ZOAB, dat 2x jaarlijks gebeurt, het afschrapen van bermen (ca. eenmaal per 5 jaar,
afhankelijk van de grondslag), het jaarlijks schonen van de kolken en bermen. Het afschrapen van de
bermen is nodig om de afwatering te bevorderen. Een te lage afwatering kan leiden tot problemen op
de weg (aquaplaning). Bij deze activiteit wordt met name organisch materiaal en wortels verwijderd.
Dit is geen grond binnen de definitie van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk), dus het wordt afgevoerd
en verwerkt als afval.
Een ander aandachtspunt binnen de zorgplicht zijn de geleiderails. Normaal gesproken gaan deze
25 tot 30 jaar mee. Nu blijkt dat de regen minder zuur is dan verwacht en voorspeld, is het probleem
van de zinkemissie ook minder groot dan verwacht. Evenwel is de geleide rail niet de grootste
boosdoener van de zinkemissie. Autobanden nemen 90% voor hun rekening en de geleide rail maar
10%.
Een andere categorie binnen de zorgplicht zijn de calamiteiten, schaderijdingen en spoelgaten. Deze
vallen formeel onder de calamiteitenparagraaf van de Wbb. Binnen RWS is afgesproken en
vastgelegd dat ontgravingen als gevolg van een dergelijke gebeurtenis altijd wordt aangevuld met
schone grond. De hoeveelheden grond, die hiervoor nodig zijn, zijn dermate klein dat de systematiek
van het Besluit bodemkwaliteit hiervoor te complex is. Deze systematiek geeft aan dat op basis van
de bodemkwaliteit ter plekke en de gemeentelijke bodemfunctiekaart bepaald moet worden welke
kwaliteit de aanvulgrond maximaal mag zijn.
Vragen
Naar aanleiding van de beide voordrachten is als toelichting gevraagd of de grond / fundatie onder
het ZOAB verontreinigd is. Dit blijkt niet het geval te zijn, de flux is namelijk door het ZOAB heen,
naar de berm. Hier komt het in de toplaag terecht, die eens per vijf jaar verwijderd wordt tijdens het
afschrapen van de bermen. Ook is gevraagd of bekend is hoe verontreinigd het bermschraapsel is?
Dit is niet systematisch onderzocht, maar het blijkt niet heel sterk verontreinigd te zijn. Tenslotte is
gevraagd of er een massabalans van verontreinigingen is gemaakt vanuit de weg. Die is er niet en
die is ook heel lastig samen te stellen, omdat veel verontreiniging verwaait. Een deel blijft in het
ZOAB achter, een deel komt in het bermschraapsel terecht en een deel spoelt uit. Er is geen grote
flux van verontreinigingen naar grondwater vastgesteld. Daarnaast tonen berekening aan dat bij een
eventuele flux van verontreinigingen het vele jaren zal duren voor dit tot een normoverschrijding zal
leiden.
2.2 Gebiedsgericht bodembeleid in de haven
In de bijdrage van Willem van Hattem werden we meegenomen naar het Rotterdamse Havenbedrijf,
een gebied van ruim 10.000 ha. Het bodembeleid is er op gericht om schoon te houden wat schoon
is en schoon te maken wat verontreinigd is. Hierover worden in de contracten afspraken gemaakt
met de gebruikers van de terreinen. Ten aanzien van het grondwater wordt gewerkt aan
gebiedsgericht grondwaterbeheer, een integrale aanpak van het grondwater, mede omdat dit ook
een publieke taak is. In dit kader wordt een gebiedsgericht orgaan opgericht, die de invulling van dit
grondwaterbeheer moet geven en moet gaan uitvoeren. Daarnaast wordt in het Rotterdamse
havengebied gewerkt met een grond- en reststoffenbank, om vraag en aanbod van grond- en
reststromen zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Een belangrijk instrument bij de
gebiedsontwikkeling. Voor dit laatste onderdeel beschikt het havenbedrijf ook over een
signaleringsatlas voor ondergrondse risico’s. Deze atlas bevat gegevens over zaken die in de bodem
verwacht kunnen worden en die van invloed zijn op ontwikkeling en exploitatie van terreinen.
De missie van het Rotterdamse havengebied is deze te ontwikkelen tot dé Europese haven van
wereldklasse. Dit vindt onder andere vorm door het bevorderen van een effectieve, veilige en
efficiënte scheepvaartafwikkeling. Daarnaast heeft het havenbedrijf een taak ten aanzien van
ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van haven. Het gehele gebied beslaat circa 10.500 ha.
5.000 ha daarvan is bedrijfsterrein en circa 500 ha is ernstig verontreinigd, vaak ook tot in het
diepere grondwater. Er bestaat een potentieel verspreidingsrisico tot buiten het gebied.
Het bodembeleid heeft als doel om terreinen geschikt te laten zijn als bedrijfsterreinen. Uitgangspunt
hierbij is dat terreinen, die schoon zijn ook schoon moeten blijven. Daarnaast is met de gebruikers
afgesproken dat zij de terreinen terug moeten geven in oorspronkelijke staat, als ze de locatie
verlaten. Dit vergt een aantal spelregels. Zo wordt van elk terrein een nul- en een eindsituatie
bepaald. De eventuele verontreinigingen worden door de gebruiker gesaneerd. Hoe deze sanering
wordt uitgevoerd, wordt in overleg bepaald. Van belang is in ieder geval de uitgangssituatie voordat
de nieuwe verontreinigingen ontstonden (het begin van het contract). De vervuiler kan functioneel
saneren en bijvoorbeeld een afkoopsom betalen.
Saneren is zinvol, maar soms kan het anders. Zeker als er sprake is van een integrale
verontreiniging, zoals in het grondwater. Hiervoor is een gebiedsgericht grondwaterbeheer in de
maak, waarbij natuurlijke afbraak en de saneringsaanpak worden geoptimaliseerd. De reden tot deze
aanpak is gelegen in het feit dat een gevalsgerichte aanpak onbetaalbaar en vaak niet zinvol is. Ook
is het grondwaterbeheer een publieke verantwoordelijkheid en wordt er nu veel meer gekeken naar
een aanpak die gericht op het beheersen risico’s.
In het Rotterdamse havengebied is afgesproken dat de gebiedsgerichte aanpak van de bovengrond
een verantwoordelijkheid is en blijft van het bedrijf dat daar gevestigd is. Voor de ondergrond geldt
een integrale gebiedsgerichte aanpak, die gericht is op het stimuleren van natuurlijke afbraak en een
selectieve pluimaanpak.
Om een dergelijke gebiedsgerichte aanpak mogelijk te maken wordt nu een gebiedsgericht orgaan
opgericht, waarin ook een bestuurlijk traject doorlopen moet worden. Zo moet er binnen het kader
van de Wbb een Bestuurlijk arrangement voor deze aanpak gemaakt worden en een Beleidsregel
voor het gebiedsgerichte grondwaterbeheer. Vervolgens moeten gebiedsbeheersplannen worden
gemaakt en moet de uiteindelijke beheerorganisatie vormgegeven worden. Qua praktische invulling
zal een monitoringsstrategie opgezet moeten worden, moet het bedrijfsleven actief betrokken worden
en zal een uitvoeringsprogramma gestart moeten worden.
Vervolgens speelt het onderwerp bodem in gebiedsontwikkeling, zoals bij het uitgeven van (nieuwe
bedrijventerreinen) en het onderhouden van de vaargeulen en havens. De grond- en bouwstoffen
worden in beeld gebracht middels een zandbalans. En onlangs is de concept Nota actief bodem- en
baggerbeheer, Grond- en Reststoffenbank Rotterdam gepubliceerd. Ook heeft het havenbedrijf een
signaleringsatlas voor ondergrondse risico’s, waarin onvoorziene ondergrondse obstakels,
restconstructies van bijvoorbeeld funderingen, geotechnische zaken, kabels en leidingen, NGE’s,
scheepwrakken en archeologische vondsten zijn weergegeven. Dit laatste document is een
zogenaamd groeidocument en kent een vertrouwelijk status.
Samenvattend is de bodemkwaliteitszorg een belangrijk item in het kader van de duurzaamheid van
het Rotterdamse havengebied. Bodemverontreiniging speelt een rol bij kosten, maar vormt geen
belemmering voor ontwikkeling. En het toepassing van grondstromen kan beter als er meer en
intensiever zou worden samengewerkt. Bodem moet uit de foute hoek naar de verdienhoek!
Vragen
Naar aanleiding van de presentatie is gevraagd of bekend is wie de gebiedsbeherende instantie
wordt en of DCMR niet een logisch partij zou zijn? DCMR heeft een bevoegd gezagtaak van de
gemeente. Formeel is de gemeente gebiedsbeheerder en is ook juridisch eigenaar van gronden,
daarom ligt daar de formele bevoegdheid. Vervolgens is gevraagd hoe het Havenbedrijf staat ten
opzichte van de concurrenten onder andere in het verre Oosten en hoe belemmerend regelgeving
hierin is, bijvoorbeeld N2000? Met N2000 is rekening gehouden, daar wordt voor gecompenseerd.
En als voorbeeld voor CO2 reductie mogen op de Tweede Maasvlakte bijvoorbeeld alleen
vrachtwagens komen met een schoon label. In de contractvorming is dit wel een discussie, maar
geen struikelblok. In concurrentiepositie is problematiek en aanpak van het Rotterdamse met de
West Europese havens vergelijkbaar.
2.3 Aanpak gebiedsontwikkeling Munnikenland
Josan Tielen nam ons mee naar het Ruimte voor de Rivierproject Munnikenland. Een project waar
veel grondverzet moet plaatsvinden, maar waar blijkt dat de huidige regelgeving niet eenvoudig is.
Afstemming tussen bevoegde gezagen is essentieel, omdat er een wisseling op zal treden van
buitendijkse grond naar binnendijkse gronden. Hiervoor gelden andere bevoegde gezagen en zelfs
ander toepassingscriteria voor grond. Daarnaast wordt een spanningveld ervaren tussen
planvorming en realisatie. Omdat de regelgeving complex is, moeten in de planvorming beslissingen
genomen worden, die consequenties voor tijd en geld kunnen hebben. Dit wordt periodiek aan de
Tweede Kamer verantwoord. Echter, tijdens de realisatie wil men zo veel mogelijk gebruik maken
van de vrijheid van de markt. En die kan strijdig zijn met de planvorming, met alle gevolgen van dien.
Munnikenland is één van de zogenaamde Ruimte voor de Rivier projecten (RvR). De doelstelling van
RvR is zorg dragen voor de veiligheid en invulling geven aan de ruimtelijke kwaliteit. De
klimaatsverandering zorgt voor meer waterafvoer, met als gevolg dat er maatregelen aan rivieren
noodzakelijk zijn. In het hele riviergebied zijn 39 projecten gedefinieerd, die hier invulling aan moeten
geven. Sinds 2008 wordt gewerkt aan de plannen voor uitvoering. En vanaf het voorjaar van 2010
wordt gestart met de vergunningverlening. Vanaf volgend jaar tot 2015 staat de uitvoering gepland.
Een investering van zo’n 2,2 miljard, die een decentrale uitwerking en uitvoering kent; de provincies
en de waterschappen hebben een duidelijke rol hierin. Zij kunnen gebiedsprocessen relatief
gemakkelijk doen, omdat ze dichter bij de burger staan. Een uitzondering hierop vormen de
specifieke RWS projecten, zoals bij voorbeeld kribverlagingen. Dit is een ingreep in de vaarweg,
waarvan de kennis bij RWS ligt. Twee keer per jaar moet van de voortgang verantwoording worden
afgelegd aan de Tweede Kamer.
Als het gaat om een aantal concrete zaken, dan hebben we het over zo’n 150 woningen en 50
bedrijven die verplaatst moeten worden. Het landbouwareaal zal met verschillende hectaren
afnemen, terwijl de natuur met 1852 ha toeneemt. In totaal zal 20 miljoen m3 grondverzet moeten
plaatsvinden.
Het RvR project Munnikenland ligt bij Slot Loevestein. In 2006 is begonnen met de planvorming,
waarbij verschillende partijen bepaalde ingrepen wilden. De initiatiefnemers zijn Waterschap
Riviereland, gemeente Zaltbommel, provincie Gelderland, LNV en RWS ON. De maatregelen, die
getroffen gaan worden zijn:
1) het graven van geulen in uiterwaard,
2) het maken van een nieuwe dijk, die heel bijzonder wordt vanwege het forse grondlichaam (deze
dijk komt midden in een natuurgebied en dient als hoogwatervluchtplaats voor vee),
3) het verbreden van de Maaskade om te zorgen voor een goede ontsluiting van Slot Loevestein,
4) het afgraven van de huidige dijken en de huidige Waalkade en
5) het verondiepen van een voormalige zandwinplas.
Veel grondverzet dus, wat voor een flinke puzzel heeft gezorgd. Grond, die nu buitendijks ligt, komt
door de dijkverlegging straks binnendijks te liggen. Dat betekent dat er een goede afstemming
tussen de beide bevoegde gezagen moet plaatsvinden. Het waterschap kijkt voor het materiaal dat in
de dijken kan echter met name naar de fysische kwaliteit, omdat dijken aan bepaalde voorwaarden
moeten voldoen.
Daarnaast speelt mee dat het onderzoeken van de chemische kwaliteit van een dijk niet eenvoudig
is, omdat je niet zomaar in een dijk mag prikken. Verder speelt vanuit het Bbk de onderbouwing of de
nieuwe werken wel nuttig zijn een belangrijke rol. Is die brede dijk, die tevens als
hoogwatervluchtplaats dient wel nuttig in de bedoeling van het Bbk? En hoe kun je nu al zeker
stellen dat de voormalige zandwinplas ook daadwerkelijk verondiept mag worden? Stemt de
beheerder (SBB) daar ook mee in? En last but not least, wie maakt de optimale grondbalans? Het
waterschap maakt een optimaal plan, maar de aannemer voert het uiteindelijk uit en zal geselecteerd
worden op zijn expertise en inzichten in grondstromen. De grondstromen vormen de grootste
kostenpost en de tijd is beperkt. De vraag is dus relevant of je het plan kunt realiseren, zoals je het
had bedacht. Het afstemmen van binnen- en buitendijksbeleid blijft lastig en RWS wil zoveel mogelijk
vrijheid voor de markt, maar voor grondstromen is al veel bedacht. Hoe groot is de vrijheid dan nog?
Vragen
Als toelichtende vraag is gesteld hoe het grondstromenmanagement tussen de 39 projecten wordt
gedaan, omdat het om aanzienlijke hoeveelheden gaat. Grondstromenmanagement tussen de
projecten onderling is heel lastig. Er is een verschil tussen de ontwerpfase en de vrijheid voor de
aannemerij in de uitvoeringsfase. Verder is de vraag aan de orde gesteld, waarom er door RWS
zoveel grip op de grondstromen nodig is? De reden is dat je een reële kosteninschatting moet
kunnen onderbouwen en in die fase is de aannemer nog niet betrokken. De Tweede Kamer wil niet
geconfronteerd worden met budgetoverschrijding, dus financieel is er niet veel speelruimte. Er is een
risicopotje voor tegenvallers, maar die is uiteraard niet groot.
2.4 Discussie onder leiding van Roelof Westerhof
Na de lezingen is discussie gevoerd waarbij het de balans tussen zorgplicht en duurzaamheid
centraal stond. Er wordt een spanningsveld ervaren tussen duurzaamheid en regelgeving. In
Nederland wordt steeds meer geregeld middels een Amvb, wat echter niet altijd recht doet aan
duurzaamheid. Als voorbeeld de runoff van wegen. Dit wordt geregeld via het Blbi. Maar de impact
van eenvoudige regelgeving op oppervlaktewater is veel groter dan op de droge bodem.
Duurzaamheid gaat nogal eens ten koste van het vereenvoudigen van regelgeving. Hierop werd
aangegeven dat duurzaamheid de kwaliteit van leefomgeving is en dat we die in stand moeten
houden. Respect voor leefomgeving kan met algemene regels. Deukjes (calamiteiten) moeten niet
uitvergroot worden. Echter, de regelgeving is dermate ingewikkeld geworden, dat de snelheid van
het oplossen van een calamiteit vaak gefrustreerd wordt.
Vervolgens richtte de discussie zich op de duurzaamheid van het Bbk, waarvan werd gesteld dat het
Bbk niets te maken heeft met duurzaamheid, maar met het economische plaatje. Het Bbk staat
bijvoorbeeld het toepassen van industriegrond voor een industrieterrein niet toe, als de gemeentelijke
bodemfunctiekaart of de huidige bodemkwaliteit anders zijn. Vanuit bodem is het logisch om schoon
ook schoon te houden. De vraag is echter of dit duurzaam is. Waarom moet grond met iets meer dan
500 mg aan olie gereinigd worden, terwijl dit risicotechnisch prima hergebruikt kan worden?
In Munnikerland kan grondverzet duurzaam uitgevoerd worden, maar de regelgeving schiet te kort.
Binnen de regelgeving zou een evenwichtige afweging mogelijk moeten zijn tussen chemische
normen en fysische kwaliteit. Fysisch goede grond met een chemische kwaliteit klasse B mag
volgens de spelregels van het Bbk niet worden toegepast, met als gevolg dat schone klei van ver
moet worden aangevoerd. Middels gebiedspecifiek beleid zou dit opgelost kunnen worden, maar om
in gezamenlijkheid dergelijk beleid te kunnen formuleren en vast te stellen, vergt te veel tijd,
waardoor het project een vertraging op gaat lopen, die niet gewenst is. Het probleem is onder andere
het kennisniveau van de verschillende bevoegde gezagen. Die is dermate wisselend dat met
opstellen van gebiedspecifiek beleid heel lastig is. Dit kennistekort gaat knellen om duurzaamheid
een goede positie in bodembeheer te geven.
2.5 Afsluiting
Samenvattend is door de dagvoorzitter, Ellen Verolme, geconcludeerd dat Nederland een complex
land is met complexe regelgeving. Aan de andere kant is de huidige regelgeving wel veel verder dan
in jaren ’70. We boeken dus wel degelijk vooruitgang, maar het kan altijd beter. Het Bbk is weliswaar
sectoraal ingestoken, maar Waterwet gaat al van een veel integralere benadering uit. Dus de bodem
zal vast wel volgen. Ons handelen komt doordat we bewust ingrijpen in de bodem en dat vergt een
complex stelsel van regelgeving.