Brief aan VROM over scheiding HH en VV

Platform milieuhandhaving grote gemeenten
Voorzitter: [email protected]
Telefoon: 043 - 350 43 92
Secretariaat: [email protected]
Telefoon: 073 – 656 75 58
Aan:
Ministerie van VROM
DG Milieubeheer
Directie Strategie en Beleid
t.a.v. de heer J. Enter
Postbus 30945
2500 GX DEN HAAG
Cc.: diverse belanghebbenden1
Onderwerp: functiescheiding handhaving en vergunningverlening
Geachte heer Enter,
Het platform milieuhandhaving grote gemeenten wordt gevormd door milieu-managers van
ruim dertig Nederlandse gemeenten met meer dan 50.000 inwoners2, dat in 2003 is opgericht,
met als doel:
 Netwerkontwikkeling
 Uitwisseling van informatie en beleid
 Gezamenlijk uitvoeren van specifieke verbeterprojecten.
 Serieuze gesprekspartner zijn voor o.a. het ministerie van VROM
Als platform vinden wij het belangrijk om vanuit onze ambtelijke praktijk aan de discussie
over kwaliteitsverbetering van de milieuhandhaving bij te dragen. Uitgangspunt is ook voor
ons dat de VNG in beginsel namens de gemeenten een standpunt inneemt, zoals ook gebeurde
in het najaar van 2002 tijdens de inhoudelijke uitwerking van de criteria. Het platform wil
hierin een ondersteunende en aanvullende rol vervullen, maar zal in sommige gevallen als
spreekbuis van afdelingsmanagers van grote gemeenten een eigen standpunt bepalen.
1
Een afschrift van deze brief is per e-mail ter informatie gestuurd aan Wout Klein en Marieke van Megen van
uw ministerie, het landelijk overleg van IPO regisseurs, het (A)LOM, Wim van den Brink als voorzitter van het
Landelijk Overleg Regionale Milieudiensten, Joke Goedhart als voorzitter van de ambtelijk werkgroep milieu
van de VNG, Joost Verburg van de VNG en alle platformgemeenten.
2
Almere, Apeldoorn, Arnhem, Assen, Delft, Den Helder, Deventer, Doetinchem, Ede, Emmen, Enschede,
Groningen, Haarlemmermeer, Hengelo, Heerlen, Hilversum, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Oss, SittardGeleen, Smallingerland, Terneuzen, Utrecht, Zaanstad, Zwolle, milieudienst IJmond, milieudienst Regio
Alkmaar, Regio IJssel-Vecht, Regionaal Milieubedrijf (voor Brabant N-O), Steekraad Oost Groningen.
317551503
1
Uw ministerie lijkt in te zetten op scheiding van vergunningverlening en handhaving op
minimaal persoonsniveau. Dit houdt in dat een handhaver geen vergunningverlening in zijn
takenpakket mag hebben en een vergunningverlener (dus) geen handhaving.
Met deze brief onderbouwen we de mening van de meerderheid van de in het platform
deelnemende gemeenten dat meerdere oplossingen mogelijk zijn om te voldoen aan de
uiteindelijke kwaliteitsdoelstelling, namelijk het voorkomen van belangenverstrengeling.
Tijdens de totstandkoming van de criteria is niet altijd gekeken naar de organisatorische kant,
bijvoorbeeld hoe gemeentelijke organisaties hun beperkte capaciteit efficiënt kunnen inzetten
en hoe de kwaliteit van producten kan worden gewaarborgd.
Het gaat ons niet zozeer om een definitieve keuze voor één optimale regeling. Elke regeling
kent haar voor- en nadelen. We zien dat de grote gemeenten en samenwerkingsverbanden in
Nederland hierin ook verschillende keuzes hebben gemaakt, zoals geografische scheiding of
scheiding op dossierniveau (zie toelichting in bijlage). Het gaat er om in het gezamenlijk
streven naar kwaliteitsverbetering de argumenten voor en tegen niet uit het oog te verliezen.
De voordelen van een combinatiefunctie vergunningverlening en handhaving dreigen in de
huidige discussie te worden onderschat. En als oplossing van mogelijke nadelen van een
combinatiefunctie wordt te veel gefocust op functiescheiding. Ten slotte heeft ook
functiescheiding zijn nadelen.
Op basis van bovenstaande geven wij u in overweging om bij gemeenten die een dergelijke
afwijking van de uitgangspunten in de kwaliteitscriteria motiveren en waarbij borging van het
gewenste kwaliteitsniveau aantoonbaar is, deze oplossing als toereikend te accepteren. Ik ga
ervan uit dat u daarover snel en helder naar belanghebbenden communiceert.
Aarzelt u niet om voor nadere toelichting contact met mij op te nemen.
Met vriendelijke groet,
Namens het Platform milieuhandhaving grote gemeenten,
Roel Nelissen, voorzitter
Bijlage: Onderbouwing scheiding vergunningverlening en handhaving op dossierniveau
317551503
2
Bijlage
In deze bijlage wordt een onderbouwing gegeven van de keuze voor scheiding op
dossierniveau (niet handhaven bij inrichtingen waarvoor dezelfde persoon de vergunning
heeft geschreven) voldoende is om de beoogde doelen van de kwaliteitscriteria voor
handhaving te behalen. We zouden de mogelijkheid van combinatiefuncties graag laten
bestaan, om een aantal duidelijke voordelen daarvan te behouden.
Hieronder gaan we eerst in op de voordelen van functies waarin vergunningverlening en
handhaving beide opgenomen zijn. Vervolgens gaan we in op de argumenten vanuit de
kwaliteitscriteria die leiden tot uw wens handhaving en vergunningverlening op
personeelsniveau te scheiden. Bij elk van die argumenten geven we aan hoe het beoogde doel
ook door scheiding op dossierniveau behaald kan worden.
Voordelen van combinatiefuncties vergunningverlening en handhaving
Toezichthouders die ook vergunningverlening in hun takenpakket hebben, hebben de
volgende substantiële voordelen voor de organisatie:
1. De kwaliteit van beide taken is hoger. De personen in kwestie maken beter
handhaafbare vergunningen en zijn beter in staat vergunningvoorschriften juist te
interpreteren en daarover pragmatische afspraken te maken. Naleving is geen doel op
zich, milieuresultaat op basis van ALARA wel.
2. De uitvoering van beide taken gebeurt efficiënter. Onderlinge toetsing, ondersteuning
en overleg tussen collega’s zijn eenvoudig en rechtstreeks. Centrale aansturing,
begeleiding en kwaliteitsbewaking maken afstemming en standaardisering
eenvoudiger.
3. Ze zijn flexibel inzetbaar. De continuïteit van vergunningverlening en handhaving is
beter gewaarborgd, waardoor de continue schommelingen in de behoefte aan
capaciteit voor zowel vergunningverlening als handhaving beter opgevangen kunnen
worden. De organisatie is ook beter in staat om ziekte- en zwangerschapsverlof op te
vangen. Dit argument telt zwaarder nu vergunningverlening steeds meer is
teruggedrongen door AMVB´s. Het is dus de vraag is of er in sommige gevallen nog
een hele dagtaak is voor vergunningverlening . Een kwetsbare éénmans-functie is dan
mogelijk.
Argumenten vanuit de kwaliteitscriteria
Hieronder vatten we argumenten voor functiescheiding op personeelsniveau samen en geven
we (cursief) aan hoe de beoogde doelen ook door functiescheiding op dossierniveau behaald
worden.
1. Volgens de toelichting op criterium 1.4 volgt de wens tot scheiding van
vergunningverlenende en handhavende activiteiten uit de EU-minimumcriteria voor
milieu-inspecties (II.4.b). De bedoelde passage gaat over het voorkómen van
belangenverstrengeling bij rechtspersonen (“persoonlijk belang bij de uitkomst van
de door hem uitgevoerde inspecties”) waaraan door een lidstaat toezichthoudende
taken zijn gedelegeerd. Hoe daar de huidige discussie uit is voortgekomen, is ons
niet duidelijk.
317551503
3
2. Handhaven is een vak. Handhaver en vergunningverlener kijken door een andere bril
naar het bedrijf of de normadressaat. Om goed te kunnen handhaven is specifieke
kennis nodig van normering, toepassing van dwangmiddelen, bemonsteren en testen
van situaties en van eventuele strafrechtelijke handhavings-procedures. Naleving is
geen doel op zich. Het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving. Dan betekent
kwalitatief goed handhaven dat de handhaver niet blind regels controleert, maar
vooral naar het beoogde rendement kijkt en in voorkomend geval juist
weloverwogen naar bijstelling van de regel grijpt. De bekleder van een
combinatiefunctie zal dat beter kunnen dan een specialistische handhaver. Zo
specifiek is de kennis van normering etcetera nu ook weer niet. Een
vergunningverlener dient daar ook kennis van te hebben. Het grootste deel van de
kennis voor vergunningverleners en handhavers (de juridische en technischinhoudelijke kennis) is voor beide functies gelijk. Waar het vooral om gaat, is of de
betreffende medewerker de gedragsvaardigheden voor beide deeltaken beheerst en
kan onderscheiden.
3. Bij overtredingen zal de bekleder van een combinatiefunctie zich eerder afvragen of
de norm wel de juiste was voor dit bedrijf. Hij zal er eerder voor kiezen om over te
gaan tot aanpassing/actualisering van de vergunning, dan de norm te handhaven. Dit
argument gaat na het professionaliseringstraject niet meer op. Deze situaties zullen
zich niet meer voordoen, indien een structurele handhaafbaarheidstoets is
doorgevoerd. Zie criterium 2.5 afstemming met vergunningverlening. Als
actualisatie alsnog nodig blijkt, zal dit toch door een collega moeten gebeuren
aangezien vergunningverlening en handhaving bij één inrichting nooit door
dezelfde medewerker uitgevoerd kan worden.
4. Een medewerker kan zijn tijd maar eenmaal besteden. Een medewerker in een
combinatiefunctie zal geneigd zijn om veel tijd te besteden aan vergunningverlening,
ondermeer omdat daarvoor wettelijke termijnen gelden. Dit is een kwestie van goede
bedrijfsvoering en juiste struring. Een goede planning en controle (ook onderdeel
van de kwaliteitscriteria) voorkomen dit.
5. In het kader van vergunningverlening vindt vaak veelvuldig overleg en samenwerking plaats tussen overheid en ondernemers, waardoor een zekere betrekking kan
ontstaan tussen de betrokken ambtenaar en het bedrijf. Wanneer na verloop van tijd
overtredingen van de vergunning worden geconstateerd waartegen moet worden
opgetreden door de ambtenaar die tevens het overleg over de vergunning heeft
gevoerd, kan zich een loyaliteitsconflict voordoen, zowel bij de ambtenaar als bij de
ondernemer. Een voortvarende en geloofwaardige handhaving is meer gebaat bij een
onafhankelijk en onpartijdig proces. Daarvoor is de strikte scheiding op
dossierniveau een prima oplossing. Overigens heeft integriteit binnen gemeenten
tegenwoordig voldoende aandacht om dergelijke loyaliteitsconflicten te voorkomen,
dan wel op te lossen.
6. Vergunningverlener en handhaver moeten twee verschillende personen zijn, want als
tijdens controles blijkt dat de vergunning onvolkomenheden heeft, moet de handhaver
zich vrij voelen om zijn baas te adviseren de vergunning te veranderen, strikter te
maken, de handhaafbaarheid te verbeteren. Dat gaat makkelijker wanneer hij die
beschikking niet zelf een paar weken daarvoor heeft opgesteld. Scheiding op
dossierniveau lost ook dit potentiële probleem op.
317551503
4