Verdrag tegen gedwongen verdwijningen

VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
DOOR: THOMAS VEENSTRA
Inleiding
Tijdens talloze conflicten pleegden verschillende regimes misschien wel een van de meest verschrikkelijke
misdaden tegen de mensheid, namelijk het laten verdwijnen van personen. De term ‘verdwijning’ doet in
eerste instantie wat onduidelijk aan; want wanneer is er eigenlijk sprake van een verdwijning? Iemand kan
vermist zijn, gevlucht, of op een andere manier verdwenen. Allemaal verdwijningen waar in beginsel
niemand voor verantwoordelijk kan worden gehouden, behoudens eventueel de verdwenen persoon zelf. In
juridische zin wordt het pas interessant als het gaat om een ‘gedwongen’ verdwijning. Van praktijken in NaziDuitsland, in het Indonesië van Soeharto tot het huidige conflict in Syrië, in al deze gevallen is er op grote
schaal sprake van gedwongen verdwijningen. Tot op de dag van vandaag blijkt het laten verdwijnen van
personen voor een groot aantal regimes de meest effectieve manier om af te rekenen met tegenstanders.
Het zonder proces, zonder indicatie van duur of locatie van verblijf, oppakken van personen is dan ook een
zeer actueel probleem. Het is daarom verboden op basis van het internationaal recht. Inmiddels is dit verbod
zelfs vastgelegd in een verdrag, het verdrag tegen gedwongen verdwijningen. Maar wat staat er eigenlijk in
dit verdrag? Wat heeft het vooralsnog opgeleverd? En wat betekent het voor Nederland?
De misdaad
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
Verdrag tegen gedwongen verdwijningen; een verdrag
met perspectief?
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
Behalve de mogelijkheid voor een regime om met zijn directe tegenstanders af te rekenen, zijn gedwongen
verdwijningen ook vaak gebruikt om angst te zaaien. Als middel van repressie werd het bijvoorbeeld
toegepast in Argentinië ten tijde van het dictatoriale regime van Jorge Videla. Op deze manier leefden
miljoenen mensen in continue angst over het lot van bekenden, of dat van zichzelf. In het geval van een
gedwongen verdwijningen komen eigenlijk meerdere schendingen van mensenrechten samen. Niet alleen
komt het recht op een eerlijk proces in het geding, vaak gaat het tevens gepaard met moord en marteling.
Het gebrek aan informatie is echter wat gedwongen verdwijningen met name onderscheidt. Onzekerheid en
de verdwenen persoon terug, waar verblijft hij en leeft hij nog? Voor zowel de persoon in kwestie zelf, als
voor zijn naasten, zijn vooral deze factoren namelijk de oorzaak van de nodige emotionele schade. Dit
fenomeen werd vermoedelijk het duidelijkst zichtbaar in het geval van de ‘dwaze moeders’ in Buenos Aires,
die zich openlijk verzetten tegen de verdwijningen die plaatsvonden tijdens het Videla-regime in Argentinië.
In veel gevallen duurt deze onzekerheid tot op de dag van vandaag voort.
Niet alleen levert gedwongen verdwijning veel onduidelijkheid op, het zorgt er ook voor dat de verdwenen
persoon al zijn rechten verliest. Verdwenen personen worden namelijk feitelijk buiten de wet geplaatst. Door
personen te laten verdwijnen verliezen zij in principe namelijk al hun rechten. Door de verdwijning beschikt
de persoon zelf niet over rechtsmiddelen om tegen de overheid in te zetten, noch hebben zijn naasten de
mogelijkheid om hier iets tegen te beginnen. Als er geen straf is om tegen in beroep te gaan en geen
lichaam om de dood van een slachtoffer te bewijzen, blijven er dus weinig aanknopingspunten over. Een
actueel en mondiaal probleem dus, dat door de internationale gemeenschap in 2006 beantwoord werd door
het sluiten van een verdrag.
Verdrag
Met name in de tweede helft van de 20e eeuw hebben, onder druk van dictatoriale regimes in Midden- en
Zuid-Amerika, op grote schaal gedwongen verdwijningen plaatsgevonden. Juist deze regio is dan ook van
groot belang geweest voor de uiteindelijke totstandkoming van het verdrag tegen gedwongen verdwijningen.
In 1988 werd voor het eerst een staat verantwoordelijk gehouden voor ‘gedwongen verdwijningen’. In de
Velásquez-Rodríguez-zaak besloot het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens (CIDH) dat
Honduras had nagelaten om op te treden om dit te voorkomen. Opvallend was in deze zaak vooral dat de
staat zelf niet verantwoordelijk was voor de verdwijningen. Het hof besloot echter dat Honduras wel degelijk
verantwoordelijk was voor de verdwijning van de vooraanstaande studentenleider in kwestie, omdat het had
nagelaten hier tegen op te treden.
Het activisme van het CIDH en dat van verschillende mensenrechtenorganisaties in de regio, bleken zeer
belangrijk voor de ontwikkelingen op dit gebied. Het grote aantal voorbeelden in combinatie met de ernst
van de gevolgen van deze praktijken, hebben eind 2006 dan ook tot een universeel verdrag geleid. In 2010
trad het in werking nadat voldoende staten het verdrag ondertekenden. Irak ratificeerde destijds als 20e
staat het verdrag, waarna het formeel in werking trad. Het verdrag is een van de jongste successen van de
internationale juridische gemeenschap en telt inmiddels 95 handtekeningen. Van de 95 staten die het
verdrag inmiddels hebben ondertekend, hebben 51 staten het ook geratificeerd waardoor het verdrag voor
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
onduidelijkheid zijn misschien wel de belangrijkste factoren die deze misdaad zo problematisch maken; komt
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
hen volle werking heeft. Dit relatieve succes wordt overschaduwd door het feit dat veel internationale
zwaargewichten het verdrag vooralsnog links hebben laten liggen. Exemplarisch hiervoor is bijvoorbeeld de
weigering van de Verenigde Staten om het verdrag te ondertekenen. Onder meer de strijd tegen
internationaal terrorisme, bijvoorbeeld door middel van detentie in de gevangenis Guantánamo Bay,
weerhoudt de wereldmacht van verdere positieve actie.
Definitie
van enkele bestandsdelen. Allereerst dient er een ‘arrestatie, gevangenhouding, ontvoering of andere vorm
van vrijheidsontneming’ te zijn. Deze moet door ‘vertegenwoordigers van de Staat of door personen of
groepen personen die optreden met de machtiging of steun van of bewilliging door de Staat’ worden
uitgevoerd. Aanvullend moet er een ‘weigering een dergelijke vrijheidsontneming te erkennen of door
verhulling van het feit zelf of van de verblijfplaats van de verdwenen persoon’ zijn, waardoor deze ‘buiten de
bescherming van de wet geplaatst’ wordt. Het laatste bestanddeel is echter niet zozeer een voorwaarde,
aangezien het meer een gevolg is van de voorgaande bestanddelen. Opvallend is dat er in deze definitie
alleen gekozen is voor de verantwoordelijkheid van staten. Het gedrag van niet-statelijke groepen kan
weliswaar onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen, een eigen verantwoordelijkheid hebben ze op
basis van deze definitie niet.
Verplichtingen
Staten die het verdrag ratificeren leggen zichzelf verschillende verplichtingen op. Het verdrag verplicht zijn
lidstaten allereerst om het verbod op gedwongen verdwijningen in nationale wetgeving op te nemen en
vraagt staten bovendien zich actief op te stellen om het verbod te beschermen. Een staat die het verdrag
heeft ondertekend verplicht zichzelf daarnaast om onderzoek te doen naar eventuele misdaden die
gepleegd worden op zijn grondgebied. Daardoor is een staat dus niet alleen verantwoordelijk voor zijn eigen
daden, maar dus ook voor eventuele gedragingen door personen of groepen binnen zijn territorium. Daarbij
komt de verplichting om een individu dat zich op het grondgebied van die staat bevindt te vervolgen, dan wel
uit te leveren aan een staat die dit zal doen, indien hij zich schuldig maakt aan een verdragsschending. Een
andere belangrijke verplichting die volgt uit het verdrag is dat het staten verboden wordt om mensen uit te
zetten naar andere staten waar zij het risico lopen om slachtoffer van deze misdaad te worden.
Het verdrag biedt verder enkele interessante voordelen. Belangrijke winst die door middel van het verdrag
geboekt is, is dat het gedwongen verdwijningen ook strafbaar stelt buiten conflictsituaties. Waar het verbod
eerder alleen gold indien er een conflict was tussen staten, op basis van het oorlogsrecht, zorgt het verdrag
ervoor dat deze handelingen nu te allen tijde verboden zijn. De consequentie is dat gedragingen in strijd met
het verdrag dus ook tijdens interne conflicten een schending van het verdrag opleveren.
Interessant is verder ook dat in het verdrag een tijdsbepaling is opgenomen, die vervolging ten aanzien van
misdrijven mogelijk maakt zolang deze nog gaande zijn. Strafbaar zijn die verdwijningen die begaan zijn na
de inwerkingtreding van het verdrag. Aangezien verdwijningen door de langdurige gevolgen een ‘continukarakter’ hebben, zorgt dit er dus voor dat veel misdrijven die decennia geleden aanvingen, nog steeds
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
Maar wat houdt een gedwongen verdwijning nu precies in? Volgens het verdrag moet er hiervoor sprake zijn
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
vervolgbaar zouden kunnen zijn. Zo is ook de vervolging van Jorge Zorregueita wellicht nog mogelijk.
Buenos Aires, Argentina 2011 (UN Photo)
Nederland
Ook voor Nederland is het verdrag inmiddels van kracht. De Nederlandse staat heeft het verdrag in 2008
ondertekend en vervolgens geratificeerd in 2011. Bovendien heeft Nederland bij de ratificatie de
verschillende klachtprocedures aanvaard. Deze gelden inmiddels ook voor de overzeese gebieden, de
Antillen en Aruba. Nederland heeft het verbod op ‘gedwongen verdwijningen’ opgenomen in de wet
internationale misdrijven. Ook voor Nederland is het verdrag namelijk wel degelijk relevant. Niet alleen in
verband met de voortrekkersrol die Nederland op internationaal juridisch gebied ambieert, maar ook ten
aanzien van bijvoorbeeld de uitlevering van individuen naar andere staten. Vlak na de ratificatie kwam het
verdrag echter vooral onder de aandacht in verband met een Jorge Zorreguita. Naar aanleiding van de
Nederlandse ondertekening werden al snel initiatieven ontplooid om de voormalig Argentijns minister van
landbouw ten tijde van het Videla-regime in Nederland te vervolgen. Ondanks deze intenties heeft het
Openbaar Ministerie besloten niet op dit verzoek in te gaan. Het OM verwees hierbij uitdrukkelijk naar de
mogelijkheid voor Argentinië om zelf een vervolging te starten. Verder is het verdrag voor Nederland ook
relevant als het gaat om het terugsturen van asielzoekers en vluchtelingen naar landen waar een reële kans
op gedwongen verdwijning bestaat.
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
Secretary-General Ban Ki-moon hears Mother of Argentinean “Desparecido” tell story
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
Naleving
Behalve de verplichtingen die het verdrag voor staten oplevert, voorziet het ook in enkele procedures van
toezicht. De naleving van het verdrag wordt overzien door een hieraan gekoppeld comité (CED). Dit comité
bestaat uit 10 ingestelde experts die toezicht houden op het verdrag. Elke staat die het verdrag ondertekent,
is verplicht om binnen 2 jaar na ondertekening aan het CED te rapporteren. Verder dient een staat daarna
periodiek te rapporteren over de vorderingen en ontwikkelingen ten aanzien van zijn verdragsverplichtingen.
Daarnaast zijn er op basis van het verdrag verschillende manieren om daadwerkelijke schendingen door
staten te onderzoeken. Allereerst is er de mogelijkheid van een individu om een klacht in te dienen bij het
CED. Het CED zal in dit geval een uitspraak kunnen doen over of de betrokken staat in dit geval zijn
verdragsverplichtingen heeft geschonden. Deze procedure is alleen mogelijk indien de desbetreffende staat
de individuele klachtprocedure heeft geaccepteerd. In september 2013 heeft het CED zijn eerste individuele
klacht ontvangen. Er is echter geen informatie over deze klacht beschikbaar omdat deze klachten
vertrouwelijk dienen te blijven. Behalve deze klachtprocedure is het ook mogelijk voor een individu om aan
het CED te vragen een staat te verzoeken om informatie over bepaalde personen te verlenen. Er is dan
sprake van een ‘urgente interventie’. De betrokken staat zal dan binnen een door het CED bepaald
tijdsbestek informatie moeten verschaffen over de persoon in kwestie. Tot op heden zijn er 268 personen
(Informatie oktober 2015) op deze manier onder de aandacht van het CED gebracht.
Naast de individuele klachtprocedures, kunnen staten ook elkaar ter verantwoording roepen. Op basis van
deze procedure hebben lidstaten de mogelijkheid om het CED te vragen haar licht te laten schijnen over
mogelijke schendingen door een andere staat. Beide staten dienen dan wel de betreffende bepaling in het
verdrag te hebben ondertekend. Overigens is het nog nooit voorgekomen dat een staat gebruik heeft
gemaakt van deze klachtprocedure. Deze huivering toont een herkenbare tendens zien die ook ten aanzien
van andere verdragen
zichtbaar is.
Tot slot heeft het CED de mogelijkheid om op basis van de onderzoeksprocedure onderzoek op locatie te
doen. Als er concrete aanwijzingen zijn dat er binnen een staat op grote schaal schendingen van
verdragsbepalingen plaatshebben, kunnen leden van het CED op locatie onderzoek gaan doen. Hier dienen
zij dan vervolgens over te rapporteren en aanbevelingen over te doen. Indien het comité aanwijzingen krijgt
dat er in een staat op grote schaal gedwongen verdwijningen plaatsvinden, kan het CED de zaak ook onder
de aandacht van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties brengen.
Toekomst
Aangezien het verdrag nog maar relatief kort in werking is, valt er met betrekking tot de uitvoering en
naleving nog een hoop winst te behalen. De nog jonge conventie is echter ontegenzeggelijk succesvol
gebleken in het vastleggen van een internationale definitie. Daarnaast vertegenwoordigt het een hoop
potentieel door de mogelijkheden die het biedt op het gebied van naleving. Zorgwekkend is overigens wel
dat deelnemende staten vooralsnog niet bereid zijn gebleken om elkaar aan te spreken op tekortkomingen
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
Nederland heeft voor het eerst in 2013 gerapporteerd aan het comité.
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
ten aanzien van de naleving van het verdrag. Ook is het problematisch dat een belangrijk deel van de staten
nog niet gebonden is door de verplichtingen van het verdrag. Essentieel is echter juist in tijden als deze,
waarin de roep om harder optreden ten aanzien van bijvoorbeeld terrorisme almaar luider wordt, om zorg te
dragen voor de naleving van de normen uit dit verdrag. De waarborgen die het verdrag biedt ten aanzien
van de rechten van individuen dienen juist nu te worden gerespecteerd. Niet alleen in de landen die het
verdrag nog niet hebben ondertekend, maar juist ook voor de landen die dit al wel hebben gedaan.
Universiteit van Amsterdam
Master International and European Law (LL.M.), specialisatie internationaal publiekrecht (mensenrechten en
oorlogsrecht)
Voorlichter humanitair oorlogsrecht, het Rode Kruis
Noten
[i] Website Amnesty International over de aard van het misdrijf: https://www.amnesty.org/en/what-wedo/disappearances/ .
[ii] Velásquez Rodríguez Zaak, CIDH, Judgment of July 29, 1988. Series C No. 4
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_07_ing.pdf
[iii] Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning, New
York, 20-12-2006, beschikbaar op: http://wetten.overheid.nl/BWBV0003065/geldigheidsdatum_14-012016#VertalingNL .
[iv] Website CED, met informatie over de deelnemende staten, beschikbaar op:
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?Treaty=CED&Lang=en .
[v] Zie bijvoorbeeld: The Committee On Enforces Disappearances And Its Monitoring Procedures, Ricardo A.
Sunga III, http://www.austlii.edu.au/au/journals/DeakinLawRw/2012/6.pdf
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
Thomas Veenstra
VN Forum 2016-1/2: Mensenrechten, VN en Nederland
[vi] Artikel Trouw, beschikbaar op:
http://www.trouw.nl/tr/nl/5009/Archief/article/detail/3503503/2013/09/04/OM-weigert-vervolgingZorreguieta.dhtml .
[vii] Justice and Peace Netherlands, Netherlands Helsinki Committee, The Committee on Enforced
Disappearances; Addendum to the Manual Practical Guide for Relatives of Disappeared Persons and NGOs
, beschikbaar op: http://www.justiceandpeace.nl/public/Publication/30/download/Addendum_spreads.pdf .
[viii] Informatie via website CED, beschikbaar op:
VN Forum digitaal tijdschrift Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CED/Pages/CEDIndex.aspx .