Probleemanalyse, omgevingsscenario`s, nul- en

TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
Probleemanalyse, omgevingsscenario’s, nul- en
projectalternatieven
Expertfiche ten behoeve van Algemene MKBA Leidraad
Introductie
Deze notitie is opgesteld ten behoeve van expertbijeenkomsten in het kader dan het opstellen
van een nieuwe leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses die kan worden ingezet
bij de evaluatie van beleidsvoornemens op een breed scala van toepassingsgebieden (de
Algemene MKBA Leidraad). De scope van deze notitie betreft de volgende onderwerpen:
• De probleemanalyse;
• De omgevingsscenario’s; en
• De definitie van nul- en projectalternatieven.
Voor de expertfiches zijn navolgende vragen als leidraad meegegeven:
• Wat is de stand van zaken in de literatuur ten aanzien van inzichten, methoden en best
practices over deze onderwerpen?
• Wat is daarin nieuw sinds de OE(E)I Leidraad?
• Over welke inzichten, methoden en (best) practices bestaan consensus en waar is nog
controverse over?
• Welke kennisleemtes zijn er en wat betekenen die voor MKBA en de Algemene MKBA
Leidraad?
• Kunnen de inzichten, methoden en best practices worden ingezet voor verschillende
toepassingsdomeinen, of moet er voor verschillende toepassingsdomeinen anders worden
gewerkt?
• Kunnen de inzichten, methoden en best practices worden ingezet voor verschillende
maatregeltypen of moet er voor verschillende maatregeltypen anders worden gewerkt?
Rol van de probleemanalyse
De probleemanalyse is de start van de MKBA. In de Leidraad OEEI is dit onderdeel als eerste
stap benoemd in het Stappenplan voor economische projectbeoordeling (Eijgenraam et al.,
2000, p. 51). Over de probleemanalyse wordt opgemerkt dat deze er voor dient te zorgen “dat
de aandacht niet verschuift van een algemene probleemstelling naar een te eng
gedefinieerde, technische probleemstelling”. Bij een goede probleemanalyse komen de
volgende vragen aan de orde (Eijgenraam et al, 2000, p.12):
• Welke doeleinden worden met een project beoogd?
• Is het project het enige instrument om knelpunten op te lossen of kansen te benutten?
• Wat is de rol van de markt en de overheid?
Aan de hand van de probleemanalyse worden de knelpunten en kansen in kaart gebracht en
oplossingsrichtingen verkend.
De Bijlage Thematische karakterisering van zes werkwijzers bij het CPB Memo over de
Algemene MKBA Leidraad laat zien dat in elk van de werkwijzers en handreikingen die voor
de uitvoering van MKBA’s in de verschillende domeinen zijn opgesteld het belang van de
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
probleemanalyse wordt onderschreven 1. Nut en noodzaak van een goede probleemanalyse
als uitgangspunt voor een MKBA lijkt dan ook onomstreden.
Ondanks het breed uitgedragen belang van een goede probleemanalyse en de jarenlange
ervaring die we in Nederland hebben met de toepassing van de Leidraad OEI, is de aandacht
voor de probleemanalyse lang niet altijd optimaal. Menig infrastructuur MKBA focust vooral op
de effecten van de te onderzoeken projectalternatieven in relatie tot het doel van het project,
zonder expliciet alternatieve oplossingen te verkennen. Als er een probleemanalyse wordt
uitgevoerd is deze nogal eens plichtmatig of beperkt van opzet. Er spreekt niet altijd de
overtuiging uit dat de probleemanalyse inderdaad de basis is voor het definiëren van de
oplossingsrichtingen die in de MKBA worden verkend.
Dit kan verschillende redenen hebben. Een van de redenen is dat de MKBA pas in een laat
stadium tijdens de voorbereiding van het project wordt uitgevoerd, (ver) nadat de kansrijke
oplossingsrichtingen zijn geïdentificeerd. Er is dan vaak geen ruimte om nog eens kritisch te
kijken naar de aard van het probleem en de oplossingsrichtingen die in aanmerking komen
voor onderzoek. Dat gebrek aan ruimte moet op meerdere manieren worden gezien: gebrek
aan bestuurlijke of ambtelijke wil, gebrek aan tijd en middelen, etc..
Het risico van een zwakke probleemanalyse, of het geheel ontbreken er van, is een lange
dwaaltocht waarbij oplossingsrichtingen worden verkend die op den duur onhoudbaar zijn.
Een goed voorbeeld hiervan is de lange aanlooptijd die het heeft gekost om te besluiten tot
het niet aanleggen van de Zuiderzeelijn. Illustratief in dit proces was dat pas na vele jaren
studeren op de effecten van oplossingsrichtingen er opdracht is gegeven om de problematiek
van het Noorden in kaart te brengen.
Een ander gevolg van het ontbreken van een deugdelijke probleemanalyse is dat niet al in
een vroeg stadium alle oplossingsrichtingen worden verkend. Dit speelt des te meer indien de
betrokkenen zich in een project hebben vastgebeten als zijnde de enige mogelijke
oplossingsrichting. In dat geval blijkt het in de praktijk moeilijk om alle betrokkenen
(bestuurders, ambtenaren), die vaak al lang en intensief met een bepaald project bezig zijn
geweest, nog eens kritisch naar het project en de doelstellingen te laten kijken.
Bovenstaande speelt vooral bij grotere infrastructurele projecten, met een lange
voorbereidingstijd en veel maatschappelijke commotie. MKBA’s in andere domeinen, zoals
bijvoorbeeld het sociaal domein hebben soms vooral tot doel om de maatschappelijke effecten
van maatregelen zo goed mogelijk in kaart te brengen 2. Dit leidt tot een ander type MKBA
waarbij een probleemanalyse niet altijd bovenstaande elementen hoeft te hebben. De MKBA
wordt gebruikt om inzicht te geven of maatregelen te optimaliseren, niet zozeer om mogelijke
oplossingsrichtingen te zoeken vanuit geschetste knelpunten of kansen. In zo’n MKBA wordt
vooral de effecten in kaart gebracht in relatie tot het doel. De probleemanalyse is meer
impliciet.
Bij een brede toepassing van het instrument MKBA op andere beleidsterreinen en
maatregelen dan investeringen in fysieke infrastructuur, verdient ook de scope van de
1
Daarbij valt wel op dat deze stap in de voor RWS opgestelde werkwijzers (Kader OEI bij MIRT Verkenningen; OEI bij SNIP)
wordt verondersteld dat die reeds eerder in de verkenning is uitgevoerd, ver voordat de KBA aan de orde is.
2
Zie onder meer RIGO, MKBA Gezondheidsprogramma Haagse Krachtwijken, 2009; SEO, kosten en baten van welzijn en
maatschappelijke dienstverlening, 2011;
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
2 van 7
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
probleemanalyse nadere aanscherping met het oog op een Algemene MKBA Leidraad.
Daarbij blijft het van belang om de problematiek in kaart te brengen en de relatie tussen
maatregel en doel te blijven leggen. Het kan dan, ook voor de meer traditionele infrastructuur
MKBA’s, zinvol zijn om gebruik te maken van een standaard checklist van vragen die
doorlopen moeten worden om te komen tot een doelenboom. Daarbij valt bijvoorbeeld te
denken aan een logical framework aanpak, zoals in EU verband vaak wordt gebruikt. In een
Logical Framework wordt expliciet onderscheid gemaakt naar het directe doel van de
interventie (purpose) en de doelen op hoger niveau (objective), waarop ook andere factoren
van op invloed zijn. Oftewel: het beïnvloeden van leefpatronen, zodat de gezondheid op
langere termijn stijgt.
Het hanteren van een checklist geeft de uitvoerder van een MKBA een stimulans om nog
eens kritisch het doel van de ingreep te doordenken (Wat is het daadwerkelijke knelpunt dat
moet worden opgelost? Welke kans moet verzilverd worden) en de alternatieve
oplossingsrichtingen te verkennen (Zijn er andere maatregelen denkbaar en zijn die
beschouwd?). Het kan wellicht helpen voorkomen dat er te lang gefocused wordt op een
bepaalde oplossing, zonder dat er daadwerkelijke over het probleem is nagedacht.
Nulalternatief en projectalternatieven
Het nulalternatief is in de Leidraad OEEI als volgt omschreven (p27):
Het nulalternatief is het beste alternatief voor het project. Het is dus niet ‘niets doen’ en ook
niet per definitie ‘bestaand beleid’. Als beste alternatieve besteding van investeringsmiddelen
wordt vaak een risicovrije belegging tegen 4% reële rente gebruikt. De beste alternatieve
beleidsinvulling kan bijvoorbeeld bestaan uit benuttingsmaatregelen of uit kleinere
investeringen.
Deze definitie van het nulalternatief is in de MKBA praktijk niet omstreden. Meestal wordt als
het Nulalternatief beschouwd de toekomstige situatie waarin de maatregelen waartoe besloten
is ook zijn of worden uitgevoerd. Indien er daarnaast nog kleine ingrepen mogelijk
(alternatieve beleidsinvulling) zijn die het probleem ook kunnen adresseren, maar waartoe nog
niet besloten is, worden deze meestal ook in het Nulalternatief meegenomen.
In sommige gevallen wordt naast een nulalternatief een zogenaamd nulplus-alternatief
opgesteld: een alternatief waarin het geconstateerde probleem wordt benaderd door beperkte
of meer dan beperkte ingrepen te plegen. Alhoewel de Leidraad OEEI de ruimte laat om in het
nulalternatief andere investeringsprojecten op te nemen (Het nulalternatief kan dus andere
investeringsprojecten omvatten. Een voorbeeld is opwaardering van een conventionele
spoorlijn zonde roer te gaan tot de aanleg van een HSL, zie Eijgenraam et al., p.35) wordt
deze mogelijkheid in de praktijk zelden of nooit toegepast. In zo’n geval zal hiervoor een
projectalternatief worden gedefinieerd.
Nulalternatief bij infrastructuur en gebiedsontwikkelingsprojecten
In het kader van de opstelling voor de handleiding voor de evaluatie van integrale
gebiedsontwikkelingsprojecten in 2009 is een meer fundamentele discussie gevoerd over het
nulalternatief. Aanleiding hiervoor was de constatering van een schijnbaar verschil in
behandeling van het Nulalternatief bij infrastructuurprojecten en dat bij
gebiedsontwikkelingsprojecten.
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
3 van 7
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
Bij infrastructuurprojecten is er in de probleemanalyse en de beschrijving van het
Nulalternatief veelal sprake van een toenemend probleem. Het gaat er dan meestal om dat de
capaciteit van de infrastructuur ontoereikend is of zal worden, hetgeen leidt tot congestie op
die infrastructuur of uitwijkgedrag naar duurdere alternatieven. Oftewel, de totale (integrale)
kosten voor het gebruik van de infrastructuur nemen op termijn toe; het probleem verergert.
Voor gebiedsontwikkelingen is het niet gebruikelijk om het nulalternatief in deze termen te
beschrijven. In deze gevallen wordt impliciet verondersteld dat eventuele tekorten in woon-,
werk- of recreatiemogelijkheden elders in de regio kunnen worden opgevangen, zonder dat dit
tot spanningen op de betreffende markten leidt. En zonder dat expliciet wordt gemaakt op
welke wijze dat dan gebeurt.
In de discussie speelden drie zaken een rol rond de definitie van het nulalternatief:
Welke maatregelen kunnen nog tot het nulalternatief gerekend worden, met name daar
waar de autonome trend er een van toenemende problemen is?
• Tegen welk nulalternatief dient het projectalternatief te worden afgezet: een situatie waarin
een niet nader gedefinieerd alternatief project een normaal rendement behaalt? Of een
situatie waarin de resultaten van het projectalternatief op een andere plaats in de regio
worden behaald?
•
Maatregelen in het nulalternatief
De veronderstelling dat een tekort aan woon-, werk- of recreatiemogelijkheden elders kan
worden opgevangen is niet altijd op voorhand gerechtvaardigd. Bij grote
gebiedsontwikkelingen van regionale of bovenregionale schaal is er niet altijd een logisch
alternatief voor handen dat in dezelfde mate tegemoet kan komen aan de probleemstelling en
eveneens op die termijn te realiseren is. Voor veel betrokkenen (met name bestuurders) bij
dergelijke projecten is het niet een uitgemaakte zaak dat in het nulalternatief voor een
dergelijk project niet het ontstaan of verergeren van knelpunten op bijvoorbeeld de
woningmarkt mag worden meegenomen.
Een verslechtering van de situatie op de betreffende locatie kan eventueel geadresseerd
worden door te veronderstellen dat er maatregelen genomen worden om dit tegen te gaan;
ook als hiertoe nog niet expliciet besloten is. 3 Er is dan sprake van een van een nulalternatief
dat uitgaat van een “doe minimum” scenario.
Alternatieve projecten in het nulalternatief?
Als zo’n alternatief wel voorhanden is, ligt het voor de hand dat alternatief of die alternatieven
integraal mee te nemen in de analyse. Dat kan betekenen dat er niet zozeer een MKBA wordt
uitgevoerd, maar eerder een kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) van verschillende alternatieven
om een bepaald probleem aan te pakken. Een andere methode zou zijn om het alternatieve
project te zien als nulalternatief en het project daarmee te vergelijken.
Een dergelijke discussie speelt momenteel rond de uitbreiding van Almere. Waar het CPB en
PBL in 2009 een KEA van verstedelijkingsopties in combinatie met OV-ontsluiting hebben
uitgevoerd 4, wordt er momenteel door dezelfde partijen gewerkt aan een vergelijking van
3
Deze discussie is onder meer vastgelegd in een notitie van het CPB (Ossokina, I. en C. Eijgenraam, Probleemanalyse en
daaruit volgende project- en nulalternatieven in KBA’s, CPB Memorandum 234, 2009) en van Nol Verster (Verster, Keuze
van het referentiealternatief bij de maatschappelijke beoordeling (KBA) van grote vastgoedprojecten, maart 2009)
4
Zwaneveld, P., G. Romijn, G. Renes en K. Geurs, Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en
openbaarvervoerprojecten voor Almere, CPB Document 193, 2009.
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
4 van 7
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
verschillende verstedelijkingsopties voor de stad Almere, ten opzichte van alternatieve
locaties voor de woningbouw. Daarmee wordt het projectalternatief vergeleken met
verschillende nulalternatieven. Of in de woorden van CPB en PBL: de ontwikkeling met het
project wordt vergeleken met de ontwikkeling in het WLO scenario 5. Het nulalternatief krijgt
daarmee een andere invulling.
Ook zo’n aanpak vereist dat de alternatieven voldoende in kaart zijn gebracht. Het probleem
dat daarbij speelt is dat de sponsor van een maatregel niet altijd over andere maatregelen
heeft nagedacht, bijvoorbeeld omdat deze buiten zijn of haar bevoegdheid liggen (andere
gemeente, ander beleidsterrein). Daarmee is deze niet uitgewerkt en is er niet dezelfde
informatie beschikbaar als voor de beoogde maatregel.
Bij andere beleidsterreinen kan deze problematiek spelen, zowel waar het gaat om de
veronderstelling ten aanzien van de ontwikkeling van het probleem in het nulalternatief (In
hoeverre is het reëel te veronderstellen dat het probleem verergert als er niet wordt
ingegrepen? Hoe effectief kunnen de beperkte maatregelen van het nulalternatief zijn om
verdere neergang tegen te gaan?), als waar het gaat om inzicht in de karakteristieken van
alternatieve oplossingsrichtingen buiten de (gebieds- of beleids)bevoegdheid.
Omgevingsscenario’s
In de huidige praktijk van MKBA’s zijn globaal twee varianten te vinden aangaande het
gebruik van omgevingsscenario’s:
• In de eerste variant wordt er gewerkt met twee omgevingsscenario’s die het speelveld zo
goed mogelijk afdekken. In veel gevallen, maar niet noodzakelijkerwijs, zijn dat de twee
WLO scenario’s Global Economy en Regional Communities. Deze aanpak wordt
aanbevolen in het Kader OEI bij MIRT Verkenningen.
• In de tweede variant wordt er gekozen voor één centraal scenario (Global Economy,
Strong Europe of Transatlantic Markets) en wordt in een gevoeligheidsanalyse bekeken
wat de projecteffecten zijn bij een lagere (of hogere) groei. In de praktijk wordt, zoals ook
in de Thematische Bijlage geconstateerd, zelden met alle vier WLO scenario’s gewerkt.
De keuze voor één van de twee varianten, en voor het niet toepassen van alle vier
toekomstscenario’s, hangt veelal samen met het beschikbare instrumentarium om
projecteffecten in kaart te brengen.
Voor infrastructuurprojecten gaat het dan om verkeersmodellen waarmee de invloed van een
capaciteitsuitbreiding, gewijzigde dienstverlening of prijsmaatregel kan worden berekend. Het
blijkt in de praktijk veel tijd te kosten om verkeersmodellen te ontwikkelen die plausibele
resultaten voor projecteffecten geven die gebruikt kunnen worden in een MKBA. Om die reden
is een model veelal voor maar één, hooguit twee, scenario(‘s) beschikbaar.
Dit geldt evenzeer voor modellen om indirecte economische effecten te berekenen. Ook hier
geldt dat het bewerkelijk en kostbaar is om die modellen, als RAEM en REMI, voor meerdere
toekomstsscenario’s in te richten.
5
Vertrouwelijke notitie van CPB & PBL aan Projectgroep RRAAM, mei 2012.
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
5 van 7
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
De beperkingen van de beschikbare meetinstrumenten leggen derhalve beperkingen op aan
het gebruik van meerdere toekomstscenario’s. Het gevolg daarvan is dat ook het inzicht dat
een MKBA kan verschaffen beperkt is. Immers, niet altijd wordt de volledige bandbreedte van
de mogelijke uitkomsten getoond. Dit kan ten onrechte een gevoel van zekerheid over de
uitkomsten teweeg brengen bij de gebruiker van de informatie.
Het gebruik van meerdere omgevingsscenario’s is primair bedoeld om de robuustheid van
uitkomsten te toetsen. In de praktijk blijkt er om bovengenoemde reden niet of nauwelijks
gebruik te worden gemaakt van meerdere toekomstscenario’s. Overigens hechten
opdrachtgevers soms beperkte waarde aan het volledig in kaart brengen van die onzekerheid.
Met het oog op een Algemene MKBA Leideraad zou kunnen worden overwogen om het
gebruik van meerdere scenario’s te verplichten. Daarvoor is het noodzakelijk om over goede
instrumenten te beschikken die de projecteffecten in meerdere omgevingsscenario’s kunnen
analyseren. De ervaringen met verkeersmodellen en infrastructuurprojecten laten zien dat dit
nog niet eenvoudig te bereiken is. De ervaringen met MKBA’s in het sociaal domein geven
aan dat het analyseren van effecten in nieuwe toepassingsvelden nog veel moeilijker is, laat
staan indien die in meerdere scenario’s dient te gebeuren.
Om toch de robuustheid van de uitkomsten van MKBA’s te toetsen kan de
toekomstonzekerheid ook op een andere manier worden benaderd. Zo’n alternatieve aanpak
is om naast een centraal scenario een uitgebreide gevoeligheidsanalyse uit te voeren op de
uitkomsten, waarbij, naast standaardanalyses op de gevoeligheid van de uitkomsten bij
afwijkingen van x%, bijvoorbeeld expliciet wordt bekeken bij welke niveaus van individuele
effecten de uitkomst van een MKBA omslaat (switching values). Een dergelijke aanpak wordt
in het buitenland (onder meer door de EU) wel gehanteerd.
Zijn de nieuwe inzichten toepasbaar op andere domeinen?
Nulalternatief, nulplus-alternatief en projectalternatieven
De huidige praktijk geeft twee inzichten voor de definiëring van het nulalternatief:
•
Ten eerste dient afgebakend te worden in welke mate het nulalternatief, naast het
bestaande beleid, ook beperkte maatregelen moet of mag bevatten om het probleem te
adresseren. Er is hier een afweging tussen een te mager ingevuld nulalternatief waarbij
problemen oplopen, en een te ruim ingevuld nulalternatief waarin al veel maatregelen (c.q
kosten) worden genomen. In beide gevallen kan er in de MKBA sprake zijn van
overschatting van de baten.
In deze afbakening kan het helpen om de rol van een nulplus-alternatief nader vast te
leggen door zo’n alternatief te gebruiken als tussenstap tussen een beleidsarm
nulalternatief en de projectalternatieven.
•
Ten tweede zal duidelijk moeten zijn of er naast het projectalternatief ook andere
alternatieven moeten worden beschouwd die een vergelijkbaar resultaat kunnen
opleveren, maar waarbij het probleem op een hoger schaalniveau wordt benaderd. Dit kan
leiden tot een KEA aanpak van meerdere alternatieven, zoals in 2009 door CPB en PBL is
gedaan in de KBA voor verstedelijking van Almere, dan wel de beoordeling in een MKBA
ten opzichte van een nulalternatief waarin een andere oplossing, conform een WLO
scenario, wordt gehanteerd. Het voordeel van een KEA aanpak is dat er geen expliciete
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
6 van 7
TR25403 / W.J. / 30 mei 2012
uitspraak nodig is over een nulalternatief, het nadeel dat er geen inzicht is in de absolute
welvaartseffecten.
Zijn de inzichten toepasbaar op andere typen maatregelen?
Er lijkt op voorhand geen reden waarom de inzichten niet ook voor andere maatregelen dan
investeringen in fysieke infrastructuur kunnen worden toegepast. Daarbij kunnen nog
navolgende opmerkingen worden gemaakt.
Ook bij andere typen maatregelen dan fysieke investeringen is de probleemanalyse cruciaal.
Deze dient helder te maken welke problemen er zouden kunnen ontstaan bij ongewijzigd
beleid en wat de implicatie daarvan is. Het geeft ook voor niet-fysieke ingrepen een basis voor
de definitie van het nulalternatief en de projectalternatieven.
Bij andere typen maatregelen dan fysieke investeringen stelt zich nog sterker de vraag welke
(beleids)opties er zijn om de problemen uit de probleemdefinitie aan te pakken. Er kan hier
een breder palet aan mogelijke projectalternatieven naar voren komen, met een navenante
vraag tot verdere uitwerking van die alternatieven.
Daarbij is de definitie van het nulalternatief cruciaal en dan met name de vraag in welke mate
hierin (beperkte) maatregelen zijn voorzien om de geconstateerde problemen te lijf te gaan.
Voor niet-fysieke maatregelen zal nog meer dan voor fysieke ingrepen gelden dat het lastig
zal zijn deze voor verschillende omgevingsscenario’s te onderzoeken. In veel gevallen zal het
instrumentarium daarvoor niet beschikbaar zijn. In de mate dat dat zo is, is een pragmatische
invulling van de analyse van onzekerheid rond de raming van projecteffecten waarschijnlijk te
prefereren.
Wim Spit
Rotterdam, 30 mei 2012.
Q:\TRA\projecten\TR25403 Experfiches MKBA\Probleemanalyse.docx
7 van 7