(KIO): Wat is een goede straf? Verslag bijeenkomst 11 juni 2015

Kennisforum Integriteit Overheid (KIO): Wat is een goede straf?
Verslag bijeenkomst 11 juni 2015
Integriteitsbeleid richt zich op het bevorderen van gewenst gedrag. Het is echter onmogelijk om alle
incidenten te voorkomen. Medewerkers zullen misstappen maken, en organisaties moeten hier
rechtvaardig en zorgvuldig mee omgaan. Sanctionering en straf horen dus bij integriteitsbeleid. Maar
wat is een goede straf?
Programma
Marijn Zweegers (BIOS)
Edgar Karssing
Boudewijn Baert (Buitenlandse Zaken)
Rendel de Jong (Universiteit Utrecht)
Jan Groot en Anneth Reichardt (BZK)
Jitse Talsma (BIOS)
Nieuws en actualiteiten
Inleiding dagvoorzitter
Plichtverzuim en disciplinair straffen
Psychologie van straf en sanctie
‘Best practices by KIO’
Uitnodiging: project deugdethiek
Nieuws van BIOS
• De Dag van de Integriteit 2015 vindt plaats in Amersfoort op dinsdag 24 november. Het thema is
‘de ongemakkelijke realiteit’. Tijdens de dag staan de pijn- en leerpunten op gebied van
integriteitsbeleid centraal. Aanmelden is nu mogelijk.
• Op 24 september vindt het volgende Kennisforum Vertrouwenspersonen Overheid (KVO) plaats,
speciaal bedoeld voor de professionalisering van vertrouwenspersonen.
• Er is nog ruimte in de diverse leergangen integriteitsmanagement. Heeft u of een collega
belangstelling? Op de website is meer informatie over deelname te vinden.
Plichtverzuim en disciplinair straffen
Boudewijn Baert is plv. Hoofd Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie bij het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. Tijdens dit KIO zet hij uiteen hoe het sanctioneren bij plichtsverzuim in zijn werk
gaat. In de bijlage vindt u de volledige presentatie.
Disciplinair straffen (op basis van het arbeidsrecht) verschilt sterk van straf op basis van het strafrecht.
Bij strafrecht is er een vastgelegde verbinding tussen de overtreding en de bijbehorende sanctie: ‘Hij
die overtreding X begaat, zal ten hoogste sanctie Y krijgen.’ Bij disciplinair straffen is er niet zo’n
strafboek. Het normenkader bestaat uit 125 AW, en voor rijksambtenaren ARAR 50 en 80. Ook het
bewijsrecht is minder zwaar. Voldoende is dat ‘op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de
overtuiging moet zijn verkregen dat de betreffende ambtenaar zich aan de verweten gedraging heeft
schuldig gemaakt’.
Op basis hiervan kan plichtverzuim een disciplinaire straf opleveren. Baert: ‘Kan, maar het hoeft dus
niet. Een sanctie is een ultimum remedium, een uiterste mogelijkheid.’ Uiteindelijk moet een straf zo
goed mogelijk bijdragen aan de doelen van straf: voorkomen dat collega’s ook de fout in gaan
(generieke preventie), en voorkomen dat betreffende ambtenaar opnieuw de fout ingaat (speciale
preventie).
In het bevoegd gezag komen de rollen van wetgever, officier, rechter en executeur samen. Baert:
‘Daarom moeten procedurele fasen goed worden gescheiden: onderzoek, kwalificatie, verantwoording
en bestraffing.’ Ten eerste het feitenonderzoek. Dat moet niet worden uitgevoerd door de afdeling die
zich buigt over de kwalificatie of bestraffing. Bovendien moet het onderzoek hoor en wederhoor
waarborgen, en zo een feitencheck bij de betrokken vormen. In de fase van kwalificatie moeten de
juiste conclusies worden verbonden aan het onderzoek. Vervolgens (verantwoording) moet de
betrokken ambtenaar de kans krijgen zich te verantwoorden over de gevonden feiten. Tot slot moet op
basis van de eerste drie fases worden besloten tot bestraffing.
Een goede straf moet voldoen aan een aantal voorwaarden. Ten eerste moet plichtsverzuim zijn
vastgesteld. Dit is een open norm: het doen en nalaten van iets (bijv. art. 80 ARAR) dat het goed
ambtenaarschap schaadt. Baert: ‘Dit is natuurlijk lastig, want dat verandert met plaats, tijd en
1
omstandigheden.’ De straf hangt af van de omvang, werkgever, functie en afstand tot de functie. Hoe
dichter een schending bij het primaire werkproces komt, des te zwaarder het wordt opgenomen.
Bijvoorbeeld, de sanctie voor het verbergen van vermogen zal zwaarder zijn voor de ambtenaar die
voor de Belastingdienst werkt. Een tweede voorwaarde om tot een straf te komen, is dat de
ambtenaar wist of redelijkerwijs kon weten dat hij een norm overtrad. Ten derde, dat hij
toerekeningsvatbaar was. Baert: ‘Daar wordt niet vaak een beroep op gedaan. Eigenlijk alleen bij
alcoholgebruik, maar zelfs dan heeft het als verweer weinig kans van slagen. Hoogstens als het
alcoholmisbruik is als gevolg van een psychisch defect.’ Tot slot moet een straf niet in strijd zijn met de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het ambtenarenrecht kent een beperkt aantal straffen, van een schriftelijke berisping oplopend naar
ontslag. Uit die mogelijkheden moet het bevoegd gezag een gepaste sanctie kiezen. Dat kan
voorwaardelijk. Baert: ‘Daarvan ben ik persoonlijk geen voorstander, al kan het bruikbaar zijn bij
schuldenproblematiek of alcoholmisbruik.’ Het vinden van de juiste strafmaat, is vervolgens een
proces waarbij alle omstandigheden moeten worden meegewogen. Tot slot geeft Baert nog een aantal
algemene punten mee. De voornaamste: mits er consequent, op basis van vastgestelde feiten, en op
een deugdelijke manier wordt gehandeld, geeft het CRvB veel ruimte aan het bevoegd gezag.
Psychologie van straf en sanctie
Dr. Rendel de Jong is docent en onderzoeker bij Sociale en Organisatiepsychologie aan de
Universiteit Utrecht. Naast zijn werkzaamheden binnen universitair onderwijs en onderzoek is hij
werkzaam
als
psychotherapeut, opleider in
post-academiaal
onderwijs, coach en
managementadviseur. Hij beziet dit KIO straf vanuit een psychologisch perspectief.
Samengevat, een straf wordt voorafgegaan door een conflict. Er zijn drie manieren waarop mensen
zulke conflicten kunnen oplossen: integratief (waarbij beide partijen er beter van worden), met een
compromis (waarbij beiden elkaar tegemoet komen), of door te drukken (waarbij een van beiden zijn
zin krijgt). Een goede straf is een integratieve oplossing, die voorkomt dat er vicieuze cirkels van
wraak en onopgeloste conflicten ontstaan, en werkt toe naar verzoening. Dat vereist interactionele
rechtvaardigheid en constructief leiderschap.
Ten eerste, een straf kan dienen als wraak. Zo’n agressieve ‘oog om oog, tit for tat’ bestraffing zorgt
voor een catharsis (opluchting) op de korte termijn, want de overtreder krijgt zijn verdiende loon. Straf
is dan wraak. Maar die wraak kan een vicieuze cirkel veroorzaken, waarbij de overtreder ‘tit for tat’
terugslaat. Straf is dan de oorzaak van (nieuwe) wraak. Op de lange termijn kan een ‘oog om oog’
straf de oplossing van het conflict dus juist in de weg zitten. In plaats van een agressieve straf, zoekt
men dus liever een integratieve oplossing.
De Jong schetst dat we daar in verhalen allerlei voorbeelden van kunnen vinden. Bijvoorbeeld in het
oud-Nederlandse verhaal over de vete tussen de Schieringers en de Vetkopers. Een Schieringer
vrouw werd ‘beslapen’ door een Vetkoper, maar de vreedzame Schieringer man pleegt geen
eerwraak. Hij wil voorkomen dat het conflict escaleert. Daarop pleegt zijn broer de eerwraak, en loopt
het alsnog uit de hand.
Vervolgens presenteert De Jong enkele onderzoeksresultaten naar integriteitsproblemen. Hij
onderscheidt drie meetbare factoren: persoonskenmerken, situatiekenmerken, en kenmerken van
leiderschap. Bij persoonskenmerken speelt met name ‘corporate psychopathy’. De situatie is het al
dan niet aanwezig zijn van een ‘ethical culture’, zichtbaar in de aanwezigheid van duidelijke waarden
en normen, transparantie, en het corrigeren en aanspreken van collega’s. Ten derde de leider, die zijn
macht in het verdelen van geld en middelen kan misbruiken, of constructief kan inzetten.
Uit onderzoek (Cools 2005) blijkt dat er meer fraude plaatsvindt bij leiders met drie factoren: te hoge
targets; te grote bonussen; en een persoonlijkheid met als kenmerken ambitie, narcisme en
zelfvertrouwen. Echter, het blijkt dat een ethische cultuur het wangedrag van corporate psychopaten
significant dempt (Maxim Laurijssen 2014). Bovendien kunnen sociale, constructieve leiders conflicten
op de werkvloer beter beheersen. De Jong onderscheidt hierbij twee soorten conflicten: A)
inhoudelijke onenigheid, wat de samenwerking versterkt, of B) een negatief irrationeel conflict, dat de
2
samenwerking verstoort. Sociale, constructieve leiders weten te voorkomen dat A uitgroeit tot B (vgl.
ook Ayse Tas 2012).
Het tegengif tegen wraakzucht is rechtvaardigheid, aldus De Jong. Daarmee kan een integratieve
(verzoenende) oplossing van het conflict gevonden worden. Hierbij zijn er drie vormen van
rechtvaardigheid: procedureel (door de geldende procedures correct te volgen), op middelen (waarbij
alle partijen evenveel krijgen), en interactioneel (waarbij in de eerste plaats respect voor elkaar wordt
getoond). Met name interactionele rechtvaardigheid speelt een belangrijke rol.
‘Best practices by KIO’
Het Kennisforum Integriteit Overheid richt zich op uitwisseling tussen vakgenoten. De deelnemers aan
KIO doen in hun eigen organisatie waardevolle ervaringen op. Daarom biedt het KIO van nu af aan
een podium voor goede verhalen. Deze editie dragen Jan de Groot en Anneth Reichardt van BZK een
goed voorbeeld bij: hun onderzoek naar succesvolle afdelingen. In de bijlage vindt u de volledige
presentatie.
In het voorjaar van 2014 vond bij BZK een medewerkeronderzoek plaats. Een aantal afdelingen van
het ministerie scoorden hierbij erg goed: de medewerkers gaven aan dat ze werken in omgeving waar
ze uitstekend kunnen presteren. In vervolg hierop zijn De Groot en Reichardt deze ‘best practices’
nader gaan onderzoeken. In semi-gestructureerde interviews zijn medewerkers bevraagd op het
gedrag dat zij zelf, en hun collega’s, vertonen. Het resultaat hiervan was 600 ‘gedragsquotes’ die
beschrijven hoe een uitstekend functionerende afdeling zich gedraagt.
De quotes zijn geclusterd in samenhangende groepen. Die tonen (zie bijlage) een beeld van het
gedrag in deze ‘best practices’. De kern wordt gevormd door ambitie, trots, vakmanschap en
dienstbaarheid. Dat wordt ondersteund door, en blijkt uit specifiek gedrag. Met erkent en
becomplimenteerd elkaar, waardeert elkaar, krijgt vertrouwen en neemt verantwoordelijkheid. Men is
duidelijk en helder, informeert elkaar en werkt professioneel samen. Men kan zich ontplooien. Bovenal
is duidelijk hoe men bijdraagt aan het algemeen belang: het eigen werk wordt als zinvol ervaren.
Uitnodiging: project deugdethiek
In 2010 ontwikkelde BIOS het instrument ‘Integriteit deugt’, een combinatie van een workshop om
casuïstiek mee te bespreken, een dvd om tijdens die workshop te vertonen, en een publicatie met
verdiepende essays. In 2015 ontwikkelt BIOS deze workshop door, om deze handzamer te maken en
toe te spitsen op m.n. de doelgroep van bestuurders. In deze fase van de doorontwikkeling zoekt
BIOS inbreng van integriteitsfunctionarissen, om de vernieuwde workshop te testen, en zo goed
mogelijk in te passen in de behoefte van m.n. bestuurders.
Jitse Talsma (adviseur bij BIOS) nodigt daarom de deelnemers aan KIO uit voor een middagsessie
over dit onderwerp. De bijeenkomst is nog niet gepland, maar moet plaatsvinden eind augustus. Bent
u professional op gebied van integriteit bij een publieke organisatie, vindt u het interessant om een
nieuwe gespreksmethode te leren kennen, en wilt u meepraten en meedenken over dit onderwerp?
Neem dan contact op met Talsma, via [email protected].
3