AMJBrouwer: 326580 Begeleider: Dr. HL Klaassen

Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
A.M.J. Brouwer, 326580
Begeleider: Dr. H.L. Klaassen
Tweede lezer: Dr. F.B.L. van der Meer
Erasmus Universiteit Rotterdam
Augustus 2011
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Voorwoord
Met deze scriptie komt er een einde aan mijn studie Bestuurskunde. Ik heb de studie en de daarbij horende
colleges als zeer waardevol beschouwd. Door de inbreng van de verschillende (gast) docenten heeft het
werken bij een overheid voor mij een nieuwe dimensie gekregen. Een speciaal dankwoord is op zijn plaats voor
de begeleider van mijn scriptie, Dr. H.L. Klaassen. De professionele en inspirerende gesprekken zorgden er voor
dat ik met hernieuwde energie mijn scriptie kon afronden. Ook gaat mijn erkentelijkheid uit naar de
heer dr. F.B.L. van der Meer voor de snelle wijze waarop hij als tweede lezer mij voorzag van waardevolle en
relevante en opmerkingen.
Spijkenisse, 30 augustus 2011
Anja Brouwer
2
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Inhoud
Samenvatting .......................................................................................................................................................... 5
1.
2.
3.
4.
3
5.
Inleiding .......................................................................................................................................................... 7
1.1
Aanleiding .............................................................................................................................................. 7
1.2
Aanbestedingen en lokale overheden ................................................................................................... 8
1.3
Probleemstelling .................................................................................................................................. 10
1.4
Doel van het onderzoek ....................................................................................................................... 10
1.5
Centrale vraag en deelvragen .............................................................................................................. 10
1.6
Onderzoeksopzet/methode................................................................................................................. 11
1.7
Leeswijzer ............................................................................................................................................ 11
Aanbestedingen en aanbestedingsregels ..................................................................................................... 12
2.1
Historie ................................................................................................................................................ 12
2.2
Motieven voor het introduceren van aanbestedingsrichtlijnen .......................................................... 13
2.3
Doelstelling van het aanbestedingsrecht ............................................................................................ 14
2.4
New Public Management .................................................................................................................... 15
2.5
Samenvatting aanbestedingen en aanbestedingsregels ..................................................................... 16
Aanbestedingen en aanbestedingsregels in uitvoering ............................................................................... 17
3.1
Aanbestedingsregels en Europa .......................................................................................................... 17
3.2
Aanbestedingsregels en Nederland ..................................................................................................... 18
3.3
Aanbestedingsregels en de praktijk ..................................................................................................... 20
3.4
Aanbestedingen en lokale overheden ................................................................................................. 20
3.5
Aanbestedingen en marktwerking ...................................................................................................... 21
3.6
Aanbestedingsvormen ......................................................................................................................... 23
3.7
Aanbestedingsmotivaties .................................................................................................................... 26
3.8
Samenvatting aanbestedingen en aanbestedingsregels in uitvoering ................................................ 32
Knelpunten in de uitvoering bij aanbestedingen ......................................................................................... 34
4.1
Inleiding ............................................................................................................................................... 34
4.2
Gemeente 1 ......................................................................................................................................... 34
4.3
Gemeente 2 ......................................................................................................................................... 40
4.4
Gemeente 3 ......................................................................................................................................... 44
4.5
Samenvatting van de knelpunten bij aanbestedingen ........................................................................ 48
Verklaringen voor de knelpunten bij aanbestedingen ................................................................................. 51
5.1
Inleiding ............................................................................................................................................... 51
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
6.
5.2
Gemeente 1 ......................................................................................................................................... 51
5.3
Gemeente 2 ......................................................................................................................................... 55
5.4
Gemeente 3 ......................................................................................................................................... 58
5.5
Samenvatting verklaringen van de knelpunten bij aanbestedingen ................................................... 61
Samenvatting en conclusies ......................................................................................................................... 63
6.1
Welke verklaringen zijn er voor het deviant gedrag van lokale overheden ........................................ 63
6.2
Wat is de logica van het aanbestedingsrecht en hoe is dit vormgegeven? ......................................... 63
6.3
Hoe verhouden de aanbestedingsregels (wet) zich tot de aanbestedingen in de praktijk? ............... 64
6.4
Welke knelpunten zijn te onderkennen in de uitvoering van aanbestedingsprocedures. .................. 65
6.5
Welke verklaringen zijn te geven voor het niet naleven van de aanbestedingsregels. ....................... 67
6.6
Conclusie.............................................................................................................................................. 68
Bijlage 1 Literatuurlijst .......................................................................................................................................... 69
Bijlage 2 Format Interview .................................................................................................................................... 71
Bijlage 3 Inkoopbeleid gemeente 2 en 3 ............................................................................................................... 73
Bijlage 4 een vraag aan Europadecentraal ............................................................................................................ 76
4
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Samenvatting
Vanaf eind jaren zeventig is er binnen de overheid een tendens om zich steeds meer te richten op te kerntaken.
Andere taken worden verzelfstandigd of zo veel mogelijk uitbesteed aan specialisten. De grenzen tussen
privaat en publiek verschuiven. Ook het “bedrijfsmatig werken”(New Public Management) doet hierbij haar
entree. Het wegzetten van taken bij andere partijen vindt onder andere plaats door aanbestedingen. Beoogd
wordt hiermee de beste prijs/kwaliteit-verhouding uit de markt te halen. Nederland kent een historie op het
gebied van aanbestedingsregels. Bij het aanbestedingsbeleid komt een aantal beleidsvragen en
beleidsonderwerpen aan de orde zoals, de interne organisatie van aanbestedingen, waarborging van interne
integriteit en waarborgen van transparantie. De Europeanisering van beleid en bestuur leidt ertoe dat steeds
meer beleid een Europese oorsprong heeft, terwijl de effecten vooral nationaal zichtbaar en merkbaar zijn. Het
doel van het Europees aanbestedingsbeleid is het openstellen van de markt voor alle bedrijven in de Europese
Unie, ongeacht het land waar ze zijn gevestigd. Doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid zijn de
criteria waarop beleid binnen de (lokale) overheden wordt ontwikkeld. Bij de uitvoering en verantwoording
wordt voor gemeenten zichtbaar dat de nieuwe Europese aanbestedingsregels niet in de eerste plaats gericht
zijn op de belangen van de overheid, maar op de belangen van de marktdeelnemers. Er wordt dus een andere
rol gevraagd van de overheid.
Uit onderzoek blijkt dat de aanbestedingsregels vaak niet worden nageleefd. Het doel van het voorliggende
stuk is inzicht te verkrijgen waarom de aanbestedingsregels niet worden nageleefd. De hiermee verkregen
inzichten moeten het mogelijk maken om het deviant gedrag van overheden te verklaren.
De legitimering om in te grijpen bij gunningen door het opstellen van aanbestedingsregels in Europees verband
was de gedachte dat ieder bedrijf in Europa ook in aanmerking zou moeten komen voor opdrachten in een
ander Europees land. Het doel van de richtlijnen voor overheidsopdrachten is het openstellen van
overheidsopdrachten voor alle bedrijven gevestigd in de Europese Unie, ongeacht hun nationaliteit. Een
aanbestedende dienst (in dit geval een gemeente) mag dus geen opdrachten voorbehouden aan
ondernemingen uit het eigen land. Er mogen dus ook geen eisen worden gesteld waaraan alleen nationale
bedrijven kunnen voldoen. Dit past bij de hervormingen binnen de overheid die eind jaren zeventig, begin jaren
tachtig plaatsvonden. Het gaat dan om de introductie van het model van New Public Management (NPM). De
sturing op basis van hiërarchie is vervangen door sturing op grond van contracten. De private sector
(bedrijfsmatig werken) wordt als voorbeeld gezien. Voor gemeenten betekent dit een wijziging waarbij de
burger als klant wordt gezien. In hetzelfde perspectief wordt de ondernemer (marktpartij) eenzelfde status
(bescherming) geboden. De focus is hier gelegd op de “marktwerking”. In de praktijk blijkt het
marktmechanisme niet in alle opzichten te voldoen. De uitvoering, het proces en de cultuur zijn ingegeven door
de New Public Managementgedachte. De (Europese) aanbestedingsregels zijn primair gericht op transparantie
en de belangen van marktdeelnemers (doel) met als uitgangspunt dat de marktwerking de corrigerende factor
is. De corrigerende factor wordt als onvoldoende ervaren. De regelgeving is complex en nodigt uit tot creatieve
oplossingen die niet gericht zijn op het product, maar op het ontwijken van de aanbestedingsregels.
5
Het toedelen van indirecte kosten aan het product vindt onvoldoende plaats. Dit is vooral zichtbaar bij de
leveringen en diensten die op de markt worden gezet. Een ander knelpunt dat bij de uitvoering wordt
geconstateerd betreft de diversiteit aan producten die naar aard (goederenkarakteristiek) moeilijk
specificeerbaar zijn. Hierbij voldoen de output en outcome niet aan de verwachtingen. De output van deze
goederen is bij aanbestedingen moeilijk te beschrijven. Bij de drie onderzochte gemeenten is geconstateerd dat
de aanbestedingsvormen creatief gebruikt en misbruikt worden.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bij gemeenten is een zekere weerstand waarneembaar om werken, diensten of goederen op de markt te
zetten. De nadelen van aanbestedingen worden door de onderzochte gemeenten op alle aspecten ervaren
behalve op het aspect prijs.
De verwachtingen van de Europese regelgeving op de weg naar een geïntegreerde markt waren dat als gevolg
van een grotere markt er schaalvergroting zou optreden en meer concurrentie, dat op zijn beurt weer tot
gevolg zou hebben dat er lagere prijzen tot stand zouden komen. Deze verwachting past bij de hervormingen
die in de jaren tachtig als gevolg van de New Public Managementgedachte werd voorgestaan. In de jaren
negentig werden deze hervormingen binnen de gemeenten vorm gegeven door het uitbesteden en
aanbesteden van een groot deel van hun taken. De uitkomsten van dit onderzoek binnen drie middelgrote
gemeenten laat een aarzeling zien over de mogelijkheden (voordelen) van het bedrijfsmatig werken. De
werking van een prestatie- meetcultuur zoals die binnen de private sector gebruikelijk is, zijn voor deze
gemeenten zeker geen blauwdruk. Door juridisering en de focus die gericht is op het proces (in plaats van dat
de focus is gericht op de outcome), lijkt er door deze overvloed aan regelgeving een kloof te ontstaan in de
uitvoering bij lokale overheden ten opzichte van de (implementatie) Europese regelgeving. Maatregelen die in
eerste instantie bedoeld waren om aan de relatie met de samenleving een nieuwe betekenis te geven
(marktwerking), hebben juist de afstand vergroot. Er is nauwelijks ruimte voor innovaties bij producten. Het
proces is belangrijker dan het uiteindelijk product. De opstapeling van regels (controle) gaat in de praktijk hun
doel voorbij. Deze stapeling van regels is merkbaar door onder andere de hoge kosten die aanbestedingen met
zich meebrengen. Ook treedt een zekere starheid op bij de uitvoering vanwege de angst de regelgeving niet
goed toe te passen. Dit wordt teruggezien in het proces waarbij het steeds langer duurt voor het product
daadwerkelijk op de markt wordt gezet. De lagere prijs bij aanbestedingen, die enige motivatie van de
onderzochte drie gemeenten om aan te besteden, compenseert deze nadelen niet. Binnen de onderzochte
gemeenten is er een beweging op gang die eigenlijk haaks staat op de inspanningen van Europa en het Rijk die
“een betere borging van de aanbestedingsregels” nastreven.
De veronderstelling dat de overheid op één centraal punt alle kennis bezit om voor iedere situatie de juiste
regel op te stellen, gaat steeds minder op. Veiligheid, gezondheid, de kwaliteit van financiële producten of een
goede leefomgeving laten zich niet volledig in dergelijke regels vangen. Om deze reden past een verschuiving
van het aanbesteden op basis van gedetailleerdheid in regelgeving naar een aanbesteding waarop de
wederpartij kan worden aangesproken op zijn eigen professionaliteit, eigen creativiteit en daarmee ook op zijn
eigen verantwoordelijkheid (Scheltema in Hebly e.o. 2010)
6
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
We leven in een tijdperk waarin de wereld om ons heen in snel tempo wijzigt. Europese landen die nog niet zo
heel lang geleden oorlogen tegen elkaar voerden gebruiken nu een gezamenlijk munt en maken afspraken met
elkaar over de wijze waarop economische ontwikkelingen vorm moeten krijgen. Tegelijkertijd blijven oude
problemen bestaan, zoals de terugkerende financiële en economische crisis. De overheid beweegt zich binnen
deze ontwikkelingen op haar eigen wijze. Soms sloom, traag, dan weer dominant en aanwezig. De
veranderingen binnen de samenleving zijn groot. Van een verzorgingsstaat naar een samenleving waar een
groot deel van de verantwoordelijkheden worden neergelegd bij de burgers zelf. Een terugtredende overheid
die op afstand stuurt. Onder invloed van deze veranderende visie is er een verschuiving waarneembaar waarbij
het marktmechanisme aan belangrijkheid wint. Dit mede als reactie op de internationalisering van de
economieën, maar ook vanuit het idee dat marktwerking en concurrentie de kosten zullen drukken en de
efficiency zullen verhogen (http://www.pianoo.nl/regelgeving/visiedocumenten).Maar er is ook een
verandering waarneembaar waarbij van de overheid gevraagd wordt de marktwerking te bezien vanuit andere
waarden en normen. Deze verandering heeft zijn consequenties. Over één van deze veranderingen binnen de
nieuwe overheid gaat deze scriptie, namelijk aanbestedingen.
Ontwikkeling aanbestedingsbeleid
Vanaf de eind jaren zeventig is er binnen de overheid een tendens om zich steeds meer te richten op de
kerntaken. Andere taken worden verzelfstandigd of zo veel mogelijk uitbesteed aan specialisten. De grenzen
tussen privaat en publiek verschuiven. Ook het “bedrijfsmatig werken” doet hierbij haar entree. De introductie
van het model van New Public Management (NPM) heeft daarbij een grote rol gespeeld. Achter het concept
van NPM gaat de gedachte schuil dat het mogelijk moet zijn om ook in de publieke en non-profitsector
technieken uit de private sector te introduceren zodat de bedrijfsvoering effectiever en efficiënter uitgeoefend
kan worden (Hakvoort en Klaassen 2008:15). Het wegzetten van taken bij andere partijen vindt onder andere
plaats door het aanbesteden van de werken. Beoogd wordt hiermee om de beste prijs/kwaliteits-verhouding
uit de markt te halen. Nederland kent een historie op het gebied van aanbestedingsregels. Al in 1815 werd
openbaar aanbesteden voor de Rijksoverheid verplicht gesteld bij Koninklijk besluit. Net als nu was ook toen al
het doel van deze regels "een doelmatig beheer van middelen en het bestrijden van corruptie van
ambtenaren"(http://www.europadecentraal.nl/menu/325/Publicaties.htmle).Vergelijkingen met de private
sector richten zich dan wel op het bedrijfsmatig werken, maar ook in dit verband wordt van de overheid
verwacht dat zij zichzelf verplicht tot zorgvuldig handelen, hetgeen immers een taak van de overheid is. Iedere
overheid is weliswaar vrij in de vaststelling van haar aanbestedingsbeleid maar dit dient te geschieden binnen
de grenzen die het aanbestedingsrecht stelt. Bij het aanbestedingsbeleid komt een aantal beleidsvragen en
beleidsonderwerpen aan de orde zoals: de interne organisatie van aanbestedingen, waarborging van interne
integriteit en waarborgen van transparantie. Ook de implementatie van Europese regelgeving speelt een grote
rol bij het Nederlandse aanbestedingsbeleid.
Ontwikkeling regelgeving Europa
7
De eerste Europese regels over aanbesteden ontstonden begin jaren '70 met als doel te komen tot vrije,
eerlijke concurrentie binnen de Europese Economische Gemeenschap (EEG). In de jaren '80 en '90 ontstond
een ware lappendeken aan regels, waarin de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen uit 1993 maar weinig
samenhang en transparantie kon brengen. In 2004 is de Europese richtlijn aanbestedingen aangenomen.
Europese besluiten op sociaal- economisch gebied worden genomen in de vorm van verordeningen,
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
beschikkingen, richtlijnen, aanbevelingen en adviezen. Richtlijnen zijn opdrachten aan de lidstaten om hun
nationale wetgeving aan te passen, waarbij zij ruimte krijgen voor nadere invulling (Breeman e.a. 2008).
Er zijn verschillende aanbestedingsreglementen in omloop. Strikt genomen zijn reglementen geen wetgeving,
maar afspraken die een opdrachtgever van toepassing kan verklaren. In de praktijk lopen de bepalingen in
wetgeving en in reglementen soms door elkaar en lijkt de keuze arbitrair welke bepalingen in wetgeving zijn
vastgelegd en welke in reglementen. De verklaring ligt dan meestal in de achtergrond: de wetgeving is
gebaseerd op de Europese richtlijnen, de reglementen meer op de vraagstukken waartegen men bij de
uitvoering van een aanbesteding aan kan lopen. De landelijke overheid in Nederland gebruikt bij
aanbestedingen van werken altijd het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2005). Dit reglement is
aangepast naar aanleiding van de bouwfraude. Decentrale overheden (gemeenten, provincies) en andere
publieke opdrachtgevers kunnen dit op vrijwillige basis ook doen
Ontwikkeling regelgeving Nederland
Zoals eerder aangegeven ontstonden de eerste Europese regels over aanbesteden begin jaren '70 met als
voornaamste doel een vrije, eerlijke concurrentie binnen de EEG. De veelheid aan regels in de jaren daarna
bracht weinig samenhang en transparantie. Naar aanleiding van de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid in
2001 besloot het kabinet te komen tot het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2004, later vervangen door
ARW 2005). In 2005 werden de Europese richtlijnen verder vereenvoudigd tot één richtlijn voor leveringen,
diensten en werken: Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO). De nutssector kent haar
eigen "sector-specifieke" richtlijn BASS. Op 4 april 2006 heeft voormalig Minister van Economische Zaken,
Brinkhorst, het wetsvoorstel voor de nieuwe Aanbestedingswet ingediend bij de Tweede Kamer. Het is nog
onduidelijk wanneer deze nieuwe Nederlandse Aanbestedingswet samen met onderliggende regelgeving
(AMvB's)- in werking zal treden.
Met de nieuwe Aanbestedingswet wil het kabinet een modern wettelijk kader voor het aanbesteden maken.
Aanleiding hiervoor was vooral het onderzoek van de Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid. De
nieuwe wet schept de mogelijkheid om op nationaal niveau nadere regels te stellen ter aanvulling of
verduidelijking van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De belangrijkste vier aanvullingen zijn:
1.
Er komt een verplichte toetsing van de integriteit van ondernemers die overheidsopdrachten gaan
uitvoeren, waardoor niet-integere ondernemers worden uitgesloten. De toets ziet toe op
veroordelingen voor strafbare feiten en overtredingen van mededingingswet. Hij wordt uitgevoerd
door het Centraal Orgaan Verklaringen over het Gedrag (COVOG) van het Ministerie van Justitie.
2.
Het wetsvoorstel regelt dat opdrachtgevers geen disproportioneel zware eisen kunnen stellen aan
ondernemers.
3.
Vermindering van administratieve lasten onder meer door verplichte aankondiging via een
elektronisch aanbestedingsinstrument (TenderNed) en stroomlijning van het aanbestedingsproces
zoals verplicht gebruik van standaardformulieren.
4.
Harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van
opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels.
8
De nieuwe Aanbestedingswet is een raamwet, dat wil zeggen dat deze alleen hoofdzaken regelt. De concrete
uitwerking zal net als bij de huidige wet voornamelijk in regelgeving op het niveau van Algemene Maatregel
van Bestuur (AMvB) plaatsvinden. Dit is wenselijk om wijzigingen in de Europese Richtlijnen en ontwikkelingen
in de jurisprudentie tijdig te kunnen implementeren. (http://www.europeseaanbestedingen.eu)
1.2 Aanbestedingen en lokale overheden
In de Wet dualisering gemeentebestuur is opgenomen dat gemeenteraden drie verordeningen vaststellen die
van belang zijn voor de financiële functie van de gemeente; de financiële verordening, de controle verordening
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
en de verordening inzake doelmatigheids- en doeltreffendheids-onderzoeken. In de financiële verordening die
wordt voorgeschreven in artikel 212 Gemeentewet, kan de raad een nota inkoop en aanbesteden opnemen. De
nieuwe aanbestedingswet die hierin zou moeten voorzien is namelijk nog niet aangenomen. Dit betekent dat,
tot het moment van bekrachtiging, er geen wetgeving is die bepaalt dat, buiten de toepasselijkheid van de
Europese aanbestedingsrichtlijnen, aanbesteed dient te worden.
Met de dualisering zijn de begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige,
doeltreffende en doelmatige besteding, grotendeels taken van het college geworden. Evenals het organiseren
van de bedrijfsvoering. Dat geldt ook voor de inrichting van de ambtelijke organisatie en voor de
administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. De regels,
opgenomen in de verordeningen, vormen voor het college een belangrijke toets bij het afleggen van
verantwoording aan de raad na afloop van het begrotingsjaar. De raad is vanuit de Wet dualisering
gemeentebestuur gepositioneerd als controleur en kadersteller. De rekenkamer moet vooral de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid beoordelen. In plaats van een onafhankelijke
rekenkamer kunnen gemeenteraden ook besluiten tot het in het leven roepen van een rekenkamerfunctie
binnen de raad. Bij een aanbesteding moeten de beginselen van het EG-verdrag (sinds 1-12-2009 verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie) worden nageleefd. De aanbestedingsprocedure moet objectief,
transparant en non-discriminatoir zijn. Boven een bepaalde drempelwaarde is de Europese
aanbestedingsrichtlijn van toepassing. Ook de accountantscontrole moet onder andere toezien op de
rechtmatigheid van gemeentelijke uitgaven. Een toets op de naleving van de Europese aanbestedingsregels
enerzijds en de gemeentelijke protocollen en procedures anderzijds welke deel uit maken van de
accountantscontrole. Ten aanzien van het aanbesteden is het college gerechtigd om privaatrechtelijke
rechtshandelingen te doen. Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit
aanbestedingen speciale sectoren (Bass) zijn vanaf december 2005 van kracht. Deze beide besluiten
implementeren in Nederland de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen. Het college werkt een en ander uit
in interne regels (inkoopreglement) waarin de ambtelijke regels en procedures voor de inkoop en de
aanbesteding van werken, leveringen en diensten worden vastgelegd.
Kritieke factoren
Wanneer er sprake is van wederzijds vertrouwen, is er op basis van ervaring de neiging om adequaat te
reageren en afspraken te maken. Deze afspraken worden dan vaak achteraf formeel vastgelegd. Dit vanuit de
filosofie dat je elkaar met een ander project weer nodig hebt. Dit voorkomt dat je afspraken niet nakomt. Door
Europese regelgeving wordt een grotere openstelling van de markt voorgestaan. Dit houdt in dat de bestaande
(goede) relaties met leveranciers beëindigd moet worden. De gemeente moet immers “de markt op”. Dit om
een betere prijs/kwaliteit verhouding te kunnen bewerkstelligen. Of anders gezegd; de aanbestedingsregels zijn
niet in de eerste plaats gericht op de belangen van de overheid, maar op de belangen van de marktdeelnemers.
Zij moeten tot de markt kunnen toetreden. Doelmatigheid is geen doelstelling op zichzelf, maar veeleer een
gevolg van het met inachtneming van de Europese aanbestedingsrichtlijnen ( het rechtmatigheid-aspect)
uitvoeren van een verwervingsproces door de overheid (Wedekind, 2005).
9
Aanbesteden blijkt niet eenvoudig en er is een toenemende spanning merkbaar op onder andere het terrein
prijs/ kwaliteit verhouding. Immers de prijs is een simpele indicator waarop goed te sturen valt. De kwaliteit is
een moeilijkere indicator. Vooral waar het leveringen van diensten betreft. De relaties tussen bepaalde partijen
in een netwerk wijzigen. Er moet gestuurd worden door eisen te stellen aan de relatie die tussen partijen in een
netwerk bestaat (Bekkers 2007). Ook de juridisering van de aanbesteding is een valkuil. Nederlanders worden
van oorsprong geassocieerd met een koopmansgeest. Dit strookt niet met een (trage) en zorgvuldige juridische
inbedding van afspraken/ overeenkomsten. Juist in het bijzonder bij aanbestedingen schuilt het gevaar
afgerekend te worden op procedurele fouten die tijdens de aanbestedingsprocedure zijn gemaakt. Een
verantwoord aanbestedingsbeleid met een doelmatige en integere besteding van middelen, en het vrijblijvend
streven naar een eindproduct met een zo laag mogelijk prijs tegen een kwalitatief hoogwaardig product, zijn
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
hierbij elkanders concurrenten. Binnen de lokale overheden ontstaat een strijd over de inzet en de
verantwoording. Wegen de voordelen van een zogenaamde huisaannemer op tegen de voordelen van
aanbestedingen? Oftewel vrijblijvendheid ten opzichte van controle.
1.3 Probleemstelling
Het doel van Europees aanbesteden door de overheid is het openstellen van de markt voor alle bedrijven in de
Europese Unie, ongeacht het land waar ze zijn gevestigd. Doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid
zijn de criteria waarop beleid binnen de (lokale) overheden wordt ontwikkeld. De (overheids) organisatie
beweegt zich binnen de arena van de (Europese) regels van de aanbestedingsmarkt. Maar die beweging is
aarzelend en de aanpassing gaat moeizaam. Moeizamer dan je eigenlijk mag verwachten. De sturing moet
gericht zijn op het inrichten en waarborgen van bepaalde marktcondities die ervoor zorgen dat er sprake is van
marktwerking en dus concurrentie aldus Bekkers wanneer hij het heeft over sturing en procedurering van
relaties (Bekkers 2007). Vaak worden er nog creatieve oplossingen bedacht om de strakke regels over de
aanbesteding te ontlopen. Uit een onderzoek van de Algemene Rekenkamer is gebleken dat de rijksoverheid in
2007 voor minstens 43,4 miljoen euro, fout heeft aanbesteed. Volgens werkgeversorganisatie MKB-Nederland
blijkt uit onderzoek dat in 70% van de gevallen de aanbestedingsregels niet worden nageleefd onder andere
zoals in dit rapport genoemd, vanwege onvoldoende deskundigheid, complexe regelgeving die ruimte biedt
voor interpretatie of product-afhankelijkheid. Kortom de voordelen die de aanbestedingsmarkt moet bieden is
niet voor iedereen vanzelfsprekend.
Wanneer men het heeft over het aanbesteden van bijvoorbeeld het openbaar vervoer, de huishoudelijke
verzorging of ICT, is iedereen het met elkaar eens: aanbesteding is gecompliceerder dan men denkt. Het gaat
dan niet eens over het beeld dat men heeft over de te leveren diensten, producten, of werken. Dit beeld is
voor iedereen helder. Maar het wordt al ingewikkelder wanneer men het concreet moet maken. Wat is nu
precies het product, de dienst of het werk? Welke kwaliteit verwacht je? Hoe ga je met elkaar om wanneer de
zaken anders lopen dan je verwacht, of hebt afgesproken? Als overheid geef je het voorbeeld. Je moet je
gedragen zoals de regels aangeven. Kortom, als publieke organisatie moet je ineens ingespeeld zijn op de
complexe regels van het aanbesteden waarbij je overeenkomsten aangaat met de private partijen die
(geldelijke) winst als doelmerk hebben. Er wordt dus een andere rol gevraagd van de overheid.
1.4 Doel van het onderzoek
Doel van het onderzoek is inzicht te verkrijgen in waarom de aanbestedingsregels niet volledig worden
nageleefd. Vervolgens kan aan de hand van deze uitkomsten bepaald worden wat hieraan gedaan kan worden.
De hiermee verkregen inzichten moeten het mogelijk maken om het deviant gedrag van overheden te
verklaren en te bepalen wat de mogelijkheden zijn om de kloof te dichten. Daarbij concentreert dit onderzoek
zich op de lokale (middelgrote) overheden. Dat hierbij het juridische aspect van het aanbesteden een
belangrijke plaats zal innemen, is vanzelfsprekend. Maar ook wordt hierbij de economische als wel de
bestuurskundige aspecten betrokken. Want juist op het gebied van het publieke domein blijkt het combineren
van deze drie aandachtvelden niet vanzelfsprekend.
1.5 Centrale vraag en deelvragen
Welke verklaringen zijn er voor het deviant gedrag van lokale overheden als het gaat om de aanbestedingsregels en wat zijn de mogelijkheden om deze kloof te dichten? Deze vraag wordt beantwoord vanuit de
volgende deelvragen:
10
1.
2.
3.
4.
Wat is de logica van het aanbestedingsrecht en hoe is dit vormgegeven.
Hoe verhouden de aanbestedingsregels (wet) zich tot de aanbestedingen in de praktijk.
Welke knelpunten zijn te onderkennen in de uitvoering van aanbestedingsregels.
Welke verklaringen zijn te geven voor het niet naleven van de aanbestedingsregels en
welke aanpassingen in regelgeving of praktijkoplossingen kunnen helpen de kloof te dichten.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
1.6 Onderzoeksopzet/methode
Het onderzoek beperkt zich tot de gemeenten, in het bijzonder de middelgrote gemeenten. Het doel van het
onderzoek is het inzichtelijk maken waarom de (Europese) regelgeving op het gebied van aanbestedingen niet
consequent wordt nageleefd. De hiermee verkregen inzichten moeten het mogelijk maken om het deviant
gedrag van lokale overheden te verklaren en te bepalen wat de mogelijkheden zijn om naleefgedrag te kunnen
realiseren. Voor het onderzoek wordt gebruik gemaakt van de methode van een intensieve
onderzoeksbenadering (case-study). Aan de hand van deze onderzoeksbenadering wordt inzicht verkregen in
de door de betrokken partijen ervaren knelpunten en de oplossingen die hiervoor al dan niet gevonden zijn.
Het komt erop neer dat we de wereld zoals deze door betrokkenen gezien wordt, proberen te ontdekken, en
daarmee proberen te verklaren waarom processen zich afspelen zoals ze doen. We bereiken hiermee een
“verdieping”en een “nadere detaillering” van hetgeen uit extensief onderzoek kan komen of al naar voren is
gekomen (Swanborn, 1996). Het onderzoek concentreert zich op middelgrote gemeenten. In het onderzoek
wordt onder andere aandacht besteed aan sociale interactie en de betekenis die de verschillende medewerkers
bij de aanbestedingen aan elkanders handelingen verbinden.
1.7 Leeswijzer
In hoofdstuk 1 wordt geschetst op welke wijze aanbestedingen een rol zijn gaan spelen in het publieke domein.
Een korte introductie volgt over de ontwikkelingen op dit gebied in Europa en in Nederland. Vervolgens komen
knelpunten in beeld die in eerste instantie aanleiding hebben gegeven om aanbestedingen binnen de overheid
nader te onderzoeken. Ook de wijze waarop dit onderzoek plaats zal gaan vinden wordt hier nader uiteengezet.
In hoofdstuk 2 wordt de rechtvaardiging weergegeven waarom aanbestedingenregels binnen Europa zijn
geïntroduceerd en op basis van welke argumenten deze regels zijn vertaald (geïmplementeerd) in Nederlandse
regelgeving. Hoofdstuk 3 is de verdieping van de implementatie van voornoemde regelgeving waarbij de
Europese regels worden afgewogen ten opzichte van de Nederlandse regelgeving. Ook wordt nader ingegaan
op de invloed van marktwerking en in welke mate goederenkarakteristieken een rol kunnen spelen bij
aanbestedingen. In hoofdstuk 4 worden de knelpunten benoemd die zijn waargenomen binnen drie
middelgrote lokale gemeenten. Deze knelpunten zijn naar voren gekomen tijdens interviews en bij het
opvragen van papers, managementletters, accountantsrapporten, rapporten van rekenkamers etc. Ook is
gebruik gemaakt van een schema waarbij geprobeerd is om de afwegingen bij aanbestedingen inzichtelijk te
maken. In hoofdstuk 5 worden de verklaringen voor de knelpunten gegeven . Hoofdstuk 6 worden de
conclusies geformuleerd.
11
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
2. Aanbestedingen en aanbestedingsregels
2.1 Historie
Nederland kent een lange historie op het gebied van aanbestedingsregels. Al in 1815 werd openbaar
aanbesteden voor de Rijksoverheid verplicht gesteld bij Koninklijk besluit. Het doel van deze regels was “een
doelmatig beheer van middelen en het bestrijden van corruptie van ambtenaren”.
Aan het nationale aanbestedingsrecht en het Europese aanbestedingsrecht, dat in wezen zijn oorsprong vindt
in het EG-verdrag (d.d. 25 maart 1957) liggen de beginselen van het vrije verkeer en de daarmee
samenhangende beginselen van het aanbestedingsrecht ten grondslag.
De algemene beginselen van aanbestedingsrecht zijn:




Gelijke behandeling: gelijke omstandigheden mogen niet verschillend worden behandeld, tenzij dat
verschil objectief gerechtvaardigd is. Ook verkapte of indirecte discriminatie is verboden.
Transparantie: de gevolgde procedure moet doorzichtig (en dus controleerbaar) zijn. Dit is een logisch
uitvloeisel van het beginsel van gelijke behandeling. Normaal zorgvuldige inschrijvers moeten weten
waar zij aan toe zijn.
Proportionaliteit: de gekozen maatregelen en criteria moeten zowel noodzakelijk als
passend zijn met het oog op hetgeen de aanbestedende dienst wil bereiken. De gestelde eisen mogen
dus niet te zwaar zijn in verhouding tot de opdracht.
Wederzijdse erkenning: lidstaten van de EU moeten goederen en diensten van
ondernemingen uit andere lidstaten toelaten voor zover die goederen en diensten op
gelijkwaardige wijze beantwoorden aan de legitieme doelstellingen van de lidstaat van
bestemming.
(kennisportal Europese aanbesteding 2010)
De eerste Europese aanbestedingsrichtlijnen dateren uit de jaren ‘70. De gedachte was dat de grote
opdrachten die de overheid uitgaf, in het openbaar zouden moeten aanbesteed. De bedoeling was ook dat de
opdrachten beschikbaar zouden komen op de Europese markt, dat wil zeggen dat ieder bedrijf in Europa ook in
aanmerking zou moeten komen voor opdrachten in een ander Europees land.
In de jaren '80 en '90 ontstond een ware lappendeken aan regels, waarin de Raamwet EEG-voorschriften
aanbestedingen uit 1993 maar weinig samenhang en transparantie kon brengen. Naar aanleiding van de
Parlementaire Enquête Bouwnijverheid in 2001 besloot het kabinet te komen tot het Aanbestedingsreglement
Werken. In 2005 werden de Europese richtlijnen verder vereenvoudigd tot één richtlijn voor leveringen,
diensten en werken. Begin 2006 heeft de Minister van Economische Zaken (Brinkhorst) het wetsvoorstel voor
de nieuwe Aanbestedingswet ingediend bij de Tweede Kamer.
12
1815
1927
’70:
’80:
1993:
1998:
2001:
2004:
2005:
2006:
Koninklijk Besluit stelt openbaar aanbesteden voor Rijksoverheid verplicht
Bekrachtiging aanbestedingsregels in Comptabiliteitswet
Eerste Europese aanbestedingsregels inzake overheidsopdrachten
Liberalisatierichtlijnen worden coördinatierichtlijnen (voor levering, diensten, werken en nutssector)
Één nationaal wettelijk kader voor aanbestedingsrecht: Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen
Europese Commissie kondigt modernisering richtlijnen aan
Parlementaire Enquête Bouwnijverheid
Twee vernieuwde Europese aanbestedingsrichtlijnen van kracht (klassieke en sectorspecifieke): de
richtlijnen 2004/18/EG en 2004/17/EG.
Europese richtlijnen omgezet in Bao en Bass en ARW 2004 vervangen door ARW 2005
Minister dient wetsvoorstel Aanbestedingswet in bij Tweede Kamer
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
De nieuwe Aanbestedingswet is nog steeds niet aangenomen door de Tweede Kamer en is nog aan veel kritiek
onderhevig zoals uit een recente publicatie in een bouwkrant blijkt:
DEN HAAG - Negen hoogleraren hebben zich georganiseerd in een uitzonderlijk initiatief om de nieuwe aanbestedingswet op
wetenschappelijke wijze onder de loep te nemen. Het Academisch Genootschap Aanbesteden bestaat uit vier juridische
hoogleraren en vijf economische professoren. De komende maanden wil dit genootschap met wetenschappelijke artikelen
duidelijk maken waar de nieuwe Aanbestedingswet tekortschiet. Rode draad "Zoals het wetsvoorstel er nu ligt, gaat het niet
goed," zegt hoogleraar Aanbestedingsrecht Elisabetta Manunza (Universiteit Utrecht). Zij is samen met
aanbestedingsprofessor Jan Telgen (Universiteit Twente) initiatiefnemer van het genootschap. "Overheidsopdrachten
vormen een van de belangrijkste economische sectoren in ons land. Burgers en ondernemers zijn gebaat bij een goede
economische ordening. Deze wet moet daar richtlijnen voor geven, maar de rode draad, het achterliggende idee, ontbreekt."
Het genootschap hoopt invloed uit te oefenen op de besluitvorming in de Tweede Kamer. "De wet komt in de Tweede Kamer
net nu veel parlementariërs met kennis over de aanbestedingswet naar huis zijn. De nieuwe kamerleden moeten zich nog
inwerken. Wij proberen ze op een gefundeerde manier te helpen." Publicatie datum Cobouw: 22-07-2010 16:05
De kritiek van het genootschap concentreert zich op de fragmentatie van het systeem. “Het huidig
aanbestedingsysteem is op zowel Europees als op nationaal niveau onnodig gefragmenteerd”, daarom wordt
gepleit voor een consistent systeem van eerlijke en doelmatige toedeling- en verdeling van overheidstransacties in plaats van de huidige irrationele lappendeken. ( Manunza e.a., 2010).
De wetgever laat met het wetsvoorstel ten onrechte de kans liggen om zich uit te spreken over het antwoord
op de vraag wanneer uitvoering in eigen beheer valt te prefereren boven uitbesteding aan de markt. Bij het
bedenken van de “nieuwe regels omtrent aanbestedingen” had de overheid zich moeten beraden, ten eerste
over de invulling van het begrip “diensten van algemeen belang” en ten tweede of de huidige contouren van
het aanbestedingsrecht nog wel afdoende zijn voor de oplossing van dit probleem, dat in de naaste toekomst
alleen maar zal toenemen. (Manunza e.a., 2010).
2.2 Motieven voor het introduceren van aanbestedingsrichtlijnen
Als eerste doet zich hier de vraag voor wat de reden is voor een overheid (in dit geval de Europese Unie) om,
door het opstellen van aanbestedingsrichtlijnen, in te grijpen bij het gunnen van werken, diensten dan wel
leveringen.
Al in 1985 presenteerde de Europese Commissie een document “Witboek inzake de voltooiing van de Interne
Markt 1992”. De doelstelling van dit document was het wegnemen van de belemmeringen die er nog steeds in
de toenmalige EU-landen bestonden en die een vrij goederen-, diensten-, kapitaal- en personenverkeer binnen
de EU in de weg stonden. Per 1 januari 1992 moesten daartoe de belemmeringen op het gebied van regels,
verschil in wetgeving en belastingstructuren worden opgeheven, om aldus een interne markt te kunnen krijgen
(Somers e.a.2004) . Met de voltooiing van de interne markt in 1992 heeft de Europese Unie onder andere
geprobeerd de consumenten te laten profiteren van lagere productiekosten door ondernemingen te dwingen
te produceren tegen de objectief laagst mogelijke kosten. Door het wegvallen van de interne grenzen in de
Europese Unie werd de uitwisseling van goederen en diensten vrijer dan voorheen het geval was. Deze
verruiming van de markt vergroot de concurrentie, waardoor bestaande nationale monopolies en oligopolies
worden aangetast en het prijspeil van de consumptiegoederen kan dalen (Dietz e.a.2004) .
In werkelijkheid blijkt het marktmechanisme niet in alle opzichten te voldoen. Zoals de bouwfraude hier een
voorbeeld van is. Eind 2001 werd het onderzoek van de Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid
openbaar. De commissie constateerde ernstige dwalingen.
Ten aanzien van de aard van de onregelmatigheden komt de commissie tot de volgende conclusies:
13
•
•
•
De aanbestedingsfase blijkt in de bouwnijverheid bijzonder gevoelig voor onregelmatigheden.
Mededingingsrechtelijke overtredingen als vooroverleg (met name het maken van afspraken over
marktverdeling en prijzen) komen structureel voor, soms gepaard gaande met fiscale fraude en
valsheid in geschrifte.
Deze onregelmatigheden hebben structureel vorm gekregen via afspraken over marktverdeling en
prijzen. Deze zijn vastgelegd in extra comptabele administraties.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
•
•
•
•
Dit systeem van vooroverleg, prijsafspraken en marktverdeling was al lang in strijd met de Europese
wet- en regelgeving, hetgeen in 1992 werd bevestigd door de Europese Commissie.
De betrokken bedrijven hebben nagelaten hun eigen verantwoordelijkheid te nemen en te breken
met het systeem of bleken althans niet in staat zich eraan te onttrekken.
Noch de toezichthoudende overheidsdiensten noch de private brancheorganisaties zijn effectief tegen
het wijdverbreide systeem opgetreden.
Het systeem heeft een drieledig effect: ontoelaatbare beperking van de mededinging (door prijs- en
marktafspraken), met als gevolg daarvan benadeling van de opdrachtgever (en belastingbetaler) en
een kans op collusie en corruptie.
Ten aanzien van de omvang van de onregelmatigheden stelt de commissie het volgende vast:
•
Gelet op de schaduwadministraties zijn vele, zo niet alle grote bouwbedrijven,met name in de grond-,
weg- en waterbouw, structureel betrokken bij onwettelijke verrekensystemen.
•
Het is gebleken dat soortgelijke systemen ook gehanteerd zijn in andere delen van de bouwsector en
flankerende branches als die van installatie-, beton- en explosievenopruimingsbedrijven.
•
Dergelijke systemen hebben blijkbaar jarenlang kunnen blijven bestaan.
•
Het zogeheten pepernotencircuit betreft geen virtuele maar reële, in geld uit te drukken en te
verrekenen waarden.
•
Op basis van de schaduwadministratie van Koop Tjuchem is het niet mogelijk de benadeling van
opdrachtgevers in absolute bedragen te becijferen. Aan de hand van 211 mislukte openbare
aanbestedingen is voor die aanbestedingen een beoogd ophoogpercentage van 8,8 procent berekend.
•
Dit is overigens aanzienlijk hoger dan het percentage dat in het verleden, toen horizontale
rekenvergoedingen nog niet waren verboden, werd gehanteerd voor de berekening van de onderling
te compenseren vergoedingen.
•
Andere (internationale) onderzoeken en de literatuur over de werking van kartels, wijzen uit dat de
genoemde 8,8 procent allerminst illusoir moet worden beschouwd (gemiddeld tien procent).
•
Het rendement van twee tot drie procent op de omzet geeft een te beperkt inzicht in de rendementen
die in de bouwnijverheid worden behaald. Andere indicatoren, zoals het rendement op eigen
vermogen, wijzen niet op marginale rendementen.
(Uit onderzoek Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid)
In vervolg op de uitkomsten zijn de aanbestedingsregels flink aangescherpt. Maar dit betreft regels waarbij het
aanbestedingsrecht op juridisch vlak wordt dichtgetimmerd. Vanuit economisch perspectief is er nog wel een
aantal open einden. De bouwfraude speelt zich, zoals uit het onderzoek blijkt, voornamelijk af tussen de
overheid en bouwbedrijven en niet of nauwelijks in de private sector zelf. Een overheid die als aanbestedende
dienst, in het nauwe keurslijf van aanbestedingsregels, zich niet aan de onderhandelingstafel kan begeven.
Los van voornoemde dwalingen kan men stellen dat marktwerking is gebaseerd op het ideaaltype van de vrije
markt en de consument als rationele factor. Zo heeft de concurrentie tussen zorgaanbieders vooralsnog vooral
geleid tot een concurrentie op prijs voor bepaalde zorgpakketten en niet op kwaliteit ( Bekkers 2007).
2.3 Doelstelling van het aanbestedingsrecht
In de rechtsliteratuur komt onder andere de volgende karakterisering van het aanbestedingsrecht voor:
14
Aanbestedingsrecht is het geheel van geschreven en ongeschreven regels dat de rechtsverhouding tussen de
aanbesteder en één of meer inschrijvers of gegadigden en deze onderling normeert, en dit met het oog op de
totstandkoming van een overeenkomst betreffende een in de aanbestedingsdocumenten beschreven, en
voldoende bepaalde opdracht. Het doel van de richtlijnen voor overheidsopdrachten, het openstellen van
overheidsopdrachten voor alle bedrijven gevestigd in de Europese Unie, ongeacht hun nationaliteit. Een
nationale overheid (aanbestedende dienst) mag dus geen opdrachten voorbehouden aan ondernemingen uit
het eigen land.
Om gelijke kansen voor alle bedrijven uit de EU mogelijk te maken is het belangrijk dat opdrachten van
aanbestedende diensten uit de lidstaten vooraf bekend zijn bij de bedrijven. Dit is de reden waarom de
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
richtlijnen voor overheidsopdrachten de aanbestedende diensten verplichten een voorgenomen opdrachten
bekend te maken in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. In de
bekendmaking moet de opdracht zodanig worden omschreven dat bedrijven uit alle lidstaten een offerte
kunnen indienen. Er mogen hierin dus geen eisen worden gesteld waaraan alleen nationale bedrijven kunnen
voldoen. Ook mag er in de opdrachtomschrijving niet worden verwezen naar bepaalde merken, zodat
gelijkwaardige producten van andere merken uitgesloten worden.
Ten slotte moet de aanbestedende dienst ook bekendmaken dat zij de opdracht heeft gegund, zodat
concurrenten kunnen nagaan welk bedrijf de opdracht heeft gekregen. Meer gespecificeerd zijn de doeleinden
van de richtlijnen:
-
-
De verdere totstandkoming van de interne markt (het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal
en personen) binnen de EU.
Het gelijkschakelen van de wetgeving van de afzonderlijke lidstaten van de EU. De richtlijnen zijn
namelijk bindend en de nationale wetgeving dient er op aangepast te zijn.
Het stimuleren van de vrije, eerlijke concurrentie binnen de EU door openbare bekendmaking van
(voorgenomen) opdrachten en gunningen en daarmee de bevordering van de doorzichtigheid van de
markt.
Het bewerkstelligen van besparingen voor de opdrachtgevers (aanbestedende diensten).
Het verzekeren van publicatie van ca. 20 % van het totale volume aan overheidsopdrachten dat
ongeveer overeenkomt met 80 % van de totale waarde van de markt.
Uit Kennisportal Europese aanbestedingen (www.europeseaanbestedingen.eu)
Overigens is het opvallend dat één van de eerste doelstellingen “het bestrijden van corruptie van ambtenaren”
(1815), nergens meer expliciet benoemd wordt.
15
2.4 New Public Management
New Public Management (NPM) is een bestuurlijk managementfilosofie die mede onder invloed van de
economische recessie in de jaren 1980 (Bovens, 2007) in de Angelsaksische wereld is ontstaan om de publieke
sector te moderniseren. De term NPM is niet eenduidig te definiëren. Men kan het zien als een beweging die
ervoor gezorgd heeft dat de klantgerichte benadering van burgers en instellingen steeds meer in de
belangstelling is komen te staan bij overheidsorganisaties (Hood, 1991, Lips 2005). De meest bekende
voorvechters van NPM zijn Osborne en Gaebler met het boek “Reinventing government”(1992). Hierin
beschreven zij tien leidende principes waarmee de overheid meer ondernemend haar taken kan vervullen
richting de samenleving. Kenmerkend voor NPM is het bedrijfsmatig perspectief (Bekkers, 2007) met de nadruk
op de rol van de burger als klant (Bovens, 2007). Dit perspectief dient een overheid te creëren die in de
bedrijfsvoering een grote nadruk legt op resultaatgerichtheid, bedrijfsmatig werken, publiek ondernemerschap,
concurrentie en klantgerichtheid (Bovens, 2007). Koppenjan en Klijn (2004) melden dat binnen NPM het
politieke besluitvormingsproces gescheiden is van de uitvoering. Tevens melden zij dat NPM sterk geënt is op
het marktdenken waarbij een duidelijke focus ligt op effectiviteit, efficiency, prestatie-indicatoren en sturing op
output. Binnen de overheid is er een focus op, waar mogelijk, privatisering in de toebedeling van publieke
diensten en vindt een vervlechting plaats van de publieke en private sector (Politt, 2003). Bekkers (2007) merkt
op dat dit een verandering in sturingsrelaties impliceert. De sturing op basis van hiërarchie (command en
control) is vervangingen door sturing op grond van contracten. Koppenjan en Klijn (2004) merken op dat NPM
kiest voor uitbesteding en contracten omdat dit ook een gebruikelijke wijze van samenwerking met andere
partijen is in het bedrijfsleven. Waar in het bedrijfsleven echter ruimte is voor onderhandelingen, is dat bij
overheden die contracten sluiten vaak juist niet het geval. De aanbestedingsregels bevestigen dit overigens,
aangezien een eenmaal ingezette aanbestedingsprocedure weinig tot geen ruimte voor onderhandelingen
biedt en eenmaal aanbestede contracten niet meer onderhandelbaar zijn. Houdt een overheidsinstantie zich
niet aan deze regels, dan moet zij de aanbesteding opnieuw uitvoeren. Het horizontale effect van contractering
in het bedrijfsleven lijkt daarom bij NMP toch te leiden tot horizontale verhoudingen. De contracten waar
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bekkers aan refereert en die partijen dus gebruiken in de uitvoering, lijken voor wat betreft NPM daarom het
beste aan te sluiten op de klassieke contractvorm. De klassieke contractvorm is een contract waarbij
voorgeschreven staat hoe de gecontracteerde partij de diensten met aanbieden conform voortaf opgestelde
prestatie-indicatoren en andere prikkels en restricties (Koppenjan&Klijn 2004). De nadruk ligt bij deze
contractvorm op juridische regels (bijvoorbeeld aanbestedingsregels en privaatrecht), formele documenten
(bestek, de offerte en het contract) en een volledige voorspelbaarheid in de uitvoering van het contract
(Williamson 1996). Er is duidelijk sprake van een opdrachtgever/opdrachtnemer en dus verticale relatie.
Koppenjan&Klijn (2004) stellen dat een tweetal voorwaarden aanwezig moet zijn om NPM als
sturingsinstrument te laten slagen:


De noodzaak van een duidelijke productspecificatie. Zonder een duidelijke productspecificatie is het
moeilijk om te evalueren of de gecontracteerde partij zin verplichting nakomt;
De noodzaak van monitoring. De kwaliteit van de output is afhankelijk van de inspanningen die de
gecontracteerde partij levert tijdens de contractperiode. Om dit te garanderen dient er monitoring
plaats te vinden op de geleverde diensten om te voorkomen dat een contractpartner verplichtingen
niet nakomt.
Koppenjan&Klijn (2004) zijn van mening dat NPM vooral werkt bij zogenaamde getemde “wicked problems”.
Het is volgens hen namelijk onmogelijk voor alle beleidsproblemen duidelijke productspecificaties af te geven,
waardoor ook monitoring van output in feite zinloos is.
Uit: Aanbesteden van hulp bij het huishouden, Robbe, Snoeck
Kenmerkend voor de NPM-filosofie in relatie tot aanbestedingen is de nadruk op competitie en concurrentie.
Wanneer elk alternatief ontbreekt, kunnen organisaties het zich veroorloven de eisen en wensen uit hun
omgeving eenvoudig te negeren. Om zo’n oriëntatie bij organisaties in het openbaar bestuur te voorkomen
moeten in de filosofie van NPM monopolistische marktsituaties zoveel mogelijk worden doorbroken en, waar
mogelijk, elementen van competitie en concurrentie worden geïntroduceerd (Boven e.a.2007).
Aanbestedingen past als instrument binnen deze stroming doordat de overheid zich hierbij terugtrekt en de
nadruk legt op de ordende en regulerende kracht van de markt.
2.5 Samenvatting aanbestedingen en aanbestedingsregels
Aanbestedingen waren het toverwoord voor transparante organisaties en ontwikkelingen waarbij de
mogelijkheden tot corruptie geminimaliseerd werden. Later werden daar de laagdrempeligheid voor toetreding
van Europese bedrijven (verdere ontwikkeling Europese Unie) aan toegevoegd. Naast deze motieven en
doelstellingen voor het introduceren van aanbestedingsrichtlijnen speelt de invloed van marktwerking ook een
belangrijke rol bij aanbestedingen. Het New Public Management is ontstaan om de publieke sector te
moderniseren. In de praktijk blijkt het marktmechanisme niet in alle opzichten te voldoen (bouwfraude).
Hierdoor vindt een (juridische) aanscherping van de aanbestedingsregels plaats. Maar er blijken meerdere
factoren een rol te spelen bij de combinatie van marktwerking en overheidstaken
16
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
3. Aanbestedingen en aanbestedingsregels in uitvoering
3.1 Aanbestedingsregels en Europa
Zoals eerder aangegeven zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen een middel met als doel bij te dragen aan
de vorming van een Europese markt door het stimuleren van vrije mededinging en grensoverschrijdende
bedrijvigheid binnen de Europese Unie. Hieraan ten grondslag liggen beginselen op het gebied van
transparantie, non-discriminatie en objectiviteit. In 1992 en 1993 zijn de eerste richtlijnen aanbestedingen
werken, leveringen, diensten en nutssectoren vastgesteld. Deze zijn in 2004 aangepast waarna implementatie
in de Nederlandse wet volgde. In Nederland moeten overheden bij hun aanschaffingen het Besluit
aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) toepassen. Het Bao is de implementatie van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen in de Nederlandse wet. Voor de nutssector is dit het Besluit aanbestedingen speciale
sectoren (Bass). Het Bao en het Bass is de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in de
Nederlandse wet.
Richtlijn werken 93/37
Richtlijn leveringen 93/36
Richtlijn 2004/18
Bao
Richtlijn 2004/17
Bass
Richtlijn diensten 92/50
Richtlijn nutssector 93/38
De Europese Commissie heeft wetgeving opgesteld voor de aanbesteding van werken, leveringen en diensten
boven een bepaald drempelbedrag. Deze zijn neergelegd in de richtlijn Werken, de richtlijn Leveringen en de
richtlijn Diensten. Tot het in werking treden van de Aanbestedingswet 2011 waarin niet alleen de richtlijnen
worden geïmplementeerd, maar wellicht ook regelingen voor aanbesteding van opdrachten die niet onder de
werkingsfeer van de EG-aanbestedingsrichtlijnen vallen (dit is onzeker omdat uit het ontwerp van de
Aanbestedingswet 2011 niet blijkt dat die wet ook op nationale aanbestedingen van toepassing is), wordt voor
werken als aanbestedingsrichtlijn het Aanbestedingsreglement Werken 2005 (ARW 2005) toegepast. Het ARW
2005 is het juridisch kader waaraan moet worden voldaan bij de aanbesteding van werken door de vier
zogenoemde bouwdepartementen (ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer;Verkeer & Waterstaat; Defensie en ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselkwaliteit. De
gemeenten zijn niet verplicht om het ARW 2005 toe te passen. Het VNG heeft echter de gemeenten positief
over dit reglement geadviseerd.
Het ARW 2005 omvat de Europese en de nationale procedure. De verschillen tussen de Europese en de
nationale procedure zijn minimaal en elke aanbestedingsprocedure wordt stap voor stap uitgeschreven. Enkel
in de nationale procedure van de ARW komt de onderhandse procedure voor. Dit is logisch omdat de
doelstelling van het Europese aanbestedingsrecht is de mededinging tussen de lidstaten te bevorderen en
onderhandse procedures niet openbaar worden gemaakt.
17
In de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn drempelwaarden (drempelbedragen) vastgesteld. Een
overheidsopdracht die evenveel of meer bedraagt dan het drempelbedrag, moet verplicht Europees worden
aanbesteed. Deze Europese drempelwaarden voor overheidsopdrachten zijn vastgelegd in artikel 7 van de
richtlijn 2004/18/EG. Drempelwaarden voor speciale sectoren zijn vastgelegd in richtlijn 2004/17/EG. De
Europese Commissie stelt elke twee jaar nieuwe drempelwaarden vast.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Drempelwaarden overheidsopdrachten 2010-2011 (bron PIANO)
Richtlijn 2004/18/EG
Werken
4.845.000
Leveringen
193.000*
Diensten
193.000*
Overheidsopdrachten op het gebied van onderzoeksen ontwikkelingsopdrachten en
telecommunicatiediensten, en diensten vallend onder
bijlage IIB
193.000
Prijsvragen algemeen (artikel 67)
193.000*
Voor meer dan 50% door aanbestedende diensten
gesubsidieerde werken (artikel 8a)
4.845.000
Voor meer dan 50% door aanbestedende diensten
gesubsidieerde diensten die verband houden met
werken (artikel 8b)
193.000
Concessie voor openbare werken (artikel 56)
4.845.000
Richtlijn 2004/17/EG
Opdrachten voor leveringen en diensten in de
sectoren water- en energievoorziening, vervoer en
postdiensten
387.000
Opdrachten voor werken in de sectoren water- en
energievoorziening, vervoer en postdiensten
4.845.000
*Voor de centrale overheid is dit bedrag 125.000
18
3.2 Aanbestedingsregels en Nederland
Zoals in het voorgaande hoofdstuk is aangegeven zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen geïmplementeerd
in de Nederlandse wetgeving. De (nieuwe) Aanbestedingswet zoals deze door de Minister van Economische
Zaken is ontwikkeld is op 8 juli 2008 door de Eerste Kamer afgewezen. Naar verwachting zal de nieuwe
aanbestedingswet binnenkort opnieuw aan de Eerste Kamer worden aangeboden. Dit betekent dat tot het
moment van bekrachtiging er geen wetgeving is die bepaalt dat buiten de toepasselijkheid van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen aanbesteed dient te worden. Wel vormen de Algemene Beginselen Behoorlijk Bestuur
zoals onder meer vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) gedragsregels die ook moeten worden
nageleefd wanneer de gemeente een overeenkomst aangaat. Het aanbesteden zelf kan zowel binnen de kaders
van het Nederlands recht geschieden als onder andere rechtstelsels. In beginsel dient het Nederlands recht op
de aanbesteding van toepassing te worden verklaard. De naleving van de aanbestedingsregels blijft voor
verbetering vatbaar. Tijdens de behandeling van de begroting van Economische Zaken voor het jaar 2010 is
verzocht om een aanbestedingsambassadeur aan te stellen die de lokale overheden kan begeleiden bij
aanbestedingen. In mei 2010 is de aanbestedingsambassadeur (mevrouw professor H.E. Bakker) aangesteld.
Zoals door de minister economische zaken in haar brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer op 27 mei
2010 verwoord:De aanbestedingsambassadeur zal actief bij bestuurders van overheden het belang van goed
aanbesteden onder de aandacht brengen. Dit sluit goed aan bij de maatregelen die ik wil nemen om, in
aanvulling op de Aanbestedingswet, de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk te vergroten, en kan
tevens bijdragen aan verdere verbetering van de naleving van aanbestedingsregels. Daarnaast zal zij
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
oplossingen voor knelpunten aandragen aan overheden en ondernemers in de vorm van best practices uit
binnen- en buitenland of in de vorm van elders opgebouwde expertise.
Verder zijn, om de naleving te verbeteren, een aantal maatregelen genomen zoals;
1.
stimulering van inkoopsamenwerking tussen kleinere gemeenten. Doordat kleinere gemeenten vaak
minder aanbesteden is het lastig een goede routine op te bouwen. Door inkoopsamenwerking kunnen
gemeenten toch beschikken over inkopers die geregeld aanbesteden.
2.
Inkopers voorzien van duidelijke en actuele informatie over aanbesteden en inkopen.
3.
Het organiseren van marktontmoetingen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers uit specifieke
branches. Door het met elkaar in contact brengen van de betrokken partijen wordt meer begrip voor
elkaars positie gecreëerd tussen aanbestedende diensten en ondernemers voor en tijdens de
aanbestedingsprocedure. Inkopers krijgen hierdoor beter inzicht in ontwikkelingen op de markt en
ondernemers in de behoeften van de aanbestedende diensten.
4.
In 2004 is de naleving van de aanbestedingsregels onderdeel van de accountantsverklaring geworden.
De interne controle van de accountant is een belangrijk middel om de naleving van de
aanbestedingsregels te stimuleren.
Ook de vertaling van de Europese aanbestedingsrichtlijnen naar de praktijk blijkt niet altijd even gemakkelijk.
Onlangs was de verplichting van de aanbesteding van de WMO onderwerp van discussie waarbij de Europese
Commissie verzocht is om opheldering.
De Europese Commissie heeft hierbij aangegeven dat de door de gemeenten in te kopen hulp bij het
huishouden onder de aanbestedingsrichtlijn valt (en daarmee onder het Besluit aanbestedingsregels
overheidsopdrachten) en daarom door de gemeente aanbesteed moet worden.
De gemeente dient als aanbestedende dienst zelf aan de hand van objectieve maatstaven te bepalen of zij een
2A- of een 2B-dienst aanbesteedt. Voor hulp bij het huishouden betekent dit dat de gemeente dient te kijken
welke onderdelen van schoonmaak en zorg of andere producten, hulp bij het huishouden bevat.
De Commissie verwijst hiervoor naar bijlage II bij de aanbestedingsrichtlijn, waarin per categorie diensten
worden omschreven in CVC- en CPC-codes. Als de aan te besteden dienst elementen bevat die elk onder
verschillende CVC- en CPC-codes vallen moet aan de hand van de geldelijke waarde van de onderscheidenlijke
elementen worden bepaald welke procedure gevolgd moet worden. Het element met de hoogste waarde is
bepalend.
In haar brief merkt de Commissie op dat hulp bij het huishouden, hoewel mogelijk verschillend per gemeente,
in de praktijk gemeenschappelijke kenmerken lijkt te hebben en dat in de visie van de Commissie het overgrote
deel van het product hulp bij het huishouden, op basis van voornoemde codes als 2A-dienst dient te worden
aangemerkt. De Commissie merkt daarbij op, dat als het voor een gemeente objectief onmogelijk is om vast te
stellen of het 2A- of het 2B-deel van de totale opdracht voor hulp bij het huishouden een hogere waarde heeft,
dat dan het 2A-regime bij het aanbesteden door de gemeente moet worden toegepast.
Een gemeente heeft nog steeds de vrijheid om bijvoorbeeld bij nieuwe innovatieve producten te kijken onder
welke omschrijving of productcodes dit valt. Wel dient een gemeente zich als publiekrechtelijke instelling zich
te houden aan hetgeen is geregeld in de aanbestedingsrichtlijn.
19
Als een gemeente na een objectieve analyse concludeert dat het 2B-deel overheerst, dan dient gekeken te
worden of sprake is van grensoverschrijdend belang. Dat wil zeggen, zou een buitenlandse contractpartij
geïnteresseerd kunnen zijn in de opdracht. In vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie zijn de
eisen ontwikkeld aan de hand waarvan een grensoverschrijdend belang kan worden vastgesteld. De gemeente
dient dan onder meer na te gaan waar de hulp wordt verricht en hoe groot de waarde van het contract is.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Het lijkt de Commissie aannemelijk dat in veel gevallen sprake zal zijn van grensoverschrijdend belang en dat
de gemeente de opdracht op passende wijze transparant en niet-discriminatoir bekend moet maken.
Ook geeft de Commissie aan, dat indien aanbesteden niet verplicht is op grond van de Richtlijn dan wel op
grond van het Verdrag, aanbestedende diensten kunnen besluiten een transparante en non-discriminatoire
procedure uit te schrijven om zich op die manier van een goede prijs-kwaliteit verhouding van de te verlenen
diensten te verzekeren en ondernemers op gelijke en transparante wijze te behandelen. Ik merk hierbij op dat
gemeenten in dit geval gebonden zijn aan het nationale recht en dat de Algemene wet bestuursrecht
gemeenten verplicht de benodigde zorgvuldigheid in acht te nemen bij het nemen van de beslissing wie de
aanbesteding gegund krijgt. Deze zorgvuldigheid verplicht de gemeente een transparante en objectieve
afweging te maken tussen de belangen van de betrokken belanghebbenden. (http://www.rijksoverheid.nl)
Omdat de marktwerking in de thuiszorg in de praktijk negatieve gevolgen opleverde, is door de SP (Kant) een
initiatiefvoorstel ingediend. De indiener vindt dat de concurrentie en marktwerking in de zorg ten koste gaat
van de kwaliteit, scholing en arbeidsomstandigheden van het personeel. Daarnaast leidt aanbesteding tot
concurrentie op prijs en niet tot verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding. Gemeenten krijgen de plicht om
te zorgen voor de continuïteit van de huishoudelijke zorg van een kwalitatief hoog niveau, de zogenaamde
zorgplicht (http://www.eerstekamer.nl). In het initiatiefvoorstel wordt voorgesteld de bekostiging van het
gemeentelijk beleid op het terrein van de huishoudelijke verzorging door middel van speciale uitkeringen te
laten plaatsvinden. Hierdoor kan de door de Europese Commissie gewenste aanbesteding ontlopen worden.
Huishoudelijke zorg binnen de thuiszorg wordt dan gezien als een business-to-businessdienst waarvoor geen
aanbestedingsplicht geldt. Gemeenten kunnen dan zelf beslissen of ze willen aanbesteden. Het wetsvoorstel is
op 20 mei 2010 aangenomen door de Tweede Kamer en is in voorbereiding bij de Kamercommissie voor
behandeling in de Eerste Kamer.
Uit het voorgaande voorbeeld mag duidelijk zijn dat er ruimte is om de aanbestedingsrichtlijnen anders te
interpreteren en dat heldere aanbestedingsregels essentieel zijn wanneer men naleving van de
aanbestedingsregels wil bevorderen.
3.3 Aanbestedingsregels en de praktijk
De Europese aanbestedingsvoorschriften worden in Nederland over het algemeen niet erg goed nageleefd; er
worden fouten gemaakt in de aanbestedingsprocedure zelf, of er wordt in het geheel niet aanbesteed. Onder
andere uit onderzoek van Significant B.V. in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken blijkt dat in
2004 het gemiddelde nalevingpercentage van het aanbestedingsplichtige inkoopvolume ongeveer 30%
bedroeg. Dit lage percentage wordt vooral veroorzaakt door gemeenten (25%), waterschappen (25%),
hogescholen (15%) en rijksmusea (15%),(Significant B.V. 2005). Ook de nalevingsmeting Europees aanbesteden
2008 geeft aan dat het naleefgedrag aandacht behoeft. Om de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk
te vergroten heeft de Minister van Economische Zaken aangekondigd om naast het wetsvoorstel
Aanbestedingswet een aantal aanvullende maatregelen te nemen.
Een van de maatregelen is het opstellen van richtsnoeren waarin de aanbestedingsprocedures voor leveringen
en diensten worden uitgeschreven. De richtsnoeren dienen ter ondersteuning van inkopers tijdens het
aanbestedingsproces, zodat zij de aanbestedingsregels eenvoudiger, beter en meer uniform kunnen toepassen.
Een andere maatregel is de aanstelling van een aanbestedingsambassadeur.
20
3.4 Aanbestedingen en lokale overheden
De lokale overheden worstelen met de hoeveelheid, en complexiteit, van aanbestedingsregels.
De regels voor Europese aanbestedingen worden door een groot aantal arresten voortdurend aangepast aan
gewijzigde inzichten. Vaak worden externe partijen ingehuurd om de (lastige) aanbesteding op de markt te
zetten. Toch is er een beweging merkbaar. In 2006 heeft de VNG een landelijk onderzoek laten verrichten naar
de stand van zaken rond inkopen en aanbesteden bij gemeenten.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Iets meer dan de helft van alle gemeenten heeft aan dit onderzoek meegedaan. In het onderzoeksrapport
komen onder meer aan de orde:
- het belang van doordacht inkopen en aanbesteden;
- procedures;
- gezamenlijk inkoop en aanbesteding;
- vereiste deskundigheid;
- betrokkenheid van het bestuur bij inkopen en aanbesteden.
Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten en hun bestuurders voortvarend bezig zijn met een
professionaliseringsslag. Dit is ook merkbaar bij de accountantsverklaringen die toegevoegd moeten worden
(wettelijke verplichting) bij de jaarrekening. Toch gaat deze professionaliseringsslag langzaam. Uit de
verschillende accountantsverklaringen blijkt dat wanneer er verbeteringsslagen bij lokale overheden worden
ingezet de accountantsverklaring wordt afgegeven. Ook worden (acceptabele) foutpercentages gehanteerd.
Verder lijkt bij de lokale overheden een zekere verstarring te ontstaan. Het proces tot het moment waarop
producten op de markt worden gezet duurt lang.
In een interview in Binnenlands Bestuur van 31 januari 2011 merkt de aanbestedingsambassadeur het volgende op:
“‘Wat ik vooral heb gemerkt, is dat gemeenten enorm worstelen met aanbestedingen voor bouw en
infrastructuur. Vooral kleinere gemeenten. Wethouders zijn vaak bang dat het gevolgen heeft voor hun
loopbaan als er iets misgaat. Zij worden geadviseerd door medewerkers die ook niet dagelijks met aanbesteden
bezig zijn. Het gevolg is dat men zich gaat uitputten in allerlei regels en voorschriften. Zekerheden worden op
zekerheden gestapeld om uitglijders te voorkomen. Daardoor krijg je gedrochten van aanbestedingsopdrachten, waar de markt niets mee kan”.
3.5 Aanbestedingen en marktwerking
Zoals eerder aangegeven, blijkt marktwerking niet altijd in alle opzichten te voldoen. Waar tot rond 2000 de
marktgedachte aan populariteit won, worden momenteel de motiveringen tot privatiseringen, uitbestedingen
en aanbestedingen ter discussie gesteld (zie hoofdstuk 3.2). Belangrijke vraag bij het op te markt zetten van
goederen zijn de condities waaraan goederen moeten voldoen om deze op de markt te kunnen zetten. Voor de
vormgeving en de verdeling van de maatschappelijke welvaart staan ons in principe twee coördinatiemechanismen ter beschikking: de markt en de publieke sector (Wolfson 1988). Wanneer je de eisen “doelmatig
beheer en het bestrijden van corruptie” loslaat en je je focust op de markt, welke voorwaarden zou je dan
stellen om wanneer het marktmechanisme faalt, je als overheid gaat interveniëren. Centrale gedachte hierbij is
dat het hele takenpakket van de overheid zich laat analyseren in termen van de goederenkarakteristieken;
exclusiviteit en rivaliteit. Wolfson categoriseert economische goederen met behulp van de kenmerken van
exclusiviteit en rivaliteit. (Non-)exclusiviteit staat voor de eigenschap of derden wel of niet kunnen worden
uitgesloten van de voorziening. Een non-exclusief goed levert dus uitsluitend externe effecten op. Non-rivaliteit
(als tegenovergestelde van rivaliteit) komt voort uit ondeelbaarheid. Het rivaliteitskenmerk stelt de vraag of de
aanspraken van de één ten koste gaan van die van de ander. Volgens Wolfson vormen het onderscheid tussen
exclusiviteit en rivaliteit tezamen de toetssteen voor de beoordeling van de taakverdeling tussen overheid en
markt. Goederen in de categorieën (2) en (3) zijn tussenvormen.
Rivaliteit
Niet
Wel
(1)
Collectieve goederen
(overheidstaak)
(3)
(2)
Exclusiviteit
21
Niet
Wel
(4)
Individuele goederen
(geen overheidstaak)
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Tabel 1: Indeling collectieve en individuele goederen (Wolfson 1987)
Het onderscheid tussen exclusiviteit en rivaliteit:
De toewijzing van de goederen in ons economisch stelsel kan plaatsvinden via het marktmechanisme. In de
praktijk blijkt het marktmechanisme niet in alle opzichten te voldoen. De omvang van de goederen die door de
particuliere sector wordt geleverd bedraagt bijna 80% (Somers e.a. 2004). Toch is de invloed die de overheid
ook op dit aandeel uitoefent best groot. Denk hierbij bijvoorbeeld aan belastingmaatregelen en subsidies.
Motieven die de bemoeienis zouden rechtvaardigen zijn onder andere het kostenmotief, Het individueel in
rekening brengen van sommige goederen of diensten zou met hoge kosten gepaard gaan, denk hierbij aan het
wegennet. Ook het optreden van externe effecten kan een argument zijn om de markt te beïnvloeden. Verder
zijn paternalistische motieven (accijnzen op tabak), redenen van inkomenspolitieke aard (bijdrage
gezinsverzorging), en motieven om te voorkomen dat er particuliere monopolieposities ontstaan.
Collectieve goederen zijn goederen die niet geschikt zijn om via de markt verhandeld te worden. Collectieve
goederen (onder 1 genoemd in het schema van Wolfson) zijn goederen waarvan niemand van het gebruik
uitgesloten kan worden (dijken, handhaving van de rechtsorde en openbaar bestuur). Omdat de kosten van
deze goederen moeilijk individueel in rekening gebracht kunnen worden, loopt de financiering hiervan via de
budgetsector (algemene middelen) (Somers, Van Sinderen en Verlaak 2004). Om deze reden worden deze
goederen niet verder meegenomen in dit onderzoek.
Individuele goederen zijn goederen en diensten waarvan de eigendom exclusief is en het gebruik rivaliserend.
Zij komen tot stand op grond van individuele initiatieven (Wolfson 1988) . De voortbrenging van deze goederen
geschiedt via de markt en niet via de publieke sector. Toch zien we een groot aantal goederen die naar aard
exclusief zijn en in het gebruik rivaliserend die ook via de publieke sector op de markt worden gezet. Het kan
dan gaan om privaatrechtelijke handelingen, zoals de aanschaf van kantoorartikelen, maar ook om goederen
die naar functie een collectief goed zijn maar in de uitvoering de karakteristiek van een individueel goed
kennen. Een dijk bijvoorbeeld is naar functie een collectief goed. Het realiseren van een dijk is een individueel
goed. Een dijk als waterbescherming wordt niet op de markt gezet. Het realiseren van de dijk als individueel
goed kan via de markt voortgebracht worden.
In dit onderzoek gaat het conform voornoemd schema niet alleen om goederen die rivaliserend zijn en niet
exclusief en om goederen die niet rivaliserend zijn en wel exclusief (cellen 2 en 3 van de tabel van Wolfson)
maar ook om individuele goederen (cel 4 van de tabel van Wolfson). Immers wanneer de overheid goederen
moet voortbrengen die vanuit de functie collectief zijn zal zij ook initiatief nemen om de realisering hiervan op
de markt te zetten.
Rivaliserende goederen die niet exclusief zijn( 2).
Van rivaliteit is sprake als de aanspraken van de één op een bepaald goed of dienst de aanspraken van de
ander uitsluiten (Somers, Van Sinderen en Verlaak 2004). “Niet exclusief” in dit verband wil zeggen dat
individuen een bepaalde voorziening kunnen afwijzen. We hebben het dan over gemengde goederen,
voorbeelden hiervan zijn sigaretten, onderwijs en zorg.
22
Niet rivaliserende goederen die wel exclusief zijn (3).
Exclusiviteit houdt in dat niet betalers (free riders) kunnen worden uitgesloten en dat er geen (positieve of
negatieve) externe effecten zijn voor anderen dan de direct betrokken marktpartijen. Voorbeelden zijn
autowegen en medische kennis.
Rivaliserende, exclusieve (Individuele) goederen (4).
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Zoals eerder aangegeven heeft een individueel goed de eigenschap dat het uitsluitend aan één economisch
subject tegelijk ter beschikking staat en alleen voor hem of haar van betekenis is. In voorbeelden van de
publieke sector te blijven; wanneer een aannemer een dijk aanlegt kan deze niet meer door een andere
aannemer worden aangelegd. Consumptie van een individueel goed door de één maakt consumptie van
datzelfde goed door de ander onmogelijk. (Dietz e.a. 2004). Toewijzing van deze goederen kan via de markt tot
stand komen.
Goederenkarakteristieken spelen een belangrijke rol bij aanbestedingen. Zoals aangegeven zijn collectieve
goederen niet geschikt om via de markt te verhandelen omdat de kosten moeilijk individueel in rekening te
brengen zijn. Om deze reden worden ze ook niet verder meegenomen in onderzoek. Dit in tegenstelling tot
individuele goederen die zich heel goed lenen om op de markt te zetten. In principe is de voortbrenging hiervan
geen overheidstaak. In de praktijk zien we dat deze goederen ook door de publieke sector op de markt worden
gezet (inkoop kantoorbenodigdheden, bouwen van wegen en dijken). Het gaat dan vaak om privaatrechtelijke
handelingen. Gemengde goederen lijken minder geschikt om deze op de markt te brengen. Dit vanwege het
ontbreken van de homogeniteit. Bij aanbestedingen is het belang van sturen en verantwoorden op output
groot. Maar dan moeten er van te voren duidelijk productspecificaties kunnen worden afgegeven.
3.6 Aanbestedingsvormen
Zoals eerder aangegeven kent het aanbestedingsrecht een lange historie. Uitgangspunt van een gelijke kans
voor eenieder was in het begin van de 19e eeuw hoofdregel in de Nederlandse aanbestedingsregelgeving.
Aannemingen van werken en leveranties dienden boven een bepaalde drempel openbaar te worden
aanbesteed. In de jaren na 1927 heeft de praktijk afstand genomen van het principe van openbare
aanbesteding van overheidsopdrachten voor werken en leveringen. De voorkeursbehandeling van enkelen –de
onderhandse aanbesteding- kreeg de overhand (Hebly e.a. 2010).
De volgende aanbestedingsvormen zijn actueel (Essers 2009):
1.
De openbare procedure (openbare aanbesteding en elektronische veiling).
De openbare procedure is een aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt en waarbij alle ondernemers
mogen inschrijven. Bij de elektronische veiling kan de aanbesteder zijn besluit tot opdrachtverstrekking vooraf
laten gaan door een elektronische veiling, indien:
 hij dit heeft gemeld in de aankondiging
 hij in de aanbestedingsstukken de informatie heeft opgenomen met betrekking tot de elektronische
veiling
 nauwkeurige specificaties voor de overheidsopdracht kunnen worden opgesteld.
Een elektronische veiling (e-veiling) is onderdeel van een normaal aanbestedingstraject en volgt dezelfde fases.
Het verschil met een standaard aanbestedingstraject is dat inschrijvers via internet een bod uitbrengen.
Een elektronische veiling is niet toegelaten bij aanbesteding van werken of diensten voor intellectuele
prestaties. Onder een elektronische veiling wordt verstaan een zich herhalend elektronisch proces voor de
presentatie van nieuwe, verlaagde prijzen of van nieuwe waarden voor bepaalde elementen van de
inschrijvingen, dat plaatsvindt na de eerste volledige beoordeling van de inschrijvingen dat klassering op basis
van elektronische verwerking mogelijk maakt.
23
2.
Niet-openbare procedure (aanbesteding met voorafgaande selectie)
Een aanbesteding volgens de niet-openbare procedure is een aanbesteding die algemeen bekend wordt
gemaakt, waaraan ondernemers mogen verzoeken deel te nemen, maar waarbij alleen de door de aanbesteder
geselecteerde ondernemers mogen inschrijven. De niet- openbare procedure is de aanbestedingsprocedure
waarbij aan het indienen van een inschrijving een selectie voorafgaat. Alleen de deelnemende marktpartijen
die aan de hand van de criteria voor selectie (uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen) zijn uitgekozen, worden
door de aanbesteder uitgenodigd om in te schrijven.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Met name wanneer aan de voorbereiding en/of beoordeling van offertes veel tijd en kosten verbonden zijn en
wanneer een groot aantal deelnemende marktpartijen verwacht wordt, kan het volgen van een niet-openbare
procedure de voorkeur verdienen boven het volgen van een openbare procedure. De selectie kan immers door
een beperking van het aantal inschrijvers zowel voor de potentieel deelnemende marktpartijen als voor de
aanbesteder kosten sparen. Wel dient de aanbesteder zich te realiseren bij zijn keuze voor de niet-openbare
procedure, dat deze procedure een langere doorlooptijd heeft dan de openbare procedure, omdat bij de nietopenbare procedure aan de eigenlijke aanbestedingsprocedure een selectiefase voorafgaat. Bovendien wordt
door de selectie het aantal inschrijvers en daarmee de concurrentie beperkt. Daarom dient het aantal, dat
wordt uitgenodigd om in te schrijven voldoende groot te zijn om een daadwerkelijke mededinging te
waarborgen. Ten minste vijf, op voorwaarde dat er een voldoende aantal geschikte kandidaten is. Voor het
overige vertoont de niet-openbare procedure veel gelijkenis met de openbare procedure.
3.
Concurrentiegerichte dialoog
Indien naar het oordeel van de aanbesteder het niet mogelijk is door toepassing van de openbare procedure of
de niet-openbare procedure een bijzonder complexe overheidsopdracht te plaatsen, dan kan de aanbesteder
de procedure van de concurrentiegerichte dialoog toepassen.
Een overheidsopdracht is bijzonder complex indien de aanbesteder objectief gezien niet in staat is:
 de technische middelen te bepalen, waarmee aan de behoeften of het doel kan worden tegemoet
gekomen
 de juridische of financiële voorwaarden van een project te specificeren
Kortom aan een concurrentiegerichte dialoog met marktpartijen bestaat met name behoefte wanneer de
technische, financiële en juridische kennis van marktpartijen een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de
totstandkoming van een adequaat bestek. Een dergelijk dialoog gaat aan het verzoek van de aanbesteder tot
de indiening van inschrijvingen vooraf. Doel van de dialoog is om één of meer oplossingen te zoeken die aan de
behoeften van de aanbesteder beantwoorden. Op grond van deze oplossingen zullen de geselecteerde
deelnemende marktpartijen worden uitgenodigd om in te schrijven. Een concurrentiegerichte diaoog zou
uitkomst kunnen bieden ingeval van omvangrijke geïntegreerde vervoersinfrastructuurprojecten, grote
computernetwerken of projecten met complexe en gestructureerde financiering, zoals projecten van publiekprivate samenwerking, waarvan de financiële en juridische onderbouwing niet vooraf kan worden
voorgeschreven. De concurrentiegerichte dialoog heeft bepaalde kenmerken van de prijsvraag. Net als bij de
prijsvraag moeten de deelnemende marktpartijen oplossingen, die aan de behoeften van de aanbesteder
voldoen, presenteren en de aanbesteder kan vervolgens uit de gepresenteerde oplossingen zijn keuze maken.
De procedure van de concurrentiegerichte dialoog lijkt ook op de procedure via onderhandelingen met
voorafgaande bekendmaking, in de zin dat met geselecteerde deelnemers wordt gesproken over een oplossing
die aan de behoeften van de aanbesteder beantwoordt. Het voeren van een concurrentiegerichte dialoog
brengt risico’s met zich mee ten aanzien van de transparantie, gelijke behandeling en mededinging. De
aanbesteder zal daarom de keuze voor een concurrentiegerichte dialoog moeten kunnen motiveren aan de
hand van de aard van de opdracht. Bovendien mag deze procedure niet zodanig worden aangewend dat de
concurrentie wordt beperkt of verstoord, waarbij met name kan worden gedacht aan het wijzigen van de
basiselementen van de inschrijvingen, het opleggen van inhoudelijke elementen aan de gekozen inschrijver of
het betrekken van een andere deelnemende marktpartij dan degene, die een economisch meest voordelige
inschrijving heeft gedaan, in de procedure.
24
4.
Onderhandelingen met voorafgaande aankondiging
Een aanbesteding volgens de onderhandelingsprocedure met voorafgaande aankondiging is een aanbesteding
die algemeen bekend wordt gemaakt en waaraan ondernemers mogen verzoeken deel te nemen , waarna de
aanbesteder met de door hem gekozen aannemers overleg pleegt en door onderhandelingen met één of meer
van hen de voorwaarden van de opdracht vaststelt. De aanbesteder kan het aantal geschikte gegadigden dat hij
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
zal uitnodigen tot deelneming aan de onderhandelingen beperken. Het aantal tot deelneming uit te nodigen
gegadigden moet in ieder geval groot genoeg zijn om een daadwerkelijke mededinging te waarborgen en dient
ten minste drie te bedragen op voorwaarde dat er een voldoende aantal geschikte kandidaten is.
5.
Onderhandelingen zonder voorafgaande aankondiging; onderhandse aanbesteding (enkel bij nationale
aanbesteding)
Een aanbesteding volgens de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging is een
aanbesteding die niet algemeen bekend wordt gemaakt en waaraan de door de aanbesteder gekozen
ondernemers mogen deelnemen, waarna de aanbesteder met deze overleg pleegt en door onderhandelingen
met één of meer van deze gekozen ondernemers de voorwaarden van de opdracht vaststelt. Een
onderhandelingsprocedure zonder aankondiging kan enkel worden toegepast op leveringen van specifieke
producten, verrichtingen van specifieke diensten en uitvoering van specifieke werken.
De procedure van gunning via onderhandelingen zonder voorafgaande aankondiging verloopt overeenkomstig
de procedure van gunning via onderhandelingen met voorafgaande aankondiging met dien verstande dat de
stappen tot de uitnodiging tot inschrijving worden overgeslagen.
6.
gunning van een concessieovereenkomst
Een concessieovereenkomst voor werken is een overeenkomst met dezelfde kenmerken als een opdracht voor
werken, waarbij de tegenprestatie voor de uit te voeren werken in ieder geval bestaat uit het recht het werk te
exploiteren, al dan niet gecombineerd met een prijs.
7.
Gunning van opdrachten gebaseerd op een raamovereenkomst met een enkele ondernemer.
Een raamovereenkomst met een enkele ondernemer is een overeenkomst tussen een of meer aanbesteders en
één ondernemer met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake de te verstrekken
opdrachten vast te leggen. Een raamovereenkomst moet niet verward worden met de begrippen raamcontract
of overheidsopdracht, omdat bij een raamovereenkomst geen sprake is van een opdracht, noch van een
afnameverplichting , noch van een specifiek werk, een specifieke levering van bepaalde producten en een
specifiek verrichten van bepaalde diensten bekend zijn. Een raamovereenkomst regelt namelijk alleen de
voorwaarden, waaronder de aanbesteder aan de winnende inschrijver een overheidsopdracht kan verstrekken.
De maximale looptijd van de raamovereenkomst is vier jaar. De aanbesteder mag de raamovereenkomst niet
gebruiken om de mededinging te hinderen, te beperken of te vervalsen en hij mag geen oneigenlijk gebruik van
een raamovereenkomst maken.
De opdracht op basis van een raamovereenkomst met een enkele ondernemer wordt verstrekt volgens de in
de raamovereenkomst gestelde voorwaarden. De opdracht wordt verstrekt door de ondernemer schriftelijk te
raadplegen en hem indien nodig te verzoeken zijn inschrijving aan te vullen. Ook hier is de aanbesteder niet
verplicht om de opdracht te verstrekken. Geschillen worden voorgelegd aan de gewone rechter.
25
8.
Gunning van opdrachten gebaseerd op een raamovereenkomst met meerdere ondernemers.
Een raamovereenkomst met meerdere ondernemers is een overeenkomst tussen één of meer aanbesteders en
meerdere ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te verstrekken
opdrachten vast te leggen. Een raamovereenkomst met meerdere ondernemers wordt met ten minste drie
ondernemers gesloten.
De opdracht op basis van een raamovereenkomst met meerdere ondernemers wordt verstrekt:
a.
door toepassing van de in de raamovereenkomst bepaalde voorwaarden, zonder de partijen opnieuw
tot mededinging op te roepen of;
b.
wanneer niet alle voorwaarden in de raamovereenkomst zijn bepaald, door partijen opnieuw tot
mededinging op te roepen:
op basis van dezelfde voorwaarden die indien nodig worden gepreciseerd,
en, zonodig, op basis van andere voorwaarden waarvan in het bestek van de raamovereenkomst een
indicatie is gegeven volgens de onderstaande procedure:
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
1.
2.
3.
4.
de aanbesteder nodigt gelijktijdig schriftelijk de ondernemers uit die in staat zijn de opdracht
uit te voeren;
de aanbesteder stelt een voldoende lange termijn vast voor de indiening van inschrijvingen
waarbij hij rekening houdt met elementen, zoals de complexiteit van het onderwerp van de
opdracht en de benodigde tijd voor de toezending van de inschrijvingen;
de inschrijvingen worden schriftelijk ingediend en de inhoud ervan blijft vertrouwelijk totdat
de vastgestelde indieningstermijn is verstreken;
de aanbesteder verstrekt de opdracht aan de inschrijver, die op grond van de in het bestek
van de raamovereenkomst vastgestelde nadere criteria de beste inschrijving heeft ingediend.
Ook in deze procedure worden de algemene beginselen van gelijke behandeling en
transparantie geëerbiedigd.
9.
Experimentele procedure
Een aanbesteder kan met het oogmerk om doelmatiger aan te besteden bij wijze van experiment afwijken van
de in het ARW 2005 omschreven procedures. De wettelijke voorschriften en de algemene beginselen van het
aanbestedingsrecht moeten echter wel in acht worden genomen. De aanbesteder beschrijft de experimentele
procedure in de aankondiging en motiveert het beoogde doel en de wijze, waarop hij dit doel verwacht te
bereiken. Nadat het experiment voltooid is, publiceert de aanbesteder een evaluatie en stelt die beschikbaar
aan alle gegadigden en inschrijvers.
10.
Benchmarking
Bij benchmarking wordt geselecteerd op basis van prestaties in het verleden. Wanneer een aanbieder in het
verleden goed heeft gepresteerd, krijgen ze zonder verdere selectie een mogelijkheid aan te bieden. Goed
presteren wil zeggen relatief beter presteren dan andere aanbieders. Benchmarks zijn over het algemeen niet
eenvoudig. Een goede benchmark is namelijk gebaseerd op een econometrisch model dat ontwikkelings- en
onderhoudskosten met zich meebrengt, en waarvoor veel informatie nodig is om het up to date te houden. Er
is sprake van grotere administratieve lastendruk, voor zowel aanbesteder als aannemer van het werk.
3.7 Aanbestedingsmotivaties
We hebben in paragraaf 3.5 een onderscheid gemaakt naar de karakteristieken van de goederen, diensten en
werken die een overheid op de markt kan zetten. In deze paragraaf kijken we naar de over- en afwegingen die
een overheid kan maken wil deze de producten op de markt zetten en welke factoren hierbij een rol kunnen
spelen.
Binnen de overheid worden producten op verschillende wijzen voortgebracht.
1.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit
2.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
3.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten
4.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling)
26
Bovengenoemde factoren zijn van belang waarbij het gaat over de verenigbaarheid van de marktwerking met
de inrichting van de publieke voorzieningen. Wanneer uitvoering van zaken in eigen beheer valt te prefereren
boven uitbesteding aan de markt zal dit invloed hebben op de wijze waarop wordt aanbesteed. Belangrijk
aandachtspunt hierbij is de verandering gebaseerd op de introductie van het New Public Management (NPM).
Kenmerkend voor NPM is dat vanuit een meer bedrijfskundig perspectief op de overheid aandacht wordt
gevraagd voor het transparant maken en verbeteren van de prestaties van de overheid (Bekkers 2007).
Ook is er een aantal factoren die een (grote) rol kunnen spelen bij de over- en afwegingen om tot aanbesteding
over te gaan zoals de prijs, flexibiliteit, loyaliteit, communicatie, deskundigheid, transactiekosten,
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
betrokkenheid en beïnvloedbaarheid. Deze factoren zijn niet zomaar willekeurig gekozen, maar worden
genoemd in relevante literatuur. Zij worden dan ook verder uitgewerkt, waarbij uit de te houden interviews
moet blijken of deze inderdaad relevant zijn bij de over- en afwegingen van een overheid om producten al dan
niet op de markt te zetten.
 Prijs
Hoewel de belangrijkste doelstelling van de Europese aanbestedingen het wegnemen van
belemmeringen was die een vrij goederen- , diensten- , kapitaal- en personenverkeer binnen de
Europese Unie in de weg stonden blijkt in de praktijk de prijs een belangrijk argument om tot
aanbesteding over te gaan.
1.
2.
3.
4.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Uit een recent onderzoek van Berenschot blijkt dat een derde van het personeel bij een
gemeente bestaat uit ondersteunende diensten. Dat is veel meer dan in welke sector dan
ook. Hierdoor zijn de overheadkosten hoog. Wanneer een gemeente de werkzaamheden in
eigen beheer uitvoert, wordt dit verrekend tegen de tarieven inclusief de hoge overheadkosten. Wanneer uitsluitend getoetst wordt op de prijs ten opzichte van de andere
varianten dan zal het uitvoeren in eigen beheer hierdoor altijd nadelig zijn, ook al wordt er in
alle opzichten efficiënt gewerkt om de kosten te drukken. Het in eigen beheer uitvoeren van
goederen, diensten en werken scoort op grond van de prijs hierdoor negatief in tabel 2.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Door het afsluiten van meerjarige contracten voor het leveren van goederen, diensten en
producten, die herhaaldelijk worden gebruikt, kunnen er scherpe condities met de
betreffende leveranciers worden bedongen. Door voor een bepaalde periode een vaste afzet
te garanderen kan de leverancier een scherpe prijs neerzetten. Met een leverancier waarmee
een contract is afgesloten zijn afspraken te maken over de te leveren kwaliteit, levertijden en
te leveren hoeveelheden. De afgesproken targets kunnen na een bepaalde tijd worden
geëvalueerd en indien nodig worden bijgesteld. Er kan dan een langdurige relatie ontstaan die
uiteindelijk leidt tot een “win win” situatie. Op grond van de prijs scoort deze vorm positief.
Aangezien argumenten als kwaliteit en levertijd hierbij ook betrokken worden zal de prijs
enigszins inboeten op de variant waarbij de gemeente het op de markt zet en de prijs hierin
leidend is.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten
In veel gevallen kiezen overheden om opdrachten tegen de laagste prijs aan te besteden.
Hierbij is men verzekerd dat de goederen, werken en diensten tegen de laagste prijs weggezet
worden. Andere criteria worden dan buiten beschouwing gelaten. De prijs zal bij deze variant
gunstiger zijn dan bij de variant met de vaste leveranciers. Dit wordt schematisch weergegeven in tabel 2 met een dubbele plus.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit.
(gemeenschappelijke regeling). Argument voor een gemeenschappelijke regeling gerelateerd
aan de prijs, is het volume. Hoe groter het volume, hoe lager de prijs. Ook bij deze variant zal
de prijs gunstiger zijn dan bij de eerste twee varianten.
 Flexibiliteit
In hoeverre is er sprake van flexibiliteit bij de realisering van goederen en bij de uitvoering van de
werkzaamheden en is maatwerk mogelijk.
27
1.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Bij het in eigen beheer uitvoeren van werken, diensten en goederen kan de gemeente naar
eigen inzicht de zaken bijsturen. Tussentijds kunnen prioriteiten bijgesteld worden. De
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
2.
3.
4.
medewerkers dragen de kernwaarden van de organisatie uit en handelen hiernaar. Op basis
van flexibiliteit scoort deze variant positief.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Een vaste leverancier zal vanwege de duurzame contacten zich tot op zekere hoogte flexibel
opstellen. Wanneer deze flexibiliteit te veel inspanningen vergt zal hij wijzigingen in de prijs
doorvoeren. Deze variant scoort dan ook positief op het gebied van flexibiliteit maar minder
positief dan de eerdere variant.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Wanneer er bij deze variant bijgestuurd moet worden zal dit altijd betekenen dat er een
prijskaartje aanhangt. Ook bij het bijstellen van prioriteiten zal er een prijscorrectie
doorgevoerd worden. Deze variant scoort op dit onderdeel in vergelijking met de andere
varianten negatief.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Bij een gemeenschappelijke regeling wordt geprobeerd zoveel als mogelijk alles vast te leggen
in regelingen. Toch is er altijd nog wel ruimte voor enige bijsturing. Op grond hiervan scoort
flexibiliteit op dit onderdeel positief maar minder dan de variant waarbij alles in eigen beheer
is.
 Loyaliteit
Voor een overheid is loyaliteit een kerncompetentie. Je kent de visie van de organisatie en weet dit
ook uit te dragen. Als overheid moet je de afspraken nakomen, je bent betrouwbaar. Hoe borg je dat
de waarden, gedragsregels en normen van de organisatie ook uitgedragen worden door derden?
1.
2.
3.
4.
28
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Als je loyaal bent aan je bedrijf of organisatie, stem je je eigen gedrag af op de behoeften,
prioriteiten en doelen daarvan. In Nederland zijn er verschillende typen ambtenaren te
onderscheiden zoals de professionals die voor alles de samenleving en de burger willen
dienen. Dat doen ze door loyaal te zijn aan het eigen vakgebied en aan professionele regels.
Ook zijn er de neutrale dienaren die er vooral op gespitst zijn dat de eigen politieke
voorkeuren geen rol mogen spelen, en je hebt de de privé- georiënteerden bij wie het eigen
privéleven en het eigen geweten een doorslaggevende rol spelen, en open en principiële
zelfstandigen, wier loyaliteit bovenal ligt bij de wet- en regelgeving. De loyaliteits-`
opvattingen van ambtenaren laten verschillen zien in accenten van objecten van loyaliteit en
verschillen in hoe botsende loyaliteiten worden afgewogen. (Volkskrant 19-1-2011)
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Het voordeel van vaste leveranciers is dat de behoeften , prioriteiten en doelen van de
opdrachtgever bekend zijn. Vanwege het belang van de leveranciers bij de continuering van
een contract zullen zij zich hieraan conformeren en daarom loyaal zijn.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Loyaliteit moet verankerd worden in een bestek. Dit is lastig, want dit betekent dat
subjectieve normen en waarden vertaald moeten worden in (objectieve) marktconforme
randvoorwaarden.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Ook hier geldt dat van de leverancier verwacht wordt dat deze op de hoogte is van behoeften,
prioriteiten en doelen van de organisatie. Omdat de leverancier met verschillende overheden
te maken heeft wordt de loyaliteit gedeeld met meerdere partijen (gemeenten)
 Communicatie
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Communicatie is voor een overheid een essentiële factor geworden. Met de Wet Openbaarheid van
Bestuur (1968) krijgt de burger informatierecht en de overheid een informatieplicht.
Openbaarheid van informatie wordt beschouwd als een belangrijke voorwaarde om burgerparticipatie
bij beleid een plek te geven. Hiermee worden eerste stappen gezet voor gedragsbeïnvloedende
voorlichting uitsluitend als het gaat om aanvaard beleid (Deventer e.a. 2010). Laagdrempeligheid,
betrokkenheid, wederkerigheid en verantwoordelijkheid zijn sleutelwoorden in collegeprogramma’s.
Deze speerpunten zullen bij de overwegingen om een product al dan niet op de markt te zetten een
rol kunnen meespelen.
1.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Voor ambtenaren zijn binnen de organisatie regels opgesteld hoe om te gaan met de
communicatie, dit zowel intern als extern georiënteerd. Om deze reden is de communicatie
en de hieruit voortvloeiende speerpunten geborgd.
2.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Bij het aangaan van contracten/overeenkomsten of gebruik maken van vaste leveranciers
worden in de regel geen afspraken gemaakt over de wijze van communiceren. Toch zijn vaste
leveranciers door hun veelvuldig contact met de publieke organisatie meestal op de hoogte
van de cultuur van zo’n organisatie. Als zij zelf de communicatie niet voor hun rekening
nemen dat hebben zij een netwerk waarbij zij de communicatie kunnen neerleggen bij de
betreffende overheidsorganisatie.
3.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Zoals eerder aangegeven wordt communicatie meestal niet geborgd bij het aangaan van
contracten/overeenkomsten etc. met derden. Vanwege de onbekendheid met de cultuur van
een organisatie en verschillende belangen is de communicatie en de speerpunten van het
beleid met betrekking tot de communicatie minder goed geborgd dan bij de eerdere
varianten.
4.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Bij een gemeenschappelijke regeling wordt er vaak ruime aandacht besteed aan het borgen
van de verschillende belangen van de organisaties die participeren in een gemeenschappelijke
regeling. Doordat er binnen het grote geheel wel concessies gedaan moeten worden zal de
communicatie weliswaar geborgd worden maar minder prominent dan bij de eerste variant.
 Deskundigheid
Deskundigheid is van oorsprong een vaardigheid die voor ambtenaren een vereiste is. Hoewel door
sommigen deze deskundigheid in twijfel wordt getrokken. ” Door marktwerking is de deskundigheid
van de ambtenaren de laatste decennia flink teruggelopen”. Dat betoogt Herman Tjeenk Willink in het
jaarverslag van de Raad van State.
“Marktwerking heeft er voor gezorgd dat de professionaliteit binnen het openbaar bestuur onder druk
is komen staan, zegt Tjeenk Willink in de Algemene Beschouwingen van het jaarverslag. De staat is de
afgelopen decennia volgens de principes van de markt ingericht, met het openbaar bestuur als bedrijf
en de burger als klant.” Willink geeft hierbij aan dat de huidige bezuinigingen niet vergezeld mag gaan
met besparingen op de verdere professionalisering van ambtenaren. Binnen deze context wordt er
vooralsnog van uitgegaan dat deskundigheid onderdeel is van één van de tien standaarden voor
ambtenaren (Karssing en Niessen 2008)
29
1.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Bjj deskundigheid binnen een overheidsorganisatie gaat het naast de vakinhoudelijke
deskundigheid ook om de deskundigheid om het algemeen belang te waarborgen boven het
individueel belang. Er is wel een tendens om als overheid te sturen op regie waardoor er
wordt ingeboet op de vakinhoudelijke deskundigheid. Toch wordt van een overheid verlangt
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
2.
3.
4.
dat deze deskundig opereert. Er wordt daarom van uitgegaan dat de deskundigheid bij een
overheid in ruime mate aanwezig is.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Deskundigheid bij vaste leveranciers is vaak een argument om de werkzaamheden, goederen,
diensten uit te besteden. De afweging algemeen belang versus individueel belang ontbreekt
wanneer er uitbesteed wordt. De overheid zelf zal deze belangenafweging moeten
waarborgen. Vandaar dat deskundigheid positief scoort maar minder positief dan wanneer de
overheid de producten zelf uitvoert.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Een overheid gaat aanbesteden om de zo laagst mogelijke prijs te betalen voor de goederen,
werken of diensten. De deskundigheid wordt meestal niet apart omschreven wanneer het
product op de markt wordt gezet. Kwantitatieve bepalingen winnen het hierbij van de
kwalitatieve bepalingen omdat deze subjectief zijn en moeilijk omschreven kunnen worden.
Wanneer deskundigheid ontbreekt kan op basis van sancties opgetreden worden maar dat is
achteraf. Om deze reden zal deskundigheid bij aanbesteding negatiever scoren dan bij vaste
leveranciers waarbij bij het ontbreken van deskundigheid onmiddellijk uitsluiting volgt.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
De noodzaak om een gemeenschappelijke regeling in te voeren is meestal het bundelen van
deskundigheid. Een gemeenschappelijke regeling zal bij een overheid niet ingevoerd worden
wanneer deskundigheid niet als voorwaarde is opgenomen.
 Transactiekosten
Transacties komen niet zomaar tot stand. Aan transacties zijn kosten verbonden. Het gaat daarbij om
alle kosten die noodzakelijk zijn om het “contract”in ruime zin tussen partijen vollediger te maken
(Hazeu 2007). Voorbeelden van transactiekosten zijn: toezicht houden, inspecties, voorzieningen om
geschillen te treffen, onderhandelingskosten, coördinatiekosten, organisatiekosten, kosten voor
omschakeling naar nieuwe systemen dan wel verschillend materiaalgebruik, etc. De omvang van de
transactiekosten moeten in relatie gezien worden tot de gewone productiekosten. De hoogte van de
transactiekosten kunnen bepalend zijn bij de afweging of een overheid de taken zelf moet uitvoeren of
dit beter kan uitbesteden. We hebben het dan over het vraagstuk van de transactiebenadering. De
transactiebenadering stelt de economische transactie centraal: welke additionele kosten boven de
reguliere productiekosten moeten worden gemaakt om een economische goed in deze of gene vorm –
bijvoorbeeld via de markt of via een hiërarchie- te realiseren? (Hazeu 2007).
1.
2.
30
3.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Wanneer we uitgaan van voornoemde omschrijving van transactiekosten zijn
transactiekosten bij het in eigen beheer uitvoeren lager dan bij andere uitvoeringsvormen.
Het gaat immers om alle kosten die noodzakelijk zijn om het “contract tussen partijen
vollediger te maken”. En bij het in eigen beheer uitvoeren zijn er (bijna) geen
transactiekosten.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
De omvang van bijkomende kosten wanneer de gemeente een contract heeft met vaste
leveranciers zal groter zijn dan wanneer de gemeente de werkzaamheden in eigen beheer
uitvoert maar nog relatief beperkt zijn. Doordat het werken met vaste leveranciers gebeurt
op basis van wederzijds vertrouwen zullen de kosten voor het toezicht houden, kosten voor
geschillen etc. minimaal zijn.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Bij het op de markt zetten van goederen, diensten en werken zijn er meerdere kosten
verbonden om het uitbesteden hiervan mogelijk te maken. Denk hierbij aan de kosten voor
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
4.
het opstellen van bestek, werkomschrijving, toezicht houden etc. Voor complexe producten
kunnen deze kosten zeer omvangrijk zijn. Ook bij het ontstaan van geschillen kunnen deze
kosten hoog oplopen. Op het onderdeel transactiekosten zal deze uitvoeringsvorm negatiever
scoren dan bij het in eigen beheer uitvoeren of bij een vaste leverancier.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Wanneer goederen, diensten of werken binnen een gemeenschappelijke regeling worden
voortgebracht zijn de transactiekosten hoog. Om de onderlinge afspraken te kunnen
waarborgen wordt gebruik gemaakt van een overeenkomst. Het tot stand komen van een
dergelijke overeenkomst is arbeidsintensief en moet regelmatig worden bijgesteld. Iedere
betrokkene wil binnen een gemeenschappelijke regeling zoveel mogelijk waarborgen dat het
eigen beleid uitgedragen wordt. Bij het opstellen van een overeenkomst om een
gemeenschappelijk regeling aan te gaan zijn hoge (arbeids) kosten gemoeid. Wanneer er
uitvoering wordt gegeven aan de gemeenschappelijke regeling zijn ook de kosten voor regie,
toezicht etc. groot en vergelijkbaar met het aanbesteden van de producten. Voordeel
bij een gemeenschappelijke regeling is dat je deze kosten kunt delen. Veelal vallen deze in het
niet bij de verschillende randvoorwaarden die de diverse participerende gemeenten hebben
om hun eigen beleid te kunnen borgen.
 Betrokkenheid
Werken voor, bij of in het publieke domein vraagt een andere rol. Het gaat niet alleen om het belang
van meetbare geleverde prestaties. Kwaliteit, zorg en aandacht waarbij oog is voor de omgeving.
Vooral bij lokale overheden speelt vanwege de (kleine) schaal, het belang om bij te dragen aan de
sociale kwaliteit van de samenleving.
1.
2.
3.
4.
31
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Van een ambtenaar mag verwacht worden dat deze betrokken is bij de werkzaamheden en
het bedrijf waar deze werkt. In visies van een overheidsorganisatie is betrokkenheid vaak als
competentie opgenomen. Een ambtenaar weet dat de organisatie betrokkenheid bij het
algemeen belang voor ogen heeft.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Ook bij de vaste leverancier zal betrokkenheid een rol spelen. Immers deze is afhankelijk van
werk van de opdrachtgever (overheid). Toch zal in eerste instantie de betrokkenheid gericht
zijn op het eigen bedrijf en in tweede instantie pas op betrokkenheid bij de werkzaamheden
van zijn opdrachtgever.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
Bij aanbestedingen zal betrokkenheid een minder grote rol spelen. Bij aanbestedingen wordt
vaak geen onderscheid gemaakt voor het werken in een publieke domein. Bij aanbestedingen
is de prijs meestal bepalend en spelen kwalitatieve voorwaarden, zoals betrokkenheid, een
minder grote rol.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Bij een gemeenschappelijke regeling wordt vaak geprobeerd de betrokkenheid te
waarborgen. Dit blijft moeilijk omdat men hier te maken heeft met verschillende
opdrachtgevers. De betrokkenheid bij het publieke domein is er wel maar door de
verschillende partijen is deze verbrokkeld.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
 Beïnvloedbaar (beheersingsmogelijkheden)
Wanneer we goederen op de markt zetten zijn we dan ook in staat om invloed uit te oefenen op het
proces om onze doelstellingen te kunnen realiseren.
1.
2.
3.
4.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit.
Bij het in eigen beheer uitvoeren van de producten zijn de beheersingsmogelijkheden groot.
Tussentijds kan bij het verschuiven van prioriteiten zonder hoge kosten bijgesteld worden. De
beïnvloedbaarheid op de output van het product is groot.
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers.
Bij het onderbrengen van producten bij een vaste leverancier zal er binnen redelijke marges
bijsturing zonder al te veel bijkomende kosten mogelijk zijn. De vaste leverancier heeft door
zijn werkzaamheden veelvuldig contact met zijn opdrachtgever en zal in veel gevallen mee
willen werken wanneer er bijstelling van beleid, uitvoering aan de orde is.
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten.
De beïnvloedbaarheid bij aanbestedingen is groot maar heeft een prijskaartje. Vaak zijn in
bestekken de verrekenprijzen bij bijstellingen (meerwerk) al meegenomen. Deze zijn hoger
dan de prijzen opgenomen in bestekken. Wanneer de bijstellingen meer dan 10%
bedragen dan moet er een ander bestek/overeenkomst worden aangegaan.
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling).
Bij een gemeenschappelijke regeling is er vaak ruimte opgenomen op prioriteiten aan te
passen. Vaak zijn er binnen gemeenschappelijke regelingen jaarprogramma’s opgenomen
waarbij jaarlijks het beleid aangepast kan worden. Beïnvloeding is mogelijk door te schuiven
met prioriteiten. Ook zijn er beheersingsmogelijkheden (randvoorwaarden) opgenomen
binnen een gemeenschappelijke regeling.
Wanneer we de verschillende aannames op een rij zetten kunnen we dit vertalen in een schema.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Tabel 2
32
Gemeente eigen
beheer
++
++
++
++
++
++
++
Vaste leverancier
+
+
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
---
Gemeenschappelijke
regeling
++
+
+
+
++
-+
+
De theorie die hiervoor wordt beschreven en in het vorenstaande schema is verwerkt, vormt de basis voor het
formuleren van een aantal werkhypothesen over de motieven waarom iets wordt aanbesteed. Deze
hypothesen worden getoetst aan het verzamelde empirische materiaal. Voor de toetsing van hypothesen
bestaan er in beginsel twee mogelijkheden: verifiëren of falsifiëren. Verifiëren wil zeggen dat gezocht wordt
naar bevestiging van de in een hypothese beschreven veronderstelling. Falsifiëren houdt in dat niet naar
bevestiging, maar juist naar weerlegging van de hypothese wordt gezocht (A.van Rooij, maart 2009).
3.8 Samenvatting aanbestedingen en aanbestedingsregels in uitvoering
In 1992 en 1993 zijn de eerste Europese richtlijnen aanbestedingen werken, leveringen, diensten en
nutssectoren vastgesteld. Deze zijn in 2004 aangepast waarna implementatie in de Nederlandse wet volgde
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
(Bao en Bass). De Aanbestedingswet zoals deze door de Minister van Economische Zaken is ontwikkeld, is op 8
juli 2008 door de Eerste Kamer afgewezen. Diverse onderzoeken wijzen uit dat het naleefgedrag van de
aanbestedingsregels aandacht behoeft. Om de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk te vergroten
worden naast het wetsvoorstel Aanbestedingswet een aantal aanvullende maatregelen genomen. Eén van die
maatregelen is het opstellen van richtsnoeren om de aanbestedingsregels eenvoudiger, beter en meer uniform
toe te passen. Ook is in mei 2010 een aanbestedingsambassadeur aangesteld.
Inmiddels zijn er in Nederland een groot aantal aanbestedingsvarianten actueel. Deze zijn in dit hoofdstuk
verder toegelicht. In hoeverre deze een rol spelen bij het naleefgedrag zal uit het gehouden onderzoek
(uitwerking hoofdstuk 4) moeten blijken.
Een verdere onderscheid wordt gemaakt naar over- en afwegingen die een rol spelen bij het door een overheid
op de markt zetten van producten. Het gaat dan over het onderscheid die er is bij het voortbrengen van de
producten; in eigen beheer uitvoeren, een contract met vaste leveranciers, op de markt zetten, en het
voortbrengen samen met andere gemeenten. Ook blijken er nog andere aspecten een rol te spelen bij het op
de markt zetten van goederen. Het gaat dan met name over de soort goederen die je op te markt wil zetten.
Het gaat dan om goederenkarakteristieken en wat de rol van de overheid is bij deze goederen. Collectieve
goederen (dijken, handhaving van de rechtsorde, openbaar bestuur) zijn niet geschikt om via de markt
verhandeld te worden omdat niemand van het gebruik kan worden uitgesloten. Deze goederen worden dan
ook niet verder in het onderzoek meegenomen.
De manier van het op de markt zetten wordt in dit hoofdstuk afgezet ten opzichte van de overwegingen van
het op de markt zetten. Hierbij worden een aantal aannames (hypotheses) gedaan die niet helemaal objectief
te verantwoorden zijn. Op grond van een schematische interpretatie wordt (theoretisch) verwacht dat de
positie eigen beheer hoog scoort bij de afwegingen om aan te besteden( zie tabel 2) en de motivaties om aan
te besteden ten opzichte van het in eigen beheer hebben van producten lager scoren. Deze aannames worden
gereconstrueerd in hoofdstuk 4 waarbij de theorie in hoofdstuk 3 een belangrijke rol speelt.
33
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
4. Knelpunten in de uitvoering bij aanbestedingen
4.1 Inleiding
De knelpunten in de uitvoering van aanbestedingsprocedures worden in dit hoofdstuk gereconstrueerd aan de
hand van interviews gehouden bij een drietal middelgrote gemeentes ( ca. 75.000 inwoners). Qua inkoopbeleid
is er nog een vierde gemeente betrokken (gemeenschappelijk regeling). Deze vierde gemeente met 40.000
inwoners is voor wat betreft de uitvoering van aanbestedingsregels buiten beschouwing gelaten. Het
onderzoek concentreert zich immers op de middelgrote lokale overheden. De drie gemeenten zijn geselecteerd
op grond van het inwonersaantal, en op grond van redelijk dynamische ontwikkelingen binnen de gemeente op
het gebied van bouwen, herstructureringen etc. waardoor er een groot aantal transacties plaatsvindt. Naast de
interviews is aan de deelnemers gevraagd het schema in te vullen die als aanname in hoofdstuk 2 is
opgenomen. Waar het interview een half gestructureerde opzet kent is het schema zodanig opgezet dat de
invuller een verwachting (op basis van zijn ervaringen/perceptie ) moet concretiseren. Het interview moest
inzicht geven hoe de aanbestedingsregels binnen de organisatie worden nageleefd. Waarbij het interview
startte als een open interview hanteerde de interviewer een vragenlijst als leidraad die in bijlage 2 is
opgenomen. Het was belangrijk dat er in ieder geval antwoord geven werd op een aantal vragen op het gebied
van:
-
-
-
De omgeving waarin de aanbestedingen plaatsvinden. Hoe is het binnen de organisatie georganiseerd
en heeft men te maken met een regieorganisatie, is alles uitbesteed of wordt alles nog uitgevoerd in
eigen beheer?
Het proces waarbinnen de aanbestedingen plaatsvinden. Dan gaat het met name om het beleid en de
verantwoordelijkheid. Ook interne en externe onderzoeken zijn hierbij van belang.
Hoe de uitvoering is geregeld. De wijze waarop wordt aanbesteed en welke rol de verantwoordelijke
wethouder in het geheel speelt. Ook moest binnen dit geheel over de aspecten die opgenomen zijn in
het later in te vullen schema een mening te worden gegeven.
Cultuur van de organisatie. Hoe wordt de integriteit geborgd en de waarden, gedragsregels en normen
van de organisatie? Wanneer er tijdens het interview geen uitspraak was gedaan over de eigen
mening ten aanzien van aanbestedingen binnen de organisatie was de laatste vraag: Hoe kijkt u aan
tegen aanbestedingen zoals dit binnen uw gemeente functioneert.
De interviews zijn binnen de gemeenten gehouden met inkopers, medewerkers van de uitvoering, wethouders
en medewerkers van het ingenieursbureau. Dit laatste omdat in alle geïnterviewde gemeenten de inkopers
belast waren met de (Europese) aanbestedingen van leveringen en diensten maar de begeleiding van werken
bij een ingenieursbureau waren neergelegd.
4.2 Gemeente 1
Uit de ter beschikking staande documenten zoals managementpaper,verslagen strategische middagen college
en raad zet deze gemeente met de bezuiniging in op een regieorganisatie. Door de werkzaamheden uit te
besteden verwacht de gemeente een groot deel van haar bezuiniging te kunnen invullen. Op het aspect prijs
scoort het in eigen beheer uitvoeren van de werkzaamheden daarom laag. Door te verwachten dat een groot
deel van de bezuiniging ingevuld kan worden door uitbesteding, scoort het aspect prijs bij uitbesteding hoog.
34
Bij de gemeenschappelijke regeling is voordeel te behalen door het volume volgens twee van de respondenten.
Ook wordt er binnen de gemeente discussie gevoerd over het regionaal oppakken van taken waardoor er een
bezuiniging gerealiseerd kan worden. Op het aspect prijs scoort de gemeenschappelijke regeling daardoor
hoog.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
In de geraadpleegde documenten worden door deze gemeente bij het aanbesteden/uitbesteden van
werkzaamheden de volgende risico’s en knelpunten benoemd:
-
-
Het van te voren niet goed definiëren van de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer waardoor je de
regie verliest
De flexibiliteit is slecht ontwikkeld en veroorzaakt vertraging in de uitvoering
Hoe kunnen we ervoor zorgen dat ook wanneer er uitbesteed (aanbesteed) wordt de organisatie
omgevingsgericht blijft handelen
Er moet op flexibiliteit gestuurd gaan worden
Er wordt veel waarde gehecht aan medewerkers die zich erg betrokken voelen bij de organisatie. De
organisatie moet niet alleen bestaan uit externen. Er moeten ook mensen zijn die ervoor gaan en er
graag bij willen horen
Er is binnen de huidige aanbestedingsregels geen ruimte voor het borgen van waarden, gedragsregels,
en normen.
Binnen de aanbestedingsregels zijn er goedkeurmomenten maar de beïnvloedbaarheid tussentijds is
beperkt
Bij aanbestedingen wordt alleen naar de prijs gekeken. In een klein aantal gevallen wordt de kwaliteit
meegenomen.
Wanneer gebruik werd gemaakt van een vaste leverancier benoemde deze gemeente de volgende aspecten:
-
-
Bij een vaste leverancier kun je randvoorwaarden stellen. Je hebt dan gelijk een aanspreekpersoon
waarmee je afspraken kunt maken. Hij levert dan goed werk ook al is hij wat duurder dan wanneer je
aanbesteedt. Dat neem ik dan op de koop toe.
Voor standaardmateriaal maken we gebruik van vaste leveranciers. Dan heb je uniform materiaal in de
buitenruimte.
Vaak is zo’n aannemer al aan het werk binnen de gemeente, dan kan je werk met werk maken
Ten aanzien van de gemeenschappelijke regeling werden door deze gemeente de volgende aspecten van
belang gevonden:
-
Samenwerking met andere overheden biedt mogelijkheden. Het rendement dat hierdoor gehaald kan
worden is enorm, en niet alleen op financieel gebied. Het biedt de mogelijkheid de professionaliteit
van de inkoopfunctie op een hoger niveau te tillen, de inkoopschaal te vergroten en hierdoor ook de
kwaliteit van de ingekochte producten of diensten. Een bundeling van inkoopkracht en capaciteit vergt
wel een organisatorische ingreep en een investering in samenwerking ( Inkoop- en
Aanbestedingsbeleid 2010). Gezien dit laatste scoort de gemeenschappelijke regeling negatief op het
aspect transactiekosten.
Samenvattend kan op basis van de ter beschikking staande documenten zoals managementpaper,verslagen
strategische middagen college en raad het schema zoals vermeld in hoofdstuk 3.7 ingevuld worden.
Aspecten
35
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Gemeente eigen
beheer
-++
++
++
++
++
Vaste leverancier
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
----
Gemeenschappelijke
regeling
++
+
+
+
++
-
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
++
++
+
+
-
+
+
Na het verwerken van de gedocumenteerde gegevens in de tabel zijn er in de betreffende gemeente
vervolgens interviews gehouden waarbij de in dit schema genoemde aspecten aan de orde zijn gesteld. De
volgende knelpunten zijn door de geïnterviewden genoemd:









36
Bij aanbestedingen wordt vooral gekeken naar prijs. Er zal wel een bepaalde kwaliteitsnorm
plaatsvinden maar die is niet doorslaggevend. Het is ook wel lastig aan de voorkant moet je
meegeven dat het een bepaalde kwaliteit moet hebben maar het moet wel tegen een zo laagst
mogelijke prijs.
Wanneer we het hebben over borgen van waarden, gedragsregels en normen van een organisatie
verwacht ik niet dat aannemers zich hiermee bezighouden. De opzichter van de gemeente is
verantwoordelijk voor de communicatie bijvoorbeeld.
Wanneer je aan het werk bent in de buitenruimte moet je flexibel zijn. Maar daar moet je niet alles
voor opzij zetten. Aanpassingen moeten mogelijk zijn. Wanneer er een slechte aannemer is, wil ik hem
niet meer binnen mijn gemeente aan het werk zien. Via het normale aanbestedingsbeleid kan ik zo’n
aannemer nooit uitsluiten. Ik heb het er zeker voor over om de normale regelgeving zo toe te passen
dat zo’n aannemer uitgesloten wordt van deelname. Dan zal ik de prijs minder bepalend laten zijn.
Met de bezuinigingen hebben we het uitbestedingsverhaal opgevoerd. Wanneer je uitbesteedt, ben je
goedkoper uit. We denken hier een forse bezuinigingsslag te kunnen maken. Wanneer je de
werkzaamheden in eigen beheer hebt dan heb je wel de volledige regie en invloed op wat de mensen
doen.
Transactiekosten moet beter naar gekeken worden. Je moet aan de voorkant sturen. Zonder dat je het
weet wordt er iets anders (grootser) op tekening gezet. Dat wil je helemaal niet. Je moet kunnen
sturen.
Ondanks dat we wel regelmatig de aanbestedingsregels volgen, zijn er wel steeds drie á vier dezelfde
leveranciers die meedoen met de aanbestedingen en daarbij de goedkoopste zijn binnen de gestelde
normering. Daarna wordt regelmatig deze bedrijven opdrachten gegund zonder de
aanbestedingsregels te volgen. Vaak zijn ze al in de gemeente met een ander werk actief, werk met
werk maken. Wel wordt gekeken of de nieuw gehanteerde prijzen overeenkomen met de prijzen die
gehanteerd zijn in eerdere aanbestedingen.
Er zijn op kleine schaal gemeenschappelijke regelingen. Voor fysieke werken zijn de
gemeenschappelijke regelingen beperkt. Dit komt voornamelijk doordat het aan te besteden volume
van onze gemeente vrij groot is. Wanneer ik bij een kleine gemeente zou werken, zou ik veel meer de
aansluiting zoeken bij een andere gemeente . Dan is er meer voordeel te behalen. Het bestuur is heel
erg ingesteld op het wel en wee van zijn/haar plaatselijke ondernemers. Deze belangen worden soms
boven de aanbestedingsregels gesteld. Wanneer het een plaatselijke ondernemer is, is er de voorkeur
om het werk/dienst /levering aan hem/haar te gunnen.
Het aanbestedingsbeleid is te vrijblijvend. Het is veel te veel gedelegeerd naar de vakafdeling. Daarom
ben je afhankelijk van de kwaliteit van de betreffende persoon, die soms naar “eigen goed kunnen
opereert”. Je kan je dan afvragen of de randvoorwaarden en de toezicht daarop afdoende is:
Vakafdeling draait de procedure en inkoop kijkt mee. En eigenlijk moet dit omgedraaid zijn.
Afstemming tussen verschillende afdelingen; civieltechnische werkzaamheden worden door het
ingenieursbureau weggezet, de andere werken, leveringen en diensten worden door een afdeling
inkoop weggezet. Maar soms lopen deze zaken door elkaar. Voor de levering van straatstenen
bijvoorbeeld is (door inkoop) een afzonderlijk raamovereenkomst met een leverancier opgesteld.
Soms leveren deze niet op tijd, maar de volgende keer moet je vanwege de raamovereenkomst toch
weer met ze in zee gaan.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten











37
Er zijn interne onderzoeken geweest naar het aanbestedingsbeleid. Er is daarom een nieuw
aanbestedingsbeleid ontwikkeld. Vanuit het ingenieursbureau is er de vraag wie nu voor wat
verantwoordelijk is. Wij zijn met name een uitvoerend bureau en hebben behoefte aan juridische
kennis.
Wij besteden als ingenieursbureau zelf aan, maar wanneer er bezwaren komen, hebben wij niet de
kennis om een juridische procedure te starten.
In een bestek mag je geen specifiek product met een merk opnemen. Wanneer we een specifiek merk
of soort willen hebben, dan bestellen we dit zelf en stellen we het ter beschikking aan de aannemer.
Hoe je aanbesteedt, kan je wel beïnvloeden. Door onderhands aan te besteden kan je invloed
uitoefenen.
Knelpunt bij aanbestedingen is meestal tijdsdruk. Vaak wordt op bestuurlijk niveau besloten tot een
werk waarbij er een startdatum wordt opgelegd. Dan kan door tijdsdruk de procedure niet meer
doorlopen worden. De drempelbedragen bepalen of je openbaar moet. Je kan als organisatie de
drempelbedragen aanpassen zodat je minder snel moet aanbesteden. Dit is nu nog niet het geval.
Je kan bij openbare aanbestedingen bepaalde aannemers waarover je niet tevreden bent, weigeren
van deelname. De ruimte die hierin is, is nog niet meegenomen binnen het nieuwe
aanbestedingsbeleid.
Wanneer er met specifieke materialen gewerkt is, dan willen we (wethouder) de aannemer die al
eerder goed werk heeft geleverd. Dan is er discussie. Zet je het op de markt of niet. Wij hebben dan
een adviserende rol. De projectleider besluit dan. De directie geeft zijn goedkeuring. Deze goedkeuring
is afhankelijk van hoe vaak we de afgelopen periode afgeweken zijn van de regelgeving.
De organisatie, vooral op bestuurlijk niveau, heeft moeite met het aanbestedingsbeleid. Er wordt, op
aandringen van hen, vrij veel werk weggegeven. Ook denken ze dat aanbestedingen heel veel geld
opleveren wat niet altijd zo is.
Citaat interview “bijvoorbeeld wij hebben klantvriendelijkheid hoog in het vaandel als organisatie.
Maar in het bestek staat dat er op de bouwplaats ten minste 1 persoon aanwezig is die Nederlands
moet spreken. Het is dus heel moeilijk dit verder uit te dragen”.
Citaat interview; “In Europese aanbestedingstrajecten bijvoorbeeld zitten 240 arbeidsuren alleen al
van de afdeling inkoop, bij het huidige doorbelaste tarief is dat 24.000 euro en dat is een hoop geld.
We zitten nu bijvoorbeeld met een Europese aanbesteding van kantoorartikelen. Aan kantoorartikelen
nemen we zo’n 60.000 euro per jaar af. Zo’n contract sluiten we voor drie jaar af. Dat betekent dat we
zo om en nabij de Europese grens zitten. We gaan hier zorgvuldig mee om en besteden het dan ook
Europees aan. Ja, en 24.000 euro aan voorbereidingstijd voor 60.000 euro per jaar is dan een hoop
geld. Dat verdien je ook niet terug”.
Je moet veel deskundigheid in huis hebben bijvoorbeeld op grond van de aanbestedingsregels is er
een bestek gemaakt. Dit bestek vormt de basis voor het houden van toezicht. De opzichter
(toezichthouder) dient dus ook een goede kennis te bezitten van de inhoud van een bestek. Ook bij de
bepaling van meer- en minderwerk moet er een gedegen kennis zijn. Een knelpunt is wanneer je een
meerwerk hebt van meer dan 10% van de totale aanneemsom geldt volgens het
Aanbestedingsreglement Werken 2005 dat er geen sprake meer van meerwerk. Je dient dan deze
opdracht afhankelijk van het bedrag aan te besteden. Wanneer een andere aannemer dit werk pakt
heb je twee aannemers op een werk lopen. Een afwijking van 10% wordt soms veroorzaakt door een
foutief bestek en soms door onverwachte omstandigheden.
Na afloop van de interviews is vervolgens aan de verantwoordelijke vakspecialisten, bestuurders en politici
gevraagd hetzelfde schema in te vullen die hiervoor al op basis van de geraadpleegde documenten was
ingevuld. Daar waar verzuimd werd de tabel in te vullen is deze ingevuld op basis van het gehouden interview.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Opgemerkt wordt dat met het invullen van de tabellen zij geen andere verklarende omschrijvingen hebben
meegekregen behoudens de volgende:
Het gaat hierbij om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van goederen,
diensten en werken. Met transactiekosten in dit staatje wordt bedoeld alle kosten die noodzakelijk zijn om een
contract af te sluiten, zoals onderzoekkosten, aanpassen softwareprogramma's, kosten van onderhandelen,
toezicht, geschillen etc.).
++ = zeer gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen (++ betekent bij transactiekosten dat er geen
tot zeer weinig kosten zijn)
+ = gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
-- = zeer ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
= ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een wethouder van deze gemeente de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+/++
++
++
+
++
++
++
Vaste leverancier
+
++
++
+
+
+
+
++
Gemeente gaat
aanbesteden
++
---+/+/+/-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+/++
+
+
+
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een manager openbare ruimte de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
++
++
++
+/++
++
++
Vaste leverancier
+/+
+
+
++
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
-+/--
Gemeenschappelijke
regeling
+/+
+/+
+/-
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een inkoper de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Aspecten
38
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Gemeente eigen
beheer
+
++
++
+
++
Vaste leverancier
++
++
+
+
--
Gemeente gaat
aanbesteden
++
++
++
+
++
Gemeenschappelijke
regeling
++
++
++
+
+
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
+
++
++
++
+
+
++
++
++
+
+
+
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een medewerker van het ingenieursbureau de volgende prioriteitsstelling
gemaakt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
++
+/+
+/+/++
+
Vaste leverancier
Gemeente gaat
aanbesteden
+
++
++
++
+/+
+
++
+
+/-
Gemeenschappelijke
regeling
+
++
+/-
Vervolgens is er een totaaltelling gemaakt waar het volgende overall beeld uitkomt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+/++
++
+
+
+
++
++
Vaste leverancier
Gemeente gaat
aanbesteden
+
++
+
+
+
+
+
+
++
+/+/+/-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+/+
+
+/+/-
Op basis van de ter beschikking staande documenten en de gehouden interviews vertoont deze gemeente op
vrijwel alle aspecten een overeenkomstig beeld als bij de aanname in hoofdstuk 2. Alleen op het aspect
flexibiliteit bij aanbestedingen is de score iets minder negatief omdat door de gemeente verwacht wordt dat er
door een verdere professionalisering op sturing, bijstelling op dit onderdeel kan plaatsvinden. Voornaamste
knelpunten die deze gemeente worden genoemd zijn:
-
39
-
Het niet goed definiëren van de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer
De prestatiemeetcultuur (NPM) is niet één op één over te nemen voor wat betreft de waarden,
normen en gedragsregels van deze gemeente,
Regelgeving is complex, nodigt uit tot meer regelgeving of tot creatieve oplossingen gericht op
ontwijking van de aanbestedingsregels,
Producten bij de gemeente zijn niet homogeen waardoor output lastig te beschrijven is,
De focus bij deze gemeente ligt op het proces van de aanbestedingen. Op uitvoerend niveau wordt dit
zichtbaar door (verhoogde) kostentoewijzing en vertraging van het op de markt zetten van producten.
In hoofdstuk 5.2 wordt nader ingegaan op de gesignaleerde knelpunten.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
4.3 Gemeente 2
Uit de gehouden interviews en de ter beschikking staande documenten zoals managementpaper, verslagen,
managementletter accountant komen de volgende beelden naar voren.
Ten aanzien van de gehouden aanbestedingen geeft de managementletter van de accountant van deze
gemeente aan dat het beeld van de processen aangeeft dat er vooruitgang is maar dat er nog veel te doen
blijft( Deloitte d.d. 14 januari 2010). Uit de interim-controle is gebleken dat bij de processen van de EUaanbestedingen nog belangrijke rechtmatigheidsrisico’s aanwezig zijn. Wanneer de geconstateerde
rechtmatigheidsrisico’s meer dan 3,5 miljoen beslaan, zal dit consequenties hebben voor het
accountantsoordeel. Vooralsnog concludeert de accountant dat het geconstateerde bedrag aan fouten deze
drempel niet overschrijdt. Dit betrof overigens een tussentijdse controle (tot september van dat jaar) omdat de
procedures in voorgaande jaren aanleiding gaven om goedkeuring te onthouden. In de vorige
managementletter was geconstateerd dat in 16 van de 23 gecontroleerde aanbestedingen ofwel niet gewerkt
werd volgens de procedure (9 waarnemingen) of er waren geen stukken overgelegd (7 aanbestedingen). Dit
sluit aan bij de opmerking in hoofdstuk 3 paragraaf 4, waarin aangegeven wordt dat bij gemeenten de
accountantsverklaring een bepaald percentage van fouten acceptabel vindt.
Weergave van de getraceerde documenten van deze gemeente:
 Het collegeprogramma 2010-2014 kent geen items voor wat betreft aanbestedingen. Wel wordt als
regieorganisatie, ingezet op gemeenschappelijke regelingen.
 In de papers zijn geen aanbevelingen opgenomen ten aanzien van aanbestedingen.
 In het beleid zijn de volgende relevante items genoteerd:
Het doel van de nota inkoop en aanbesteden is een kader te scheppen waarbinnen de inkopen en
aanbestedingen van de gemeente geregeld worden. De uitgangspunten die ten grondslag liggen aan
het opstellen van dit beleid zijn:
 Effectief en efficiënt inkopen;
 Kwalitatief en voordelig inkopen;
 Rechtmatig inkopen; dat wil zeggen het volledig voldoen aan de relevante regelgeving;
 Op een transparante, objectieve en niet-discriminerende wijze overheidsgelden besteden;
 Het minimaliseren van de kans op fraude en het bewaken van integriteit;
 Het hanteren van een eenduidige, transparante werkwijze binnen de gemeente.
40
De inkooporganisatie wordt als volgt weergegeven:
Het inkoopbureau heeft de volgende centrale doelstellingen:
 het - op maat - leveren van inkoopdiensten (informatie, advies, ondersteuning, uitvoering, beheer) op
strategisch, tactisch en operationeel niveau aan de deelnemende gemeenten;
 het bundelen en verder ontwikkelen van expertise, waardoor:
- kwaliteit van de inkoopfunctie voor de deelnemende gemeenten wordt verhoogd;
- de rechtmatigheid van inkoopprocedures wordt gewaarborgd; stroomlijning van externe inhuur
mogelijk is;
 een krachtige organisatie ontstaat, die in staat is slim in te kopen en aan te besteden.
 het bundelen van capaciteit waardoor continuïteit van dienstverlening is gegarandeerd;
 door bundeling van krachten een groter inkoopvolume realiseren waardoor prijsvoordelen
ontstaan;
 het leveren van een kwalitatieve periodieke rapportage, waarin de deelnemende gemeenten
individueel geïnformeerd worden over de dienstverlening van het bureau en waarin adviezen ter
verbetering van de inkoopfunctie bij de betreffende gemeente zijn opgenomen.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
In de raadstukken worden de volgende overwegingen genoteerd:
Overeenkomstig de uitgangspunten van het begrip regiegemeente is er voor gekozen om het beleid en de regie
van het beheer van de openbare ruimte bij de gemeente te positioneren en te versterken. Dit betekent dat
hieraan gekoppelde taken die zijn geprivatiseerd terugkomen naar de gemeente (weergave verzameling
raadstukken 2007).
dit laat zich vertalen in onderstaand schema:
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
+
+
+
+
+
+
Vaste leverancier
+
+
+
+
-
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
+
+
-
Gemeenschappelijke
regeling
++
++
+
+
++
++
-
Na het verwerken van de gedocumenteerde gegevens in de tabel zijn er in de betreffende gemeente
vervolgens interviews gehouden waarbij de in dit schema genoemde aspecten aan de orde zijn gesteld. De
volgende knelpunten zijn door de geïnterviewden genoemd:








41

Aan communicatie wordt veel aandacht besteed. Ten aanzien van communicatie geeft respondent aan
niets van aannemers te verwachten. Wordt ook niet bij de voorwaarden voor aanbestedingen
opgenomen. Het inkoopbeleid betreft een gemeenschappelijke regeling. Deze inkoopvoorwaarden
kent wel een aantal bepalingen omtrent communicatie.
Vaste leveranciers weten wat je wilt, kennen de stad, zo’n proces gaat dan veel sneller dan wanneer je
het moet aanbesteden. Ze weten wat ze moeten doen “van de ondergrondse infrastructuur weten zo
ook veel af” dat is handig.
Vrijheid is snelheid, bekende aannemer, weinig woorden nodig voor opdrachten. Loyaliteit; er is
vertrouwen bij een bekende aannemers dat hij het werk goed doet. Bij andere aannemers moet je het
weer opbouwen. (tekst overgenomen uit interview)
Gemeenschappelijke regelingen besteden we regelmatig uit. Het voordeel is de massa, de kennis die
er is bij de materiedeskundigen. Daar kun je je voordeel mee doen. Het kost veel energie om al die
partijen op één lijn te krijgen. Het werkt vertragend. Pas achteraf krijg je een goed gevoel als we een
goede deal hebben gemaakt.
Kernwaarden zoals integriteit bij externen, daar hebben we niet veel mee te maken.
Van de wettelijke regelingen mogen de afdelingen niet afwijken, van andere regelingen wel. Er moet
dan een goede onderbouwing komen. Ze beginnen dan met de bekende argumenten; bekende
afnemer, vertrouwd, snel, geld etc. Wanneer het een leverancier is die bekend is met het werk, of
wanneer het specialistische goederen betreffen dan willen we wel akkoord gaan.
De keuze voor het inzetten van het lokale bedrijf was dat zij altijd klaar stonden. Logisch dat deze vaste
bedrijven altijd klaar stonden want je betaald de hoofdprijs.
Transactiekosten daar houden we ons niet mee bezig. Misschien moeten we dat we doen maar aan de
andere kant je moet het toch volgens de regels uitvoeren.
Bij het aanbesteden waar aannemers in het spel zijn weet ik niet of daar speciale voorwaarden neer
worden gelegd om bijvoorbeeld de waarden en de normen van de organisatie te borgen.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is via een gemeenschappelijke regeling vastgelegd. Hoe je de
verschillende processen controleert is aan iedere gemeente voor zich.
Vervolgens is aan de verantwoordelijke vakspecialisten, bestuurders en politici gevraagd hetzelfde schema in te
vullen die hiervoor al op basis van de geraadpleegde documenten was ingevuld. Daar waar verzuimd werd de
tabel in te vullen is deze ingevuld op basis van het gehouden interview.
Door de verantwoordelijke vakspecialisten, bestuurders en politici zijn de volgende tabellen ingevuld. Hierbij
opgemerkt dat zij geen andere verklarende omschrijvingen hebben meegekregen behoudens de volgende:
Het gaat hierbij om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van goederen,
diensten en werken. Met transactiekosten in dit staatje wordt bedoeld alle kosten die noodzakelijk zijn om een
contract af te sluiten, zoals onderzoekkosten, aanpassen softwareprogramma's, kosten van onderhandelen,
toezicht, geschillen etc.).
++ = zeer gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen (++ betekent bij transactiekosten dat er geen
tot zeer weinig kosten zijn)
+ = gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
-- = zeer ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
= ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij deze gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een manager openbare ruimte de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
neutraal
+
+
++
+
+
+
+
Vaste leverancier
neutraal
+
+
-+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
neutraal
-+
-
Gemeenschappelijke
regeling
neutraal
neutraal
neutraal
+
+
neutraal
-
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een inkoper de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Bij het niet van toepassing verklaren van het aspect van transactiekosten heeft de geïnterviewde de volgende
uitleg gegeven; “Transactiekosten tellen niet mee in mijn afweging om openbaar of onderhands te gaan. Hier
heb ik niets mee te maken. Eigenlijk moet je het meewegen en in je bestek meenemen en bij je uiteindelijke
beoordelingen dit betrekken.”
42
Aspecten
Gemeente eigen
beheer
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
+
+
+
+
+
Niet van toepassing
+
+
Vaste leverancier
-+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
Niet van toepassing
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+
+
+
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft een wethouder en een manager de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
+
-
Vaste leverancier
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
+
+
+
+
+
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+
+
-
Vervolgens is er een totaaltelling gemaakt waar het volgende overall beeld uitkomt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
+
+
+
+
+
+
Vaste leverancier
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
+
+
+
+
+
+
+
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+/+
+
+
+
-
Op basis van de ter beschikking staande documenten en de gehouden interviews vertoont deze gemeente een
iets afwijkend beeld ten opzichte van de aanname in het schema opgenomen in hoofdstuk 3. Toch geniet ook
hier het in eigen beheer uitvoeren van de werkzaamheden de voorkeur. En ook bij deze gemeente is de
prijsmotivatie de enige reden om aan te besteden, hoewel flexibiliteit en deskundigheid ook genoemd worden.
Voornaamste knelpunten die deze gemeente worden genoemd zijn:
-
-
Het niet goed definiëren van de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer in relatie tot kwaliteit,
De deskundigheid bij het op de markt zetten van Europese aanbestedingen is via een
gemeenschappelijke regeling gewaarborgd. Bij de overige (nationale) aanbestedingen is de
vakafdeling verantwoordelijk. De deskundigheid van de vakafdelingen bij deze gemeente wordt
betwijfeld maar het eigen beleid maakt afwijkingen (niet naleven) van de aanbestedingsregels
mogelijk,
De focus bij deze gemeente ligt op het proces van de aanbestedingen. Inzet van zowel management
als accountant ligt op rechtmatigheid. Op uitvoerend niveau wordt dit zichtbaar door (verhoogde)
kostentoewijzing en vertraging van het op de markt zetten van producten.
In hoofdstuk 5.3 wordt nader ingegaan op de gesignaleerde knelpunten.
43
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
4.4 Gemeente 3
Uit de gehouden interviews en de ter beschikking staande documenten zoals. Voorjaarsnota,
managementpaper,verslagen, managementletter accountant komen de volgende beelden naar voren.
In het coalitieakkoord 2010-2014 van deze gemeente is het volgende opgenomen :


Samenwerking met andere gemeenten wordt geïntensiveerd. Ingezet wordt op nauwe samenwerking
op uitvoerende taken als deze daardoor effectiever en efficiënter kunnen worden uitgevoerd
Gemeenschappelijke regelingen worden doorgelicht en heroverwogen.
Verder is in de voorjaarsnota 2010 opgenomen dat de effectiviteit van het gemeentelijke parkeerbeleid
getoetst wordt. Daarbij is het afstoten van de gemeentelijke parkeergarages aan de orde. Voor wat betreft de
organisatie wordt gestreefd naar een platte en smalle organisatie.
Als doelstelling is in de begroting van deze gemeente het voornemen vanuit het regeerakkoord VVD en CDA
overgenomen; “het MKB verdient meer kansen bij aanbestedingen door de overheid. Cluster- en
raamcontracten worden teruggedrongen; de omzeteis gaat omlaag. Als een bedrijf met succes een
aanbestedingsprocedure heeft doorstaan moet de erkenning voor meerdere jaren zijn geregeld.”
In het kader van de lokale aanpak van de economische recessie zijn de drempelwaarden voor de enkelvoudige
en meervoudige onderhandse aanbestedingsprocedure voor werken structureel verhoogd.
Het aanbestedingsbeleid van de gemeente dient minder risicomijdend te worden. Er wordt momenteel in het
algemeen behoudend aanbesteed door deze gemeente. De (Europese) regels worden strak gevolgd terwijl de
regels wel degelijk ruimte laten voor lokale economische stimulering. Het is voor de lokale economie van groot
belang dat relatief kleine ondernemingen ook voor de gemeente als leverancier in aanmerking komen. Er zijn
geen wettelijke beperkingen om voor kleine ondernemers dit soort regelingen en maatregelen binnen een
aanbesteding in te stellen en daarmee te experimenteren.
Binnen de onderhandse aanbestedingen kan de gemeente op beperkte schaal rekening houden met de kansen
van (op basis van objectieve eisen en criteria geschikt bevonden) lokale en/of regionale ondernemers. De
gemeente streeft ernaar om bij een meervoudige onderhandse aanbesteding (dus niet bij Europese en
openbare aanbestedingen) minimaal één van het aantal uit te nodigen kandidaten buiten de gemeente
afkomstig te laten zijn. Uiteraard moet dit bedrijf voldoen aan de gestelde selectie-eisen. Dit houdt in dat
andere kandidaten uit de gemeente afkomstig kunnen zijn.
De gemeente besteedt aan op basis van de EMVI (economische meest voordelige inschrijving).
Voor wat betreft het inkoop- en aanbestedingbeleid kent deze gemeente een gelijke afweging als gemeente 2.
Het doel van de nota inkoop en aanbesteden is een kader te scheppen waarbinnen de inkopen en
aanbestedingen van de gemeente geregeld worden. De uitgangspunten die ten grondslag liggen aan
het opstellen van dit beleid zijn:
44
-
Effectief en efficiënt inkopen;
Kwalitatief en voordelig inkopen;
Rechtmatig inkopen; dat wil zeggen het volledig voldoen aan de relevante regelgeving;
Op een transparante, objectieve en niet-discriminerende wijze overheidsgelden besteden;
Het minimaliseren van de kans op fraude en het bewaken van integriteit;
Het hanteren van een eenduidige, transparante werkwijze binnen de gemeente.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Het inkoopbureau heeft de volgende centrale doelstellingen:
 het - op maat - leveren van inkoopdiensten (informatie, advies, ondersteuning, uitvoering, beheer) op
strategisch, tactisch en operationeel niveau aan de deelnemende gemeenten;
 het bundelen en verder ontwikkelen van expertise, waardoor: kwaliteit van de inkoopfunctie voor de
deelnemende gemeenten wordt verhoogd; de rechtmatigheid van inkoopprocedures wordt
gewaarborgd; stroomlijning van externe inhuur mogelijk is;
 een krachtige organisatie ontstaat, die in staat is slim in te kopen en aan te besteden.
 het bundelen van capaciteit waardoor continuïteit van dienstverlening is gegarandeerd;
 door bundeling van krachten een groter inkoopvolume realiseren waardoor prijsvoordelen
ontstaan;
 het leveren van een kwalitatieve periodieke rapportage, waarin de deelnemende gemeenten
individueel geïnformeerd worden over de dienstverlening van het bureau en waarin adviezen ter
verbetering van de inkoopfunctie bij de betreffende gemeente zijn opgenomen.
Dit laat zich vertalen in onderstaand schema.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
-
Vaste leverancier
+
+
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
+
+
+
+
+
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
-
Na het verwerken van de gedocumenteerde gegevens in de tabel zijn er in de betreffende gemeente
vervolgens interviews gehouden waarbij de in dit schema genoemde aspecten aan de orde zijn gesteld. De
volgende knelpunten zijn door de geïnterviewden genoemd:
Over het proces van aanbesteden werd tijdens de gehouden interviews in deze gemeente de volgende
knelpunten opgemerkt:



45

Er zijn vaak discussies over aanbestedingen . We hebben bijvoorbeeld jarenlang één leverancier gehad
voor een bepaald product. Iedereen was daar tevreden over. We hebben in samenwerking met deze
leverancier jarenlang innovaties ontwikkeld. Maar volgens juristen moesten we het contract toch
openbaar op de markt zetten. We hebben nu een contract met een ander leverancier en concessies
moeten doen op de (beeld) kwaliteit.
Afweging transactiekosten: “dit betreft een aannemer die al voorwerk had gedaan dus het was beter
dat hij ook het vervolg zou doen”.
Afwijken van de aanbestedingsregels door tijdsdruk komt het meeste voor. Vooral bij openbare en
Europese aanbestedingen. Er is ook nog een keer afgeweken van de regels omdat er vooraf afspraken
waren gemaakt. De betreffende aannemer had al veel werk vooraf gedaan dus was het beter dat hij
ook de overige werkzaamheden zou uitvoeren.
Er is binnen de gemeente een voorkeur voor lokale aannemers. Zogezegd stimuleren van de lokale
economie. Het drempelbedrag voor werken is vorig jaar verhoogd naar € 100.000,00. Dit met als
reden dat het door de recessie het beter is enkelvoudig of meervoudig onderhands aan te besteden.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten









Er is een knelpunt bij het aanbesteden bij productafhankelijkheid. Voor één product waren er
voorheen een zestal leveranciers. Die zijn allemaal opgekocht door één bedrijf. De opdrachten worden
nu één op één gegund.
Het is lastig om voorwaarden op te nemen waardoor er gelijke materialen voor de buitenruimte
geleverd worden.
Projectleiders willen bekende aannemers uitnodigen en zo hun werken kenbaar maken zonder
ingewikkelde bestekken.
Deskundigheid is ook een knelpunt. Er komen steeds nieuwe randvoorwaarden bij het inkoopbeleid
bij, zoals bijvoorbeeld duurzaamheid.
Soms is er vertrouwen in een bepaald bedrijf dat die ene speciale klus door dat bedrijf goed kan
worden uitgevoerd. Dan moet er toch worden aanbesteed. Van te voren heb je geen garanties dat dit
bedrijf de speciale klus ook kan uitvoeren.
Voor diensten is er eigenlijk geen beleid.
Bij raamcontracten wordt de kwaliteit van het te leveren product al snel minder.
De drempelwaarden van € 100.000 bij werken wordt als hoog ervaren. Er kunnen hierdoor veel
projecten enkelvoudig onderhands (één op één) weggezet worden. Dit komt de transparantie niet ten
goede.
Er worden een aantal voorwaarden in bestekken of inkoopvoorwaarden opgenomen waardoor
kleinere bedrijven de werken niet kunnen uitvoeren of dienst niet kunnen leveren. Denk hierbij aan (te
hoge) bankgaranties of een aansprakelijkheidsstelling die zij niet kunnen aangaan. Je komt dan
onmiddellijk terecht bij de grote bedrijven.
Door de verantwoordelijke vakspecialisten, bestuurders en politici zijn de volgende tabellen ingevuld. Hierbij
opgemerkt dat zij geen andere verklarende omschrijvingen hebben meegekregen behoudens de volgende:
Het gaat hierbij om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van goederen,
diensten en werken. Met transactiekosten in dit staatje wordt bedoeld alle kosten die noodzakelijk zijn om een
contract af te sluiten, zoals onderzoekkosten, aanpassen softwareprogramma's, kosten van onderhandelen,
toezicht, geschillen etc.).
++ =
tot zeer
+ =
-- =
=
zeer gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen (++ betekent bij transactiekosten dat er geen
weinig kosten zijn)
gunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
zeer ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
ongunstig ten opzichte van andere uitvoeringsvormen
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft de betreffende inkoper de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Ingevuld door Inkoop.
Aspecten
46
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
--+
+
+
Vaste leverancier
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
++
+
+
+
+
+
++
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+
+
+
-
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Wanneer het gaat om welke afwegingen bij een gemeente een rol spelen bij het op de markt zetten van
goederen, diensten en werken heeft de betreffende uitvoerder de volgende prioriteitsstelling gemaakt.
Ingevuld door Uitvoering beheer
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
neutraal
+
+
neutraal
neutraal
+
+
+
Vaste leverancier
+
neutraal
neutraal
+
neutraal
neutraal
-
Gemeente gaat
aanbesteden
+
neutraal
+
++
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
neutraal
neutraal
+
-
Naar aanleiding van de diverse uitspraken geuit tijdens de discussies over het inkoop- en aanbestedingsbeleid
van de wethouder wordt het volgende beeld verkregen.
Aspecten
Gemeente eigen
beheer
Vaste leverancier
Gemeente gaat
aanbesteden
Prijs
+
+
Flexibiliteit
+
Loyaliteit
+
Communicatie
+
Deskundigheid
+
Transactiekosten
+
+
Betrokkenheid
+
Beïnvloedbaar
+
Vervolgens is er een totaaltelling gemaakt waar het volgende overall beeld uitkomt.
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
47
Gemeente eigen
beheer
-/+
+
-/+
Vaste leverancier
+
-/+
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
-/+
+
+
-/+
+
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
-/+
+
-/+
-
Op basis van de ter beschikking staande documenten en de gehouden interviews vertoont deze gemeente een
afwijkend beeld ten opzichte van de aanname in het schema opgenomen in hoofdstuk 3. Voor het uitvoeren
van de werkzaamheden geniet een vaste leverancier de voorkeur. Opvallend bij deze gemeente is dat de
privatisering van de uitvoerende diensten die een aantal jaren geleden heeft plaatsgevonden niet als geslaagd
wordt beschouwd. Een aantal onderdelen wordt weer ondergebracht binnen de eigen (gemeentelijke)
organisatie. Dit terwijl de voordelen van het in eigen beheer hebben van de werkzaamheden door deze
gemeente als negatief ervaren wordt.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Voornaamste knelpunten die deze gemeente worden genoemd zijn:
-
-
Er is een sterke voorkeur voor lokale ondernemers. (Europese) aanbestedingsregels zijn gericht op
transparantie en toetreding op de markt.
De deskundigheid bij het op de markt zetten van Europese aanbestedingen is via een
gemeenschappelijke regeling gewaarborgd. Bij de overige (nationale) aanbestedingen is de
vakafdeling verantwoordelijk. Hierbij worden de hoge kosten genoemd van het zorgvuldig vormgeven
van aanbestedingen. Genoemd wordt de steeds wijzigende en complexe regelgeving zoals de
toevoeging van het element duurzaamheid.
Focus op het proces, in plaats van maatwerk.
Het product dat op de markt wordt gezet is van belang bij de afwegingen die hieraan voorafgaan. Het
inkoopbeleid biedt hiervoor ruimte.
In hoofdstuk 5.4 wordt ingegaan op de verklaringen voor de door deze gemeente genoemde knelpunten.
4.5 Samenvatting van de knelpunten bij aanbestedingen
In dit hoofdstuk is nader ingegaan op de knelpunten die spelen bij de uitvoering van de aanbestedingsregels.
Gebruik is gemaakt van de verschillende documenten zoals management paper, verslagen, website,
accountantsverklaringen, begrotingen etc. Aanvullend is geprobeerd inzicht te verkrijgen door het houden van
interviews. Ook is gevraagd om een schema in te vullen wat in hoofdstuk 3 als een aanname is ingevuld over
mogelijke aanbestedingsargumenten. Een aantal geïnterviewden heeft het schema niet ingevuld. Er is op basis
van de antwoorden in het daadwerkelijke interview alsnog een schema ingevuld. De wethouder van gemeente
3 heeft aangegeven geen tijd te hebben voor het interview en voor het invullen van het schema. Dit schema is
ingevuld op basis van notulen van de verschillende (raads)vergaderingen en uitspraken in de media en op de
website. De interviews werden gehouden als open interview. De interviewer hanteerde als leidraad aan aantal
vragen op het gebied van:




De omgeving waarin de aanbestedingen plaatsvonden
Het proces van de aanbestedingen
De uitvoering van de aanbestedingen
De cultuur van de organisatie waarbinnen de aanbestedingen plaatsvonden.
De verschillende ingevulde schema’s zijn per gemeente vertaald naar een overall schema. Hierbij zijn de
verschillende plussen en minnen tegen elkaar weggestreept om tot een eindschema te komen. Wanneer we
deze afsluitende schema’s van de drie verschillende gemeenten op een rij zetten krijgen we het volgende
beeld.
Gemeente 1
Aspecten
48
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+/++
++
+
+
+
++
++
Vaste leverancier
+
++
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
+/+/+/-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+/+
+
+/+/-
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Gemeente 2
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente 3
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
+
+
+
+
+
+
Gemeente eigen
beheer
-/+
+
-/+
Vaste leverancier
+
+
+
+
+
+
Vaste leverancier
+
-/+
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+
-
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+/+
+
+
+
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
-/+
+
+
-/+
+
+
-/+
+
-/+
-
In het overall beeld vertoont gemeente 1 een grote mate van gelijkenis met de aanname in hoofdstuk 3. Alleen
op het aspect flexibiliteit bij aanbestedingen is de score iets minder negatief, omdat verwacht wordt dat er
door sturing bijstelling kan plaatsvinden. Gemeente 2 daarentegen vertoont in het overall beeld een enigszins
afwijkend beeld in vergelijking met de aanname in hoofdstuk 2. Toch geeft het overall beeld overeenkomstig
de aanname in hoofdstuk 2 aan dat wanneer men overgaat tot aanbestedingen dit meer nadelen oplevert dan
wanneer de werken, diensten of goederen op een andere wijze worden voortgebracht. In hoofdstuk 5 zullen de
motiveringen die hieraan ten grondslag liggen nader beschouwd worden. Op basis van de ter beschikking
staande documenten vertoont gemeente 3 een afwijkend beeld in vergelijking met de aanname in hoofdstuk 3.
Er is een voorkeur voor een vaste leverancier waarbij alleen op het aspect transactiekosten dit in mindere mate
geldt voor een aanbestedingsprocedure. In het volgende hoofdstuk worden de schema’s van de drie
gemeenten gebruikt om verklaringen te geven voor de knelpunten in de uitvoering van de aanbestedingsregels.
In het geheel kan gesteld worden dat de knelpunten zich manifesteren op de volgende onderdelen:
-
49
-
De uitvoering, het proces en de cultuur is ingegeven door de New Public management gedachte,
bedrijfsmatig werken, efficiency etc.. De (Europese) aanbestedingsregels zijn primair gericht op
transparantie en de belangen van marktdeelnemers(doel) met als uitgangspunt dat marktwerking de
corrigerende factor is (gevolg).
Regelgeving is complex en nodigt uit tot creatieve oplossingen.
Regelgeving biedt de ruimte om beargumenteert hiervan af te wijken
Bij middelgrote gemeenten biedt de drempelwaarden voor werken veel ruimte om zich een grote
gunningsvrijheid te veroorloven.
Het proces is leidend, voor de output (doeltreffendheid) is bij (Europese) aanbestedingen weinig
aandacht.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
-
-
-
50
Knelpunten worden ervaren in de uitvoering. Uitvoeringsgerichte afdelingen handelen hiernaar.
Transactiekosten worden door de inkoopafdelingen niet ervaren vanwege de doorvertaling in de
overhead. Bij de vakafdelingen worden deze kosten rechtstreeks op het product geboekt waardoor er
bij deze afdelingen een financiële afweging gemaakt wordt.
Goederenkarakteristieken spelen een belangrijke rol bij aanbestedingen maar worden beleidsmatig
nog niet als zodanig onderscheiden. Politiek is hier wel een statement gemaakt. (Agnes Kant, business
to business).
Aanbestedingsvormen worden creatief (mis) gebruikt.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
5. Verklaringen voor de knelpunten bij aanbestedingen
5.1
Inleiding
De schema’s in hoofdstuk 4 worden gebruikt om de motieven te achterhalen waarom de aanbestedingsregels
op grote schaal niet worden nageleefd. In de voorgaande hoofdstukken is er een aantal aspecten weergegeven
aan de hand waarvan deze motieven gereconstrueerd worden. We hebben gezien dat
goederenkarakteristieken een rol (kunnen) spelen. Aan de hand van interviews is gekeken of de omgeving
waarin de aanbestedingen plaatsvinden, het proces van de aanbestedingen, de uitvoering van de
aanbestedingen en de cultuur van de organisatie waarbinnen de aanbestedingen plaatsvinden een rol hierin
spelen.
5.2
Gemeente 1
Conform de optellingen in hoofdstuk 4 levert het overall beeld van deze gemeente het volgende schema op.
Gemeente 1 overall beeld
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+/++
++
+
+
+
++
++
Vaste leverancier
+
++
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
++
+/+/+/-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+
+/+
+
+/+/-
Algemeen
Op basis van de ter beschikking staande documenten vertoont deze gemeente op vrijwel alle aspecten een
overeenkomstig beeld als bij de aanname in hoofdstuk 3. Alleen op het aspect flexibiliteit bij aanbestedingen is
de score iets minder negatief omdat door de gemeente verwacht wordt dat er door sturing bijstelling op dit
onderdeel kan plaatsvinden. Op basis van de documenten geeft deze gemeente aan dat het uitvoeren in eigen
beheer of het gebruik van een vaste leverancier veel meer voordelen biedt dan wanneer het de
werkzaamheden moet gaan aanbesteden. Ook de gemeenschappelijke regeling biedt meer voordelen dan
wanneer tot aanbesteding moet worden overgegaan. De geïnterviewden geven op een aantal onderdelen een
gewijzigde score maar bij allen scoort het onderdeel aanbesteden alleen goed op het aspect prijs. Alleen de
inkoper geeft met het invullen van het schema een afwijkend beeld. Als reden hiervoor kan worden gegeven
dat de inkoper bij deze gemeente alleen het proces van de aanbesteding begeleidt en niet betrokken is bij de
daadwerkelijke uitvoering van de werken, goederen of diensten. Opvallend is wel dat de inkoper, wanneer de
gemeente gaat aanbesteden, in het schema het aspect transactiekosten als positief beoordeelt waarbij in het
interview door de inkoper wordt aangegeven dat er 24.000 euro aan voorbereidingstijd zit in een Europese
aanbesteding met een volume van 60.000 euro per jaar (contract voor drie jaar). Het gebruik van
aanbestedingen als instrument lijkt hierbij vervangen door aanbestedingen te stellen als een doel.
51
Uit het schema blijkt dat deze gemeente alleen uit prijsoverwegingen een motivatie kent om aan te besteden.
Andere aspecten die door deze gemeente als verklaringen voor het niet naleven van de inkoop- en
aanbestedingsregels zijn benoemd en niet zijn opgenomen in het schema zijn:
- Het moeilijk kunnen waarborgen van de kwaliteit van de geleverde producten
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
- Het ontbreken van deskundigheid voor wat betreft de regels van aanbestedingen
- De lange proceduretijd
- Voorkeur voor lokale ondernemers
De gemeente kent een splitsing in aanbestedingen voor civiele werken die door het Ingenieursbureau worden
begeleid en alle andere aanbestedingen welke door de afdeling Inkoop worden begeleid. Europese
aanbestedingen voor het onderdeel werken worden door deze gemeente niet verricht omdat de
drempelwaarde (ruim 4,8 miljoen) te hoog is. Wanneer er sprake is van projecten met een hogere waarde dan
wordt dit bij een projectontwikkelaar ondergebracht welke niet aanbestedingsplichtig is. De (Europese)
aanbestedingsregels gelden namelijk alleen voor overheden.
Zoals uit het schema blijkt, is er in deze gemeente op voorhand een zekere weerstand om werken, diensten of
leveringen aan te besteden. De nadelen van aanbestedingen worden door deze gemeente op alle aspecten
ervaren op het aspect prijs na. Wanneer de afdeling Inkoop leidend is bij het wegzetten van werken, diensten
en leveringen worden de aanbestedingsregels nageleefd. Deze afdeling geeft aan dat de wet- en regelgeving
nageleefd moet worden, ook al brengt dit nadelen met zich mee. De afdeling Inkoop wordt niet
geconfronteerd met de nadelige aspecten van de aanbestedingen die zijn immers pas merkbaar bij de
uitvoering, dus bij de vakafdelingen. Het voorbeeld over de transactiekosten die ten opzichte van het aan te
besteden bedrag buitenproportioneel zijn, is hier een voorbeeld van. Ook dient hierbij opgemerkt te worden
dat de voorbereidingskosten van de afdeling Inkoop bij deze gemeente versleuteld is in de overhead. Deze
kosten worden dus niet omgeslagen naar het product dat op de markt wordt gezet. Dit is anders bij de civiele
werken die door het Ingenieursbureau worden begeleid. De voorbereidingskosten worden direct belast naar
het product. Dit betekent dat door de betreffende vakafdelingen ook het aspect transactiekosten
meegewogen gaat worden wanneer er aanbesteed wordt. In documenten van deze gemeente zijn schriftelijke
motivaties aangetroffen om af te wijken van het inkoop- en aanbestedingenbeleid van de gemeente om
redenen van te hoge voorbereidingskosten in relatie tot het te verwachtten aanbestedingsvoordeel. Het
betreft dan civieltechnische werken die door het Ingenieursbureau worden voorbereid. Samengevat kan
worden gesteld dat de Europese aanbestedingen dan wel openbare aanbestedingen die bij deze gemeente
door de afdeling Inkoop worden begeleid op correcte wijze geschiedt. De focus ligt hierbij op het proces. Bij
andere opdrachten heeft deze afdeling een adviserende rol en ligt de verantwoordelijkheid bij de betreffende
vakafdeling. Wanneer de aanbestedingen door de vakafdelingen worden begeleid spelen de genoemde
aspecten in het schema een rol. Afhankelijk van de weging die de verantwoordelijke ambtenaren en
bestuurders aan het betreffende aspect in het schema geven (maatwerk) wordt het aanbestedingsbeleid
nageleefd. De cultuur en organisatie van deze gemeente biedt hiertoe ruimte omdat volgens het inkoop- en
aanbestedingsbeleid gemotiveerd afgeweken mag worden van de gestelde regels. De rechtmatigheid die bij
accountantscontroles in het geding is, heeft betrekking op het ontbreken van (schriftelijke) motivaties.
Omgeving
52
Deze gemeente zet in op het zo veel mogelijk uitbesteden van werkzaamheden. Een groot deel van de
bezuiniging moet hiermee ingevuld worden. Ook ziet deze gemeente kansen in gemeenschappelijke regelingen.
Prijsmotivatie ligt hieraan ten grondslag. Toch ziet men hier ook een in zichzelf gekeerde organisatie.
Gemeenschappelijke regelingen worden positief ervaren om louter alleen prijsmotivatie. Kennisdeling wordt
nergens genoemd. Dit zou te maken kunnen hebben met een oriëntatie op kleinere gemeenten in de
omgeving. Een toenadering naar grotere gemeenten in de omgeving is niet waarneembaar. Als middelgrote
gemeente ziet men bij deze gemeente blijkbaar geen rendement in aansluiting bij een andere (grotere)
gemeente. (citaat: wanneer ik bij een kleine gemeente zou werken zou ik veel meer aansluiting zoeken bij een
andere gemeente).
Proces
Het proces is in deze gemeente lijkt in eerste instantie goed geregeld. Het heeft een inkoop- en
aanbestedingsbeleid vastgesteld. Er is een verantwoordelijke wethouder benoemd en er is een afdeling Inkoop
die verantwoordelijk is voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In de praktijk blijkt dit wat onduidelijker. Er
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
zijn vijf onderzoeken op het gebied van inkoop en aanbestedingen uitgevoerd. Alleen het hoofd inkoop blijkt
hiervan op de hoogte. Bij de verdeling van de verantwoordelijkheid voor aanbestedingen blijkt hier de
goederenkarakteristieken een rol te spelen. Gemengde goederen (rivaliserend en niet exclusief zoals zorg)
worden geheel door de afdeling Inkoop (meestal begeleid door een extern bureau) op de markt gezet.
Civieltechnische werken (individuele goederen) worden door het ingenieursbureau op de markt gebracht. Bij
het op de markt brengen van gemengde goederen (afdeling inkoop) is het proces leidend. De consequenties bij
de uitvoering is van ondergeschikt belang. De afdeling Inkoop is gefocust op het juridisch goed begeleiden van
aanbestedingen en is ook op de hoogte (gebracht) van de verschillende rapporten. Transactiekosten spelen bij
deze afdeling een marginale rol door de motivatie “wet is wet dus we hebben het zo uit te voeren”. Het
ingenieursbureau (onbekend met de inhoud van de vijf rapporten) geeft aan voornamelijk een uitvoerend
bureau te zijn en behoefte te hebben aan juridische kennis. Standaardvoorwaarden voor civieltechnische
projecten sluiten niet goed aan bij de juridisering van aanbestedingsregels. Om deze kennisachterstand te
overbruggen heeft deze afdeling samenwerking gezocht bij een grotere gemeente. Hierin is deze afdeling
binnen de gemeente uniek en de afdeling Inkoop is hiervan niet op de hoogte.
Uitvoering
In de uitvoering blijken bij deze gemeente knelpunten op het gebied van deskundigheid van
aanbestedingsregels en het niet kunnen borgen van de kwaliteit van de te leveren producten. Het management
geeft aan dat flexibiliteit slecht ontwikkeld is en vertraging veroorzaakt. Sturing op flexibiliteit zijn
aandachtspunten. Het proces is belangrijker dan de output. Doordat men bij de uitvoering onvoldoende sturing
heeft op de uitkomsten van aanbestedingen en het management flexibiliteit belangrijk vindt, gaan de
uitvoerende afdelingen creatieve oplossingen bedenken (waarbij zij zich gesteund denken door het
management) om onder de aanbestedingsregels uit te komen.
Cultuur
Zoals eerder aangegeven zet gemeente 1 in op het zo veel mogelijk uitbesteden van de werkzaamheden,
regieorganisatie en bedrijfsmatig werken. Haaks hierop staat de inspanningen van het management van deze
gemeente op het betrokken voelen van medewerkers bij de organisatie (citaat managementpaper; ”er moeten
ook mensen zijn die ervoor gaan en er graag bij willen horen”). Ook geeft het management aan zich in te willen
zetten om te zorgen dat ook wanneer er uitbesteed (aanbesteed) wordt te willen zorgen dat de organisatie
omgevingsgericht blijft handelen.
De houding en de visie van de top van de onderneming heeft zeer veel invloed op de motivatie en het
zingevingsysteem van de gehele organisatie ( Morgan 1986 p. 122). Cultuur binnen een organisatie kan niet
zonder meer worden bepaald, maar ontwikkelt zich geleidelijk. Niet iedereen is altijd even betrokken bij de
organisatie waar hij of zij voor werkt. Het specifiek sturen door het management op loyaliteit kan de
organisatie verdelen waardoor er subculturen kunnen ontstaan die in het uiterste geval tot tegenculturen
kunnen leiden. In de interviews ziet men dit terug in opmerkingen als:
-
53
vriendjespolitiek komt heel vaak voor
er zijn mensen die in het geweer komen, maar dit blijft beperkt tot het roddelcircuit
er wordt op aandringen van het bestuur vrij veel werk weggeven
binnen de aanbestedingsregels is er geen ruimte voor het borgen van waarden, gedragsregels en
normen.
Voor wat betreft de cultuur van deze gemeente lijkt het zich in te zetten op transparantie en
professionalisering maar, lijken de gedragingen zich niet evenredig te ontwikkelen.
Samenvatting verklaringen voor de knelpunten gemeente 1
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Op basis van de ter beschikking staande documenten vertoont deze gemeente op vrijwel alle aspecten een
overeenkomstig beeld als bij de aanname in hoofdstuk 3. De nadelen van aanbestedingen worden door deze
gemeente op alle aspecten, behoudens de prijs, ervaren van het schema. Zoals uit het schema blijkt, is er in
deze gemeente op voorhand een zekere weerstand om werken, diensten of leveringen aan te besteden,
eenvoudig weg, omdat de voordelen (op de prijs na) niet opwegen tegen de nadelen. Als middelgrote
gemeente ziet men geen rendement in aansluiting bij een andere (grotere) gemeente. Immers bij
aanbestedingen is het volume van deze gemeente bepalend en bijdragen van andere (kleinere) gemeenten zijn
te verwaarlozen. Het initiatief moet komen van de kleinere gemeenten omdat zij bij aansluiting voordeel
hebben. Gemeente 1 is hierdoor sterk lokaal georiënteerd. Voor wat betreft de uitvoering is het proces bij deze
gemeente leidend. Het sluit echter niet aan bij de uitvoering. Hierdoor gaan de uitvoerende onderdelen van
deze organisatie op zoek naar creatieve oplossingen. Efficiency is binnen deze gemeente op het gebied van
aanbestedingen niet verankerd. De cultuur van deze gemeente lijkt zich in een spagaat te bevinden tussen
enerzijds loyaliteit (voorkeur voor lokale ondernemers, goede afspraken tussen vaste leveranciers,
betrokkenheid van medewerkers etc.) en bedrijfsmatig (marktgericht) werken anderzijds waarbij men
aanzienlijke bezuinigingen wenst te realiseren. Het oorspronkelijke doel van aanbestedingen”transparantie
voor marktdeelnemers” wordt nergens (uit)gedragen.
54
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
5.3
Gemeente 2
Conform de optellingen in hoofdstuk 4 levert het overall beeld van deze gemeente het volgende schema op.
Gemeente 2 overall beeld
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
+
+
+
+
+
+
+
Vaste leverancier
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
+
-
Gemeenschappelijke
regeling
+
+/+
+
+
+
-
Algemeen
Deze gemeente vertoont weliswaar een iets afwijkend beeld ten opzichte van de aanname in het schema
opgenomen in hoofdstuk 3. Toch geniet ook hier het in eigen beheer uitvoeren van de werkzaamheden de
voorkeur. Dit is ook in overeenstemming met het beleid waarbij het geprivatiseerde onderdeel van de
gemeente “ beheer van de openbare ruimte” teruggaat naar de gemeente. Verder heeft ook de vaste
leverancier de voorkeur boven de aanbestedingsvariant. Het inkoopbeleid voor de gemeente twee is zorgvuldig
uitgewerkt. Uit het schema blijkt dat deze gemeente alleen uit prijs-, flexibiliteit en
deskundigheidsoverwegingen een motivatie kent om aan te besteden. Andere aspecten die door deze
gemeente als verklaringen voor het niet naleven van de inkoop- en aanbestedingsregels zijn benoemd en niet
zijn opgenomen in het schema zijn:
-
Het moeilijk kunnen waarborgen van de kwaliteit van de geleverde producten
Het ontbreken van deskundigheid bij vakafdelingen voor wat betreft de regels van aanbestedingen
De lange proceduretijd
Voorkeur voor lokale ondernemers
Volgens het inkoop- en aanbestedingenbeleid mag van Europese regelgeving niet worden afgeweken.
Van de eigen regelingen mag wel worden afgeweken.
De vakafdelingen zijn bij deze gemeente verantwoordelijk voor de aanbestedingen. Alleen wanneer het
Europese- of openbare aanbestedingen betreffen neemt de afdeling Inkoop het proces over. De afdeling
inkoop is onderdeel van een gemeenschappelijke regeling. Gelijk aan gemeente 1 worden Europese
aanbestedingen voor het onderdeel werken door deze gemeente niet verricht omdat de drempelwaarde (ruim
4,8 miljoen) te hoog is. Wanneer er sprake is van projecten met een hogere waarde dan wordt dit bij een
projectontwikkelaar ondergebracht.
55
Zoals uit het schema blijkt is er in deze gemeente op voorhand een zekere weerstand om werken, diensten of
leveringen aan te besteden. Hoewel in mindere mate dan gemeente 1 worden de nadelen van aanbestedingen
door deze gemeente op meer aspecten ervaren dan bij de overige varianten. Wanneer de afdeling Inkoop
leidend is bij het wegzetten van werken, diensten en leveringen (Europese- en openbare aanbestedingen)
worden de aanbestedingsregels nageleefd. Ook hierbij geldt dat de afdeling Inkoop alleen verantwoordelijk is
voor het proces en niet geconfronteerd wordt met de nadelige aspecten van de aanbestedingen die pas
merkbaar zijn bij de uitvoering, dus bij de vakafdelingen. Evenals bij gemeente 1 worden de
voorbereidingskosten van de afdeling Inkoop versleuteld in de overhead. Deze kosten worden dus niet
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
omgeslagen naar het product dat op de markt wordt gezet. Gelijk aan gemeente 1 worden de
voorbereidingskosten van de vakafdelingen direct belast naar het product. Dit betekent dat door de
betreffende vakafdelingen ook het aspect transactiekosten bij aanbestedingen meegewogen wordt.
Er kan worden gesteld dat Europese aanbestedingen dan wel openbare aanbestedingen die bij deze gemeente
door de afdeling Inkoop worden begeleid correct zijn. Evenals bij gemeente 1 ligt de focus van deze afdeling op
het proces. Bij andere opdrachten heeft deze afdeling een adviserende rol en ligt de verantwoordelijkheid bij
de betreffende vakafdeling. Wanneer de aanbestedingen door de vakafdelingen worden begeleid spelen
evenals bij gemeente 1 de genoemde aspecten in het schema een rol. Afhankelijk van de weging die de
verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders aan het betreffende aspect in het schema geven (maatwerk)
wordt het aanbestedingsbeleid nageleefd. De invloed hierbij van lokale ondernemers lijkt bij deze gemeente
minder groot dan bij gemeente 1. Het netwerk waarbij maatwerk toegepast wordt is gemeenteoverstijgend.
Een reden kan zijn dat de verantwoordelijke wethouder van deze gemeente lid is van een landelijke partij,
waarbij het bestuur van gemeente 1 gedomineerd wordt door een lokale partij. Bij beide gemeenten geldt dat
de cultuur en organisatie ruimte biedt omdat volgens het inkoop- en aanbestedingsbeleid, gemotiveerd,
afgeweken mag worden van de gestelde regels. De rechtmatigheid die bij accountantscontroles in het geding
is heeft uitsluitend betrekking op het ontbreken van de (schriftelijke) motivaties om af te wijken van het
inkoop- en aanbestedingenbeleid.
Omgeving
Deze gemeente heeft het inkoop- en aanbestedingsbeleid georganiseerd via een gemeenschappelijke regeling.
In de papers wordt aangegeven dat men zich als regieorganisatie inzet op gemeenschappelijke regelingen. Er is
echter sprake van een heroverweging ten aanzien van een aantal geprivatiseerde taken. Er is gekozen om het
beleid en de regie van het beheer van de openbare ruimte bij de gemeente te positioneren en te versterken.
Dit betekent dat hieraan gekoppelde taken die zijn geprivatiseerd terugkomen naar de gemeente. Bij deze
gemeente was een tussentijdse controle van de accountant noodzakelijk om een dreigende onthouding van de
goedkeuring van een accountantsverklaring te voorkomen. Er waren bij een vorige controle te veel
waarnemingen voor wat betreft aanbestedingen geweest die niet correct waren. Accountant zit hierbij
formeel op de lijn van toetsing op rechtmatigheid en heeft de aanbeveling gedaan om conform het beleid te
sturen op dossiervorming (schriftelijke motivatie van afwijking). De accountant toetst niet op naleefgedrag van
aanbestedingsregels.
Proces
Het beleid en de verantwoordelijkheid voor aanbestedingen is bij deze gemeente via het inkoop- en
aanbestedingenbeleid geregeld. De managementletter van de accountant van deze gemeente geeft aan dat het
beeld van de processen aangeeft dat er vooruitgang is maar dat er nog veel te doen blijft. Ook blijken er nog
belangrijke rechtmatigheidrisico’s te zijn. Het proces voor Europese aanbestedingen binnen deze organisatie is
op een zorgvuldige wijze ingebed binnen de organisatie. Het zet zich in voor een verdere bundeling van
expertise op dit gebied. Ook het leveren van een rapportage (monitoring) is opgenomen als centrale
doelstelling van het bureau. Het is opmerkelijk te constateren dat deze inspanningen niet van toepassing zijn
op de nationale aanbestedingen. Het inkoop- en aanbestedingenbeleid is via een gemeenschappelijke regeling
vastgelegd maar de controle is opgedragen aan iedere gemeente voor zich. Er lijkt bij deze gemeente sprake te
zijn van organisatorische fragmentatie op het gebied van Europese- en nationale aanbestedingen. Niemand
voelt zich verantwoordelijk voor het geheel.
Uitvoering
56
De verschillende vakafdelingen hebben een sterke voorkeur voor een vaste leverancier of het in eigen beheer
hebben voor de verschillende activiteiten. Geprivatiseerde onderdelen worden weer teruggenomen. Het beleid
biedt ook ruimte om met vaste leveranciers te werken. Drempelbedragen voor aanbestedingen zijn onlangs
verhoogd. Er is beleidsmatig een sterke focus op lokale ondernemers. Bij onderhandse aanbestedingen moet
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
volgens het beleid tenminste één lokale ondernemer worden uitgenodigd. In de uitvoering zie je dit niet direct
terug. Het inkoopbureau ziet prijstechnisch nog wel voordelen om gemeenschappelijk activiteiten te
ontplooien maar geeft aan dat het heel veel energie kost om de partijen op één lijn te krijgen. Het inkoop- en
aanbestedingenbeleid heeft bij de vakafdelingen weinig draagvlak. Het inkoopbureau geeft aan dat de
verschillende vakafdelingen vaak niet op de hoogte zijn van de verschillende regels. Van de
aanbestedingsregels mag (met uitzondering van de Europese regelgeving) gemotiveerd worden afgeweken.
Wanneer het een leverancier is die bekend is met het werk of als het specialistisch werk betreft wordt vrijwel
altijd afgeweken van de regelgeving. Genoemd wordt hierbij onder andere bekendheid met de ondergrondse
infrastructuur. Dit zou betekenen dat heel veel fysieke werken één op één of onderhands wordt weggezet. Dit
is ook mogelijk doordat de drempelbedragen voor werken pas bij ca. 4,8 miljoen euro Europees weggezet moet
worden. Bij middelgrote gemeenten zijn er weinig werken die deze drempel te boven gaan.
Cultuur
Door het inkoopbureau rechtstreeks onder de verantwoording van de secretaris te laten vallen is geprobeerd
het inkoop- en aanbestedingenbeleid een legitimiteit binnen de organisatie mee te geven. Afgevraagd moet
worden wie zich nu verantwoordelijk voelt voor het geheel. Het inkoopbureau geeft aan niet toe te zien op
nationale aanbestedingen. De betreffende vakafdelingen zijn verantwoordelijk. Zij kunnen indien zij dat
wensen gebruik maken van de expertise van het inkoopbureau. Het inkoopbureau heeft het inkoop- en
aanbestedingenbeleid op de website gezet waarmee de actieve bemoeienis ophoudt. Tenzij expliciet om advies
wordt gevraagd. Het uitvoeringsproces wordt in deze gemeente niet verder georganiseerd en gemanaged. In
het collegeprogramma en papers zijn geen items opgenomen voor wat betreft aanbestedingen. Wel ziet deze
gemeente zichzelf als een regieorganisatie die er voor gekozen heeft de regie van het beheer van de openbare
ruimte te positioneren en te versterken. Die hieraan gekoppelde taken die zijn geprivatiseerd komen terug naar
de gemeente. Deze gemeente ziet enerzijds het bedrijfsmatig werken als uitdaging en wil de regiegedachte
versterken, anderzijds moeten geprivatiseerde onderdelen terug naar de gemeente. Zowel een
regieorganisatie als een organisatie met geprivatiseerde onderdelen die veelal samengaan hebben een
duidelijke focus op sturing op output.
Samenvatting verklaringen voor de knelpunten gemeente 2
In het overall beeld vertoont deze gemeente op vrijwel alle aspecten een iets afwijkend beeld als bij de
aanname in hoofdstuk 3. De nadelen van aanbestedingen worden door deze gemeente op de aspecten
loyaliteit, communicatie, transactiekosten, betrokkenheid en beïnvloedbaarheid, ervaren van het schema.
Zoals uit het schema blijkt is er in ook voor deze gemeente op voorhand een zekere weerstand om werken,
diensten of leveringen aan te besteden, eenvoudig weg omdat de voordelen niet opwegen tegen de nadelen.
Alleen de afdeling Inkoop ziet in de praktijk rendement in samenwerking met andere gemeenten, maar geeft
hierbij tegelijkertijd aan dat dit veel inspanning vergt. Ook bij deze gemeente worden de uren van de afdeling
inkoop versleuteld in de overhead. Er is dus geen zicht of de transactiekosten opwegen tegen de voordelen van
een gemeenschappelijke regeling. Voor wat betreft de uitvoering bij aanbestedingen is het proces bij deze
gemeente leidend. Het sluit echter niet aan bij de uitvoering. Evenals bij gemeente 1 gaan de uitvoerende
onderdelen van deze organisatie (vakafdelingen) op zoek naar creatieve oplossingen. Efficiency is binnen deze
gemeente op het gebied van aanbestedingen niet verankerd. De cultuur van deze gemeente is voor wat betreft
aanbestedingen, gericht op rechtmatigheid door de accountant. Europese aanbestedingen worden vrijwel
uitsluitend verricht voor goederen en diensten. Het proces is dan leidend. Hier is verder alles ondergeschikt
aan. Controle op output bij Europese aanbestedingen wordt niet vermeld. Het oorspronkelijke doel van
aanbestedingen”transparantie voor marktdeelenemers” wordt nergens (uit)gedragen.
57
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
5.4
Gemeente 3
Conform de optelling in hoofdstuk 4 levert het overall beeld van deze gemeente het volgende schema op.
Gemeente 3 overall beeld
Aspecten
Prijs
Flexibiliteit
Loyaliteit
Communicatie
Deskundigheid
Transactiekosten
Betrokkenheid
Beïnvloedbaar
Gemeente eigen
beheer
-/+
+
-/+
Vaste leverancier
+
-/+
+
+
+
+
+
+
Gemeente gaat
aanbesteden
+
+
-/+
+
+
-/+
+
Gemeenschappelijke
regeling
+
-/+
+
-/+
-
Algemeen
Op basis van de ter beschikking staande documenten vertoont deze gemeente een afwijkend beeld in
vergelijking met de aanname in hoofdstuk 3. Er is een voorkeur voor een vaste leverancier. Het in eigen beheer
uitvoeren van goederen, diensten en werken wordt als negatief ervaren evenals het uitvoeren binnen een
gemeenschappelijk regeling. De respondenten geven op een aantal onderdelen een gewijzigde score. Met
name de afdeling Inkoop geeft een afwijkend beeld. De aanbestedingen en de gemeenschappelijke regeling
worden door deze afdeling als positief ervaren. De reden hiervan kan zijn dat de afdeling Inkoop bij deze
gemeente, primair verantwoordelijk is voor de aanbestedingen. Ook is bij deze gemeente de afdeling inkoop
onderdeel van een gemeenschappelijke regeling. Verder is opmerkelijk dat deze gemeente een negatieve score
kent voor het onderdeel “gemeente in eigen beheer”. Dit kan te maken hebben met de discussies binnen deze
gemeente over de privatiseringen van een aantal onderdelen van deze gemeente. De privatisering van de
onderdelen inzameling, groenonderhoud etc. is niet helemaal geslaagd waardoor deze onderdelen opnieuw ter
discussie staan; hetzij terugnemen in eigen beheer, hetzij afstoten. Het overall beeld geeft alleen een
overeenkomstig beeld met de aanname in hoofdstuk 2 op het onderdeel “vaste leverancier”. Dit is
overeenkomstig de doelstelling zoals in de begroting van deze gemeente is opgenomen dat het voornemen
vanuit het regeerakkoord VVD en CDA wordt overgenomen “het MKB verdient meer kansen bij aanbestedingen
door de overheid. Cluster- en raamovereenkomsten worden teruggedrongen; de omzeteis gaat omlaag. Als een
bedrijf met succes een aanbestedingsprocedure heeft doorstaan moet de erkenning voor meerdere jaren zijn
geregeld”.
Evenals bij gemeente 1 en 2 neemt de afdeling inkoop alleen de Europese- en openbare aanbestedingen voor
haar rekening. De overige aanbestedingen worden door de vakafdelingen zelf ter hand genomen.
58
Het inkoopbeleid voor de gemeente drie is zorgvuldig uitgewerkt en gelijk aan die van gemeente 2. Deze
gemeente kennen voor wat betreft de inkoop een gemeenschappelijke regeling. Uit het schema blijkt dat deze
gemeente de voorkeur heeft voor een vaste leverancier. Het in eigen beheer hebben van werken, diensten en
goederen wordt door deze gemeente als negatief ervaren. Dit is een belangrijke afwijking van de aanname in
hoofdstuk 2. Reden hiervoor kan zijn dat deze gemeente ontevreden is over de privatisering van de
reinigingsdienst en onderhoudsdienst die een aantal jaren eerder heeft plaatsgevonden. Deze privatisering is
mislukt en deze gemeente heeft geprobeerd zo min mogelijk gebruik te maken van de diensten van deze
geprivatiseerde ondernemingen. Uit de interviews en documenten van deze gemeente wordt melding gemaakt
van innovaties die samen met een leverancier zijn ontwikkeld en waarbij door de (Europese)
aanbestedingsregels een einde moest worden gemaakt. Verder wordt door deze gemeente aangegeven dat de
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
transactiekosten bij aanbestedingen en gemeenschappelijke regelingen hoog zijn. De recessie is voor deze
gemeente aanleiding om het lokale ondernemerschap te stimuleren. Het drempelbedrag werken (inkoop- en
aanbestedingsbeleid van de gemeente zelf) is verhoogd naar € 100.000. Dit met als reden dat het beter is
enkelvoudig of meervoudig onderhands aan te besteden.
Andere aspecten die door deze gemeente als verklaringen voor het niet naleven van de inkoop- en
aanbestedingsregels zijn benoemd en niet zijn opgenomen in het schema zijn:
-
Het moeilijk kunnen waarborgen van gelijkwaardige kwaliteit/uniformiteit van de geleverde producten
Almaar nieuwe regels waardoor deskundigheid een steeds belangrijker rol gaat spelen: juridisering in
plaats van maatwerk.
De lange proceduretijd met name bij openbare- en Europese aanbestedingen
Voorkeur voor lokale ondernemers
De vakafdelingen zijn bij deze gemeente (evenals bij de andere onderzochte gemeenten) verantwoordelijk voor
de aanbestedingen. Alleen wanneer het Europese- of openbare aanbestedingen betreffen neemt de afdeling
Inkoop het proces over. De afdeling inkoop is evenals gemeente 2 onderdeel van een gemeenschappelijke
regeling. Gelijk aan gemeente 1 en 2 worden Europese aanbestedingen voor het onderdeel werken door deze
gemeente niet verricht omdat de drempelwaarde (ruim 4,8 miljoen) te hoog is. Wanneer er sprake is van
projecten met een hogere waarde dan wordt dit bij een projectontwikkelaar ondergebracht.
Zoals uit het schema blijkt is er in deze gemeente op voorhand een zekere weerstand om werken, diensten of
leveringen aan te besteden. Bij deze gemeente is er een voorkeur om de werken, goederen of diensten te
gunnen aan een vaste leverancier. Wanneer de afdeling Inkoop leidend is bij het wegzetten van werken,
diensten en leveringen (Europese- en openbare aanbestedingen) worden de aanbestedingsregels nageleefd.
Ook hierbij geldt dat de afdeling Inkoop alleen verantwoordelijk is voor het proces en niet geconfronteerd
wordt met de nadelige aspecten van de aanbestedingen die pas merkbaar zijn bij de uitvoering, dus bij de
vakafdelingen. Er is bij deze gemeente een sterke voorkeur voor lokale ondernemers. De verantwoordelijke
wethouder voor het onderdeel aanbestedingen is lid van een lokale partij en heeft zich ook uitgesproken voor
stimulering van lokale ondernemers. Evenals bij gemeente 1 en 2 worden de voorbereidingskosten van de
afdeling Inkoop versleuteld in de overhead. Deze kosten worden dus niet omgeslagen naar het product dat op
de markt wordt gezet. Gelijk aan gemeente 1 worden de voorbereidingskosten van de vakafdelingen direct
belast naar het product. Dit betekent dat door de betreffende vakafdelingen ook het aspect transactiekosten
bij aanbestedingen meegewogen wordt. Uit de interviews en papers van deze gemeente worden hierover geen
opmerkingen gemaakt. Het is dan ook niet duidelijk in hoeverre deze kostenomslag een rol speelt bij de
afwegingen.
59
Samengevat kan worden gesteld dat Europese aanbestedingen dan wel openbare aanbestedingen die bij deze
gemeente door de afdeling Inkoop worden begeleid correct zijn. Evenals bij gemeente 1 en 2 ligt de focus van
deze afdeling op het proces. Bij andere opdrachten heeft deze afdeling een adviserende rol en ligt de
verantwoordelijkheid bij de betreffende vakafdeling. Wanneer de aanbestedingen door de vakafdelingen
worden begeleid spelen evenals bij gemeente 1 de genoemde aspecten in het schema een rol. Afhankelijk van
de weging die de verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders aan het betreffende aspect in het schema
geven (maatwerk) wordt het aanbestedingsbeleid nageleefd. De invloed hierbij van lokale ondernemers lijkt bij
deze gemeente een zwaarwegend argument. Het netwerk waarbij maatwerk toegepast wordt is
geconcentreerd op vaste leveranciers. Een reden kan zijn dat de verantwoordelijke wethouder lokaal
georiënteerd is en aangegeven heeft “van boven opgelegde regels” naast zich neer te leggen wanneer hij dit
zelf niet kan verdedigen. Ook bij deze gemeente geldt dat de cultuur en organisatie ruimte biedt omdat volgens
het inkoop- en aanbestedingsbeleid, gemotiveerd, afgeweken mag worden van de gestelde regels. Ook hier
heeft de rechtmatigheid die bij accountantscontroles in het geding is uitsluitend betrekking op het ontbreken
van de (schriftelijke) motivaties.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Omgeving
Deze gemeente heeft evenals gemeente 2, het inkoop- en aanbestedingenbeleid georganiseerd via een
gemeenschappelijke regeling, maar geeft aan de gemeenschappelijke regeling door te willen lichten en
opnieuw te heroverwegen. Gestreefd wordt naar een platte en smalle organisatie. Deze gemeente heeft het
voornemen vanuit het regeerakkoord VVD en CDA overgenomen waarbij met MKB meer kansen krijgt bij
aanbestedingen door de overheid. Cluster- en raamcontracten worden teruggedrongen en de omzeteis gaat
omlaag. Het betreft hier een politiek/bestuurlijk lokaal georiënteerde gemeente.
Proces
Het inkoop- en aanbestedingenbeleid is evenals bij gemeente 2 verankerd in een gemeenschappelijke regeling.
De inkoopafdeling is rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de secretaris geplaatst om zo de
legitimiteit te waarborgen. Ook hier geldt dat de afdeling inkoop verantwoordelijk is voor de Europese
aanbestedingen maar dat de nationale aanbestedingen onder de verantwoordelijkheid vallen van de
betreffende vakafdelingen. De verantwoordelijkheid voor naleving van de aanbestedingsregels wordt nergens
uitgedragen. Focus ligt op afgeven van goedkeuring door accountant die alleen op rechtmatigheid toetst.
Afwijking van nationale aanbestedingsregels is (gemotiveerd) toegestaan en daarom geen reden om de
goedkeuring door de accountant te onthouden. Afwijken van de aanbestedingsregels door tijdsdruk komt het
meeste voor.
Uitvoering
Ook in de uitvoering is men zich bewust van de politiek/bestuurlijke voorkeur voor lokale ondernemers. Er is
sprake van veelvuldige discussie over aanbestedingen. Als voorbeeld wordt gegeven de jarenlange
samenwerking met een leverancier waarmee innovatieve ontwikkelingen zijn gerealiseerd. Op grond van
juridische argumenten is het contract op de markt gezet. In de uitvoering is dit ervaren als het doen van
concessies op de kwaliteit. De betreffende vakafdelingen ervaren het verhogen van de drempelwaarden bij
werken van € 100.000,00 als te hoog. Zij kunnen hierdoor veel projecten enkelvoudig onderhands (één op één)
wegzetten. Zij geven aan dat dit ten koste gaat van de transparantie. Uit de interviews blijkt dat de werkelijke
reden de druk op integriteit is. Er zijn veel belangen gemoeid bij het wegzetten van projecten met een dergelijk
volume. De betreffende vakafdelingen hebben de intentie om voor zichzelf nieuwe regels hiervoor te
bedenken.
Cultuur
Er is enerzijds een tendens bij deze gemeente om onderdelen te privatiseren (parkeerbedrijf) anderzijds
worden gemeenschappelijke regelingen doorgelicht en heroverwogen. Verder is opgenomen in het
collegeprogramma dat het aanbestedingsbeleid van de gemeente minder risicomijdend dient te worden. Er
wordt te behoudend aanbesteed terwijl de regels wel degelijk ruimte laten voor lokale economische sturing.
Dit sluit aan bij de bevindingen van de aanbestedingsambassadeur die spreekt van een verstarring bij
gemeenten. Het proces tot aan het moment dat het product op de markt wordt gezet duurt lang. De
drempelbedragen zijn verhoogd met als reden dat het door de recessie beter is enkelvoudig of meervoudig aan
te besteden. Zo wordt het mogelijk gemaakt snel het product weg te zetten. Opvallend is dat deze gemeente
propagandeert zich te willen inzetten voor bedrijven vanuit het midden en kleinbedrijf, maar wel een aantal
aanvullende voorwaarden in bestekken of inkoopvoorwaarden heeft opgenomen waardoor kleinere bedrijven
de werken niet kunnen uitvoeren of de dienst niet kunnen leveren.
60
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
5.5
Samenvatting verklaringen van de knelpunten bij aanbestedingen
Bij middelgrote lokale overheden blijkt bij Europese aanbestedingen een scheiding tussen werken enerzijds en
goederen en diensten anderzijds van belang. De drempel voor werken ligt bij Europese aanbestedingen
namelijk op ruim 4,8 miljoen. Bij lokale overheden liggen de te aanbesteden werken veelal onder deze
drempel. Wanneer er bij lokale overheden projecten gerealiseerd moeten worden die boven de drempel
uitkomen zijn deze vrijwel altijd ondergebracht bij projectontwikkelaars. De Europese aanbestedingsregels zijn
alleen van toepassing voor overheden. Europese aanbestedingen bij middelgrote lokale overheden hebben
vrijwel altijd betrekking op de onderdelen goederen en diensten. Deze conclusie wordt onderbouwd door de
aanbestedingskalender waar geen Europese aanbestedingen zijn waar te nemen die zijn aangemeld door
middelgrote lokale overheden voor het onderdeel “werken”. De knelpunten die binnen de drie onderzochte
gemeenten op het gebied van werken zijn waargenomen hebben allen betrekking op de inkoop- en
aanbestedingsregels die door de betreffende gemeenten zelf zijn vastgesteld . Bij alle drie de onderzochte
gemeenten geven diezelfde inkoop- en aanbestedingsregels de mogelijkheid om met (schriftelijke) motivering
af te wijken van de vastgestelde regels. De dreigende onthoudingen van goedkeuring door de accountant of de
geconstateerde onrechtmatigheden door rekenkamers of andere onderzoekers hebben in het geval van
“werken” betrekking op het ontbreken van de (schriftelijke) motivering tot afwijking.
Het Europees drempelbedrag voor werken ligt op ruim 4,8 miljoen. Voor goederen en diensten ligt de drempel
voor Europese aanbestedingen veel lager, namelijk 193.000 Euro. Het zijn juist met name deze producten die
van oudsher geen aanbestedingscultuur kennen (op een klein aantal goederen na) die voor complicaties bij
aanbestedingen zorgen. Het gaat dan vooral om de beoordeling van de output.
Bij aanbestedingen blijkt het lastig om de aspecten flexibiliteit, loyaliteit, communicatie, deskundigheid,
transactiekosten, betrokkenheid en beïnvloedbaarheid op een goede wijze te regelen. De civieltechnische
werken, door Wolfson gekenmerkt als individuele goederen, lijken geschikt om aan te besteden maar zijn
desondanks debet aan onthouding van goedkeuring door de accountant. Dit heeft niet zozeer te maken met
een onjuiste aanbesteding maar met het ontbreken van een (schriftelijke) motivatie om op een andere wijze
dan voorgeschreven tot gunning over te gaan. Het ontbreken van kennis van de (interne) regels is hier de
oorzaak van.
Gemeenten 1 en 3 zijn (politiek) zeer lokaal georiënteerd. Stimulering van lokale ondernemers wordt breed
uitgedragen. Bij beide gemeenten wordt (gemotiveerd) direct gegund of onderhands aanbesteed aan/onder
lokale ondernemers. Bij beide gemeenten zijn de verantwoordelijke wethouders lid van een lokale politieke
partij en hebben geen landelijk netwerk. Bij gemeente 2 is de voorkeur voor lokale ondernemers minder
aanwezig. Hier is de aandacht meer gericht op kennis, kwaliteit, loyaliteit en expertise, hetgeen dan ook
argumenten zijn om (gemotiveerd) onderhands te gunnen of meervoudig onderhands aan te besteden.
Verantwoordelijke wethouder is lid van een landelijke partij en heeft ook een landelijk netwerk.
61
De aspecten flexibiliteit, loyaliteit, communicatie, deskundigheid, transactiekosten, betrokkenheid en
beïnvloedbaarheid zijn met name van belang bij het wegzetten van gemengde goederen(Wolfson) zoals de
zorgtaken. Zowel de gemeente 1, 2 en 3 hebben deze aanbestedingen, conform het inkoop- en
aanbestedingenbeleid laten verzorgen door de afdeling Inkoop. Het volume maakt dat deze goederen/diensten
Europees moeten worden gegund. De afdeling Inkoop is hiermee belast. Het proces verloopt dan in de bij dit
onderzoek betrokken situaties correct. Alleen spelen de genoemde aspecten in het schema juist bij deze
goederen/diensten een grote rol. In de uitvoering worden juist bij deze goederen/diensten de knelpunten
gevoeld. De waardering van deze aspecten moeten gewogen worden en in evenredigheid meegenomen
worden in de gunning bij aanbestedingen.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Als algemene opmerking wordt door alle drie de gemeenten aangeven dat de regelgeving op het gebied van
aanbestedingen steeds wijzigt. Jurisprudentie volgt elkaar in sneltempo op. In de praktijk blijken accountants
hier praktisch mee om te gaan. Op onderdelen blijkt het aanbestedingsrecht een lastige materie. Ter illustratie
is in bijlage 4 een vraag aan Europadecentraal (site met kennis en expertise over Europees recht en de juiste
toepassing ervan voor decentrale overheden) opgenomen. Het antwoord lijkt alleen voor juristen begrijpelijk
en gaan voorbij aan de uitvoeringsgerichte vakafdelingen die bij de betreffende drie middelgrote gemeenten
voor het grootste deel van de (nationale) aanbestedingen verantwoordelijk zijn. Het oorspronkelijke doel van
(Europese) aanbestedingen: “openstelling van de markt voor alle marktdeelnemers”, heeft bij middelgrote
overheden geen draagvlak. De verschillende inkoopafdelingen zijn gefocust op het proces maar de knelpunten
worden juist bij de uitvoering ondervonden. Efficiency en doelmatigheid worden ondergeschikt aan het proces.
Niemand voelt zich verantwoordelijk om de kosten van het aanbestedingsproces inzichtelijk te maken onder
het mom van regels zijn regels. Voor de betreffende inkoopafdelingen waarvan de kosten zijn verwerkt in de
overhead is dit begrijpelijk. Bij de uitvoerende (vak)afdelingen waarbij de kosten direct worden verrekend in
het product zien we een zekere weerstand. Dit uit zich in creatieve oplossingen om de (Europese) regelgeving
te ontwijken. Dit wordt nog verder versterkt door de huidige bezuinigingen. Immers de (uitvoerende)
vakafdelingen gaan hierbij de verschillende prioriteiten afwegen.
De Europeanisering van beleid en bestuur leidt ertoe dat steeds meer beleid een Europese oorsprong heeft,
terwijl de effecten vooral nationaal zichtbaar en merkbaar zijn (Bekkers 2007). Ook hier lijkt op te gaan dat het
zeker waar het gaat om effecten die ingaan tegen gevestigde belangen en praktijken, zichtbaar bij de
uitvoering, er geen vertrouwen is dat de Europese regelgeving correct is. Integendeel een gelijke kloof die men
ziet bij burgers ten opzichte van de overheid (onbegrip), ziet men ook bij de uitvoerende afdelingen van deze
gemeenten ten opzichte van de (implementatie van) Europese regelgeving. Maatregelen die in eerste instantie
bedoeld waren om aan de relatie met de samenleving een nieuwe betekenis te geven (marktwerking); hebben
juist de afstand vergroot.
62
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
6.
Samenvatting en conclusies
Het doel van Europees aanbesteden door de overheid is het openstellen van de markt voor alle bedrijven in
Europese Unie, ongeacht het land waar ze zijn gevestigd. De New Public Management gedachte heeft hierbij
een grote rol gespeeld. De verwachting was dat het openstellen van de markt zou leiden tot meer concurrentie
met als gevolg lagere prijzen. Doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid werden de criteria waarop
beleid binnen de (lokale) overheden werd ontwikkeld. Uit onderzoek bleek dat de nieuwe regelgeving op het
gebied van aanbestedingen niet overal omarmd werd en creatieve oplossingen, om de regelgeving te
ontwijken, in de uitvoering werden gesignaleerd. De diverse onderzoeken op dit gebied lieten een hoog
scoringspercentage zien op het niet naleven van de regels. In het onderliggende rapport is onderzocht hoe
gemeenten binnen de regelgeving op het gebied van aanbesteden acteren en welke verklaringen te vinden zijn
voor het niet naleven van deze regels. Aan de hand van de vraagstelling en de beantwoording van de
deelvragen zoals in hoofdstuk 1 is geformuleerd en in de hoofdstukken 3 t/m 5 nader is uitgewerkt wordt in dit
hoofdstuk het geheel samengevat.
6.1
Welke verklaringen zijn er voor het deviant gedrag van lokale overheden
De aanleiding en vraagstelling van dit onderzoek was; welke verklaringen zijn er voor het deviant gedrag van
lokale overheden als het gaat om aanbestedingsregels en wat zijn de mogelijkheden om deze kloof te dichten?
Aan de hand van de deelvragen zoals in de volgende paragrafen geformuleerd wordt geprobeerd hierop een
antwoord gegeven.
In hoofdstuk 1 is aangegeven dat er eind jaren zeventig binnen de overheid een tendens is om zich steeds meer
te richten op de kerntaken. Anderzijds worden taken verzelfstandigd of zoveel mogelijk uitbesteed aan
specialisten. De introductie van het model van New Public Management (NPM) heeft daarbij een grote rol
gespeeld. Deze visie heeft invloed gehad op de ontwikkeling van de regelgeving binnen Europa. De eerste
Europese regels over aanbesteden ontstonden begin jaren ’70 met als doel te komen tot vrije, eerlijke
concurrentie binnen de Europese Gemeenschap. In de daaropvolgende jaren zijn de Europese
aanbestedingsregels geïmplementeerd binnen de Nederlandse regelgeving. De voordelen die de
aanbestedingsmarkt moest bieden zijn niet voor iedereen vanzelfsprekend. Redenen die hiervoor werden
genoemd zijn onvoldoende deskundigheid, complexe regelgeving en de ruimte die de complexe regels bieden
voor eigen interpretatie of productafhankelijkheid.
63
6.2
Wat is de logica van het aanbestedingsrecht en hoe is dit vormgegeven?
Het doel van het Europees aanbestedingsbeleid is het openstellen van de markt voor alle marktpartijen. De
aanbestedingsregels zijn gericht op de bescherming van de marktpartijen. Met het hervormen van de overheid
gaat de invloed van marktwerking een belangrijke rol spelen. Dit paste bij de New Public Management
gedachte die in de jaren tachtig in populariteit toeneemt. De verwachting was dat een geïntegreerde markt zou
leiden tot lagere prijzen als gevolg van de toenemende concurrentie. Vanuit Europa zou door een grotere
markt, schaalvergroting mogelijk zijn. De nadruk ligt op resultaatgerichtheid, bedrijfsmatig werken, publiek
ondernemerschap, concurrentie en klantgerichtheid. De private sector wordt als voorbeeld gezien. Voor
gemeenten betekent dit een wijziging waarbij de burger als klant wordt gezien. De (Europese) regelgeving
wordt ontwikkeld conform deze modernisering binnen de publieke overheid. Het marktmechanisme blijkt niet
in alle opzichten te voldoen. Voor gemeenten die dicht bij de uitvoering zitten wordt deze verandering
zichtbaar door de aanscherping van de (juridische) aanbestedingsregels. De focus ligt op effectiviteit, efficiency,
prestatie-indicatoren en sturing op output. De verantwoording kent een zelfde ombuiging in prioriteit. Bij de
uitvoering en verantwoording wordt voor gemeenten zichtbaar in welke spagaat ze zich bevinden want de
nieuwe Europese aanbestedingsregels zijn niet in de eerste plaats gericht op de belangen van de overheid,
maar op de belangen van de marktdeelnemers. Zij moeten tot de markt kunnen toetreden. Doelmatigheid is
geen doelstelling op zichzelf, maar veeleer een gevolg.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
De nieuwe Aanbestedingswet is nog steeds niet aangenomen dor de Tweede Kamer. Dit betekent dat
gemeenten een eigen nota inkoop en aanbesteden (kunnen) opnemen. De meeste gemeenten volgen het
advies van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en nemen het model nota inkoop en aanbestreden over en
implementeren dit in binnen hun eigen beleid. Zo ook de drie onderzochte gemeenten. Het onderzoek naar de
bouwfraude eind 2001 bracht ernstige dwalingen aan het licht. In vervolg hierop zijn de aanbestedingsregels op
juridische vlak flink aangescherpt. Voor gemeenten betekent dit dat de regels zo zijn opgesteld dat er weinig
ruimte is om als aanbestedende dienst te onderhandelen en eenmaal aanbesteedde contracten niet meer
onderhandelbaar zijn. Er mogen geen eisen worden gesteld waaraan alleen nationale of lokale bedrijven
kunnen voldoen en er mag in de opdrachtomschrijving niet worden verwezen naar bepaalde merken, zodat
gelijkwaardige producten van andere merken uitgesloten worden. Houdt een gemeente zich hier niet aan dan
moet de aanbesteding opnieuw uitgevoerd worden. Door de strakke aanbestedingsregels is er nauwelijks
ruimte voor innovaties. De nadruk ligt op aanbestedingsregels, privaatrecht en formele documenten (bestek,
offerte en contract). Voor gemeenten betekent dit dat er een duidelijk rol gevraagd wordt als opdrachtgever
richting opdrachtnemer. Een duidelijke productspecificatie is noodzakelijk om te controleren of de
gecontracteerde partij zijn verplichting nakomt. Ook bleek de noodzaak van monitoring om de kwaliteit tijdens
de contractperiode te waarborgen. Maar binnen gemeenten is de diversiteit aan producten groot en vaak niet
eenduidig en homogeen waardoor het lastig is duidelijke productspecificaties af te geven en waardoor ook
monitoring achteraf in feite zinloos is.
6.3
Hoe verhouden de aanbestedingsregels (wet) zich tot de aanbestedingen in de praktijk?
De aanbestedingsregels kent een scheiding in werken, diensten en leveringen. De implementatie van de
Europese regelgeving is vooralsnog vastgelegd in richtlijnen. De nieuwe aanbestedingswet is nog steeds niet
aangenomen door de Tweede Kamer en is nog veel aan kritiek onderhevig. In vervolg op de uitkomsten van de
bouwfraude zijn de aanbestedingsregels flink aangescherpt. De focus is hierbij gelegd op de juridische
regelgeving. Vanuit economisch perspectief zijn er nog wel een aantal open einden. Eén van de eerste
doelstellingen van het aanbestedingsrecht “het bestrijden van corruptie van ambtenaren”wordt nergens meer
expliciet genoemd. De combinatie marktwerking en overheidstaken vraagt een andere rol. De focus ligt op
eigen verantwoordelijkheid. De prestatiecultuur vraagt een professionaliseringsslag van de gemeenten. Omdat
bij middelgrote gemeenten niet zo vaak wordt aanbesteed is het lastig om routine op te bouwen. Ook de
vertaling van de Europese aanbestedingsregels naar de praktijk blijkt niet altijd even gemakkelijk. Zo leidde de
uitspraak van de Europese commissie dat de door de gemeenten in ter kopen hulp bij het huishouden onder de
aanbestedingsrichtlijn valt en daardoor door de gemeente aanbesteed moet worden tot (landelijk)politieke
discussie. Het resultaat was dat door het indienen van een initiatiefvoorstel er een creatieve oplossing is
bedacht om de door de Europese Commissie gewenste aanbesteding te ontlopen. Dit gedrag staat haaks op de
andere inspanningen van de Minister van Economische zaken om naleefgedrag te generen door het nemen van
aanvullende maatregelen. Een van de maatregelen is het opstellen van richtsnoeren (stapelen van regels). De
focus is hierbij gericht op de regels maar niet op het oorspronkelijk doel.
Ook goederenkarakteristieken spelen een belangrijke rol bij aanbestedingen. Niet alle goederen lijken zich in
eerste instantie te lenen voor verhandeling via de markt. Collectieve goederen zijn niet geschikt omdat deze
moeilijk individueel in rekening kunnen worden gebracht. Individuele goederen zijn naar hun aard goed op de
markt te brengen. Het gaat dan vaak om privaatrechtelijke handelingen. Gemengde goederen lijken minder
geschikt om deze op de markt te brengen. Dit vanwege het ontbreken van de homogeniteit. Bij aanbestedingen
is het belang van sturen en verantwoorden op output groot. Maar dan moeten er van te voren duidelijk
productspecificaties kunnen worden afgegeven.
64
Voor de uitvoering zijn een groot aantal aanbestedingsvormen ontwikkeld. Deze aanbestedingsvormen zijn
ontwikkeld als compensatie voor het onderhandelingskeurslijf waarin gemeenten zich bevinden als gevolg van
de aanbestedingsregels. Deze vormen worden met wisselend succes toegepast. De aanbestedingsvormen
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
worden veelal op basis van juridische regels verder doorontwikkeld omdat deze tijdens het proces
foutgevoelig blijken.
Als gevolg van de hervormingen bij de overheid waarbij de opdrachtgever/opdrachtnemer rol bij de
gemeenten in de jaren negentig een steeds belangrijker werd stonden gemeenten voor een aantal keuzes over
de wijze van voortbrenging van goederen.
-
De gemeente voert de goederen, diensten, werken in eigen beheer uit
De gemeente heeft een contract met vaste leveranciers
De gemeente kan de goederen, diensten, werken op de markt zetten
De gemeente voert de goederen, diensten, werken samen met andere gemeenten uit.
Deze wijzen van voortbrenging speelt een belangrijke rol bij de afwegingen die gemeenten maken bij
aanbestedingen. Wanneer een groot deel van de goederen in eigen beheer wordt voortgebracht zullen
aanbestedingen minder frequent voorkomen. Ook zal bij het kiezen voor de wijze waarop goederen worden
voortgebracht een rol spelen in hoeverre aanbestedingen succesvol zijn. Verondersteld is dat in de praktijk bij
gemeenten de volgende aspecten daarbij een rol spelen:
prijs,
flexibiliteit,
loyaliteit,
communicatie
deskundigheid,
transactiekosten,
betrokkenheid
beïnvloedbaarheid.
De wijze van voortbrenging en de aspecten die een rol spelen bij aanbestedingen zijn in een schema verwerkt
waarbij de aannames zijn gedaan dat er bij gemeenten een voorkeur is om de goederen in eigen beheer uit te
voeren omdat de voordelen van aanbestedingen hiertegen niet opwegen. Alleen de (lage) prijs zou een
argument zijn om aan te besteden.
6.4
Welke knelpunten zijn te onderkennen in de uitvoering van aanbestedingsprocedures.
Bij drie gemeenten is aan de hand van papers, raadsstukken en interviews ingegaan op de knelpunten die
gesignaleerd werden. Vervolgens is gevraagd het schema die in hoofdstuk 3 als aanname is gereconstrueerd in
te vullen. De leidraad is:
 De omgeving waarin de aanbestedingen plaatsvonden
 Het proces van de aanbestedingen
 De uitvoering van de aanbestedingen
 De cultuur van de organisatie waarbinnen de aanbestedingen plaatvonden
De (politieke)verwachtingen zijn hoog bij de onderzochte gemeenten. Deze gemeenten verwachten qua prijs
aanzienlijk te kunnen besparen. De te verwachtte prijsreductie bij aanbesteden scoort bij al de drie
onderzochte gemeenten hoog. De (politieke) verwachtingen waren zonder uitzondering gericht op de te
verwachten (financiële) voordelen. Ruimte voor innovatieve ontwikkelingen zijn ondergeschikt aan de prijs.
Kwaliteit wordt nergens genoemd. Bij de onderzochte gemeenten werd de politieke verwachting uitgesproken
een groot deel van de besparingen te vinden in het aanbestedingsvoordeel. Hierdoor zou een groot deel van de
bezuinigingen, als gevolg van de recessie, kunnen worden ingevuld.
65
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
De volgende knelpunten en risico’s die bij al de drie onderzochte gemeenten genoemd zijn betreffen:
Omgeving
De marktwerking scoort onvoldoende als corrigerende factor. De uitvoering, het proces en de cultuur is
ingegeven door de New Public Management gedachte. Dit betekent dat binnen de organisatie er een duidelijke
focus is op effectiviteit, efficiency, prestatie-indicatoren en sturing op output (par. 2.4). De (politieke)
organisatie wil aan het stuur zitten en keuzes maken. De (Europese) aanbestedingsregels zijn primair gericht
op transparantie en de belangen van marktdeelnemers (doel) met als uitgangspunt dat de marktwerking de
corrigerende factor is.
Proces
De regelgeving is complex en nodigt uit tot creatieve oplossingen die niet gericht zijn op het product maar op
het ontwijken van de aanbestedingsregels. De regelgeving biedt ruimte om hiervan beargumenteert af te
wijken. Bij middelgrote gemeenten biedt de drempelwaarden voor werken (4,8 miljoen) veel ruimte om zich
een grote gunningsvrijheid te veroorloven. Het merendeel van de werken bevinden zich onder deze
drempelwaarde. Motivaties op grond van effectiviteit en efficiency staan in de uitvoering haaks op de
regelgeving die bescherming van marktpartijen voorstaat. Dit leidt tot veel discussies en wantrouwen. Het
proces is leidend, voor de output is weinig aandacht.
Uitvoering
Het toedelen van indirecte kosten aan het product vindt onvoldoende en buiten het zichtveld van de
uitvoerende diensten plaats. Dit is vooral zichtbaar bij de ” leveringen en diensten” die op de markt worden
gezet. Werken, welk product al van “oudsher”op de markt wordt gezet, kent een directe toebedeling van uren
op het product. Bij het op de markt zetten van werken vindt al een afweging plaats van de hoogte van de
voorbereidingskosten in relatie tot het product. Deze afweging vindt bij al de drie onderzochte gemeenten in
het geheel niet plaats bij de leveringen en diensten waarbij de voorbereidingskosten van “oudsher”
opgenomen zijn in de overhead. De inspanningen worden wel ervaren(zeker bij de uitvoering) maar zijn niet
inzichtelijk.
Een ander knelpunt die bij de uitvoering wordt geconstateerd betreft de diversiteit aan producten die naar
aard (goederenkarakteristiek) moeilijk specificeerbaar zijn. Hierbij voldoet de output en outcome niet aan de
verwachtingen. De output van deze goederen is bij aanbestedingen moeilijk te beschrijven. Bij de drie
onderzochte gemeenten is geconstateerd dat de aanbestedingsvormen creatief gebruikt en misbruikt worden.
Dit betekent niet dat er sprake is van corruptie. Tegengaan van corruptie was ooit het ultieme doel waarvoor
aanbestedingsregels zijn bedacht. Maar bij de onderzochte gemeenten, waren de achterliggende gedachten bij
de uitvoeringsgerichte onderdelen van de organisatie, voor wat betreft het niet naleven van de
aanbestedingsregels, steeds gericht op het behalen van een maximale output/outcome. De weg er naar toe
(proces/regelgeving, ) worden bij de uitvoerende afdelingen als een knelpunt ervaren.
66
Cultuur
Bij de drie onderzochte gemeenten worden de aanbestedingsvormen creatief gebruikt. Op het gebied van
aanbestedingen spelen de goederenkarakteristieken een grote rol. Niet ieder product leent zich goed om op de
markt te zetten. Overheidstaken kennen vaak een subjectieve grondslag. Wanneer de Europese Commissie
besluit dat op basis van deze goederenkarakteristieken de thuiszorg boven de drempelwaarde valt en Europees
aanbesteed moet worden komt er een reactie vanuit de landelijke politiek. Door het indienen van een motie
welke ook wordt aangenomen, wordt er een creatieve oplossing bedacht voor de (perverse) effecten van de
(starre) aanbestedingsregels. Op gemeentelijk niveau is dit gedrag overgenomen. Eigen subjectieve normen
worden afgezet tegen de “opgelegde” (Europa) aanbestedingsregels.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
6.5
Welke verklaringen zijn te geven voor het niet naleven van de aanbestedingsregels.
Voor het niet naleven van de aanbestedingsregels zijn de volgende verklaringen gevonden:
1.
Het proces van aanbesteden wordt steeds complexer (juridisering). Regelgeving stapelt zich op. De
drie onderzochte gemeenten hebben in vervolg hierop een afdeling inkoop opgetuigd die zich richten op het
proces (rechtmatigheid) en niet op het product (output-outcome). Het New Public Management heeft als
uitgangspunt politieke controle op de output en vrijheid binnen het management hoe daar te geraken (proces).
Door de hoeveelheid aan regels is er voor het management steeds minder vrijheid. De regels gaan boven het
product. De politiek kan vooraf definiëren wat zij wil maar door de juridisering valt er niet meer bij te sturen.
Onderhandelingen zijn niet meer mogelijk. Er is door het steeds verder gaande specificeren van output weinig
ruimte voor innovaties. Bij de aanbestedingvorm veiling ziet men zelfs dat de marktpartij zich het proces gaat
toe-eigenen.
2.
De focus bij de aanbestedingsregels is gericht op de marktpartijen; bescherming belangen van de
marktpartijen, transparantie. De focus van een gemeente is gericht op de eigen organisatie en hun klanten. De
organisatie van de onderzochte gemeenten is ingericht volgens de hervormingen van de jaren tachtig, de New
Public Management gedachte. Effectiviteit, efficiency, prestatie-indicatoren en sturing op output zijn hierin de
sleutelwoorden. Het oorspronkelijke doel van (Europese) aanbestedingen:”openstelling van de markt voor alle
marktdeelnemers” heeft bij middelgrote gemeenten geen draagvlak. Gemeenten zijn lokaal georiënteerd
waarbij de aspecten flexibiliteit, loyaliteit, deskundigheid, betrokkenheid, communicatie en beïnvloedbaarheid
mee wegen in het oordeel over het product. Ook hier lijkt op te gaan dat het zeker waar het gaat om effecten
die ingaan tegen de gevestigde belangen en praktijken, zichtbaar bij de uitvoering, er geen vertrouwen is dat
de Europese regelgeving correct is.
3.
De drempel voor werken ligt bij Europese aanbestedingen op 4,8 miljoen. Bij lokale overheden liggen
de te aanbesteden werken veelal onder deze drempel. Om deze reden ligt bij aanbestedingen bij deze
gemeenten de focus op de Europese aanbesteding van goederen en diensten. De drempel hiervan ligt op ca.
190.000 euro. Gemeenten zijn van oudsher gewend aan het aanbesteden van werken. De verantwoordelijkheid hiervan ligt vaak bij het ingenieursbureau (ook bij de onderzochte gemeenten). De producten zijn te
specificeren (bestek). De Europese aanbestedingen bij middelgrote gemeenten hebben vrijwel altijd betrekking
op goederen en diensten. Juist bij deze categorie hebben we vaak te maken met gemengde goederen waarvan
de output niet goed specificeerbaar is. Bij al de drie gemeenten zijn deze aanbestedingen bij de afdeling inkoop
neergelegd. Deze zijn voor de productspecificatie en monitoring afhankelijk van de vakafdelingen. De afdeling
inkoop voelt zich alleen verantwoordelijk voor het proces en niet voor de outcome onder het mom van regels
zijn regels. De verschillende inkoopafdelingen zijn gefocust op het proces maar de knelpunten worden juist bij
de uitvoering ondervonden. De vakafdelingen zien zich geconfronteerd met een product die niet aan de wens
voldoet en het draagvlak voor monitoring is daar minimaal, niemand voelt zich verantwoordelijk voor het
gehele proces.
67
4.
De transactiekosten worden bij het uitbesteden van goederen en diensten bij geen van de drie
gemeenten inzichtelijk gebracht, om maar niet te spreken van het doorberekenen hiervan. Maar bij al de drie
gemeenten werd in de interviews opgemerkt dat de regelgeving op het gebied van aanbestedingen steeds
wijzigt. Jurisprudentie volgt elkaar in sneltempo op. Dit stapelen (van controle) brengt hoge kosten met zich
mee. Dit wordt ook geconstateerd tijdens de interviews. Efficiency en doelmatigheid worden ondergeschikt
aan het proces. Niemand voelt zich verantwoordelijk om de kosten van het aanbestedingsproces (bij goederen
en diensten) inzichtelijk te maken. De kosten voor de inkoopafdelingen worden verwerkt in de overhead dus zij
hebben geen belang bij het inzichtelijk maken hiervan. Dit in tegenstelling tot de vakafdelingen waarbij de
directe en indirecte kosten toegedeeld worden aan het product (bij werken). Hier ontstaat de scepsis voor wat
betreft de aanbestedingsregels. Dit uit zich in creatieve oplossingen om de aanbestedingsregels te ontwijken.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
6.6
Conclusie
Bij gemeenten is een zekere weerstand waarneembaar om werken, diensten of goederen op de markt te
zetten. De nadelen van aanbestedingen worden door de onderzochte gemeenten op alle aspecten ervaren
behalve op het aspect prijs. De verwachtingen van de Europese regelgeving op de weg naar een geïntegreerde
markt was dat als gevolg van een grotere markt er schaalvergroting zou optreden en meer concurrentie,
hetgeen tot gevolg zou hebben dat er lagere prijzen tot stand zouden komen. Deze verwachting past bij de
hervormingen die in de jaren tachtig als gevolg van de New Public Managementgedachte werd voorgestaan.
In de jaren negentig werden deze hervormingen binnen de gemeenten vorm gegeven door het uitbesteden en
aanbesteden van een groot deel van hun taken. De uitkomsten van dit onderzoek binnen drie middelgrote
gemeenten laat een aarzeling zien over de mogelijkheden (voordelen) van het bedrijfsmatig werken. De
werking van een prestatie- meetcultuur zoals die binnen de private sector gebruikelijk is, zijn voor deze
gemeenten zeker geen blauwdruk. Door juridisering en de focus die gericht is op het proces (in plaats van dat
de focus is gericht op de outcome), lijkt er door deze overvloed aan regelgeving een kloof te ontstaan in de
uitvoering bij lokale overheden ten opzichte van de (implementatie) Europese regelgeving. Maatregelen die in
eerste instantie bedoeld waren om aan de relatie met de samenleving een nieuwe betekenis te geven
(marktwerking), hebben juist de afstand vergroot. Er is nauwelijks ruimte voor innovaties bij producten. Het
proces is belangrijker dan het uiteindelijk product. De opstapeling van regels gaat in de praktijk hun doel
voorbij. In de praktijk wordt de stapeling van regels (controle) merkbaar door onder andere de hoge kosten die
dit met zich meebrengt. Ook treedt een zekere starheid op bij de uitvoering vanwege de angst de regelgeving
niet goed toe te passen. Dit zie je terug in het proces waarbij het steeds langer duurt voor het product
daadwerkelijk op de markt wordt gezet. De lagere prijs bij aanbestedingen, die enige motivatie van de
onderzochte drie gemeenten om aan te besteden, compenseert deze nadelen niet.
Binnen de onderzochte gemeenten is er een beweging op gang die eigenlijk haaks staat op de inspanningen van
Europa en het Rijk die “een betere borging van de aanbestedingsregels” nastreven. Het verder doorvoeren van
regelgeving lijkt een averechtse uitwerking te hebben.
De veronderstelling dat de overheid op één centraal punt alle kennis bezit om voor iedere situatie de juiste
regel op te stellen, gaat steeds minder op. Veiligheid, gezondheid, de kwaliteit van financiële producten of een
goede leefomgeving laten zich niet volledig in dergelijke regels vangen. Om deze reden past een verschuiving
van het aanbesteden op basis van gedetailleerdheid in regelgeving naar een aanbesteding waarop de
wederpartij kan worden aangesproken op zijn eigen professionaliteit, eigen creativiteit en daarmee ook op zijn
eigen verantwoordelijkheid (Scheltema in Hebly e.a. 2010)
68
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bijlage 1 Literatuurlijst
Bekkers, V.J.J.M., Beleid in beweging, Lemma, Den Haag, 2007
Bovens, M e.a. (2007), Openbaar bestuur, Kluwer, Alphen aan den Rijn
Breeman, G.E., Van Noort, W.J., Rutgers, M.R., De bestuurlijke kaart van Nederland, het openbaar bestuur en
zijn omgeving in nationaal en internationaal perspectief. Coutinho 2008
Essers, M.J.J.M., Aanbestedingsrecht voor overheden, Naar aan verantwoord aanbestedingsbeleid, Reed
Business 2009.
Karssing en Niessen, Geroepen om het algemeen belang te dienen: ambtenaren, integriteit en beroepstrots,
Den Haag: CAOP 2008
Deventer, P, Ebbelaar, B, Terpstra, S, Zalm, C. Worsteling tussen lust en Last, NSOB, mei 2010.
Dietz, Heijman, Marks, Toegepaste micro-economie, Coutinho 2004
Hakvoort J.L.M. en Klaassen H.L., Bedrijfsvoeringstechnieken voor overheid en non-profitorganisaties 2008,
SDU uitgevers
Hazeu C.A., Institutionele economie, Een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken Coutinho 2007
Hebly, Manunza, Scheltema, Beschouwingen naar aanleiding van het wetsvoorstel Aanbestedingswet 2010,
Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht nr. 38.
Karssing Edgar, en Niessen, standaarden voor ambtenaren
Koppenjan, J., Klijn, E.H. (2004), Managing Uncertainties in Networks, Routledge, London and New York, ISBN
04-415-36941-X
Lips,M., Bekkers, V. & Zuurmond, A. (2005), ICT en openbaar bestuur, Lemma, Utrecht
Morgan G. Images of organization, Sage Publication 1986
Osborne, D., Gaebler, T. (1992), Reinventing Government, Reading: Addison Wesley
Robbe, T.H.G., Snoeck, A.A.J., Scriptie Aanbesteden van hulp bij het huishouden 2011
Rooij A. van, De echte prikkel tot uitbesteden, Een case-study naar de overwegingen bij de gemeenten Haarlem
en Zoetermeer rond het inbesteden en uitbesteden van publieke taken 2009
69
Significant B.V., Nalevingsmeting Aanbesteden 2004, een onderzoek naar de naleving van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen in Nederland, december 2005
Somers, Van Sinderen, Verlaak, Economie van het overheidsbeleid, Wolters-Noordhoff 2004.
Swanborn, Peter G., Case-study´s, Wat, wanneer en hoe? Boom onderwijs 1996
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Yin, Robert K., Case study research, design and methods, Sage Publication 2009
Wedekind W.G.P.E., Afscheidsoratie gehouden op 28 oktober 2005 te Amsterdam
Willink, Herman, Tjeenk, jaarverslag Raad van State 2010
Williamson, O.E. (1996), Transaction-Cos Economics: the Governance of Contractuel Relations. In: P.J. Buckley
and J. Michie (eds), Firms, Organizations and Contracts, Oxford UP, pp. 168-185; 190-192
Wolfson, D.J.,Publieke sector en Economische orde, Wolters-Noordhoff 1988.
http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding/historie_eu_aanb
esteding
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2010/05/07/aanbesteden-en-de-wetmaatschappelijke-ondersteuning-wmo.html
http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31353_initiatiefvoorstel_leijten
http://www.pianoo.nl/regelgeving/visiedocumenten
http://www.europadecentraal.nl/menu/325/Publicaties.html
Artikelen:
Binnenlands Bestuur: Ambassadeur wil eind aan “geworstel”bij aanbestedingen ( 31 januari 2011)
Volkskrant: Ambtenaren dienen meerdere meesters, 19 januari 2011 (Gjalt de Graaf)
70
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bijlage 2 Format Interview
1. Doel van het onderzoek is inzicht te verkrijgen waarom aanbestedingsregels, op een zo grote schaal,
niet worden nageleefd. Uitleg geven dat uit onderzoeken door onder andere de Rekenkamer en het
MKB Nederland blijkt dat de aanbestedingsregels op grote schaal niet worden nageleefd. Aandacht
besteden aan de eventuele dreiging die uitgaat wanneer toegegeven moet worden dat
aanbestedingsregels in de betreffende gemeente niet nageleefd worden (anonimiteit respondent
waarborgen).
2. Vanwege het gering aantal respondenten wordt gebruik gemaakt van een (semi)open interview
waarbij in ieder geval de antwoorden op de volgende vragen gegeven moeten worden:
2.1
Hoe zijn goederen, diensten en werken binnen de gemeente georganiseerd? (omgeving)
2.1.1
Voert de gemeente de goederen, diensten en werken in eigen beheer uit?
2.1.2
Werkt de gemeente veel met vaste leveranciers?
2.1.3
Voert de gemeente de goederen, diensten en werken samen met andere gemeenten uit
(gemeenschappelijke regeling)?
2.2
Hoe is het aanbestedingsbeleid binnen de gemeente vormgegeven? (proces)
2.2.1
Is er een nota aanbestedingen?
2.2.2
Wie is politiek verantwoordelijk voor aanbestedingen?
2.2.3
Welke afdeling is verantwoordelijk voor de aanbestedingen?
2.2.4
Zijn er onderzoeken gedaan naar het aanbestedingsbeleid?
2.2.5
Zijn er onderzoeken gedaan naar de uitvoering van het aanbestedingsbeleid
(accountantsverklaring)?
2.3
Hoe wordt er aanbesteed? (uitvoering)
2.3.1
Hoe wordt omgegaan met de (complexe) regelgeving?
2.3.2
Hoe wordt omgegaan bij product-afhankelijkheid?
2.3.3
Welke rol heeft de verantwoordelijke portefeuillehouder binnen het
aanbestedingenbeleid en hoe geeft hij hier vorm aan?
2.3.4
Hoe is de deskundigheid gewaarborgd? (zijn er netwerken)
2.3.5
Op welke criteria wordt aanbesteed? (prijs, kwaliteit, levertijd)
2.3.6
Welke beheersingsmogelijkheden worden binnen de gemeente bij aanbestedingen
toegepast (invloed op het proces)
2.3.7
Wordt de interactie met de samenleving in het proces benoemd?
2.3.8
Kent u knelpunten in de uitvoering van aanbestedingsprocedures?
2.4
Is integriteit een issue binnen de gemeente? (cultuur)
2.4.1
Wanneer is er een discussie over het aanbesteden van goederen, diensten, werken?
2.4.2
Hoe borg je bij aanbestedingen de waarden, gedragsregels, en normen van de
organisatie? (loyaliteit)
2.4.3
Hoe gaat de gemeente om met de communicatie naar burgers?
2.4.4
Hoe waarborgt de gemeente dat bij het aanbesteden deze visie uitgedragen wordt?
2.4.5
Is er van leverancier gewisseld?
2.4.6
Wat vond men daar in de eigen organisatie van?
2.4.7
Wat vond de vaste leverancier er van?
2.4.8
Is er nog geprobeerd te beïnvloeden?
2.4.9
Wanneer men van aanbieder wisselt wordt het dan weer zo geplooid dat het de vaste
aannemer is?
2.4.10 Zijn er andere aannemers in overweging genomen?
2.4.11 Zijn er mensen in geweer gekomen hiertegen?
2.5
71
2.6
Hoe kijkt de organisatie aan tegen aanbestedingen zoals dit binnen de gemeente
functioneert?
Hoe kijkt u aan tegen aanbestedingen zoals dit binnen de gemeente functioneert.
3. Afsluiting.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
72
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bijlage 3 Inkoopbeleid gemeente 2 en 3
73
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
74
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
De begrippenlijst:



















75
Aanbesteden: het proces dat voorafgaat aan het verstrekken van een opdracht aan een derde voor de
uitvoering van een werk of de levering van diensten of producten.
Aanbesteder: degene die voornemens is een opdracht te verstrekken
Aanbestedende dienst: de gemeente , die ter zake van de opdracht wordt vertegenwoordigd door
daartoe door Burgemeester en Wethouders gemandateerde directieleden en afdelingshoofden.
ARW: Aanbestedingsreglement Werken
BAO: Besluit Aanbesteding voor Overheidopdrachten, In dit besluit staan regels voor het verstrekken
van opdrachten door de overheid
Bestek: de beschrijving van de opdracht met de daarbij behorende tekeningen en de voor dat werk
geldende voorwaarden
Diensten:Een opdracht die zowel op diensten als op producten betrekking heeft, wordt als een
opdracht voor diensten beschouwd, indien de waarde van de betreffende diensten hoger is dan die
van de in de opdracht opgenomen producten. Diensten kunnen onder andere zijn: Onderhoud,
reparatie, accountancy, adviesbureaus, schoonmaak, etc.
Drempelbedragen: de waarde van een aan te besteden werk, dienst of levering, waarboven Europees
moet worden aanbesteed.
Inkoop: Alle werken, diensten en leveringen waar een factuur tegenover staat.
Inkoopproces: De route vanaf het bewust worden van de noodzaak tot aanschaf tot de evaluatie na
het sluiten van een contract of betalingsfactuur.
Inkoopvoorwaarden: Inkoopvoorwaarden zijn de regels die standaard gelden bij
inkoopovereenkomsten. Hierdoor hoeft dan niet voor iedere overeenkomst onderhandeld te worden
over algemene zaken als betalingstermijnen, garantiebepalingen, incassobedingen en dergelijke.
Inkoopvoorwaarden helpen conflicten te voorkomen, omdat de wederzijdse rechten en verplichtingen
zo volledig en duidelijk mogelijk worden vastgelegd. Wel is het van belang, dat degene met wie zaken
gedaan wordt, de inkoopvoorwaarden accepteert.
Inschrijver: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die door middel van een inschrijving aanbiedt een
werk uit te voeren, een dienst te verrichten dan wel een levering te doen.
Leverancier: Een natuurlijk- of rechtspersoon die aan de opdrachtgever goederen en/of diensten
levert, dan wel degene met welke opdrachtgever overweegt om een overeenkomst ter zake daarvan
aan te gaan.
Leveringen: Opdrachten die betrekking hebben op aankoop, leasing, huur of huurkoop, met of
zonderkoopoptie van producten. Een opdracht die betrekking heeft op de levering van producten en
in bijkomende orde op werkzaamheden voor het aanbrengen en installeren wordt beschouwd als een
opdracht voor leveringen. Leveringen kunnen onder andere zijn: De aankoop, leasing, huur (koop) van
producten. (uitsluitend roerende zaken)
MKB: Midden- en klein bedrijf
Non-discriminatoir; Alle leveranciers moeten dezelfde kansen krijgen
Objectief: Alle leveranciers moeten op dezelfde manier beoordeeld worden
Transparant; Duidelijkheid met betrekking tot welke stappen in een aanbestedingsprocedure worden
gevolgd en wat het resultaat van die stappen zijn.
Werken: Een product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat ertoe bestemd
is als zodanig een economische of technische functie te vervullen. Uit te voeren werk, eventueel met
inbegrip van het ontwerp en de ten behoeve van dat werk te verrichten leveringen. In het algemeen
worden onder werken alle overeenkomsten verstaan op het gebied van de bouwnijverheid, zoals
gebouwen, bruggen, baggerwerkzaamheden, wegen en tunnels.
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
Bijlage 4 een vraag aan Europadecentraal
http://www.europadecentraal.nl/menu/501/CPV.html
Europa decentraal aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele schade die ontstaat door gebruik
van de geleverde informatie. Het antwoord op uw vraag is persoonsgebonden en van toepassing in de door u
aangebrachte specifieke situatie en voor dit moment. Mede vanuit dit oogpunt is het niet toegestaan het
antwoord te verveelvoudigen, op te slaan in een geautomatiseerd gegevensbestand
Praktijkvraag 42
Reacties en disclaimer: Van de informatie in dit document mag onbeperkt gebruik worden gemaakt, mits de
bron wordt vermeld. Opmerkingen over de inhoud en suggesties voor aanvullingen zijn van harte welkom op
[email protected]. Aan dit document is de grootst mogelijke zorg besteed, maar Europa decentraal kan
niet instaan voor de juistheid van de informatie en aanvaardt geen aansprakelijkheid voor mogelijke
vervolgschade door het gebruik ervan.
Wat is het toepasselijke aanbestedingsregime bij IIB-diensten?
Maart 2009 Vraag Graag zou ik van u informatie ontvangen over de vereisten waaraan voldaan moet worden
bij opdrachten voor IIB-diensten waarvan de waarde het drempelbedrag overschrijdt. Ingevolge het Bao is er
sprake van een verplichting om de technische specificaties op te nemen in de aanbestedingsstukken en een
publicatie van aankondiging. De Europese Commissie stelt zich op het standpunt dat transparantieregels ook
van toepassing zijn op (onder meer) overeenkomsten voor IIB-diensten (zie de Interpretatieve mededeling van
de Europese Commissie van 23 juni 2006). Moeten de diverse uitspraken van het Hof van Justitie van de EG
aldus worden geïnterpreteerd dat het Hof van Justitie de Interpretatieve mededeling onderschrijft? Is er nu
sprake van een openbare aanbestedingsplicht voor IIB-diensten?
76
Antwoord Afhankelijk van het grensoverschrijdend belang van een opdracht voor IIB-diensten kan er sprake
zijn van een transparantieverplichting en een daaruit voortvloeiende aanbestedingsprocedure. Voor een beter
begrip van de aanbestedingsverplichtingen bij IIB-diensten is onder meer nadere uitleg van het Bao, Europese
en nationale jurisprudentie en de zg. Interpretatieve Mededeling (2006) over transparantieverplichtingen bij
overheidsopdrachten van belang. Het BAO In uw vraagstelling geeft u zelf al aan dat voor IIB-diensten een
lichte aanbestedingsplicht geldt. Op IIB-diensten zijn bij overschrijding van het drempelbedrag slechts de
artikelen 23 en 35 twaalfde tot en met zestiende lid Bao (Besluit aanbestedingsregels overheidsopdrachten)
van toepassing. Artikel 23 BAO ziet op de verplichting tot het maken van een bestek met de ‘technische
specificaties’, waarbij deze specificaties niet mogen leiden tot ongerechtvaardigde belemmeringen in de
mededinging. Artikel 35 leden 12 t/m 16 Bao hebben betrekking op de melding van de opdrachtverlening
achteraf aan de Commissie. Daarbij moet worden aangegeven of al dan niet ingestemd wordt met publicatie
van het gunningbericht. Vanouds werden de verplichtingen die aan de IIB-diensten verbonden waren
inderdaad strikt geïnterpreteerd in de zin van: publicatieverplichting achteraf (aan wie is gegund) en
inachtname van de non-discriminatieverplichtingen (weergegeven in het artikel van de technische
specificaties). Dit werd in de praktijk uitgelegd als de mogelijkheid om IIB diensten onderhands te kunnen
gunnen. Deze interpretatie is – ingevolge de Interpretatieve mededeling van de Commissie (zie later)- aan
verandering onderhevig. Europese jurisprudentie
Ook u wijst al op de ontwikkeling dat ingevolge diverse jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en
uitingen van de Europese Commissie steeds duidelijker wordt dat ook voor opdrachten die niet onder de
Europese aanbestedingsrichtlijnen vallen en IIB diensten de algemene Verdragsbeginselen van het EG-Verdrag
van toepassing zijn en dientengevolge enigerlei aanbestedingsregime zou moeten gelden. Dit zou voortvloeien
uit het EG-verdrag en de beginselen inzake het vrije verkeer van goederen en diensten, de vrijheid van vestiging
en de algemene beginselen van non-discriminatie, transparantie en gelijke behandeling. Zie voor deze
jurisprudentie ook onze website: http://prototype.europadecentraal.nl/menu/342/Transparantie.html
Deze uitspraken wijzen erop dat de EG-beginselen van non-discriminatie, transparantie en objectiviteit ook
moeten worden toegepast bij aanbestedingen die niet onder de werking van de richtlijn vallen. Dit wordt wel
zodanig geïnterpreteerd, dat bij iedere overheidsopdracht enige mate van transparantie dan wel
concurrentiestelling zou moeten gelden. Dit zou specifiek voor de Nederlandse situatie niet alleen betekenen
dat ook voor nationale aanbestedingen en IIB diensten een bepaalde aanbestedingsprocedure zou dienen te
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
77
worden toegepast, maar ook dat de ruimte tot onderhandse één op één gunning (enkelvoudig onderhandse
gunning) niet meer zou bestaan. Voor nationale aanbestedingen en IIB-diensten onder de drempelwaarde is
hierbij mede van belang wat de toekomstige Aanbestedingswet voor een mogelijk aanbestedingsregime zal
gaan vastleggen. Zie voor meer informatie ook
http://www.europadecentraal.nl/menu/498/Aanbestedingswet.html Daarnaast dient rekening te worden
gehouden met de diverse uitspraken van het Hof van Justitie EG. Onder meer in de definitieve uitspraken van
het Hof in de zaken Europese Commissie tegen Ierland (C 532/03), de zaak An Post (C-507/03) en de zaak
Commissie tegen Italië (C-119/06) wordt nader ingegaan op het transparantiebeginsel en IIB-diensten. Deze
uitspraken bieden ook nadere duidelijkheid over de mening van het Hof ten aanzien van IIB-diensten en het
toepasselijke aanbestedingsregime. Hieruit blijkt in elk geval dat het Hof het grensoverschrijdend belang van
een opdracht koppelt aan de transparantieverplichting. De Interpretatieve Mededeling uit 2006 over
toepassing van het transparantiebeginsel bij overheidsopdrachten gaf hiertoe al een aanzet.
De Interpretatieve mededeling onder de drempel/ IIB-diensten De Interpretatieve Mededeling over de
gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die niet of slecht gedeeltelijk
onder de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen (2006/C 179/02) van de Europese Commissie die in juli
2006 verscheen aangaande opdrachten onder de drempel of voor IIB diensten, wordt wel uitgelegd in die zin
dat onderhandse enkelvoudige gunning niet langer toegestaan is. Zie voor de mededeling onze website
http://prototype.europadecentraal.nl/menu/360/Interpretatieve_documenten_Commissie.html De
mededeling geeft aan dat ‘als basisnorm voor het plaatsen van opdrachten de beginselen van gelijkheid en non
discriminatie leiden tot een verplichting tot transparantie die inhoudt dat aan iedere potentiële inschrijver een
passende mate van openbaarheid wordt gegarandeerd zodat de dienstenmarkt voor mededinging wordt
geopend’. Hieruit wordt dus wel opgemaakt dat enige verplichte mate van concurrentiestelling zou gelden. De
enige beperking die in de Interpretatieve Mededeling wordt gesteld is ‘dat de aan het EG-Verdrag ontleende
normen alleen gelden voor opdrachten die voldoende verband houden met de werking van de interne markt
en dat het dientengevolge de verantwoordelijkheid van de aanbestedende dienst is om te beslissen of
ondernemingen uit andere lidstaten mogelijk geïnteresseerd kunnen zijn in een beoogde opdracht. Derhalve
zal de aanbestedende dienst de relevantie van de opdracht voor de interne markt in het licht van de individuele
omstandigheden van het geval in kwestie dienen te beoordelen’. Voor de wijze waarop dat dient te geschieden
geeft paragraaf 1.3 van de mededeling enige handvatten. Indien de aanbestedende dienst concludeert dat de
opdracht relevant is voor de interne markt, moet deze worden gegund volgens de aan het EG-recht ontleende
basisnormen. Op het moment dat de opdracht relevant voor de interne markt is geeft paragraaf 2 van de
mededeling een aantal handvatten voor wijze van-, het medium waarbij-, alsmede de inhoud van de
bekendmaking.
Indien een aanbestedende dienst derhalve tot de conclusie komt dat de opdracht in het specifieke geval van
belang zou kunnen zijn voor de interne markt, dient deze derhalve ook de ondernemingen uit andere lidstaten
kansen te bieden ingevolge de Mededeling. Indien de aanbestedende dienst tot de conclusie komt dat dit niet
het geval zou zijn, geldt ingevolge de Mededeling dat beginselen van transparantie, non-discriminatie en
objectiviteit in acht moeten worden genomen, ook ten aanzien van aanbestedingen die niet onder de werking
van de richtlijn vallen. Dit betekent niet per definitie dat IIB-diensten voortaan altijd verplicht via een Europese
openbare aanbestedingsprocedure moeten worden vergeven, maar wel dat bij IIB-diensten dient te worden
afgewogen of de betreffende opdracht van belang zou kunnen zijn voor de interne markt en zo ja, de opdracht
gegund dient te worden volgens de aan het EG-recht ontleende basisnormen. Hoe groter het belang voor de
interne markt, hoe meer aansluiting bij een Europese aanbestedingsprocedure is dat geval voor de hand ligt.
Nationale jurisprudentie Tot slot wijzen wij ook nog op een aantal nationale uitspraken waarin het gaat om
verplichtingen die aanbesteders bij de aanbesteding van IIB-diensten in acht dienen te nemen, waarbij het ook
om bredere verplichtingen dan louter de transparantieverplichting gaat. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de
Voorzieningenrechters van de rechtbank Den Haag (21 januari 2008, Compass/Nederlandse Staat, LJN.nr.
BC3144) en 14 februari 2007, Clingendael/Nederlandse Staat-ROI, LJN-nr. BA0220), Arnhem (26 februari 2007,
van der Linden/ Arnhem-Kanters, LJN.nr. BA 1484) en Breda (6 juni 2007, Stichting ROC/Breda), LJN.nr BA8381)
en de uitspraak van rechtbank Rotterdam (kort geding, zaaknr. 273207/ KG ZA 06-1069, Adriaanse (& van der
Weel) tegen gemeente Capelle aan den IJssel, 12 december 2006). Deze zaak geeft nadere invulling aan
(geschiktheids- en gunnings-)eisen die gelden bij een Europese aanbesteding van een IIB-dienst. In
rechtsoverweging 4.2 geeft de rechtbank aan dat uit artikel 54 lid 1 Bao volgt dat, indien als gunningscriterium
de economisch meest voordelige inschrijving geldt, de aanbestedende dienst een overheidsopdracht gunt op
grond van criteria die verband houden met het voorwerp van de overheidsopdracht. Uit deze bepaling kan
worden afgeleid dat een geschiktheidseis niet als gunningscriterium kan worden gehanteerd. Nu het hier
echter, zoals de gemeente ook onweersproken heeft gesteld, gaat om rechtskundige diensten als bedoeld in
Aanbestedingen bij middelgrote gemeenten
bijlage 2 onderdeel B van het Bao, geldt dat de aanbestedende dienst- de gemeente- ingevolge artikel 21 van
het Bao bij het gunnen van de opdracht slechts gehouden is tot toepassing van artikel 23 en 35, 12e tot en met
het 16e lid Bao. In deze bepalingen zijn geen voorschriften opgenomen die inhouden dat bij de gunning geen
geschiktheidseisen mogen worden gehanteerd. De stelling van Adriaanse dat uit de opbouw van het
aanbestedingsdocument zou volgen dat de algemene aanbestedingssystematiek wordt gevolgd (waarmee zij
kennelijk wil aangeven dat de gemeente de toepasselijkheid van (ook) artikel 54 Bao over zich heeft
afgeroepen)- wat daar ook van zij – gaat niet op, nu er gelet op de in overweging 2.2 geciteerde passage (de
gemeente had duidelijk aangegeven dat het om IIB-aanbestedingsprocedure ingevolge artikel 21 Bao ging )
geen misverstand over kan bestaan dat de gemeente slechts de beperkte procedure van artikel 21 Bao wenste
toe te passen. Indien al juist is dat de gemeente bij de gunning geschiktheidseisen heeft gehanteerd, staat het
Bao daaraan niet aan in de weg. In rechtsoverweging 4.3 en 4.4. gaat de rechtbank nog nader in op de stelling
van Adriaanse dat er in onderhavige aanbesteding sprake zou zijn van strijdigheid met het nondiscriminatiebeginsel. De rechtbank stelt- onder verwijzing naar de uitwerking van de beginselen uit de
Interpretatieve mededeling 2006/C 179/02- dat er geen sprake is van disproportionele, discriminatoire eisen
van de gemeente (het ging om de beoordeling van gevraagde expertise op bepaalde rechtsgebieden). Tot slot
heeft Adriaanse nog aangevoerd dat het gunningsbesluit ondeugdelijk is omdat de beoordeling van bepaalde
gunningcriteria niet transparant en objectief is. De rechtbank volgt Adriaanse niet. In rechtsoverweging 4.6
stelt de rechtbank dat het gunningscriterium ‘de economisch meest voordelige aanbieding’ de aanbestedende
dienst in beginsel een ruime beoordelingsvrijheid biedt, mits daarbij objectieve criteria worden gehanteerd en
aan de eisen van transparantie en duidelijkheid is voldaan. Aan die voorwaarden is voldaan.
78