De situatie in Rusland

,3
Brussel, 2 september 1998
'HVLWXDWLHLQ5XVODQG
'H (XURSHVH &RPPLVVLH KHHIW GH HFRQRPLVFKH HQ SROLWLHNH RQWZLNNHOLQJHQ
LQ 5XVODQG HQ GH PRJHOLMNH JHYROJHQ GDDUYDQ YRRU GH (XURSHVH HFRQRPLH
JHsYDOXHHUG 'H HFRQRPLVFKH HQ ILQDQFLsOH FULVLV LQ 5XVODQG LV YRRUDO
]RUJZHNNHQG RPGDW GH]H HUQVWLJH JHYROJHQ ]DO KHEEHQ YRRU GH 5XVVLVFKH
HFRQRPLH HQ GH 5XVVLVFKH EHYRONLQJ 9ROJHQV GH &RPPLVVLH OLJW GH
YHUDQWZRRUGHOLMNKHLGYRRUKHWEHsLQGLJHQYDQGHFULVLVLQGHHHUVWHSODDWVELM
GH 5XVVHQ ]HOI 0RFKW KHW SURJUDPPD YRRU HFRQRPLVFKH VWDELOLVDWLH HQ
KHUYRUPLQJHQ ZDDURYHU RYHUHHQVWHPPLQJ LV EHUHLNW PHW GH LQWHUQDWLRQDOH
ILQDQFLsOH LQVWHOOLQJHQ QLHW YROOHGLJ HQ PHW GDDGNUDFKW ZRUGHQ XLWJHYRHUG
GDQ ORRSW 5XVODQG KHW ULVLFR GDW DOOH LQVSDQQLQJHQ GLH GH ODDWVWH MDUHQ ]LMQ
YHUULFKW RP HHQ PDUNWHFRQRPLH WRW VWDQG WH EUHQJHQ YRRU QLHWV ]LMQ
JHZHHVW+HWLVYDQYLWDDOEHODQJGDWHURSNRUWHWHUPLMQHHQQLHXZHUHJHULQJ
ZRUGW JHYRUPG HQ HHQ JHORRIZDDUGLJ HFRQRPLVFK SURJUDPPD ZRUGW
RSJHVWHOG 'H &RPPLVVLH ZLO LQ GLW VWDGLXP HHQ ]R JURRW PRJHOLMN EHURHS
GRHQ RS IOH[LELOLWHLW LQ KHW NDGHU YDQ KHW 7DFLVSURJUDPPD RP
JHVSHFLDOLVHHUGH NQRZKRZ WH PRELOLVHUHQ 9RRUWV ]DO ]LM ]LFK FRQFHQWUHUHQ
RS GH YHUOHQLQJ YDQ WHFKQLVFKH ELMVWDQG RS SULRULWDLUH WHUUHLQHQ ]RDOV
RYHUKHLGVILQDQFLsQ PHW QDPH EHODVWLQJLQQLQJ KHUVWUXFWXUHULQJ YDQ GH
ILQDQFLsOH VHFWRU HQ LQVWLWXWLRQHOH KHUYRUPLQJHQ 'DDUQDDVW VWHOW GH
&RPPLVVLH YRRU GDW GH 5XVVHQ JHEUXLN PDNHQ YDQ GH EHVWDDQGH
HFRQRPLVFKH
GLDORRJ
HQ
GH
3DUWQHUVFKDSV
HQ
6DPHQZHUNLQJVRYHUHHQNRPVW 362 RP KXQ LQVWLWXWLRQHOH HQ HFRQRPLVFKH
VWUXFWXUHQ WH YHUVWHUNHQ 2RN GULQJW ]LM HURS DDQ GDW GH SDUWLFXOLHUH VHFWRU
QDXZHUZRUGWEHWURNNHQELMKHWYLQGHQYDQHHQRSORVVLQJYRRUGHFULVLVHQ
ZLMVW]LMHURSGDWPHHUVDPHQZHUNLQJQRRG]DNHOLMNLVELMKHWELHGHQYDQHHQ
LQWHUQDWLRQDDODQWZRRUGRSGHFULVLV
De besprekingen van de Commissie waren gebaseerd op een analyse van Hans van
den Broek, binnen de Commissie verantwoordelijk voor de betrekkingen met
Rusland, en Yves-Thibault de Silguy, het Commissielid voor economische,
monetaire en financiële zaken. Deze analyse had voornamelijk betrekking op de
recente politieke en economische ontwikkelingen in Rusland.
(FRQRPLVFKHRRU]DNHQYDQGHFULVLV
Hoewel externe factoren, zoals de daling van de prijzen voor olie en grondstoffen en
het overslaan van de crisis in Azië, de binnenlandse problemen en
betalingsbalansproblemen in Rusland hebben versterkt, lijkt de hoofdoorzaak van de
crisis toch te zijn dat de autoriteiten er niet in slagen ingrijpende structurele
hervormingen door te voeren die brede lagen van de bevolking ten goede komen:
de echte problemen treden aan het licht in de context van de begroting: de
belastinginning en de beheersing van de uitgaven schieten te kort. De overheid
heeft een beroep moeten doen op omvangrijke korte-termijnleningen omdat de
inkomsten niet meer opbrengen dan 11% van het BBP, een gevolg van het niet
goed functioneren van de belastinginning en -administratie en de niet
onaanzienlijke belastingfraude. De economie is voor een groot deel gebaseerd
op goederenruil, waarop geen belasting kan worden geheven. Er zijn aanzienlijke
uitgaven buiten de begroting om, talloze geschillen met nutsbedrijven en
regionale overheden over het uitgavenbeleid, terwijl, wanneer er inkomsten zijn,
deze voor een aanzienlijk deel moeten worden gebruikt voor de afbetaling van
steeds grotere korte-termijnschulden in plaats van voor het ondersteunen van de
economische herstructurering. De belastingproblemen zijn voor de bevolking
goed voelbaar: er zijn grote achterstanden bij de betaling van pensioenen en
lonen, wat leidt tot groeiende sociale onrust en acties van werknemers;
de banksector is slecht gereguleerd en inefficiënt. Talloze banken hebben
geïnvesteerd in roebelschulden met hoge rente en aanzienlijke hoeveelheden
geld geleend in buitenlandse valuta. De liquiditeitsproblemen van een groot
aantal banken hebben geleid tot een sterke daling van de interbancaire
verrekeningen;
het privatiseringsproces wordt niet goed beheerd en is onvoldoende transparant.
Er zijn weinig tekenen van een efficiënt opererende markteconomie. De
institutionele opbouw is ontoereikend en er zijn onvoldoende systemen tot
ontwikkeling gekomen op het gebied van ondernemingsbestuur. Aandeelhouders
hebben onvoldoende zeggenschap, waardoor er geen controle is op het bestuur
van ondernemingen. Bedrijven hebben als gevolg hiervan niet geherstructureerd,
niet geïnvesteerd, te veel werknemers en een te lage productie. Ook worden er
nog steeds goederen geproduceerd die minder waard zijn dan de som van de
verwerkte materialen, maar die wel weer kunnen worden geruild. Op bepaalde
gebieden is de concurrentie onvoldoende en blijven gevestigde belangen een
grote rol spelen.
Hoe langer de crisis duurt, des te ernstiger zijn de gevolgen voor de toch al zwakke
Russische economie. De sociale gevolgen van verdere verslechtering van de
economische situatie moeten nauwlettend worden gevolgd.
([WHUQHJHYROJHQYDQGHFULVLV
De voorlopige conclusie van de Commissie is dat de directe gevolgen van de crisis
in Rusland op de Europese economie beperkt zullen blijven. De gevolgen voor de
handel zullen niet groot zijn, om de simpele reden dat de handel met Rusland niet
meer dan 4% is van de totale handel van de EU, terwijl de mogelijke gevolgen voor
de banksector, zo deze er al zijn, vermoedelijk beperkt zullen blijven, omdat de
contacten met Rusland relatief weinig intensief zijn vergeleken met de totale externe
contacten of de contacten met de landen in Azië. Het vertrouwenseffect kan
belangrijker worden als de volatiliteit van de aandelenmarkt even sterk blijft. Er moet
echter ook op worden gewezen dat de terugval van de Europese aandelenmarkten
vanuit historisch hoge niveaus plaatsvond en er een verzachtend effect optreedt
door de daling van de rente met het effect van vlucht in kwaliteit. Verder komt de
crisis in Rusland op een moment dat de Amerikaanse en vooral de Europese
economieën in een goede conditie verkeren en mogelijke negatieve effecten het
hoofd kunnen bieden.
2
Directe gevolgen voor de aspirant-lidstaten in Midden- en Oost-Europa zullen naar
verwachting beperkt blijven, aangezien deze landen hun handelsstromen met
succes hebben geheroriënteerd, voornamelijk ten gunste van de EU. Voorts zijn zij
op de wereldmarkt niet in een directe concurrentiestrijd verwikkeld met Rusland. De
aspirant-lidstaten hebben de onvermijdelijke overstap naar de markteconomie lang
geleden gemaakt en maken steeds meer deel uit van de Europese economie.
De Commissie en de lidstaten hebben erop gewezen dat de verantwoordelijkheid
voor het vinden van een oplossing voor de crisis in de eerste plaats bij de Russen
zelf ligt. Meer dan ooit moeten zij de nodige maatregelen nemen om het vertrouwen
te herstellen en de grondslagen te leggen voor economische groei. Dit moeten zij
doen door het programma dat door het IMF wordt ondersteund, ten uitvoer te leggen
en de overheidsfinanciën duurzaam te saneren. Alle betrokkenen, met name het
Russische parlement en het bedrijfsleven, moeten met de regering samenwerken
om ervoor te zorgen dat een samenhangend pakket van beleidsmaatregelen
opgesteld en op korte termijn uitgevoerd wordt waarmee deze doelstellingen
verwezenlijkt kunnen worden. De Commissie steunt de internationale inspanningen
om bijstand te verlenen volledig, als Rusland zich er duidelijk en ondubbelzinnig toe
verbindt hervormingsmaatregelen ten uitvoer te leggen.
+XOSRSWLHV
In de huidige omstandigheden zullen de inspanningen van de Commissie vooral
gericht zijn op:
7DFLV
Het Tacis-programma voor technische samenwerking is het belangrijkste instrument
dat de Commissie kan inzetten om Rusland zo snel mogelijk te helpen. In 1991/1997
is ongeveer 1,6 miljard ecu aan Rusland toegewezen voor activiteiten op allerlei
terreinen, zoals herstructurering van ondernemingen (waaronder privatisering en
ontwikkeling van de financiële sector), modernisering van de netwerken voor energie
en vervoer, opleiding, en ontwikkeling van menselijke hulpbronnen. Het programma
is vraag-gestuurd, zodat de actieve en goed gecoördineerde samenwerking van de
Russische autoriteiten nodig is voor een optimale benutting, vooral gezien het feit dat
de beschikbare middelen beperkt zijn.
Er zijn twee manieren om het Tacis-programma nog doelgerichter te maken:
Ten eerste: het Europees Programma voor Beleidsadvies en andere flexibele Tacisinstrumenten kunnen worden gemobiliseerd om gerichte hulp op hoog niveau te
verlenen op gebieden die van direct belang zijn voor de Russische autoriteiten,
vooral in de context van consolidering van de begroting, schuldherstructurering en
hervorming van het bankstelsel. Hieronder zouden vallen: beheer van de federale
financiën, controle op de uitgaven, federale begrotingskwesties, beheer van de
staatsschuld, insolventie van banken, en banktoezicht.
Ten tweede: op de langere termijn kunnen Tacis-middelen nog meer worden gericht
op projecten die een direct positief effect hebben op de herstructurering van
ondernemingen (waaronder versterking van de financiële sector) en het creëren van
investeringen. Daarnaast moet de nadruk blijven liggen op hulp bij de institutionele
versterking. Tacis heeft zich in het verleden ten zeerste ingespannen op deze
terreinen, en heeft in de laatste jaren alleen al 200 miljoen ecu toegewezen aan
projecten die verband houden met investeringen.
3
Het probleem is echter het ontbreken van een blijvende inzet van de Russische
autoriteiten op een voldoende hoog niveau, en te weinig consistentie bij het effectief
aanwenden van Tacis om belangrijke economische beleidsdoelstellingen te
verwezenlijken. Van Russische zijde is nu een grotere inzet nodig. Zie bijlage A.
3DUWQHUVFKDSVHQ6DPHQZHUNLQJVRYHUHHQNRPVW362
De huidige situatie onderstreept de noodzaak om snel de voor deze herfst geplande
dialoog met de Russen over macro-economische financiële kwesties op gang te
brengen. In het algemeen voorziet de PSO in samenwerkingsinitiatieven in allerlei
sectoren, zoals industrie, ruimtevaart, wetenschap, technologie en vervoer, die alle
zouden bijdragen aan een versterking van de Russische economische structuren op
de middellange termijn. Er wordt echter gewerkt aan samenwerking op andere
termijnen zoals douane, het juridisch kader en de fraudebestrijding; samenwerking
op deze gebieden zou op een directere manier helpen om de Russische
belastinginkomsten te verhogen, en tegelijkertijd voor de dringend gewenste
versterking van de Russische institutionele structuren zorgen. Het is mogelijk de
activiteiten te versnellen wat betreft: i) het overleg in september van deskundigen
over de douanefraude (dubbele facturering), en ii) het lanceren van een gepland
project ter bestrijding van het witwassen.
0RELOLVHULQJYDQGHSDUWLFXOLHUHVHFWRU
Uiteindelijk moet de particuliere sector zorgen voor het investeringskapitaal en de
know-how waaraan Rusland behoefte heeft. De Commissie heeft initiatieven
gesteund voor samenwerking tussen de EU-industrie en de Russische industrie, via
bijvoorbeeld: (i) bevordering van nauwe samenwerking ("twinning") tussen banken
en industrieën uit de EU en uit Rusland; (ii) bevordering van industriële contacten op
hoog niveau via de Ronde Tafel voor industriëlen; (iii) ontwikkeling van financiële
mechanismen als JOPP voor deelfinanciering van MRLQW YHQWXUHV in het midden en
kleinbedrijf (MKB). Tevens hebben wij getracht in een aantal projecten de
vertegenwoordigers van de banksector en de industrie in de EU in contact te
brengen met hun Russische collega's. Wij zullen deze inspanningen voortzetten. De
EU-banken zullen door de Commissie worden gevraagd de omvang van een
bijdrage vast te stellen ter versterking van de kapitaalpositie van een klein aantal
Russische banken dat om structurele redenen geholpen moeten worden. Helaas is
het feit dat de Russische particuliere sector zijn verplichtingen jegens buitenlandse
banken om leningen terug te betalen niet nakomt, gevoegd bij het huidige slechte
investeringsklimaat, een uiterst slecht signaal aan particuliere investeerders. Het
investeringsklimaat voor EU-bedrijven moet worden verbeterd in samenwerking met
de industriële leiders van de EU.
0DFURHFRQRPLVFKHELMVWDQG
De recente ontwikkelingen hebben nog eens duidelijk gemaakt dat internationale
bijstand geen oplossing biedt voor de Russische problemen. Macro-financiële hulp
heeft geen nut als er niet een sterke wil tot hervorming bestaat.
4
De internationale donorgemeenschap, en vooral de G-7, is van mening dat verdere
macro-economische hulp op dit moment niet gepast is, gelet op de aanzienlijke
bedragen die reeds zijn toegewezen, en de teleurstellende respons van de
Russische autoriteiten bij het benutten van de door deze hulp gecreëerde
manoeuvreerruimte om uitvoering te geven aan noodzakelijk beleid, dat zou moeten
leiden tot een gezonde basis voor de begroting en een nieuwe impuls voor de
economische groei. Rusland moet nog steeds zijn verplichtingen volledig nakomen.
%HWHUHFR|UGLQDWLHPHWGH(8
De Commissie benadrukt de noodzaak van intensievere samenwerking binnen de
EU. Zo heeft de Commissie geopperd een gemeenschappelijke missie naar Rusland
van het voorzitterschap en de Commissie te organiseren, om financiële kwesties te
bespreken.
6DPHQZHUNLQJPHWGHLQWHUQDWLRQDOHILQDQFLsOHLQVWHOOLQJHQ,),
VHQGH
*
Er is reeds een behoorlijk niveau van coördinatie met de IFI's, vooral in de fase van
projectprogrammering, zowel via wederzijdse bezoeken op hoog niveau als door
coördinatie in het veld. De coördinatie kan echter verder worden geïntensiveerd,
bijvoorbeeld op terreinen van belastingadministratie, betalingen en clearing, en
jaarrekeningen van banken.
5
%LMODJH
1RRG]DNHOLMNHKHUVWUXFWXUHULQJVPDDWUHJHOHQYRRUGHPLGGHOODQJH
WHUPLMQ
Enkele van de belangrijkste terreinen waarop Russische activiteiten kunnen worden
ondersteund door Tacis en gecoördineerde internationale donoractie zijn de
volgende:
+HUVWUXFWXUHULQJ YDQ RQGHUQHPLQJHQ toezien op naleving van de
faillissementswetgeving, invoering van moderne boekhoudnormen, versterking van
de rechten van aandeelhouders, modernisering van managementvaardigheden.
)LVFDOH KHUYRUPLQJ verbreding van de belastinggrondslag, invoering van een
effectieve inkomstenbelasting, verbetering van de procedures voor inning, en
uitvoering van die procedures.
9HUVWHUNLQJ YDQ GH ILQDQFLsOH PDUNWHQ voor het bankwezen is een aantal
belangrijke bijstandsactiviteiten voor overdracht van vaardigheden gepland: Rusland
zal echter meer moeten ondernemen wat het toezicht op de banken betreft;
infrastructuur van de effectenmarkt; bescherming van aandeelhouders.
7HQXLWYRHUOHJJLQJ YDQ GH HFRQRPLVFKH ZHWJHYLQJ verbetering van de
effectiviteit van het toezicht en van de effectiviteit van de rechtbanken.
,QVWLWXWLRQHOH YHUVWHUNLQJ opbouw van specialistische kennis en opleiding van
functionarissen.
+HUYRUPLQJYDQGHZHWJHYLQJLQ]DNHJURQGEH]LWHQRQURHUHQGJRHG grond kan
nog steeds niet dienen als onderpand.
9RUGHULQJHQ ZDW GH WRHWUHGLQJ WRW GH :72 EHWUHIW zouden voor het EUbedrijfsleven een belangrijk positief signaal zijn voor verdere betrokkenheid bij
Rusland. Tacis zal op dit gebied bijstand gaan verlenen.