Selectie sturingsinstrumenten

Selectie sturingsinstrumenten
Amsterdam, april 2007
In opdracht van het ministerie van Sociale van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie WBJA
Selectie sturingsinstrumenten
- Op weg naar een roadmap -
Barbara Baarsma
Kieja Janssen
met medewerking van:
Inge Groot
Herbert ter Beek (Regioplan)
“De wetenschap dat het goed is”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven.
Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd
aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben
geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het
uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.
SEO-rapport nr. 967
ISBN 978 90 6733 3771
Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen
en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
Inhoudsopgave
Samenvatting ...................................................................................................................... i
1
1.1
1.2
2
Inleiding ....................................................................................................................1
Onderzoeksvraag ...............................................................................................................2
Leeswijzer............................................................................................................................2
Selectie van sturingsinstrumenten in een SZW-beleidscontext................................ 5
Introductie ..........................................................................................................................5
Theoretische bouwstenen ................................................................................................5
2.2.1
Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie...............6
2.2.2
Politieke versus economische invulling publiek belangen ..........................................9
2.2.3
De economische theorie over de identificatie van publieke belangen....................10
2.2.4
Marktfalen: nader toegelicht ..........................................................................................11
2.2.5
De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? .....................................13
2.2.6
Overheidsfalen .................................................................................................................16
2.2.7
De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag.................................................................................................19
2.3
De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar ........................................................20
2.3.1
Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag) ................................................................21
2.3.2
Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag)..................................................................22
2.4
Conclusies .........................................................................................................................26
2.1
2.2
3
Inventarisatie van de verschillende instrumenten ................................................... 31
Selectie van de instrumenten .........................................................................................31
Factsheets..........................................................................................................................31
Clusterindelingen .............................................................................................................33
3.3.1
De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren ......................................35
3.3.2
Minimalistische benadering............................................................................................35
3.3.3
Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten..............................................38
3.4
Korte beschrijving instrumenten per cluster...............................................................40
3.4.1
Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie...............................................40
3.4.2
Instrumenten voor Co-regulering .................................................................................43
3.4.3
Instrumenten voor Draagvlakcreatie............................................................................46
3.4.4
Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting................................................48
3.4.5
Instrumenten ter vergroting van transparantie...........................................................51
3.4.6
Financiële instrumenten..................................................................................................55
3.4.7
Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen......................................................58
3.4.8
Instrumenten voor handhaving.....................................................................................61
3.4.9
Instrumenten voor wet- en regelgeving .......................................................................62
3.5
Resumerend ......................................................................................................................65
3.1
3.2
3.3
4
Synthese, conclusies en aanbevelingen ...................................................................67
4.1
De analyse en identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’
vraag...................................................................................................................................68
4.1.1
Voorvraag: is er een probleem?.....................................................................................69
4.1.2
Wat is het probleem?.......................................................................................................70
4.1.3
Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? ........................................72
4.1.4
Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan
dynamische efficiëntie?...................................................................................................74
4.1.5
Derde module: Politieke (niet-economische) motieven............................................75
4.1.6
Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?...............76
4.1.7
Wel of geen publiek belang? ..........................................................................................77
4.2
Beantwoording van de ‘hoe’ vraag................................................................................78
4.2.1
Onderscheidende vragen die leiden naar clusters ......................................................78
4.2.2
Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten ............................................81
4.3
Beantwoording van de ‘of’ vraag ..................................................................................87
Literatuur
.................................................................................................................... 91
Bijlage A: Leden begeleidingscommissie ..........................................................................95
Bijlage B: Gesprekspartners...............................................................................................97
Bijlage C: Factsheets..........................................................................................................99
C.1 Factsheet 1
Specifieke voorlichting ....................................................................................101
C.2 Factsheet 2
Generieke voorlichting....................................................................................105
C.3 Factsheet 3
Deskundigheidsbevordering...........................................................................109
C.4 Factsheet 4
Best practices ....................................................................................................113
C.5 Factsheet 5
Naming and faming .........................................................................................117
C 6 Factsheet 6
Benchmarking...................................................................................................121
C.7 Factsheet 7
Protocol .............................................................................................................125
C.8 Factsheet 8
Gedragscode .....................................................................................................129
C.9 Factsheet 9
Convenant (incl. intentieverklaring)..............................................................135
C.10 Factsheet 10 Herenakkoord..................................................................................................141
C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg .........................................................................................145
C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie......................................................................149
C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)....................................................................155
C.14 Factsheet 14 Mediation..........................................................................................................159
C.15 Factsheet 15 Ombudsman ....................................................................................................165
C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht........................................................................................................169
C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling .........................................................................................173
C.18 Factsheet 18 Standaardregeling ............................................................................................177
C.19 Factsheet 19 Keurmerk .........................................................................................................181
C.20 Factsheet 20 Certificering......................................................................................................187
C.21 Factsheet 21 Visitaties............................................................................................................193
C.22 Factsheet 22
C.23 Factsheet 23
C.24 Factsheet 24
C.25 Factsheet 25
C.26 Factsheet 26
Subsidies ...........................................................................................................197
Vouchers...........................................................................................................201
Prestatiesturing ................................................................................................205
Budgetsturing...................................................................................................211
Financiële prikkel (belasting, acijnzen, eigenbijdragen,
financieringsheffingen)...................................................................................217
C.27 Factsheet 27 Aanbesteden.....................................................................................................221
C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO) ...............................................................................227
C.29 Factsheet 29. Privatisering ....................................................................................................233
C.30 Factsheet 30 Handhaving......................................................................................................239
C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend voorschrift..................................................245
C.32 Factsheet 32 Vergunningen ..................................................................................................249
C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren...................................................................253
C.34 Factsheet 34 Beleidsregels.....................................................................................................257
C.35 Factsheet 35 Experimenten ..................................................................................................261
Bijlage D: Clusterindelingen............................................................................................ 265
D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing ................................................................................265
D2. Minimalistische en maximalistische benadering......................................................................268
D3. Vier bestuurskundige benaderingen..........................................................................................270
D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen .......................................................................273
D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten /Juridisch, financieel-economisch en
communicatief..............................................................................................................................275
D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën.......................................................................277
Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers ................................................................... 281
Bijlage F: Economische begrippenlijst............................................................................ 283
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
I
Samenvatting
In dit onderzoek is een methodiek ontwikkeld die het ministerie van SZW kan gebruiken om de
selectie van sturingsinstrumenten verder te verbeteren. Het hoofddoel van het overkoepelende
SZW-programma ‘sturingsinstrumenten’ is ‘het vergroten van de systematische kennis over de
werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen het departement en
het verspreiden van deze kennis binnen het departement’. Door deze informatie op een geordende en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap (wegwijzer), is de verwachting dat de selectie van sturingsinstrumenten meer zal worden gebaseerd op een expliciete, beargumenteerde afweging en steeds minder op impliciete factoren of eerdere ervaringen.
Dit onderzoeksrapport bevat de inhoudelijke ingrediënten voor de later op te stellen roadmap.
De centrale onderzoeksdoelstelling daarbij is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de
selectie van sturingsinstrumenten in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we
(a) een (normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan
worden gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten (in factsheets) waaruit
gekozen kan worden.
Concreet zijn de inhoudelijke ingrediënten de factsheets en de onderscheidende vragen die sturend zijn ten aanzien van de keuze van het meest geschikte instrument of groep van instrumenten. In wezen wijst de roadmap de gebruiker naar de juiste factsheet(s). Het doel is om beleidsmakers de mogelijkheid te bieden om op een eenvoudige en begrijpelijke wijze per beleidsprobleem/marktsituatie te kunnen bepalen of bepaalde sturingsinstrumenten toegepast kunnen worden en welke daarvan of welke combinaties daarvan het meest geschikt zijn.
Het afwegingskader bestaat uit het beantwoorden van de volgende drie vragen:
1.
2.
3.
De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang?
De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen?
De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel
welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?
Het afwegingskader bestaat uit een serie vragen. Figuur S.1 vat het afwegingskader samen. In de
beleidspraktijk wordt de ‘wat’ vraag veelal overgeslagen en wordt direct naar de ‘hoe’ vraag gestapt. Het nadeel daarvan is dat niet duidelijk is of en in hoeverre het betreffende probleem overheidsingrijpen vereist. De kans bestaat dan dat te veel of verkeerd wordt ingegrepen door de overheid.1 Tevens wordt de ‘of’ vraag veelal niet beantwoord, de nadruk ligt veelal op de baten en
uitvoeringskosten van overheidsbeleid, maar niet op de kosten van overheidsbeleid (verstorende
effecten, kosten van belastingheffing et cetera).
1
Verkeerd, omdat het moeilijk is om de goede oplossing te vinden als de oorzaak van het probleem niet
duidelijk is. Om de oorzaak te achterhalen, is beantwoording van de ‘wat’ vraag noodzakelijk. Te veel,
omdat zonder beantwoording van de ‘wat’ vraag niet duidelijk is of er wel een publiek belang is.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
II
Figuur S.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap
‘wat’ vraag
motieven voor overheidsingrijpen
‘hoe’ vraag
keuze tussen clusters
Cluster A
Instrumenten A1, A2, A3 en A4
Cluster B
Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5
keuze tussen instrumenten binnen een cluster
de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op
‘of’ vraag
afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument
de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen
MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.
Vanwege het belang van de ‘wat’ vraag en het feit dat deze in praktijk veelal wordt overgeslagen,
wordt daar in het rapport uitgebreid ingegaan. Het afwegingskader rond de ‘wat’ vraag is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis
waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Vanuit economisch perspectief ontstaan problemen op het moment dat markten niet goed werken – we spreken dan van marktfalen – of als
de uitkomst van de markt maatschappelijk of politiek onacceptabel is. In het laatste geval kan de
overheid ingrijpen om een ongelijke inkomensverdeling recht te trekken (herverdeling) of om
ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en correcte keuzes te stimuleren
(paternalisme). Tevens kunnen problemen ontstaan als door te hoge transactiekosten markten
niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden.
Niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of
reguleringsfalen. In de beleidspraktijk van de SZW-ambtenaar zal het vaak voorkomen dat het op
te lossen beleidsprobleem te maken heeft met reeds bestaand overheidsingrijpen. Overheidsfalen
kan dan een reden zijn voor nieuw ingrijpen (alhoewel het de voorkeur verdient om te bekijken
of de oorzaak van het overheidsfalen zelf kan worden aangepakt). Dit is een belangrijk punt,
omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit
marktfalen en waar de overheid nog geen beleid voert.
De kans op reguleringsfalen betekent echter niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden moeten kiezen. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt.
SAMENVATTING
III
Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid. Het gaat dan om een
overheid die vooraf kaders stelt en randvoorwaarden creëert in plaats van zich te bemoeien met
de bedrijfsvoering en details, en die achteraf optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond. Het gaat dus om het afwegen van marktfalen versus reguleringsfalen.
Op basis van de vragen in de methodiek is het mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel
of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge
transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake
van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou
welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om
bestaand ingrijpen te verminderen.
Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek
vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren, dat is en blijft een politieke keuze. Het
afwegingskader is samengevat in onderstaande figuur (S.2).
Figuur S.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag
Is er een probleem?
Ja
Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van
eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt
Wat is het probleem?
Is sprake van een extern effect?
Is sprake van een publiek goed?
Ja
Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie?
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja'
dan is sprake van marktfalen
Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook
andere redenen zijn voor overheidsingrijpen
Nee
Is sprake van te hoge transactiekosten?
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?
Indien de oorzaak van problemen niet ligt
Nee
in marktfalen, herverdeling of individuele
beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen
nodig zijn om de gevolgen van eerder
ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)
Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek
of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling?
Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek
de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde
keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)
Ja
Ja
Nee
Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen
Bron:
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan
reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter
zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)
SEO Economisch Onderzoek
In het onderzoek is ook uitgebreid aandacht besteed aan de ingrediënten die noodzakelijk zijn bij
beantwoording van de ‘hoe’ en de ‘of’ vraag. Tabel S.1 geeft een overzicht van de instrumenten
die in factsheets zijn beschreven. Op basis van onderscheidende vragen komt de SZW-
IV
beleidsambtenaar uit bij een bepaald (cluster van) instrumenten. Nadat de maatschappelijke kosten en baten van deze instrumenten zijn vergeleken om te bekijken of overheidsingrijpen überhaupt welvaartsverhogend is, en zo ja, welk instrument het meest efficiënt is.
Tabel S.1: De in dit onderzoek beschreven instrumenten ingedeeld in clusters
Cluster
Voorlichting en communicatie
(kennis vergroten en voorkeuren
beïnvloeden)
Co-regulering
Draagvlakcreatie
Geschilbeslechting
Instrumenten ter vergroting transparantie
Financiële instrumenten
Instrumenten die activiteiten op
afstand plaatsen
Handhaving
Wet- en regelgeving
Instrument
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)
2. Generieke voorlichting (ongericht)
3. Deskundigheidsbevordering
4. Best practices
5. Naming and faming
6. Benchmarking
7. Protocol
8. Gedragscode
9. Convenant (incl. intentieverklaring)
10. Herenakkoord
11. (bestuurs-) Overleg
12. Instellen taskforce/ commissie
13. Arbitrage (incl. bindend advies)
14. Mediation
15. Ombudsman
16. Tuchtrecht
17. Erkenningsregeling
18. Standaardregeling
19. Keurmerk
20. Certificering
21. Visitaties (externe audit)
22. Subsidies (en leningen)
23. Vouchers
24. Prestatiesturing
25. Budgetsturing
26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)
27. Aanbesteden
28. Verzelfstandiging (ZBO)
29. Privatisering
30. Handhaving (cf. hoogwaardig handhaven, handhavingprikkels en Tafel van
11)
31. Wetten (algemeen verbindend voorschrift), incl. KB (Koninklijk besluit) en
AMVB (Algemene Maatregel van Bestuur)
32. Vergunningen
33. Algemeen verbindend verklaren
34. Beleidsregels
35. Experimenten
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
1
1 Inleiding
“Om een publiek belang te borgen ‘kiest’ een samenleving tussen coördinatie via de markt of via politieke besluitvorming, waarbij de institutie met de laagste transactiekosten de voorkeur geniet. […] Het is […] niet voldoende
om te laten zien dat ofwel de markt ofwel politieke besluitvorming ondoelmatig is. De cruciale vraag is welke van
beide alternatieven het minst ondoelmatig is.”
C.N. Teulings, A.L. Bovenberg & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, pp. 20-21.
“Wanneer zich problemen aandienen is vaak nog niet duidelijk wat precies het probleem is, hoe zij behandeld moeten worden en waar en op welke manier dat het beste kan plaatsvinden..”
WRR (2006), Lerende overheid – Een pleidooi voor probleemgerichte politiek,
Den Haag, p. 9.
Stel er is een probleem. Niet zo maar een probleem, maar een probleem waarbij een publiek
belang in het geding is. Een publiek belang bovendien dat geschaad kan worden, en wel in die
mate dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Hoe kan dit probleem dan het best
worden opgelost? Met deze vraag heeft de ambtenaar van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) dagelijks te maken. De ambtenaar in kwestie heeft daarbij de keuze uit een breed palet aan
instrumenten, variërend van heffingen tot vouchers en van vergunningen tot convenanten. Een
eerste inventarisatie van SZW levert al bijna veertig instrumenten op.2 Het is waarschijnlijk dat
niet elke ambtenaar al deze instrumenten kent waardoor hij zich in de dagelijkse praktijk beperkt
tot de instrumenten waar hij ervaring mee heeft. Dat is jammer omdat daardoor mogelijk niet de
meest doelmatige oplossing wordt gekozen (zie bovenstaand citaat uit de Calculus van het publiek belang).
Om de selectie van sturingsinstrumenten verder te verbeteren heeft de directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden (WBJA) van SZW een onderzoeksprogramma ‘sturingsinstrumenten’ opgezet. Het hoofddoel van dit programma is ‘het vergroten van de systematische kennis over de werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen het departement en het verspreiden van deze kennis binnen het departement’.3 Door deze
informatie op een geordende en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap
(wegwijzer), is de verwachting dat de selectie van sturingsinstrumenten meer zal worden gebaseerd op een expliciete, beargumenteerde afweging en steeds minder op impliciete factoren of
eerdere ervaringen.
In het kader van het genoemde onderzoeksprogramma heeft SZW aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd een onderzoek uit te voeren, waarin de ingrediënten voor een roadmap worden
geleverd. In een vervolgonderzoek zal met deze ingrediënten een roadmap (bijv. een internetapplicatie) worden gebouwd. Het is bedoeling van de directie WBJA om vervolgens na de zomer
van 2007 een werkende applicatie te presenteren op een instrumentendag.
2
3
Bijlage bij offerte-aanvraag dd. 20 september 2006.
Startnotitie onderzoek selectie sturingsinstrumenten, dd. 20 september 2006, p. 1.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
2
HOOFDSTUK 1
1.1 Onderzoeksvraag
De centrale onderzoeksdoelstelling is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de selectie
van sturingsinstrumenten in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we (a) een
(normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan worden
gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten waaruit gekozen kan worden. In
het onderzoek worden daarom de volgende vragen beantwoord:
I)
Het afwegingskader op basis waarvan keuzes kunnen worden gemaakt:
Wat zijn de noodzakelijke bouwstenen voor een afwegingskader voor de selectie van sturingsinstrumenten, en hoe kunnen deze worden geoperationaliseerd?
1. Economische bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat
niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere
woorden: is er een rol voor de overheid?
2. Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van)
overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme?
3. Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de
kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals
op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven)?
4. Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke belangen of politieke motivaties?
II) De instrumenten waaruit gekozen kan worden:
− Inventarisatie:
o Welke instrumenten kunnen door het departement van SZW worden gebruikt?
− Kenniskaart (factsheet) per instrument:
o Hoe kan het instrument beschreven worden in termen van kosten (uitvoeringskosten en administratieve lasten van een bepaald instrument), effectiviteit, valkuilen, succesfactoren, juridische context, mate waarin ervaring met het instrument is opgedaan et cetera? Wat is de wisselwerking tussen deze factoren (bijv.
hoge effectiviteit gaat veelal gepaard met hogere handhavingskosten)?
− Clustering van instrumenten
o Deze vraag sluit aan bij de laatste vraag onder a): zijn instrumenten te clusteren
al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te
lossen?
1.2 Leeswijzer
Onderdeel I, de wijze waarop een beleidsambtenaar van probleemanalyse uitkomt bij een instrumentkeuze, komt in hoofdstuk 2 aan bod. De inventarisatie van de verschillende instrumenten en
de clustering van die instrumenten (zie onderdeel II) worden beschreven in hoofdstuk 3. In bijlage C zijn de factsheets voor de 35 geselecteerde sturingsinstrumenten opgenomen. In hoofdstuk
4 koppelen we de onderzoeksresultaten met betrekking tot de selectie en de inventarisatie aan
elkaar en stellen we een mogelijk afwegingskader voor. Onderdeel van dit afwegingskader zijn de
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INLEIDING
3
onderscheidende vragen die de beleidsambtenaar met een bepaald probleem richting (een cluster
van) bepaalde beleidsinstrumenten stuurt.
In het onderzoek is naast een uitgebreid literatuur- en documentenonderzoek ook een zestal
interviews gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage B worden de gesprekspartners
genoemd. Tevens is een workshop gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage E staat
kort de opzet van de workshop beschreven als ook een overzicht met de deelnemers aan de
workshop. Deze resultaten van de workshop zijn in de hoofdtekst van voorliggend rapport verwerkt. Bijlage D bevat een beschrijving van het bestuurskundig literatuuronderzoek dat is verricht
naar verschillende instrumenten en clusterindelingen. Bijlage F bevat een glossary met economisch begrippen.
Het onderzoek heeft geprofiteerd van de inzichten en input van de leden van de begeleidingscommissie. In bijlage A staan de leden van deze commissie genoemd.
De leden van de begeleidingscommissie, de deelnemers aan de workshop en de gesprekspartners
zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek; deze verantwoordelijkheid berust
volledig bij de auteurs.
Samenhang met ander project
Tegelijkertijd met dit project voor SZW is voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu (VROM) een project uitgevoerd met een deels overlappende doelstelling. In
het VROM project staat de ‘wat’ vraag centraal en wordt een methodiek ontwikkeld om VROM
beleid fundamenteel door te lichten om zo bloot te leggen waar reducties in regeldruk mogelijk
zijn. In het SZW-project staan de ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’ vraag centraal en is het de bedoeling om een
roadmap (wegwijzer, vragenlijst) op te stellen aan de hand waarvan een beleidsambtenaar die een
specifiek probleem bij de hand heeft in de richting van bepaalde instrumenten wordt geleid (mits
er sprake is van een publieke belang uiteraard) en wordt geattendeerd op aspecten in de ‘of’
vraag. Wat betreft het overlappende deel is er tussen beide onderzoeken sprake geweest van
kruisbestuiving. Het deel dat de ‘wat’ vraag beschrijft, komt in beide rapporten terug.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
5
2 Selectie van sturingsinstrumenten in een
SZW-beleidscontext
2.1 Introductie
Bij het oplossen van beleidsproblemen staan de volgende drie vragen centraal:
1.
2.
3.
De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang?
De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen?
De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel
welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?
Uiteraard hangen de ‘hoe’ en de ‘of’-vraag met elkaar samen: afhankelijk van de selectie van mogelijke instrumenten die als antwoord op de ‘hoe’ vraag resulteren, kunnen de kosten en baten
tegen elkaar worden afgewogen.
In dit hoofdstuk komen deze 3 vragen aan de orde, waarbij zowel de theoretische als de praktische aspecten van de selectie van sturingsinstrumenten in kaart zijn gebracht. Bij de praktische
analyse sluiten we aan bij de beleidspraktijk van de SZW-beleidsambtenaar die door middel van
interviews, een workshop en documentenstudie is achterhaald (zie paragraaf 2.3). Bij het in kaart
brengen van de theoretische aspecten van het keuzeproces is zowel de economische, bestuurskundige als politicologische literatuur over de rol van de overheid bij probleemoplossing bestudeerd (zie paragraaf 2.2).
Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag (de stap van probleem naar de identificatie van het publieke
belang) behelst het op basis van bepaalde, eenduidige criteria nagaan of sprake is van een rechtvaardiging voor overheidsingrijpen. In feite worden de mogelijke motieven voor overheidsingrijpen langsgelopen. In paragraaf 2.2 zal blijken dat we hierbij voor een ‘probleemtypologie’ hebben
gekozen op basis van de economische theorie, omdat deze typologie het meest sturend is ten
aanzien van de uiteindelijke instrumentkeuze. Uiteraard zijn er – zoals we zullen beschrijven in
paragraaf 2.2 – ook andere typologieën denkbaar (bijvoorbeeld het bestuurskundige onderscheid
dat de WRR (2006) maakt tussen getemde en ongetemde problemen), maar deze andere typologieën sturen minder eenduidig naar typen instrumenten. In Bijlage F is een glossary met enkele
steeds terugkerende economische begrippen opgenomen.
2.2 Theoretische bouwstenen
Bij het bouwen van een roadmap zijn de volgende theoretische bouwstenen van belang:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
6
HOOFDSTUK 2
1.
2.
3.
4.
Economische bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat
niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere
woorden is er een rol voor de overheid?
Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van)
overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme?
Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de
kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals
op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven)?
Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke belangen of politieke motivaties?
De economische en politieke bouwstenen behandelen we in pararaaf 2.2.3 tot en met 2.2.6. De
bestuurskundige bouwstenen komen aan bod in paragraaf 2.2.1. Hoofdstuk 3 gaat in op de instrument gerelateerde bouwstenen.
2.2.1 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie
Wat zijn dat eigenlijk: publieke belangen? In het algemeen wordt met deze term gedoeld op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen
die kwetsbaar zijn. De WRR is in het bekende rapport uit 2000 ingegaan op de borging van publieke belangen. Volgens de WRR zijn publieke belangen maatschappelijke belangen, waarvoor
de overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt. Publieke belangen zijn met andere woorden
een deelverzameling van allerlei soorten (maatschappelijke) problemen. Het begrip problemen is
veel breder dan het begrip dan het begrip publieke belangen; alleen die problemen die overheidsingrijpen vergen om opgelost te worden, zijn publieke belangen.
Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag betekent dat op basis van bepaalde criteria wordt gekeken
in welke gevallen wel en in welke gevallen geen sprake is van een publiek belang. In principe kan
die vraag vanuit elke discipline worden beantwoord zolang er binnen die discipline maar criteria
zijn opgesteld, op basis waarvan de vraag kan worden beantwoord. In het kader van dit onderzoek hebben we bekeken of we dergelijke criteria konden vinden in de sociologie, bestuurskunde,
politicologie of juridische wetenschappen. Gebleken is dat de uitgangspunten van beide benaderingen sterk verschillend zijn, hoewel niet altijd per definitie strijdig.
Daar waar in de economie de kenmerken van de markt bepalend zijn voor de vraag of een belang
een publiek is (en dus overheidsingrijpen kan vereisen), spelen in de bestuurskundige en politicologische zienswijze de opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens van markten een belangrijke rol (dit naast de kenmerken en het belang van de geleverde
goederen, die in beide zienswijzen een rol spelen).
Een analyse van de economische en politiek-bestuurlijke benadering van publieke belangen is te
vinden in een reactie van De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist op de ‘Calculus van het publiek belang’ van Teulings et al. (2003). De verschillen in benadering zijn samengevat in tabel 2.1.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
7
Een belangrijk verschil in beide benaderingen betreft de wijze waarop publieke belangen worden
geïdentificeerd. In de politiek-bestuurlijke werkelijkheid is daarbij volgens de opstellers óók van
belang welk zelfbeeld de overheid heeft. In een periode waarin de overheid streeft naar een ‘slanke organisatie die zich richt op haar kerntaken’ zal dit leiden tot andere keuzes dan in een tijd die
gekleurd wordt door ‘het nemen van verantwoordelijkheden door de overheid’.
Tabel 2.1: Politiek-bestuurlijke versus economische benadering van publieke belangen
Wat zijn publieke belangen?
Wat is bepalend voor de identificatie van publieke belangen?
Publieke belangen volgens de Calculus (Teulings et al., 2003)
Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die de markt niet
kan borgen
Kenmerken en belang van geleverde diensten
Kenmerken van markt en transactiemechanismen
Hoe identificeren we publieke
belangen?
Resultaat van analyse: wetenschappelijke discussie
Hoe dynamisch zijn publieke belangen?
Beperkte, exogene dynamiek
Bron:
Publieke belangen in de politiekbestuurlijke werkelijkheid
Publiek belang is wat politiek of
bestuur een publiek belang noemt
Kenmerken en belang van geleverde diensten
Opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en
vermogens van markten
Resultaat van interactieproces
tussen politiek-bestuur, maatschappij en sector; politiekbestuurlijke discussie
Hoge dynamiek, zowel exogeen als
endogeen
De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist (2004).
Op basis van het literatuuronderzoek kan worden geconcludeerd dat de bestuurlijk-politieke
benadering geen eenduidig uitgangspunt hanteert bij de vraag wat een publiek belang vertegenwoordigt en daarmee dus afwijkt van de economische opvatting die welvaart en marktfalen centraal stelt. Er is een breed palet aan bestuurlijk-politieke gronden om als overheid in actie te komen en er kan worden gesteld dat uiteindelijk de politiek bepaalt wat een probleem is en wat niet.
Zoals we in de volgende paragraaf (0) zullen beschrijven, is het bestuurlijk-politieke criterium (de
politiek bepaalt) niet goed bruikbaar als we de ‘wat’ vraag interpreteren als de identificatie van een
publiek belang.
De ‘hoe’ vraag staat centraal in de bestuurskunde
Het bestuurskundige en politicologische denkkader is minder goed bruikbaar bij de identificatie
van publieke belangen, maar geeft een rijk inzicht in de manier waarop publieke belangen geborgd kunnen worden (de ‘hoe’ vraag). Dat zelfde geldt voor de psychologie, sociologie en juridische wetenschappen; ook op basis van die disciplines is veel te leren over hoe het best ingegrepen
kan worden als sprake is van een publiek belang. Vanuit deze disciplines worden aan de economische begrippen effectiviteit en efficiëntie andere begrippen toegevoegd die de rol van de overheid
en de wijze waarop zij die invult, behoren te bepalen:4
4
Zie WRR (2000), maar ook Richard Musgrave (1959) die stelt dat de overheid diverse rollen heeft die
naast elkaar moeten worden ingevuld. Hij onderscheidt de allocatieve rol, rol van rechtvaardige verdeler,
de regulator en de stabilisator.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
8
HOOFDSTUK 2
-
Democratische legitimatie;
Rechtsgelijkheid;
Rechtszekerheid;
Eisen van integriteit, billijkheid, onkreukbaarheid en betrouwbaarheid van overheidsoptreden.
Een uitgebreide en uitgewerkte opvatting van de overheid en haar taakopvatting, is te vinden in
diverse publicaties van Toonen (2006). Toonen brengt de voornoemde verschillende eisen die
aan de overheid gesteld dienen te worden, naast die van effectiviteit en doelmatigheid, samen in
een overkoepelend concept. Hij identificeert zogenoemde kwaliteitscirkels in het openbaar bestuur. De invalshoeken van effectiviteit en efficiëntie en overige instrumentele aspecten ziet hij
als een eerste kring van overwegingen ten aanzien van de invulling van de rol van de overheid,
haar taakopvatting en instrumentkeuze. In aanvulling hierop definieert hij twee overige ‘sferen’
die ook van groot belang zijn bij de rolinvulling en instrumentkeuze van de overheid. Het gaat
dan om integriteitsoverwegingen en om betrouwbaarheidsoverwegingen5.
Figuur 2.1: Kwaliteitscirkels van Toonen
1. Institutioneel
BETROUWBAARHEID
Robuust
INTEGRITEIT
Veerkrachtig
Onkreukbaar
3. Procesmatig
2.
Billijk
Adaptief
Good governance
Daadkrachtig
Legitiem
Duurzaam
Legaal
Human Rights
Wederkerig
Maatschappelijk draagvlak
RESPONSIVITEIT
Doelgericht
3. Operationeel
Doelmatig
Instrumenteel
Overheid in actie
De kwaliteitscirkels illustreren treffend dat in het openbaar bestuur een veelheid aan dimensies en
invalshoeken van belang is, die vaak tegelijkertijd ook invloed hebben op de keuze voor een optimaal sturings- en beleidsinstrumentarium.
5
De kwaliteitscirkels zijn onder meer toegepast op het lokale bestuur. Zie ministerie van BZK, Beleidsnotitie
gemeentelijke herindeling, november 1998.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
9
2.2.2 Politieke versus economische invulling publiek belangen
Met de introductie van het begrip publiek belang in 2000 geeft de WRR allereerst aan dat de
overheid zich maatschappelijke belangen pas dan hoeft aan te trekken, wanneer de markt of de
samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De raad maakt daarbij een onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. Publieke belangen zijn wel altijd maatschappelijke belangen, maar niet elk maatschappelijk belang hoeft uiteindelijk ook ene publiek
belang op te leveren (‘brood bakken is een maatschappelijk belang, maar geen publiek belang’).
De eerste vraag is dus welke maatschappelijke belangen de overheid aanmerkt als publiek belang
(de ‘wat’ vraag). De vervolgvraag is op welke wijze deze belangen behartigd dienen te worden en
wie de operationele verantwoordelijkheid draagt (de ‘hoe’ vraag). De grote kracht van de gedachtegang van de WRR ligt in het expliciteren van het onderscheid tussen deze ‘wat’ en ‘hoe’ vraag.
Wie uitgaat van het primaat van de politiek zou zich op het standpunt kunnen stellen dat het een
democratisch gekozen regering vrij staat om elk willekeurig doel als publiek doel aan te merken.
De WRR en bestuurskundigen als Ten Heuvelhof stellen dat de identificatie van wat een publiek
belang is, het resultaat is van een interactief proces tussen politiek-bestuur, maatschappij en
marktpartijen; het is dus een politiek-bestuurlijk vraagstuk. Een publiek belang is in deze visie
alles wat de overheid als zodanig aanmerkt – dus ongeacht of sprake is van marktfalen, een te
scheve inkomensverdeling, of individuele beslisfouten. Dit is ook wat de WRR in de publicatie
van 2000 voorstaat. Voor een beleidseconoom is dit een weinig zinnige definitie van publieke
belangen. Hier dreigt immers het gevaar van een cirkelredenering: iets is een publiek belang omdat het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid omdat het een publiek belang is. Echter, ook voor een beleidsambtenaar is de WRR-definitie van een publiek belang weinig zinvol, omdat deze niet sturend is ten
aanzien van de instrumenten die ingezet zouden kunnen worden bij het op lossen van het probleem. Uiteraard is het wel zo dat de beleidsambtenaar in praktijk (zie ook paragraaf 2.3) wel te
maken heeft met een probleem dat een publiek belang wordt louter omdat de politiek dat wenst.
Ook in die gevallen is het echter zeer belangrijk om na te gaan welk motief er aan overheidsingrijpen ten grondslag kan liggen (welk soort probleem een rol speelt). Zonder (economisch) motief staat het de politiek uiteraard vrij om in te grijpen, maar dan is expliciet gemaakt
dat dat op politieke gronden gebeurt.
De WRR-definitie leidt ertoe dat veel te veel problemen onder de noemer ‘publiek belang’ worden geschoven. Deze conclusie wordt gedeeld door Teulings et al. (2003), die aan het eind van
hun rapport ‘De Calculus van het Publieke Belang’ opmerken: “Het publieke belang is een verraderlijk begrip, het wordt te pas en te onpas gebruikt in het beleidsdebat waar niet altijd duidelijk
is of er private belangen de boventoon voeren.” (p. 205).
Bovendien kunnen politici fouten maken: ingrijpen waar markten prima in de behoeften van
burgers voorzien, of juist niet ingrijpen terwijl markten maatschappelijke doelen in gevaar brengen. Het is de taak van de beleidseconoom om, gebruikmakend van de gereedschapskist van de
economische analyse, politici voor dergelijke misstappen te behoeden (of dat tenminste te proberen). Dat is ook de reden voor economen om een publiek belang als volgt te definiëren:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
10
HOOFDSTUK 2
Er is sprake van een publiek belang als de markt faalt, er sprake is van zeer hoge transactiekosten of als er politieke motieven zijn om inkomen te herverdelen of burgers te behoeden
voor individuele beslisfouten (bij (de)merit goederen). Overheidsingrijpen is volgens dit afwegingskader alleen in die gevallen aan de orde, waarbij wordt toegevoegd dat de overheid alleen
dan zou moeten ingrijpen als de kosten van dat ingrijpen opwegen tegen de baten (in termen
van welvaart).
In paragraaf 2.2.4 en 2.2.5 lichten we de begrippen marktfalen, transactiekosten en politieke motieven zoals gebruikt in bovenstaande omschrijving toe. We beginnen in paragraaf 2.2.3 met een
korte beschrijving van de economische theorie.
2.2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen
Het startpunt van het economisch denken6 over publieke belangen is een markt zonder overheidsingrijpen. Hoe ziet die wereld er idealiter uit? In de theorie van elk standaardwerk over micro-economie staat het zo mooi beschreven: “op een markt met volkomen vrije mededinging
komt vanzelf een Pareto-optimale allocatie tot stand” of in gewoon Nederlands “de volledige
vrije werking van markten leidt tot de beste prijs-kwaliteitverhouding en de hoogste welvaart
voor de consument”. Wanneer spreken economen van een situatie van volkomen vrije mededinging? Volkomen vrije mededinging betekent een markt met:
1.
2.
3.
4.
5.
een groot aantal aanbieders;
een groot aantal vragers;
een homogeen goed;
volledige transparantie;
vrije toetreding en uittreding.
De eerste twee voorwaarden samen impliceren dat alle marktpartijen prijsnemers zijn die elk
afzonderlijk geen invloed kunnen uitoefenen op de marktprijs. De homogeen goed-voorwaarde
wil zeggen dat goederen die op de betreffende markt worden verhandeld door vragers als identiek
worden beschouwd (bijvoorbeeld van vergelijkbare kwaliteit en samenstelling). Het maakt de
consument dus niet uit bij wie hij koopt. De vierde voorwaarde, de transparante markt, zegt dat
consumenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en de kwaliteit van producten van de diverse aanbieders, en dat producenten perfecte en kostenloze informatie hebben
over de prijzen en producten van hun concurrenten. Er is met andere woorden geen onzekerheid
en/of gebrek aan informatie. Ten slotte is er de voorwaarde van vrije toe- en uittreding: er zijn
geen kosten verbonden aan het opzetten van een bedrijf of aan het stoppen van een bedrijf. Het
gaat hierbij niet om alle kosten maar om de zogenaamde verzonken kosten, dat wil zeggen de
kosten die na uittreding niet terugverdiend kunnen worden door investeringen te verkopen.
6
Economie is een wetenschap die bestudeert hoe schaarse middelen verdeeld zouden moeten worden
zodat de behoeften van mensen zo optimaal mogelijk bevredigd worden en de welvaart gemaximaliseerd
wordt. Merk op dat het economische begrip welvaart zeer breed is gedefinieerd: het betreft alles wat de
behoeften van mensen beïnvloedt. Het andere economische woord voor welvaart is nut. Omdat nut niet
goed meetbaar is, wordt het begrip welvaart in het dagelijkse spraakgebruik ook wel gelijk gesteld aan financiële welvaart; dat is echter een veel enger begrip dan het economische begrip welvaart.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
11
In de praktijk van alledag zal aan de voorwaarden van volledig vrije mededinging strikt genomen
nagenoeg nooit worden voldaan. Op vrijwel alle markten is dus sprake van marktfalen. In dit
hoofdstuk beschrijven we hoe publieke belangen ontstaan als markten falen en dat er bij het
borgen van publieke belangen altijd een afweging bestaat tussen dit marktfalen en de kosten van
de correctie daarvan.
2.2.4 Marktfalen: nader toegelicht
Marktfalen heeft betrekking op de levering van goederen en diensten. Het gaat zowel om de
productie en consumptie als om de verdeling van goederen en diensten en om alles wat daarbij
hoort aan geld- en inkomensstromen. Deze productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de
markt plaats te vinden, maar kan uiteraard ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen
huishoudens of andere organisatievormen (verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt
kan sommige lezers dan ook op het verkeerde been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient
zeer ruim te worden opgevat. Marktfalen betreft dus een zeer breed palet aan goederen en diensten. In deze paragraaf beschrijven we onder welke drie basisveronderstellingen een analyse in
termen van marktfalen überhaupt zinvol is.
Veronderstelling: markten kunnen ontstaan als de transactiekosten niet te
hoog zijn
Een primair vereiste voor het bestaan van een marktfalen is dat er sprake moet zijn van een situatie waarin marktfalen überhaupt relevant is. Het moet dus gaan om een marktsituatie of om het
ontstaan van een marktsituatie. Er hoeft dus nog geen markt te bestaan; juist het ontbreken van
markten kan ook op marktfalen duiden.7 We gaan uit van een economisch systeem waarin de
allocatie van goederen en diensten in principe via een markt gebeurt. Met allocatie bedoelen we
de wijze waarop goederen en diensten worden verdeeld: wie krijgt wat? Er zijn verschillende
allocatiemechanismen mogelijk. Op een huizenmarkt komen via het prijsmechanisme huizen
terecht bij diegene die er het meest voor wil betalen. Een puntensysteem is een ander mogelijk
allocatiesysteem voor huizen. De overheid beschikt over huizen en wijst die toe afhankelijk van
het aantal punten dat wordt toegekend aan huishoudens op basis van grootte van het huishouden, inkomensniveau, leeftijd van de huishoudleden, wachttijd et cetera.
De eerste veronderstelling in de economische analyse van marktfalen en publieke belangen is dat
we uitgaan van het bestaan van markten (en dus een zekere mate van vrije dan wel geleide markteconomie).
Markten zijn alleen haalbaar als allocatiemechanisme als de transactiekosten niet te hoog zijn. Er
kunnen onoverkomelijke moeilijkheden zijn om eigendomsrechten te bepalen of om complete
contracten af te sluiten. In dergelijke gevallen waarin de transactiekosten te hoog zijn, moet de
7
Iemand die een visvijver bezit, kan de gelegenheid tot vissen in zijn vijver ‘verkopen’ aan belangstellenden. In dit geval is er een markt, waarin het recht tot vissen wordt verhandeld. Echter, het bezit van de
Noordzee is veel gecompliceerder, omdat de transactiekosten om te voorkomen dat de eigendomsrechten
(bijv. visquota) worden geschonden (door te veel of illegaal te vissen) zeer hoog zijn. De totstandkoming
van een markt waarin het recht op haringvissen kan worden verhandeld, komt daarom veel moeizamer
tot stand dan bij de vijver.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
12
HOOFDSTUK 2
markt meteen als mogelijk allocatiemechanisme uitgesloten worden. In andere gevallen zijn markten wel mogelijk en kunnen ze vervolgens falen.
Naast de traditionele vormen van marktfalen (zie volgende paragraaf) voegen wij daarom een
mogelijke oorzaak van problemen aan toe: hoge transactiekosten. Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt
moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt
worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten
bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor
het opstellen van een contract. Het achteraf bewaken van de uitvoering van het contract brengt
kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.
Veronderstelling: rechtszekerheid, contractrecht en eigendomsrechten
Zoals eerder gezegd: het startpunt van het economisch denken start bij een situatie zonder overheidsingrijpen. Met het bestaan van markten veronderstellen we echter ook een minimaal niveau
aan overheidsingrijpen. Opdat de markt goed kan werken als allocatiemechanisme is het van
essentieel belang dat rechtszekerheid en de mogelijkheid om bindende afspraken te maken (contractrecht) bestaan. Rechtszekerheid verbiedt de overheid of andere partijen om zomaar eigendom van anderen in bezit nemen. Zonder rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde
en daarmee is rechtszekerheid de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale
relaties. Rechtszekerheid hangt samen met het vastleggen en garanderen van eigendomsrechten.
De organisatie van de productie en de ruil tussen individuen vormt de basis van een economisch
systeem.
Eigendomsrechten zijn de juridische normen die de verhouding tussen mensen ten aanzien van
schaarse middelen op een specifieke manier regelen.8 Goed gedefinieerde eigendomsrechten zijn
net als het bestaan van contractrecht noodzakelijk voor marktwerking. Het ontbreken van eigendomsrechten leidt vaak tot marktfalen (met name externe effecten).
Veronderstelling: welwillende overheid
Een derde veronderstelling is dat we bij de identificatie van publieke belangen uitgaan van een
overheid die streeft naar welvaartsmaximalisatie van alle ingezetenen tezamen. We gaan dus uit
van een democratie of in ieder geval van een overheid die het belang van haar burgers vooropstelt en niet het deelbelang van bepaalde groepen of zichzelf.
Resumerend: startpunt bij ‘wat’ vraag
Het startpunt van het zoeken naar een antwoord op de ‘wat’ vraag is de vraag: kan de markt het
allocatieprobleem oplossen? Daarvoor is essentieel dat minimaal het contractrecht en het eigendomsrecht goed is gedefinieerd en effectief wordt gehandhaafd. We veronderstellen dat er een
overheid is die daar minimaal voor zorgt. Verder laten we in aanvang de overheid weg uit de
redenering. We vragen ons af of de werking van de markt of een systeem van markten er voor
8
Comisso, 1989.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
13
kan zorgen dat de productiemiddelen waarover we beschikken (arbeid, kapitaal, kennis, grond et
cetera) zo worden aangewend dat er optimaal geproduceerd wordt en dat vervolgens die productie ook optimaal terecht komt bij de burgers. Met optimaal bedoelen we dan dat de welvaart van
alle ingezeten tezamen wordt gemaximaliseerd. Als de markten (arbeidsmarkten, kapitaalmarkten,
grondmarkten, financiële markten, goederen- en dienstenmarkten et cetera) niet tot een optimale
allocatie komen, dan is er sprake van marktfalen en is aanleiding om te onderzoeken of overheidsingrijpen hier iets kan verbeteren. De overheid komt dus pas aan het eind van de afweging
te voorschijn (zoals gezegd: met uitzondering dan van de rol die de overheid speelt bij contractrecht en eigendomsrecht).
2.2.5 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang?
Vanuit de economische wetenschap is zoals we hierboven al schreven commentaar op de zienswijze en definitie van de WRR van publieke belangen gekomen. Volgens deze critici bepaalt niet
alleen de politiek wat publieke belangen zijn, maar heeft de wetenschap hier ook iets over te zeggen. Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Op zoek naar de publieke belangen op een
markt verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt (op de in de vorige paragraaf genoemde veronderstellingen na). Uitgangspunt
is in feite dat individuen in vrijheid hun keuzes kunnen maken en dat een inbreuk daarop door de
overheid gelegitimeerd dient te worden.
In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als:
1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het
geval van:
a. Externe effecten.
In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd,
maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangen. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken.
Bij negatieve effecten, zoals milieuverontreiniging, is de marktprijs te laag. Deze is immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke kosten inclusief de milieukosten.
b. Publieke of collectieve goederen.
Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van
het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in
het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van
het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de
ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat
‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief
goed, zonder er voor te betalen (bekende voorbeelden: defensie en dijken).
c. Grote informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder.
Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch
gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder
meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Deze laatste categorie werken wij bij wijze van
voorbeeld verder uit.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
14
HOOFDSTUK 2
Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de
kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie
en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt
prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding.
Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand. Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen.
Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzekeraar
een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou
aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Door onverantwoord (immoreel) gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van
faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’).
Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere
verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale
verzekering).
Merk op dat informatieproblemen op vrijwel alle markten een rol spelen. Deze problemen zijn alleen dan een motief voor overheidsingrijpen indien het probleem erg groot is,
sterk negatieve gevolgen heeft (bijv. averechts selectie) en als marktpartijen de problemen
zelf niet op kunnen of willen lossen.
d. Monopolievorming.
Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie
krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet),
netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart).
2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden.
Transactiekosten komen om de hoek kijken als (1) marktfalen wel zou kunnen worden opgelost met private middelen, maar de transactiekosten daarvan hoog zijn, en (2) door de
hoogte van de transactiekosten markten niet tot stand komen.
Transactiekosten betreffen zowel de kosten van expliciete als van impliciete contracten. Voor
expliciete contracten gaat het om de administratieve en juridische kosten, het schrijven van
het contract, het administreren van wederzijdse verplichtingen en betalingen, en het rechtens
afdwingen van de naleving van het contract. Voor impliciete contracten gaat om de kosten
van het opbouwen van reputaties.
Transactiekosten kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het niet haalbaar is om eigendomsrechten goed te definiëren.9 Transactiekosten kunnen ook het afsluiten van volledige contracten onmogelijk maken (je kan niet alles voorzien in de toekomst en dus is het onmogelijk om
9
Als we het voorbeeld over het vissen op de Noordzee (zie voetnoot 6) weer even gebruiken: de transactiekosten (denk aan de enorme handhavingskosten – je hebt letterlijk een imperium nodig in dit geval)
kunnen eigendomsrechten op de Atlantische Oceaan onmogelijk maken en daardoor ontbreken markten
voor de exploitatie van de oceaan.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
15
toekomstige risico’s via een contract af te dekken).
Gewone transactiekosten van het economisch verkeer geven geen aanleiding tot overheidsingrijpen. Hoge transactiekosten die in de weg staan dat welvaartverhogende transacties tot
stand komen, kunnen wel overheidsingrijpen vereisen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie
waarin er bij het oplossen van een probleem zoveel belanghebbenden zijn betrokken dat de
transactiekosten van het aangaan van een contract met elk van hen te hoog zijn, waardoor het
probleem niet opgelost wordt. In dat geval kan de overheid dwingend een contract opleggen
of op andere wijze ingrijpen om het probleem op te lossen. Een voorbeeld is de geluidhinder
rond Schiphol. Er zijn veel omwonenden en het zou zeer kostbaar zijn als Schiphol met elk
van hen zou moeten onderhandelen over een oplossing voor de geluidhinder door overvliegende vliegtuigen. In dat geval kan de overheid kiezen voor een wettelijk verplicht isolatieprogramma of voor monetaire compensaties.
3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval
bij:
a. Ongelijke inkomensverdeling.
Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is
ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling).
Dergelijke herverdeling gaat vaak ten koste van de totale in geld gemeten ‘welvaart’ (het
nationale inkomen): de herverdeling kan met uitvoeringskosten gepaard gaan en verstoringen introduceren die leiden tot inefficiënte beslissingen. Uitgaande van het ruime begrip welvaart (gemeten als het nut dat wordt ontleend aan de consumptie van goederen
en diensten), zou per saldo toch een hoger nut kunnen resulteren. Dit kan als sprake is
van afnemend grensnut van consumptie naarmate het inkomen hoger ligt. Daarbij geldt
echter dat het niet goed mogelijk is om het nut van verschillende personen te vergelijken.
Daardoor biedt dit argument mogelijk ondersteuning voor herverdeling, maar zeker geen
richtsnoer voor de omvang ervan. Dat is een politieke kwestie.
b. Individuele beslisfouten.
In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan zowel aanleiding
zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die
slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs; ‘demerit goods’), als
om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist
goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken
van een theater en het dragen van autogordels; ‘merit goods’).
Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute
beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze
vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de
mainstream economische wetenschap, namelijk individuele rationaliteit en consumentensoevereiniteit. Maar dit is aan het veranderen. Economen krijgen steeds meer oog voor
politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten systematische beslisfouten maken, die zich (dankzij hun systematische karakter)
lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een
te korte individuele planningshorizon met als gevolg onvoldoende pensioenbesparingen,
of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te geSEO ECONOMISCH ONDERZOEK
16
HOOFDSTUK 2
ringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is
paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd.
Kortom, publieke belangen geven mogelijk aanleiding tot overheidsingrijpen. Het borgen van
publieke belangen hangt nauw samen met het niet goed werken van markten, prohibitief hoge
transactiekosten en met doelstellingen van herverdeling en paternalisme. Indien geen sprake is
van een publiek belang is er volgens de econoom geen reden voor overheidsingrijpen.
In de SZW-beleidspraktijk hangen de meeste publieke belangen samen met de (politieke) wens
tot inkomensherverdeling (denk aan: inkomensbeleid, sociale werkvoorziening, werknemersverzekeringen en volksverzekeringen). Men zou kunnen stellen dat het denken in termen van
economische motieven daarom weinig toegevoegde waarde heeft voor SZW. Echter, daarmee
wordt vergeten dat juist de systematische analyse van verschillende motieven expliciet maakt dat
er kennelijk in sommige gevallen geen economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en
dat dat ingrijpen op politieke gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten we als samenleving bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen.
Daarmee wordt ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet
als vergaarbak voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden. Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming wordt geëxpliciteerd.
Box 2.1: Marktfalen en externe effecten
Het afwegingskader om de ‘wat’ vraag te beantwoorden, is mede gebaseerd op de economische
theorie zoals dat ook in de ‘Calculus van het publiek belang’ is gedaan. Een belangrijk verschil met
de methodiek van de ‘Calculus van het publiek belang’ is dat we in het SZW-afwegingskader niet
expliciet werken met het concept complex extern effect. Publieke belangen vloeien in deze gedachtegang voort uit externe effecten, dat wil zeggen die effecten die optreden als de actie van één
partij of als de transactie tussen verschillende partijen voor- of nadelen met zich meebrengen voor
een niet bij de actie of transactie betrokken partij. Een publiek belang is dan een complex extern
effect – dat wil zeggen: waarbij veel belanghebbenden een rol spelen – waarvan de realisatie door
free-ridersgedrag – dat wil zeggen: wel profiteren, maar niet meebetalen – wordt verhinderd.
Traditioneel worden in de economische theorie vier vormen van marktfalen onderscheiden, namelijk informatieproblemen, concurrentiebeperkingen, externe effecten en publieke goederen. Door uit
te gaan van het concept complexe externe effecten verdwijnt dit onderscheid naar verschillende
vormen van marktfalen. Omdat de opsplitsing in verschillende vormen van marktfalen in de praktijk
juist verhelderend kan werken als het gaat om het achterhalen van de oorzaak van een probleem,
zullen we in het SZW-afwegingskader werken met de traditionele indeling.
2.2.6 Overheidsfalen
In praktijk kan de beleidsambtenaar veelal niet abstraheren van reeds bestaand overheidsbeleid,
zoals dat bij het doordenken van de economisch afwegingskader (beantwoording van de ‘wat’
vraag) wel nodig is. Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve
gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de
second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren (zie box 2.2). Aanvankelijk was het
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
17
onze bedoeling om in het afwegingskader te onderscheiden tussen een first best en een second best
wereld. Dat zou dan te maken hebben met het feit dat we leven in een second best wereld, waarmee
bedoeld werd dat een ambtenaar in de beleidspraktijk leeft in een second best wereld waarin alleen
kan worden gedacht over overheidsingrijpen door ook rekening te houden met de huidige institutionele setting (met huidig overheidsingrijpen).
Box 2.2: Een first en second best wereld als het verschil tussen theorie en beleidspraktijk
Er bestaan slechts weinig markten die aan alle condities voor Pareto-optimaliteit voldoen; de first
best wereld bestaat niet in praktijk. Praktisch al het overheidsbeleid wordt dan ook gemaakt in
een second best wereld. Echter, de meeste beleidseconomen veronderstellen dat het toch
meestal een Pareto-verbetering inhoudt als de overheid in haar beleid streeft om zoveel mogelijk
de vijf condities voor volkomen vrije mededinging te benaderen. Stel bijvoorbeeld dat de transparantie van een markt beperkt is en nooit volledig zal zijn en er daarnaast barrières bestaan die
vrije toetreding en uittreding voorkomen. Er is dan sprake van een second best situatie. Toch gaat
de overheid er in dergelijke gevallen vanuit dat het optimaal is de marktbarrières te verlagen.
Binnen overheidsbeleid, of het SZW-afwegingskader, is de strikt economische definitie van een
second best wereld dan ook minder goed bruikbaar. Het gaat veeleer om het analyseren van de
gevolgen van overheidsingrijpen in plaats van louter marktfalen. Veel overheidsingrijpen is immers gebaseerd op herverdeling en/of het corrigeren van individuele beslisfouten en niet zo zeer
op de correctie van marktfalen. Denk in dit verband aan het minimumloon of het pensioenbeleid.
Overheidsingrijpen in een bepaalde markt kan leiden tot restricties in andere markten. Door markten afzonderlijk te analyseren, is het mogelijk om te bekijken in hoeverre er op andere markten
restricties zijn opgelegd (bijvoorbeeld het minimumloon) die doorwerken op de markt waarop het
overheidsbeleid direct aangrijpt. Het denken over de second best wereld kan dus worden toegepast op het beleid door binnen afgebakende markten de neveneffecten van beleid op andere
markten te bekijken. Zo hebben beslissingen over het ontslagrecht – die politiek gezien wenselijk
kunnen zijn – gevolgen voor de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt wordt dus beperkt door overheidsingrijpen op een ander gebied en is second best. Door de gevolgen van de beperking voor de
markt te analyseren, kan de economisch optimale situatie verschuiven. In dat geval is het van
belang om – gegeven de restricties – te trachten het verschoven optimum met beleid te benaderen. Dat is wat in de beleidspraktijk wordt bedoeld met het denken in termen van een second best
wereld.
Correctie van overheidsfalen als motief voor (nieuw) ingrijpen is een belangrijk onderdeel van het
afwegingskader, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die
voortkomen uit marktfalen en waarop de overheid nog geen beleid voert. Op nagenoeg alle beleidsterreinen die met de correctie van marktfalen samenhangen, is hoogstwaarschijnlijk reeds
beleid geïmplementeerd. Dat betekent dat in praktijk marktfalen op een ongereguleerde markt
zelden aanleiding zal geven voor nieuw beleid. Veeleer is de analyse van de effecten van bestaand
beleid dan van belang. Bestaand beleid kan aanleiding geven tot het ontstaan van een marktfalen
of een scheve verdeling. Omdat in dat geval niet de markt faalt, maar de oorzaak ligt bij overheidsingrijpen spreken we van overheidsfalen. Een voorbeeld is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek
gewenst zijn. Waar het in een second best omgeving om gaat is dat van dit beleid een negatief effect
uitgaat op de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking en is er additioneel (gestapeld)
beleid noodzakelijk. Het in dit rapport ontwikkelde afwegingskader (hoofdstuk 4) gaat terug tot
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
18
HOOFDSTUK 2
de eerste vorm van ingrijpen (vervroegde uittreding) en bekijkt in hoeverre het mogelijk is om dat
beleid anders te formuleren of zelfs af te schaffen (bijvoorbeeld omdat het probleem nu niet
meer bestaat), zodat het probleem in de second best omgeving ook verdwijnt of minder groot is.
Indien het oorspronkelijke beleid (dat het overheidsfalen veroorzaakt) niet afgeschaft of verminderd kan worden, is het van belang om bij het mitigerende beleid om het probleem in de second
best wereld op te lossen vast zoveel mogelijk rekening te houden met mogelijke bij-effecten.
De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft (dus: dat sprake kan zijn van overheidsfalen), is groter als op onderstaande vragen ‘ja’ wordt geantwoord.10 Deze vragen staan in
willekeurige volgorde en zijn niet uitputtend (dat wil zeggen: er zijn ook situaties waarin overheidsfalen voorkomt, die niet uit deze lijst blijken; dat is onvermijdelijk doordat overheidsfalen
per geval bepaald dient te worden):
-
-
-
-
-
-
10
11
Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is
de overheid vatbaar voor lobby- gedrag?11 Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote
belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen
i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges,
machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)?
Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen
vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)?
Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken.
Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten?
Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten die daar tegenover staan, hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.)
Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een
minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk?
Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze
informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen?
Bij het samenstellen van deze vragen is gebruik gemaakt van Wolfe (1993) en inzichten uit de public
choice benadering.
In de economie zijn twee fundamentele theorieën van belang: de public interest theorie en de private interest
theorie (in praktijk spelen er ook andere aspecten een rol bij regulering, zoals jurisprudentie, de Europese
verwachtingen en eisen, uitvoeringsproblemen, technische ontwikkelingen of bezuinigingen). Volgens de
eerste theorie komt regulering door de overheid tot stand op verzoek van het publiek om marktfalen te
herstellen (Posner, 1974). De tweede theorie, ook wel de belangengroeptheorie genoemd, stelt dat overheidsregulering totstandkomt door inmenging van belangengroepen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
-
19
Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo
is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren.
Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of
verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor
de volksgezondheid?
In het geval bestaand overheidsbeleid de reden is voor nieuw (corrigerend) ingrijpen, kan het een
mogelijkheid zijn om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid
te stapelen (zier hierboven). Dit neemt niet weg dat het in sommige gevallen welvaartsverhogend
zou kunnen werken om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid
te versterken of negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen.
2.2.7 De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag
Nadat duidelijk is wat het publiek belang is, kan op basis van de geïdentificeerde motieven voor
overheidsingrijpen bekeken worden welke instrumenten gebruikt kunnen worden (de ‘hoe’
vraag). Daarbij dienen zoveel mogelijk opties de revue te passeren zodat uiteindelijk het meest
effectieve en doelmatige instrument wordt ingezet. Deze vraag wordt verder in hoofdstuk 3 uitgewerkt, waar de instrumenten worden beschreven.
Indien duidelijk is welk publiek geborgd dient te worden en uit welke instrumenten daarbij gekozen kan worden, kan de ‘of’ vraag worden beantwoord. Daarbij staat de Calculus gedachte centraal, namelijk het afwegen van de kosten van het overheidsingrijpen tegen de baten.
De baten komen voort uit het corrigeren van een marktfalen, het verlagen van transactiekosten of
het herverdelen van inkomen en het behoeden van individuen voor beslisfouten. De baten zijn
hoger naarmate de gekozen instrumenten effectiever zijn. Het is dus belangrijk om van elk instrument informatie te hebben over de effectiviteit ervan.
De kosten van overheidsingrijpen bestaan uit de beleidskosten (dat wil zeggen alle kosten die met
de uitvoering van het beleid samenhangen) en de kosten in termen van bedoelde en onbedoelde
averechtse effecten (overheidsfalen; zie vorige paragraaf). Box 2.3 licht dit toe.
De ‘of’ vraag behelst het doordenken van een maatschappelijke kosten-batenanalyse van het
inzetten van een bepaald instrument of combinatie van instrumenten. Het instrument dat de
meeste welvaart oplevert, zou idealiter ingezet moeten worden.
De invalshoek bij de ‘of’ vraag komt ook in bestuurskundige analyses wel terug. De Bruijn et al.
(2003) constateren bijvoorbeeld dat er veelal meerdere publieke belangen aan een vraagstuk zijn
verbonden. Publieke belangen dienen dan te worden afgezet tegen overige publieke belangen om
te kunnen bepalen of en in welke mate de overheid erin dient te investeren (financieel, met beleidsmaatregelen of anderszins). Bij veel vraagstukken concurreren publieke belangen bovendien
met elkaar. De Bruijn et al. noemen onder meer het waarborgen van de leveringszekerheid in de
energievoorziening. Hoewel dit een groot publiek belang vertegenwoordigt, verwijzen zij naar recente studies die uitwijzen dat het vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit beter is om enige
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
20
HOOFDSTUK 2
mate van discontinuïteit te accepteren, omdat andere aanwendingsrichtingen van overheidsgeld
naar verwachting een gunstiger maatschappelijke kosten-batenverhouding opleveren.
Box 2.3: De algemene kosten van overheidsbemoeienis
Er zijn twee soorten algemene kosten van overheidsbemoeienis te onderscheiden:
a. De opportunity cost van het besteden van overheidsgeld. Als geld en middelen worden besteed aan de taxibranche, kan dat geld niet ook nog eens worden besteed aan onderwijs, of
andere relevante beleidsdoelen. Dit argument geldt ten faveure van zelfregulering/private initiatieven en speelt met name in tijden van bezuinigingen en overbelasting van het overheidsapparaat, waardoor de roep om het stellen van duidelijke prioriteiten bij beleid harder is.
b. De kosten van de verstorende werking van belastingheffing. De overheid maakt kosten om een
sector te reguleren, maar verhaalt deze kosten op alle sectoren van de economie. Hierdoor is
het product van de gereguleerde sector goedkoper dan wat het kost, en zijn de producten van
de belaste sectoren te duur (d.w.z. prijs hoger dan de marginale kosten). Hierdoor maken
mensen andere keuzes dan wanneer de prijs van alle sectoren gelijk zou zijn aan de kosten.
Dit is het verstorende effect van belastingen. Belastingheffing kan drie verstorende gevolgen
hebben.
- Ten eerste kunnen consumenten minder goederen kopen, waardoor het nut daalt.
- Ten tweede zijn goederen en diensten duurder voor de gebruiker dan voor de producent.
Mensen en bedrijven maken hierdoor andere keuzes over hoeveel en welke goederen en
diensten worden aangeschaft.
- Ten derde wordt de keuze tussen werk en vrije tijd beïnvloed. In beginsel wordt werken
minder aantrekkelijk, maar als het inkomen van mensen wordt verlaagd, kan dit mensen tegelijk prikkelen om meer te gaan werken. Door deze veranderende keuzes van mensen
komt allocatieve efficiëntie niet meer tot stand en is er een welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies vormt additionele kosten van belastingheffing.
De kosten van een extra eenheid overheidsmiddelen zijn dan groter dan 1. Daarnaast gaat
het innen van belasting gepaard met uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het gaat
hierbij om allerlei soorten belastingheffing, van inkomensbelasting tot BTW. In de box wordt
de verstorende werking van de belastingen nader toegelicht.
Merk op dat dit punt vervalt op het moment dat corrigerend beleid wordt gevoerd d.m.v. belastingheffing en subsidies, omdat de correctie dan juist loopt via de belastingheffing en
subsidies. Stel dat de productie van een goed gepaard gaat met negatieve externe effecten.
Een manier om die externe effecten te internaliseren, is het heffen van een belasting op de
productie van dat goed. Als de belasting precies goed wordt gekozen, resulteren productieen consumptiebeslissingen alsof iedereen rekening houdt met de maatschappelijke kosten
van productie. De belasting werkt hiermee ‘verstorend’ (als in ‘het beïnvloedt beslissingen’),
maar dat is juist de bedoeling; de belasting verhoogt daarmee de welvaart. De term verstoring zou ten onrechte de suggestie kunnen wekken dat de belastingheffing tot kosten (minder efficiëntie) leidt, terwijl in het voorbeeld juist sprake is van meer efficiëntie.
2.3 De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar
Beleidsambtenaren komen veel verschillende beleidsproblemen tegen. Deze problemen trachten
ze op te lossen door een breed scala aan sturingsinstrumenten in te zetten. Niet ieder instrument
is even geschikt om ieder probleem op te lossen. De keuze van de beleidsambtenaar voor het
specifieke instrument is daardoor mede van invloed op de mate waarin het uiteindelijke doel
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
21
wordt bereikt. Deze paragraaf beschrijft de manier waarop momenteel de keuze voor een sturingsinstrument tot stand komt. Hiervoor hebben wij zes groepsgesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers van de directies Arbeidsomstandigheden, Arbeidsmarkt, Arbeidsvoorwaarden,
Sociale Verzekeringen en Werk en Bijstand (zie bijlage B). Tevens hebben we in deze paragraaf
de resultaten van de workshop die in januari 2007 in het kader van dit onderzoek is gehouden,
verwerkt (zie bijlage D).
2.3.1 Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag)
De eerste stap die doorgaans wordt gezet is de probleemanalyse: welk doel moet worden bereikt?
Waarom worden de doelen niet door de markt gerealiseerd? De doelen die de beleidsambtenaren
willen bereiken zijn heel divers, variërend van het zorgen voor kinderopvang met een goede kwaliteit tot het geven van inkomenszekerheid aan de zwaksten in de samenleving, van een toename
in de arbeidsparticipatie tot het verminderen van het aantal arbeidsongevallen. Een probleemanalyse gaat echter verder dan vaststellen welk doel moet worden bereikt. De vraag waarom het doel
niet door de markt zelf wordt bereikt, staat vaak centraal in deze analyses (zie het theoretisch
kader zoals dat in de vorige paragraaf is beschreven). Een goede probleemanalyse is belangrijk
voor de keuze van het juiste instrument, zie box 2.4. In praktijk gebeurt dit echter veelal niet;
men gaat uit van doelstellingen die politiek reeds vastgesteld zijn (impliciet dan wel expliciet).
Box 2.4: Het belang van een goede probleemanalyse
De directie AM wil graag de arbeidsparticipatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt vergroten.
Verschillende instrumenten kunnen worden ingezet om dit doel te bereiken:
Maak de markt voor persoonlijke dienstverlening aantrekkelijker door uitbreiding van de
huishouddienstregeling (mensen die maximaal 2 dagen per week persoonlijke diensten
verlenen zijn reeds vrijgesteld van premiebetaling). Het idee hierachter is dat als het voor
particulieren aantrekkelijker wordt om werksters ed. aan te nemen, dat dan de vraag naar
arbeid aan de onderkant van de arbeidsmarkt toeneemt.
Verbeter de transparantie op de markt voor persoonlijke dienstverlening.
Vergroot het arbeidsaanbod door werken aantrekkelijker te maken (via verhoging van de
arbeidskorting).
Welk instrument het beste werkt hangt af van de precieze reden waarom de arbeidsparticipatie aan
de onderkant van de arbeidsmarkt laag is. Is er te weinig vraag (dan helpt het eerste punt)? Te
weinig aanbod (dan het laatste punt)? Of kunnen vraag en aanbod elkaar moeilijk vinden (dan het
tweede punt)?
In de workshop kwam een ander voorbeeld aan de orde. Zelfstandigen zonder personeel (ZZP-ers)
hebben nauwelijks aanvullend pensioen opgebouwd en de politiek heeft dit geagendeerd. Is hier
een rol voor de overheid? Het zou kunnen zijn dat er in deze markt sprake is van marktfalen (aanvullend pensioen voor deze doelgroep lijkt relatief erg duur), maar onduidelijk is of dat echt zo is. Er
lijkt hier geen rol voor de overheid om aanvullende (financiële) instrumenten aan te bieden of in de
markt in te grijpen. Uitgaande van de gedachte dat de overheid het in het belang van de ZZP-er
acht om aanvullend pensioen te regelen (paternalisme), kan een mogelijkheid ook zijn om het bewustzijn van de doelgroep van de nadelen van een te klein pensioen te verhogen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
22
HOOFDSTUK 2
Als is vastgesteld dat en waarom er een maatschappelijk probleem is, moet worden gezocht naar
de beste manier om dit probleem op te lossen. Beleidsambtenaren houden zich dan ook vooral
bezig met het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag: welk sturingsinstrument is het meest geschikt om
mijn probleem op te lossen? Soms is de ‘hoe’ vraag zelfs nog specifieker: gegeven het type sturingsinstrument, hoe wordt dit instrument zo efficiënt en effectief mogelijk ingericht?
Gezamenlijk met de ‘hoe’ vraag wordt idealiter de ‘of’ vraag beantwoord: ‘moet er überhaupt
worden ingegrepen?’ gesteld. Overheidsingrijpen gaat immers gepaard met reguleringsfalen. Het
is niet voor ieder probleem zo dat baten van het overheidsingrijpen de kosten van het reguleringsfalen overtreffen. De ‘of’ vraag is een echter een vraag die veel minder vaak door de beleidsambtenaren wordt gesteld. In de praktijk van de beleidsambtenaar lijkt met andere woorden
voornamelijk de ‘hoe’ vraag centraal te staan.
2.3.2 Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag)
Als eenmaal is besloten dat er een probleem is en dat dit probleem overheidsingrijpen rechtvaardigt, dan is de volgende vraag met welke instrumenten het probleem zo goed mogelijk wordt
opgelost. Een aantal factoren beïnvloedt momenteel welk instrument wordt gekozen. De probleemanalyse is al heel bepalend voor de keuze voor een instrument. Specifieke doelen vragen
vaak specifieke instrumenten, zie box 2.5. De keuze tussen verschillende instrumenten wordt
beperkt door de juridische context. Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld niet om wetten en
regels die in Europees verband zijn vastgelegd heen.
Box 2.5: Het palet aan keuzemogelijkheden hangt af van het doel
Het belangrijkste doel van de directie SV is zorgen voor de inkomensvoorziening van uitkeringsgerechtigden. Bij dit doel an sich worden nooit vragen gesteld over de redenen waarom en hoe dit
bereikt moet worden. Wet- en regelgeving is feitelijk de enige mogelijkheid om iedereen te kunnen
garanderen dat ze – indien nodig – aanspraak kunnen maken op deze voorziening. Wel is er een
palet aan keuzemogelijkheden bij de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. Doe je dit zelf,
of laat je dit over aan een ZBO of zelfs een private organisatie? Hoe zorg je ervoor dat de uitvoerende instanties de juiste prikkels krijgen, zodat de uitvoerende instanties doen wat je wilt dat ze
doen? Ofwel, hoe los je het principaal-agentprobleem op? Hoe zorg je ervoor dat mensen met een
uitkering weer zo snel mogelijk aan de slag komen?
Een tweede belangrijke factor is de politiek. Veel problemen zijn politiek gedicteerd. Zo is de
minister gebonden aan het regeerakkoord en zijn toezeggingen aan de Kamer. De ambtenaar
heeft daardoor voor zijn gevoel niet de vrijheid om problemen tot de essentie terug te brengen en
op basis daarvan het optimale ingrijpen te bepalen. Anderzijds is het wel zo dat ambtenaren mede
beïnvloeden wat er in het regeerakkoord (of breder: op de politieke agenda) staat. Tevens is het
zo dat het regeerakkoord slechts de hoofdlijn bevat, waardoor er in praktijk nog voldoende ruimte is om een eigen inbreng te leveren. Indien de keuzeruimte voor beleidsambtenaren in praktijk
beperkt is doordat al pasklare oplossingen voor een bepaald probleem zijn voorgeschreven, bijvoorbeeld dat er een subsidieregeling komt of dat nieuwe wet- en regelgeving wordt ingevoerd,
dan rest de ambtenaar niets meer dan dit instrument zo goed mogelijk toepassen – zo blijkt tijdens de interviews.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
23
Een derde factor van belang is het draagvlak. Nieuwe wet- en regelgeving kan feitelijk alleen
worden ingevoerd als het op steun kan rekenen van een respectabel deel van de betrokkenen.
Anders worden de handhavingskosten buitenproportioneel hoog. Ook bij andere typen instrumenten, als een convenant of een keurmerk geldt dat het moet kunnen rekenen op steun van de
betrokken partijen. Beleidsambtenaren hebben allerlei mogelijkheden om de steun voor hun
instrumenten te verhogen, zoals bestuurlijk overleg en management bij speech. Ook de dreiging
van wet- en regelgeving kan helpen om partijen over de streep te trekken om zelf bepaalde zaken
te regelen (zie box 2.6). Tevens is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast waarbij deze
zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen
en doelen.12 De SZW ambtenaar kan de werking van wenselijk geachte zelfregulering daardoor
effectiever maken (zie figuur 2.2 in paragraaf 2.4).
Box 2.6: Wetgeving als pressiemiddel
Zelfregulering kan ontstaan als alternatief voor overheidsregulering, in de zin dat zowel overheidsregulering als zelfregulering mogelijk is. In zo’n situatie is het motief achter zelfregulering vergelijkbaar met de mogelijke rechtvaardigingen voor overheidsregulering, zoals in paragraaf 2.2 beschreven. Zelfregulering kan bijvoorbeeld ontstaan door anticipatie op overheidsregulering, met als doel
het voorkomen van de wellicht strengere en eventueel minder passende overheidsinterventie. Zelfregulering kan ook door de overheid afgedwongen worden door de dreiging van strenge overheidsregulering.
Een goed voorbeeld is het keurmerk in de reïntegratiebranche. Het is aan de branche zelf (met
financiële ondersteuning van SZW) overgelaten om een keurmerk te beginnen. De wet biedt echter
de mogelijkheid dat het Rijk de introductie van een keurmerk in eigen hand neemt. De dreiging van
de inzet van dit wetsartikel geeft de partijen in het veld een extra stimulans om zelf te zorgen voor
een succesvol keurmerk, iets dat ook is gelukt.
Omdat het ministerie van SZW bij uitstek een ministerie is dat in samenspraak met stakeholders
(sociale partners, uitvoeringsinstanties) haar ingrijpen bepaalt, speelt bij de uitvoering van beleid
het samenspel/onderhandelingsspel om voldoende draagvlak te verkrijgen een hoofdrol. Daardoor staat een rationeel besluitvormingsproces wat ver van de werkelijkheid af – een werkelijkheid die niet primair rationeel is, maar die veeleer door onderhandelingen met stakeholders wordt
ingegeven. Het ministerie van SZW is een politiek ministerie in die zin dat vrijwel elk onderwerp
zeer gevoelig ligt bij politiek en maatschappelijke achterbannen. Trend is wel dat waar mogelijk
steeds meer wordt overgelaten aan lagere overheden, sociale partners en soms ook de markt.
Naast politiek-bestuurlijke overwegingen spelen ook economische overwegingen een rol. Als te
weinig vrouwen werken, is dat een economisch probleem; als bepaalde markten niet goed werken, moet er ingegrepen worden (bijv. discriminatie op arbeidsmarkt, vergroten arbeidsaanbod,
monopoliepositie doorbreken zoals bij reïntegratiemarkten is gebeurd, et cetera). Het ministerie
van SZW heeft tot slot ook te maken met veel sociale motieven, bijvoorbeeld gericht op gelijke
kansen, verdeling van welvaart, bevorderen van sociale cohesie en participatie.
12
Zelfregulering houdt in dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijkheid nemen
voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van regels (Baarsma et al., 2003). Tussen marktwerking en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde zelfregulering, zelfregulering
binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en maakt daarbij gebruik van het middel
zelfregulering om het doel te behalen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
24
HOOFDSTUK 2
Een vierde factor is de effectiviteit van het instrument: in hoeverre wordt het doel bereikt dankzij
de inzet van het instrument. Bij het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag (de selectie van instrumenten) is het volgens de geïnterviewden en workshopdeelnemers van groot belang om iets te kunnen leren van de effectiviteit van een bepaald instrument in verschillende situaties. Ondanks het
feit dat instrumenten vrijwel altijd worden geëvalueerd, is in praktijk weinig bekend over de effectiviteit van instrumenten.13 Evalueren van de effectiviteit is dan ook erg moeilijk. Het is al bijzonder lastig om de invloed van het ingezette instrument te isoleren van de invloed van andere factoren, zoals de conjunctuur. Laat staan dat wordt onderzocht of een ander sturingsinstrument tot
betere resultaten zou hebben geleid. Daarom is inzicht in de effectiviteit van de verschillende
instrumenten nog beperkt.
Het tekort aan effectiviteitstudies is reeds geconstateerd ten tijde van de evaluatie van de VBTBoperatie waarvan het eindrapport in december 2004 verscheen.14 Ook in het voorliggende onderzoek is gebleken dat er weinig effectiviteitstudies beschikbaar zijn. Volgens de SZWbeleidsambtenaren hangt dit tekort samen met het feit dat er veelal vooraf geen beleidstheorie is
opgesteld, zodat het achteraf moeilijker is om te toetsen of het instrument naar behoren heeft
gewerkt (onduidelijk is immers hoe men verwacht dat effecten ontstaan; het is veel moeilijker om
achteraf de beleidstheorie op te stellen). Bovendien worden evaluaties vaak te snel na implementatie van een instrument gepland, zodat het instrument nog niet het volledige effect heeft kunnen
sorteren. Een ander nadeel van dergelijke vroegtijdige evaluaties is dat het instrument te snel weer
wordt aangepast (elke evaluatie mondt immers uit in aanbevelingen). Door dergelijke tussentijdse
wijzigingen in het instrument wordt evalueren bemoeilijkt.
Box 2.7: De invloed van doorlooptijd
Eind jaren negentig konden gemeenten de bijstandsuitkeringen die zij verstrekten vrijwel volledig
declareren bij het Rijk. Gemeenten werden daardoor niet geprikkeld om het doel – zo min mogelijk
mensen in de uitkering – te bereiken. Toen Vermeend bij SZW het roer overnam, wilde hij dit beleid
graag snel veranderen. Twee alternatieven werden vergeleken:
1) Sluit een convenant met gemeenten, waarin afspraken worden gemaakt om het aantal bijstandsgerechtigden te verminderen. Het voordeel van een convenant is dat dit op korte
termijn kan worden ingevoerd. Bovendien kunnen in een convenant dingen worden afgesproken, die minder makkelijk in wet- en regelgeving kunnen worden vastgelegd.
2) Verander de Bijstandswet zo dat gemeenten een directe prikkel hebben om het doel – zo
min mogelijk mensen met een bijstandsuitkering – te bereiken. Het voordeel van een
wetswijziging is dat in een wet veel meer dingen kunnen worden geregeld dan in een convenant.
ste
Er is gekozen om beide sporen te volgen. Aan het begin van de 21 eeuw zijn onder de noemer
‘de Agenda van de Toekomst’ afspraken gemaakt met gemeenten over het aantal reïntegratietrajecten dat ze voor bijstandsgerechtigden gaan inzetten. Als gemeenten het doel haalden, werden
ze daarvoor (financieel) beloond. Tegelijkertijd werd de wetswijziging in gang gezet. Er werd een
objectief verdeelmodel ontwikkeld, waardoor gemeenten een sterke financiële prikkel hebben om
bijstandsgerechtigden naar werk te begeleiden. Gemeenten kregen meer ruimte om zelf het bijstandsbeleid vorm te geven (deregulering dus). Met de introductie van de WWB verviel de noodzaak voor de Agenda van de Toekomst. Deze is daarom afgeschaft.
13
14
Dit wordt deels gegarandeerd door de nieuwe VBTB-systematiek. Wetten bevatten daarnaast vaak een
artikel waarin een evaluatie verplicht wordt gesteld.
http://www.minfin.nl/BZ04-1055.doc
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
25
Behalve de effectiviteit bepaalt ook de tijd die het kost om een instrument in te voeren hoe aantrekkelijk een instrument is. Introductie van een nieuwe wet is een tijdrovend proces. Als een
probleem snel moet worden opgelost, dan zijn andere instrumenten aantrekkelijker. Ook komt
het voor dat er een twee paden worden bewandeld. Een ander instrument wordt tijdelijk ingezet,
totdat het wetgevingsproces is afgerond, zie box 2.7.
Tot slot is de mode of een bepaalde ministeriële traditie van invloed op de keuze voor een instrument. De huidige mode schrijft bijvoorbeeld voor dat wet- en regelgeving steeds minder vaak
gebruikt moeten worden. Deregulering is het devies. Daarom is er steeds meer aandacht voor
andere instrumenten.
Al deze factoren spelen in meer of mindere mate een rol bij de keuze die de beleidsambtenaar
maakt. In het keuzeproces wordt de beleidsambtenaar reeds ondersteund door wegwijzers en
instrumentengidsen, zoals de SZW-toets. In de praktijk is de keuze voor een instrument echter
minder expliciet dan volgens deze theorieboekjes. Ook de formele aanwijzingen zoals de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’15 en het Aanbiedingsformulier voor de Ministerraad16 bevatten
elementen die van belang zijn bij het keuzeproces. Een gesprekspartner omschreef het keuzeproces als een ‘creatief proces’: er wordt gaandeweg het proces nog veel geschaafd en bijgesteld.
Desalniettemin acht men een roadmap en bijhorend afwegingskader nuttig en bruikbaar in de
SZW-beleidspraktijk, met name omdat het leidt tot een rationeler beleidsproces.
Ook beperkt het keuzeproces zich niet tot de keuze voor één instrument. Vaak wordt een combinatie van instrumenten ingezet. Wet- en regelgeving zorgt bijvoorbeeld voor het basisniveau, en
wordt aangevuld met afspraken die worden vastgelegd in convenanten, wordt aangevuld met
subsidieregelingen om partijen over de streep te trekken hun gedrag te veranderen en in te laten
zien dat dat veranderde gedrag helemaal nog niet zo slecht is en wordt aangevuld met voorlichtingscampagnes.
Binnen een instrument zijn er ook nog veel keuzes die moeten worden gemaakt. Als bijvoorbeeld
wordt besloten dat voorlichting een geschikt instrument is, hoe moet dat dan precies vorm krijgen? Is dat in een landelijke campagne, of juist via kleinschalige kennisoverdrachtbijeenkomsten?
In het algemeen wordt in het beleidsproces nog weinig aandacht besteed aan de ‘of’ vraag: er
worden geen analyses van maatschappelijke kosten en baten per instrumentarium gemaakt. Bij de
keuze van het beleidsinstrumentarium ligt de nadruk op de beleidskosten (uitvoeringskosten) en
het inschatten van de baten (welk instrument levert het meest op?). Er wordt slechts beperkt
gelet op maatschappelijke kosten van overheidsingrijpen (in termen van kosten van belastingheffing, marktverstorende effecten ed.).
15
16
Zo wordt in de Aanwijzing voor de Regelgeving in artikel 7c aangegeven dat voorafgaand aan het treffen
van een regeling eerst onderzocht dient te worden “of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt
door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is”. In artikel 8 wordt vervolgens gesteld dat men bij het bepalen van de
keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren.
Op het aanbiedingsformulier wordt onder het kopje ‘Interdepartementale afstemming’ gevraagd naar
explicitering van de gevolgen voor de rijksbegroting, de administratieve lasten, en de overeenstemming
met de wetgevingstoets en effectenanalyse van het ministerie van Justitie en het beoordelingskader financiële en bestuurlijke consequenties voor decentrale overheden.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
26
HOOFDSTUK 2
2.4 Conclusies
“[D]e probleemanalyse en de onderbouwing van de rol van de overheid [dient] nog sterker onderdeel te worden van
de reguliere beleidsvoorbereiding. Dat is een belangrijke uitdaging voor de komende jaren. Alleen door beleid inhoudelijk van te voren goed te onderbouwen, kan achteraf in het jaarverslag worden beoordeeld of de concrete acties die
de overheid in het vooruitzicht is gesteld ook zijn uitgevoerd, en kan met evaluatieonderzoek worden getoetst of de
veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen juist waren.”
Brief van minister van Financiën, ‘VBTB-evaluatie en Aanpassing begroting en jaarverslag’, kenmerk BZ 2004-1055 M, 21 december 2004.
De eerste stap die een SZW-beleidsambtenaar zou moeten nemen indien hij te maken krijgt met
een beleidsprobleem is het beschrijven van het probleem. Een analytische blik, zoals beschreven
in paragraaf 2.2, kan hier verhelderend werken: Wanneer is iets een probleem? Welke processen
maken dat er sprake is van een probleem? Welk probleem speelt in dit specifieke geval? Wat zijn
de kenmerken van het probleem? Voor wie is het wel en voor wie is het geen probleem? De
probleemanalyse – het beantwoorden van de ‘wat’ vraag – is essentieel om een keuze uit verschillende instrumenten – het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag – te kunnen maken. Uit de gesprekken en workshop blijkt dat de meeste beleidsambtenaren het voordeel van een scherpe probleemanalyse inzien, maar tegelijk opmerken dat daar in de huidige praktijk nog niet veel aandacht aan wordt besteed.
Er wordt verder opgemerkt dat het meeste nieuwe beleid nodig is om averechtse effecten van
reeds bestaand overheidsbeleid te corrigeren. Het wegdenken van de overheid om de motieven
voor overheidsingrijpen bloot te leggen volstaat dan niet, juist omdat de overheid deel van het
probleem is. Het afwegingskader dat achter de ‘wat’ vraag ligt, kan echter ook in het geval van
overheidsfalen gebruikt worden. De averechtse effecten (het overheidsfalen) zijn immers te vertalen in termen van ongewenste herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten,
monopolievorming, informatiescheefheid en publiek goederen – precies de termen die reeds in
het afwegingskader staan. In hoofdstuk 4 waar we het afwegingskader nader invullen met onderscheidende vragen, hebben we om de herkenbaarheid te vergroten een aparte module opgenomen met betrekking tot overheidsfalen.
Box 2.8: Voorbeeld van overheidsfalen
Een voorbeeld van een probleem dat ontstaat door overheidsingrijpen is de beperkte participatie
van ouderen door de vervroegde uittreding van oudere werknemers (VUT-achtige regeling). Deze
regelingen leken ooit een goed idee, maar zijn – nu de vergrijzing en een tekort aan werknemers –
voor de deur staat juist averechts.
Een ander voorbeeld is de ontslagbescherming. Deze bescherming heeft naast allerlei politiek
gewenste effecten ook averechtse effecten. Zo worden met name oudere insiders beschermd en
wordt het aannemen van werknemers in vaste dienst afgeremd (hetgeen de positie van deze werknemers juist niet verbetert).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
27
Pas als de probleemanalyse achter de rug is, kan de vraag worden bekeken of SZW (of een ander
deel van de overheid) de aangewezen partij is om dit probleem alleen (dus veelal verticaal) op te
lossen of dat een grotere verantwoordelijkheid aan andere stakeholders kan worden gegeven
(meer horizontale sturing). Een SZW-beleidsambtenaar kan daarbij afhankelijk van het probleem
dat hij op wil lossen, kiezen uit een zeer breed spectrum van mogelijkheden. Figuur 2.2 toont
deze glijdende schaal tussen marktwerking en regulering (in grijze balk in de figuur neemt de mate
van overheidsbetrokkenheid toe in de richting van de pijlen). Aan het ene uiterste van het spectrum staat overheidsproductie en aan het andere uiterste staat ‘niet ingrijpen en de markt zijn
werk laten doen’ (een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van beslissingen, waarbij individuen niet door overheidsregulering worden beperkt in hun vrijheden). In dat
laatste geval is er ruimte voor vrije zelfregulering. Tussen deze twee uitersten is sprake van gereguleerde marktwerking, waarbij de mate van regulering kan variëren van veel naar weinig. Tevens
is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast, waarbij deze zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen en doelen. In praktijk is er
dus een soort glijdende schaal tussen wetgeving en marktwerking (en niet puur het een of het
ander).
Figuur 2.2 vat de afweging bij het oplossen van beleidsproblemen samen. De eerste vraag is een
voorvraag, waarin wordt bepaald of er wel sprake is van een probleem. Deze vraag kan bijvoorbeeld beantwoord worden door te beschrijven wat de ideaalsituatie is en deze vervolgens af te
zetten tegen de huidige situatie. Bij de ‘wat’ vraag wordt vervolgens getracht de aard van het probleem te vatten in een (economische) typologie van problemen zodat de mogelijke motieven voor
overheidsingrijpen kunnen worden achterhaald. Gebleken is dat de ‘wat’ vraag veelal geen grote
rol speelt in de beleidspraktijk; veelal wordt direct ingegaan op de ‘hoe’ vraag. Ook de ‘of’ vraag
wordt in veruit de meeste gevallen niet beantwoord.
Een tweede hiermee samenhangende conclusie is dat de economische benadering (die met name
in de ‘wat’ vraag terugkomt) niet breed herkend wordt door beleidsambtenaren, terwijl de bestuurskundige en politicologische benadering (die met name in de ‘hoe’ vraag terugkomt) breder
bekend is bij medewerkers van het ministerie van SZW. De afweging bij de ‘wat’ vraag is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis
waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische
theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te
beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt.
Indien het afwegingskader wordt doorgesproken en toegepast op een case zijn de reacties overwegend positief. Door met een afwegingskader te werken, wordt het beleidsproces rationeler. Dat
is volgens de SZW-beleidsambtenaren gewenst, omdat daarmee duidelijk wordt wat de politieke
weging is van objectieve argumenten. Wel zijn er onduidelijkheden, met name als het gaat om de
beslisruimte die bij het gebruik van een afwegingskader resteert.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
28
HOOFDSTUK 2
Figuur 2.2: Het afwegingskader in het kort
De voorvraag:
Is er een probleem?
De ‘wat’ vraag:
Wat is het publiek belang?
Er is geen publiek belang en dus is
er geen reden voor overheidsingrijpen (vrije marktwerking en/of een
vrije organisatie van de samenleving)
Ongereguleerde marktwerking
Vrije zelfregulering
Er is wel publiek belang en
dus kan er reden zijn voor
overheidsingrijpen
Gereguleerde marktwerking
Overheidsproductie
Geconditioneerde zelfregulering
De ‘hoe’ vraag:
Hoe kan het publieke belang
worden geborgd?
De ‘of’ vraag:
Wegen de baten van ingrijpen
op tegen de kosten?
Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek
vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren – dat is en blijft een politieke keuze. Er
blijft nog heel wat te beslissen over voor de gekozen politicus, ook als hij de adviezen die uit het
rationele en systematische afwegingskader volgen ter harte neemt. Het is aan de politiek om de
verschillende publieke belangen te wegen: hoe belangrijk is doelmatigheid als sterkere doelmatigheidsprikkels ten koste kunnen gaan van leveringszekerheid of kwaliteit? Hoe ver gaan we met
inkomensherverdeling? Gaat het om gelijke kansen of gelijke uitkomsten? Hoe ver moet de overheid gaan bij het corrigeren van individuele beslisfouten? Hoeveel economische groei willen we
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT
29
opofferen voor het bereiken van milieudoelstellingen? Deze lijst met bij uitstek politieke vragen
kan zonder veel moeite worden aangevuld.
Een tweede misvatting is dat het economisch afwegingskader ten bate van de beantwoording van
de ‘wat’ vraag ‘goede’ of ‘foute’ motieven voor overheidsingrijpen oplevert. Het gaat echter niet
om een oordeel over de motieven, maar slechts om het blootleggen ervan zodat de politiek deze,
zoals hierboven aangegeven, kan wegen. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare
antwoorden, maar is een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van
deze motieven kan vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit.
Tot slot kan het wegdenken van de overheid (het gedachte-experiment om marktfalen te kunnen
beschrijven) mensen op het verkeerde been zetten: de situatie zonder overheid is hypothetisch, is
niet de situatie die met het beleid nagestreefd zou moeten worden; het dient louter om de motieven voor ingrijpen te kunnen expliciteren.
Nu het selectieproces is beschreven, gaan we in het volgende hoofdstuk in op de verschillende
instrumenten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
31
3 Inventarisatie van de verschillende instrumenten
In dit hoofdstuk staat de selectie en beschrijving van de instrumenten die door het ministerie van
SZW gebruikt kunnen worden. In het kader van dit onderzoek zijn 35 sturingsinstrumenten geselecteerd (paragraaf 3.1). Vervolgens is voor al deze instrumenten een factsheet gemaakt volgens
een vast stramien (paragraaf 3.2 en bijlage C). In de roadmap is het de bedoeling dat de SZWbeleidsambtenaar na de ‘wat’ vraag (de probleemanalyse, de identificatie van het publiek belang)
via een aantal vragen uitkomt bij een aantal instrumenten (beschreven in factsheets) die als oplossing kunnen dienen voor het betreffende beleidsprobleem. Om de zoektocht naar geschikte instrumenten te vereenvoudigen, is het handig om gelijksoortige instrumenten in groepen te presenteren. Deze groepen worden clusters genoemd. In paragraaf 3.3 worden mogelijke clusterindelingen beschreven. In paragraaf 3.4 beschrijven we kort de 35 verschillende instrumenten.
Paragraaf 3.5 geeft enkele hoofdpunten uit dit hoofdstuk weer.
3.1 Selectie van de instrumenten
Hoe is de selectie van de instrumenten gemaakt? Op basis van literatuuronderzoek en beleidsdocumenten is een zo uitputtend mogelijke lijst opgesteld met beleidsinstrumenten. Omdat een lijst
met instrumenten (of typologie) een te beperkte basis vormt voor de inventarisatie en beschrijving van de sturingsinstrumenten, is ook gewerkt vanuit verschillende clusterindelingen van instrumenten die gelijksoortige problemen ingezet kunnen worden (zie paragraaf 3.3). Tijdens de
eerste afspraak met de begeleidingscommissie is de leden gevraagd aan te geven welke van deze
instrumenten veel gebruikt worden door de verschillende afdelingen/directies van SZW. Ook bij
de zes interviews die we in het kader van het onderzoek hebben gehouden met SZWbeleidsambtenaren, is gevraagd naar instrumentgebruik. Hieruit zijn uiteindelijk de 35 in tabel 3.1
afgebeelde instrumenten gekozen.
3.2 Factsheets
In de nog te ontwikkelen roadmap worden deze 35 sturingsinstrumenten opgenomen in de vorm
van factsheets. Door de vragen in de roadmap te beantwoorden, komt de beleidsambtenaar uiteindelijk uit bij een of enkele factsheets. Een factsheet is een kenniskaart van een beleidsinstrument. Het instrument wordt daarin volgens een vast stramien (format) beschreven. Het format
voor de factsheets is weergegeven in tabel 3.2. Het invullen van dit format voor de 35 instrumenten is gedaan op basis van webresearch, deskresearch, literatuuronderzoek en telefonische achtergrondgesprekken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
32
HOOFDSTUK 3
Tabel 3.1: Geselecteerde sturingsinstrumenten
Instrumenten
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)
2. Generieke voorlichting (ongericht)
3. Deskundigheidsbevordering
4. Best practices
5. Naming and faming
6. Benchmarking
7. Protocol
8. Gedragscode
9. Convenant (incl. intentieverklaring)
10. Herenakkoord
11. Bestuurlijk overleg
12. Instellen taskforce/ commissie
13. Arbitrage (incl. bindend advies)
14. Mediation
15. Ombudsman
16. Tuchtrecht
17. Erkenningsregeling
18. Standaardregeling
19. Keurmerk
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
Certificering
Visitaties
Subsidies
Vouchers
Prestatiesturing
Budgetsturing
Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)
Aanbesteden
Verzelfstandiging (ZBO)
Privatisering
Handhaving
Wetten: algemeen verbindend voorschrift
Vergunningen
Algemeen verbindend verklaren
Beleidsregels
Experimenten
Figuur 3.2: Het format voor de factsheets
Naam:
Type instrument
Algemeen
Beschrijving instrument
Kwalificatie instrument
Juridische definitie
Praktijkvoorbeeld
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Initiatiefnemer: Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Handhaving van regels (toezicht, controle en bestraffing)
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?
Voordelen voor SZW
Nadelen voor SZW
Voordelen voor stakeholders
Nadelen voor stakeholders
Slaagfactoren
Faalfactoren
Valkuilen en tips
Referenties
Aanbevolen literatuur
Contactpersonen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
33
Met dit format is een vorm gevonden om het instrument te beschrijven. Tevens wordt een opsomming gegeven van aanbevolen literatuur bij het instrument en een contactpersoon.17
De factsheet heeft niet de pretentie volledig (compleet) te zijn. Doel is om de basiskennis over
het instrument eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij
kiezen voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument.
Voor alle 35 geselecteerde sturingsinstrumenten is een factsheet opgesteld. Deze zijn opgenomen
als bijlage C van dit rapport.
3.3 Clusterindelingen
Alleen een lijst met instrumenten (of typologie) vormt een te beperkte basis voor de inventarisatie
en beschrijving van sturingsinstrumenten. Belangrijke vraag is dan ook of de instrumenten te
clusteren zijn al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te lossen.
Om de inzichten uit de bestuurskunde goed tot hun recht laten komen in de factsheets, is ten
bate van het overzicht van clusterindelingen een scan van de bestuurskundige literatuur uitgevoerd. We hebben daarbij verschillende clusterindelingen naast elkaar gebruikt om zo een zo
volledig mogelijk beeld van alle sturingsinstrumenten te krijgen. De verschillende clusterindelingen worden ten eerste gebruikt om de instrumenten te kwalificeren (zie onderdeel ‘kwalificatie
instrument’ in elke factsheet). Tabel 3.3 geeft een overzicht van de begrippen die we bij de kwalificatie hanteren. Ten tweede worden de eigenschappen van de verschillende clusters gebruikt
voor de onderscheidende vragen die leidend zullen zijn bij de keuze voor een bepaald instrument
(zie hoofdstuk 4, de ‘hoe’ vraag).
In paragraaf 3.3.2 en 3.3.3 zijn verschillende clusterindelingen beschreven. In paragraaf 3.3.1
wordt allereerst de uiteindelijk gekozen clusterindeling beschreven. Hierbij hebben we gebruik
gemaakt van de inzichten die zijn opgedaan bij het bestuderen van de literatuur over clusterindelingen. De volledige literatuurscan is opgenomen in bijlage D. In de bijlage is aandacht besteed
aan:
−
−
17
De minimalistische benadering:
a. Formele en informele beleidsinstrumenten
b. Directe of indirecte beleidsinstrumenten
c. Directe regulering of gedragsverandering
d. Detectors of effectors
Vier bestuurskundige benaderingen
a. Rationele benadering
b. Netwerkbenadering
c. Sturing via waarden
In de huidige factsheets ontbreekt de contactpersoon veelal nog. Deze zal later door het ministerie van
SZW worden toegevoegd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
34
−
−
−
HOOFDSTUK 3
d. Sturing op afstand
Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen
a. Education, engineering en enforcement, of anders geformuleerd:
b. Wet- en regelgeving, ruil (bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten)
en overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera)
Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten/Juridisch, financieel-economisch en
communicatief
a. Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium
b. Dirigerend of constituerend
c. Generiek versus specifiek c.q. individueel
d. Eenzijdig versus wederkerig
e. Verticaal en horizontaal
Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën
a. Mate van complexiteit en onzekerheid
b. Geschiktheid voor interactief bestuur
Tabel 3.3: Schematische weergave definitie van de kwalificaties van instrumenten
Kwalificatie
Formeel
Informeel
Direct
Indirect
Directe regulering
Gedragsverandering/
sociale regulering
Detector
Effector
Stimulerend
Repressief
Eenzijdig
Wederkerig
Verticaal
Horizontaal
Specifiek
Generiek
Dirigerend
Constituerend
Definitie
Instrumenten met een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, zijn ingeburgerd.
Instrumenten die vooral gericht zijn op het beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen.
Instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel.
Hebben als doel het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden (co-productie van beleid).
Het sturen van gedrag door juridisch vastgelegde ge- en verboden, het beïnvloeden
van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik
wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers).
Sociale regulering baseert zich op informatie van en communicatie met relevante
doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding.
Instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen en voor te bereiden op
besluitvorming.
Instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend optreedt.
Instrumenten met een lage mate van dwang.
Instrumenten met een hoge mate van dwang.
Waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt
(zijn voornamelijk alle vormen van wet- en regelgeving).
Waarbij de overheid gezamenlijk en met betrokkenheid van de doelgroep zaken
regelt.
Top-down.
Gelijke verhoudingen.
Gericht op een specifieke groep of individu.
Algemene instrumenten.
Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van actoren.
(Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende
sturing kan ook de vorm aannemen van voorlichting).
Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van
bepalingen in de Grondwet.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
35
3.3.1 De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren
In onderstaande tabel 3.4 is een overzicht gegeven van de indeling zoals we die in dit onderzoek
hebben gekozen. In de subparagrafen zijn deze instrumenten ook beschreven door uit te gaan
van de clusterindelingen op basis van de minimalistische benadering (paragraaf 3.3.2) en de tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten (paragraaf 3.3.3)
Tabel 3.4: De in dit onderzoek gehanteerde clusterindeling
Cluster
Voorlichting en communicatie
(kennis vergroten en voorkeuren
beïnvloeden)
Co-regulering
Draagvlakcreatie
Geschilbeslechting
Instrumenten ter vergroting transparantie
Financiële instrumenten
Instrumenten die activiteiten op
afstand plaatsen
Handhaving
Wet- en regelgeving
Instrument
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)
2. Generieke voorlichting (ongericht)
3. Deskundigheidsbevordering
4. Best practices
5. Naming and faming
6. Benchmarking
7. Protocol
8. Gedragscode
9. Convenant (incl. intentieverklaring)
10. Herenakkoord
11. Bestuurlijk Overleg
12. Instellen taskforce/ commissie
13. Arbitrage (incl. bindend advies)
14. Mediation
15. Ombudsman
16. Tuchtrecht
17. Erkenningsregeling
18. Standaardregeling
19. Keurmerk
20. Certificering
21. Visitaties
22. Subsidies
23. Vouchers
24. Prestatiesturing
25. Budgetsturing
26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)
27. Aanbesteden
28. Verzelfstandiging (ZBO)
29. Privatisering
30. Handhaving
31. Wetten: algemeen verbindend voorschrift
32. Vergunningen
33. Algemeen verbindend verklaren
34. Beleidsregels
35. Experimenten
3.3.2 Minimalistische benadering
Bij de kwalificatie van instrumenten hebben we de minimalistische benadering gehanteerd, waarbij getracht is om alle mogelijke instrumenten in een zo beperkt mogelijk aantal categorieën in te
delen. De minimalistische benadering is het meest relevant vanwege de doelstelling om te komen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
36
HOOFDSTUK 3
tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo goed mogelijke selectie van
beleids- en sturingsinstrumenten. Schram beschrijft (2005) de volgende indelingen:
Formele en informele beleidsinstrumenten
Formele beleidsinstrumenten worden omschreven als instrumenten met “een publieke erkenning,
een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het gaat onder meer om heffingen, subsidies, geen verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht
zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep
trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie verstrekken, advisering, maken van mondelinge
afspraken, overleg, onderhandelingen, overreding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en
informele instrumenten is niet zwart-wit en ook situatieafhankelijk.
Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie
Directe beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan
met afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De
inzet van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling
hierop maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze
vorm van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid (zie: Tops et al.,
1996).
Directe regulering of gedragsverandering
Doorgaans worden drie vormen van regulering onderscheiden:
−
−
−
Directe regulering. Onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag
door juridisch vastgelegde ge- en verboden.
Economische regulering is het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers).
Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie
met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding
(voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera). De genoemde typen instrumenten worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium te
komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar uitsluitende instrumenten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
37
Detectors en effectors
Detectors worden beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen
en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten
waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend
optreedt. Hood (1983) geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de
inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart
brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet
voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te
houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde
problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren).
De 35 in dit onderzoek geselecteerde instrumenten worden in tabel 3.5 in de hierboven besproken indelingen geplaatst. We hebben de 35 instrumenten in de eerste kolom op basis van de in
paragraaf 3.3.1. Omdat de nagenoeg alle instrumenten effectors zijn is die categorie weggelaten in
de tabel.
Tabel 3.5: Minimalistische benadering bij verschillende clusters
Formeel
Informeel
Cluster voorlichting en communicatie
Specifieke voorX
lichting
Generieke voorX
lichting
DeskundigheidsX
bevordering
Best practices
X
Naming and
X
faming
Benchmarking
X
Cluster co-regulering
Protocol
X
Gedragscode
X
Convenant
X
Herenakkoord
X
Cluster draagvlakcreatie
Bestuurlijk OverX
leg
Instellen taskforX
ce/ commissie
Cluster alternatieve geschilbeslechting
Arbitrage
X
Mediation
X
Ombudsman*
X
X
Tuchtrecht*
X
X
Direct
Indirect
Directe
regulering
Gedragsverandering
X
X
X
X
Detector
X
X
X
X
(X)
X
X
(X)
(X)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
38
HOOFDSTUK 3
Vervolg Tabel 3.5
Formeel
Informeel
Direct
Indirect
Cluster instrumenten ter vergroting van transparantie
ErkenningsregeX
ling
Standaardregeling
X
Keurmerk
X
Certificering
X
Visitaties
X
Cluster financiële instrumenten
Subsidies
X
Vouchers
X
Prestatiesturing*
(X)
X
Budgetsturing
X
Financiële prikkel
X
Cluster instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen
Aanbesteden
X
X
Verzelfstandiging
X
X
(ZBO)
Privatisering
X
X
Cluster handhaving
Handhaving
X
X
Cluster wet- en regelgeving
Wetten
X
X
Vergunningen
X
Algemeen verbinX
dend verklaren
Beleidsregels
X
X
Experimenten
X
*
Directe
regulering
Gedragsverandering
X
Detector
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
De instrumenten ombudsman, tuchtrecht en prestatiesturing kunnen formeel en informeel worden ingezet.
Zo is er een private ombudsman mogelijk, maar is er anderzijds ook een wettelijke (nationale) ombudsman.
Hetzelfde geldt voor tuchtrecht: dat kan wettelijk verplicht zijn (formeel), maar de invulling wordt juist aan de
beroepsgroep zelf overgelaten (informeel). Ook prestatiesturing kan wettelijk (bijv. van SZW naar ZBO) en
informeel (binnen SZW) worden gebruikt.
3.3.3 Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten
Stimulerend versus repressief
Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument
dwingend is Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve
instrumenten. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het
maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn
bijvoorbeeld ge- en verboden, al dan niet vastgelegd in wet- en regelgeving:
Stimulerend
Overeenkomst, convenant
Subsidie
Voorlichting
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Repressief
Gebod, verbod
Heffing
Propaganda
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
39
Een belangrijke kanttekening bij het inzetten van stimulerende en niet-repressieve beleidsinstrumenten is dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’ (De Bruin,
1990).
Dirigerend versus constituerend
Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten
behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel. Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen
in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van
actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing
kan ook de vorm aannemen van voorlichting:
Dirigerend
Gebod, verbod
Prijsregulering
Voorlichting
Constituerend
Onderwijs
Infrastructurele werken
Grondwet, staatsrecht
Generieke of specifieke instrumenten
Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij op ‘iedereen’ of op een specifieke groep of individuele actor zij gericht. De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Hierdoor kan beter worden ingespeeld op een
bijzondere positie, de omstandigheden en wensen van de betreffende actoren (o.a. Klok, 1992).
Generiek algemeen
Wet
Belasting
Advertentie
Specifiek individueel
Convenant, vergunning
Subsidie
Brief
Eenzijdig of wederkerig
Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van
de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van wet- en regelgeving. Verder kan bij
subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In
het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken
actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met
een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet
gedwongen dit contract aan te gaan).
Eenzijdig
Wet
Subsidie
Voorlichting
Wederkerig
Overeenkomst
Subsidie
Informatie overdracht
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
40
HOOFDSTUK 3
Verticaal of horizontaal
Verticale instrumenten gaan uit van een top-down benadering door de overheid van de relevante
doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden:
Verticaal
Wet
Belasting
Advertentie
Horizontaal
Convenant
Subsidie
Brief
3.4 Korte beschrijving instrumenten per cluster
In deze paragraaf worden de 35 geselecteerde instrumenten kort beschreven. Elke subparagraaf
behandelt een cluster. Er wordt ingegaan op het probleem dat met de instrumenten in het cluster
wordt opgelost. Vervolgens worden de instrumenten getypeerd. Tevens worden in elke subparagraaf de voor- en nadelen van de instrumenten in het betreffende instrument in tabelvorm weergegeven. Voor een volledige beschrijving per instrument wordt verwezen naar de factsheets (bijlage C). Voor elk instrument vatten we de voor- en nadelen samen vanuit het perspectief van de
overheid en van de stakeholders. Met stakeholders doelen we op alle partijen buiten de overheid
die bij het op te lossen probleem zijn betrokken, zoals individuele burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en branche-organisaties.
3.4.1 Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie
Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen verschillende problemen worden aangepakt. Een in het oog springend voorbeeld zijn informatieproblemen. Vaak weet de vragende
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie,
kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de vragende partij aan te
zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Voorlichting kan ook worden
gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd,
maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten.
Specifieke en voorlichting
Specifieke voorlichting is het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke
doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren of bewust te maken.
Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt zich op specifieke groepen en
kan hierbij onder andere een waarschuwende, kennisbevorderende of informatieve rol innemen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
41
Tabel 3.6a: Voor- en nadelen van het instrument Specifieke voorlichting
Overheid
Voordelen Specifieke voorlichting
Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een
goed instrument om groepen op de hoogte te
brengen. Door voorlichting kan de effectiviteit van
het andere instrument verhoogd worden.
Stakeholders
-
-
Nadelen Specifieke voorlichting
Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting zodat zij helemaal niets meer willen bekijken.
Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan
op voorhand niet vast staat dat het de gewenste
gedragsverandering teweeg zal brengen.
Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn
(denk aan een televisie campagne).
Het kan lastig zijn de doelgroep te bereiken.
-
Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker
gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men
er niet zelf actief naar op zoek hoeft.
Stakeholders worden op de hoogte gehouden van
belangrijke informatie.
De kans dat belangrijke informatie de doelgroep
niet bereikt wordt kleiner.
Indien de voorlichting niet via de geëigende en
voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.
Generieke voorlichting
Generieke voorlichting is een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette
bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden (te veranderen of bevestigen), niet specifiek gericht op doelgroepen. Het uiteindelijke doel van voorlichting door de overheid is bij te
dragen aan het bereiken van bepaalde beleidsdoelen.
Tabel 3.6b: Voor- en nadelen van het instrument Generieke voorlichting
Overheid
Voordelen Generieke voorlichting
Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een
goed instrument om personen op de hoogte te
brengen.
Stakeholders
-
Nadelen Generieke voorlichting
Kans op hageleffect, de doelgroep wordt slecht
bereikt door een te grote spreiding van de boodschap.
Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan
op voorhand niet vast staat dat het de gewenste
gedragsverandering teweeg zal brengen.
Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn.
-
Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker
gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men
er niet zelf actief naar op zoek hoeft.
Stakeholders worden op de hoogte gehouden van
belangrijke informatie.
De kans dat belangrijke informatie de doelgroep
niet bereikt wordt kleiner.
Indien de voorlichting niet via de geëigende en
voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.
Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel gemeenschappelijke elementen
hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste
verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke voorlichting is
toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke
voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze
waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
42
HOOFDSTUK 3
voorkomen van een overvloed aan informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos
niet meer ziet.
Deskundigheidsbevordering
Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking tot de uitoefening van een
functie of beroep verbeteren vallen onder de term deskundigheidsbevordering. De overheid kan
dit instrument ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Met deskundigheidbevordering
kunnen beleidsmakers sturen via kennis. Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op
burgers en bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting.
Tabel 3.6c: Voor- en nadelen van het instrument Deskundigheidsbevordering
Overheid
Voordelen Deskundigheidsbevordering
Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te
vergroten, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening stijgt.
Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen
door verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde beroepsgroepen te eisen.
Nadelen Deskundigheidsbevordering
Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op
voorhand niet vaststaat of en in welke mate het
functioneren erdoor verbetert.
Stakeholders
-
-
-
Door deskundigheidsbevordering veroudert de
kennis van werknemers niet of minder snel en blijven zij goed inzetbaar in de organisatie.
Door het volgen van trainingen en cursussen
vergroot men de kansen op de arbeidsmarkt.
De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen
beperkt zijn als er voor het opleiden van personeel
belastingvoordelen bestaan.
Verplichte deskundigheidsbevordering kan als
nutteloos en duur worden ervaren.
Best practices
Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan uitgaat dat er in het bereiken
van een bepaald resultaat een techniek, methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat
effectiever is dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken is dat deze tot
dan toe het meest effectief of effectief genoeg was (best en good practices). Het uitgangspunt is:
‘goed voorbeeld doet goed volgen’.
Tabel 3.6d: Voor- en nadelen van het instrument Best practices
Overheid
Voordelen Best practices
Beleidsdoelen realiseren door het transparant
maken van goede voorbeelden, hetgeen relatief
weinig kost.
Stakeholders
-
Nadelen Best practices
Er is geen dwang; anderen zijn vrij de informatie
naast zich neer te leggen.
-
Door transparantie kan men zich spiegelen en
resultaten verbeteren. De positieve insteek is weinig bedreigend.
Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt
waar men staat ten opzichte van de concurrent.
Transparantie van goede voorbeelden laat ook
zien welke organisaties geen voorbeelden hebben,
hetgeen als bedreigend kan worden ervaren door
de organisaties zonder best practices.
Naming and faming
Het principe van naming and faming is helder: door het noemen van gewenst gedrag en goed
presterende organisaties geef je deze organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
43
voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het publiek en andere aanbieders/organisaties bekend te maken welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke regelingen of private afspraken. Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling van normbesef bij burgers.
Tabel 3.6e: Voor- en nadelen van het instrument Naming and faming
Overheid
Stakeholders
Voordelen Naming and faming
Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met Door transparantie kan men zich spiegelen en
lage kosten. Door naming en faming wordt immers
resultaten verbeteren.
de aanspreekbaarheid van partijen beter.
Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel
voor vragende partijen, maar ook voor de aanbieders zelf.
Nadelen Naming and faming
Er is geen mate van dwang; anderen zijn vrij de
Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die
informatie naast zich neer te leggen.
niet geëerd worden: transparantie van resultaten
levert voor hen in het begin misschien een achterstand op ten opzichtte van anderen.
Benchmarken
Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk maken dat bedrijven of
organisaties zich in kwalitatieve zin aan elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht en kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar is) het vergroten van de kennis en informatie bij stakeholders. Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens kan een benchmark informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten
op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen.
Tabel 3.6f: Voor- en nadelen van het instrument Benchmarking
Overheid
Voordelen benchmark
Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep worden beïnvloed.
Toepassing van het instrument leidt tot transparantie van prestaties en levert de mogelijkheid tot het
vergelijken van prestaties.
Nadelen Benchmark
Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering die er vanuit gaat van te voren slecht
in te schatten.
Stakeholders
-
Transparantie in de markt: zichtbaar worden van
goede en slechte prestaties van anderen, waardoor men een betere inschatting kan maken waar
men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv.
op het gebied van maatschappelijk ondernemen.
-
Transparantie kan ook een nadeel zijn. Sommige
instellingen en organisaties kunnen bijv. door hoge
kosten innovatie uitgesteld hebben; in een benchmark wordt niet toegelicht waarom partijen bepaalde zaken wel of niet doen.
In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte prestaties zijn geleverd.
-
3.4.2 Instrumenten voor Co-regulering
In het geval van co-regulering wil de overheid het gedrag in een bepaalde sector beïnvloeden
door samen met de sector op te treden en te reguleren. Er wordt in dat geval ook wel van zelfregulering gesproken. Het initiatief voor de gedragsregels kan zowel bij de overheid als bij de
marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen
worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatieSEO ECONOMISCH ONDERZOEK
44
HOOFDSTUK 3
scheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen).
In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere
gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Een voordeel van alle coreguleringsinstrumenten is dat kennis binnen de branche/doelgroep wordt gemobiliseerd en
gebruikt, zodat het betreffende instrument veel beter aansluit bij de praktijk dan als de overheid
zelf alle kennis en informatie zou moeten vergaren.
Protocol
Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet handelen in bepaalde situaties.
Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, Dit gebeurt doorgaans op een zeer
concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer voorschrijvend dan een gedragscode. Vaak
is een protocol gericht op beleidsuitvoerders. Protocollen kunnen in allerlei situaties en marktomstandigheden gebruikt worden.
Tabel 3.7a: Voor- en nadelen van het instrument Protocol
Overheid
Voordelen Protocol
Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan
een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen
allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange baan
schuiven.
De overheid hoeft minder regels op te stellen.
Uitvoeringskosten lager dan bij wet- en regelgeving.
Minder toezichts- en handhavingsinspanning,
omdat dat (deels) door de sector wordt gedaan.
Nadelen Protocol
De overheid kan de inhoud van een protocol niet
dwingend opleggen.
Stakeholders
-
-
Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol.
Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis van huisregels en gedragscodes.
Uniformering van gedrag.
Herstellen/verbeteren van het imago.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als
het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan
bij andere soorten overeenkomsten en lager dan
bij vergunningen/ wet- en regelgeving.
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op
hun gedrag/resultaat.
Het opstellen van een protocol kost tijd en geld.
Gedragscode
Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties te reguleren. Het geeft aan welke uitgangspunten een organisatie richtinggevend wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het
nemen van beslissingen.
Tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode
Overheid
Voordelen Gedragscode
De gedragscode geeft houvast voor de overheid
als specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een
branche.
Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen
dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving
kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de
wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange
baan schuiven.
Overheid hoeft minder regels op te stellen.
Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat de sector dat (voor een deel) overneemt.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Stakeholders
-
-
Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten.
Het scheppen van ‘corporate identity’.
Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen waaraan de branche wil voldoen en waaraan
de branche zich wil houden.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Herstellen/verbeteren van het imago door een
gedragscode.
Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden
als het nodig is.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
45
Vervolg tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode
Overheid
Nadelen Gedragscode
Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering.
Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet
dwingend opleggen.
Consumenten kunnen denken dat de overheid
controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de
ondernemingen, dit is echter valse zekerheid.
Stakeholders
-
-
Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde regels kan contraproductief werken, het kan
starheid en het ontwijken van verantwoordelijk gedrag veroorzaken.
Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.
Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld.
Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel
ondernemingen een bepaalde gedragscode onderschrijven is het voordelig voor een onderneming
om de gedragscode niet toe te passen, maar wel te
profiteren van het gewekte vertrouwen bij consumenten, die het idee hebben dat alle ondernemingen de code toepassen.
Convenant
Een convenant is een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van
zulke afspraken van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede
betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of
mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid. In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij
gaan om verschillende soorten prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een
inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide is mogelijk.
Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische zaken worden vastgelegd,
zoals de wijze waarop overleg zal worden gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt,
of de wijze waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt.
Convenanten tussen bestuursorganen en particulieren vervangen eenzijdige en dwingende regelgeving door een beroep op medewerking. In de afgelopen decennia zijn convenanten een steeds
wezenlijker deel gaan uitmaken van het beleidsinstrumentarium van de overheid.
Tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant
Overheid
Voordelen Convenant
In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt, iets wat met wet- en regelgeving niet of in mindere
mate kan. Partijen kunnen een prestatieafspraak op eigen
(en verschillende) wijze realiseren.
Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de
doelgroep benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen worden opgesteld, kunnen deze realistischer zijn.
Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot
uitvoerbare afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd.
Hierdoor is de kans op naleving groter.
Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd.
Een convenant kan maatwerk zijn.
Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen.
Stakeholders
-
-
Groter flexibiliteit dan regelgeving.
Imago: goede sier maken/maatschappelijke betrokkenheid tonen.
Kan een concrete invulling geven aan
wettelijke voorschriften past beter bij
handelswijze van branche dan als het
door de overheid opgelegd wordt..
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
46
HOOFDSTUK 3
Vervolg tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant
Overheid
Nadelen Convenant
Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en
gehandhaafd worden.
Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op.
Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de
(beperkte) werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot
handhaving.
Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding.
Er is geen standaardisatie van de monitoring van convenanten.
Afspraken in een convenant zijn bindend. Het is echter de
vraag of deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij
het inzetten van een convenant ligt hierdoor een risico van
vrijblijvendheid op de loer.
Stakeholders
-
Convenant kan zorgen voor een toename van administratieve lasten.
Herenakkoord
Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten tussen twee partijen. Het kan zowel
mondeling als schriftelijk bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar,
maar beroept het op de eer van de partijen. Hier tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst. Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd. Het is een vorm van
een protocol, maar ligt ook dicht tegen het instrument convenant aan.
Tabel 3.7d: Voor- en nadelen van het instrument Herenakkoord
Overheid
Voordelen Herenakkoord
Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen.
De overheid hoeft minder regels op te stellen.
De uitvoeringskosten zijn lager dan bij wet- en
regelgeving.
Geen of minder toezicht- en handhavingsinspanning, omdat de sector dit (deels) overneemt.
Nadelen Herenakkoord
De overheid kan de inhoud van een herenakkoord
niet dwingend opleggen.
Stakeholders
-
-
-
Vormvrijheid en vrijblijvendheid.
Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen
vastleggen en kan duidelijkheid scheppen over de
betekenis van huisregels en gedragscodes.
Uniformering van gedrag.
Herstellen/verbeteren van het imago.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden als het nodig is. Administratieve lasten niet
hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en
lager dan bij vergunningen/ wet- en regelgeving.
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op
hun gedrag/resultaat.
Vrijblijvendheid.
3.4.3 Instrumenten voor Draagvlakcreatie
Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is een gebrek aan draagvlak.
Dat kan het gevolg zijn informatieproblemen, van belangentegenstellingen, wantrouwen of de
neiging tot freeridersgedrag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
47
Bestuurlijk overleg
Bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders
van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen onderscheiden: (1) overleg tussen
rijksoverheid en lagere overheden, (2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen en (3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het overleg kan
verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over en weer informeren, coördinatie en
afstemming zoeken, draagvlak voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen van transparantie,
vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie).
Tabel 3.8a: Voor- en nadelen van het instrument Bestuurlijk overleg
Overheid
Voordelen Bestuurlijk overleg
Verminderen van informatiescheefheid tussen
partijen, vergroten van transparantie.
Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen
(conflictpreventie).
Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk
met de samenleving.
Nadelen Bestuurlijk overleg
Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke
drukte’, inefficiënte overlegcircuits; risico van beperkte opbrengst
Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor
onduidelijkheid en vertraging van het beleidsproces.
Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat.
Stakeholders
-
-
Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte
raken van dingen die ze nog niet (zeker) wisten.
Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid
voor een dialoog; Invloed op het overheidsoptreden.
Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge
kosten in termen van verloren gegane werktijd.
Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende
maatregelen.
Instellen taskforce/commissie
Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem hardnekkig onvoldoende politieke of
maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende draagvlak bestaat voor het oplossen van
het probleem en/of onvoldoende duidelijk is wat het probleem is, dan kan het instellen van een
speciale commissie of taskforce een mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven
door op een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen.
Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op een bepaald (maatschappelijk) knelpunt een aantal verbeteringen te forceren. Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen en/of aansprekende personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij
spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan zelf initiatieven te nemen in
de door de overheid gewenste richting.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
48
HOOFDSTUK 3
Tabel 3.8b: Voor- en nadelen van het instrument Commissie/Taskforce
Overheid
Voordelen instellen Commissie/Taskforce
Het instrument sluit goed aan bij een overheid die
meer afstand neemt en meer eigen verantwoordelijkheid verwacht van de samenleving om problemen op te lossen.
Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief
van een aantal departementen samen. Een probleem wordt op die manier door departementen
gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering
doorbroken.
Vaak wordt samengewerkt met private organisaties. Hierdoor worden ambtenaren gevoed met ervaringen en ideeën uit het veld (gedachte is dan
om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast
kan door deze samenwerking draagvlak voor de
doelstellingen van de taskforce gecreëerd worden.
Door betrokkenheid van verschillende ministeries
en private organisaties kan een probleem geïntegreerd worden aangepakt (het denken volgens de
ketenbenadering).
Een taskforce is snel inzetbaar.
Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het
huidige overheidsbeleid bekijken en suggesties
voor verbeteringen doen.
Kritiek van een taskforce wordt door sommige
organisaties gemakkelijker geaccepteerd dan kritiek van een departement.
Nadelen instellen Commissie/Taskforce
De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren
en als moraliserend of betuttelend worden ervaren.
Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen
met andere bestuurlijke instrumenten (een stimuleringsregeling of een convenant bijvoorbeeld), is het
isoleren en het vaststellen van effecten van een
taskforce moeilijk.
Er is weinig bekend over de effectiviteit van een
taskforce.
Stakeholders
-
-
-
Directe samenwerking met departementen, problemen integraal bekeken/aangepakt.
Invloed op het beslissingsproces doordat een
taskforce ook open staat voor stakeholders.
Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt
opgezet waarin stakeholders mogen deelnemen is
er sprake van gezamenlijke doelen.
De geringe juridische status van een taskforce,
conclusies van de taskforce hoeven niet overgenomen te worden in beleid.
Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te
nemen zonder resultaatverplichting vanuit de overheid
3.4.4 Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting
Alternatieve geschilbeslechting is een middel om transactiekosten te verlagen. Daar waar de gewone rechtsgang veelal lange en kostbare procedures met zich meebrengen, zijn alternatieve
geschilbeslechtende instrumenten veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief
voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het
geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan
bij een gang naar de rechter.
Arbitrage
In het geval van arbitrage wordt een scheidsrechter bij de zaak betrokken (een arbiter). In een
overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen over de overeenkomst of een
bepaald aspect daarvan aan arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze
van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten. De eiser en verweerder krijgen de
mogelijkheid om hun standpunt (schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraadSEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
49
slaging en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak. De verliezende partij
moet de kosten betalen.
Tabel 3.9a: Voor- en nadelen van het instrument Arbitrage
Overheid
Voordelen Arbitrage
Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg
daarvan een hogere toegankelijkheid tot rechtspraak voor gevallen waar dat echt nodig is.
Stakeholders
-
Nadelen Arbitrage
Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en
rechtvaardigheid.
Geen openbaarheid waardoor vermindering rechtszekerheid.
In beginsel geen hoger beroep mogelijk.
-
Toegankelijkere rechtspraak.
Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde
kennis van de arbiters.
Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure korter is en geen rechtszaak wordt gehouden
(al wordt wel vaak een advocaat ingeschakeld).
In beginsel geen hoger beroep mogelijk.
Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door
op soortgelijke gevallen.
Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar.
Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van
een ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil
‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.
Mediation
Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de
partijen om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk een oplossing te bereiken,
waarmee alle betrokkenen tevreden zijn Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven over de oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd.
Tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation
Overheid
Voordelen mediation
Voordelen hangen af van het resultaat van
de mediation: een geslaagde mediation
leidt tot minder juridische procedures.
Stakeholders
-
-
-
-
-
Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid voor de afdoening van hun onderlinge geschillen.
Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting voor burgers en bedrijven.
Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer
informele procedure.
Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang op te lossen.
Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van
geschillen, doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt die door de rechter niet kunnen worden gemaakt,
omdat er geen wettelijke basis voor is.
Minder kans op beschadiging van relaties, omdat gestreefd wordt naar een oplossing waarmee beide partijen
tevreden zijn (gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad).
Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld
aan openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het
geval is).
Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan
worden voorkomen dat een conflict escaleert.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
50
HOOFDSTUK 3
Vervolg tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation
Overheid
Nadelen Mediation
Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid
en rechtvaardigheid doordat de mediation
procedure in principe niet de wet hoeft te
volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen
andere afspraken te maken dan waar een
rechter voor zou kiezen.
Stakeholders
-
Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij
hard wil ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.
Ombudsman
Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale ombudsman; een onafhankelijk
persoon binnen het overheidsbestel die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken.
Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen inzetten als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief neemt om een ombudsman
in te stellen om geschilbeslechting te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman
staan de normale rechtswegen open. De functie van de ombudsman combineert de functie van
mediation en bindend advies.
Hier ligt de nadruk op de tweede variant.
Tabel 3.9c: Voor- en nadelen van het instrument Ombudsman
Overheid
Voordelen Ombudsman
Ontlasten van het rechtssysteem.
Stakeholders
-
Nadelen Ombudsman
Geen.
-
Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures.
Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van
onafhankelijkheid voor individuele tussenpersoon
in verzekeringen).
Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare
procedure.
Tuchtrecht
Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht voor advocaten en notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB. Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht op het gedrag van een bepaalde beroepsgroep. De open normen worden ingevuld
door codes/tuchtrechtspraak.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
51
Tabel 3.9d: Voor- en nadelen van het instrument Tuchtrecht
Overheid
Voordelen Tuchtrecht
Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het
eenvoudiger is om je recht te halen.
Ontlasten van het rechterlijk apparaat.
Geen handhavingskosten voor de overheid.
Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het
tuchtgerecht op grond van hun deskundigheid ter
zake kunnen worden benoemd en dat bovendien
de mogelijkheid bestaat de veroordeelde te berispen en verscherpte controle op het bedrijf te bevelen op kosten van de veroordeelde.
De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller
worden afgehandeld dan strafrechtzaken.
Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek
voor om in eerste aanleg de behandeling van
soortgelijke overtredingen te concentreren bij één
instantie. Dit bevordert de eenheid in rechtspraak
op dit terrein.
Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.
Nadelen Tuchtrecht
Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die
zijn eigen vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een
handje boven het hoofd houden’) en daarbij net zo
strikt of juist niet strikt te werk kan gaan als hij zelf
goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers
het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen
halen.
Stakeholders
-
-
-
-
Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden
van de beroepsgroep.
Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde rechtspraak op terreinen met specifieke
rechtsregels voor een beperkte groep belanghebbenden.
Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt
mogelijkheden om tekortschietende beroepsbeoefenaren tot de orde te roepen of te corrigeren
(meer dan in het burgerlijk recht en het strafrecht).
Het tuchtrecht heeft een breed en open karakter en
de tuchtrechtelijke procedure is relatief veel informeler dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties
die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen
in tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld.
Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen en uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep
vaak een beperkte mate van handhavingsprikkels
heeft, kan dit een handhavingstekort opleveren. NB
dit is alleen een nadeel voor klagende burgers en
bedrijven en niet voor de beroepsgroep, dus niet
voor alle stakeholders.
Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.
3.4.5 Instrumenten ter vergroting van transparantie
Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is intransparantie (informatieproblemen). Er is bijvoorbeeld sprake van intransparantie als verschillende aanbieders verschillende voorwaarden hanteren en het voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling te vergelijken. Het doel van transparantievergrotende instrumenten is om partijen beter te
informeren. De instrumenten kunnen tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te
vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een
minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). De instrumenten
zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen.
Erkenningsregeling
Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst
aan een aantal (kwalitatieve) criteria. Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde
criteria voldoen dan mag deze onderneming zich ‘erkend’ noemen. Door middel van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte van concurrenten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
52
HOOFDSTUK 3
Tabel 3.10a: Voor- en nadelen van het instrument Erkenningsregeling
Overheid
Voordelen Erkenningsregeling
Als het nodig is kan de overheid de regels met
betrekking tot de erkenningsregeling dwingend opleggen.
Het bevordert de doorzichtigheid van een markt.
Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk door een schifting aan te brengen
tussen partijen die wel en niet erkend zijn. Bovendien kunnen de eisen in de erkenning als leidraad
worden gebruikt voor de gehele sector.
Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid
van producten te reguleren.
Nadelen Erkenningsregeling
Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument wordt minder naarmate er meer
zaken door de overheid verplicht worden gesteld.
De door partijen gestelde criteria kunnen voor de
overheid onvoldoende zijn.
Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering.
Consumenten kunnen denken dat de overheid
controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de
ondernemingen; dit is echter valse zekerheid.
Stakeholders
-
-
-
Objectieve toevoeging aan de positionering of
imago van het product.
Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de
door de merkhouder opgebouwde goodwill.
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of
hogere prijzen
Invloed op de normen door de branche.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost vaak een forse financiële inspanning.
Standaardregeling
De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk Wetboek geïntroduceerd om aan
privaatrechtelijke afspraken een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde
ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het initiatief om tot een dergelijke regeling te
komen, ligt bij de marktpartijen. De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen
als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende karakteristieken/ eigenschappen.
De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende groeperingen. Voor de totstandkoming ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van consumentenorganisaties een
constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument van de branche, maar het moet
goedgekeurd zijn door de minister van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte
van Algemene Voorwaarden.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
53
Tabel 3.10b: Voor- en nadelen van het instrument Standaardregeling
Overheid
Voordelen Standaardregeling
Rechtvaardigheid en rechtszekerheid in consumentenbescherming.
Stakeholders
-
-
Nadelen Standaardregeling
Verlies van controle over een bepaalde branche omdat de voorwaarden door de branche zelf worden opgesteld.
-
Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten. Bovendien kan de inhoud verder gaan dan wetgeving, die zich tot
het publieke belang beperkt. De basis bestaat immers uit een zelfreguleringsafspraak en daarbij staat een redelijke afweging van
marktbelangen voorop.
Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren
van een standaardregeling.
Rechtszekerheid.
De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de overheid
met wetgeving dreigt.
Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest
de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.
Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest
de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.
Keurmerk
Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product of dienst. Een keurmerk kan
onderscheiden worden naar de inhoud van de boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken die betrekking hebben op alle relevante eigenschappen van een product of dienst.
Daarnaast zijn er deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet alle) eigenschappen van een product of dienst.
Tabel 3.10c: Voor- en nadelen van het instrument Keurmerk
Overheid
Voordelen Keurmerk
Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van
een markt.
Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk op die partijen die geen keurmerk
hebben. Bovendien kunnen de eisen in de keurmerken als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector.
De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk
voor kwaliteit en veiligheid van producten. Uiteraard zal dit niet in alle gevallen als een voordeel
worden ervaren door het ministerie.
Nadelen Keurmerk
De door partijen gestelde criteria kunnen voor de
overheid niet voldoende zijn.
Consumenten kunnen het idee hebben dat de
overheid controleert of een onderneming het keurmerk wel mag voeren.
Stakeholders
-
-
-
-
Er kan voorkomen worden dat derden profiteren
van de goodwill die is opgebouwd door de ondernemingen die het merk voeren.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Objectieve toevoeging aan de positionering/imago
van het product.
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of
hogere prijzen.
Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen
voeren, van instapkosten tot kosten die gemoeid
zijn met het aanpassen van de onderneming aan
de gestelde eisen.
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op
hun gedrag/resultaat.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
54
HOOFDSTUK 3
Certificering
Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is tevens een systeem, waarbij een
private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd om bepaalde handelingen te verrichten
die tot de verantwoordelijkheidssfeer van de overheid worden gerekend.
Tabel 3.10d: Voor- en nadelen van het instrument Certificering
Overheid
Voordelen Certificering
Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te
zoeken bij het zelfregulerend vermogen in de samenleving om zo tot regels te komen die beter
aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde sector. Certificering is flexibeler dan het stellen
van regels, de normstelling is daardoor gemakkelijker dan bij wet- en regelgeving te veranderen en
actueel te houden.
Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit: Certificering kan de transparantie van de markt
voor de consument vergroten doordat het certificaat aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde normen. Als door een certificaat meer helderheid ontstaat over de kwaliteit van een product/persoon/proces, zal dat bedrijven stimuleren
hun prestaties (verder) te verbeteren.
Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut
die de overheid zelf niet of onvoldoende heeft.
Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving te delen met de markt
Doordat normen ontstaan in overleg met de branche wordt draagvlak gecreëerd.
Nadelen Certificering
Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit
van het product kan verloren gaan.
De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid onvoldoende zijn.
Certificering kan voor partijen die nog niet over een
certificaat beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen tot de markt. Doordat het verkrijgen en behouden van een certificaat geld kost
wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de
investeringen anders voor niets zouden zijn geweest.
Stakeholders
-
-
-
-
De ondernemer kan zelf de certificerende instelling
kiezen.
Goed voor imago.
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of
hogere prijzen.
De kennis van ondernemers zelf dient als input bij
de opstelling van de normen, dit kan bijdragen aan
de bekendheid, duidelijkheid en toepasbaarheid
van de normen.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige
administratieve lasten met zich meebrengen.
Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt.
Uitstappen is duur door hoge instapkosten.
De overheid kan de conditionering (wettelijke
inbedding) zo sterk maken dat certificering in feite
als verkapte wetgeving fungeert.
Visitatie
Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij
een organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties
is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een
geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms vertrouwelijk en soms openbaar.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
55
Tabel 3.10e: Voor- en nadelen van het instrument Visitatie
Overheid
Voordelen Visitaties
Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de
informatieasymmetrie tussen overheid en sector
een probleem zijn.
Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie
zelf verantwoordelijkheid nemen voor kwaliteitsbeleid en verantwoording afleggen over de behaalde resultaten.
Stakeholders
-
-
Nadelen Visitaties
Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard gaan met hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid).
-
-
Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie
een voordeel zijn.
Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn
aan de vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen.
Het imago verbetert indien de visitatie een positieve uitkomst heeft.
Eigen invloed op de normen
De organisatie moet zich actief opstellen om aan
de eisen te kunnen voldoen.
De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en
open durven staan voor eventueel vereiste aanpassingen.
Visitatie kost tijd en geld.
3.4.6 Financiële instrumenten
Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst acht, terwijl deze gedragingen
en activiteiten niet vanzelf tot stand komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan
kan de overheid een financieel instrument inzetten om de actoren over de streep trekken.
Centraal staat het reguleren via prijsprikkels gericht op: (1) het veranderen van gedrag van
burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties, (2) het financieren van de voorziening van
een bepaald publiek goed, en/of (3) het tot stand brengen van een herverdeling.
Subsidies
Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met
het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van overheidswege verstrekken van financiële middelen met als doel gewenste output te stimuleren.
Tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies
Overheid
Voordelen Subsidies
Op een positieve manier gedrag beïnvloeden
en daarmee een beleidsdoel halen.
Door voorwaarden aan subsidieverlening te
stellen kun je heel sturend optreden.
Stakeholders
-
Manier om financiering te krijgen.
Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
56
HOOFDSTUK 3
Vervolg tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies
Overheid
Nadelen Subsidies
Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort
subsidie meestal hoog.
Na verstrekking geen directe invloed meer op
besteding subsidie.
Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat
het als een verworven recht wordt beschouwd.
Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een
financiële prikkel en kan hierdoor te weinig
oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding.
Stakeholders
-
-
Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch
proces.
Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid
van ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren van instellingen).
Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door
niet-subsidie ontvangers worden gedragen. Dit betreft
kosten die voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders, dat wil zeggen subsidiegebruikers die de investering ook zonder subsidie wel zouden doen, waardoor de
effectiviteit van deze maatregel beperkt is. Daarnaast
leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van subsidieregelingen tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog
het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten op te brengen.
Vouchers
Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon. Het is een vorm van vraagsturing/vraagfinanciering. In tegenstelling tot de subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm
van een geldbedrag, is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde voorwaarden kan
worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld vouchers in de vorm van leerrechten
voor leerlingen in het hoger onderwijs).
Tabel 3.11b: Voor- en nadelen van het instrument Vouchers
Overheid
Voordelen Vouchers
Geen open einde regeling.
SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen
door het gebruik van de voucher te bekijken
(vraagsturing).
Nadelen Vouchers
Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort
voucher meestal hoog.
Hoge uitvoeringslasten door controle van de voucheraanvragen.
Na verstrekking geen directe invloed meer op het
gebruik van de voucher.
Stakeholders
-
Gratis of goedkoper dan normale dienst.
-
Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel,
de waarde is niet inruilbaar voor een andere gewenst doel.
Om in aanmerking te komen voor een voucher
moet men aan bepaalde eisen voldoen.
-
Prestatiesturing
Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te stimuleren tot het bereiken
van de gewenste resultaten. Voor SZW kunnen prestatie-indicatoren een bijdrage leveren aan de
sturing van ZBO’s door informatie te bieden over het functioneren van processen, de gewenste
prestatie outcome en de mate waarin de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt. ZBO’s
kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne sturing. Ook ministeries gebruiken
prestatiesturing voor interne sturing, bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared
service centers op het gebied van HRM, facility management et cetera.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
57
Tabel 3.11c: Voor- en nadelen van het instrument Prestatiesturing
Overheid
Voordelen Prestatiesturing
Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen realiseren, SZW heeft grote invloed op
prestaties doordat zij sancties kan verbinden aan
het niet halen van prestatieafspraken.
Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke
opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de
opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij aan toe
is.
De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel) overlaten aan de uitvoerder, waardoor geen
ingewikkelde en snel verouderde procesvoorschriften meer nodig zijn.
Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een
bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.
Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.
Nadelen Prestatiesturing
Onderlinge afhankelijkheid van ministerie en ZBO
beïnvloedt afspraken over prestatie-indicatoren (als
ook de handhaving van die afspraken).
Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken
te sturen, kan het minder goed meetbare veronachtzaamd worden).
Stakeholders
-
-
-
-
Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de
opdrachtnemer weet waar hij aan toe is.
Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een
bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.
Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.
Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatieindicatie van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat
stakeholders zich niet autonoom genoeg voelen
om eigen koers te varen.
Budgetsturing
Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het besteden van middelen (het
regelen van de input via budgetten). Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan
de uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de bedrijfsvoering (proces) mogen
worden gedaan. Per kostenpost of procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden
overschreden.
Tabel 3.11d: Voor- en nadelen van het instrument Budgetsturing
Overheid
Stakeholders
Voordelen Budgetsturing
SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per Budget is vooraf bekend.
beleidsdoel.
Nadelen Budgetsturing
Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar
Indien het budget niet voldoende is, kan de
niet op de opbrengsten, zodat de aansturing
betreffende organisatie in de problemen komen.
minder beleidsrelevant kan zijn dan bij een goed
Inputsturing maken het voor een aan te sturen
uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing
organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix
levert geen prikkels op tot efficiënter werken.
van in te zetten middelen te bepalen. De keuze
hiervoor wordt bij inputsturing op een hoger niveua
bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt.
Financiële prikkel
Door bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander gedrag financieel onaantrekkelijk
te maken, stimuleert de overheid dat actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
58
HOOFDSTUK 3
Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd primair om gedrag te beïnvloeden,
maar kunnen de instrumenten ook gebruikt worden voor de financiering van een doen
(financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm (inkomstenbelasting) of van hoge
risico’s naar lage risico’s (ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is
daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding.
Tabel 3.11e: Voor- en nadelen van het instrument Financiële prikkels
Overheid
Voordelen Financiele prikkels
Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken
over het algemeen zeer direct in op de afwegingen
die burgers en bedrijven maken.
Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal
ingezet worden of leveren geld op.
Nadelen Financiele prikkels
Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken
over het algemeen zeer direct in op de afwegingen
die burgers en bedrijven maken. Dit kan zowel
voordelig zijn (zie vorodelen), maar ook nadelig
indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW
gewenste keuzes.
Stakeholders
-
Regulerende belastingen en andere
instrumentengericht op gedragsbeïnvloeding
werken minder marktverstorend dan
financieringsinstrumenten.
-
Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling
levert het instrument vaak niet gewenste
prijsprikkels en soms ook hoge administratieve
lasten als gevolg daarvan.
3.4.7 Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen
Indien het voor het borgen van een publiek belang niet nodig is dat de overheid bepaalde diensten en producten maakt en levert, kunnen deze activiteiten op afstand worden geplaatst. De
uitvoering van het overheidsbeleid wordt steeds vaker op afstand geplaatst doordat taakorganisaties worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten aan de markt of doordat taken samen met
de markt worden uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking). De taken van
de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen van de spelregels. De overheid stelt
zich meer op als regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten achteraf controleert.
Aanbesteden
Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een organisatie selecteert om een bepaald werk, een dienst of een levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders worden benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend maakt dat hij een opdracht wil
laten uitvoeren. Bedrijven worden gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht
in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke prijs het bedrijf denkt de opdracht te
kunnen uitvoeren. Op een bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
59
Tabel 3.12a: Voor- en nadelen van het instrument Aanbesteden
Overheid
Voordelen Aanbesteden
Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren van het prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden dienst. Verder biedt aanbesteding als voordeel
dat het de transparantie van de uitbesteding verbetert
en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na te
denken over het resultaat dat van de dienstverlening
wordt verwacht. Het stimuleert met andere woorden
output- en outcomegericht denken.
Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren van inkopen en aanbesteden bij de
(rijks)overheid.
Nadelen Aanbesteden
Door aanbesteding verliest het ministerie in enige
mate invloed ten aanzien van de partij die uiteindelijk
de dienst mag leveren of het werk mag uitvoeren. Selecteren op subjectieve criteria (affiniteit met een bepaalde uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen in
het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis
van objectieve en vooraf gecommuniceerde criteria.
Stakeholders
-
Door transparantie in het aanbestedingsproces
wordt de vergelijkbaarheid van aanbiedingen
groter en kunnen nieuwkomers (zeker bij openbare aanbesteding) makkelijker toetreden.
-
Partijen die veel werk onderhands gegund
kregen kunnen per saldo opdrachten verliezen.
Verder vragen met name Europese aanbestedingen vaak relatief grote investeringen van
private aanbieders.
Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke
administratieve lasten tot gevolg hebben. Administratieve Lasten zijn de lasten om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving van de overheid
zoals het overleggen van bewijzen (KvK) of
verklaringen (milieubewustzijn).
-
Verzelfstandiging (ZBO)
Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een overheidsbedrijf. Bij een verzelfstandiging kan een overheidsorganisatie worden omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het
wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door (top)ambtenaren. De werknemers
verliezen de ambtenarenstatus. De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV’s. De betreffende overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap en kan op deze wijze toch
enige invloed op het bedrijf uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriële
verantwoordelijkheid minder ver strekkend. Het toedelen van taken aan verzelfstandigde overheidsorganen valt nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.
Tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO)
Overheid
Stakeholders
Voordelen Verzelfstandiging
Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties Verzelfstandiging levert (enige)
dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren doordat
vergrote beleidsvrijheid op en stimuniet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of goedgeleert over het algemeen de bedrijfskeurd hoeft te worden.
matigheid waarmee het betreffende
Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de
organisatieonderdeel kan werken.
verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid
Dit kan ook betekenen dat er meer
biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafmogelijkheden zijn op het gebied
hankelijke overheidsorganisatie die los staat van de beleidsvan arbeidsvoorwaarden.
bepalers en/of de beleidsuitvoerders.
De klantgerichtheid kan toenemen
Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald
doordat de organisatie specifiek in
worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald.
het leven is geroepen om klanten te
Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich meer
bedienen.
toelegt op haar kerncompetenties en -taken.
Verzelfstandiging stimuleert de klant- en resultaatgerichtheid van
de ambtenaren die binnen de organisatie werken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
60
HOOFDSTUK 3
Vervolg tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO)
Overheid
Stakeholders
Nadelen Verzelfstandiging
Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer en
Door verzelfstandiging kan een
minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral bij de
diffuse situatie ontstaan waarbij
ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere verenerzijds wordt beleden dat het ondelingen van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële verderdeel bedrijfsmatig of zelfs marktantwoordelijkheid in het gedrang. Om de nadelen in te dammen is
conform moet werken, maar waarbij
een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels worden gesteld
anderzijds de overheid in casu het
waaraan ZBO’s moeten voldoen.
kerndepartement nog een forse vinVerzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer (en/of
ger in de pap houdt.
de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet.
Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring
naar buiten de organisatie.
Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle
(grip) op de uitvoering ervan.
Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang komen.
Privatisering
Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in private handen (het juridische
eigendom van een onderneming komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer private partijen (marktpartijen)
of als een (onderdeel van een) overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid geen publieke taak meer ziet
in het nastreven van een bepaald belang.
Tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering
Overheid
Voordelen Privatisering
Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak
niet (meer) wordt gezien als een publieke taak die
de overheid dient te organiseren. Privatisering kan
dus bijdragen aan een slankere overheid met een
betere focus op haar kerntaken.
Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities worden geschapen) concurrentie op om de
gunst van de consument. Hierdoor zijn de geprivatiseerde bedrijven gedwongen om efficiënter te
werken en niet te dure of slechte producten te leveren, anders gaan ze ten onder in de concurrentie.
Bovendien betaalt de belastingbetaler niet meer
mee aan een slecht functionerend of verlieslijdend
bedrijf. Daarentegen gaat van de kapitaalmarkt een
disciplinerende werking uit.
De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar
niet genoeg consumenten gebruik willen maken
van de producten of diensten ervan, om wat voor
reden dan ook, kan het niet voortbestaan en zal
het verdwijnen.
Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse markt open te stellen voor buitenlandse
aanbieders. Dit is een doelstelling die binnen bijvoorbeeld de Europese Unie algemeen opgeld
doet.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Stakeholders
-
-
-
Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering is geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde bedrijf meer vrijheid om kapitaal aan
te trekken en daarmee gewenste investeringen te
plegen.
Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk
gereduceerd, wat meer handelingsvrijheid opneemt
en daarmee de slagvaardigheid van de organisatie
als bedrijf sterk kan vergroten.
De mogelijkheden voor marktconforme salariëring
en beloning van het management worden ook vergroot. De slagkracht van de organisatie neemt verder toe doordat het eenvoudiger is om slecht functionerend personeel te vervangen.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
61
Vervolg tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering
Overheid
Stakeholders
Nadelen Privatisering
Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij
een winstoogmerk ten koste gaat van de benovoor een bepaalde periode de te privatiseren ondigde service die verleend dient te worden aan de
derneming nog in enige mate toezicht ondervindt
burger. Geprivatiseerde bedrijven zouden bespavanuit de overheid en/of nog niet volledig vrij is in
ren op secundaire zaken, waardoor de totale
haar strategie en beleid.
dienstverlening zou afnemen.
Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist.
Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te
Indien na privatisering een monopolie in stand blijft
belangrijk zijn om aan de markt over te laten. Zij
(bijv. vanwege schaalvoordelen) dan zijn de efficibeschouwen producten als water en energie als
entiebaten niet hoog en kan het zelfs nadelig zijn
basisbehoeften, die collectief gegarandeerd zouom te privatiseren omdat een private monopolist
den moeten worden. Ook worden sommige promeer prikkels heeft om haar marktmacht te misducten van een dermate niet-economische waarde
bruiken dan een publieke monopolist.
geacht, zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan zonder dat ze zich zelf kunnen financieren.
Een voorbeeld zijn publieke omroepen.
Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde bedrijven alsnog door overheden gesteund
worden om geen werkgelegenheid verloren te laten
gaan. Hierdoor wordt het effect van de privatisering
(deels) ongedaan gemaakt. De overheid spendeert
nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel
een deel van haar zeggenschap erover kwijt.
3.4.8 Instrumenten voor handhaving
Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde wet- en regelgeving in praktijk
ook echt wordt nageleefd. Handhaving is met andere woorden noodzakelijk om te zorgen dat
publieke belangen ook echt worden geborgd. Vanwege het monopolie op de toepassing van geweld, heeft handhaving door de overheid een voordeel ten opzichte van private handhaving. Als
de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van de overheid in gevaar komen.
Handhaving
Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het gaat om bemoeienis van een
handhavende overheidsorganisatie, waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van weten regelgeving. Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag wordt uitgevoerd en
worden actoren aangesproken indien gedrag afwijkt. Handhaving kan ook preventief werken en
toekomstige overtredingen voorkomen.
Tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving
Overheid
Stakeholders
Voordelen Handhaving
Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep Indien wet- en regelgeving goed en effectief wordt
worden beïnvloed.
gehandhaafd ontstaat er een gelijk speelveld voor
SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsstakeholders; iedereen moet zich aan de regels
instrumenten (boetes, ontzeggen van voordelen et
houden.
cetera).
Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid (in tegenstelling tot gedogen).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
62
HOOFDSTUK 3
Vervolg tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving
Overheid
Stakeholders
Nadelen Handhaving
Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie Sommige wet- en regelgeving sluit niet aan bij de
‘Tafel van elf‘ voor de dimensies die bepalend zijn
zelfgevoelde normen, waardoor het veel moeite
voor de mate van naleving van regelgeving).
kost om de normen na te leven.
Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste
Een strikte handhaving vereist dat stakeholders,
gedrag niet meer voorkomt.
als ze tenminste niet beboet willen worden, goede
kennis van regels en procedures moeten hebben.
Een strikte handhaving kan financiële gevolgen
hebben voor stakeholders (investeren om beter
aan de regels te voldoen, of het betalen van boetes).
3.4.9 Instrumenten voor wet- en regelgeving
Door wet- en regelgeving kan de overheid rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bevorderen en kan
gedrag worden genormeerd.
Wetten
Recht is een geheel van normen vastgelegd in wetten. Het doel van wetgeving is handelingsvrijheid en handelingen tussen overheden en burgers (publiekrecht) en tussen burgers onderling
(privaatrecht) te kanaliseren, sanctioneren en ook voor te schrijven. Wetgeving heeft zeer veel
verschillende functies, als zelfstandig instrument gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende voorschriften (ge- en verboden, rechten en plichten).
Tabel 3.13a: Voor- en nadelen van het instrument Wetten
Overheid
Voordelen Wetten
De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling
opleggen aan de samenleving
Nadelen Wetten
Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig
en kostbaar traject.
Door de maatschappelijke pressie op de vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan
het draagvlak voor extra regels ondermijnd worden.
Stakeholders
-
Duidelijke rechtspositie.
Rechtszekerheid.
-
Wet- en regelgeving kan veel administratieve
lasten met zich meebrengen.
Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving
beperkt marktpartijen in hun keuzemogelijkheden
en belemmert ze bij het kiezen van de doelmatigste oplossing)
Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’):
regulering kan leiden tot andere prijsverhoudingen
voor bijvoorbeeld inputfactoren in het productieproces of voor goederen en diensten in het algemeen. Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een
welvaartsverlies
-
-
Vergunningen
Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid
om een bepaalde, in principe verboden activiteit uit te voeren. Een vergunning (alsmede de afwijzing van een aanvraag) is een beschikking, dat wil zeggen een besluit dat niet van algemene strekking is. In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om een vergunning te
krijgen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
63
Tabel 3.13b: Voor- en nadelen van het instrument Vergunningen
Overheid
Voordelen Vergunningen
Transparantie doordat vergunningen individueel
verleend worden.
Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan
specifieke handelingen.
De handhaving kan eventueel worden uitbesteed
aan private toezichthouders.
Nadelen Vergunningen
Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel
beoordeeld moet worden voor elke vergunningsverlening.
Door deze individuele beoordeling is het proces
veel trager dan algemene regelgeving, waar geen
beoordeling plaatsvindt.
Stakeholders
-
Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling
verricht mag worden.
-
Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met
het aanvragen van de vergunning.
Onzekerheid doordat gewenste handeling die
onder vergunning valt pas mag worden uitgevoerd
indien vergunning is verkregen.
Vaak moeten meerdere vergunningen worden
aangevraagd voor een gewenste handeling.
-
-
Algemeen verbindend verklaren
Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een regeling met beperkte werking
een algemene werking krijgt en aldus wordt omgezet in wet- en regelgeving die rechtsgelijkheid
biedt voor alle burgers. Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek om algemeen verbindend verklaring van Cao’s. Door een dergelijk algemeen verbindend verklaring
gelden de Cao-bepalingen in beginsel voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende
bedrijfstak voor zover zij werkzaamheden verrichten die vallen binnen de werkingssfeer van de
overeenkomst.
Tabel 3.13c: Voor- en nadelen van het instrument Algemeen verbindend verklaren
Overheid
Voordelen Algemeen verbindend verklaren
Afname van aantal verschillende regelingen en
hierdoor vergroting transparantie.
Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen.
Stakeholders
-
Nadelen Algemeen verbindend verklaren
Geen.
-
-
Stabiele arbeidsverhoudingen
Voorkomen van arbeidsonrust
Transparantie van regelgeving
Individueel kan worden afgezien van de CAO en
kunnen andere afspraken worden overeengekomen
Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen).
Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen) waardoor de dynamiek
en flexibiliteit van de arbeidsmarkt geschaad zou
kunnen worden.
Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt
verminderd. Indien werkgevers niet deelnamen aan
een CAO maar eigen regels hanteerden, kan het
zijn dat wanneer in hun veld een CAO algemeen
verbindend wordt verklaard deze ook voor hen
gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden
beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie bedongen, IKEA bijvoorbeeld
heeft een eigen werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden van de werknemers moet behartigen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
64
HOOFDSTUK 3
Beleidsregels
Een beleidsregel is een bij besluit vastgestelde algemene regel omtrent de afweging van belangen,
de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift.
Het is anders dan wet- en regelgeving geen naar buiten werkende bindende regel. Bij een beleidsregel gaat het doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het bestuursorgaan al heeft.
Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging instrueren alsook betrekking hebben op de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan een beleidsregel de wijze bepalen waarop feiten die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in een beleidsregel worden vormgegeven.
Tabel 3.13d: Voor- en nadelen van het instrument Beleidsregels
Overheid
Voordelen Beleidsregels
Beleidsregels hebben verbindende kracht.
Minder tijdrovend dan wetgeving.
Stakeholders
-
Nadelen Beleidsregels
Beleidsregels hebben minder aanzien dan een nieuwe wet.
Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing;
soms kan een meer horizontale vorm van sturing
voordelig zijn omdat handhavingskosten lager kunnen zijn indien door het horizontaliseren de spontane naleving toeneemt.
Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar
eigen inzicht (willekeurig) handelt.
Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van
een situatie zonder beleidsregels).
Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet
erkend als formele rechtsbronnen.
Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels
indien zij behoorlijk bekend zijn gemaakt.
Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels
indien zij zich naar inhoud en strekking ertoe lenen
als rechtsregel te worden toegepast in de betreffende situatie.
Experimenten
Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een
bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. We spreken van een
experiment als de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan zijn (maar dat staat
niet vast). Door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt. Experimenten zijn
per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment vindt een evaluatie plaats.
Tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten
Overheid
Voordelen Experimenten
Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig
traject, door experimenten wordt dit traject effectiever gebruikt.
Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging
van wet- en regelgeving; door experimenteerruimte
te creëren, kunnen overbodige regels vermeden
worden.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Stakeholders
-
Duidelijke rechtspositie.
Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat
de mogelijkheid tot inspraak in het wetgevingsproces.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN
65
Vervolg tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten
Overheid
Stakeholders
Nadelen Experiment
De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is Indien een experiment wordt ingevoerd, worden
verbonden aan experimenten.
vaak pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan
Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande
meedoen (beperkte reikwijdte). Indien men niet kan
experimenten.
meedoen aan een pilot kan dit een nadeel opleveren.
Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er
aanpassingen in de regelgeving mogelijk, waardoor de rechtszekerheid afneemt in vergelijking
met de situatie waarin direct een definitieve wet
wordt geïmplementeerd.
3.5 Resumerend
In dit hoofdstuk is de selectie van de 35 beleidsinstrumenten beschreven. Hierbij zijn verschillende clusterindelingen aan bod gekomen. Ook zijn per instrument de voor- en nadelen weergegeven. De 35 instrumenten worden beschreven in een kenniskaart, dat wil zeggen een overzicht
van de belangrijkste punten betreffende het instrument. De kenniskaarten zijn volgens een vast
format (factsheets) ingevuld en staan in bijlage C afgebeeld.
Zowel bij de selectie van de 35 instrumenten als de beschrijving per instrument in een factsheet
zijn wij niet uitputtend (compleet). Doel van de factsheets is om een basiskennis over het instrument eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij kiezen
voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen
meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument. De selectie
bestaat deels uit instrumenten die nu reeds (veel) door SZW-beleidsambtenaren worden gebruikt
en deels uit minder bekende instrumenten. Naast de geselecteerde instrumenten zijn nog andere
instrumenten beschikbaar voor de SZW-beleidsambtenaar. In de gesprekken en literatuur kwamen onder andere de in tabel 3.14 weergegeven instrumenten tegen. In de toekomst kunnen voor
(enkele van) deze instrumenten ook factsheets worden opgesteld en in de roadmap worden opgenomen.
Tabel 3.14: Instrumenten die niet zijn geselecteerd
Instrumenten
Aansprakelijkheidsregels
Overeenkomst
Adviesaanvraag
PPS (Publiek Private Samenwerking)
Algemene voorwaarden
Regulering door techniek
Bindend advies
Reclamecode
Individuele regulering
Toezicht
Kennisbank
Publiekrechterlijke beroepsorganisatie
Ketengarantiestelsel
Uitbesteden
Naming and shaming
Verplichtstelling
Normalisatie
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
66
HOOFDSTUK 3
Nu de ingrediënten voor de ‘wat’ vraag (hoofdstuk 2) en de ‘hoe’ vraag (hoofdstuk 3) zijn beschreven, gaan we in hoofdstuk 4 over tot het formuleren van de onderscheidende vragen, op
basis waarvan een gebruiker van de roadmap in de richting van een bepaald instrument of bepaalde instrumenten wordt gewezen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
67
4 Synthese, conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk wordt op basis van de ingrediënten die in de hoofdstukken 2 en 3 zijn verzameld een voorzet gedaan voor de onderscheidende vragen voor de roadmap. In hoofdstuk 2 is
het selectieproces (de drie centrale vragen: ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’) beschreven vanuit een theoretisch
perspectief en vanuit een praktisch perspectief. In hoofdstuk 3 zijn 35 instrumenten geselecteerd,
kort beschreven en in clusters geplaatst. Hoofdstuk 3 geeft de ingrediënten voor met name de
‘hoe’ vraag. Afhankelijk van het probleem dat opgelost dient te worden, zal de roadmap de SZWbeleidsambtenaar de weg wijzen naar een bepaald instrument of bepaalde instrumenten die geschikt zijn om het betreffende probleem op te lossen.
Bij de ‘wat’ vraag gaat het om de analyse en identificatie van het publieke belang: is sprake van
een publiek belang? Bij de ‘hoe’ vraag kwam aan de orde welk instrument het best kan worden
ingezet om het probleem aan te pakken. Gekoppeld aan deze twee vragen is de calculus van het
publiek belang: indien de kosten van overheidsingrijpen om het belang te borgen hoger zijn dan
de verwachte baten, dan is het niet welvaartsverhogend om in te grijpen.
De onderscheidende vragen groeperen we per centrale vraag. In paragraaf 4.1 bespreken we de
onderscheidende vragen die onder ‘wat’ vraag vallen; in paragraf 4.2 en 4.3 komen de onderscheidende vragen die passen bij de ‘hoe’ respectievelijk de ‘of’ vraag aan bod. Figuur 4.1 vat dit schematisch samen.
Figuur 4.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap
‘wat’ vraag
motieven voor overheidsingrijpen
‘hoe’ vraag
keuze tussen clusters
Cluster B
Cluster A
Instrumenten A1, A2, A3 en A4
Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5
keuze tussen instrumenten binnen een cluster
de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op
‘of’ vraag
afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument
de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen
MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
68
HOOFDSTUK 4
In interviews en gesprekken met beleidsambtenaren bleek dat de ‘hoe’ vraag veel dichter bij de
praktijk van de SZW-beleidsambtenaar ligt dan de ‘wat’ en de ‘of’ vraag. Men heeft het gevoel dat
er geen ruimte is om het probleem an sich ter discussie te stellen; het is immers een verzoek van
de Kamer of een wens van de minister en die moet gewoon worden uitgevoerd. Toch is het – om
tot een zo goed mogelijke instrumentkeuze te komen – ook van belang om de ‘wat’ en ‘of’ vraag
te beantwoorden.
4.1 De analyse en identificatie van publieke belangen /
beantwoording van de ‘wat’ vraag
Het afwegingskader dat leidt tot beantwoording van de ‘wat’ vraag is, zoals in hoofdstuk 2 beschreven, gebaseerd op de economische theorie. In de economische theorie bestaan namelijk
criteria op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de
economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de
‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt. Het afwegingskader
is samengevat in figuur 4.2.
Figuur 4.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag
Is er een probleem?
Ja
Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van
eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt
Wat is het probleem?
Is sprake van een extern effect?
Is sprake van een publiek goed?
Ja
Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie?
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja'
dan is sprake van marktfalen
Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook
andere redenen zijn voor overheidsingrijpen
Nee
Is sprake van te hoge transactiekosten?
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?
Indien de oorzaak van problemen niet ligt
Nee
in marktfalen, herverdeling of individuele
beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen
nodig zijn om de gevolgen van eerder
ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)
Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek
of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling?
Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek
de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde
keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)
Ja
Ja
Nee
Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen
Bron:
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan
reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter
zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)
SEO Economisch Onderzoek
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
69
4.1.1 Voorvraag: is er een probleem?
De eerste vraag die de SZW-beleidsambtenaar zich stelt, is: “Is er sprake van een probleem?”.
Dat lijkt een open deur, maar hoeft het niet te zijn. Soms is er geen probleem en wordt er toch
naar oplossingen gezocht of is een zaak in het verleden als een probleem beschouwd en is daarvoor regelgeving gemaakt, terwijl inmiddels anders wordt gedacht over het oorspronkelijke probleem. Een voorbeeld hiervan is de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ),
waarvan de toegang per 1 augustus 2004 is gesloten. Een publieke voorziening werd niet langer
gewenst geacht, omdat de private verzekeringsmarkt op zich in staat is die diensten en producten
te leveren, waaraan zelfstandigen behoefte hadden.
Een ander voorbeeld betreft het voorstel om kinderopvang gratis te maken. Uit onderzoek van
o.a. CPB en SEO Economisch Onderzoek bleek dat niet zozeer de kosten als wel de kwaliteit
doorslaggevend zijn bij de keuze om kinderen al dan niet buitenshuis op te vangen. Een goede
probleemanalyse vooraf had waarschijnlijk tot andere oplossingsvoorstellen geleid.
Het doel van deze voorvraag is ook het op één lijn brengen van mensen die zich met een beleidsprobleem bezighouden. Bedoelen ze hetzelfde als ze het over ‘het probleem’ hebben? Een ander
doel is dat de beleidsambtenaar door het stellen van de voorvraag gedwongen wordt diverse problemen de revue te laten passeren en te bekijken welke problemen veel opleveren in termen van
welvaart. De voorvraag dient dus tevens als selectie voor de meest prangende problemen.
Weer een ander doel van het stellen van de voorvraag is om de beleidsambtenaren de mogelijkheid te bieden om procesmatige instrumenten in te zetten, dat wil zeggen instrumenten die niet
gericht zijn op het oplossen van problemen, maar op het in kaart brengen van het probleem. In
sommige gevallen is het namelijk niet echt duidelijk wat het probleem is, terwijl wel duidelijk is
dat er een maatschappelijk ongewenste situatie bestaat. Denk hierbij aan jeugdwerkloosheid. Het
instrument taskforce kan dan worden ingezet om te achterhalen waar het probleem optreedt. In
andere gevallen is sprake van een ‘probleemcomplex’. Zo wordt het verschil tussen het kennisniveau en de mate waarin wordt geïnnoveerd in het bedrijfsleven als problematisch ervaren, zonder dat duidelijk is waardoor deze achterblijvende innovatie wordt veroorzaakt. De overheid
heeft ervoor gekozen om het Innovatieplatform op te richten met als doel onder meer het in
kaart brengen van de factoren die bij innovatie een rol spelen en waar op dit moment niet aan
voldaan wordt.
Voorvraag: Is er een probleem? Beschrijf het probleem.
o Is er sprake van een probleem? Is voor alle betrokkenen duidelijk over welk probleem het
gaat? Ervaart iedereen dit als een probleem?
o Indien ja Æ beschrijf het probleem door te beschrijven wat de ideale situatie is en wat de
situatie nu is; het verschil tussen beide situatie is dan mogelijk een probleem. Indien nee Æ
gebruik een procesmatig instrument als overleg (ronde tafel, platform et cetera) of een taskforce om tot een bruikbare probleembeschrijving te komen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
70
HOOFDSTUK 4
4.1.2 Wat is het probleem?
Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. Het
wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog
steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten
kunnen functioneren. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In
hoofdstuk 2 zagen we dat publieke belangen in het algemeen kunnen ontstaan als:
1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het
geval van:
a. Externe effecten.
b. Publieke/collectieve goederen.
c. Informatieproblemen (veelal informatie scheefheid tussen vrager en aanbieder).
d. Monopolievorming.
2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden.
3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval
bij:
a. Ongelijke welvaartsverdeling.
b. Individuele beslisfouten.
Om te achterhalen welk van bovenstaande motieven een rol speelt, hebben we een aantal vragen
opgesteld. Deze vragen zijn vervolgens in 4 modulen gegroepeerd.
-
-
-
Eerste module: Is er sprake van marktfalen of te hoge transactiekosten? Deze vraag betreft de optimale verdeling op korte termijn van het goederenpakket over vragers en van
productiemiddelen over aanbieders (statische efficiëntie).
Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische
efficiëntie? Deze vraag betreft de ontwikkeling van de welvaart op langere termijn. Groeit
de welvaart nog wel? Wordt er genoeg geïnvesteerd en geïnnoveerd? De oorzaak van dit
probleem is dat individuen een te korte tijdshorizon hanteren of vrezen dat een te groot
deel van de voordelen wegvloeien naar anderen. Een reden voor overheidsingrijpen kan
dan zijn: het tegengaan van de te korte tijdshorizon bij het nemen van beslissingen om zo
herverdeling tussen generaties te bewerkstelligen (bijv. milieu-effecten mitigeren), een individu tegen zichzelf te beschermen (bijv. scholing verplichten en subsidiëren) of intellectueel eigendom te beschermen (bijv. patenten).
Derde module: De markt lost niet alles op. Het kan zo zijn dat het probleem zonder
overheidsoptreden (gedeeltelijk) door de markt wordt opgelost, maar dat de uitkomst van
de markt politiek gezien niet acceptabel is. Ook kan het zo zijn dat de politiek ervan overtuigd is dat individuen – ook als ze goed geïnformeerd zijn – verkeerde keuzes maken (merit en demerit goods). Er zijn met andere woorden politieke motieven voor overheidsingrijpen.
Zoals in paragraaf 2.2.5 al is aangegeven hangen de meeste publieke belangen in de SZWbeleidspraktijk samen met deze derde module (de (politieke) wens tot inkomensherverde-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
-
71
ling). Dat betekent echter geenszins dat het denken in termen van economische motieven
daardoor weinig toegevoegde waarde zou hebben voor SZW. Juist de systematische analyse van verschillende motieven maakt expliciet dat er kennelijk in sommige gevallen geen
economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en dat dat ingrijpen op politieke
gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten we als samenleving
bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen. Daarmee wordt
ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet als vergaarbak voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden. Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming wordt geëxpliciteerd.
Vierde module: Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds
bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en
negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze
vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren: een beleidsambtenaar kan niet over publieke belangen nadenken zonder te abstraheren van reeds bestaand beleid.
In module staat, kortom, de zoektocht naar de effecten van eerder overheidsingrijpen centraal. In analogie met marktfalen spreken we ook wel van overheidsfalen.
Bij de vragen in module 1 tot en met 3 is het noodzakelijk om de overheid weg te denken. In
module 4 komt de overheid weer terug in het gedachte-experiment, omdat het mogelijk is dat de
overheid onderdeel is van het probleem Ook in dat geval kan de terminologie uit de eerste drie
modulen worden gebruikt. Overheidsfalen is dus te vertalen in termen van herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten, publieke goederen, monopolievorming en informatiescheefheid.
De begrippen markt(falen) en overheid(falen) staan centraal in het afwegingskader. Het woord
markt heeft voor sommigen wellicht een erg economische connotatie, maar het is een zeer breed
begrip dat ook prima in de SZW-beleidscontext past. De markt heeft betrekking op de levering
van goederen en diensten. Het gaat zowel om de productie en consumptie als om de verdeling
van goederen en diensten en om alles wat daarbij hoort aan geld- en inkomensstromen. Deze
productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de markt plaats te vinden, maar kan uiteraard
ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen huishoudens of andere organisatievormen
(verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt kan sommige lezers dan ook op het verkeerde been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient dus zeer ruim te worden opgevat.
In onderstaande subparagrafen geven we per module de onderscheidende vragen. Het is belangrijk om te realiseren dat het beantwoorden van deze vragen niets te maken heeft met goede en
foute antwoorden. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare antwoorden, maar is
een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van deze motieven kan
vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit.
De vragen zoals afgebeeld in paragraaf 4.1.3 en 4.1.6 dienen als houvast bij het identificeren van
het publiek belang. De dikgedrukte vragen zijn de hoofdvragen die bij voorkeur bij elk probleem
steeds worden langsgelopen. De vragen onder de dikgedrukte vragen dienen als toelichting en
kunnen indien daar behoefte aan is worden beantwoord.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
72
HOOFDSTUK 4
4.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten?
Is sprake van een extern effect?
Een voorbeeld van een extern effect op het SZW-beleidsterrein zijn de positieve effecten die uitgaan van het bijscholen van de beroepsbevolking. Toekomstige werkgevers hebben ook voordeel van die bijscholing, maar betalen daar
niet voor.
o
o
o
o
o
Leidt de productie of de consumptie van goederen tot negatieve effecten waarvoor geen prijs
wordt betaald? Een voorbeeld van negatieve effecten van productie en consumptie is milieuverontreiniging. Een voorbeeld van negatieve effecten van consumptie is als er sprake is van
filevorming en lange wachttijden.
Leidt de productie of de consumptie van goederen tot positieve effecten waarvoor geen prijs
wordt betaald? Een voorbeeld van positieve effecten is een mooi aangelegde parktuin waar
elke recreant zonder te betalen van kan genieten.
Wordt het effect voor een deel al geprijsd door de markt? Bijvoorbeeld lagere huizenprijzen
als gevolg van geluidhinder of juist hogere huizenprijzen door de nabijheid van een mooi natuurgebied.
Is het mogelijk een markt te creëren voor het externe effect? Voorbeeld: De creatie van de
emissierechten markt of het betalen van een compensatie voor overlast.
Hebben de externe effecten een dergelijke omvang dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd
is?
Is sprake van een publiek (collectief) goed?
Een voorbeeld van een publiek goed op het SZW-beleidsterrein is de arbeidsinspectie. Werknemers zijn niet bereid
op individuele basis te betalen voor deze vorm van toezicht, want kunnen er niet van worden uitgesloten (er worden
immers wettelijke arboregels gecontroleerd).
o
o
-
Om wat voor soort goed gaat het? Is sprake van een goed dat alleen door toedoen van de
overheid kan worden geproduceerd omdat consumenten niet op individuele basis (dus elk
apart) voor het goed kunnen betalen en de productie van het goed daarom betaald moet
worden via de belastingen?
Komt productie van het goed door private partijen niet tot stand, omdat er geen winst te behalen is (de baten lekken weg; er kan niet op individuele basis voor worden afgerekend)?
Komt productie van het goed alleen tot stand als de overheid ingrijpt?
Is het onmogelijk mensen buiten te sluiten van het gebruik van het goed? Anders geformuleerd: Als het goed er eenmaal is, is het dan mogelijk om te voorkomen dat mensen het gebruiken die er niet voor hebben betaald? Als dat kan, dan is er geen sprake van een publiek
goed. Voorbeeld: Als er eenmaal een leger is, is het moeilijk mensen buiten te sluiten van het
gebruik ervan.
Nog anders geformuleerd: Gaat het gebruik van het goed door de een ten koste van de ander? Als iemand het goed gebruikt, blijft er dan minder over voor een ander? Voorbeeld: als
een huishouden beschermd wordt door een dijk tegen hoog water, betekent dat niet dat een
ander huishouden niet ook door die dijk beschermd kan worden.
Indien sprake is van een publiek (collectief) goed, wijst dat op de noodzaak van overheidsproductie.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
73
Is sprake van beperking van concurrentie?
Een voorbeeld van gebrekkig concurrentie op het SZW-beleidsterrein betreft de uitvoering van delen van de sociale
zekerheid. Zo kunnen bedrijven en burgers in sommige gevallen niet om het UWV heen. Het UWV heeft een
monopoliepositie. Een ander voorbeeld betreft de volgens sommigen gebrekkige concurrentie tussen pensioenverzekeraars.
o
o
o
Is er zonder ingrijpen van de overheid sprake van een monopolie? Kunnen consumenten vrij
kiezen tussen verschillende aanbieders? Heeft een gebrek aan keuzevrijheid nadelige gevolgen voor consumenten? Kortom, is er te weinig concurrentie in de markt?
Waarom is er te weinig concurrentie?
- Zijn er te weinig aanbieders, bijv. doordat sprake is schaalvoordelen? Leidt de marktmacht die gepaard gaat met schaalvoordelen tot hoge prijzen (te hoge prijzen vanuit
maatschappelijk oogpunt)? Of leiden schaalvoordelen ertoe dat producenten hun vaste
kosten niet kunnen dekken?
- Is sprake van kartelvorming/samenspanning?
- Zijn er toetredingsbarrières die de concurrentie beperken? Is het mogelijk die barrières
op te heffen, zodat de overheid zich niet met de productie hoeft te bemoeien?
Let op, gebrek aan concurrentie kan een gevolg zijn van overheidswetgeving (denk aan wettelijke monopolies en erkenningsregelingen).
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?
Een voorbeeld van informatieproblemen op het SZW-beleidsterrein zijn bijvoorbeeld aan de orde bij de keuze
tussen verschillende re-integratiebureaus. Voor een individu is de kwaliteit van die bureaus van te voren slecht in te
schatten.
o
o
Hebben verschillende marktpartijen (sterk) verschillende informatie? Heeft de ene partij
duidelijk minder informatie dan de andere over de kwaliteit, prijs of andere kenmerken van
de geleverde dienst of het product?
Toelichting: Dit kan betekenen dat de verkopende partij meer informatie heeft dan de kopende
partij, waardoor de consument de kwaliteit niet goed kan beoordelen en/of de prijs alleen
met veel moeite kan achterhalen. Consumenten kunnen de goederen van verschillende aanbieders dan slecht vergelijken. Het is ook mogelijk dat een branche last heeft van een verkeerd of slecht imago doordat de consument verkeerde of onvolledige informatie heeft. In
sommige gevallen kan het ook voorkomen dat verschillende soorten producenten onderling
verschillende informatie hebben (bijvoorbeeld aannemers die graven onder de grond en de
eigenaren van leidingen die onder grond lopen). Verschillende informatie speelt dus niet alleen tussen consumenten en producenten.
Bestaat de kans dat door het informatiegebrek de goede aanbieders onder slechte leiden? Dit
wordt ook wel averechtse selectie genoemd.
Toelichting: Omdat kwaliteit niet goed is te beoordelen, kiest men de goedkoopste aanbieder,
waardoor de aanbieders van betere kwaliteit van de markt worden gedrukt. Voorbeeld: Automarkt. Een consument weet niet of een tweedehands auto goed is of slecht. De prijzen
voor goede en slechte auto’s worden daardoor hetzelfde. Uiteindelijk verdwijnen de goede
auto’s van de markt en blijven alleen de slechte over. Voorbeeld 2: Vervuilde grond. Als
mensen geen onderscheid kunnen maken tussen vervuilde grond en schone grond, zal uiteindelijk alleen vervuilde grond worden verkocht.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
74
o
o
HOOFDSTUK 4
Bestaat de mogelijkheid dat een van beide partijen zich na een overeenkomst anders gedraagt, omdat men de gevolgen van dat gedrag minder of zelfs niet hoeft te vrezen en daardoor roekeloos gaat handelen? [moreel gevaar] Voorbeeld: Inbraakverzekering. Voordat een
consument een inbraakverzekering afsluit zal hij zijn huis goed afsluiten. Nadat de consument een verzekering heeft afgesloten, vervallen de prikkels om goede voorzorgsmaatregelen
te nemen en zal de consument minder zorgzaam zijn. Voorbeeld 2: Woninghuur. De huurder
zal minder voorzichtig met de woning omgaan nadat het contract gesloten is dan daarvoor.
Wat is de omvang van het probleem? Is het nodig dat de overheid ingrijpt? Is het mogelijk
het informatieprobleem middels een contract tussen marktpartijen op te lossen? Kan de
markt prikkels geven die averechtse selectie en moreel gevaar verminderen?
Is sprake van te hoge transactiekosten?
Een voorbeeld van hoge transactiekosten op het SZW-beleidsterrein betreft de kosten die samenhangen met het
maken van afspraken over bijvoorbeeld zwangerschap en werk. Het is voor elke individuele vrouw misschien best
mogelijk om dergelijke afspraken te maken, maar de transactiekosten daarvan zijn op macroniveau zeer hoog.
o
o
o
o
Dienen voordat een contract tot stand komt of voordat een afspraak gemaakt kan worden
hoge kosten te worden gemaakt? Denk aan het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract.
Dienen er hoge kosten te worden gemaakt om nadat het contract is afgesloten de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen? Het gaat hierbij met name om administratieve
en juridische kosten.
Zijn er afspraken en contracten die kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem die
niet tot stand komen door deze hoge kosten? Voorbeeld: Het is voor Schiphol volgens
sommigen ondoenlijk om met elke omwonende een contract af te sluiten over een genoegdoening voor de geluidoverlast.
Hebben consumenten of huishoudens de afspraken nodig om zich te kunnen beschermen
tegen een sterke marktpartij?
4.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie?
Een voorbeeld van een gebrek aan dynamische efficiëntie op het SZW-beleidsterrein betreft de tot op heden gebrekkige samenwerking tussen de ketenpartners UWV, CWI en gemeenten. Indien de samenwerking zou verbeteren,
levert dit voordelen op in de toekomst in termen van meer participatie. Een ander voorbeeld is het feit dat individuele burgers wellicht te weinig investeren in hun scholing omdat ze een te korte tijdshorizon hanteren.
o
o
o
o
Wordt er zo weinig geïnvesteerd dat de technologische vooruitgang in een bepaalde sector
achter blijft ten opzichte van het buitenland of het verleden?
Blijft de groei van een bepaalde sector achter bij de groei in deze sectoren in het buitenland,
bij de groei in soortgelijke sectoren in Nederland, of bij de groei die in het verleden is behaald?
Is de toegang tot de kapitaalmarkt problematisch, zodat het moeilijk is om investeringen te
financieren?
Is de concurrentie dermate hevig dat er geen ruimte is om te investeren (ruïneuze competitie)?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
o
75
Hanteren actoren (burgers, bedrijven of instellingen) een te korte termijn perspectief bij het
nemen van hun beslissingen?
4.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven
Herverdeling
(Hieronder worden niet verstaan de verdelingseffecten van beleid dat niet primair bedoeld is om
herverdeling te bewerkstelligen.)
De voorbeeld van herverdeling op het SZW-beleidsterrein zijn legio: van de bijstand, kinderbijslag tot AOW.
o
o
o
o
Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Is er sprake van een onrechtvaardige of een ongelijke verdeling van inkomen
over verschillende personen en/of instellingen? Wat is volgens de politiek een onacceptabele
verdeling?
Op welk niveau kan het verdelingsprobleem het best worden aangepakt (Nationaal of lokaal,
op de markt zelf of op een andere markt)? Valt het verdelingsprobleem wel onder het beleid
van dit ministerie?
Wat is het verdelingsgevolg van beleid? Hoe leidt nieuw beleid tot een meer acceptabele
verdeling?
Is het vanuit herverdelingsoogpunt nodig om risicosolidariteit op te leggen? Is het nodig om
bepaalde voorzieningen voor iedereen te waarborgen? Voorbeeld: verzekeren gezondheid.
Merit/Demerit goods
Een voorbeeld van merit goods op het SZW-beleidsterrein zijn de regelingen op het gebied van ‘langer aan het
werk’ en emancipatie, en de levensloopregeling. Een voorbeeld van demerit goods betreft regelingen op het gebied van
het voorkomen van discriminatie.
o
o
o
o
Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? Is het nodig om individuele keuzes te corrigeren? Let op
dat hierbij niet gedoeld wordt op de effecten van keuzes van burgers voor anderen: deze maken deel uit van markttransacties (ruilen) of van de eerder besproken externe effecten.
Is er sprake van dat de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te ontmoedigen, omdat zij meent dat die slecht zijn voor de burger
(denk aan roken of drugs)?
Of is er sprake van de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te stimuleren waarvan zij meent dat die juist goed zijn voor de burger
(denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels)?
Heeft de overheid meer informatie over de juistheid van keuzes dan individuen? Kan de
overheid de gevolgen van bepaald gedrag beter overzien?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
76
HOOFDSTUK 4
4.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?
-
Toelichting: Deze vraag is toegevoegd omdat is gebleken dat veel problemen samenhangen
met (lees: veroorzaakt worden door) huidig overheidsingrijpen. Hiervoor is het dan nodig dat
de overheid stapje voor stapje wordt teruggebracht in het gedachte-experiment. Zie voor een
uitgebreidere toelichting paragraaf 2.2.6. De mate waarin overheidsfalen een probleem is
hangt af van de corrigerende werking die uitgaat van het bijbehorende overheidsoptreden.
Overheidsfalen waar een nog grotere correctie van marktfalen tegenover staat is welvaartsverhogend. Deze afweging is niet in algemene zin, maar alleen per geval te maken.
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen op een andere of de betreffende
markt?
Een voorbeeld van overheidsfalen op het SZW-beleidsterrein is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt
dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek gewenst zijn, maar een bijkomend
negatief effect is dat van dit beleid de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking verlaagt waardoor er additioneel (gestapeld) beleid noodzakelijk is.
o
o
o
o
18
Ontbreekt overheidsbeleid terwijl het wel wenselijk zou zijn (niet-ingrijpen bij marktfalen)?
Ligt dit marktfalen op het terrein van Europa, SZW, andere departementen, provincies of
gemeenten?
Zijn er positieve effecten van bestaande regelgeving van SZW of andere overheden die nog
niet volledig benut worden? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken.
Wordt het probleem veroorzaakt door bestaande regelgeving op de markt in kwestie (de
arbeidsmarkt, de re-integratiemarkt et cetera)? Is het bestaande overheidsbeleid niet optimaal? Wordt ingegrepen waar dat niet wenselijk is of er wordt op een verkeerde manier ingegrepen? Wordt het probleem veroorzaakt door het bestaande ingrijpen op andere markten
voor zover dat invloed heeft op de markt in kwestie?
Voorbeeld: wetgeving op het gebied van het minimum loon, ontslagbescherming e.d. hebben
gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Betrek bij deze vragen ook nadrukkelijk de verschillende overheden: ligt de oorzaak voor
corrigerend ingrijpen bij een andere overheidslaag (Europa, provincies, gemeenten)?
Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de negatieve gevolgen van bestaand
beleid te verminderen. Beter is het vaak om de oorzaak van het probleem aan te pakken en
het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen.
De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft, is groter als op onderstaande
vragen ja wordt geantwoord:18
− Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobby- gedrag? Is de kans aanwezig dat de overheid
het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn
er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangente-
Deze vragen zijn ook reeds in paragraaf 2.2.6 beschreven.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
o
o
o
77
genstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan
privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)?
− Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere
doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele
doelverschuiving)?
− Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere
overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of
elkaar tegenwerken.
− Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten?
− Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht
op de opbrengsten die daar tegenover staan hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.)
− Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering
tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk?
− Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt
deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen?
− Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet
zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren.
− Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen
of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben
voor de volksgezondheid?
Is er ruimte voor verandering in bestaande vormen van ingrijpen (rekening houdend met de
huidige institutionele setting en verhoudingen, belangen van huidige spelers en politiek
machtsverhoudingen)? Voorbeeld: in het geval van de hypotheekrente zijn steeds meer mensen overtuigd van het verstorende effect ervan, maar toch is het politiek niet haalbaar om deze aftrek gefaseerd af te schaffen. Een SZW onderwerp betreft het verminderen van de ontslagbescherming.
Is er binnen de relaties van actoren consensus over het probleem? (Leidt overheidsingrijpen
tot verbeteringen van de relaties binnen een netwerk?)
Overheidsingrijpen vindt plaats binnen een bepaald netwerk, kan de overheid dit netwerk
aansturen? Is het binnen het netwerk mogelijk om in te grijpen?
4.1.7 Wel of geen publiek belang?
Op basis van de bovenstaande vragen is het nu mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel
of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge
transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake
van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou
welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
78
HOOFDSTUK 4
bestaand ingrijpen te verminderen. Het in paragraaf 4.1 afgebeelde figuur 4.2 vat dit afwegingskader samen.
4.2 Beantwoording van de ‘hoe’ vraag
De beantwoording van de ‘wat’ vraag leidt tot een rijtje met motieven voor overheidsingrijpen:
een deelverzameling uit:
−
−
−
−
−
−
−
Externe effecten.
Collectieve goederen.
Informatieproblemen.`
Monopolievorming.
Prohibitief hoge transactiekosten
Ongelijke welvaartsverdeling.
Individuele beslisfouten.
Afhankelijk van het motief of de motieven die naar voren zijn gekomen, is een bepaald cluster
beter geschikt dan andere clusters. De motieven zijn met andere woorden onderscheidend richting een of meer clusters (paragraaf 4.2.1) en het soort instrumenten (paragraaf 4.2.2).
4.2.1 Onderscheidende vragen die leiden naar clusters
Hieronder geven we per motief aan welk cluster instrumenten past bij het betreffende motief.
Tabel 4.1 vat dit samen. Sommige clusters kunnen bij veel motieven worden ingezet, zodat het
onderscheidend vermogen niet erg groot hoeft te zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het cluster
financiële instrumenten dat bij veel motieven past. Verder passen niet alle clusters bij het onderscheid in de bovengenoemde motieven. Zo is handhaving en wet- en regelgeving bij alle motieven inzetbaar. Bij handhaving is het onderscheidende element of er voldoende spontane naleving
kan worden verwacht of dat als verlengstuk van andere instrumenten handhaving noodzakelijk is.
Bij wet- en regelgeving is bepalend in hoeverre overheidbemoeienis noodzakelijk is (is zelfregulering geen optie?). We hebben daarom ook enkele vragen opgenomen die niet in termen van de
economische motieven voor overheidsingrijpen zijn gegoten.
[De clusters activiteiten op afstand plaatsen, handhaving en wet- en regelgeving worden onder
tabel 4.1 behandeld.]
Is er sprake van een extern effect?
¾ Ja, ga naar het cluster Co-regulering en/of wet- en regelgeving.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Is er sprake van collectieve goederen?
¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten.
¾ Nee, ga naar volgende vraag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
79
Is er sprake van informatiescheefheid/informatie-achterstand/informatieproblemen?
¾ Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie, instrumenten ter vergroting van
transparantie, co-regulering en/of draagvlakcreatie.
¾ Ja, is er sprake van een informatieachterstand van de overheid ten opzichte van de sector? Ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting en /of financiële instrumenten.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Wil de overheid vrijblijvend de kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden?
¾ Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie en/of draagvlakcreatie.
¾ Nee, ga naar het cluster financiële instrumenten.
Is er sprake van monopolievorming/gebrek aan concurrentie?
¾ Ja, ga naar het cluster handhaving, wet- en regelgeving.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Is er sprake van hoge transactiekosten?
¾ Ja, ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Is er sprake van ongelijke welvaartsverdeling?
¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten en/of co-regulering.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Is er sprake van Individuele beslisfouten (merit en demerit goods)?
¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten.
¾ Ja, doordat de overheid meent (minimale) kwaliteitseisen te moeten opleggen, ga naar
cluster vergroten transparantie.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag.
Voorlichting en communicatie
Co-regulering
Draagvlak creatie
Alternatieve geschilbeslechting
Vergroten Transparantie
Financiële instrumenten
Activiteiten op afstand plaatsen
Handhaving
Wet en regelgeving
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Individuele
beslisfouten
Ongelijke
welvaartsverdeling
Hoge transactie
kosten
Monopolie
vorming
Informatie
scheefheid
Collectieve
goederen
Externe effecten
Tabel 4.1: Welk cluster past het best bij welk motief voor overheidsingrijpen en cluster?
X
X
X
X
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Indien er meerdere kruisjes staan bij een probleem wordt hiermee aangegeven dat een instrumenten mix kan
worden ingezet.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
80
HOOFDSTUK 4
Is permanente interventiebevoegdheid19 nodig om het probleem op te lossen?
¾ Nee, dan volstaat ingrijpen middels regels en wetten.
¾ Ja, dan is zeggenschap aan de orde, ga naar de volgende vraag.
Zeggenschap door de overheid is aan de orde, maar dient deze zeggenschap binnen de publieke sector te worden
uitgeoefend?
¾ Nee, dan volstaat het uitoefenen van zeggenschap door zorg te dragen voor het uitbesteden van publieke taken (denk aan aanbesteding, tendering, concessies en vouchers).
¾ Ja, dan is het publiek organiseren van de activiteiten aan de orde, ga naar de volgende
vraag.
Overheidsproductie is aan de orde, maar hoe kan die het best worden vormgegeven?
¾ Een interne publieke organisatie:
- interne publieke dienst (een directie of een afdeling van een ministerie of van een
gemeente)20,
- verzelfstandigde overheidsdienst: intern (agentschap) of extern (zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) of rechtspersoon met wettelijke taak (RWT))21;
¾ Staatsonderneming of overheidsdeelname in private onderneming (overheids NV; denk
aan de NS);
¾ Publiek private samenwerking.22
Is te verwachten dat regels en afspraken in voldoende mate spontaan worden nageleefd?
¾ Nee, ga naar het cluster handhaving.
¾ Ja, ga naar de volgende vraag.
Is te verwachten dat problemen mede door particulier initiatief worden opgelost?
¾ Nee, ga naar cluster wet- en regelgeving.
¾ Ja, ga naar de volgende vraag.
Is zelfregulering geen optie?
Zelfregulering is geen mogelijkheid als niet wordt voldaan aan het merendeel van de zeven
randvoorwaarden:
19
20
21
22
Permanente interventiebevoegdheid is nodig als de behoefte aan flexibiliteit zeer groot is, om zo heel snel
op veranderende omstandigheden te kunnen inspelen. Tegenover deze voordelen van flexibiliteit staat het
nadeel van onzekerheid over de mate waarin de overheid zich bindt aan gemaakte afspraken. Dit wordt
ook wel reguleringszekerheid genoemd en refereert aan de mate waarin een partij erop kan vertrouwen
dat de overheid niet plotseling regels verandert of afspraken niet nakomt. Bij het beantwoorden van de
vraag of permanente interventiebevoegdheid nodig is, speelt dus het dilemma van binding versus flexibiliteit.
Dit is vooral aan de orde als taken complex en heterogeen zijn en als de prijs van het nastreven van eigen
doeleinden door verzelfstandigde organisaties hoog is (met name bij beleidsontwikkeling en politieke sturing; kortom bij openbaar bestuur in enge zin).
De commissie-Sint (1994) noemt drie situaties waarin externe verzelfstandiging zou kunnen worden
overwogen: waarborging van een onafhankelijk oordeel (bijv. NMa), betrokkenheid van andere maatschappelijke geledingen (bijv. CWI), of een uitvoerende taak binnen nauwe, welomschreven kaders (bijv.
RDW)
PPS gaat uit van een publiek verantwoordelijkheid en private uitvoering. PPS vindt plaats vanaf 1999. De
overheid treedt op als regisseur, de private partij voert uit. Men hoopt hiermee een efficiëntiewinst te behalen door met het samenwerkingsverband de schaalvoordelen van investeringen uit te baten, schaalvoordelen die de draagkracht van de publieke én de private sector te boven gaan.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
81
1. Is er binnen de sector voldoende kennis aanwezig over het probleem en de mogelijke oplossingen?
2. Is er naast de inhoudelijke kennis ook kennis over de kosten die zelfsturing
mogelijk met zich mee brengt?
3. Staan de mensen in de sector en de overigen belanghebbenden positief tegenover oplossing van het probleem door middel van zelfsturing en heeft men hier
tijd en/of geld voor over?
4. Is de sector voldoende mate georganiseerd zodat zelfsturing binnen deze organisatie tot stand kan komen?
5. Is er sprake van maatschappelijke druk bij het oplossen van het probleem?
6. Is er sprake van een wettelijk raamwerk waarbinnen de handhaving van een
eventuele zelfreguleringsafspraak kan worden uitgevoerd?
7. Is er sprake van een goede vertrouwensbasis bij het oplossen van het probleem?
¾ Ja, ga naar cluster co-regulering en/of alternatieve geschilbeslechting.
¾ Nee, ga naar de volgende vraag (zie paragraaf 4.2.2).
4.2.2 Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten
Vervolgens kan op basis van een aantal vragen worden gestuurd naar een instrument binnen een
bepaald cluster. Soms is het makkelijk kiezen tussen instrumenten, omdat zij ondanks het feit dat
zij in hetzelfde cluster zijn gegroepeerd, toch een wezenlijk ander doel hebben dat de andere
instrumenten. In andere gevallen is het echter niet makkelijk kiezen tussen de instrumenten binnen een cluster. De opsomming van voor- en nadelen, slaag- en faalfactoren en de effectiviteit
van het instrument (alle weergegeven in de factsheets) zal hierbij een steun zijn. Hieronder volgt
een aantal overwegingen/vragen dat onderscheidend is naar instrumenten (omdat er binnen het
cluster handhaving slechts een instrument beschikbaar is, is dit cluster hier niet behandeld).
Voorlichting en Communicatie
Uitgangspunt:
• De overheid wil informatie verschaffen om een mogelijk tekort aan informatie bij bepaalde
actoren weg te nemen of te verminderen.
• De overheid wil in contact komen met actoren, met hen communiceren en hen eventueel
overhalen of aanzetten tot bepaald gedrag.
Is sprake van een probleem dat kan worden opgelost door uitvoeriger en/of betere informatievoorziening aan actoren (burgers, bedrijven, consumenten, werknemers, werkgevers, et cetera)?
Wat voor informatie wil de overheid overbrengen? Een belangrijk indelingscriterium van de beleidsinstrumenten in dit cluster is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of op een specifieke groep of
individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten vormen generieke (ook:
algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook: individuele) instrumenten
De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van
de betreffende actoren
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
82
HOOFDSTUK 4
Algemene informatie voor de gehele bevolking?
• Is de informatie gericht op de gehele populatie (bijv. voorlichting over alcoholgebruik)?
Æ kies het instrument generieke voorlichting.
Specifieke informatie voor een speciale groep
• Wat is het doel?
• Indien de bedoeling is specifieke doelgroepen (zoals werknemers of bedrijven uit een
bepaalde sector) informatie te geven:
o Gaat de voorlichting over een speciaal onderwerp, maar is deze nog vrij algemeen (bijv. voorlichting over rsi aan alle werknemers)? Æ kies het instrument
specifieke voorlichting.
o Is het de bedoeling om met voorlichting specifieke groepen meer deskundigheid bij te brengen (bijv. om in een bepaalde sector het kennisniveau te verhogen)? Æ kies het instrument deskundigheidsbevordering.
Een ander belangrijk onderscheid is dat tussen verticale en horizontale sturing. Indien de sector
wordt betrokken bij het oplossen door informatie over goede voorbeelden of meer in het algemeen: ‘resultaten’ te geven aan sectorgenoten, is meer sprake van horizontale dan verticale sturing.
Goede voorbeeld geven
Indien het doel is het goede voorbeeld te geven/aan te geven hoe men het graag zou zien, met als
speciaal doel ‘goed voorbeeld doet goed volgen’:
• Is het de bedoeling aan te geven hoe er wordt gepresteerd in een bepaalde branche (met
als speciaal doel dat de doelgroep zich kan vergelijken)? Æ kies het instrument best practices.
• Wil de overheid een bepaald bedrijf/ instelling/ organisatie als goed voorbeeld in het
zonnetje zetten? Æ kies het instrument naming and faming.
Indien men wil aangeven hoe het ervoor staat in een bepaalde sector, om de rest van de sector te
informeren:
• Wil de overheid aangeven hoe er wordt gepresteerd door verschillende bedrijven/ instellingen/organisaties binnen een bepaalde sector, zonder hierover een oordeel te vellen?
Æ kies het instrument benchmarking.
Co-regulering
Uitgangspunt:
• De overheid wil samen met maatschappelijke (particuliere) organisaties/met stakeholders
werken om het beleidsdoel te realiseren.
In welke mate wil de overheid participeren in de besluitvorming? De instrumenten in dit cluster
verschillen in de mate van overheidsinmenging:
• Wil de overheid in het gehele proces van besluitvorming participeren en afspraken maken met stakeholders over het behalen van bepaalde beleidsdoelen? Æ kies het instrument convenant.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
•
•
•
•
83
Wil de overheid met de sector in goed vertrouwen een intentieverklaring voor bepaald
gedrag opstellen, zonder dat deze bindend is? Æ kies het instrument herenakkoord.
Wilt de overheid de sector opleggen dat zij zelf het besluitvormingsproces doorlopen?
Æ kies een van de instrumenten convenant, protocol, herenakkoord of gedragscode.
Wil de overheid en/of marktpartijen algemene gedragsregels voor een organisatie of
branche opstellen zonder deze regels op detailniveau uit te werken? Æ kies het instrument gedragscode.
Wil de overheid en/of marktpartijen beleidsuitvoerders binnen een organisatie of branche in praktische termen voor te schrijven hoe zij moeten omgaan met of moeten handelen in bepaalde situaties? Æ kies het instrument protocol.
In het cluster co-regulering zijn ook mengvormen mogelijk:
• Wil de overheid grote lijnen afspreken, maar de invulling overlaten aan de sector?
o Grote lijnen afspreken? Æ kies het instrument convenant;
o Invulling overlaten aan sector? Æ kies het instrument herenakkoord, gedragscode of protocol.
In welke mate wil de overheid invloed op de vorm van besluitvorming?
• Wil de overheid dat er afspraken worden gemaakt die bindend zijn? Æ kies het instrument convenant of protocol.
• Wilt U dat de sector de intentie verklaard bepaalde doelen te realiseren? Æ kies het instrument herenakkoord of gedragscode.
Draagvlakcreatie
Uitgangspunt:
• De overheid constateert een gebrek aan draagvlak en wil het draagvlak vergroten.
• De overheid wil, als dat nodig is om draagvlak te creëren, verschillen in informatie wegnemen.
Gaat het om draagvlakcreatie gericht op medebestuurders?
• Ja, het doel is vooral de creatie van draagvlak binnen de overheid Æ kies voor het instrument overleg (bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders van organisaties).
• Nee, de creatie van draagvlak is veeleer gericht naar maatschappelijke actoren Æ kies het
instrument taskforce/ commissie.
In welke mate is het onderwerp waarvoor draagvlak moet worden gecreëerd nieuw?
• Bij een bekend onderwerp Æ kies het instrument overleg.
• Bij een bekend onderwerp dat speciale aandacht behoeft Æ kies het instrument taskforce/ commissie.
• Bij een nieuw onderwerp Æ kies het instrument taskforce/ commissie.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
84
HOOFDSTUK 4
In welke mate is er behoefte aan meer kennis/ inzicht in nieuw beleid?
• Weinig behoefte Æ kies het instrument overleg.
• Veel behoefte Æ kies het instrument taskforce/ commissie, of een instrumentenmix met
cluster voorlichting en communicatie.
Is er sprake van tegenwerking of weerstand?
• Nee Æ kies het instrument overleg.
• Ja Æ kies voor de instrumentenmix draagvlakcreatie en voorlichting & communicatie.
Alternatieve geschilbeslechting
Uitgangspunt:
• De overheid en marktpartijen willen een alternatief voor de vaak dure en langzame reguliere
rechtspraak.
• Er is sprake van een probleem van hoge (transactie)kosten doordat partijen steeds per transactie over de voorwaarden van de koop- of andere overeenkomst moeten overleggen.
De instrumenten voor alternatieve geschilbeslechting verschillen in termen van de doelgroepen
waarop zij zich richten. De keuze hangt in dit cluster dus af van de doelgroep:
• Wil men (overheid en/of particulieren) dat een sector een eigen vorm van geschilbeslechting onderhoud? Æ kies het instrument arbitrage.
• Wil de overheid – via een wettelijk dan wel niet-wettelijk normhandhavingsstelsel – de
kwaliteit van de beroepsuitoefening binnen een bepaalde beroepsgroep waarborgen? Wil
men (overheid en/of particulieren) dat een beroepsgroep een eigen vorm van geschilbeslechting onderhoud? Æ kies het instrument tuchtrecht.
• Wil men (overheid en/of particulieren) dat het mogelijk is om onderling alternatieve geschilbeslechting gebruiken? Æ kies het instrument mediation (vaak is dan sprake van een
langdurige relatie).
• Wil de overheid dat burgers zich kunnen richten tot een onafhankelijk persoon met
klachten? Æ kies het instrument ombudsman.
Vergroting transparantie
Uitgangspunt:
• De overheid ziet voor zich zelf een rol bij het vergroten van transparantie en het voorkomen
van intransparantie.
De instrumenten die kunnen worden ingezet ter vergroting van transparantie verschillen in de
mate waarin de overheid invloed heeft/ participeert.
• Wil de overheid de mogelijkheid hebben om een bepaald kwaliteitsniveau op te leggen?
Æ kies het instrument standaardregeling en/of erkenningsregeling.
• Willen marktpartijen en de overheid de ‘kleine lettertjes’ bij het contract verder uitbreiden tot de gehele branche (inclusief het niet-georganiseerde deel) en is de betrokkenheid
van consumentenorganisaties bij de totstandkoming op consumententerrein een vereiste? Æ kies het instrument standaardregeling.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
•
•
•
•
•
•
85
Wil de overheid samen met anderen (semi publieke en particuliere organisaties) werken
aan kwaliteitscontrole en kwaliteitstransparantie? Æ kies het instrument erkenningsregeling, certificering, visitaties en/of keurmerk.
Is het de bedoeling om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitscontrole en -transparantie primair bij instellingen en bedrijven te leggen? Æ kies het instrument keurmerk,
certificering en/of visitaties.
Wil de overheid en/of marktpartijen een proces waarmee door een onafhankelijke partij
beoordeeld wordt of een product, een dienst of een persoon aan vooraf gespecificeerde
eisen voldoet? Æ kies het instrument certificering.
Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een externe
(kwaliteits-)audit uit te laten voeren door een onafhankelijke groep ‘collega’s’? De overheid kan dat bijv. willen omdat zij zelf een te grote informatieachterstand heeft ten opzichte van de sector/beroepsgroep. Æ kies het instrument visitaties.
Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een bepaalde
vorm van een keurmerk (een zichtbare kwaliteitsaanduiding) te voeren? Æ kies het instrument keurmerk.
Wil de overheid en/of marktpartijen een regeling waarbij de activiteiten van organisaties
of personen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria en waarbij organisaties
of personen die hier niet aan voldoen buiten de regeling vallen? Æ kies het instrument
erkenningsregeling.
De instrumenten die kunnen worden ingezet, verschillen in de mate van en de soort controle die
na inzet wordt opgelegd:
• Is het de bedoeling dat de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie
door de overheid wordt uitgevoerd? Æ kies voor het instrument handhaving als verlengstuk van een ander instrument (bijv. verplichte certificering).
• Is het de bedoeling om de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie
door de sector/ branche wordt uitgevoerd? Æ kies voor een instrumentenmix instrumenten uit het cluster co-regulering en het op afstand plaatsen van activiteiten.
Financiële instrumenten
Uitgangspunt:
• De overheid stuurt gedrag met financiële prikkels.
Financiële instrumenten worden ingezet om gewenst gedrag van personen/ bedrijven/ organisaties of instellingen op te wekken of ongewenst gedrag te ontmoedigen.
• Wil de overheid gewenst gedrag financieel mogelijk maken? Æ kies het instrument subsidies en/of vouchers.
• Wil de overheid uitvoeringsinstellingen sturen op hun prestaties? Æ kies het instrument
prestatiesturing.
• Wil de overheid bij het aansturen van uitvoeringsinstellingen zeggenschap behouden
over het apparaat en de bedrijfsvoering? Æ kies het instrument budgetsturing.
• Wil de overheid ongewenst gedrag voorkomen of gewenst gedrag stimuleren? Æ kies
het instrument financiële prikkels (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
86
HOOFDSTUK 4
De instrumenten kunnen worden ingezet door de overheid zelf (directe regulering) of via anderen
(indirecte regulering).
• Wil de overheid zelf direct sturen? Æ kies het instrument financiële prikkels, budgetsturing, prestatiesturing en/of subsidies.
• Wil de overheid indirect sturen? Æ kies het instrument vouchers (dan stuurt de consumenten via zijn keuzegedrag) en/of subsidies (de overheid kan dan subsidie aan een instelling geven en afspraken dat de instelling bepaalde doelen behaald). Er is een instrumentenmix mogelijk met instrumenten uit het cluster op afstand plaatsen mogelijk.
Activiteiten op afstand plaatsen
Uitgangspunt:
• De overheid wil zich meer richten op kerntaken.
• De overheid wil sturen op hoofddoelen.
• De overheid wil (uitvoerings)activiteiten op afstand plaatsen.
De instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen verschillen in de mate waarin zij dit doen.
• Wil de overheid een opdracht laten uitvoeren door een marktpartij? Æ kies het instrument aanbesteden.
• Is het de bedoeling dat het departement zich alleen richt op de hoofddoelen, en de uitvoering over laten aan anderen? Æ kies het instrument ZBO.
• Wil de overheid de gehele taak overdragen? Zowel sturing als uitvoering overdragen aan
de markt? Æ kies het instrument privatisering.
Wet- en regelgeving
Uitgangspunt:
• De overheid wil regels opleggen en gedrag normeren en daarmee ook rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid bevorderen.
De instrumenten verschillen in de mate waarin zij gelden.
• Moet de nieuwe regel gelden voor iedereen? Æ kies het instrument wetten.
• Moet de bestaande regeling voor een specifieke groep gelden voor iedereen? Æ kies het
instrument algemeen verbindend verklaren.
• Moet de nieuwe regel alleen gelden na aanvraag en goedkeuring? Æ kies het instrument
vergunning.
• Wil u nieuwe regels testen/ evt. in een beperkte populatie? Æ kies het instrument experimenten.
• Wil u regels opstellen om wetten verder uit te werken? Æ kies het instrument beleidsregels.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
87
4.3 Beantwoording van de ‘of’ vraag
Na het doorlopen van de ‘wat’ en ‘hoe’ vraag, heeft de gebruiker van de roadmap een rijtje mogelijke instrumenten. Bij de keuze tussen de instrumenten die over zijn, kunnen de factsheets behulpzaam zijn. Verder moet een antwoord worden gevonden op onderstaande vragen:
o
o
Zijn de waarschijnlijke baten van overheidsingrijpen groot? Zijn er belangrijke averechtse
effecten te verwachten? Wat is bekend over de effectiviteit van de verschillende instrumenten
die gebruikt kunnen worden om het probleem op te lossen?
Wat zijn de kosten verbonden aan het overheidsingrijpen (beleidskosten, investeringskosten
en kosten die marktpartijen moeten maken); zie voor overige kosten de vragen die in de
vierde module reeds zijn gesteld.
De ‘of’ vraag heeft met andere woorden betrekking op de vraag of het overheidsingrijpen welvaartsverhogend is. Om dat te bepalen is het nodig om de kosten van overheidsingrijpen af te
wegen tegen de baten van het ingrijpen. We noemen dit de Calculus van het publieke belang. De
verwachte baten van het borgen van een publiek belang hangen af van de omvang van het te
corrigeren marktfalen en de effectiviteit en de efficiëntie van het ingrijpen.
Om de ‘of’ vraag te beantwoorden, is nodig om een soort maatschappelijke kostenbaten-analyse
(MKBA)23 per instrument uit te voeren. In feite worden dan de effecten met en zonder de inzet
van het instrument in kaart gebracht.
Er zijn geen algemeen geldende uitspraken te doen over de uitkomst van een MKBA per instrument, omdat dat van de specifieke situatie waarin het instrument wordt toegepast afhangt. Daarom geven we hieronder een generiek MKBA kader dat door de SZW-beleidsambtenaar kan worden ingevuld om een keuze tussen instrumenten te kunnen maken.
Er zijn verschillende soorten effecten die kunnen optreden na invoering van een project in vier
hoofdcategorieën.
-
-
23
Directe effecten: Directe effecten vloeien rechtstreeks voort uit het project. Deze komen tot
uiting in productiekosten, omzet, toegevoegde waarde en arbeidsproductiviteit in de sector
waar het project direct op aangrijpt. Dit kunnen zowel interne als externe effecten zijn (dit
onderscheid kan in praktijk benaderd worden door het onderscheid tussen geprijsd en ongeprijsd).
Indirecte effecten: Indirecte effecten vloeien voort uit een direct effect. Het gaat dus om uitstralingseffecten: zo kunnen kostenverlagingen (deels) worden doorgegeven aan de andere
bedrijven en zo uiteindelijk bij de consument terechtkomen.
Een MKBA kan worden gedefinieerd als een volledig overzicht van de welvaartseffecten van beleid,
waarbij deze effecten in geld zijn uitgedrukt. Vaak wordt welvaart – en daarmee de MKBA – ten onrechte
gezien als iets dat uitsluitend financiële rijkdom betreft. In de welvaartseconomie betreft het echter alles
wat ons welbevinden raakt en dat door economisch handelen (productie, consumptie, transacties) wordt
beïnvloed. De MKBA omvat dus bijvoorbeeld ook milieueffecten. Aspecten die niet onze financiële positie, maar wel ons welbevinden raken, worden door niet-economen vaak aangeduid als welzijn. Economen
noemen dit ‘gewoon’ welvaart.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
88
-
HOOFDSTUK 4
Verdelingseffecten: De effecten van beleid voor specifieke groepen of aspecten zijn vaak voor
politici (en daarmee ook voor beleidsambtenaren) belangrijker dan het saldo van kosten en
baten. Daarom is het belangrijk om naast de totale kosten en baten ook de effecten voor verschillende groepen te laten zien. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de
effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kan wellicht met compenserende maatregelen een meer evenwichtige verdeling worden bereikt.
Deze verschillende effecten zijn samengevat in tabel 4.2 waar een generiek MKBA kader is weergegeven. De verdelingseffecten worden duidelijk doordat niet alleen het totaal, maar ook de verschillende actoren zijn onderscheiden (bedrijfsleven, overheid en consumenten); op deze wijze
wordt inzichtelijk welke actoren baat hebben bij een bepaald instrument.
Tabel 4.2: Het generieke MKBA kader
Bedrijfsleven
Overheid
Consument
Totaal
Directe effecten
Geprijsde effecten
Niet-geprijsde effecten
Indirecte effecten
Reguleringskosten
Totstandkoming
Naleving
Aanpassing
Bron:
Baarsma et al., 2004.
In afwijking tot wat gebruikelijk is bij een MKBA, zijn in tabel 4.2 de reguleringskosten apart
genomen. Het gaat hier immers om het wel of niet inzetten van een overheidsinstrument en
daarbij spelen reguleringskosten een hoofdrol. De verschillende soorten reguleringskosten, komen overeen met de fasen binnen het reguleringsproces. Op basis van de literatuur komen we tot
de volgende fasering24:
Fase 1
Fase 2
Fase 3
De totstandkoming van regels (onder te verdelen in de ontwikkelingsfase, de implementatiefase en de uitvoeringsfase),
De naleving in de praktijk via controle en dwang (de activiteiten die nodig zijn om een
bepaalde mate van naleving te bewerkstelligen of af te dwingen),
De aanpassing van de regulering (in het geval van herregulering, bijkomende regulering
of deregulering).
Het voert te ver om hier alle mogelijke reguleringskosten uitgebreid te bespreken. Tabel 4.3 geeft
een overzicht. Dit overzicht is gebaseerd op een SEO-studie waarin de MKBA uitgevoerd voor
de afweging tussen zelfreguleringsinstrumenten en overheidsregulering in een aantal specifieke
gevallen (Baarsma et al., 2004).
24
Er zijn ook wel andere indelingen te vinden. Donner (1993, p. 161) geeft de volgende indeling: afweging
van belangen (opstellen regulering), uitvoering, toezicht en handhaving. In ’t Veld (1993, p. 56) hanteert
een iets andere indeling: regelgeving, uitvoering, controle en handhaving.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
89
Tabel 4.3: Reguleringskosten van geconditioneerde zelfregulering (t.o.v. wetgeving)
Baten (+) en kosten (-)
Reguleringskosten
♦
Minder transactiekosten (-+) of (+)
Totstandkoming
♦
♦
♦
♦
♦
Meer en betere informatie binnen de sector (+)
Zelfregulering is flexibeler en komt eenvoudiger en sneller tot stand (+)
Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+)
Gevoeligheid voor lobbyisten (-+)*
Regulering sluit beter aan op handelingsperspectief sector/Door middel van eigen maatregelen kan vaak beter rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het bedrijf of de sector (+)
Naleving
♦
♦
♦
♦
♦
♦
Grotere prikkel en bereidheid tot (spontane) naleving (+)
Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+)
Mogelijk minder administratieve lastendruk (de uitvoeringslasten voor burgers en bedrijven), omdat zelfregulering met minder ‘regeltjes’ gepaard gaat (+)
Mogelijk minder nalevingskosten (de moeite (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen): (+)
♦
Omdat alleen die kosten worden gemaakt die vanuit het perspectief van de probleemoplossers (de sector) strikt nodig zijn, en
♦
omdat de nadruk meer ligt op preventie dan op repressie**
♦
omdat er een nauwere band is tussen het nemen van beslissingen en het dragen van de gevolgen daarvan
Zelfregulering vereist meer metatoezicht (d.w.z. de algemene alertheid, het ontvangen van signalen uit de
samenleving en het reageren op deze signalen) (-)
Nalevingskosten/Bestedingseffecten (de gevolgen van regulering voor het beslag op productiefactoren) (-+):
♦
Personeelskosten (exclusief administratie): operationele kosten (voor bijvoorbeeld bediening, toezicht en
onderhoud, overheadkosten voor initiëren, begeleiden, controleren en coördineren) en kosten voor intern
onderzoek
♦
Inachtnemingskosten: de personele en materiële kosten die bedrijven of instellingen moeten maken om
aan de gestelde regels te voldoen (het verkrijgen van vergunningen, het verschaffen van informatie of
het aanschaffen van vereiste apparatuur)
♦
Kosten van uitbesteden werkzaamheden (betalingen voor door derden verrichte diensten)
♦
Dervingskosten (gederfde netto potentiële winsten als gevolg van de voorgenomen regelgeving)
♦
Overige nalevingskosten (verzekeringen, huisvesting, bodemsanering ed.)
Aanpassing
♦
♦
Bron:
Zelfregulering is flexibeler en dus gemakkelijker aan te passen (+)
#
Mogelijk preëmptief effect (-)
Baarsma et al., 2004.
*
Hier is een -+ opgenomen omdat dit rent-seeking effect ook mogelijk is bij overheidsregulering (als overheid
regels uitvaardigt en middelen geeft zullen marktpartijen op zoek gaan naar mogelijkheden om deze om te
buigen).
** Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een handreiking voor de beleids- en wetgevings¬praktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag, p. 25.
# Een preëmptief effect speelt alleen bij zelfregulering en treedt op als gevolg van het feit dat een sector zelfregulering in een bepaalde richting kiest, waardoor de wetgever die later strengere regulering overweegt voor
een fait accompli staat. Bij wetgeving geeft de overheid van begin af aan (eventueel in overleg met een
sector) de richting aan en is er dus minder sprake van path dependence.
De kosten van een instrument betreffen de beleidskosten (reguleringskosten) en verstorende
effecten van overheidsbeleid (overheidsfalen). Bij het inschatten van de baten is het noodzakelijk
om kennis te hebben van de effectiviteit van een instrument. In het onderzoek is echter duidelijk
geworden dat er (nog) weinig effectiviteitsonderzoek beschikbaar is. Daardoor is het inschatten
van de baten van de verschillende overheidsinstrumenten moeilijk, en daarmee ook het beantwoorden van de ‘of’ vraag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
90
HOOFDSTUK 4
De ‘of’ vraag kan twee resultaten opleveren:
− Als de kosten hoger zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het niet wenselijk
dat de overheid ingrijpt met het betreffende instrument.
− Als de kosten lager zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het wenselijk dat de
overheid het publiek belang borgt met het betreffende instrument.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
91
Literatuur
Alten, S. van (2003). Notitie sturen via convenanten. FBO/03/028. S.l.: s.n.
Baarsma, B., C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld (2004). Goed(koop) geregeld:
Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, SEO-rapport nr. 720, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Baarsma, B. (2003). Maatschappelijk bungeejumpen of gerichte zelfsturing?: essay over zelfregulering in de
publieke sector. SEO-rapport, 710. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Baarsma, B., Felsö, F., Geffen, S. van , Mulder, J. & Oostdijk, A. (2003). Zelf doen?: inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten. SEO-rapport, 664. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Benijts, T. (2005). De keuze van beleidsinstrumenten: een vergelijkend onderzoek naar duurzaam sparen en
beleggen in België en Nederland. Proefschrift. Sl.: s.n.
Berg, A.H. (1988), Managers bij de overheid, Den Haag.
Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Staats- en Bestuursrecht
2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Burgerlijk (Proces)recht
2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Bogt, H.J. ter (1998), Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties, 29 januari.
Boogers M. en P. Tops (1998). Gemeentelijke herindeling als proces van culturele modernisering,
in M. Boogers en P. Tops, Bestuurswetenschap, 1998.
Bressers, J.Th.A. en P.J. Klok (1995). De verklaring van de effectiviteit van een beleid, deel 2:
Instrumententheorie, in: J.Th.A. Bresserse en A. Hoogerwerf (red.), Beleidsevaluatie, pp. 138-157.
Bressers, J.T.A. & et al (1993). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum.
Bressers, J.T.A. & Ringeling, A. (1989). Beleidsinstrumenten in drie arena’s: beleidsvorming,
uitvoering en doorwerking. Beleidswetenschap, 3, (1), 3.
Brouwer, P.W. & et al (2004). Recht, een introductie. 2e druk. Amsterdam: Boom.
Bruijn, de, H., E. ten Heuvelhof en M. van Twist (2004), Calculeren voorbij de calculus, identificatie
van publieke belangen in het politiek-bestuurlijke debat, in: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, Essays over de Calculus van het publieke belang, juni.
Bruijn, J. de en E. ten Heuvelhof (1991). Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken
en tweede generatie sturingsinstrumenten, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen.
Bruijn, J.A. de (1990). Sturing en nieuwe sturingsinstrumenten, in: Beleidswetenschap.
Commissie-Sint (1994), Verantwoord verzelfstandigen, Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Comisso, E. (1989), Property rights in focus, in: Acta Oeconomica, 40, pp. 210-216.
Conclusion Consulting. (2006). Evaluatie SUWI 2006: sturing en toezicht. Capelle aan de IJssel: Conclusion Consulting Sociale Zakerheid en Zorg.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
92
Connectedthinking tm & PriceWaterhouseCoopers (2006). SUWI evaluatie 2006: een evaluatie van de
Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI). Den Haag: PriceWaterhouseCoopers.
Coppoolse, J. & Veenema, M. (2002). Convenanten. FBO/02/018. S.l.: s.n.
Doelen, F.C.J. van der (1993). De gereedschapskist van de overheid: een inventarisatie. In Bressers, J.T.A. & et al. (eds.). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum.
Doelen, F.C.J. van der en P.J. Klok (1989), Beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, p. 75 e.v.
Doelen, F.C.J. van der (1988). Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende
sturingsmodellen, in: Beleidswetenschap, pp. 197-212.
Donner, J.P.H. (1993), De relativiteit van zelfregulering, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. & Peters,
J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 155-166. Zwolle: Tjeenk Willink
Edelman, M (1985), The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, Chicago, IL.
Egmond, C. & Bruel, R. (2004). De kunst van het veranderen: gedrag van doelgroepen. Herziene uitgave.
S.l.: SenterNovem.
Eliadis, P., Hill, M., Leduc, B. & Tate, R. (2003). Instrument choice in global democracies. Horizons, 6, (1), 45-54.
Frissen, P.H.A. (1999), De lege staat, Amsterdam: Nieuwezijds.
Frissen, P.H.A. (1990). Besturingsconcepties, recht en wetgeving, in: H.A.M. Backx e.a., Recht doen
door wetgeving, Zwolle.
Geelhoed, L.A (1983). De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer. In samenspraak met de
overige leden van de Startwerkgroep Beleidsinstrumenten in directe zin. Ministerie van Binnenlandse Zaken. Den Haag: Sdu.
Heffen, O. van (1995). Interne besluitvormingsstructuur en het ontwerpen van beleid, in: Bestuurskunde, jaargang 4, nr. 6, pp. 264-273.
Heffen, O. van (1993). Beleidsontwerpen en omgevingsfactoren: vier alternatieve strategieën. In
Heffen, O van & Twist, M.J.W. van. Beleid en wetenschap: hedendaagse bestuurskundige beschouwingen.
Alphen aan de Rijn: Samsom.
Heuvel, J.H.J. van den (2005). Beleidsinstrumentatie: sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid. 2e druk
Utrecht: Lemma.
Hood, C.C. (1983). The tools of government. London: McMillan.
Hoogerwerf, A. (1984). Ontwerpen van overheidsbeleid: een handleiding met toelichting. Bestuurswetenschappen, 38, (1), 4.
Hoppe, R., Jeliazkoya, M. & Graaf, H. van de (1998). Beleidsnota’s die (door)werken: handleiding voor
geslaagde beleidsvoorbereiding. Bussum: Couthino.
Hoppe, R. (1983). Economische Zaken schrijft een nota: een onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluitvorming bij non-incrementeel beleid. Amsterdam: VU Boekhandel/Uitgeverij.
Hufen, J.A.M. & Koppenjan, J.F.M. (2004). Is dit een passend instrument?; bestuurskundige
theorievorming en praktische sturings- en -instrumentatievragen. Bestuurskunde, 13, (8), 347- 357.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUUR
93
Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2004). Sleutel tot de Calculus van het publieke belang.
Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken.
Kickert, W. (1998). Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten, over publiek management van hybride
organisaties. Alpen aan den Rijn, Samsom.
Klok, P.J.(1992). Het overwegen van beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Het ontwerpen
van beleid, een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek.
Korsten, A.F.A. & Leeuw, F.L. (1997). Handleidingen in het openbaar bestuur: de voor- en achterkant. Bestuurskunde, 6, (8), 332-349.
Meij, P. van der, en L. Reyn (2000). Bedrijven tussen markt en overheid, Alphen aan den Rijn.
Ministerie van BZK (2000), Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57.
Ministerie van Justitie, Expertisecentrum Rechtshandhaving (2004). De tafel van elf: een hulpmiddel
bij het maken van naleefbaar beleid. Den Haag: Ministerie van Justitie Expertisecentrum Rechtshandhaving.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2005?). Kader sturingsinstrumenten.
Den Haag: Ministerie SZW, Directie Wetgeving Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA (2005). Wetsevaluatiekalender 2005.
Bijlage 1. Den Haag: SZW WEB 2 – het nieuwe SZW Intranet.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2006). SZW-Toets: leidraad in doolhof-september 2006. Den Haag; Ministerie SZW, Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische
Aangelegenheden.
Nelissen, N.J.M. (2002). Sturing in de bestuurskunde, presentatie d.d. 22 mei 2002 op het congres
‘Na Paars: een nieuwe sturingslogica?’, georganiseerd door de Raad voor Openbaar Bestuur
(Rob) en de Vereniging voor Bestuurskunde (VB).
Onderwijsraad (2000). Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Adviesnr. 20000309/379. Den Haag:
Onderwijsraad.
Osborne, D. en T. Gaebler (1992). Reinventing government, New York.
Peppel, R.A. van de (2004). Additionele effecten van netwerksturing: de investering waard?
Voorbeelden uit de doelgroepenbenadering in het milieubeleid. Bestuurskunde,13, (2), 66-76.
Posner, Richard A. (1974). Theories of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and
Management Science, 5, 1974, (2), 335-358.
Pröpper, I. en D. Steenbeek (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. VNG uitgeverij, Den Haag.
Raad Maatschappelijke Ontwikkeling (2002). Bevrijdende kaders: sturen op verantwoordelijkheid. RMO
advies, 24. Den Haag: Sdu.
Ringeling, A. & Vught, F. van (1993). Het ontwerpen van beleid: de vergeten dimensie. In Thomasssen, J.J.A., Vught, F.A. van & Bressers, J.T.A. (eds.) Politicologie en het openbaar bestuur: liber
amicorum voor prof. de. A. Hoogenwerf. Alphen aan de Rijn: Samsom.
Ringeling, A.B., De instrumenten van het beleid, Samson, Alphen aan den Rijn, 1983.
Salamon, L.M. (2002). Tools of government: a guide to the new Governance. New York: Oxford University Press.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
94
Schram, F. & Leemans, K. de (2006). Spoor 3: Human resource management. Project 3.3. Hervormingen
m.b.t. deregulering & administraties vereenvoudiging. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV).
Schram, F. (2005). Het sturen van de samenleving: mogelijkheden van een beleidsinstrumentbenadering. Spoor
veranderingsmanagement. Rapport D/2005/10106/028.). Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie
Vlaanderen (SBOV).
Toonen, Th (2006). Wat is bestuurskunde en wat zijn bestuurskundig gezien de vragen van de (nabije) toekomst. Presentatie, 28 november.
Tops, P., P. Depla en M. Moorman (red.) (1996). Tussen inspraak en co-productie: ervaringen
met een nieuwe bestuursstijl, 1996; V. Bekkers, G. Heijne, P. Frissen en P. Ester, Sturingsconcepties
en in¬stru¬menten in het milieubeleid, op zoek naar vormen van co-productie.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29304, nr. 1. Certificatie en accreditatie in het kader van het
overheidsbeleid: brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Sdu.
Vedung, E. (1998). Policy instruments: typologies and theories, in: M. Bemelmans-Videc, R.C.
Rist en E. Vedung, Carrots, sticks & sermons, Policy Instruments & their Evaluation, 22, 51.
Veenema, M. & Beekhuizen, D. (2003). Sturen met behulp van financiële prikkels. FBO?03/038. S.l.:
s.n..
Veenema, M. (2003). Achtergrondnotitie Sturen met ‘zachte’ instrumenten. FBO/03/043. S.l.: s.n.
Veld, R.J. in ‘t, 1997. Noorderlicht: over scheiding en samenballing. Vuga, Den Haag.
Veld, Roel, in ‘t (1993), Zelfregulering en overheidssturing, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. &
Peters, J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 53-68. Zwolle: Tjeenk Willink.
Vree, W. van (1994). Nederland als vergaderland: opkomst en verbreding van vergaderregime. Groningen:
Wolters-Noordhoff.
A. Wassenberg (red.) (1983). Netwerken, Den Haag.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapport, 56. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte politiek. WRR rapport, 75. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wolfe, Ch. (1993). Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, second revised
edition, Cambridge.
Zouridis, S. en M. Boogers (2001). Publieke sturing en regulering in de virtuele wereld: een verkennend
onderzoek, juni, Ministerie van BZK.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
95
Bijlage A: Leden begeleidingscommissie
Voorzitter:
Peter van Loo, Directie WBJA
Leden:
Menno Fenger, Directie WBJA (contactpersoon)
Dick Beekhuizen, Directie WBJA
Irene Ritman, directie Arbeidsverhoudingen
Leo Schrijver, directie Arbeidsmarktbeleid
Rianne van Alphen, directie Sociale Verzekeringen
Klaas Werkhorst, Directie WBJA
Viola van Guldener, Directe Arbeidsomstandigheden
Ron Schuurmans, Directie Werk en Bijstand
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
97
Bijlage B: Gesprekspartners
In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met:
Arbeidsomstandigheden
1. Joy Oh
2. Henri Géron
W&B
1.
2.
3.
Wim Zwanenburg
Peter de Weerd
Karel Hoskens
SV
1.
2.
Louis Beckers
Kees van der Spek
Uitvoeringsbeleid
1. Johan Breure
AV
1.
2.
Hans van Weeren
Anke Muusse
Ouderen
1. Rob Egberts
AM
1.
2.
3.
Anje Vrij
Dick Hagoort
Els Vogels
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
99
Bijlage C: Factsheets
In deze bijlage staan per instrument de factsheets. De gehanteerde nummering is:
Factsheet 1
Factsheet 2
Factsheet 3
Factsheet 4
Factsheet 5
Factsheet 6
Factsheet 7
Factsheet 8
Factsheet 9
Factsheet 10
Factsheet 11
Factsheet 12
Factsheet 13
Factsheet 14
Factsheet 15
Factsheet 16
Factsheet 17
Factsheet 18
Factsheet 19
Factsheet 20
Factsheet 21
Factsheet 22
Factsheet 23
Factsheet 24
Factsheet 25
Factsheet 26
Factsheet 27
Factsheet 28
Factsheet 29
Factsheet 30
Factsheet 31
Factsheet 32
Factsheet 33
Factsheet 34
Factsheet 35
Specifieke voorlichting
Generieke voorlichting
Deskundigheidsbevordering
Best practices
Naming and faming
Benchmarking
Protocol
Gedragscode
Convenant (incl. intentieverklaring)
Herenakkoord
Bestuurlijk overleg
Instellen taskforce/ commissie
Arbitrage (incl. bindend advies)
Mediation
Ombudsman
Tuchtrecht
Erkenningsregeling
Standaardregeling
Keurmerk
Certificering
Visitaties
Subsidies
Vouchers
Prestatiesturing
Budgetsturing
Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)
Aanbesteden
Verzelfstandiging (ZBO)
Privatisering
Handhaving
Wetten (algemeen verbindend voorschrift)
Vergunningen
Algemeen verbindend verklaren
Beleidsregels
Experimenten
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
C.1 Factsheet 1
101
Specifieke voorlichting
Naam
Specifieke voorlichting
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke
doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren of bewust te maken. Voorlichting appelleert aan gedrag(verandering) in de samenleving.
Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt
zich op specifieke groepen en kan hierbij onder andere een waarschuwende, kennisbevorderende of informatieve rol innemen. Voorbeelden hiervan zijn informatie sites van de overheid zoals postbus 51
of campagnes zoals bij invoering van een nieuwe wet, regeling, subsidie of toeslag.
Voorlichting wordt ook vaak als aanvullend instrument ingezet. Het
wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren
over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een
wet. Vaak in de vorm van interactieve informatie-uitwisseling (gemeentedagen, uitvoeringspanel), waarmee draagvlak voor beleid kan
worden vergroot.
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel
gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide
factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen
hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke
voorlichting is toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting
is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke voorlichting meer tijd dient
te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze
waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het voorkomen van een overvloed aan
informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer
ziet.
Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is en
dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is daarmee
ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief karakter. Er
is verder sprake van een indirect beleidsinstrument. De overheid
neemt niet zelf een taak ter hand (zoals bij overheidsproductie, inzet
van een direct beleidsinstrument), maar kiest de inzet van een indirect
instrument (co-productie). Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeinvloeding en wel in de vorm van sociale regulering (net als educatie,
overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal een eenzijdig karakter: de overheid geeft informatie aan het brede publiek of aan een
specifieke doelgroep zoals bij specifieke voorlichting. Specifieke voorlichting is daarom een specifiek instrument. Tot slot veronderstelt
voorlichting in zekere mate een verticale, top down benadering vanuit
de overheid.
Geen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
102
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Website www.arbo-advies.nl/beeldnew.htm
Op deze website wordt ingegaan op de mogelijke gevolgen van het
werken achter een beeldscherm. De site is hiermee een goed voorbeeld van specifieke voorlichting. Op de site staan vele adviezen
specifiek gericht op de doelgroep van beeldschermwerkers.
Specifieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid,
vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn dan ook vele
praktijkvoorbeelden denkbaar: van inenting bij reizen naar tropische
oorden, tot voorlichting over de doventelefoon, van informatie over
arbeidsrisico's in de grafiemedia tot voorlichting over het in dienst
nemen van buitenlandse werknemers, etc.
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Instrumentenmix
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen informatieproblemen worden aangepakt. Vaak weet de vragende partij niet
voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan
dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid
te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan
te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd, maar de
overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten.
De informerende partij (eventueel in samenspraak met de overheid
indien de overheid de uitvoering heeft uitbesteed aan een semi publieke of private partij).
Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel kan het
zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een maatregel die later
moet worden opgevolgd.
N.v.t.
N.v.t.
Specifieke groepen, dit kunnen groepen burgers zijn, maar ook een
bedrijfstak of beroepsgroep.
Geen.
Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het wordt
dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren over
andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet.
Binnen specifieke voorlichting kan ook gebruik worden gemaakt van
andere instrumenten: best practices, deskundigheidsbevordering,
naming and faming en benchmarking
Voorlichting kan grensoverschrijdend werken zoals de voorlichting
voor personen die zich in Nederland zouden willen vestigen omdat zij
hier komen werken of de promotie van Nederland als aantrekkelijke
reisbestemming. Zie website: www.documentaries-netherlands.nl/
Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te bestaan
dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke voorlichting. De
vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit.
Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden.
Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om
groepen op de hoogte te brengen. Door voorlichting wordt de effectiviteit van het andere instrument verhoogd.
FACTSHEETS
Nadelen voor SZW:
103
Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting waardoor
zij er niet in slaagt belangrijke van mindere belangrijke informatie
te onderscheiden. Dit geldt overigens sterker bij algemene vorolichting dan bij generieke voorlichting.
Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voorhand
niet vaststaat dat het de gewenste gedragsverandering teweeg
zal brengen.
Een voorlichtingscampagne kan duur zijn afhankelijk van de middelen die ingezet worden (denk aan een televisie campagne).
Het kan in bepaalde gevallen bovendien lastig zijn de doelgroep
te bereiken.
Voordelen voor stakeholders: Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat
deze wordt aangeboden, en de stakeholder niet zelf op zoek
hoeft te gaan.
Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke
informatie.
De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt
kleiner.
Nadelen voor stakeholders:
Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of
informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.
Slaagfactoren:
Goede communicatiestrategie zodat de doelgroep wordt bereikt, een
goede strategie houdt onder andere in dat de doelgroep in kaart wordt
gebracht en er gekeken wordt via welke media of andere kanalen
deze groep het best te bereiken is.
Faalfactoren:
Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het beleid
zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij de situatie
van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling reeds in een
vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de directie Communicatie te
betrekken, niet pas wanneer het beleid gereed is.
Valkuilen en tips:
1) Betrek de directie Communicatie vanaf de start bij het beleidstraject
2) Ontwikkel een doordachte communicatiestrategie in samenwerking
met de directie Communicatie
Referenties
Aanbevolen literatuur:
www.overheid.nl/overheidsinformatie
www.postbus51.nl/
-
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus 2001:
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies12100
1.pdf
Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006:
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma_overh
eidscomm.pdf
http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa jaarevaluatie Postbus 51 2005.
De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds de
cie. Biesheuvel, 27 september 2000.
Contactpersonen:
Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger),
Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere
Overheid , 2005.
Directie Communicatie
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
C.2 Factsheet 2
105
Generieke voorlichting
Naam
Generieke voorlichting
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren
beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden (te veranderen of bevestigen) of bewustwording te bereiken, niet specifiek gericht op doelgroepen. Uitgewerkt in een
algemene campagne. Het uiteindelijke doel van voorlichting
door de overheid is bij te dragen aan het bereiken van bepaalde beleidsdoelen.
NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die
veel gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van
het instrument. Specifieke voorlichting is toegesneden op een
doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat
bij specifieke voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan
de identificatie van de doelgroep en de wijze waarop die bereikt
kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het voorkomen van een overvloed aan informatie
waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer ziet.
Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter
is en dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is
daarmee ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief karakter. Er is verder sprake van een indirect beleidsinstrument. De overheid neemt niet zelf een taak ter hand (zoals bij overheidsproductie, inzet van een direct beleidsinstrument), maar kiest de inzet van een indirect instrument (coproductie). Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeïnvloeding
of bewustwording en wel in de vorm van sociale regulering (net
als educatie, overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal
een eenzijdig karakter: de overheid geeft informatie aan het
brede publiek (generieke voorlichting) of aan een specifieke
doelgroep (zie factsheet specifieke voorlichting). Generieke
voorlichting is zoals de naam al suggereert een generiek instrument. Tot slot veronderstelt voorlichting in zekere mate een
verticale, top down benadering vanuit de overheid.
Geen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
106
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
SIRE campagne: www.ikzieikziewatjijnietziet.nl. Op deze website wordt met algemene informatie over de verschillende vormen van kindermishandeling die voorkomen, getracht bezoekers kennis of bewustwording bij te brengen. Vanuit de gedachte dat hoe meer mensen op de hoogte zijn van mogelijke problemen en oplossingen, hoe groter het bewustzijn onder de
bevolking hetgeen ertoe zal leiden dat het onderwerp hoog op
de agenda staat en dat mensen beter gaan nadenken over hun
eigen mogelijkheden om deze problemen op te lossen (opletten
op de omgeving en eerder te hulp schieten of melding doen).
Generieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid, vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn
dan ook vele andere praktijkvoorbeelden denkbaar: op het
gebied van drank (http://www.alcoholinfo.nl/), voeding (Stichting
Voedingscentrum Nederland http://www.voedingscentrum.nl)
en over crises (http://denkvooruit.crisis.nl/).
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Instrumentenmix
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak
weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen
keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de
sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende
partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen.
Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten
tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd,
maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen
behoedt van individuele beslisfouten.
De informerende partij. Soms wordt de informerende rol door
de overheid uitbesteed aan een private of semi-publieke organisatie; in dat geval worden gezamenlijk afspraken gemaakt (zo
wordt het Voedingscentrum gefinancierd door de ministeries
van LNV en VWS).
Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel
kan het zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een
maatregel die later moet worden opgevolgd.
N.v.t.
N.v.t.
Algemeen, gericht op alle (of de meerderheid) van de bevolking.
N.v.t.
Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het
wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te
informeren over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet. Binnen generieke voorlichting kan ook
gebruik worden gemaakt van andere instrumenten: Best practices, deskundigheidsbevordering, naming and faming en benchmarking
Voorlichting kan grensoverschrijdend werken.
FACTSHEETS
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
107
Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te
bestaan dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke
voorlichting. De vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit.
Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden.
Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om personen op de hoogte te brengen.
Hageleffect, de doelgroep wordt slecht bereikt door een te
grote spreiding van de boodschap.
Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voor
hand niet vast staat dat het de gewenste gedragsverandering te weeg zal brengen.
Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn.
Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat deze wordt aangeboden.
Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke
informatie.
De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt
wordt kleiner.
Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen
toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de
boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.
Goede marketingstrategie van de voorlichtingscampagne zodat
de doelgroep wordt bereikt.
Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het
beleid zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij
de situatie van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling
reeds in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de
directie Communicatie te betrekken, niet pas wanneer het beleid gereed is.
Het is goed om in de communicatiestrategie van te voeren
goed te bedenken hoe men de burgers en bedrijven wil bereiken. Indien de doelgroep uit alle Nederlanders bestaat
zal men gebruik moeten maken van massa media om bereik te hebben.
Ook is het van belang om de behoefte van de ontvangers
van de voorlichting te kennen (zit men te wachten op de informatie?).
Denk goed na over een aansprekende manier van voorlichting. Het moet niet wegvallen in de massa van informatiestromen die mensen dagelijks te verwerken krijgen. Zo
kan voorlichting gebracht door een bekende Nederlander
die tot de verbeelding aansprekend zijn. Ook wordt wel gekozen voor voorlichting via populaire tv programma’s.
www.weten.nl/kennisontwikkeling
www.overheid.nl/overheidsinformatie
www.postbus51.nl/
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus
2001:
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies
121001.pdf
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
108
BIJLAGE C
Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006:
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma
_overheidscomm.pdf
http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa
jaarevaluatie Postbus 51 2005.
De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds
de cie. Biesheuvel, 27 september 2000
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger), Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een
Andere Overheid , 2005.
Directie communicatie
FACTSHEETS
C.3 Factsheet 3
109
Deskundigheidsbevordering
Naam
Deskundigheidsbevordering
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren
beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Kwalificatie instrument
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking tot de uitoefening van een functie of beroep verbeteren; kan
zich ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Via deskundigheidbevordering kunnen beleidsmakers sturen via kennis.
Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op burgers en
bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting.
Deskundigheidsbevordering kan op verschillende manieren.
Scholing/nascholing
Professionalisering
Consultatie
Kennisbevordering
Uitwisseling best practices
Supervisie
Deskundigheidsbevordering is een informeel beleidsinstrument
dat zich niet uit via ge- of verboden of andere vooral wettelijk
vastgestelde beleidsinstrumenten. Het doel van deskundigheidsbevordering door de overheid is om gedragsbijstelling te realiseren bij de betreffende doelgroep. Het is daarmee ook een indirect
instrument. Deskundigheidsbevordering valt in de categorie sociale regulering (net als educatie, overleg en dergelijke) en is niet
te zien als economische regulering (waarbij gebruik wordt gemaakt van financiële prikkels of directe regulering). Omdat deskundigheidsbevordering geen signalerende werking heeft voor de
overheid bij de beleidsvorming, is het geen detector. Deskundigheidsbevordering kan wel een nuttige effector zijn om geformuleerd beleid beter te kunnen implementeren.
Deskundigheidsbevordering veronderstelt niet noodzakelijkerwijs
een gezagsrelatie tussen de overheid enerzijds en de doelgroep
anderzijds. Het is daarmee vooral te zien als een horizontaal
beleidsinstrument. Verder is het bij uitstek een stimulerend en niet
repressief instrument. Tot slot kwalificeert deskundigheidsbevordering als een specifiek instrument omdat het over het algemeen
gericht is op een duidelijk afgebakende doelgroep en niet vaak op
het brede publiek of op het bedrijfsleven als geheel.
Geen.
Subsidie overheid Overblijven
De overheid stimuleert de deskundigheidsbevordering van overblijfmedewerkers. Vanaf 2006 krijgt ook een school (primair)
standaard een budget van de overheid om het overblijven te
regelen. (De overheid trekt daar vanaf 2008 bijna € 9,5 miljoen
voor uit). Tot 2008 blijft de subsidieregeling voor scholing van
kracht.
Bron:
http://www.ouders.net/oudersacademie/overblijven/subsidie_over
heid_overblijven.htm
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
110
BIJLAGE C
Toveren met Techniek
Een voorbeeld van deskundigheidsbevordering voor personeel in
de kinderopvang gericht op het enthousiasmeren van kinderen
voor techniek is Toveren met Techniek. Dit is een project van
Programmabureau Verbreding Techniek Basisonderwijs (VTB) en
Stichting Techniek in de Kinderopvang (TinK) (www.tink.nu).
Het project heeft een breed draagvlak in zowel de techniek als de
kinderopvang. Vanuit het ministerie van OCW en SZW wordt het
project Toveren met Techniek gesteund. Hoofddoelstellingen zijn
de invulling van de naschoolse opvang en het wekken van een
grotere interesse bij kinderen voor techniek. Nu wordt o.a. gewerkt aan de landelijke verspreiding van informatie over techniekactiviteiten voor de kinderopvang, het aanbod van deskundigheidsbevordering en meer voorbeeldactiviteiten. Zo stimuleren
OCW en SZW een kwaliteitsimpuls van de naschoolse opvang en
tegelijk dat meer kinderen en ouders techniek serieus overwegen
bij hun school- en beroepskeuze.
De website: www.toverenmettechniek.nl is met subsidie van SZW
speciaal voor de naschoolse opvang ontwikkeld om begeleiders/leraren deskundigheidsbevordering te bieden in techniek zelf
en in het aanbod van techniekactiviteiten voor kinderen. Door een
combinatie van lespakketten en de website worden begeleiders
van naschoolse opvang aangemoedigd cursussen te volgen zodat zij de kinderen kunnen bijstaan.
(Zie ook: www.overlevenmettechniek.nl)
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet
de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te
maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of
instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer
informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is
uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
Vaak worden de eisen aan deskundigheid vastgesteld door de
beroepsgroep en overheid samen. Uit deze eisen kan dan vervolgens worden afgeleid welke deskundigheidsbevordering noodzakelijk is.
Veel beroepen zijn beschermd, meestal hoort hier een jaarlijkse
verplichting van deskundigheidsbevordering bij. Hoe hieraan
invulling wordt gegeven verschilt per beroepsgroep.
Ook kan er sprake zijn van eenmalige eisen van deskundigheidsbevordering zoals in het geval van Bedrijfs Hulpverlening, een
aantal werknemers per bedrijf volgt eenmaal een cursus, elk jaar
is dan een opfrisbijeenkomst. Tevens kan deskundigheidsbevordering een eis zijn die in een individueel beoordelingstraject wordt
overeengekomen met de werknemer of wordt geëist door de
leidinggevende.
Zie dwingendheid.
Toezicht gebeurt via de beroepsgroepen zelf, door de branche in
het leven geroepen instantie die als kwaliteitsbewaker optreedt of
door de leidinggevende.
FACTSHEETS
111
Reikwijdte (gerichtheid)
Door beroepsgroepen aan leden van beroepsgroepen.
Door de overheid voor speciale groepen.
Soms is de reikwijdte algemeen, er is dan een overlap met generieke voorlichting. Bijv. indien voorlichting duidelijk erop gericht is
mensen iets nieuws te leren, bijvoorbeeld gezonder te eten.
Wetgevend kader
Veelal geen. In sommige sectoren (advocaten en artsen) is deskundigheidsbevordering verplicht gesteld door het publiekrechtelijke lichaam dat de beroepsgroep reguleert, zoals bijvoorbeeld de
Nederlandse orde van advocaten; dit zijn publieke organen).
Internationale aspecten/ internati- Deskundigheidsbevordering kan grensoverschrijdende effecten
onaal juridische randvoorwaarden hebben.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosOver de effectiviteit van deskundigheidsbevordering is in algemeten)effectiviteit?:
ne zin weinig bekend. Kosten worden vaak gedragen door overheid/werkgevers en werknemers samen. Voor werknemers betekent deskundigheidsbevordering vaak een kans op een betere
positie of betere salariëring (hetgeen vanuit hun perspectief de
kosteneffectiviteit verhoogt).
Enkele effectiviteitstudies:
Verwey-Jonker instituut: http://www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1443531_def.pdf
ICT voor de klas:
www.nldata.nl/samendeskundiger/documenten/opschalen/
opschalen%20samendeskundiger%2023%20november%202006.
ppt
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
•
Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te vergroten,
waardoor de kwaliteit van de dienstverlening stijgt.
•
Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen door
verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde beroepsgroepen te eisen.
Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op voorhand niet
vaststaat of en in welke mate het functioneren erdoor verbetert.
•
Door deskundigheidsbevordering veroudert de kennis van
werknemers niet of minder snel en blijven zij goed inzetbaar
in de organisatie
•
Door het volgen van trainingen en cursussen vergroot men
de kansen op de arbeidsmarkt.
•
De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen beperkt
zijn als er voor het opleiden van personeel belastingvoordelen bestaan (zie bijv. de Belastingdienst of
http://www.subsidieshop.nl/).
Verplichte deskundigheidsbevordering kan als nutteloos en duur
worden ervaren.
Zorg dat mensen het nut inzien van scholing (dat het geen verplichting maar een kans is).
Zorg dat deskundigheidsprogramma’s die de overheid oplegt
aansluiten bij de wens van de beroepsgroep.
Indien geboden deskundigheidsbevordering niet aansluit bij de
beroepsgroep, van te hoog of te laag niveau is, te theoretisch of
juist te praktisch is.
•
Deskundigheidsbevordering is zeer breed. Het is belangrijk
om samenwerking te bevorderen tussen de beroepsgroep en
de overheid zodat aansluiting kan worden gevonden in ge-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
112
BIJLAGE C
•
•
Referenties
Aanbevolen literatuur:
zamenlijke doelstellingen.
Sturen d.m.v. scholing kan worden gezien als een te grote
inmenging van de overheid in de beroepsgroep, het alternatief dat zaken worden afgedwongen/opgelegd bij wet is voor
de sector echter veel ingrijpender.
Het instrument kan worden ingezet als onderdeel van een
convenant.
www.stimulansz.nl: landelijk kennis- en servicecentrum dat gemeenten helpt bij de ontwikkeling en uitvoering van het sociale
zekerheidsbeleid.
www.nji.nl: Nederlands Jeugdinstituut, expertisecentrum jeugd.
http://www.movisie.nl De organisatie Movisie werkt voor en met
overheden, burgerinitiatieven, vrijwilligers- en professionele organisaties met als doel de participatie en de zelfredzaamheid van
burgers te bevorderen. Movisie verzamelt, valideert, verrijkt en
verspreidt kennis over welzijn, zorg en sociale veiligheid en adviseert over de toepassing van die kennis.
www.ggzkennisnet.nl: internetsite met informatie voor alle werknemers in de GGZ sector, inclusief alle vrijwillige en verplichtte
nascholingsmogelijkheden.
T. Nederland/M. Wentink: deskundigheidsbevordering voor WAObelangenbehartigers, Verwey-Jonker instituut 2004 www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1559269.pdf
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
<http://www.verwey-jonker.nl/images/dynamisch/D1559269.pdf>
Van Eck e.a.: Samen deskundiger, eindrapportage onderzoek
t.b.v. stichting ICT op school, UvA
(www.ictopschool.net/deskundigheid/publicaties)
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
C.4 Factsheet 4
113
Best practices
Naam
Best practices
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan
uitgaat dat er in het bereiken van een bepaald resultaat een techniek,
methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat effectiever is
dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken
is dat deze tot dan toe het meest effectief of effectief genoeg was
(best en good practices). Het uitgangspunt is: goed voorbeeld doet
goed volgen. Een volgende stap is het publiek bekend maken van
organisaties of personen die best practices in praktijk brengen en
daardoor bijvoorbeeld voldoen aan wettelijke regelingen of private
afspraken (zie factsheet: naming and faming).
Het stimuleren van gewenst gedrag via het communiceren van best
practices kan worden gezien als een specifieke manier van voorlichting, naming and faming en deskundigheidsbevordering. Het instrument best practices is een informeel instrument, zonder wettelijke
grondslag en gebaseerd op vrijwilligheid. De overheid legt door middel
van best practices niets op, het is dus een stimulerend en geen repressief instrument, maar probeert de gewenste gedragsbeïnvloeding
via sociale regulering te realiseren. Er is sprake van een indirect beleidsinstrument en co-productie van de overheid met een bepaalde
doelgroep of sector.
De verspreiding van best practices is een effector: het helpt bij de
implementatie van beleid (al levert de verspreiding van best practices
in veel gevallen wel een actieve dialoog met de doelgroep op, zodat
het voor de overheid dan ook een functie kan hebben als detector).
De verspreiding van best practices is over het algemeen gericht op
een specifieke doelgroep, zodat het instrument een specifiek instrument is. Meestal is er sprake van eenzijdigheid in de relatie tussen de
overheid en de doelgroep, hoewel dit niet per se hoeft. Tot slot kan
het instrument zowel in een verticale relatie vanuit de overheid tot de
doelgroep worden toegepast als in meer horizontale verhoudingen,
waarbij de overheid de uitwisseling van best practices tussen leden
van de doelgroep kan stimuleren.
Geen.
Expertisecentrum rechtshandhaving; best practices van Handhaven
op Niveau
Door het expertisecentrum rechtshandhaving worden best practices
opgesteld m.b.t. de uitkomsten/lessen die getrokken kunnen worden
uit handhavingsprojecten. De best practices worden in het kader van
Handhaven op Niveau verspreid als aantoonbaar succesvolle werkwijzen voor de handhavingspraktijk.
Deze cases kunnen zeer verschillend van aard zijn en hebben betrekking op allerlei problemen op het gebied van informatie-uitwisseling en
samenwerking binnen de handhavingspraktijk. Best practices van
Handhaven op Niveau worden ontwikkeld binnen gekozen thema’s
van de handhaving. Per thema wordt zo veel mogelijk een gestandaardiseerde werkwijze gehanteerd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
114
BIJLAGE C
Soms moeten bepaalde best practices verder worden bewerkt om ze
ook geschikt te maken voor handhavers op andere beleidsterreinen of
voor een grotere, geografische schaal. Het Expertisecentrum Rechtshandhaving (ERh) zorgt ervoor dat de best practices op een zodanige
manier worden geformuleerd dat ze ook op andere locaties en terreinen toepasbaar zijn.
Bron en meer informatie: www.handhavenopniveau.nl
Meer: voorbeelden:
http://www.bestpractices.org/ of http://www.nextbestpractice.nl/
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
Het initiatief tot het verzamelen van best practices kan worden genomen door marktpartijen, brancheorganisaties of overheid of door beide.
Dwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld kan
zorgen voor het verkrijgen van een slechte naam en eventueel voor
verlies van marktaandeel.
Best practices kunnen door de overheid normatief en dwingend worden gehanteerd, bijvoorbeeld in de zorg, dwang zit in financiële prikkels die als gevolg van de best practices wel of niet worden toegepast.
Geen.
Indirecte handhaving doordat partijen zich aangesproken voelen door
de voorbeelden en/of doordat het volgen van de voorbeelden voor
meer marktaandeel kan leiden.
Overheid, semi-overheid, bedrijven, brancheorganisaties en burgers.
Geen wetgevend kader.
Best practices zijn niet gebonden aan nationale grenzen. Het zal
voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale bedrijven
in dezelfde sector en met dezelfde omvang.
Omdat beste practices een positieve invalshoek hebben (goede voorbeelden verzamelen in plaats van slechte voorbeelden aan de
schandpaal nagelen) en men er veel van kan leren, is de bereidwilligheid om mee te werken vaak hoog. In hoeverre de goede voorbeelden
in praktijk ook daadwerkelijk worden opgevolgd (effectiviteit) is niet in
algemene zin bekend, noch zijn er per case effectiviteitstudies bekend.
Ook over de kosteneffectiviteit is niet veel bekend, al mag verondersteld worden dat de kosten van het vergaren van best practices over
het algemeen laag zijn en de motivatie om iets te leren van anderen
over het algemeen groot is.
Beleidsdoelen realiseren door het transparant maken van goede
voorbeelden, hetgeen relatief weinig kost.
Er is geen dwang, anderen zijn vrij de informatie naast zich neer te
leggen.
FACTSHEETS
115
Voordelen voor stakeholders: Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten verbeteren.
De positieve insteek is weinig bedreigend.
Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt waar men staat ten
opzichte van de concurrent.
Nadelen voor stakeholders:
Transparantie van goede voorbeelden, laat ook zien welke organisaties geen voorbeelden hebben hetgeen als bedreigend kan worden
ervaren door deze organisaties zonder best practices.
Slaagfactoren:
Het is van belang dat duidelijk is:
•
Dat er een voortrekkersrol voor koplopers ligt.
•
Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers én
het blijven stimuleren van koplopers gewenst is.
•
Dat de overheid "peer pressure" van bedrijf/instelling tot bedrijf/instelling mogelijk moet maken/ moet stimuleren.
Faalfactoren:
•
Indien door het verzamelen van best practices concurrentiegevoelige informatie op straat komt te liggen, zal de bereidheid om mee te werken gering zijn.
•
Indien actoren zich niet aangesproken voelen door de gekozen voorbeelden (te bizar, te ver van hun bed) dan is het instrument niet effectief.
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Op de site voor maatschappelijk verantwoord ondernemen staan meer
dan 100 goede praktijkvoorbeelden: www.mvonederland.nl
www.bestpractices.org
www.nextbestpractice.nl
Contactpersonen:
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
C.5 Factsheet 5
117
Naming and faming
Naam
Naming and Faming
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren
beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Het principe van dit instrument is helder: door het noemen van
gewenst gedrag en goed presterende organisaties geef je deze
organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit
voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het
publiek en andere aanbieders/organisaties bekend te maken
welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke
regelingen of private afspraken.
Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling van
normbesef bij burgers. Niet alleen een onderneming wordt geroemd gezet, ook consumenten worden opgevoed.
Het instrument is er bij gebrek aan beter. Door naming en faming
krijgen betrokken partijen sterke prikkels om betere methodieken
te ontwikkelen voor doeltreffende productvergelijking, en waar
nodig maatschappelijke regulering op democratische wijze aan te
passen aan maatschappelijke preferenties van de kiezer.
Kwalificatie instrument:
De tegenhanger van naming and faming is naming and shaming.
Naming en shaming is het publiek bekendmaken van informatie
over eigenschappen van producten en productieprocessen met
het doel de reputatie van de aanbieder van het product of de
dienst te beïnvloeden en het gedrag van de consumenten te
sturen.
Naming and faming kwalificeert als:
•
Sociale regulering: het is een instrument dat uitgaat van
‘informeren van en communiceren met’.
•
Stimulerend beleidsinstrument: er is sprake van vrijwilligheid en overreding en niet van dwang. Tegelijkertijd
gaat er wel enige afschrikkende werking vanuit, zodat
gesteld kan worden dat het instrument tegelijkertijd ook
in enige mate repressief is (er is dan sprake van ‘shaming’ in plaats van ‘faming’).
•
Effector omdat het een nuttig hulpmiddel kan zijn bij de
realisatie van geformuleerd beleid.
Verder is naming en faming een informeel en indirect beleidsinstrument. Het instrument kent geen wettelijke basis, maar maakt
gebruik van informele kanalen en uitwisseling van informatie
binnen bepaalde netwerken. Het is niet de overheid zelf die een
bepaalde taak op zich neemt, maar door naming en faming andere partijen aanzet om gewenst gedrag te vertonen.
Juridische definitie:
Naming and faming gaat verder uit van horizontale verhoudingen
tussen de overheid en de doelgroepen, althans wordt geen gebruik gemaakt van een gezagsrelatie en/of legt de overheid niets
op.
Geen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
118
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Maatschappelijk verantwoord ondernemen
MVO Nederland is opgericht in 2004 op initiatief van het ministerie van Economische Zaken. MVO Nederland geeft een zo volledig mogelijk overzicht via hun website van alle relevante en praktische mvo-kennis en -ervaring.
Hiernaast geven zij op de site momenteel meer dan 150 namen
van bedrijven die maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Zie www.mvonederland.nl
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet
de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te
maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of
instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer
informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is
uiteindelijke om de vragende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
Wie stelt de regels op? Met wie
In principe zijn er geen regels, overheid/semi overheid of andere
worden de regels opgesteld?
partij (bijv. brancheorganisatie) brengt informatie naar buiten;
anderen kunnen deze informatie inzien.
Dwingendheid (mate van beperDwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld
king gedragsvrijheid)
kan zorgen voor omzetverlies of een slechte naam.
Naming and Faming kan door de overheid normatief en dwingend
worden gehanteerd, bijvoorbeeld indien financiële prikkels afhankelijk zijn van gewenst gedrag.
Hardheid (juridische binding)
Geen.
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Indirecte handhaving door transparantie. Handhaving gebeurt
trole en bestraffing):
door de werking van de markt (niet genoemd worden betekend
omzetverlies).
Reikwijdte (gerichtheid)
Doorwerking op gelijksoortige partijen (bijv. collega instelling bij
de overheid en semi-overheid en concurrenten van marktpartijen).
Wetgevend kader
Geen.
Internationale aspecten/ internati- Naming and Faming is niet gebonden aan nationale grenzen. Het
onaal juridische randvoorwaarden zal voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale
bedrijven in dezelfde sector en met dezelfde omvang.
Ook werkt de EU met het instrument Naming and Faming door
lidstaten die goed gedrag te vertonen te noemen als voorbeeld
voor anderen. Zo laat de EC met een kleurcode zien in hoeverre
lidstaten al voldoen aan verplichtingen in richtlijnen (liberalisering
energiemarkten bijvoorbeeld).
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEffectiviteit kan hoog zijn, met name in de (quasi-) publieke
ten)effectiviteit?:
dienstverlening. Marktwerking is hier slechts beperkt aanwezig,
een cultuur van rekenschap en verantwoording richting burgers is
vaak onvoldoende ontwikkeld. Omdat de markt zelf al veel endogene mechanismen creëert om de ongewenste gevolgen van
asymmetrische informatie te corrigeren, is de toegevoegde waarde van naming en faming in de private sector beperkter.
Naar de effectiviteit van naming and shaming is wel onderzoek
gedaan. DHV heeft in 2002 onderzocht wat het effect van een
conflict of de dreiging ervan op het gedrag van een onderneming
is. In 75% van de conflicten won de NGO het conflict doordat het
bedrijf zijn gedrag aanpast aan de wensen van de NGO.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
119
Hoe belangrijker de reputatie voor een bedrijf is, hoe eerder het
bedrijf aan de wensen van de NGO toegeeft. Als een bedrijf aan
consumenten levert dan is het gevoeliger voor conflicten dan
wanneer het aan andere bedrijven levert.
Zie: Alles van waarde wordt uit conflict geboren!, opinieorganisaties versus ondernemingen, een verkennend onderzoek, juni
2002: www.dhv.nl:
http://www.dhv.nl/frameset.asp?mainpage=/nederlands/Groepssit
e/info/sitemap/sitemap.asp
Kosteneffectiviteit is waarschijnlijk ook hoog, omdat de kosten
van het benoemen van goede organisaties niet veel geld kost en
de werking vaak zeer stimulerend is.
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Zie ook Michiels in NTB 2007 – 3, pp. 85 ev.
Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met lage kosten.
Door naming en faming wordt immers de aanspreekbaarheid van
partijen beter.
Er is geen mate van dwang, anderen zijn vrij de informatie naast
zich neer te leggen.
•
Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten
verbeteren.
•
Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel voor vragende partijen, maar ook voor de aanbieders zelf.
Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die niet geëerd
worden: transparantie van resultaten levert in het begin misschien
een achterstand op ten opzichtte van anderen.
•
Met name waar reputatie-effecten potentieel groot zijn, kan
de dreiging van naming en shaming zeer effectief zijn in het
bijsturen van het gedrag van marktpartijen.
•
En als een bedrijf onder de eigen naam producten verkoopt
(“corporate branding”) is het gevoeliger dan wanneer het bedrijf meerdere merken voert (“unit-, label- of productbranders”).
Het is van belang dat duidelijk is:
•
Dat er een voortrekkersrol voor koplopers is.
•
Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers
én het blijven stimuleren van koplopers gewenst is.
•
Dat de overheid “peer pressure” van bedrijf/instelling tot
bedrijf/instelling mogelijk moet maken/ moet stimuleren.
•
Het instrument naming en faming is zeer selectief, de
doeltreffendheid kan juist door de selectiviteit groot zijn.
De overheid dient echter in het uitselecteren van individuen en individuele bedrijven zeer terughoudend in te
zijn, om rechtsongelijkheid te voorkomen.
Indien er discussie is over wat goed gedrag is en als partijen
twijfelen aan de neutraliteit van degene die de faam uitdeelt door
de partijen te noemen.
Naming and Faming niet te verwarren met Naming and Shaming,
dit instrument is bedoeld slechte voorbeelden openbaar te maken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
120
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Website Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, link:
praktijkvoorbeelden. www.mvonederland.nl
DHV (2002). Alles van waarde wordt uit conflict geboren!,
opinieorganisaties versus ondernemingen, een verkennend
onderzoek, juni 2002.
SEO (2003), Aan de schandpaal -de economische betekenis
van ‘Naming and shaming’, rapportnr. 717, in opdracht van
Infodrome.
http://www.seo.nl/nl/publicaties/rapporten/2003/717.html
Zie ook het recente artikel van Michiels in NTB 2007 – 3, pp.
85 ev
Nog toe te voegen
-
FACTSHEETS
C 6 Factsheet 6
121
Benchmarking
Naam
Benchmarking
Type instrument:
Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)
Algemeen
Beschrijving instrument:
Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk maken dat bedrijven of organisaties zich in kwalitatieve zin aan
elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht en
kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar is) het vergroten van de kennis en informatie bij stakeholders.
Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens kan een benchmark
informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen.
Het benchmarkproces kent globaal de volgende stappen
1. Benchmarkonderwerp, prestatie-indicatoren en benchmarkpartners bepalen.
2. Informatie over het actuele presteren van de benchmarkpartners verzamelen.
3. Prestaties onderling vergelijken.
4. Succesfactoren (in processen en werkmethoden) van de
benchmarkpartners analyseren.
5. Lessen trekken/aanbevelingen doen voor het verbeteren van
processen binnen de eigen organisatie (met als doel een betere prestatie) en bijstellen van de eigen prestatienorm (deze
stap leidt tot beste practices, zie factsheet best practices).
(Bron: www.vernieuwingsimpuls.nl
http://actieprogrammalokaalbestuur.nl )
Met een benchmark is het mogelijk prestaties te vergelijken met die
van anderen. Samen met andere organisaties of afdelingen kunnen
resultaten worden gemeten, aan de hand van een aantal van te voren
vastgestelde indicatoren. Daarna worden de best practices, de organisaties die het best scoorden aangegeven, deze kunnen als voorbeeld dienen. De prikkel is dan gelegen in publicatie van de vergeleken prestaties (‘naming and faming’ of ‘naming and shaming’). Met de
bevindingen kunnen organisaties hun eigen prestaties verbeteren.
Benchmarking kan worden onderverdeeld in vrijwillige benchmarking
en benchmarking door een onafhankelijke partij die consequenties
kan verbinden aan verschillen in doelmatigheid.
Benchmarking onderscheidt zich van andere instrumenten door het
meten van prestaties van verschillende organisaties. Benchmarking
verschilt bijvoorbeeld van het instrument monitoring. Monitoring is een
zwakkere vorm: bij monitoring gaat het om een vergelijking van resultaten van organisaties op verschillende momenten. Monitoringuitkomsten worden gebruikt om regulering of afspraken te evalueren en zo
mogelijk bij te stellen. Bij monitoring kan de betrokkenheid van de
deelnemers beperkt blijven tot het invullen van vragenlijsten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
122
Kwalificatie instrument:
BIJLAGE C
Benchmarking is als beleidsinstrument op belangrijke punten vergelijkbaar met het verspreiden van best practices:
•
Het is een specifiek instrument, gericht op een duidelijk afgebakende doelgroep.
•
Er is sprake van sociale regulering.
•
Het is meestal een informeel instrument, zonder wettelijke
grondslag.
•
Het is een vorm van co-regulering (de overheid neemt de
taak niet zelf op zich, maar stimuleert anderen dit op de gewenste wijze te doen).
•
Benchmarking kan zowel in een verticale relatie tussen overheid en doelgroep (als de overheid via benchmarking gewenst gedrag wil ‘afdwingen’) als in een meer horizontale
setting (als de overheid een van de actoren is in een netwerk).
Door de overheid wordt benchmarking wel ingezet als aanvullend of
alternatief verantwoordingsinstrument. Het kan dan gebruikt worden
als sturingsinstrument in plaats van een meer directe controle.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Benchmarking is wat meer dan bij het inzetten van best practices te
zien als een instrument met een stimulerend én (in enige mate) repressief karakter. De gevolgen van het niet halen van de benchmarkdoelen zijn wel afhankelijk van daarover geformuleerd beleid en/of
met de doelgroep gemaakte afspraken. Verder is benchmarking een
effector omdat het bijdraagt aan realisatie van beleid, maar benchmarking kan ook veel nuttige beleidsinformatie opleveren en kan
daarom ook een goede detector zijn.
Geen.
De Kernkaart WWB.
De Kernkaart is een jaarlijks overzicht per gemeente van de belangrijkste resultaten in de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. Deze
resultaten worden uitgedrukt in een aantal indicatoren die afzonderlijk
of in samenhang met elkaar een beeld geven van de uitvoering van de
WWB. Om de indicatoren enigszins in een context te kunnen plaatsen, vermeldt de kernkaart ook enkele achtergrondgegevens, zoals
bijvoorbeeld de gemeentegrootte.
De Kernkaart geeft daarbij uitsluitend de feiten weer. De Kernkaart
levert geen verklaringen voor deze waargenomen feiten en spreekt
ook geen oordeel uit over de bereikte resultaten. Wel worden de indicatoren zo gepresenteerd dat in principe een vergelijking met andere
gemeenten mogelijk is. Daarnaast is het mogelijk de resultaten van
verschillende jaren sinds de invoering van de WWB te vergelijken.
Bron: www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/
Kenmerken op een rij
Typering probleem
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de aanbiedende
partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
FACTSHEETS
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
123
De deelnemende partijen, proces wordt gestimuleerd door de overheid. Soms is de overheid ook de initiërende partij.
Van benchmarking zelf gaat geen dwingendheid uit. Uitkomsten van
benchmarking kunnen wel dwingende gevolgen hebben bijvoorbeeld
als zij onderdeel zijn van prestatieafspraken en als zij gepubliceerd
worden.
Aan de vergelijking worden niet zondermeer consequenties verbonden. Het kan echter zijn dat benchmarking onderdeel is van een prestatieafspraak.
Geen.
Echter, benchmarking zou zelf gezien kunnen worden als een soort
handhavingsinstrument doordat het onderlinge controle en transparantie bij partijen mogelijk maakt.
Op bedrijven en instellingen in dezelfde markt
Geen.
Benchmarking kan grensoverschrijdende effecten hebben. We noemen een voorbeeld.
De EU probeert op verschillende wijzen het beleid van lidstaten te
coördineren. In sommige gevallen gebeurt dat op basis van dwingende regelgeving (monetair beleid, begrotingsbeleid, mededingingsbeleid), in andere gevallen door te proberen lidstaten van elkaars fouten
en successen te laten leren. Het laatste speelt onder meer in het arbeidsmarktbeleid, emancipatiebeleid en innovatiebeleid.
Omdat arbeidsmarktbeleid (bestrijding van werkloosheid, verhogen
van de kwaliteit van de arbeid) tot de nationale competentie hoort,
ontbeert de EU formele beleidsinstrumenten om lidstaten tot innovatie
te brengen. De zogenaamde ‘open policy coordination’, die is vastgelegd in de Europese Arbeidsmarktstrategie, is een poging om toch te
sturen. Een belangrijk onderdeel van deze strategie is het verzamelen
van indicatoren, op basis waarvan lidstaten met elkaar vergeleken
kunnen worden.
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
De kosten per doelgroeplid zijn laag. Verwachting is dat benchmarking
een positief effect heeft op de effectiviteit van andere partijen.
We geven hierbij ook de volgende kanttekening: Het ministerie van
Economische Zaken publiceert periodiek een ‘concurrentietoets’.
Daarin wordt Nederland op economisch gebied vergeleken met een
aantal andere landen, het ministerie beschouwt het als een benchmark. De vergelijking wordt gebruikt voor een sterkte-zwakte analyse
van de Nederlandse economie. De concurrentietoets heeft nogal wat
kritiek uitgelokt, onder andere dat er sprake was van selectiviteit in de
referentiegroep en van de gekozen indicatoren. Een interessante
ontwikkeling is dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met een eigen benchmark kwam, die Nederland weer in een heel
ander perspectief plaatste. De effectiviteit van dit soort exercities is
niet duidelijk.
•
Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep worden
beïnvloed.
•
Toepassing van het instrument leidt tot transparantie van
prestaties en levert de mogelijkheid tot het van vergelijking
van prestaties.
Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering die er
vanuit gaat van te voren slecht in te schatten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
124
BIJLAGE C
Voordelen voor stakeholders: Transparantie in de markt: zichtbaar worden van goede en slechte
prestaties van anderen, waardoor men een betere inschatting kan
maken waar men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv. op
het gebied van maatschappelijk ondernemen.
Nadelen voor stakeholders:
•
Transparantie kan ook een nadeel zijn, sommige instellingen
en organisaties kunnen bijv. door hoge kosten innovatie uitgesteld hebben, in een benchmark wordt niet toegelicht
waarom partijen bepaalde zaken wel of niet doen.
•
In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte prestaties zijn geleverd.
Slaagfactoren:
•
Er moet voldoende consensus zijn over de variabelen waarop de benchmark uitgevoerd wordt.
•
Er moeten voldoende data zijn om de vergelijking uit te kunnen voeren. Indien informatie van bedrijven en instellingen
nodig is die hun reputatie kunnen schaden zullen ze niet geneigd zijn die te verschaffen, waardoor het extra moeilijk
wordt om dat te verzamelen.
Faalfactoren:
•
Starre toepassing van streefcijfers.
Valkuilen en tips:
•
Benchmarking is vooral geschikt voor personen en bedrijven
die zich positief willen onderscheiden. Ook anderen zijn gevoelig voor de vergelijking van de eigen prestaties met die
van anderen. Dan juist omdat zij zich niet (in negatieve zin)
willen onderscheiden en erbij willen horen.
•
Bedrijfsonderdelen moeten min of meer vergelijkbaar zijn bij
interne bedrijfsvergelijkingen.
•
Voorwaarden voor interne vergelijking zijn dat de sector bestaat uit voldoende organisaties/bedrijven om met elkaar te
kunnen vergelijken.
•
Benchmarkuitkomsten periodiek heroverwegen in licht van
nieuwe omstandigheden
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Onder het motto ‘publieke organisaties kunnen leren van elkaars ervaringen’ heeft het ministerie van BZK eind 2001 de website
www.benchmarkenindepubliekesector.nl in het leven geroepen.
www.watdoetjegemeente.nl
www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/
http://www.vernieuwingsimpuls.nl/
De afgelopen jaren hebben verschillende organisaties in de openbare
sector al benchmarks uitgevoerd. In de ‘Inventarisatie Benchmarks
binnen de Openbare Sector’ leest u meer over deze benchmarks en
prestatievergelijkingen:
http://www.benchmarkenindepubliekesector.nl/contents/pages/54974/
benchmarkenenprestatievergelijkingenindeopenbaresector.pdf
Handboek prestatievergelijking in de publieke sector (te vinden op de
site: www.benchmarkenindepubliekesector.nl )
SZW-kader sturingsinstrumenten: hoofdstuk twee onderscheidt vijf
vormen van benchmarken zoals deze specifiek worden toegepast
door SZW.
Contactpersonen:
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
C.7 Factsheet 7
125
Protocol
Naam
Protocol
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Co-regulering
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet
handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op een
zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer
voorschrijvend dan een gedragscode.
Vaak is een protocol gericht op beleidsuitvoerders.
Protocollen kunnen in allerlei situaties gebruikt worden.
Protocollen zijn er in vele soorten, maar kenmerkend is dat het
instrument vaak zowel stimulerend als in enige mate repressief
is (afhankelijk van hierover gemaakte afspraken). Een protocol
is altijd gericht op een duidelijk afgebakende doelgroep en is
daarom een specifiek beleidsinstrument. Het kan zo zijn dat de
overheid een protocol instelt en oplegt aan een doelgroep (het
is dan een verticaal beleidsinstrument, top down ‘gedropt’),
maar er zijn ook toepassingen waarin sprake is van meer horizontale verhoudingen zonder dat de overheid zich boven de
doelgroep stelt (dit is ook het geval als het protocol niet afkomstig is van de overheid, maar uit de doelgroep zelf voortkomt).
Een protocol kan worden gezien als een vorm van directe regulering (niet noodzakelijkerwijs in een wet vastgelegd overigens):
er wordt via ge- en verboden of andere voorschriften getracht
het gedrag van een doelgroep te beïnvloeden. Een protocol is
bij uitstek een effector, het wordt vaak ingezet om een gekozen
beleidslijn verder uit te werken op het operationele niveau.
Persoonlijke ondersteuning jobcoach
Soms heeft een werknemer met structurele functionele beperkingen ondersteuning nodig bij een nieuwe baan. Een voorziening zoals de jobcoach kan daarbij helpen.
De voorziening jobcoaching kan toegekend worden, wanneer
de cliënt structurele beperkingen heeft. De voorziening bestaat
uit een individueel trainings- of inwerkprogramma en systematische begeleiding op de werkplek. Is de cliënt zonder de ondersteuning niet in staat om de werkzaamheden te verrichten?
Dan is een vergoeding mogelijk.
UWV heeft in samenspraak met Borea (Brancheorganisatie van
reïntegratiebedrijven), Jobcoachorganisaties, de Landelijke
Cliëntenraad, de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad en
vertegenwoordigers uit het (speciaal) onderwijs een protocol
jobcoach opgesteld. Dit protocol is op 1 januari 2006 in werking
getreden en is bedoeld om de procedure voor de aanvraag en
de beoordeling te stroomlijnen. Het vaststellen van de noodzaak en de mate van ondersteuning wordt door het protocol
duidelijk in beeld gebracht. Daardoor wordt de werkwijze voor
alle betrokkenen uniform en transparant.
Bron: www.uwv.nl
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
126
BIJLAGE C
Protocol Aanstellingskeuringen
In het protocol wordt ingegaan op het doel van de aanstellingskeuring, de voorwaarden waaronder een aanstellingskeuring
kan plaatsvinden, de informatieverstrekking, de rapportage en
verslaglegging, de herkeuring, en een klachtenprocedure. In
het protocol wordt niet ingegaan op de specifieke medische
inhoud van een aanstellingskeuring.
Het protocol is in beginsel van toepassing op alle aanstellingskeuringen ten behoeve van arbeidsorganisaties in de overheidssfeer, in de marktsector en andere sectoren.
Bron: http://www.bpv.nl/protocol.html
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil
beïnvloeden kan het effectief zijn om dat samen met de sector
te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel
van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor
de gedragsregels ook bij maatschappelijke organisaties liggen.
De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende
problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn
imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen
aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name
milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken
ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn
overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend.
Wie stelt de regels op? Met wie
In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van
worden de regels opgesteld?
een protocol: Beleidsmakers, ondernemingen, consumenten en
belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties,
vakbonden). Degenen die bij het protocol betrokken zijn, of
vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels op.
Dwingendheid (mate van beperDe in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakking gedragsvrijheid)
te afspraken (daarover) in het protocol.
Hardheid (juridische binding)
Afhankelijk van de aard van het protocol en hierin gemaakte
afspraken.
Handhaafbaarheid (toezicht, con- De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte
trole en bestraffing):
afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of
beleidsuitvoerders zich aan het protocol houden, dit kan achteraf (bij een concreet probleem), maar ook preventief. Er kunnen echter ook geheel andere afspraken of juist geen afspraken over gemaakt worden.
Reikwijdte (gerichtheid)
Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen
de deelnemende partijen.
Wetgevend kader
Protocollen zijn overeenkomsten die onder het privaatrecht
vallen.
Internationale aspecten/ internati- Protocollen kunnen een grensoverschrijdende werking hebben.
onaal juridische randvoorwaarden In Europees verband en bij de VN wordt veel gebruik gemaakt
van protocollen.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEr is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en
ten)effectiviteit?:
effectiviteit van het instrument protocol zelf.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
127
Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan een wet
die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen
het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en
zelfs op de lange baan schuiven.
De overheid hoeft minder regels op te stellen.
Uitvoeringskosten lager dan bij wet- en regelgeving.
Minder toezichts- en handhavingsinspanning, omdat dat
(deels) door de sector wordt gedaan.
De overheid kan de inhoud van een protocol niet dwingend
opleggen.
Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol.
Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis van
huisregels en gedragscodes.
Uniformering van gedrag.
Herstellen/verbeteren van het imago.
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als het
nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere
soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/
wet- en regelgeving.
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.
Het opstellen van een protocol kost tijd en geld.
Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een protocol opstellen en zich er ook aan houden.
Duidelijkheid over de doelen van het protocol.
Inpasbaarheid van het protocol in de bedrijfsvoering.
Tussentijdse evaluatie van het protocol.
Duidelijke boetebepaling.
Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.
Voor een protocol bestaan geen vormvereisten en partijen
kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor er
allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen
niet of vaag zijn beschreven.
Maak protocollen met een duidelijke inhoud en een groot
draagvlak onder de doelgroep.
Ter ondersteuning kan voorlichting/communicatie worden gebruikt
-
Geen, zie praktijkvoorbeelden.
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
C.8 Factsheet 8
129
Gedragscode
Naam
Gedragscode (wordt ook wel bedrijfscode, beroepscode, branchecode of erecode genoemd)
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Co-regulering
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties of
binnen bijvoorbeeld een beroepsgroep te reguleren. Het
geeft aan welke uitgangspunten een organisatie richtinggevend wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het nemen
van beslissingen.
Een gedragscode is een informeel instrument, dat over het
algemeen door een bepaalde beroepsgroep of sector zelf in
het leven wordt geroepen. Er is geen sprake van overheidsregulering, hooguit van co-regulering of geconditioneerde
zelfregulering als de overheid bij de gedragscode betrokken
is. Gedragscodes kunnen worden gezien als een vorm van
directe regulering (via ge/verboden of anderszins voorschriften), waarbij de regulering dan wel de vorm heeft van zelfregulering. Een gedragscode is verder effector, de code kan
worden gebruikt ten behoeve van de implementatie van beleid.
Een gedragscode kent verder in enige mate een repressief
karakter, althans zijn er vaak sancties verbonden aan het niet
nakomen van een code (bijvoorbeeld schorsing als lid van
een beroepsvereniging). De gedragscode ziet op een afgebakende doelgroep, zodat het instrument gekwalificeerd kan
worden als een specifiek instrument. Als de overheid bij een
gedragscode betrokken is, dan is dat over het algemeen niet
in een hiërarchische positie, maar meer als één van de relevante actoren, zodat het instrument kan worden gezien als
een horizontaal beleidsinstrument.
Het ministerie van Justitie definieert een gedragscode als
een document dat de basale verantwoordelijkheden jegens
belanghebbenden aangeeft (de missie) en daarvoor een
aantal waarden, normen of regels formuleert voor het gehele
bedrijf. Deze elementen staan niet op zichzelf, maar hangen
onderling samen.
Gedragscode voor Nederlandse journalisten
Deze gedragscode vormt mede een inhoudelijke adstructie
en concretisering van het toetsingscriterium van de Raad
voor de Journalistiek: of de journalist de grenzen heeft overschreden van hetgeen, gelet op de eisen van journalistieke
verantwoordelijkheid, maatschappelijk aanvaardbaar is. De
Raad voor de Journalistiek beoordeelt tegen de achtergrond
van dit eigen criterium journalistieke gedragingen. Zijn uitspraken beschouwt de journalist als richting- en maatgevend
voor de interpretatie en naleving van deze gedragscode.
De Raad voor de Journalistiek is een onafhankelijk instituut
en staat derhalve ongebonden tegenover deze gedragscode.
Bron: http://www.villamedia.nl/genootschap/gedragscode.htm
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
130
BIJLAGE C
Gedragscode NS
Gedragscodes worden ook veel binnen bedrijven opgesteld.
Ook de NS heeft een gedragscode. De meest recente is van
1 september 2005. De gedragscode bevat gedragsregels
waaraan medewerkers en leidinggevenden zich moeten
houden op het werk bij NS. Hij is in overleg met de Centrale
Ondernemingsraad (COR) tot stand gekomen en is de opvolger van de vroegere Personeelsreglementen (de “PER” bij
de verschillende bedrijven). De tekst is gemoderniseerd en
toegankelijker gemaakt.
Bron:
http://www.ns.nl/servlet/Satellite?blobcol=url_download&blob
header=application%2Fpdf&blobkey=id&blobtable=Download&bl
obwhere=1132837697748&cachecontrol=X%3A0%3A0+X%2FX%2
FX&ssbinary=true
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector
wil beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de
sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt
ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het
initiatief voor de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten
(met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen
deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In
andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering
doorslaggevend.
Een gedragscode kan opgesteld worden door een enkele
onderneming (bedrijfscode), maar ook door een collectief
personen die hetzelfde beroep uitoefenen (beroepscode) of
door een collectief van concurrerende, ondernemingen
(branchecode).
Wat eigenlijk hetzelfde is als een gedragscode is een erecode, deze code doet alleen (in naam) meer een beroep op het
plichtsgevoel en geweten van de onderschrijver(s) dan de
verbindendheid van gemaakte afspraken.
De invulling van de gedragscode wordt bepaald door de
opstellers.
Afhankelijk van de gemaakte afspraken op dat gebied.
Als naleving van een bepaalde gedragscode een voorwaarde
is voor lidmaatschap van een branchevereniging/beroepsvereniging, dan verhoogt dit de in- en uitstapdrempel.
Afhankelijk van de intentie van de opstellers.
FACTSHEETS
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
131
Toezicht en controle
Om naleving van een gedragscode te bevorderen is het van
belang dat men duidelijke nalevingmechanismen ontwikkelt
en deze vermeldt in de gedragscode. Er zijn verschillende
manieren om te controleren of ondernemingen zich aan hun
gedragscode houden. Men kan speciale functionarissen
aanstellen om toezicht te houden op de naleving van de
code. Men kan ook externe deskundigen inhuren (bijvoorbeeld accountants) die de naleving van de code controleren.
Klachtenbehandelingsystemen, waarbij consumenten of
collega’s een klacht kunnen indien als zij vinden dat een lid
de gedragscode heeft geschonden, kunnen efficiënt via internet worden uitgevoerd. Deze vorm van sociale controle
komt vaak voor, en is simpeler uit te voeren dan externe
controle waarbij een externe deskundige of de overheid de
gehele branche of beroepsgroep controleert op naleving van
de code.
Bestraffing
Wanneer er sancties zijn bij overtredingen van de code, zal
dit hoogstwaarschijnlijk leiden tot meer naleving.
Reikwijdte (gerichtheid)
De opstellers van de code en/of de leden daarvan.
Wetgevend kader
Een mogelijkheid om een sanctieregeling ‘tanden’ te geven:
is het instellen van een arbitragecommissie of een tuchtcollege, waar klachten in behandeling kunnen worden genomen, en eventueel sancties uitgesproken kunnen worden.
Mogelijke sancties zijn: waarschuwing, berisping, opzeggen
van contracten, boete, schorsing en royement.
Internationale aspecten/ internati- Gedragscodes kunnen grensoverschrijdende werking hebonaal juridische randvoorwaarden ben.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosWaarschijnlijk een relatief goedkoop en praktisch instrument.
ten)effectiviteit?:
Er is geen informatie gevonden over kosteneffectiviteit van
gedragscodes t.o.v. andere instrumenten.
Voordelen voor SZW:
• De gedragscode geeft houvast voor de overheid als
specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een branche.
• Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen dan
een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang
ophouden en zelfs op de lange baan schuiven.
• Overheid hoeft minder regels op te stellen.
• Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat de
sector dat (voor een deel) overneemt.
Nadelen voor SZW:
• Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van
de zelfregulering.
• Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet dwingend opleggen.
• Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom
vertrouwen in de producten van de ondernemingen, dit is
echter valse zekerheid.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
132
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
• Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten.
• Het scheppen van ‘corporate identity’.
• Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen
waaraan de branche wil voldoen en waaraan de branche
zich wil houden.
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
• Herstellen/verbeteren van het imago door een gedragscode.
• Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden als het
nodig is.
• Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde
regels kan contraproductief werken, het kan starheid en
het ontwijken van verantwoordelijk gedrag veroorzaken.
• Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.
• Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld.
• Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel ondernemingen een bepaalde gedragscode onderschrijven is
het voordelig voor een onderneming om de gedragscode
niet toe te passen, maar wel te profiteren van het gewekte
vertrouwen bij consumenten, die het idee hebben dat alle
ondernemingen de code toepassen.
• Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een gedragscode opstellen en zich er ook aan
houden.
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep; een sterke verbinding tussen de deelnemers van een bepaalde beroepsgroep of brancheorganisatie zal er toe leiden dat er een betere sociale controle
is en coördinatie mogelijk blijft.
• Als het draagvlak onder de betrokken ondernemingen
groot is, zal de bereidheid tot naleving en de aansluiting
van de code op de praktijk groot zijn.
• Duidelijke boetebepaling verhoogt de mate van naleving
en dus de effectiviteit.
• Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.
• Tussentijdse evaluatie van de code.
• Inpasbaarheid van de code in de bedrijfsvoering
• Indien er veel verschillende spelers zijn in branche/beroepsgroep verlopen overeenstemming en coördinatie moeizamer naarmate de betrokken groep groter is.
• Brancheorganisaties dekken vrijwel nooit de hele branche,
waardoor het free-rider probleem kan ontstaan (zie nadelen marktpartijen).
FACTSHEETS
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
133
• De geboden informatie in een gedragscode kan onvoldoende aansluiten op de wensen van belanghebbenden
(als deze bijvoorbeeld niet objectief of niet streng genoeg
is).
• De maatschappelijke druk op ondernemingen om verantwoord te ondernemen wordt steeds groter. Om aan te geven dat een onderneming zijn verantwoordelijkheid durft
te nemen, kan deze vrijwillig gedragsregels instellen.
• Een gedragscode kan worden opgenomen als onderdeel
van een convenant.
Kaptein, M., Klamer, H.K. en Ter Linden, J.C.J. (1999), De
Integere organisatie. Het nut van een bedrijfscode. Rijswijk,
Den Haag Media Groep.
Lede, C.J.A. van (1995), ‘Het gedrag bepaald de code’, Justitiële Verkenningen. (21/4) p 26-34.
Handreiking gedragcodes Centrum Criminaliteitspreventie
Veiligheid. www.hetccv.nl
Landelijk Bureau ter bestrijding Rassendiscriminatie.
www.lbr.nl dossier: arbeid en gelijke behandeling. En:
www.lbr.nl/?node=5026 .
Contactpersonen:
www.mvonederland.nl website van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen Nederland, op deze site zijn vele voorbeelden van gedragscodes te vinden.
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
C.9 Factsheet 9
135
Convenant (incl. intentieverklaring)
Naam
Convenant
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Co-regulering
Een convenant is een afspraak van de overheid met een of meer
partijen gericht op het realiseren van bepaalde (beleids-) doelstellingen. In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren
van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij gaan om verschillende soorten prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een
inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide
is mogelijk.
Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische
zaken worden vastgelegd, zoals de wijze waarop overleg zal worden
gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt, of de wijze
waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt.
De positie van de partijen is gelijkwaardig. De convenantpartijen kunnen bedrijven, belangenorganisaties, of andere overheidsorganisaties
zijn. Door een convenant in te zetten wordt in samenwerking met
andere partijen een probleem aangepakt. De overheid probeert het
initiatief voor het oplossen van het probleem bij verantwoordelijke
partijen te leggen. Door het vrijwillige karakter van het afsluiten van
een convenant en door het voeren van overleg over het leveren van
de prestaties wordt getracht commitment van alle partijen te waarborgen.
Convenanten van de rijksoverheid moeten worden opgesteld volgens
de aanwijzingen voor convenanten (2003).
De Aanwijzingen zijn als volgt ingedeeld:
1 Toepassingsbereik van de aanwijzingen
2 Afwegingen bij het aangaan van convenanten
3 Inhoudelijke vereisten
4 procedurele vereisten
Kwalificatie instrument:
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf
Het convenant is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is,
ziet op een duidelijk afgebakende doelgroep waarbij over het algemeen sprake is van wederkerigheid. Bij een convenant maakt de
overheid gebruik van horizontale verhoudingen met de betreffende
doelgroep(en). Zij dwingt gedragsveranderingen niet af door het opleggen via wet of anderszins van ge- of verboden, maar komt met een
bepaalde doelgroep op basis van min of meer gelijkwaardige verhoudingen tot afspraken.
Deze afspraken zijn vrijwel altijd stimulerend bedoeld, waarbij echter
ook sancties op het niet naleven van de afspraken opgenomen kunnen zijn (en er dus ook sprake is van enige mate van repressie). Een
convenant is vooral een effector van beleid, maar via een convenant
verkrijgt de overheid vaak ook veel nuttige informatie voor de beleidsvorming zodat het instrument ook kan worden benut als detector (aan
het opstellen van een convenant gaat vaak ook langdurig en intensief
overleg vooraf, dat de overheid goed zicht verschaft op de specifieke
problematiek).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
136
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Het wederkerige karakter van het convenant komt tot uiting in het feit
dat een convenant vaak aan alle ondertekende partijen bepaalde
taken opdraagt en voor alle partijen doelen stelt.
“Een schriftelijke ondertekende afspraak of samenstel van afspraken
met een of meer partijen, dit mede betrekking heeft op de uitoefening
van publiekrechtelijke bevoegdheden of op een ander wijze gericht is
op de verwezenlijking van rijksoverheidsbeleid.”
(uit: aanwijzingen voor convenanten)
Het Raamconvenant Grote Ondernemingen (afgesloten in juni 2000)
heeft tot doel de instroom en doorstroom van etnische minderheden
en multicultureel personeelsbeleid te bevorderen. SZW heeft het
raamconvenant Grote Ondernemingen afgesloten met 110 bedrijven.
Een bijzonder neveneffect van het werken met dit convenant is dat de
afstand tussen de overheid en de deelnemende bedrijven is verkleind.
De deelnemende bedrijven hebben namelijk rechtstreeks contact met
SZW. Daarnaast ontstaan door het opzetten van duale trajecten van
scholing en werk voor allochtonen nieuwe samenwerkingsverbanden
tussen bedrijven, gemeenten, rijksoverheid en anderen betrokkenen
(o.a. CWI en ROC).
Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden kan het effectief zijn om dat samen met de sector te doen.
We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook
bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen
bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen
aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen
omtrent imagoverbetering doorslaggevend.
Regels worden opgesteld door de deelnemende partijen. Indien een
van de partijen de Rijksoverheid is gelden de Aanwijzingen.
Er kan een zekere mate van dwingendheid zijn, maar de mate van
dwingendheid schuilt met name in de inhoud van de convenanten die
meer of minder op prestaties en afrekening gericht kan zijn, in principe
zijn partijen gelijkwaardig. Delen van een convenant kunnen onder
wettelijke verplichtingen vallen, in dat geval houdt de overheid toezicht.
Partijen zijn juridisch gebonden aan een convenant dat door of namens hen is ondertekend. De in het convenant opgenomen afspraken
zijn dan ook (in rechte) afdwingbaar. Indien partijen dit laatste niet
wenselijk vinden, moet uitdrukkelijk in het convenant bepaald worden
dat het niet afdwingbaar is (gentlemen’s agreement). Als partijen willen dat de afspraken wel afdwingbaar zijn, moeten zij bezien op welke
wijze zij eventuele geschillen wensen te beslechten. Hiervoor kan een
regeling in het convenant worden opgenomen.
De wijze van handhaving wordt vastgelegd in het convenant (zie de
Aanwijzingen) en kan aldus verschillen per convenant.
Een convenant heeft een beperkte werkingssfeer/ reikwijdte (alleen de
betrokken partijen zijn gebonden).
Convenant
Convenanten zijn voornamelijk een Nederlands verschijnsel. In Duitsland, Denemarken en Oostenrijk wordt er ook gebruik van gemaakt,
maar in mindere mate. Convenanten worden in beginsel niet gebruikt
voor implementatie van een EG-besluit.
FACTSHEETS
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
137
Er zijn enige studies verricht naar de effectiviteit van convenanten,
zoals bij de praktijkvoorbeelden zijn genoemd. Onduidelijk is echter of
de effectiviteit met het instrument convenant samenhangt of juist met
andere – veelal financiële – instrumenten. Er zijn weinig studies naar
kosteneffectiviteit van het convenant gedaan. Door de snellere uitvoerbaarheid is de effectiviteit van het werken met convenanten ten
opzichte van wet- en regelgeving doorgaans hoger. Omdat er echter
in zoveel situaties gewerkt wordt met convenanten is het afhankelijk
van de situatie (het draagvlak en ook de mate van bindendheid) hoe
effectief een convenant is.
Zie bijvoorbeeld:
Universiteit Twente (In opdracht van VROM) (2003) Evaluatie Milieuconvenanten. Eindrapportage.
Voor een evaluatie van de Aanwijzingen voor convenanten 1996 tot
2000 zie:
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
• In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt, iets
wat met wet en regelgeving niet of in mindere mate kan. Partijen
kunnen een prestatieafspraak op eigen (en verschillende) wijze realiseren.
• Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de doelgroep benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen worden opgesteld, kunnen deze realistischer zijn.
• Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot uitvoerbare afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd. Hierdoor is
de kans op naleving groter.
• Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd.
• Een convenant kan maatwerk zijn.
• Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen.
• Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en gehandhaafd worden.
• Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op.
• Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de (beperkte) werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot handhaving.
• Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve
regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding.
• Afspraken in een convenant zijn bindend, het is echter de vraag of
deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij het inzetten van
een convenant ligt hierdoor het risico van vrijblijvendheid op de
loer.
• Groter flexibiliteit dan regelgeving.
• Imago: goede sier maken/maatschappelijke betrokkenheid tonen.
• Kan een concrete invulling geven aan wettelijke voorschriften past
beter bij handelswijze van branche dan als het door de overheid
opgelegd wordt.
• Convenant kan zorgen voor een toename van administratieve lasten.
• Convenant kan andere instrumenten in de afspraken meenemen
zoals mediation, benchmarken.
• Convenant heeft meer kans van slagen indien er concrete doelstellingen in zijn opgenomen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
138
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
BIJLAGE C
• Hoogte van de doelstelling, doelstelling kan in absolute of relatieve
termen geformuleerd worden (relatief is makkelijker te halen).
• Indienafspraken worden vastgelegd door een convenant is er meer
duidelijkheid voor partijen van het rechtskader.
• Duidelijkheid over de looptijd (begin- en eindtermijn van de uitvoering).
• De financiële gevolgen van convenanten voor de rijksoverheid van
tevoren vast gesteld zijn.
• Duidelijkheid bestaat over kosten die gemoeid zijn met het doorvoeren van maatregelen.
• Door afspraken in een convenant vast te leggen is er duidelijkheid
over regels m.b.t. wijziging en of opzegging van de afspraken.
• Inpasbaarheid maatregelen in de bedrijfsvoering.
• Groot draagvlak binnen de sector.
• Evaluatie vooraf over de bruikbaarheid van het instrument.
• Periodieke voortgangsbewaking vastleggen is van belang om
eventuele nodige aanpassingen snel te kunnen doorvoeren Evaluatiebepaling).
• De bescherming van de betrokken belangen van derden is minder
gewaarborgd dan bij wetgeving (de derde partij zit niet aan de onderhandelingstafel).
• Het ongebreideld gebruik van het instrument. (zie de Aanwijzingen
om dit te voorkomen)
• Convenanten kunnen mededingingsbeperkende effecten hebben.
Het gevaar hiervoor is vooral groot als het in combinatie plaatsvindt met een algemeen verbindende verklaring. Dit kan strijdig zijn
met het kartelverbod (wat ook voor de overheid problemen kan opleveren i.v.m. de zgn. ‘nuttig effect’-doctrine). Met andere woorden,
door het sluiten van een convenant kunnen partijen buiten gesloten worden/ buiten de afspraken worden gehouden, dit kan lijken
op kartelvorming. In het geval dat afspraken/ het convenant algemeen verbindend zou worden hebben niet deelnemende partijen
hiervan nadeel omdat zij niet betrokken zijn geweest bij het ontwerp en geen deel uitmaken van de partijen die het convenant
hebben gesloten, en dus geen invloed hebben gehad op de inhoud
van het convenant,
• Gebruik de Aanwijzingen voor convenanten
• Een convenant moet concreet zijn met haalbare, resultaatgerichte
doelen,
• Zorg voor een snelle invoering van de afspraken,
• Houd de partijen op de hoogte van de voortgang en naleving van
de gemaakte afspraken.
Aanwijzingen voor de regelgeving: Aanwijzingen voor convenanten.
Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen en convenanten
van de rijksoverheid (2003) Ministerie van Justitie, SDU Uitgevers,
Den Haag:
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf
Checklist bij de aanwijzingen:
http://www.justitie.nl/images/Checklist%20aanwijzingen_tcm342458.pdf
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
139
Werner Scholtz, Milieuconvenanten oftewel omgevingsbestuursamenwerkingsovereenkomsten als zelfregulerende instrument in het
milieurecht: een rechtsvergelijkend perspectief., Proefschrift Universiteit Leiden (2001)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001a). Eindrapport van de evaluatie naar het convenant Instroom etnische minderheden in het MKB. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie
uitgevoerd door Regioplan.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001b). Schets
van convenanten op AM- en pensioenterrein in relatie tot wet- en
regelgeving.
Contactpersonen:
Blomsma, G. (2006) Eindevaluatie arboconvenant funderingsbranche.
Amsterdam. Economisch instituut voor de funderingsindustrie.
Nog toe voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
141
C.10 Factsheet 10 Herenakkoord
Naam
Herenakkoord
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Co-regulering
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten
tussen twee partijen. Het kan zowel mondeling als schriftelijk
bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar, maar beroept het op de eer van de partijen. Hier
tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst.
Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd. Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan
met/handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een
protocol een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op
een zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer
voorschrijvend dan een Herenakkoord.
Een herenakkoord heeft diverse overeenkomsten met een
convenant, zij het dat het instrument nog wat informeler van
karakter is (meer een beroep doet op het geweten of eergevoel
van de partijen). Ook het herenakkoord ziet op een specifieke
doelgroep, namelijk de partijen die het akkoord hebben ondertekend. Verder maakt de overheid geen gebruik van machtsmiddelen of een hiërarchische positie, maar is het een beleidsinstrument dat gebaseerd is op horizontale verhoudingen. Het
herenakkoord bevat afspraken die voor alle betrokken partijen
doelen stelt en acties inhoudt en het is daarmee een wederkerig beleidsinstrument.
Een herenakkoord is en effector van beleid, maar (het opstellen
van) een herenakkoord levert de overheid ook veel waardevolle
informatie op (zodat het ook een functie heeft als detector). Een
herenakkoord is over het algemeen vooral stimulerend van
karakter, het komt niet vaak voor dat er repressieve afspraken
worden vastgelegd in een herenakkoord (hoewel dit in principe
wel kan), afspraken hebben vaak vooral het kenmerk van inspanningsverplichtingen.
Een niet-bindende intentieverklaring.
Herenakkoord: De weg naar werk
Een aantal werkgevers, vakbonden en ROC’s hebben zich
verenigd in de Regiegroep Herenakkoord “Dé weg naar werk” .
De gemeente Rotterdam heeft regelmatig met deze groep
overlegd over de Rotterdamse subsidieregeling voor leerwerktrajecten van ID’ers. Zevenhonderd Rotterdamse ID’ers
(mensen met een gesubsidieerde baan) hebben hierdoor kans
op een reguliere baan. De gemeente heeft een regeling ontworpen waardoor werkgevers subsidie kunnen krijgen, waarmee de loonkosten van ID’ers kunnen worden betaald. In combinatie met een tijdelijke rijksregeling, die voorziet in subsidie
voor een vakgerichte opleiding, kan dit leiden tot een uitstroom
van ID’ers naar een reguliere baan.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
142
Kenmerken op een rij
Typering probleem
BIJLAGE C
Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil
beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de sector
te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel
van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor
de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen
worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en
consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend.
Wie stelt de regels op? Met wie
In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van
worden de regels opgesteld?
een herenakkoord; van overheid, ondernemingen tot consumenten en belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties, vakbonden). Degenen die bij het herenakkoord
betrokken zijn, of vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels op.
Dwingendheid (mate van beperDe in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakking gedragsvrijheid)
te afspraken. In principe is er geen sprake van rechtens afdwingbaarheid.
Hardheid (juridische binding)
Geen.
Handhaafbaarheid (toezicht, con- De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte
trole en bestraffing):
afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of
beleidsuitvoerders zich aan het herenakkoord houden, dit kan
achteraf (bijvoorbeeld bij een probleem), maar ook preventief.
Er kunnen echter ook geheel andere afspraken of juist geen
afspraken over gemaakt worden.
Reikwijdte (gerichtheid)
Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen
de deelnemende partijen.
Wetgevend kader
Geen.
Internationale aspecten/ internati- Het herenakkoord kan een grensoverschrijdende werking hebonaal juridische randvoorwaarden ben.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEr is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en
ten)effectiviteit?:
effectiviteit van het instrument herenakkoord.
Voordelen voor SZW:
•
Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen.
•
De overheid hoeft minder regels op te stellen.
•
De uitvoeringskosten zijn lager dan bij wet- en regelgeving.
•
Geen of minder toezichts- en handhavingsinspanning,
omdat de sector dit (deels) overneemt.
Nadelen voor SZW:
De overheid kan de inhoud van een herenakkoord niet dwingend opleggen.
Voordelen voor stakeholders:
•
Vormvrijheid en vrijblijvendheid.
•
Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen vastleggen en kan duidelijkheid scheppen over de betekenis van
huisregels en gedragscodes.
•
Uniformering van gedrag.
•
Herstellen/verbeteren van het imago.
•
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
•
Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden als
het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/ wet- en regelgeving.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
143
•
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.
•
Vrijblijvendheid.
•
Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een herenakkoord opstellen en zich er ook aan houden.
•
Duidelijkheid over de doelen van het herenakkoord.
•
Inpasbaarheid van het herenakkoord in de bedrijfsvoering.
•
Tussentijdse evaluatie van het herenakkoord.
•
Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.
Voor een herenakkoord bestaan geen vormvereisten en partijen kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor
er allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen niet of vaag zijn beschreven.
Maak herenakkoorden met een zo duidelijk mogelijke inhoud
en een groot draagvlak onder de doelgroep.
Ander praktijkvoorbeeld:
http://www.fnv.net/host/industriebond/aardgaswinsten.html
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
145
C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg
Naam
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Bestuurlijk Overleg
Draagvlakcreatie
Kwalificatie instrument:
Bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke
bestuurders van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen
onderscheiden: (1) overleg tussen rijksoverheid en lagere overheden,
(2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen en
(3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het
overleg kan verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over
en weer informeren, coördinatie en afstemming zoeken, draagvlak
voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke
afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen van transparantie, vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie).
Bestuurlijk overleg is in essentie een informeel beleidsinstrument
(hoewel het overleg tussen overheden onderling in enige mate gebonden kan zijn aan wetgeving, zoals beschreven. Ditzelfde kan gelden voor verplicht overleg tussen minister en bestuur van een zbo in
bepaalde gevallen). De essentie is dat de rijksoverheid lagere overheden of andere (maatschappelijke) actoren nodig heeft om tot een
bepaald gewenst resultaat te komen. Anders gezegd: de gesprekspartners beschikken over invloed, middelen en instrumenten die voor
de rijksoverheid van betekenis zijn. Het is daarom te zien als een
vorm van sociale regulering. De overheid pakt niet zelf een taak op,
maar zet dit indirecte beleidsinstrument in om te komen tot coproductie van beleid.
Juridische definitie:
In een bestuurlijk overleg kunnen zowel stimulerende als repressieve
afspraken worden gemaakt. Het bestuurlijk overleg gaat daarbij
meestal wel uit van min of meer gelijkwaardige verhoudingen (al kan
het daarnaast goed zijn dat er via formele verdeling van bevoegdheden een zekere hiërarchie aanwezig is). Het bestuurlijk overleg resulteert over het algemeen in afspraken die voor alle betrokkenen ‘huiswerk’ opleveren en daarmee is het te zien als een wederkerig instrument. Het bestuurlijk overleg is specifiek van karakter, er is een duidelijk afgebakende doelgroep van partijen die worden uitgenodigd voor
het overleg.
Overleg kan resulteren in bestuurlijke afspraken of bijvoorbeeld een
convenant.
Een bekend voorbeeld van bestuurlijk overleg is het Voor- en Najaarsoverleg tussen kabinet en delegaties van werkgevers- en werknemersorganisaties, verenigd in de Stichting van de Arbeid. Soms is
alleen sprake van uitwisseling van informatie (beleidsvoornemens),
een andere keer is sprake van een veelomvattend akkoord, zoals in
het najaar van 2004, toen kabinet en sociale partners tot afspraken
kwamen over VUT, Prepensioen en Levensloop, WAO, WW, matiging
loonontwikkeling en Kinderopvang.
Bron: TK 2004-2005, 29800 XV, nr 18).
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Overleg wordt gevoerd om gezamenlijk informatie uit te wisselen en
zo mogelijk tot concrete afspraken te komen (wens tot consensus en
draagvlak).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
146
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
BIJLAGE C
De overlegregels worden opgesteld door deelnemende partijen. Deze
regels zijn afhankelijk van deelnemende partijen.
De mate van dwingendheid kan verschillen per overleg. Sommige
vormen van overleg zijn volstrekt informeel van aard, andere overlegvormen worden gekenmerkt door enige traditie en weer andere overleggen vinden hun basis in wetgeving (Zie ook het punt wetgevend
kader).
Afspraken en toezeggingen gemaakt tijdens een bestuurlijk overleg
(bijvoorbeeld tussen minister en een aantal gemeenten) hebben het
karakter van werkafspraken: het zijn geen juridische afspraken die
conform een formele overeenkomst afdwingbaar zijn bij de rechter.
Overleggen die qua vorm vastgelegd zijn in een wet dienen nageleefd
te worden. In de praktijk is het nakomen van een verplichting tot bestuurlijk overleg en het nakomen van bestuurlijke afspraken echter
vooral een zaak van goede bestuurlijke verhoudingen, een interbestuurlijke attitude, die alle overheden bindt (althans dat zou moeten).
Gericht op deelnemende partijen, maar via die partijen veel breder
(werknemers, werkgevers, cliënten, burgers).
De inzet van het instrument Bestuurlijk Overleg is bij uitstek informeel,
maar in sommige gevallen is sprake van een verplicht overleg tussen
een minister en derden, op basis van een wettelijke grondslag, voorbeelden hiervan zijn:
•
het verplichte overleg tussen minister (die het aangaat) en provincies of gemeenten indien beleidsvoornemens van het Rijk en
de financiële gevolgen daarvan) leiden tot een wijziging van de
uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten
(artikel 2.3 Financiële verhoudingswet)
•
Het Rijk biedt het provincie- of gemeentebestuur desgevraagd de
gelegenheid tot overleg m.b.t aangelegenheden die betrekking
hebben op provincies of gemeenten (artikel 111 Provinciewet
respectievelijk 113 Gemeentewet).
•
Overleg tussen minister van SZW en CWI, UWV, SVB en Inlichtingenbureau over nadere regels Suwinet (artikel 71 Wet SUWI)
n.v.t.
In een bundel uit 2003 over continuïteit en verandering in de Nederlandse arbeidsverhoudingen concluderen concluderen Nagelkerke en
De Nijs dat het op macro-economische loonmatiging georiënteerde
centrale overlegstelsel nog steeds grote invloed heeft (ondanks de
grote veranderingen in de laatste twintig jaar van decentralisatie, flexibilisering, individualisering en differentiatie in het veld daaronder)
(Nagelkerke en De Nijs: Sturen in het laagland, Eburon, 2003).
De Raad van State concludeert in zijn eerste periodieke beschouwing
over interbestuurlijke verhoudingen van november 2006: “Spelregels
voor interbestuurlijke verhoudingen” dat de omgangregels tussen het
Rijk en provincies en gemeenten, zoals neergelegd in de Code interbestuurlijke verhoudingen van februari 2005, op het eerste gezicht
vanzelfsprekend lijken, maar in de praktijk moeilijk na te leven blijken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
147
De Raad beveelt aan de positie van de minister van BZK op het gebied van interbestuurlijke verhoudingen binnen het kabinet sterker te
profileren, teneinde de naleving van de omgangsregels te stimuleren
en te coördineren.
Verminderen van informatiescheefheid tussen partijen, vergroten
van transparantie.
Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie)
Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk met de samenleving.
Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke drukte’, inefficiënte
overlegcircuits; risico van beperkte opbrengst
Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor onduidelijkheid en vertraging van het beleidsproces.
Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat
Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte raken van dingen die ze nog niet (zeker) wisten,
Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid voor een dialoog; Invloed op het overheidsoptreden.
Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge kosten in termen
van verloren gegane werktijd.
Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende maatregelen
Persoonlijke chemie tussen deelnemers
Informele voorbereiding, aftasten
Win-win situaties / package deals zijn mogelijk
Verwachtingenmanagement
Persoonlijke chemie tussen deelnemers
Voorkom bureaucratisering van het bestuurlijk overleg, met lange,
geformaliseerde voorbereidingen
Moeilijk om gemaakte afspraken af te dwingen
Exit-optie
Door de grote verscheidenheid van overleggen die er bestaan, waarbij
sommige met veel protocol, zijn algemene tips voor dit instrument hier
niet vermeld.
RvZ: besturen in overleg, Zoetermeer 1998
SG Beraad (januari 2007), De verkokering voorbij – naar een slankere
en effectievere overheid, http://www.minaz.nl/data/1171018977.pdf
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
149
C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie
Naam
Taskforce
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Draagvlakcreatie
Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op
een bepaald (maatschappelijk) knelpunt een aantal verbeteringen te
forceren.
Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen en/of aansprekende
personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij
spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan
zelf initiatieven te nemen in de door de overheid gewenste richting.
Een taskforce kan zich richten op de doelgroep zelf en/of op ondersteuning van uitvoerders.
Een taskforce kan ingezet worden bij:
•
Genereren van ideeën/oplossingen (Taskforce Ouderen en
Arbeid, Taskforce Inburgering);
•
Uitvoeren van beleidsplannen (Taskforce Jeugdwerkloosheid, Taskforce Inburgering en Taskforce Vrouwen, Veiligheid en Conflict);
•
Ondersteunen van lokale overheden (Taskforce inburgering,
Commissie Pavem);
•
Een bepaalde doelgroep mobiliseren om zelf actie te ondernemen (Commissie Pavem, Taskforce Vrouwen, Veiligheid
en Conflict);
•
Het geven van voorlichting (Taskforce Jeugdwerkloosheid);
•
Monitoren van convenantafspraken en het zoeken naar oplossingen voor praktische knelpunten bij het uitvoeren van
convenantafspraken (Aanjaagteam ID banen);
•
Samenwerking stimuleren tussen andere organisaties, bijvoorbeeld tussen gemeenten (Taskforce Jeugdwerkloosheid,
Taskforce Inburgering, Taskforce Vrouwen, Veiligheid en
Conflict).
Een taskforce wordt ingezet als tijdelijke impuls en wordt daarom voor
een beperkte periode ingesteld. Al voor het verstrijken van de einddatum moet worden nagedacht over het zo optimaal overbrengen van de
resultaten van de taskforce op zo’n manier dat het draagvlak maximaal is.
Er is een aantal opties nadat een taskforce zijn werkzaamheden heeft
beëindigd:
•
de activiteiten zoals die door de taskforce werd uitgevoerd,
worden niet vervolgd (stopzetting);
•
de activiteiten van de taskforce worden binnen het departement belegd (de werkzaamheden van de taskforce worden
ingebed in departementaal beleid);
•
de activiteiten van de taskforce worden elders belegd (bij de
doelgroep zelf, bijvoorbeeld door het afsluiten van een convenant).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
150
BIJLAGE C
De beknopte checklist bij de leidraad externe advisering SZW:
1. Waaraan bestaat behoefte?
> (vak)deskundigheid
> kennis over de uitvoering van taken, of
> maatschappelijk draagvlak
2. Al naar gelang het antwoord moet worden gedacht aan de inschakeling van:
> mensen en/of organisaties met vakspecifieke kennis
> organen, belast met de uitvoering van SZW taken, of
> organisaties die groepen betrokkenen vertegenwoordigen
(zoals werknemers- en werkgeversorganisaties)
3. De inschakeling van de benodigde externe deskundigen kan het
beste geschieden door middel van:
> een overeenkomst/contract
> inschakeling van een of meer adviserende organen
> overleg
> een verzoek om informatie
4. Indien gekozen wordt voor een adviserend orgaan dient vervolgens gekozen te worden tussen:
> een ambtelijke commissie, aangevuld met externe deskundigen: Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies
> inschakeling van de SER of van een ander adviesorgaan in de
zin van de Kaderwet adviescolleges
> een op grond van de Kaderwet adviescolleges in te stellen
adhoc commissie
5. Indien gekozen wordt voor inschakeling van de SER dient vervolgens gekozen te worden tussen:
> een advies aanvragen aan de plenaire SER
> een advies aanvragen aan een - eventueel daartoe in te stellen - commissie op grond van artikel 43 van de Wet op de bedrijfsorganisatie
6. Indien gekozen wordt voor een los adviesorgaan adhoc dient
vervolgens nog gekozen te worden tussen:
> een commissie voor de advisering over een in de tijd beperkt
vraagstuk als bedoeld in artikel 5 van de Kaderwet adviescolleges
> een commissie voor de eenmalige advisering over een bepaald vraagstuk als bedoeld in artikel 6 van de Kaderwet adviescolleges.
Zie ook de handleiding benoemingen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Kwalificatie instrument:
151
Een taskforce is een informeel beleidsinstrument dat niet is vastgelegd in wetgeving. Er is in de praktijk een grote variëteit aan taskforces, maar er zijn wel enkele gemeenschappelijke kenmerken:
•
•
•
•
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Door de instelling van een taskforce probeert de overheid om
(met) andere partijen gedragsverandering te realiseren. Dit
betekent dat de overheid de taak niet zelf oppakt, het is dus
geen overheidsproductie of een direct beleidsinstrument,
maar er is sprake van een indirect beleidsinstrument en coproductie.
Een taskforce is te zien als een vorm van sociale regulering:
op basis van vrijwilligheid en overreding.
Een taskforce is vooral een stimulerend en activerend beleidsinstrument.
De taskforce is specifiek van karakter, de meeste taskforces
worden ingezet op een duidelijk afgebakend terrein en/of gericht op een afgebakende groep maatschappelijke actoren.
Een ander belangrijk kenmerk van een taskforce is dat de overheid
zich niet boven partijen plaatst, maar als min of meer gelijkwaardige
actor deelneemt in een netwerk. Het is daarmee bij uitstek een horizontaal beleidsinstrument.
Hieronder staat een aantal voorbeelden van SZW taskforces.
Commissie Participatie allochtonen vrouwen uit etnische minderheden
(PaVem)
De commissie is ingesteld in 2003 en ondersteunde gemeenten bij
hun regierol als het gaat om het verhogen van de maatschappelijke en
arbeidsparticipatie van allochtone vrouwen. Zij kunnen dus de praktijk
terugkoppelen naar het beleid en signaleren waar het beleid tekort
schiet. PaVem organiseerde daarnaast debatten over de participatie
van allochtone vrouwen.
Taskforce Jeugdwerkloosheid
De Taskforce Jeugdwerkloosheid is ingesteld door de staatssecretarissen van OCW en SZW om in vier jaar tijd 40.000 jeugdbanen te
realiseren en een sluitende aanpak voor jongeren. Om dit te bereiken
stimuleert en facilliteert de Taskforce werkgevers, intermediairs, opleiders en gemeenten om optimaal samen te werken. Ook roept de Taskforce werkgevers op hun vacatures gratis te melden bij de CWI vestiging in de buurt . Gemeenten krijgen ondersteuning van de taskforce
bij het tot stand brengen van lokale samenwerking om het aantal voortijdig schoolverlaters terug te dringen. Ook is er een publiekscampagne die erop gericht is te voorkomen dat jongeren de school zonder
diploma verlaten.
Taskforce Ouderen en Arbeid
Het kabinet heeft in juni 2001 een “Taskforce Ouderen en Arbeid”
geïnstalleerd voor een periode van twee jaar. De Taskforce heeft een
aanjaagfunctie, gericht op het bevorderen van een mentaliteitsverandering en neemt initiatieven gericht op werknemers en werkgevers om
de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Op 10 december
2003 bood de Taskforce een slotdocument aan staatssecretaris Rutte
aan met haar bevindingen en deed aanbevelingen voor de toekomst.
De Taskforce werd door SZW gesubsidieerd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
152
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
BIJLAGE C
Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem onvoldoende politieke of maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende
draagvlak bestaat voor het oplossen van het probleem en/of onvoldoende duidelijk is wat het probleem is, dan kan een taskforce een
mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven door op
een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen
en tegelijk voor voldoende draagvlak te zorgen.
Een taskforce kan op verschillende manieren organisatorisch worden
opgezet:
- Een projectorganisatie binnen SZW
- Een gedeeld project
- Een organisatie buiten SZW, bijvoorbeeld een stichting met een
eigen begroting.
De regels worden vastgesteld bij het instellen van de taskforce. Het is
wenselijk om in het instellingsbesluit van een taskforce een mogelijkheid op te nemen, waarmee door SZW kan worden bijgestuurd. Er zijn
verschillende aansturingsmogelijkheden. We noemen twee voorbeelden:
• bij de Taskforce Ouderen en Arbeid kan het ministerie de begroting van de taskforce goed of afkeuren,
• de voorzitter van de Taskforce Jeugdwerkloosheid moet voor het
verkrijgen van financiële middelen een werkplan inleveren, dat
moet zijn goedgekeurd door de minister.
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
De mogelijkheden om bij te sturen zijn in dit laatste geval groter.
Van een taskforce gaat in vergelijking met bijvoorbeeld wetten, vergunningen en heffingen geen (of slechts in geringe mate) dwingende
prikkel uit.
Een taskforce is geen instrument dat juridische binding heeft. Een
product van de taskforce kan wel verbindende werking hebben en
uitmonden in wet- en regelgeving.
Geen, intern door deelnemers taskforce.
Richt zich op een specifiek probleem en of doelgroep.
De Kaderwet Adviescolleges en de Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies. Beide zijn verwerkt in de Handleiding benoemingen.
Een taskforce kan zich zowel richten op nationale als Europese en
internationale onderwerpen. waarvan men vindt dat deze aandacht
verdienen.
Er zijn geen studies bekend naar de (kosten)effectiviteit van het instrument taskforce.
• Het instrument sluit goed aan bij een overheid die meer afstand
neemt en meer eigen verantwoordelijkheid verwacht van de samenleving om problemen op te lossen.
• Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief van een aantal
departementen samen. Een probleem wordt op die manier door
departementen gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering
doorbroken.
• Vaak wordt samengewerkt met private organisaties. Hierdoor worden ambtenaren gevoed met ervaringen en ideeën uit het veld
(gedachte is dan om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast kan door deze samenwerking draagvlak voor de doelstellingen van de taskforce gecreëerd worden.
FACTSHEETS
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
153
• Door betrokkenheid van verschillende ministeries en private organisaties kan een probleem geïntegreerd worden aangepakt (het
denken volgens de ketenbenadering).
• Een taskforce is snel inzetbaar.
• Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het huidige overheidsbeleid bekijken en suggesties voor verbeteringen doen.
• Kritiek van een taskforce wordt door sommige organisaties gemakkelijker geaccepteerd dan kritiek van een departement.
• De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren en als moraliserend of betuttelend worden ervaren.
• Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen met andere bestuurlijke instrumenten (een stimuleringsregeling of een convenant
bijvoorbeeld), is het isoleren en het vaststellen van effecten van
een taskforce moeilijk.
• Er is weinig bekend over de effectiviteit van een taskforce.
• Directe samenwerking met departementen, problemen integraal
bekeken/aangepakt,
• Invloed op het beslissingsproces doordat een taskforce ook open
staat voor stakeholders,
• Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt opgezet waarin
stakeholders mogen deelnemen is er sprake van gezamenlijke
doelen.
• De geringe juridische status van een taskforce, conclusies van de
taskforce hoeven niet overgenomen te worden in beleid.
• Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te nemen zonder resultaatverplichting vanuit de overheid
- Het is belangrijk een heldere en meetbare opdracht voor de taskforce te formuleren, zodat de leden van de taskforce weten waar
zij zich op moeten richten.
- De doelstelling moet te realiseren zijn.
- Bij het realiseren van de opdracht van een taskforce wordt vaak
samengewerkt met private organisaties en de doelgroep zelf. Deze
actoren zullen daarom ook betrokken moeten worden bij het formuleren van de doelstelling.
- De opdracht moet aansluiten bij de beleving van de doelgroep
(vindt de doelgroep zelf ook dat er een probleem is?). Wanneer de
opdracht van een taskforce is om de doelgroep bewust te maken
van een probleem, dan geldt deze laatste voorwaarde niet.
- De activiteiten van een taskforce moeten onder de aandacht (van
de doelgroep) gebracht worden. Om die reden is een spectaculaire
(start)bijeenkomst van een taskforce belangrijk. Daarnaast moet
het werk van een taskforce constant geprofileerd worden. Een van
de aandachtspunten van de Taskforce Jeugdwerkloosheid is daarom ook het communiceren over de activiteiten van de taskforce
middels commercials gericht op werkgevers en tv shows gericht op
jeugdigen.
- Om de doelgroep van een taskforce optimaal te kunnen bereiken
moet gebruik gemaakt worden van vele manieren van communicatie. Naast het informeren van kranten en nieuwsrubrieken over de
taskforce kunnen ook redacties van tijdschriften en huis-aanhuisbladen geïnformeerd worden. Daarnaast kan worden samengewerkt met organisaties waar het ministerie tot op heden geen
samenwerkingsverbanden mee had.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
154
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
BIJLAGE C
Een onderwerp dat niet aansluit bij de beleving van de beoogde
doelgroep heeft minder kans van slagen, daarom is het van belang
dat het onderwerp daadwerkelijk een probleem is voor de doelgroep.
- Alle partijen moeten het belang (blijven) inzien van de (opdracht
van de) taskforce, omdat zij hun achterban moeten overtuigen/mobiliseren.
Aandachtspunt is het werven van leden voor een taskforce. Wanneer
een taskforce uit aansprekende personen bestaat, zorgt dit voor publiciteit voor de (doelstellingen van de) taskforce. Daarnaast kan gebruik
gemaakt worden van hun netwerk. Een bekende Nederlander kan
soms ook als rolmodel voor de doelgroep van een taskforce fungeren
(prinses Maxima als lid van de Commissie Pavem staat model voor
een geïntegreerde allochtone vrouw).
-
Hiernaast is van belang inhoudelijke deskundigen in de taskforce op
te nemen. Dit om te voorkomen dat door het ontbreken van vakinhoudelijke kennis binnen de taskforce een groot gedeelte van het werk
door het departement moet worden uitgevoerd.
Zorg dat FEZ (en de accountantsdienst) adviseert over de toedeling
van het budget aan de taskforce en over de manier waarop de taskforce verantwoording dient af te leggen aan de minister.
Een taskforce (of de projectorganisatie daarvan) communiceert met
uitvoerende organisaties, gemeenten, vakbonden, werkgeversorganisaties, dwars langs alle reguliere overleggen die het departement met
die partijen heeft. Informeer daarom andere directies over de afspraken die gemaakt zijn met deze partijen.
Het is belangrijk dat er ook SZW-ambtenaren zijn opgenomen in de
ondersteuning van de taskforce. Deze ambtenaren kunnen door het
uitwisselen van informatie dienen als schakel tussen het beleid en de
praktijk (‘van buiten naar binnen’). Een bijkomend gevolg hiervan is
dat de waterscheiding tussen beleid en uitvoering incidenteel wordt
doorbroken.
Door betrokken partijen een eigen (financiële) bijdrage aan de activiteiten van de taskforce te laten leveren, kan het commitment van die
partijen worden vergroot: de stimuleringsregeling ‘Regulier maken IDbanen’ wordt gefinancierd uit middelen van de leden van het Aanjaagteam (SZW, de vakbonden en de VNG).
Zie voor specifieke SZW regels de Handleiding benoemingen en de
leidraad externe advisering
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Taskforce jeugdwerkloosheid: www.jeugdwerkloosheid.nl
Slotdocument Taskforce 'Vrouwen, Veiligheid en Conflict', 19 oktober
2006 op www.szw.nl
PaVem:
http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=5&su
brubriek_id=500&link_id=30258#2455200
Taskforce ouderen en arbeid: http://www.ouderenenarbeid.nl/
Zie de SZW documenten:
Handleiding benoemingen WJBA
De leidraad externe advisering
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
155
C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)
Naam:
Arbitrage, minitrage en bindend advies
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Alternatieve geschilbeslechting
Arbitrage
In een overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen over de overeenkomst of een bepaald aspect daarvan aan
arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze
van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten.
De partijen moeten het eens zijn over: het aantal arbiters, de wijze van
benoeming en de criteria waarop een uitspraak wordt gedaan: naar de
rechtsregels of naar “goede mannen naar billijkheid”. In de praktijk
kiest men meestal voor de laatste optie.
De eiser en verweerder krijgen de mogelijkheid om hun standpunt
(schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraadslaging
en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak.
De betaling van de kosten kan worden geregeld in de arbitrageovereenkomst
De uitspraak van de arbiters kan op eenvoudige wijze voor tenuitvoerlegging vatbaar worden verklaard door middel van een verlof tot tenuitvoerlegging (exequatur) van de president van de rechtbank. Daarmee krijgt een arbitraal vonnis dezelfde kracht als een vonnis van een
rechter. Een arbitraal vonnis zal door de rechter hoofdzakelijk aan
formele vereisten worden getoetst (en dus niet inhoudelijk).
Het Nederlands Arbitrage Instituut (NAI) is in leven geroepen om arbitrage als middel van geschilbeslechting te bevorderen. Grondslag
hiervoor is het Arbitrage Reglement dat wordt uitgegeven door het
NAI. Hierin opgenomen is de tekst voor een arbitraal beding dat kan
worden opgenomen in alle zakelijke overeenkomsten. De partijen
komen hierdoor overeen dat bij het ontstaan van onenigheid geschilbeslechting zal plaatsvinden dmv arbitrage. De activiteiten van de NAI
zijn gebaseerd op de arbitragewet van 1986, art 1020-1076 wetboek
van burgerlijke rechtsvordering en zijn vastgelegd in het arbitrage
reglement van 2001.
Minitrage
Naast arbitrage kent het NAI een gestructureerde vorm van bemiddeling dat zijn eigen reglement heeft; het Minitrage Reglement. Minitrage
begint met Mediation: partijen zelf met behulp van een bemiddelaar
hun geschil tot een oplossing brengen door te proberen tot een vergelijk te komen (zie factsheet Mediation). Indien partijen niet tot een
vergelijk komen, zal het geschil alsnog in een arbitrale of gerechtelijke
procedure moeten worden berecht.
(Semi-)bindend advies
Een bindend advies is een uitspraak gedaan door een derde met
betrekking tot een geschil tussen twee partijen.
Op het eerste zicht lijkt dit heel sterk op een arbitraal vonnis, maar er
is een heel groot verschil. Een bindend advies wordt niet uitgesproken
door een rechter en is daarom ook geen vonnis. Aangezien een dergelijk advies geen vonnis is, kan het ook niet vatbaar worden geacht
voor tenuitvoerlegging.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
156
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Echter, de basis van een bindend advies is een overeenkomst tussen
de twee partijen die verklaren zich te binden aan het advies. Deze
overeenkomst wordt ook nog wel eens de vaststellingsovereenkomst
genoemd.
Vaak wordt de beslechting van een geschil bij bindend advies overeengekomen door middel van een beding in de algemene voorwaarden (met name op het gebied van consumentengeschillen). Wanneer
één van de partijen het bindend advies niet nakomt kan de andere
partij de rechter inschakelen. Deze zal dan een vonnis wijzen dat
voorzien is van een exequatur. Dit levert dan wel een executoriale titel
op.
In Nederland kan men de vaststellingsovereenkomst terugvinden in
het Burgerlijk Wetboek, boek 7, artikel 900.
Arbitrage gaat ervan uit dat de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid besluiten zich te onderwerpen aan geschilbeslechting.
Het is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast is het een relatief nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht
nog niet als een ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden gezien, hoewel er wel bepaalde kaders zijn opgesteld (met name
als er sprake is van geschilbeslechting via het NAI).
Arbitrage is te zien als een mengeling van directe regulering en sociale regulering. Bij de uitspraak is er sprake van directe regulering omdat de uitspraak in beginsel bindend is voor de betrokken partijen,
maar in de voorbereiding accepteren de partijen op basis van vrijwilligheid deze vorm van geschilbeslechting. Arbitrage is een beleidsinstrument dat repressief van aard is, het bevat een ge- of verbod. Arbitrage heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict hebben
en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting
en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument.
•
Arbitrage uitspraak: arbitraal vonnis
•
Bindend advies uitspraak: overeenkomst, bij de rechter kan nakoming van de overeenkomst worden geëist.
Onduidelijkheden/tegenstrijdigheden tussen verkoopbrochure/artist
impression en bestek/technische omschrijving.
Bij de Raad van Arbitrage heeft zich een rechtspraak ontwikkeld waarin grote waarde wordt toegekend aan hetgeen blijkt uit een verkoopbrochure of een artist impression. Daarbij speelt zeker mee dat de
wederpartij van de aannemer een ondeskundig opdrachtgever is die in
de visie van de Raad van Arbitrage enige bescherming verdient. Alle
reden voor een goede afstemming tussen bijv. brochure en technische
omschrijving.
Voorbeeld:
Een overeenkomst laat in feite een keuze open tussen twee mogelijkheden, te weten een ankerloze spouwmuur of een spouwloze muur
als woningscheidende wand. De vraag komt aan de orde of de aannemer in redelijkheid kon kiezen voor een uitvoering als spouwloze
muur. Nu de aannemer kort voor de totstandkoming van de overeenkomst aan de opdrachtgever een verkoopbrochure heeft doen toekomen waarin zonder voorbehoud wordt medegedeeld dat de woningscheidende wand wordt uitgevoerd als een ankerloze spouwmuur,
heeft de aannemer in de visie van de Raad van Arbitrage een situatie
gecreëerd waarin de opdrachtgever mocht verwachten dat de woningscheidende wand een ankerloze spouwmuur zou zijn.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
157
De aannemer had bij de uitvoering van de bouw, nog steeds in de
visie van de Raad van Arbitrage, in redelijkheid niet kunnen komen tot
een keuze die anders was dan door de opdrachtgever terecht werd
verwacht. (RvA 7 maart 1984 BR 1984, p.747)
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen.
De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en
sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische
procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval
van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken
doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter.
Het Arbitrage reglement is opgesteld door het NAI. Partijen die een
overeenkomst sluiten bepalen of ze arbitrage willen inschakelen in
geval van toekomstige geschillen.
Als partijen zijn overeengekomen om arbitrage in te schakelen bij
geschillen dan kan hieraan niet worden ontkomen bij een daadwerkelijk geschil, tenzij beide partijen dit overeenkomen.
Na verlof (‘instemming’) van de rechter met het arbitraal vonnis, mag
nakomen worden afgedwongen bij de rechter.
De arbitragecommissie doet uitspraak; de handhaving wordt gesteund
door het reguliere rechtssysteem.
Partijen die een overeenkomst sluiten.
De wet stelt de eis dat het bestaan van iedere arbitrage-overeenkomst
wordt bewezen door een geschrift. Een mondelinge arbitrageovereenkomst is niet (meer) toereikend. Ook heeft de wet geregeld welke
status een uitspraak van een arbitrage heeft, deze kan namelijk op
eenvoudige wijze dezelfde status krijgen als een vonnis van een overheidsrechter.
Wetboek van Burgerlijke Rechtvordering (art. 1020-1076).
Er kan ook internationale arbitrage worden ingeschakeld. Dit bijvoorbeeld in het geval de partijen die een overeenkomst sluiten uit verschillende landen afkomstig zijn. In het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering is opgenomen dat ook internationale arbitrage mogelijk is. Wel moet deze voldoen aan de bepalingen van het Verdrag van
New York van 1958 betreffende de erkenning en ten uitvoerlegging
van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken.
De gedachte is dat Arbitrage, minitrage en bindend advies effectieve
en goedkopere alternatieven kunnen zijn voor traditionele rechtspraak
bij relatief eenvoudige geschillen. Empirische onderbouwing bij deze
gedachte is echter niet voorhanden.
Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg daarvan een hogere
toegankelijkheid tot rechtspraak voor gevallen waar dat echt nodig is.
• Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid.
• Geen openbaarheid waardoor ook vermindering rechtszekerheid.
• In beginsel geen hoger beroep mogelijk
• Toegankelijkere rechtspraak.
• Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde kennis van de
arbiters.
• Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure korter is en
geen rechtszaak wordt gehouden (al wordt wel vaak een advocaat
ingeschakeld).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
158
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
• In beginsel geen hoger beroep mogelijk
• Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door op soortgelijke
gevallen.
• Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar.
• Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van een ernstig conflict en men de tegenpartij hard ‘aanpakken’ om als voorbeeld te
stellen voor anderen.
• Hangt af van de beschikbaarheid van deskundige, onafhankelijke
en onpartijdige arbiters.
• Wettelijke omkadering moet vast liggen.
• Er moet draagvlak zijn voor alternatieve geschilbeslechting binnen
de sector of bij de partijen.
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep
moet voldoende zijn, omdat men gezamenlijk de arbitrage regels
moet opstellen of althans daar overeenstemming over moet kunnen krijgen.
Ongelukkige samenstelling leden arbitragecommissie (personen die te
weinig of verkeerde kennis hebben, personen die niet onafhankelijk
zijn in het geschil etc.).
Vooral te gebruiken bij ongecompliceerde problemen.
De website van het Nederlands Arbitrage Instituut: www.nai-nl.org
Prof Mr H. J. Snijders. Nederlands Arbitragerecht. Kluwer Deventer
2003.
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
159
C.14 Factsheet 14 Mediation
Naam:
Mediation
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Alternatieve geschilbeslechting
Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een
geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de partijen om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk
een oplossing te bereiken, waarmee alle betrokkenen tevreden zijn
Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven over de
oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd.
Voor mediation gelden twee belangrijke uitgangspunten: vrijwilligheid en vertrouwelijkheid. Partijen kunnen niet worden gedwongen
aan het mediation-proces mee te doen. De deelnemers verbinden
zich vooraf tot geheimhouding. Aan het begin van het mediationproces sluiten de partijen en de mediator een mediationovereenkomst: een soort intentieverklaring dat ze het geschil door
mediation trachten op te lossen. Partijen beloven tijdens een mediation-proces geen gerechtelijke stappen te ondernemen. Tijdens
de mediation wordt de eventuele juridische procedure stopgezet.
Mocht de mediation niet of slechts gedeeltelijk slagen, dan kan de
procedure bij de rechter worden hervat.
Het mediation-proces is informeel en flexibel. Het is de bedoeling
dat partijen zich actief opstellen. De mediator stimuleert hen tot
overleg, waarbij niet de formele standpunten maar juist de belangen van partijen centraal staan. Bij Mediation zijn creatieve oplossingen mogelijk, een belangrijk voordeel ten opzichte van een
juridische procedure. De uitkomst wordt niet opgelegd door de
mediator, de partijen bepalen zelf hoe de oplossing eruit ziet.
Alle civiele-, kanton-, familie- en bestuurszaken komen voor mediation in aanmerking. In strafzaken en vreemdelingenzaken kan niet
voor Mediation worden gekozen.
Kwalificatie instrument:
Het Nederlands Mediation Instituut accrediteert mediators en beheert een landelijk Register van Mediators. De principes van mediation liggen vast in het NMI Mediation Reglement.
Het karakter van mediation als beleidsinstrument komt in grote
lijnen overeen met dat van arbitrage. Mediation gaat ervan uit dat
de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid besluiten zich
te onderwerpen aan geschilbeslechting. Het is daarmee te zien als
een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast is het een relatief
nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht nog niet als een
ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden gezien,
hoewel er wel bepaalde kaders van belang zijn (vooral als er sprake is van geschilbeslechting op basis van het NMI reglement).
Mediation is te zien als een mengeling van directe regulering en
sociale regulering. Als afgesproken is dat partijen zich onderwerpen aan de uitspraak, is de uitspraak zelf te zien als een vorm van
directe regulering. Verder is er sprake van een instrument dat kan
worden ingezet op basis van vrijwilligheid en overleg en daarmee is
het ook te kwalificeren als een vorm van sociale regulering.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
160
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Mediation is een beleidsinstrument dat repressief van aard is, het
bevat een ge- of verbod (dat soms bindend is en soms niet). Mediation heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict
hebben en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument.
Mediation-overeenkomst. Bij geslaagde Mediation: Vaststellingsovereenkomst art. 7:900 BW
Mediation om een arbeidsconflict te voorkomen
Als voorbeeld dient een arbeidsconflict tussen de leidinggevende
en een akoestisch adviseur. Bij een Milieudienst functioneerde een
akoestisch adviseur niet naar tevredenheid. Ten tijde van het conflict geldt: De medewerker op salarisschaal 11 is alleenverdiener,
zijn vrouw en hij hebben samen drie kinderen en leven in een
koopwoning. De betreffende persoon beschikt over een vaste aanstelling en was al 10 jaar in dienst bij de betreffende milieudienst.
De nieuwe leidinggevende werd bij zijn binnenkomst geconfronteerd met het disfunctioneren van deze medewerker. Aangezien er
veel te gebeuren stond binnen de organisatie vanwege een op
handen zijnde reorganisatie was het niet wenselijk dat er ook nog
een arbeidsconflict zou ontstaan. Dit zou voor zowel de medewerker als de nieuwe leidinggevende vooral schadelijk zijn.
De leidinggevende heeft vervolgens een mediation bureau benaderd met de vraag of mediation wellicht een oplossing zou bieden
om een arbeidsconflict te voorkomen.
De adviseur werd vervolgens uitgelegd dat bij mediation partijen
vrijwillig aan het mediation-proces deelnemen. Een mediationproces hoeft niet alleen in conflictsituaties te worden ingezet, maar
kan ook een goed middel zijn om voortijdige problemen te voorkomen. Dit is ook de kracht van mediation, het heeft een positieve
insteek. Er wordt gezocht naar een win-win situatie.
Na het toesturen van de informatie betreffende mediation en het
NMI-reglement (bevat regels waaraan elke deelnemer zich dient te
houden) zijn zowel de leidinggevende als de akoestisch adviseur
uitgenodigd voor een eerste bijeenkomst. Het zogenaamde intakegesprek.
Beide partijen zagen de meerwaarde van mediation en hadden
vertrouwen in de mediator. Ze waren beiden bereid mee te werken
aan een oplossing. De akoestisch adviseur wilde niet meer met
tegenzin naar zijn werk en voor de leidinggevende was het van
belang dat de werkachterstand bij interne advisering voor het einde
van het jaar was ingelopen.
Het resultaat van de mediation was dat de akoestisch adviseur
binnen korte tijd elders een nieuwe werkkring vond, hij had zijn
eigen marktwaarde en kennis onderschat. De kleine drempel bij de
nieuwe werkgever kon worden geëffend met het meegeven van
een lopende klus waarbij de akoestisch adviseur betrokken was.
De leidinggevende kon door het vertrek van de medewerker aan de
slag met de rest van de afdeling. Beiden zijn nog steeds heel erg
tevreden, en blij dat zij besloten hebben om samen naar oplossingen te zoeken waarbij elk zijn eigen professionaliteit en kennis kon
inbrengen.
Bron: www.nmi.nl
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
161
Bij geschillen kunnen de kosten hoog uitpakken. De gewone
rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve
geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller.
Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval
van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. Mediation
zal het draagvlak van de oplossing verbreden: de meeste partijen
kunnen daarna weer samen verder.
De mediation-organisatie heeft randvoorwaarden en regels vastgelegd in de mediation-overeenkomst.
De bij een geschil betrokken partijen die een mediation overeenkomst tekenen, spreken per geval de regels af die zullen worden
nageleefd.
In principe verbinden partijen zich bij overeenkomst en spreken zij
de intentie uit dmv Mediation tot een oplossing te komen. De dwingendheid gaat uit van de welwillendheid van de partijen. Indien met
mediation geen oplossing kan worden gevonden, kan men vervolgens alsnog een juridische procedure hervatten of starten.
De binding aan de overeenkomst is vrijwillig, maar kan ook onderdeel zijn van een ‘harde’ afspraak: “Als we een probleem krijgen,
zullen we het trachten op te lossen met mediation”.
Indien overeenstemming wordt bereikt in het mediation-proces,
wordt deze vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst. Het zijn
de geschilpartijen die toezicht houden op hun eigen overeenkomst.
Wordt deze niet nagekomen dan kan de rechter worden ingeschakeld wegens het niet nakomen van een overeenkomst.
Gericht op de partijen die betrokken zijn bij een conflict en dit dmv
mediation willen oplossen
De uitkomst van mediation wordt vastgelegd in een zogenaamde
vaststellingsovereenkomst (art. 7:900 e.v. BW). Bij niet-nakoming
kan de rechter worden ingeschakeld (of kan opnieuw een mediator
worden ingesteld).
Mediation is een van origine Amerikaans/Brits/Australisch verschijnsel. Momenteel wordt het ook gebruikt in diverse Europese
landen als alternatief voor juridische procedures. De vormen van
mediation kunnen van elkaar verschillen, dit heeft o.a. met het
rechtssysteem in de diverse landen te maken.
Mediation-bemiddeling in een bestuurlijk conflict met de overheid
helpt in 80% van de gevallen in gemiddeld 3 uur, volgens de cijfers
van de Raad voor de Rechtspraak. Bij familieruzies en arbeidsgeschillen ligt het percentage lager, nl. op 63%. Dit hoge percentage
komt, omdat in bestuurlijke conflicten alleen de burger emotioneel
betrokken is. Bovendien is de oplossing eenvoudiger, omdat het
conflict vaak draait over de miscommunicatie. Mediation met de
overheid lukt niet bij een gebonden besluit.
Het mediation-project van het UWV rapporteert in ‘Samen verder
werken aan de oplossing voor het bezwaar’ (nov. 2006; aanvragen
via [email protected]), dat de klanttevredenheid toeneemt en het
aantal procedures bij de rechter afneemt. Alleen medische bezwaren lenen zich er minder voor. Doordat gestreefd wordt naar consensus tussen partijen zal de kans op een nieuw geschil afnemen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
162
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
BIJLAGE C
Over kosteneffectiviteit is deze studie echter niet concreet. Een
geslaagde mediaton zal goedkoper en sneller dan een formele
rechtsgang zijn. Echter het kan ook lang duren waardoor ook het
financiële voordeel wegvalt. Indien partijen er samen niet uitkomen
met mediation en alsnog naar de rechter moeten dan kan het in
totaal een veel duurder en veel langer proces worden.
Voordelen hangen af van het resultaat van de mediation: een geslaagde mediation leidt tot minder juridische procedures.
Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid
doordat de mediation procedure in principe niet de wet hoeft te
volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen andere afspraken te
maken dan waar een rechter voor zou kiezen.
− Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid
voor de afdoening van hun onderlinge geschillen
− Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting
voor burgers en bedrijven.
− Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer informele procedure.
− Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende
gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang op
te lossen.
− Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van geschillen, doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt die door
de rechter niet kunnen worden gemaakt omdat er geen wettelijke basis voor is.
− Minder kans op beschadiging van relaties omdat gestreefd
wordt naar een oplossing waarmee beide partijen tevreden zijn
(gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad)
− Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken
van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld aan
openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het geval is)
− Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan worden voorkomen dat een conflict escaleert.
− Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij
sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil
‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.
− Het slagen van mediation hangt af van de opstelling en bereidheid van partijen en van de beschikbaarheid van een onafhankelijke en onpartijdige mediator.
− Mediation is gebaseerd op zelfbinding, dit zou kunnen betekenen dat partijen zich makkelijker kunnen onttrekken aan afspraken.
− Er moet draagvlak zijn: beide partijen moeten bereidheid hebben om met elkaar in gesprek te raken.
De partijen kunnen samen een rekensom maken van de kosten en
baten van de gerechtelijke procedure en die van mediation.
Het van tevoren maken van een inschatting, door beide partijen,
over de mogelijke uitkomsten, zorgt ervoor dat partijen kunnen
weloverwogen kiezen voor mediation.
www.nmi.nl
www.rechtspraak.nl link: Mediation naast rechtspraak
www.adrinstituut.nl
www.mediation.nl
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
163
Evaluatie Project Mediation RvS
Mediation 1ste druk. Munt, R van de,. SDU Uitgevers. 2006
Conflicthantering en Mediation. Apol, Govert & Coutinho. 2006.
Handboek Mediation. Brenninkmeijer, A.F.M. / 3e herz. dr / Sdu
Uitgevers / 2005
Handboek Mediation bij arbeidszaken. Couzijn, Adele / 1e dr /
Gopher / 2005
Oplossingsgerichtte mediation. Bannink, Fredrike / Harcourt Book
Publishers / 2006
Een goede conflicthantering. Trimbos, Sacha / 1e dr / Thiememeulenhoff / 2006
Mediation in de praktijk. Vreugdenhil, M.D. / Boom Juridische uitgevers / 2005
Gespreksvoering bij het overbruggen van meningsverschillen in de
zakelijke dienstverlening, een goed verstaander heeft recht van
spreken. Boot, Lambert / 1e dr / Nelissen / 2005
evaluatie van TNO Arbeid over Mediation in het onderwijs m.b.t.
arbeidsrelaties:
http://www.minocw.nl/documenten/werkinonderwijs-doc-2005babo122.pdf
http://rru.worldbank.org/Toolkits/alternativedisputeresolution/?cid=1
295
Contactpersonen:
contactpersoon SZW: Els van Eijden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
165
C.15 Factsheet 15 Ombudsman
Naam
Ombudsman
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Alternatieve geschilbeslechting
Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale
ombudsman; een onafhankelijk persoon binnen het overheidsbestel die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken.
De nationale ombudsman heeft zijn constitutionele basis in art 78a
GW. Het toezicht dat de Ombudsman uitoefent heeft betrekking op
gedragingen van bestuursorganen. De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer.
De ombudsman toetst aan twee groepen criteria:
1. toetsing van het overheidshandelen aan geschreven en
ongeschreven rechtsnormen;
2. toetsing aan buitenjuridische normen van behoorlijkheid.
Behandeling van de klacht resulteert in een rapport, het rapport
heeft geen rechtsgevolgen, het kan echter wel feitelijk gevolgen
hebben. Deze vorm van ombudsman is geen sturingsinstrument
voor SZW.
Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op
een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen wel inzetten als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief neemt om een ombudsman in te stellen om geschilbeslechting
te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman staan
de normale rechtswegen open.
De functie van de ombudsman combineert de functie van mediation en bindend advies.
NB. Stichting De Ombudsman: is geen vorm van zelfregulering,
maar een maatschappelijke organisatie. Deze Stichting heeft een
eindstationfunctie het is de laatste waar men terecht kan. De Stichting de ombudsman is een initiatief van omroepen.
Kwalificatie instrument:
In deze factsheet ligt de nadruk op de tweede variant.
Een ombudsman is een beleidsinstrument dat deels kan worden
gezien als een formeel instrument. Dit betreft dan met name de
nationale ombudsman, die een constitutionele basis heeft. Andere
(i.c., de private) ombudsmannen zijn meer informeel van karakter.
Het is te zien als een mix van directe regulering (wat betreft de
uitspraak) en sociale regulering (omdat partijen zich er op basis
van vrijwilligheid aan onderwerpen). Een ombudsman is een instrument met een repressief karakter, onafhankelijk van de wijze
waarop en de mate waarin de uitspraken bindend zijn. Het is vaak
wel een specifiek instrument, omdat het een afgebakende groep
maatschappelijke actoren betreft die zich onderwerpt aan de uitspraken van de ombudsman. Verder is het een eenzijdig instrument; de ombudsman velt een oordeel en de overige partijen volgen deze in principe op.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
166
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Het instellen van een ombudsman, op basis van vrijwilligheid,
veronderstelt horizontale c.q. min of meer gelijkwaardige verhoudingen tussen partijen (dit kan ook de overheid betreffen, maar
dan maakt zij in het betreffende geschil geen gebruik van bepaalde
bevoegdheden, maar stelt zich op als een ‘gewone’ maatschappelijke actor.
Alleen de nationale ombudsman heeft een formeel karakter: Art
78a GW, Wet Nationale ombudsman( WNo).
Ombudsman Pensioenen
Voorbeeld: Opbouw bij arbeidsongeschiktheid; terugval
Een werknemer had in zijn voorgaande werk recht op een WAOuitkering voor 15-25% arbeidsongeschiktheid. In zijn nieuwe baan
werd hij opnieuw en in een grotere mate arbeidsongeschikt. Het
nieuwe pensioenfonds weigerde premievrije voortzetting van pensioenopbouw wegens arbeidsongeschiktheid omdat die al aanwezig was bij de aanvang van de deelneming; het oude pensioenfonds wees het af omdat inmiddels waardeoverdracht had plaatsgehad.
De ombudsman pensioenen heeft beide pensioenfondsen de
vraag voorgelegd; of het beleid van organisaties die worden bestuurd door de sociale partners, ten doel kon hebben om behoud
en herintreding in het arbeidsproces onaantrekkelijk te maken.
Bron: www.ombudsmanpensioenen.nl
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal
goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de
wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is
de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang
naar de rechter.
De ombudsman doet uitspraak. Uitspraak heeft geen rechtsgevolgen. Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen.
Het instrument ombudsman kan gepaard gaan met tuchtrecht.
Bemiddeling via de ombudsman is vrijwillig. Uitspaak is niet rechtens afdwingbaar.
Uitspraak kan bindend zijn indien men hiermee vooraf akkoord is
gegaan. Indien de partijen het niet eens worden kan alsnog een
gang naar de rechter gemaakt worden.
Handhaving van het proces ligt bij de ombudsman.
Partijen in het geschil.
De ombudsman doet uitspraak. Deze uitspraak heeft geen rechtsgevolgen. Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen
De Europese ombudsman kan een onderzoek instellen naar klachten inzake wanbeheer door de instellingen en organen van de
Europese Unie. De ombudsman kan geen klachten behandelen
die nationale, regionale of lokale overheden van de lidstaten betreffen. Iedereen die onderdaan is van een lidstaat van de Unie of
in een lidstaat woonachtig is, kan bij de Europese ombudsman een
klacht indienen. Ook bedrijven, verenigingen en andere organen
die hun statutaire zetel in de Unie hebben, kunnen een klacht
indienen bij de ombudsman.
FACTSHEETS
167
Bij de ombudsman kan een klacht worden ingediend over wanbeheer (bestuurlijke onregelmatigheid, onbillijkheid, discriminatie,
machtsmisbruik, gebrek aan antwoord, weigering informatie te
verstrekken, onnodige vertraging) in de activiteiten van instellingen
en organen van de Europese Unie.
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
De effectiviteit is doorgaans hoog, met name omdat met de uitspraak van een ombudsman grote (maatschappelijke) druk op een
organisatie kan worden uitgeoefend.
Kosten kunnen lager zijn dan bij formele rechtsgang. Echter, indien
partijen er niet uitkomen, kunnen de kosten hoger uitvallen doordat
alsnog formele rechtsgang gevolgd moet worden.
Ontlasten van het rechtssysteem.
Geen.
• Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures.
• Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van onafhankelijkheid voor individuele tussenpersoon in verzekeringen).
Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare procedure.
• Sterke marketing van de ombudsman door de branche.
• Grootschalig gebruik van de ombudsman door de branche.
• Een bepaald niveau van kennis binnen de sector.
• Er moet draagvlak zijn binnen de sector.
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep
moet voldoende zijn.
• Maatschappelijke druk, bijvoorbeeld druk vanuit de consumentenbond, kan helpen het geschil sneller op te lossen.
• Indien het geschil te groot is.
• Indien het geschil zeer complex is.
• Toepasbaar bij relatief eenvoudige zaken.
• Toepasbaar bij zaken waarbij meerdere burgers gedupeerd
zijn.
www.stichtingdeombudsman.nl
www.geschillencommissie.nl
www.klachteninstituut.nl
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
169
C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht
Naam
Tuchtrecht
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Alternatieve geschilbeslechting
Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht voor advocaten en
notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB.
Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de
beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht
op het gedrag van een bepaald beroepsgroep. De open normen worden ingevuld door codes/tuchtrechtspraak.
We onderscheiden (1) het constitutioneel (wettelijk) tuchtrecht
en (2) het verenigingstuchtrecht (niet-wettelijk).
(1) Wettelijk tuchtrecht kan onderverdeeld worden in hiërarchisch (ambtenarenrecht, militair tuchtrecht) of niet-hiërarchisch
tuchtrecht. Het niet-hiërarchische wettelijk tuchtrecht houdt in
dat de beslissing in eerste aanleg genomen wordt door colleges van beroeps- of bedrijfsgenoten, eventueel aangevuld door
rechters.
Tuchtrecht voor vrije beroepen betreft open in algemene termen vervatte normen. Tuchtrecht wordt meestal toegepast na
een klacht van een cliënt. Ook vertrouwensbeambten spelen
een belangrijke rol bij het tuchtrecht; zij dienen ter bescherming
van de kwaliteit en goede naam van de beroepsgroep.
Economisch tuchtrecht betreft concrete verbodsbepalingen, die
de kwaliteit van een product beschermen. Na geconstateerde
overtreding door een privaatrechtelijke controledienst of een
publieke inspectiedienst treedt dan het tuchtrecht in werking.
Dit wordt wel toegepast in de bedrijfssectoren: industrie, ambacht, land- en tuinbouw en veeteelt. Het gaat dan om producten of handelingen van economische actoren die een inbreuk
vormen op de door de wetgever gestimuleerde ordening en
normering van een bepaalde bedrijfstak.
Kwalificatie instrument:
(2) Onder niet-wettelijk tuchtrecht valt het verenigingentuchtrecht. Een voorbeeld hiervan is de handhaving van spelregels
bij het sporten in georganiseerd verenigingsverband.
Het tuchtrecht kent zoals aangegeven twee vormen: wettelijk
vastgelegd tuchtrecht en tuchtrecht dat niet wettelijk is vastgelegd, maar binnen met name verenigingen wordt toegepast.
Het tuchtrecht is geen verticaal instrument, maar een horizontaal instrument. Ook al is de overheid initiator, dan nog is het
over het algemeen de beroepsgroep zelf die de regels opstelt.
Kenmerkend voor tuchtrecht is het repressieve karakter en
verder is tuchtrecht niet algemeen gericht en dus een generiek
beleidsinstrument, maar een specifiek instrument gericht op
duidelijk afgebakende doelgroepen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
170
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Tuchtrecht kan voorts in sommige gevallen als formeel beleidsinstrument worden gekwalificeerd, zeker als het wettelijk vastgelegd tuchtrecht is. Verenigingstuchtrecht zou eerder als informeel beleidsinstrument kunnen gelden. In beide gevallen is
er sprake van een indirect beleidsinstrument: de overheid pakt
niet zelf een taak op, maar duwt een doelgroep in een bepaalde richting. Tot slot is het een effector en geen detector (het
levert geen beleidsinformatie op voor de overheid, maar kan
wel bijdragen aan uitvoering van beleid).
Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie
ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht.
Gezondheidszorg
Het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg is in Nederland het hoogste gerecht dat oordeelt over klachten tegen
beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg.
Het college is een onafhankelijk rechterlijk orgaan. Procederen
voor het college is (met uitzondering van de kosten van niet
verplichte rechtsbijstand) kosteloos.
Specifieke recente voorbeelden van uitspraken zijn te lezen op:
www.tuchtcollege-gezondheidszorg.nl link uitsprakendatabank.
Advocatuur
De procedure van het tuchtrecht is geregeld in de artikelen 46
tot en met 60 van de Advocatenwet. Heel in het kort houdt de
procedure het volgende in. Elke belanghebbende (bijv. een
(ex)cliënt van de aangeklaagde advocaat of de advocaat van
de wederpartij) kan een klacht over een advocaat indienen.
Een klacht moet schriftelijk worden ingediend bij de Deken van
het arrondissement waarin de advocaat kantoor houdt. De
Deken neemt de klacht in behandeling, onderzoekt deze en
probeert in der minne te schikken. Als dat niet lukt, dan dient de
klacht doorgezonden te worden naar de Raad van Discipline.
Er zijn 5 Raden van Discipline. Hoger beroep is mogelijk bij het
Hof van Discipline te Utrecht.
Informatie via: www.advocatenorde.nl/
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare
procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn
veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief
voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om
een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager
dan bij een gang naar de rechter.
In het geval waarbij de overheid een informatieachterstand
heeft als het gaat om het kunnen beoordelen van een juiste of
verkeerde uitoefening van een beroep, ligt het voor de hand dat
vakbroeders onderling hun gedrag controleren. Zij zijn immers
net zo goed geïnformeerd en hebben geen informatieachterstand.
De overheid is meestal de initiatiefnemer. Beroepsbeoefenaren, consumenten en bedrijfssectoren stellen samen met de
wetgever de regels op.
Er zijn geen in- en uitstapmogelijkheden (bij wettelijk tuchtrecht). Het hangt samen met publiekrechtelijk karakter en gedwongen lidmaatschap
FACTSHEETS
171
Hardheid (juridische binding)
Tuchtrecht is net als het strafrecht sanctierecht. Door middel
van sancties (tuchtrechtelijke maatregelen) worden de normen
die binnen de afgebakende groep justitiabelen gelden gehandhaafd.
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Wetgever, middels publiekrechtelijk regeling.
trole en bestraffing):
Toezicht: vertegenwoordigende instantie beroepsgroep.
Reikwijdte (gerichtheid)
Het kenmerkende onderscheid tussen tuchtrecht en strafrecht
is dat tuchtrecht zich op een bijzondere groep in de maatschappij richt (`handhaving in eigen kring') en derhalve geen
algemene werking heeft.
Wetgevend kader
Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie
ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht.
Internationale aspecten/ internati- Eisen die internationale verdragen (zoals het EVRM en het
onaal juridische randvoorwaarden IVBPR) aan de procesgang stellen, zijn van invloed op de wijze
waarop tuchtrecht wordt toegepast.
Er bestaat soms tuchtrecht op internationaal niveau, zoals in
het geval van sport, waarbij nationale bonden in overkoepelende organisaties samenwerken. Een ander voorbeeld betreft de
stichting Transport And Maritime Arbitration RotterdamAmsterdam (TAMARA). Deze stichting biedt een alternatief
voor de traditionele rechtsgang en voor Londense arbitrage.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosKosten worden gedragen door de beroepsgroep en zijn lager
ten)effectiviteit?:
door snellere procedures die buiten het officiële (en duurdere)
gerechtelijke circuit om worden gevolgd. Tuchtrecht wordt
doorgaans gezien als een effectief instrument om in te zetten in
plaats van of naast het strafrecht. Echter, omdat er geldt dat er
zonder klacht geen zaak is, is de effectiviteit sterk afhankelijk
van de bereidheid van de benadeelde om een klacht in te dienen.
Voordelen voor SZW:
• Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het eenvoudiger
is om je recht te halen.
• Ontlasten van het rechterlijk apparaat.
• Geen handhavingskosten voor de overheid.
• Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het tuchtgerecht op grond van hun deskundigheid ter zake kunnen
worden benoemd en dat bovendien de mogelijkheid bestaat de veroordeelde te berispen en verscherpte controle
op het bedrijf te bevelen op kosten van de veroordeelde.
• De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller worden
afgehandeld dan strafrechtzaken.
• Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek voor om
in eerste aanleg de behandeling van soortgelijke overtredingen te concentreren bij één instantie. Dit bevordert de
eenheid in rechtspraak op dit terrein.
• Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.
Nadelen voor SZW:
Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die zijn eigen
vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een handje boven het hoofd
houden’) en daarbij net zo strikt of juist niet strikt te werk kan
gaan als hij zelf goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen halen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
172
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden van de
beroepsgroep.
Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde rechtspraak op terreinen met specifieke rechtsregels voor een beperkte groep belanghebbenden.
Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt mogelijkheden om tekortschietende beroepsbeoefenaren tot de
orde te roepen of te corrigeren (meer dan in het burgerlijk
recht en het strafrecht). Het tuchtrecht heeft een breed en
open karakter en de tuchtrechtelijke procedure is relatief
veel informeler dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen in
tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld.
Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen en
uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep vaak een beperkte
mate van handhavingsprikkels heeft, kan dit een handhavingstekort opleveren. NB dit is alleen een nadeel voor
klagende burgers en bedrijven en niet voor de beroepsgroep, dus niet voor alle stakeholders.
Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.
Tuchtrecht is geslaagd indien de beroepsgroep hierdoor een
hoog zelfreinigend vermogen ontwikkeld.
Door het ‘geen klacht geen zaak principe’, kan er ondanks
de mogelijkheid van tuchtrecht door een lage bereidheid
tot het indienen van klachten een laag zelfreinigende werking vanuit de beroepsgroep uitgaan.
Indien het traject een te lange doorlooptijd heeft verliest
het zijn tijdsvoordelen ten opzichte van het algemene
rechtssysteem.
Indien klagers niet beseffen dat het tuchtrecht primair is
gericht op handhaving van beroepsstandaard en gedragsregels, kunnen zij voor hun gevoel bedrogen uitkomen. Het
beoordelen van aansprakelijkheid, het bestraffen van fouten en het vergoeden van eventuele schade is in het tuchtrecht van ondergeschikt belang.
Tuchtrecht is vaak onderdeel van gedragscodes en gedragsregels.
-
N.J.H. Huls, Tuchtrecht op de terugtocht?, Lemma 2001
Ministerie van Justitie, Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht, Den Haag, 2006.
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
173
C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling
Naam
Erkenningsregeling
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrumenten ter vergroting van transparantie
Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria.
Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde criteria voldoen dan mag deze onderneming zich 'erkend' noemen. Door middel
van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte
van concurrenten.
Er bestaan twee vormen van erkenningsregelingen: (1) onafhankelijke
erkenningsregelingen en (2) erkenning door brancheorganisaties. Een
onafhankelijke erkenningsregeling is toegankelijk voor elk bedrijf dat
aan de in de regeling gestelde eisen voldoet. Voor erkenning door een
brancheorganisatie is lidmaatschap van deze organisatie verplicht en
kunnen er soms ook nog aanvullende eisen worden gesteld.
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Erkende ondernemingen krijgen vaak het recht om door middel van
een logo of anderszins aan het publiek kenbaar te maken dat zij erkend zijn (zie ook instrument ‘keurmerk’).
Een erkenningsregeling wordt vaak ingesteld door een branche of
beroepsgroep (soms door de overheid i.c. de wetgever), waardoor het
niet echt een formeel beleidsinstrument is. Een erkenningsregeling is
bedoeld om bepaald gedrag te stimuleren, maar op het niet navolgen
van de in de regeling geformuleerde vereisten kunnen ook sancties
volgen (het instrument is daarom primair stimulerend, maar kan ook in
enige mate repressief zijn). De overheid hoeft geen actieve rol te
hebben en er is daarom hooguit sprake van een indirect beleidsinstrument en co-productie van beleid. Een erkenningsregeling wordt
dan ingezet om de implementatie van geformuleerd beleid te helpen
uitvoeren en daarmee kwalificeert het instrument als een effector. De
regeling ziet op een afgebakende doelgroep en daarmee is het een
specifiek instrument. Tegenover de erkenning staan ook verplichtingen, waardoor er sprake is van wederkerigheid. Tot slot is het uitgangspunt van een erkenningsregeling dat de overheid zaken niet
oplegt, maar vooral als medemaatschappelijke actor zaken wil stimuleren. Het uitgangspunt zijn daarmee met name horizontale verhoudingen.
Erkenningsregeling is als zodanig niet vastgelegd bij wet. Het kan dat
de wet voorschrijft dat richtlijnen dienen te worden gewaarborgd
d.m.v. het afgeven van erkenningsregeling.
Erkende leerbedrijven
Een leerbedrijf mag de beroepspraktijkvorming uitvoeren, onderdeel
van het middelbaar beroeps onderwijs, als het voldoet aan bepaalde
criteria. De kenniscentra hebben afspraken gemaakt over het erkennen van leerbedrijven en hanteren een erkenningsregeling die is gebaseerd op een gezamenlijk modelreglement. Na een gunstige beoordeling, door het kenniscentrum, en vervolgens een (definitieve) erkenning wordt het leerbedrijf opgenomen in een openbaar register van
leerbedrijven. Een leerbedrijf dat nog niet aan alle criteria voldoet,
krijgt binnen een afgesproken periode de kans om verbeteringen aan
te brengen. Wel wordt het alvast opgenomen in het register.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
174
BIJLAGE C
In het Register Erkende Leerbedrijven staan alle bedrijven die voldoen
aan de eisen om erkend leerbedrijf te zijn. Deze bedrijven zijn bevoegd om voor een of meerdere opleidingen de beroepspraktijkvorming te verzorgen. In het Register zijn 6.000 leerbedrijven opgenomen. Bij deze leerbedrijven volgen jaarlijks ongeveer 7.500 leerlingen
en stagairs uit het middelbaar beroepsonderwijs het praktijkdeel van
hun opleiding.
www.colo.nl
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Een erkenningsregeling kan gebruikt worden om informatieproblemen
op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt.
Een erkenningsregeling kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van
gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis
gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). Erkenningsregelingen zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op
een hoger peil te brengen.
Vaak de brancheorganisatie of soms de wetgever (zie wetgevend
kader). Verschillende organisaties kunnen de regels opstellen:
- Brancheorganisatie
- Onafhankelijke organisatie
- Semi overheid
- De overheid
Het opstellen en in stand houden van een erkenningsregeling kost
geld. Vaak worden er dan ook kosten in rekening gebracht als een
onderneming zich wil laten erkennen. Daar bovenop kunnen nog de
kosten komen van eventuele aanpassingen die men moet doen om
aan de erkenningseisen te voldoen en de eventuele kosten van inspectie-instellingen die controleren of een onderneming nog wel aan
de gestelde eisen voldoet.
Door deze hoge kosten worden de in- en uitstapmogelijkheden verkleind, enerzijds door de drempel van instappen en anderzijds omdat
de investeringen anders voor niets zouden zijn geweest.
Partijen dienen zich te houden aan de kwaliteitseisen. Bij niet nakomen kan men de erkenning verliezen.
Vaak gebeurt handhaving door de opsteller van de erkenningsregeling, maar de manier waarop is afhankelijk van de wijze waarop de
regeling is opgezet.
De betrokken instellingen en ondernemingen (zowel de erkende als
degene die erkend willen worden).
Sommige erkenningsregelingen vloeien voort uit een wettelijke verplichting.
Als erkenningsregelingen niet uit de wet voortvloeien dan gaat het om
overeenkomsten die voortvloeien uit het privaatrecht.
Een erkenning kan voortvloeien uit internationale verdragen. Uitvoering van bepaalde internationale doelstellingen kan op nationaal niveau worden uitgevoerd dmv een erkenningsregeling.
Er is weinig bekend over de (kosten)effectiviteit van erkenningsregelingen in het algemeen of meer specifiek. Met het instrument worden
de kosten verdeeld over de overheid en marktpartijen.
FACTSHEETS
Voordelen voor SZW:
175
•
Als het nodig is kan de overheid de regels met betrekking tot de
erkenningsregeling dwingend opleggen.
•
Het bevordert de doorzichtigheid van een markt.
•
Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk
door een schifting aan te brengen tussen partijen die wel en niet
erkend zijn. Bovendien kunnen de eisen in de erkenning als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector.
•
Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid van producten
te reguleren.
Nadelen voor SZW:
•
Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument wordt minder naarmate er meer zaken door de overheid
verplicht worden gesteld.
•
De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid onvoldoende zijn.
•
Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering.
•
Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de
codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de
producten van de ondernemingen; dit is echter valse zekerheid.
Voordelen voor stakeholders: •
Objectieve toevoeging aan de positionering of imago van het
product.
•
Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de door de merkhouder opgebouwde goodwill.
•
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.
•
Invloed op de normen door de branche.
•
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Nadelen voor stakeholders:
Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost
vaak een forse financiële inspanning.
Slaagfactoren:
•
Transparante toelatingsprocedure
•
Bekendheid van de naam en betekenis van de regeling
•
Publicatie van een overzicht van erkende ondernemers
•
Goede klachtenregeling
•
Het bestaan van een toetsend orgaan dat de onafhankelijkheid
waarborgt
•
Sterke organisatiegraad van de branchevereniging/onafhankelijke
organisatie
•
Hoog dekkingspercentage, i.v.m. geloofwaardigheid van de regeling
•
Duidelijkheid vooraf over de gestelde eisen
•
Besluitvorming over toelating dienst op onafhankelijke wijze te
geschieden
•
Meerwaarde van de regeling voor afnemers en ondernemers
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
176
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
•
•
•
Diversiteit van ondernemingen onder een erkenningsregeling.
Herkenbaarheid in de markt, onbekend is onbemind.
Betrouwbaarheid, één slechte ervaring met een erkende ondernemer heeft een negatief effect op de gehele regeling.
•
Erkenningsregeling kan zorgen voor afscherming van de markt.
•
Brancheondernemingen kunnen zulke eisen stellen dat nieuwkomers er nadeel van ondervinden. Zo heef de NMa vastgesteld dat
erkenningsregelingen niet mededingingsbeperkend zijn als ze
aan een aantal voorwaarden op het gebied van openheid, transparantie, onafhankelijkheid en aanvaarding van waarborgen die
vergelijkbaar zijn met de in de regeling opgenomen criteria voldoen (zie:
http://www.nmanet.nl/nederlands/home/Actueel/Nieuws_Persberi
chten/NMa_Persberichten/2000/00_12.asp).
Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost
vaak een forse financiële inspanning.
Overleg met afnemers over de vorm en inhoud van een erkenningsregeling kan leiden tot meerwaarde van de regeling.
Lijster, J.J., de., Noord, P.F., de., Vink, S.A.C., Succes- en faalfactoren voor erkenningsregelingen in het Midden- en Kleinbedrijf. Een
onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken,
Amersfoort, 1993.
NMa, brochure Richtsnoeren samenwerking bedrijven, 8 juni 2001,
Stcrt nr. 108, blz. 28-30, http://www.nmanet.nl/nl/Images/11_3532.pdf.
Valk, W.D.M., van der. Erkenningsregelingen in Nederland, de actuele
stand van zaken. Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken, Zoetermeer 1998.
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
177
C.18 Factsheet 18 Standaardregeling
Naam
Standaardregeling
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrumenten ter vergroting van transparantie
De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk
Wetboek geïntroduceerd om aan privaatrechtelijke afspraken
een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het
initiatief om tot een dergelijke regeling te komen, ligt bij de
marktpartijen.
De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende karakteristieken/eigenschappen.
De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende groeperingen. Voor de totstandkoming ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van consumentenorganisaties
een constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument
van de branche, maar het moet goedgekeurd zijn door de Minister van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte van Algemene Voorwaarden.
Algemene Voorwaarden zijn contractuele bedingen die standaard door de ene partij aan wederpartijen worden opgelegd.
Een standaardregeling is echter een vorm van wetgeving (wet
in de materiële zin), die derhalve van rechtswege van toepassing is, d.w.z. ongeacht de vraag of partijen dat willen of beseffen. Het doel is het aanvullen van het algemeen contractenrecht voor een specifieke situatie, waarbij dwingende regels
worden opgelegd in plaats van facultatieve regels (d.w.z. dat
partijen daarvan mogen afwijken).
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Bij de standaardregeling behoudt bovendien de minister bevoegdheden, als stok achter de deur.
De standaardregeling is een regeling tussen belanghebbende
groeperingen onderling. Het is een beleidsinstrument dat uitgaat van horizontale verhoudingen (binnen de doelgroep en
ook de overheid stelt zich niet op ‘boven de partijen’). Het is in
enige mate een formeel instrument (er is goedkeuring vereist
door de minister van Justitie). Verder is het een indirect beleidsinstrument, omdat de overheid geen taken zelf actief oppakt. Een standaardregeling is te zien als een vorm van directe
regulering, in de variant zelfregulering. De standaardregeling is
in beginsel eenzijdig van karakter: de daarin te bepalen vereisten gelden voor een bepaalde doelgroep die niets ‘terugkrijgt’
voor het voldoen aan de vereisten.
Art 6.214 BW
Kinderopvang -Standaardregeling SER
Ondernemersorganisaties in de kinderopvang, de belangenvereniging voor ouders en de Consumentenbond zijn samen
algemene voorwaarden overeengekomen die moeten gelden
bij de opvang van kinderen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
178
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
BIJLAGE C
Het voorkomen van een intransparante markt waarbij verschillende aanbieders verschillende voorwaarden hanteren en het
voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling te vergelijken.
In veel gevallen is Algemene Voorwaardenoverleg voldoende
om het probleem op te lossen. De branche kan echter van
mening zijn dat het van belang is dat ook de ongeorganiseerde
deel van de branche zich aan de regel houdt, door middel van
een standaardregeling.
Beroepsgroep/bedrijfstak, waarna de overheid de regeling tot
standaard kan verheffen.
De standaardregeling is van rechtswege toepasselijk voor elke
ondernemer in de branche. Afwijken van de regeling is mogelijk, zie artikel 6:214 lid 5 BW
Partijen die in de branche werkzaam zijn, zijn gebonden aan de
standaardregeling.
Partijen zijn hier in eerste instantie zelf voor verantwoordelijk.
Partijen waarop de standaardregeling van toepassing is.
Een standaardregeling wordt vastgesteld, gewijzigd en ingetrokken door een door de minister van Justitie te benoemen
commissie. Deze vaststelling, wijziging of intrekking wordt pas
van kracht nadat zij bij Koninklijk Besluit is goedgekeurd en met
het goedkeuringsbesluit in de Staatscourant is afgekondigd
(BW boek 6 art.214, lid 3)
Niet van toepassing/niet bekend.
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosStandaardregeling geldt algemeen voor alle partijen in een
ten)effectiviteit?:
branche. Hiermee is de effectiviteit hoger dan wanneer individueel een regeling wordt gemaakt. Er is nog weinig ervaring
opgedaan met de standaardregeling, er is daarom (nog) niets
bekend over de (kosten)effectiviteit.
Voordelen voor SZW:
Rechtvaardigheid en rechtszekerheid in consumentenbescherming.
Nadelen voor SZW:
Verlies van controle over een bepaalde branche omdat de
voorwaarden door de branche zelf worden opgesteld.
Voordelen voor stakeholders:
Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten. Bovendien kan de inhoud verder gaan dan wetgeving,
die zich tot het publieke belang beperkt. De basis bestaat
immers uit een zelfreguleringsafspraak en daarbij staat
een redelijke afweging van marktbelangen voorop.
Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren van een standaardregeling.
Rechtszekerheid.
De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de
overheid met wetgeving dreigt.
Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van
de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling
wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de
branche dat concurrentievoordeel.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
179
Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de
branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt,
verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.
Indien wetgeving voorkomen wordt door goede zelfregulering in
de vorm van de standaardregeling.
Weinig/gering draagvlak.
Weinig deelname.
Gebrek aan controle en handhaving.
Het gevaar bestaat dat dit wegens beperkende effecten op
de mededinging in strijd komt met het Europese recht.
Raadpleging en evt. overleg met ambtenaren van de Europese Commissie is daarom aan te bevelen.
Kan in combinatie worden toegepast met oa Geschillencommissies en Algemene voorwaarden.
www.ser.nl
www.arbeidsinspectie.nl standaardregeling werktijden.
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
181
C.19 Factsheet 19 Keurmerk
Naam
Keurmerk
Type instrument:
Algemeen
Instrumenten ter vergroting van transparantie
Beschrijving instrument:
Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product
of dienst. Keurmerken zijn op verschillende manieren in te delen:
a) soort: totaalkeurmerk of deelkeurmerk
b) beheer: opstellen eisen, uitvoeren keuringen, e.d.
c) toegekend aan: product / dienst of bedrijf
Een keurmerk kan onderscheiden worden naar de inhoud van de
boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken die betrekking hebben op alle relevante eigenschappen van een product of
dienst. Een voorbeeld hiervan is het ‘Goedgekeurd keurmerkinstituut’
(opvolger van het keurmerk ‘Goedgekeurd door de Nederlandse Vereniging van Huisvrouwen’) waarvan de keuringseisen betrekking hebben op kwaliteit, veiligheid, functionaliteit, ergonomie, duurzaamheid,
aankoop- en gebruiksinformatie, service en garantie. Daarnaast zijn er
deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet
alle) eigenschappen van een product of dienst. Een voorbeeld hiervan
is het KEMA Keur dat betrekking heeft op de veiligheid van een product of dienst.
Men kan keurmerken in drie soorten indelen al naar gelang de mate
waarin geprobeerd wordt harde garanties te bieden over de kwaliteit:
Eerstegraads keurmerken: keurmerken die voldoen aan de internationaal overeengekomen eisen van de Raad voor Accreditatie,
deze keurmerken worden ook wel certificaten genoemd (deze
worden verder behandeld in het instrument certificering).
Tweedegraads keurmerken: keurmerken die door brancheorganisaties in leven zijn geroepen, zoals het Wolmerk en de Keurslager.
Derdegraads keurmerken: logo’s of stempels die de indruk wekken een keurmerk te zijn, maar dat eigenlijk niet zijn, zoals het
Euroshopper logo van de Albert Heijn (deze verschillen nauwelijks van ‘gewone’ merken zoals Albert Heijn).
Tweedegraads keurmerken worden ook wel collectieve merken genoemd. Een rechtspersoon kan zo’n merk deponeren. Vervolgens
verleent de houder aan andere bedrijven het recht dit merk te gebruiken.
In de praktijk is het gebruikelijk dat een vereniging of een stichting een
collectief merk deponeert. Vervolgens laat zij, als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, het collectieve merk door haar leden of aangeslotenen gebruiken. De stichting of vereniging garandeert idealiter, maar
niet noodzakelijkerwijs, dat er een bepaalde kwaliteit, veiligheid, betrouwbaarheid of milieuvriendelijkheid aanwezig is in de waren en
diensten van die ondernemingen. Het voordeel voor consumenten ligt
dus in voorlichting en bescherming.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
182
BIJLAGE C
De voorwaarden waaraan een bedrijf moet voldoen voor het gebruik
van een collectief merk staan in het Reglement op het gebruik en
toezicht. Dit Reglement moet bij depot door de houder bijgevoegd
worden. Hier staan de gemeenschappelijke kenmerken in die door het
collectieve merk worden gewaarborgd, hoe er toezicht wordt gehouden op de gebruikers van het merk, wat de sancties zijn, etc.
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Belangrijk voor een collectief merk is dat de houder onpartijdig is. De
houder zelf mag het collectieve merk niet gebruiken voor haar waren
en diensten. Daar de merkhouder een toezichtfunctie heeft is dat ook
logisch. Dit zou anders kunnen leiden tot een belangenverstrengeling,
en de geloofwaardigheid van het collectieve merk aantasten.
Een keurmerk is een beleidsinstrument met een grotendeels informeel
karakter. Een bepaalde beroepsgroep of sector kan het keurmerk
instellen, waarbij wel een mogelijkheid bestaat om het keurmerk te
‘upgraden’ richting een meer formeel instrument, als het gebruik
maakt van de Raad voor Accreditatie (dan kan er gesproken worden
van certificering). Er is geen sprake van dat de overheid zelf taken
actief oppakt, als zij betrokken is, dan is het zijdelings en in de vorm
van co-productie (indirect beleidsinstrument).
Een keurmerk kan worden gezien als een mengvorm van directe regulering (in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering op basis
van vrijwilligheid. Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald kwaliteitsniveau en is daarmee een stimulerend instrument,
maar in de regels behorend bij het keurmerk kunnen ook sancties
opgenomen zijn indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld kan het keurmerk afgenomen worden). De verlening van
een keurmerk verplicht tot bepaalde acties en daarmee is het een
wederkerig instrument. Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende
groep, waardoor het een specifiek instrument is, en de betrokkenen
(en ook de overheid als deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op
basis van gelijkwaardigheid (instrument is daarmee te zien als een
horizontaal beleidsinstrument).
Een keurmerk is in juridische zin een collectief merk. Het Nederlandse
merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet. In artikel 19 van
deze wet wordt een collectief als volgt omschreven:
“alle tekens, die aldus bij het depot worden aangeduid en die dienen om een of meer gemeenschappelijke kenmerken te onderscheiden van waren, afkomstig van verschillende ondernemingen,
die het merk onder toezicht van de houder aanbrengen. Deze laatste mag geen gebruik maken van het merk voor waren die afkomstig zijn uit zijn eigen onderneming of uit ondernemingen, aan welk
bestuur of toezicht hij onmiddellijk of middellijk deelneemt.”
Het Keurmerkinstituut verleent het HKZ-keurmerk aan instellingen in
de zorgsector die voldoen aan de hiervoor geldende kwaliteitscriteria.
Het Keurmerkinstituut heeft een overeenkomst met de Stichting HKZ
om dit keurmerk te mogen verlenen (HKZ certificeert namelijk niet
zelf).
Een instelling die de opbouw van het kwaliteitssysteem nog niet heeft
afgerond, kan het HKZ-certificaat in fasen verwerven. Fase 1 houdt in
dat de zorg aan de cliënt (het primaire proces) is gedefinieerd en dat
een cliëntentoets wordt uitgevoerd. Bij de toetsing van fase 1 kijkt het
Keurmerkinstituut bovendien of het management het certificeringstraject onvoorwaardelijk steunt en een voorbeeldfunctie vervult.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
183
Bij fase 2 heeft het kwaliteitssysteem zijn vorm gekregen, maar moeten er nog wat punten op de i gezet worden. Voorbeelden van deze
punten zijn dat er nog niet overal indicatoren voor benoemd zijn of dat
er nog niet op alle punten een interne audit uitgevoerd wordt. Ook
wordt er nog niet structureel gemeten en verbeterd. In fase 3 kan het
HKZ-certificaat worden verleend: de organisatie beschikt over een
werkend kwaliteitssysteem dat volledig is doorgevoerd in de organisatie.
Vooralsnog gelden er geen termijnen voor het doorlopen van de verschillende fasen, maar dat kan nog veranderen. Sinds midden 2006 is
gefaseerd certificeren mogelijk voor de sectoren Thuiszorg, verpleging
en verzorging, en Gehandicaptenzorg; mogelijk volgen andere sectoren, maar hiermee is nog geen begin gemaakt.
(Bron: www.keurmerk.nl)
Een tweede voorbeeld is: Het Blik op Werk Keurmerk
Sinds januari 2007 is er het Blik op Werk Keurmerk. Dit keurmerk
vervangt het BOA Keurmerk en Borea Keurmerk van Blik op Werk en
het Cliënten Kwaliteitskeurmerk Reïntegratie (CKR).
Het nieuwe Blik op Werk Keurmerk biedt een basisgarantie voor de
kwaliteit van de diensten op het gebied van gezond blijven werken,
inzetbaarheid bevorderen, werk verkrijgen en maatschappelijk meedoen (arbodiensten, interventiebedrijven en re-integratiebedrijven).
Het keurmerk maakt geen onderscheid meer tussen de begrippen ‘reintegratie’ en ‘arbo’. (bron: http://keurmerk.blikopwerk.nl/)
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Een keurmerk kan gebruikt worden om informatieproblemen op te
lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere
waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt.
Een keurmerk kan tevens gebruikt worden om de handhaving van
normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt
worden (in het kader van waarborgen kwaliteit).
Fase 1:
Een groep ondernemers stelt een aantal criteria op waar men aan
moet voldoen; bedrijven die zich hier aan houden maken dit kenbaar
met een logo; de controle hierop blijft beperkt tot het reageren op
klachten e.d.
Fase 2:
In overleg met de branche worden de criteria verbreed en verdiept; de
controle wordt uitbesteed aan een onafhankelijke instantie; de marketing van het logo wordt systematisch ter hand genomen.
Fase 3:
De criteria worden afgestemd met externe deskundigen en maatschappelijke organisaties; de systematiek van toelating/keuring en
controle wordt verzwaard om te voldoen aan de eisen van de Raad
voor Accreditatie (RvA) (zodra een certificeringsinstelling zijn keurmerk aan de onderneming verleend, spreekt men van een eerstegraads keurmerk of te wel certificering (zie het instrument certificering)).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
184
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
BIJLAGE C
Deelnemers worden gecontroleerd op naleving kwaliteitseisen keurmerk. Door de kosten van deelname kan ook dwingendheid ontstaan,
indien men wil deelnemen kunnen instapkosten een drempel zijn,
indien men deelneemt kunnen de gemaakte kosten een drempel zijn
voor uitstap.
Indien partijen niet aan de kwaliteitseisen voldoen, kan men het keurmerk afnemen.
Handhaving gebeurt in veel gevallen door middel van klachten van
derden. Bij tweede en eerstegraads keurmerken houdt de certificerende instelling toezicht op het kwaliteitsniveau van de onderneming
d.m.v. regelmatige controles en klachten van betrokkenen.
Marktpartijen; soms treedt de overheid dwingend op.
Het Nederlandse merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet.
Door een merk te deponeren kan het beschermd worden tegen ‘misbruik’ door anderen (zie internationale aspecten).
Benelux
België, Nederland en Luxemburg vormen als het ware één land voor
zover het gaat om merkenrecht. De Benelux Merkenwet (BMW) is een
zgn. attributief stelsel: het recht op een merk behoord toe aan degene
die het als eerste deponeert (en dus niet aan degene die het het eerst
gebruikt; zie art. 3 BMW).
Degene die een merk deponeert bij het Benelux-Merkenbureau in Den
Haag (en aan de overige voorwaarden voldoet, zoals betaling) en
daarmee merkhouder wordt, bezit het exclusieve recht het merk te
gebruiken. Dit recht kan ook worden overgedragen of in licentie gegeven.
De inschrijving heeft een geldigheidsduur van tien jaar te rekenen
vanaf de datum van inschrijving. De inschrijving kan men zo vaak men
wil verlengen, telkens voor een periode van tien jaar.
Het zgn. collectief merk wordt geregeld in de artikelen 19-28 BMW.
Europees
Sinds 1996 is het mogelijk om merkbescherming te krijgen in de gehele Europese Unie via het depot en de inschrijving van een Gemeenschapsmerk. Het Gemeenschapsmerk wordt verkregen door 1 enkele
registratie bij het Bureau voor de harmonisatie binnen de interne
markt (BHIM).
Internationaal
In de meeste landen van de wereld geldt een in hoge mate vergelijkbaar stelsel voor het merkenrecht als in de Benelux, dit geldt tevens
voor collectieve merken.
Op basis van een registratie in de Benelux-landen kan een internationale registratie (volgens het systeem van ‘Madrid’) aangevraagd worden. Zo kan door middel van één aanvraag een bundel rechten verkregen worden in alle of een deel van de verschillende landen die lid
zijn van dit systeem (bij de depotaanvraag dient men aan te geven in
welke landen men het merk wil laten beschermen).
CE-markering
De CE markering is een Europees merkteken en eigendom van de
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
185
Europese Unie. Het is een verklaring van overeenstemming met de
wet. De eisen zijn opgenomen in Europese Richtlijnen en geïmplementeerd in de wetten van de lidstaten; in een aantal gevallen mag de
producent / leverancier de CE-markering op eigen gezag aanbrengen,
in andere gevallen is voorafgaande keuring door een erkende instelling vereist; controles worden uitgevoerd door overheidsinstellingen (in
Nederland o.a. Keuringsdienst van Waren).
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Er is niet veel bekend over de (kosten)effectiviteit van keurmerken.
Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en
marktpartijen. In een recent onderzoek van SEO is gekeken of het
hebben van het Borea keurmerk een relatie had met de effectiviteit
van de dienstverlening. Dat bleek niet het geval.
(Bron:.Groot, I., Hollander, D., Peter Hop, J & Onderstal, S. (2006)
Werkt de Reïntegratiemarkt? SEO rapport nr 946) Momenteel wordt er
gewerkt aan een vernieuwing van het Borea keurmerk, zie:
http://www.blikopwerk.nl/nieuws/een_keurmerk_voor_reintegratie_inte
rventie_en_arbomarkt
•
•
Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van een markt.
Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk
op die partijen die geen keurmerk hebben. Bovendien kunnen de
eisen in de keurmerken als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector.
•
De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk voor kwaliteit
en veiligheid van producten. Uiteraard zal dit niet in alle gevallen
als een voordeel worden ervaren door het ministerie.
Nadelen voor SZW:
•
De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid niet
voldoende zijn.
•
Consumenten kunnen het idee hebben dat de overheid controleert of een onderneming het keurmerk wel mag voeren.
Voordelen voor stakeholders: •
Er kan voorkomen worden dat derden profiteren van de goodwill
die is opgebouwd door de ondernemingen die het merk voeren.
•
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
•
Objectieve toevoeging aan de positionering/imago van het product.
•
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.
Nadelen voor stakeholders:
•
Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen voeren, van
instapkosten tot kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van
de onderneming aan de gestelde eisen.
•
Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.
Slaagfactoren:
Het keurmerk dient leesbaar, uitspreekbaar, visualiseerbaar, toepasbaar, (juridisch) beschermerbaar, registreerbaar, origineel, en makkelijk te herkenen en onthouden te zijn.
Een keurmerk is effectiever als voldoende partijen in de sector er aan
meedoen; breed draagvlak onder de marktpartijen is dus van belang.
Faalfactoren:
Een veelheid aan keurmerken kan leiden tot verwarring en onoverzichtelijkheden.
Onduidelijk(e) en/of slecht functionerend(e) toezicht, controlemaatregelen en sancties. NB: zie in dit verband ook het instrument ‘certificatie’, dat wellicht – althans op papier – hardere garanties probeert te
bieden dan een collectief merk.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
186
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Keurmerk kan valse zekerheid bieden aan consumenten.
Tweede en derde graadskeurmerken kunnen leiden tot verwarring en
onoverzichtelijkheid, zoals bijvoorbeeld het geval is bij milieukeurmerken, wat de doorzichtigheid van de markt juist weer vermindert.
Indien de eisen die aan een keurmerk worden gesteld te hoog worden
gesteld, kan het niet kunnen voldoen aan die eisen een toetredingsbarrière vormen voor toetreding op de markt.
Theorie:
Normalisatie en Certificatie, van de MDW-werkgroep Certificering,
februari 1996.
Europese Unie, Gemeenschapsmerk,
http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l26022a.htm
Keurmerkinstituut, website: www.keurmerk.nl
Meeusen, M. en Deneux, S. Een Babylonische keurmerkverwarring?
Een studie naar de verwarring onder ketenactoren over keurmerken
op voedingsmiddelen. Een onderzoek van LEI, in opdracht van het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Stichting Coördinatie Certificatie Milieuzorgsystemen; website:
www.sccm.nl
Valk, W.D.M. van der en Zeijden, P.Th. van der. Keurmerken, erkenningsregelingen en certificaten, klare wijn of rookgordijn? Een onderzoek uitgevoerd door EIM, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken.
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
187
C.20 Factsheet 20 Certificering
Naam
Certificering
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrumenten ter vergroting van transparantie
Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij
beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de
verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is dus tevens een
systeem, waarbij een private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd om bepaalde handelingen te verrichten die tot de verantwoordelijkheidssfeer van de overheid worden gerekend. Veelal is certificering onderdeel van een zelfreguleringsafspraak.
Er zijn globaal twee vormen van certificering te onderscheiden:
Private certificering
Wettelijk verplichtte certificering
Voor certificering worden verschillende regels gehanteerd. Daarom
zijn er verschillende certificaten te onderscheiden:
- Productcertificaten
- Procescertificaten
- Systeemcertificaten die van toepassing zijn op complete bedrijven of
goed beschreven onderdelen daarvan
- Vakbekwaamheidcertificaten
Als een certificaat wordt beheerd door een deskundige organisatie,
die onafhankelijk is van de aanvragers/houders van het certificaat, kan
het worden erkend door de Raad voor Accreditatie (RvA), de hoogste
toezichthoudende instantie op dit gebied in Nederland. Sinds 1981
houdt de Raad toezicht op de onafhankelijke keuring- of certificerende
instellingen. De RvA ziet voornamelijk toe op deskundigheid en onafhankelijkheid Het systeem is gebaseerd op vrijwillige aanmelding.
Kwalificatie instrument:
Zie voor een uitgebreide beschrijving van het instrument het rapport
van het Schoordijk Instituut. (Schoordijk instituut, centrum voor wetgeving. De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving, iov EZ. Universiteit van Tilburg 2003).
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=46951&rid=45706
Certificering is een beleidsinstrument met een informeel karakter. Een
bepaalde beroepsgroep of sector kan het instellen, waarbij wel veelal
sprake is van inschakeling van de Raad voor Accreditatie. Er is geen
sprake van dat de overheid zelf taken actief oppakt, als zij betrokken
is, dan is het zijdelings en in de vorm van co-productie (indirect beleidsinstrument). Certificering kan worden gezien als een mengvorm
van directe regulering (in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering op basis van vrijwilligheid.
Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald kwaliteitsniveau en is daarmee een stimulerend instrument, maar in de regels
behorend bij de certificering kunnen ook sancties opgenomen zijn
indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld kan het
certificaat afgenomen worden). De verlening van een certificaat verplicht tot bepaalde acties en daarmee is het een wederkerig instrument.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
188
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende groep, waardoor het een
specifiek instrument is, en de betrokkenen (en ook de overheid als
deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op basis van gelijkwaardigheid (instrument is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument).
Certificering wordt niet zelfstandig genoemd, wel als onderdeel van de
telecommunicatiewet art 18.15. Ook kan van toepassing zijn de eenvormige Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk 2 art. 19 t/m 28.
Certificatieregeling Arbodiensten
De certificatieregeling heeft tot doel de kwaliteit van de dienstverlening
van arbodiensten te borgen door middel van een certificatietraject; de
regeling bestaat uit de ‘Richtlijn arbodiensten’ en het ‘Reglement certificatie arbodiensten’.
www.arbo.nl
Certificering kan gebruikt worden om informatieproblemen op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt. Certificering kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te
vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden
(in het kader van waarborgen kwaliteit). Certificering is dan bedoeld
om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen.
Marktpartijen, belangenorganisaties (ngo’s), veelal in samenspraak
met de overheid.
Het verkrijgen en behouden van een certificaat kost (veel) geld, wat
de instapmogelijkheden verkleint. De initiële keuringskosten, de jaarlijkse vergoeding voor het gebruik en de periodieke controlekosten,
zijn alle kosten die de houder van het certificaat worden toegerekend.
Door deze hoge kosten worden ook de uitstapmogelijkheden verkleind, omdat de vele investeringen anders voor niets zouden zijn
geweest.
Vrijwillige deelname, na deelname moet men zich houden aan de
overeenkomst (als dat niet het geval is, kan het certificaat worden
ontnomen). Vrij om uit te stappen.
De certificerende instelling die het certificaat heeft verleend, houdt er
toezicht op dat men zich blijft houden aan de gestelde eisen. Men
doet dit door bedrijven geregeld te controleren (zowel aangekondigd
als onverwacht) en door te reageren op klachten van derden.
Wanneer een certificaathouder niet aan de gestelde eisen blijft voldoen en ook na herhaalde sommatie niet voldoende maatregelen
neemt om aan de eisen te voldoen heeft de certificerende instelling
verschillende mogelijkheden om sancties op te leggen. Zo kunnen zij
bijvoorbeeld de certificaathouder verplichten de producten die ten
onrechte het keurmerk voeren terug te nemen, of wordt het recht om
het keurmerk te voeren voor alle producten van de certificaathouder
ingetrokken. Ook kan een boete opgelegd worden ter hoogte van
maximaal de jaarlijkse bijdrage.
Certificering is gericht op marktpartijen die zich op basis van het certificaat willen kunnen onderscheiden, op consumenten die op basis van
de certificering een beter geïnformeerde keuze kunnen maken, en op
de overheid die via verplichte certificering haar eisen op kan leggen.
FACTSHEETS
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
189
In veel gevallen is certificering een privaatrechtelijke aangelegenheid.
Echter, middels opname in specifieke wetgeving kan certificering
verplicht worden gesteld. Zo zijn bedrijven in de voedingsmiddelenindustrie sinds 14 december 1995 wettelijk verplicht een systeem van
hygiënemaatregelen in te voeren volgens de HACCP-criteria.
Verder vallen de keurmerken die een gecertificeerde onderneming
mag voeren onder de Eenvormige Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk 2 art. 19 t/m 28.
Veel certificerende instellingen streven naar wederzijdse erkenning
van vergelijkbare Europese instellingen en naar harmonisering van
certificeringcriteria voor vergelijkbare certificaten.
Ook de RvA streeft ernaar dat de accreditaties van de RvA niet alleen
nationaal, maar ook wereldwijd geaccepteerd en gehonoreerd worden. Samenwerkingsverbanden van nationale accreditatie-instellingen
en regionale coöperaties op accreditatiegebied worden in IAF (internationale forum van accreditatie-organisaties) en ILAC (International
Laboratory Accreditation Cooperation) verbanden actief nagestreefd.
Bij verzoeken voor of overleg over acceptatie van accreditaties van
andere accreditatie-instellingen zal de RvA steeds als uitgangspunt
nemen, dat de accreditaties aantoonbaar van gelijkwaardig kwaliteitsniveau moeten zijn. Dit kwaliteitsniveau wordt d.m.v. internationale
'Peer Reviews' geverifieerd.
Er zijn allerlei Europese en andere internationale normen waartegen
gecertificeerd mag worden. Zo ontwikkelt de Internationale Standaardisatie Organisatie (ISO) internationale normen waartegen gecertificeerd kan worden (bijv. ISO 9001; ISO 14001).
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en
marktpartijen.
Certificering is binnen de overheid een van de meest bekende zelfreguleringsinstrumenten. Dat komt waarschijnlijk omdat er al veel over is
gepubliceerd (zie referenties), omdat het vaak gepaard gaat het opstellen van normen waarmee publieke belangen adequaat kunnen
worden geborgd en omdat certificering in de praktijk al relatief vaak
wordt toegepast en ambtenaren er dus mee bekend zijn.
Een van de voornaamste effecten van het kiezen voor certificering
betreft de toedeling van de handhavingskosten. Deze verschuiven
door certificering van publieke naar private middelen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
190
Voordelen voor SZW:
BIJLAGE C
•
Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij het
zelfregulerend vermogen in de samenleving om zo tot regels te
komen die beter aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde sector. Certificering is flexibeler dan het stellen van regels,
de normstelling is daardoor gemakkelijker dan bij wet- en regelgeving te veranderen en actueel te houden.
•
Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit: Certificering
kan de transparantie van de markt voor de consument vergroten
doordat het certificaat aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde normen. Als door een certificaat meer helderheid ontstaat
over de kwaliteit van een product/persoon/proces, zal dat bedrijven stimuleren hun prestaties (verder) te verbeteren.
•
Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut die de overheid
zelf niet of onvoldoende heeft.
•
Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving te delen
met de markt
•
Doordat normen ontstaan in overleg met de branche wordt
draagvlak gecreëerd.
Nadelen voor SZW:
•
Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit van het product
kan verloren gaan.
•
De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid onvoldoende
zijn.
•
Certificering kan voor partijen die nog niet over een certificaat
beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen tot de markt.
Doordat het verkrijgen en behouden van een certificaat geld kost
wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de investeringen
anders voor niets zouden zijn geweest.
Voordelen voor stakeholders: •
De ondernemer kan zelf de certificerende instelling kiezen.
•
Goed voor imago.
•
Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.
•
De kennis van ondernemers zelf dient als input bij de opstelling
van de normen, dit kan bijdragen aan de bekendheid, duidelijkheid en toepasbaarheid van de normen.
•
Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.
Nadelen voor stakeholders:
•
Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige administratieve
lasten met zich meebrengen.
•
Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt.
•
Uitstappen is duur door hoge instapkosten.
•
De overheid kan de conditionering (wettelijke inbedding) zo sterk
maken dat certificering in feite als verkapte wetgeving fungeert.
Slaagfactoren:
Het combineren van certificering met een andere beleidsdoelstelling,
verhoogd de kans dat gewenst gedrag wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld
het verplicht stellen van opleidingen naast werk voor werknemers in
de zorgsector in ruil voor stijging salaris draagt bij aan kennisvergroting.
Faalfactoren:
Teveel aan verschillende soorten certificering
Te lage eisen aan deelname waardoor certificaat zijn waarde verliest.
Valkuilen en tips:
Door de overvloed aan certificaten, keurmerken etc. is het voor de
consument moeilijk te achterhalen wat er precies met een bepaald
certificaat gewaarborgd wordt. Kritisch toezicht van consumenten- en
belangenorganisaties is daarom van groot belang.
Een certificaat hoeft niet voor alle producten en diensten van een
onderneming of instelling te gelden.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Referenties
Aanbevolen literatuur:
191
-
-
-
-
-
-
Contactpersonen:
Kabinetsstandpunt over 'gebruik van certificering en accreditatie in
het kader van overheidsbeleid', zie
http://www.sikb.nl/upload/documents/KS%20AC.pdf
Alternatieve Konsumenten Bond (2000), Keur of willekeur, een
onderzoeksrapport.
Keurmerkinstituut, website: http://www.keurmerk.nl
MDW-werkgroep Certificering, ‘Normalisatie & Certificering’, 1996
Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een
handreiking voor de beleids- en wetgevingspraktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag.
Oostdijk, A. en Nassau, C. van, ‘Normalisatie en certificering van
milieumeetmethoden. Evaluatie en toekomstverkenning’ een onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Leiden, 2000.
Raad voor Accreditatie, www.rva.nl
Verberk, S. en Erp, J. van, ‘Certificering als instrument voor naleving van regelgeving, kansen en risico’s’, Openbaar Bestuur, tijdschrift voor Beleid en Organisatie & Politiek, 2002-4, p. 2-5.
Eijlander, Ph., Gestel, R.A.J. van, & Erp, J. (2005). Handreiking
normalisatie en certificering. Tilburg: Schoordijk Instituut.
Eijlander, Ph., Evers, G.J.M., & Gestel, R.A.J. van (2003). Certificering binnen kaders: naar een verantwoorde en consistente toepassing van certificering en accreditatie in het overheidsbeleid. Beleidswetenschap, 4, 358-380.
Schoordijk Instituut (2003), De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving, Ph. Eijlander, G. Evers, R. van Gestel, m.m.v. A.J.C. de Moor-van Vugt en H. Peters, Centrum voor
Wetgevingsvraagstukken, Universiteit van Tilburg.
http://parlando.sdu.nl/cgi/login/anonymous
Praktijkvoorbeeld:
Chikuba (2003). Website (http://www.kinderopvang.com).
Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (2003).
Homepage (www.hkz.nl).
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
193
C.21 Factsheet 21 Visitaties
Naam
Visitatie
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrumenten ter vergroting van transparantie
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische
sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij een
organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een
geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms
vertrouwelijk en soms openbaar. Aan een visitatie zijn meestal
geen formele sancties verbonden. Een uitzondering hierop is het
hoger onderwijs waar visitatiecommissies een belangrijke rol
spelen bij de beslissing over het voortbestaan van matige tot
slechte opleidingen.
Visitatie is bij uitstek een instrument waarmee een bepaalde
groep onderling gedrag probeert te regelen. Het is daarmee een
vorm van zelfregulering en het kan ook worden getypeerd als een
vorm van sociale regulering. Visitatie is een instrument waarbij de
doelgroep onderling, eventueel in samenspraak met de overheid,
de leden van de groep ‘beoordeelt’. Dit geschiedt op basis van
horizontale verhoudingen; er ligt geen gezagsrelatie aan ten
grondslag en het is dus ook geen ‘verticaal beleidsinstrument’.
Visitatie is een voorbeeld van een informeel beleidsinstrument. Er
is geen wettelijke grondslag. De overheid kan visitatie benutten
om het gedrag van een doelgroep in een bepaalde richting te
stimuleren en daardoor is het een stimulerend instrument. Overigens kan er daarbij wel sprake zijn van enige ‘tucht’, afhankelijk
van de daarover gemaakte afspraken. In enige mate kan het
daarmee ook een repressieve functie vervullen. Visitatie is zowel
detector als effector. Het helpt om beoogde beleidsdoelen te
realiseren (effector), maar visitatie kan ook een heel bruikbaar
middel zijn om beleidsinformatie te verzamelen (detector).
Geen
Visitatiecommissie Emancipatie
Sinds 1 juli 2004 functioneert binnen de rijksoverheid de Visitatiecommissie Emancipatie. Deze commissie is op verzoek van het
toenmalige kabinet ingesteld door minister De Geus van SZW,
destijds de coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid. Zie:
http://www.visitatiecommissie-emancipatie.nl
Visitatie is een onderdeel van het kwaliteitsbeleid. Het doel is om
op markten waar kwaliteit voor consumenten moeilijk is in te
schatten de kwaliteit op een bepaald niveau te houden of te verhogen en dit op transparante wijze aan consumenten te communiceren.
De sector stelt zelf de regels op (zelfregulering).
Deelname van instellingen kan vrijwillig dan wel verplicht zijn.
Zie handhaafbaarheid.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
194
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
BIJLAGE C
Meestal zijn er geen sancties verbonden aan visitatie. Er zijn
echter uitzonderingen. In het accreditatiekader van de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO) staat dat de NAO haar
besluit over het al dan niet verlenen van een keurmerk aan hboen wo-instellingen op de bevindingen van visitatiecommissies
moet baseren. Zonder het kwaliteitsstempel van de NAO krijgen
de opleidingen geen overheidsbekostiging en hun studenten geen
studiefinanciering. Verlies van accreditatie heeft dus gevolgen
voor de bekostiging van de opleiding en voor de erkenning van
diploma’s. De precieze gevolgen staan vermeld in artikel 5a.12
van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW).
(Bron: www.nao-ho.nl)
Reikwijdte (gerichtheid)
Visitatie is altijd zeer gericht binnen een bepaalde branche door
een bepaalde branchecommissie. Wordt vooral toegepast in de
medische branche en het onderwijs.
Wetgevend kader
Geen.
Internationale aspecten/ internati- Visitaties kunnen grensoverschrijdende effecten hebben, bijvooronaal juridische randvoorwaarden beeld omdat de actoren die beoordeeld worden actief zijn op een
internationale markt (universiteiten) of doordat in de beoordeling
door de visitatiecommissie ook Europese normen (wet- en regelgeving) zijn verwerkt.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEr is niets bekend over de kosteneffectiviteit van visitaties. In het
ten)effectiviteit?:
algemeen geldt dat visitaties een effectief middel kunnen zijn om
informatiegebrek over kwaliteit te verminderen. De overheid heeft
veelal zelf niet de kennis en ervaring om de sector afdoende te
kunnen beoordelen. Doordat visitaties het karakter hebben van
‘peer review’ speelt een dergelijke informatieachterstand niet bij
visitaties.
Voordelen voor SZW:
•
Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de informatieasymmetrie tussen overheid en sector een probleem zijn
•
Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie zelf verantwoordelijkheid nemen voor kwaliteitsbeleid en verantwoording afleggen over de behaalde resultaten.
Nadelen voor SZW:
Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard gaan met
hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid).
Voordelen voor stakeholders:
•
Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie een voordeel zijn.
•
Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn aan de
vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen
•
Het imago verbetert indien de visitatie een positieve uitkomst
heeft.
•
Eigen invloed op de normen.
Nadelen voor stakeholders:
•
De organisatie moet zich actief opstellen om aan de eisen te
kunnen voldoen.
•
De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en open durven staan voor eventueel vereiste aanpassingen.
•
Visitatie kost tijd en geld.
Slaagfactoren:
Indien er draagvlak is en instanties graag mee willen doen om
kwaliteit in hun sector te waarborgen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
195
Niet makkelijk toepasbaar bij puur commerciële ondernemingen.
Winstgeoriënteerde ondernemingen kunnen beoordeeld en afgerekend worden op winstgevendheid – en dat is een taak die door
de markt prima wordt uitgevoerd. Visitatie in dergelijke sectoren is
niet nodig, maar het is ook niet geschikt: in commerciële sectoren
laat men niet in elkaars keuken kijken.
•
Indien de consensus in de branche hoog is, kan visitatie
ervoor zorgen dat rotte appels uit de mand worden gehaald.
•
Visitatie is vooral geschikt als kwaliteitszorg in sectoren waar
belangrijke publieke taken worden uitgevoerd (bijvoorbeeld
zorg, onderwijs, cultuur, en volkshuisvesting). Het beoordelen van de prestaties in ‘maatschappelijk ondernemen’ – het
beoordelen van het maatschappelijke rendement is ingewikkelder dan rendementen bij commerciële bedrijven. In dergelijke gevallen kan visitatie de oplossing bieden. De overheid
zou moeilijk deze evaluatie op zich kunnen nemen, er is
doorgaans sprake van een grote informatieasymmetrie tussen de overheid en de sector zelf.
•
Visitaties worden vaak in combinatie met andere instrumenten gebruikt, bijvoorbeeld om handhaving en naleving te
waarborgen van andere instrumenten. Visitatie gaat goed
samen met onder meer certificatie, keurmerk, logo’s, vergunningen, wet- en regelgeving en best practices.
www.visitatiecommissie-emancipatie.nl
www.nao-ho.nl
Visitaties bij medici (http://orde.artsennet.nl/)
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
197
C.22 Factsheet 22 Subsidies
Naam:
Subsidie
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Financiële instrumenten
Kwalificatie Instrument:
Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een
bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de
aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van
overheidswege verstrekken van financiële middelen met als doel gewenste output te stimuleren.
Zie ook: Kader sturingsinstrumenten SZW, hoofdstuk financiele prikkels.
Subsidies zijn vrijwel altijd voorzien van een wettelijke basis en daarmee te zien als een formeel instrument. Het zijn algemeen aanvaarde
en gebruikte instrumenten die behoren tot het standaard instrumentarium van overheden.
Subsidies zijn ook te zien als een vorm van economische regulering.
Er worden financiële prikkels gecreëerd om een doelgroep tot gewenst gedrag aan te zetten. Het is daarbij een indirect instrument,
omdat de overheid niet zelf de realisatie van een doel op zich neemt,
maar hierbij de steun nodig heeft van andere actoren. Subsidies en
ook leningen zijn verder vooral te zien als effectors in de zin dat ze
worden ingezet om gekozen beleidsdoelen te realiseren.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
De inzet van subsidies en de mate waarin er gebruik van wordt gemaakt, levert echter wel relevante informatie op voor de beleidsformulering, zodat het instrument in enige mate ook als detector een
functie kan hebben. Subsidies zijn verder stimulerend en niet repressief van aard (er kan met subsidies niets worden ge- of verboden).
Voorts zijn ze te zien als een vorm van dirigerende sturing in plaats
van constituerende sturing, omdat het een instrument is dat vooral op
de korte termijn beïnvloeding van gedrag is gericht. Verder zijn subsidies specifieke instrumenten, omdat ze over het algemeen zien op
een duidelijk afgebakende doelgroep. Tegenover de toekenning van
een subsidie hoeft geen wederprestatie te staan, althans niet verder
dan het voldoen aan de voorwaarden voor de subsidie. Het is daarmee vooral een eenzijdig beleidsinstrument (en niet wederkerig). Tot
slot zijn subsidies geen echt horizontaal beleidsinstrument waarbij de
overheid zich op hetzelfde niveau stelt als de te beïnvloeden actoren
(de overheid bepaalt altijd wel de subsidievoorwaarden), maar het is
ook zeker geen verticaal instrument waarbij de overheid top down
bepaalt.
Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen,
door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Subsidie voor projecten Maatschappelijke Participatie
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geeft subsidie
aan vijftien projecten die de deelname van vrouwen aan de maatschappij bevorderen. Het gaat om vrouwen die op verschillende gebieden (werk, opleiding, sociale contacten) in een achterstandspositie
verkeren. Dit gebeurt in het kader van het emancipatiebeleid van het
ministerie. De vijftien projecten krijgen in totaal een bedrag van 1,5
miljoen euro.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
198
BIJLAGE C
Zeven projecten worden uitgevoerd door organisaties van etnische
minderheden. In de acht andere projecten wordt nauw samengewerkt
met deze organisaties. Bij de projecten staat vooral het helpen vinden
en behouden van vrijwilligerswerk, opleiding en werk centraal. Het
onder de knie krijgen van de Nederlandse taal speelt daarbij een belangrijke rol. Ook maken de projecten gebruik van netwerken waardoor de deelnemers vrouwen kunnen ontmoeten die zij als succesvol
voorbeeld kunnen nemen.
Subsidieregeling kinderopvang
De subsidieregeling kinderopvang bestaat sinds 2005. Deze subsidieregeling heeft als doel projecten te subsidiëren die bijdragen aan
toegankelijke en verantwoorde kinderopvang. Een peuterspeelzaal
heeft het nodige meubilair op peuterformaat. Stoelen, tafels en kasten
zijn bewust klein. Voor ’grote mensen’ kan dat onpraktisch zijn. De
werkhoogte voor leidsters is al snel te laag. Een peuterspeelzaal klopte daarom aan bij de leverancier van het huidige meubilair. Leidsters
wilden ’hoog’ kunnen werken met gebruik van de bestaande meubels.
De oplossing was een podium op maat, met een verhoging voor de
kasten. Het podium biedt plaats voor zes peuters. De leidster heeft zo
een goede werkhoogte. Via subsidie werden de aanpassingen mogelijk gemaakt.
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst
acht, terwijl deze gedragingen en activiteiten niet vanzelf tot stand
komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan kan de
overheid een subsidie de actoren over de streep trekken.
Overheid stelt de regels op. De regels worden opgesteld in samenwerking met belangenverenigingen en maatschappelijke organisaties.
Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen actor
heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren.
Tegenover subsidie staat vaak een prestatieverplichting.
Om voor subsidie in aanmerking te komen, moet men doorgaans aan
specifieke eisen voldoen. Hierbij wordt de subsidie meestal voor een
bepaalde periode vastgesteld, is deze periode voorbij dan moet men
opnieuw subsidie aanvragen.
Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen
Algemene wet bestuursrecht titel 4.2 subsidies o.a.:
Subsidieverstrekking art 4:23 Awb
Subsidieregels art 15.13 Wet milieubeheer
Subsidieaanvraag 4:60 Awb
Subsidieovereenkomst art 4:36 Awb
Subsidie stichting art 57c WRO
Subsidies kunnen een grensoverschrijdend effect hebben. In sommige
gevallen komen de subsidiegelden van een internationale partij (bijv.
landbouwsubsidies van de EU) en in andere gevallen verbiedt een
internationaal orgaan juist overheidssubsidies (bijv. staatssteunregels
van de EC).
Er is weinig bekend over de effectiviteit van subsidies ten opzichte van
andere instrumenten. Dit is te verklaren vanuit het feit dat vaak onderzocht wordt of de doelstelling wordt bereikt, niet of het instrument de
beste keuze was. In het algemeen geldt dat een te lage subsidie mensen niet over de streep trekt en dus niet effectief is, anderzijds zijn te
hoge subsidies onwenselijk omdat daarmee belastinggeld wordt verspild.
FACTSHEETS
199
Het lokt immers freeriders uit: mensen die zonder de subsidie ook het
gewenste gedrag zouden vertonen.·Dit bleek bijvoorbeeld bij de evaluatie van de subsidieregelingen voor producten die voorkomen dat
iemand arbeidsongeschikt wordt (vb. de ‘tilhulp’). Bij de evaluatie
bleek dat 80 procent ook zonder de regeling zou hebben geïnvesteerd
in de tilhulp en andere hulpmiddelen. Politiek heeft vaak echter behoefte aan een zichtbaar resultaat van een motie in de vorm van een
instrument.
Het bepalen van de optimale subsidiehoogte is van groot belang voor
de effectiviteit.
Er zijn weinig tot geen studies gedaan naar de kosteneffectiviteit van
het verstrekken van subsidie. De kosten per doelgroeplid kunnen
hoog zijn.
De effectiviteit van het geven van subsidie is afhankelijk van de regeling en van de doelgroep.
Voordelen voor SZW:
•
Op een positieve manier gedrag beïnvloeden en daarmee een
beleidsdoel halen.
•
Door voorwaarden aan subsidieverlening te stellen kun je heel
sturend optreden.
Nadelen voor SZW:
•
Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort subsidie meestal
hoog.
•
Na verstrekking geen directe invloed meer op besteding subsidie.
•
Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat het als een verworven recht wordt beschouwd.
•
Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een financiële prikkel en kan
hierdoor te weinig oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding.
Voordelen voor stakeholders: •
Manier om financiering te krijgen.
•
Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet
Nadelen voor stakeholders:
•
Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch proces.
•
Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid van
ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren van instellingen).
•
Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door nietsubsidie ontvangers worden gedragen. Dit betreft kosten die
voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders, dat wil zeggen
subsidiegebruikers die de investering ook zonder subsidie wel
zouden doen, waardoor de effectiviteit van deze maatregel beperkt is. Daarnaast leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van
subsidieregelingen tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog
het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing
die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten op te brengen.
Slaagfactoren:
Subsidie kan indirect andere beleidsdoelen te realiseren, zoals werkgelegenheid (bij subsidie voor omscholing), grotere culturele sector
(bij subsidies voor kunstinstellingen en of kunstenaars).
Faalfactoren:
•
Subsidie kan zorgen voor te grote afhankelijkheid van de overheid, indien subsidie niet bijdraagt aan het gewenste effect.
•
Subsidie kan misbruik van publieke middelen veroorzaken
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
200
Valkuilen en tips:
BIJLAGE C
•
•
•
•
•
•
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden nageleefd
Besteding van de subsidie moet worden gecontroleerd.
Effect van de subsidie moet worden gemeten.
De subsidie moet hoog genoeg zijn om het gedrag van de doelgroep werkelijk te beïnvloeden. De hoogte hangt af van de kenmerken van de doelgroep (zoals koopkracht en eigen middelen).
Voor een grote doelgroep zijn subsidies met een complexe aanvraag en een lange uitbetaaltijd minder geschikt.
Subsidie kan ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld als prijs
voor het getoonde gewenste gedrag.
www.agentschapSZW.nl
Agentschap SZW. Schakelen tussen beleid en uitvoering. Jaarverslag
2005
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
201
C.23 Factsheet 23 Vouchers
Naam
Vouchers
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Financiële instrumenten
Kwalificatie instrument:
Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon.
Vorm van vraagsturing/vraagfinanciering. In tegenstelling tot de
subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm van een geldbedrag, is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde
voorwaarden kan worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld vouchers in de vorm van leerrechten voor leerlingen in
het hoger onderwijs).
Een voucher heeft als instrument in veel opzichten overeenkomsten met het subsidie-instrument. Een voucher hoeft zoals gezegd geen betrekking te hebben op een geldbedrag. Vouchers
zijn te zien als een vorm van vraagsturing en ze zijn daarmee
relatief ‘marktconform’ (ze verstoren de markt in beginsel zo weinig mogelijk, maar maken er juist gebruik van door de positie van
de vrager te versterken). Vouchers zijn verder als volgt te typeren:
• Vouchers zijn over het algemeen formele instrumenten omdat
er bijna altijd wet- en regelgeving aan ten grondslag ligt.
• Het is een indirect beleidsinstrument omdat de overheid ‘zelf
niets doet’.
• Net als subsidies zijn vouchers te zien als een vorm van economische regulering.
• Vouchers zijn indirecte instrumenten omdat de overheid hiermee andere partijen aanzet tot gedragsverandering.
• Meestal worden vouchers toegepast bij de implementatie van
beleid en zijn dus vooral effectors en geen detectors.
• Vouchers werken stimulerend, niet repressief.
• Vouchers hebben een specifieke werking, niet generiek.
• Vouchers kunnen ingezet worden op basis van eenzijdigheid
(de overheid ‘geeft’ het recht op iets zonder als voorwaarden
tegenprestaties te eisen) of op basis van wederkerigheid
(waarbij dit wel het geval is).
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Vouchers zijn verder net als subsidies meer te zien als horizontaal beleidsinstrument dan als verticaal instrument. De overheid
legt niets op en dwingt niets af, maar beïnvloedt bestaande
marktverhoudingen.
Innovatievouchers.
Het MKB kan een voucher aanvragen die gebruikt kan worden
om extern onderzoek uit te laten voeren, de voucher is goed voor
een bedrag van 7500 euro. Dit bedrag wordt door de overheid
rechtstreeks voldaan aan de onderzoeksinstelling. De eventuele
meerkosten worden door het MKB zelf gedragen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
202
BIJLAGE C
Competentie test voor werkzoekenden
Personen die in september 2006 stonden ingeschreven bij het
CWI als werkzoekende kregen een voucher aangeboden waarmee zij gratis een competentietest konden doen bij het CWI. De
ministeries van OCW en SZW gaven samen 1000 vouchers uit
voor werkzoekenden. De tests zijn bedoeld voor mensen die op
zoek zijn naar een baan, maar verder willen kijken dan de functies en sectoren waarin ze gewerkt hebben en waarvoor ze zijn
opgeleid.
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Binnen de overheid werkt het prijsmechanisme niet of slechts
gedeeltelijk en op de markt wel (krijg- versus verdien-economie).
Het optimale voorzieningen- en kwaliteitsniveau kan niet goed
worden ingeschat, omdat er geen link is met de voorkeuren van
burgers. De overheid kent de behoeften van afnemers niet omdat
er geen markt is waarop informatie over vraag en aanbod bij
elkaar komen. Er komt dus een kunstmatige prijs tot stand, en
geen prijs die communiceert waar vraag en aanbod in evenwicht
zijn. Daardoor ontbreekt de prijs als schaarste indicator. Door
vouchers in te zetten kan getracht worden op een kunstmatige
wijze informatie over behoeften van consumenten bij de aanbieder te krijgen: vraagsturing.
Overheid stelt de regels op. De regels kunnen worden opgesteld
in samenwerking met belangenverengingen en maatschappelijke
organisaties.
Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen
actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren. Indien de aanbieder onvoldoende reageert op vraagsturing, zal hij marktaandeel verliezen.
Tegenover een voucher staat soms een prestatieverplichting.
Handhaving kan worden uitgevoerd door overheid, semioverheid
of worden uitbesteed aan een derde partij.
Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen
geen
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEffectiviteit is hoog indien het voucher het beleidsdoel helpt beten)effectiviteit?:
reiken dus als de vraag inderdaad het aanbod stuurt. Kosten zijn
meestal hoog.
Voordelen voor SZW:
•
Geen open einde regeling.
•
SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen door het
gebruik van de voucher te bekijken (vraagsturing).
Nadelen voor SZW:
•
Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort voucher
meestal hoog.
•
Hoge uitvoeringslasten door controle van de voucheraanvragen.
•
Na verstrekking geen directe invloed meer op het gebruik
van de voucher.
Voordelen voor stakeholders:
Gratis of goedkoper dan normale dienst.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Nadelen voor stakeholders:
203
•
•
Slaagfactoren:
•
Faalfactoren:
•
•
Valkuilen en tips:
•
•
•
•
•
•
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel, de waarde is niet inruilbaar voor een andere gewenst doel.
Om in aanmerking te komen voor een voucher moet men
aan bepaalde eisen voldoen.
Vouchers kunnen indirect andere beleidsdoelen te realiseren,
zoals werkgelegenheid (bij vouchers voor omscholing), grotere culturele sector (bij vouchers voor personen met een laag
inkomen om naar culturele voorstellingen te gaan).
Vouchers kunnen zorgen voor een te grote afhankelijkheid
van de overheid.
Vouchers kunnen misbruik van publieke middelen veroorzaken. Doordat de beschikbaar gestelde dienst oneigelijk wordt
gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld als de voucher kan worden
door verkocht.
Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden
nageleefd.
Gebruik van de voucher moet worden gecontroleerd.
Effect van de voucher moet worden gemeten.
De waarde van de voucher moet hoog genoeg zijn om het
gedrag van de doelgroep werkelijk te beïnvloeden. De hoogte hangt af van de kenmerken van de doelgroep (zoals koopkracht en eigen middelen).
Voor een grote doelgroep zijn vouchers met een complexe
aanvraag en een lange uitbetaaltijd minder geschikt.
Vouchers kunnen ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld
als beloning voor het getoonde gewenste gedrag.
CPB Document 95, 'De effectiviteit van de innovatievoucher
2004', ISBN 90-5833-231-4 (verkrijgbaar via www.cpb.nl)
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
205
C.24 Factsheet 24 Prestatiesturing
Naam
Prestatiesturing
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Financiële instrumenten
Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te
stimuleren tot het bereiken van de gewenste resultaten. Prestatieindicatoren leveren een bijdrage aan de sturing van ZBO’s en andere medeoverheden door informatie te bieden over het functioneren
van processen, de gewenste prestatie outcome en de mate waarin
de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt.
ZBO’s kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne
sturing. De indicatoren worden daarvoor eventueel aangevuld met
eigen indicatoren waarmee de uitvoeringsorganisaties meer inzicht
krijgen in oorzaken en achtergronden van de prestatie-indicatoren.
Ook ministeries gebruiken prestatiesturing voor interne sturing,
bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared service
centers op het gebied van HRM, facility management etc.
Bij prestatiesturing is sprake van output of outcome sturing, bij sturing op input is sprake van budgetsturing (zie factsheet budgetsturing). Bij sturing op basis van output kan bijvoorbeeld het aantal
doorlopen vergunningsprocedures worden geteld, terwijl bij sturing
op outcome de afname van een probleem (stankoverlast o.i.d.)
wordt gemeten (waarbij de vergunningen dienen om deze overlast
te verminderen). Soms wordt de term ‘contractmanagement’ gebruikt in plaats van prestatiesturing.
Prestatiesturing wordt ingezet om de resultaten van voornamelijk
ZBO’s te sturen door van tevoren aan te geven welk resultaat er
wordt verwacht op output.
Kwalificatie instrument:
Een andere vorm van prestatiesturing is ketensturing. In plaats van
prestatie-indicatoren voor een ZBO, worden prestatie-indicatoren
vastgesteld voor meerdere ZBO’s in de vorm van ketenoutput.
ZBO’s moeten dan verdergaand samenwerken om de gezamenlijke
output te bereiken.
Prestatiesturing wordt zowel binnen organisaties als tussen organisaties gehanteerd (bijvoorbeeld in de relatie tussen een ministerie
en zijn uitvoeringsinstellingen). Intern toegepaste prestatiesturing is
nooit een formeel beleidsinstrument in de zin dat de basis ervan
wetgeving is. Voor extern toegepaste prestatiesturing kan dit anders
liggen. Het kan zijn dat prestatiesturing wettelijk wordt vastgelegd.
Het betreft dan meestal het vastleggen van prestatievelden, waarbij
de detailinvullingen worden uitgewerkt in nader overleg tussen ministerie en uitvoeringsinstantie.
Prestatiesturing is bij uitstek een instrument om gedragsverandering
te realiseren. Het is ook een effector en geen detector. Prestatiesturing werkt stimulerend. Afhankelijk van de precieze vormgeving kan
prestatiesturing overigens ook in enige mate repressief zijn (bijvoorbeeld als bij onvoldoende presteren ‘straffen’ volgen in de vorm van
budgetkortingen of directer toezicht etc.). Prestatiesturing is specifiek van aard en niet generiek.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
206
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
BIJLAGE C
De afspraken hebben alleen betrekking op de relatie tussen de
overheid en de betreffende uitvoerende instantie. Verder is prestatiesturing meestal wederkerig van karakter, afhankelijk van de uitwerking in het te hanteren contract. Tegenover de door de uitvoerder te verrichten diensten heeft de overheid als verantwoordelijke
regievoerder en/of opdrachtgever vaak ook een inspanningsverplichting op relevante terreinen.
Invoering SUWI
In 2002 is de Wet SUWI in werking getreden. De wet regelt de organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid en de afbakening van de verantwoordelijkheden tussen de minister van SZW en
de verschillende Zelfstandige Bestuursorganen (CWI, UWV, SVB
etc.). De ZBO’s kregen een eigen taak gekoppeld aan prestatieindicatoren en een directe relatie met de minister. Toezicht vond
plaats op basis van risicoanalyses (afgeleid van politieke gevoeligheid, grootte van budgetten) die werden afgestemd op de interne
structuur van ‘checks and balances’ van de uitvoeringsorganisaties.
In augustus 2006 is de invoering van de Wet SUWI geëvalueerd.
Een van de conclusies is dat het werken met afspraken over prestatie-indicatoren heeft gewerkt. De productie is toegenomen en de
vastgestelde prestatie-indicatoren zijn overtroffen. Echter deze
afspraken waren gemaakt met de afzonderlijke ZBO’s, en uit de
evaluatie van de SUWI blijkt dat ketensturing nog niet goed van de
grond is gekomen. Dit betekent dat de onderlinge samenwerking
van de ZBO’s nog verbetering behoeft.
Tussen de overheid enerzijds en uitvoeringsinstellingen anderzijds
is sprake van een principaal-agent probleem. In de relatie tussen de
principaal (opdrachtgever, SZW) en de agent (opdrachtnemer, uitvoeringsinstelling) kan een belangentegenstelling bestaan, waarbij
de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen
heeft. Voorts is de principaal niet bij machte om de activiteiten en
doelen van de activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de
principaal niet over voldoende informatie beschikt. De agent beschikt doorgaans over betere informatie dan de principaal. Agenten
worden juist ingehuurd, omdat zij over een zekere specialistische
kennis beschikken.
Daarnaast staan diegenen die het werk uitvoeren (de agenten) per
definitie dichter bij de informatiebron dan de principaal, die erop
moet vertrouwen dat de relevante gegevens voldoende waarneembaar zijn of aan hem worden kenbaar gemaakt.
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het resultaat van deze informatie-asymetrie is dat er ondoelmatigheid optreedt. Agenten kunnen van de aanwezigheid van een discretionaire beslissingsruimte gebruik maken door tot op zekere
hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die van
de principaal. Het is voor de principaal immers te kostbaar om alle
activiteiten van de aan hem ondergeschikten tot in het kleinste detail te bewaken. Met outputsturing kan de overheid trachten dit probleem aan te pakken.
Regels worden opgesteld door het ministerie. Prestatie-eisen worden door het ministerie en de ZBO’s na (intensief) overleg vastgesteld.
FACTSHEETS
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:
207
Bij prestatiesturing zullen vaak bindende afspraken worden gemaakt die afdwingbaar zijn. De mate van dwingendheid hangt af
van de afspraken die in de overeenkomst zijn opgesteld. Er kunnen
keiharde prestatieafspraken met allerlei sancties zijn afgesproken,
maar het is ook mogelijk dat minder dwingende afspraken zijn gemaakt of dat bonussen in het vooruitzicht worden gesteld.
Aan het niet nakomen van de prestatieovereenkomst kunnen vooraf
sancties worden verbonden. Meestal zullen deze sancties een korting op het budget inhouden. Bovendien is het soms mogelijk om de
uitvoering bij een andere instelling onder te brengen. Veel van de
afspraken zijn echter helemaal niet zo hard, zeker in situaties waarin overstappen naar een andere uitvoerder niet zo eenvoudig is.
Verticaal toezicht vanuit het ministerie op de
uitvoeringsorganisaties. De basis hiervoor is de P&C-cyclus, die
voor de SUWI zbo’s start met het opstellen van de zogeheten
meibrief met beleidsvoornemens, financiële kaders en
prestatieafspraken tot de ontvangst van het jaarverslag.
Horizontaal toezicht door cliënten en andere
uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle
doordat partijen die baat hebben bij de nakoming van
prestatieafspraken, de besteding van het budget proberen te volgen
De cliëntenraden van de SUWI-zbo’s zijn hiervan een voorbeeld.
In het geval van ketensturing: integraal toezicht. Hierbij houdt de
overheid toezicht op de keten in plaats van op een afzonderlijke
instelling. Gekeken wordt of de keten bijdraagt aan het
eindresultaat. Indien de keten prestatieafspraken niet of
onvoldoende nakomt volgen sancties.
Deelnemende partijen (ZBO’s, ministeries, gemeenten etc.)
instellingswetgeving
Prestatiesturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien
de partijen waarmee de overheid prestatieafspraken maakt internationaal werken.
Bij het vaststellen van de budgetten van prestatiesturing gaat men
uit van redelijke kosten-batenverhouding. Met overschrijdingen
wordt vooraf geen rekening gehouden. Indien de partijen zich kunnen houden aan de gemaakte prestatieafspraken voor het vastgestelde budget dan is er sprake van een effectief instrument. Indien
prestaties niet gehaald kunnen worden, terwijl het budget hiervoor
voldoende zou moeten zijn, dan is de effectiviteit laag.
Uit de evaluatie studies naar de Wet SUWI komt naar voren dat
door invoer van prestatie gestuurde afspraken een verhoogde effectiviteit is gehaald. Het vooraf vaststellen van gewenste prestatie is
dus effectief geweest, voornamelijk bij het UWV.
Verhogen van de ketenprestaties is niet vastgesteld. In het onderzoek van PWC wordt gesteld dat er een reductie is geweest van
kosten, veroorzaakt door een samenvoeging van taken en niet door
de invoering van prestatiesturing.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
208
Voordelen voor SZW:
BIJLAGE C
•
•
•
•
•
Nadelen voor SZW:
•
•
Voordelen voor stakeholders:
•
•
•
Nadelen voor stakeholders:
•
Slaagfactoren:
•
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen realiseren, SZW heeft grote invloed op prestaties doordat zij sancties kan verbinden aan het niet halen van prestatieafspraken.
Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet
zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet
waar hij aan toe is.
De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel) overlaten
aan de uitvoerder, waardoor geen ingewikkelde en snel verouderde procesvoorschriften meer nodig zijn.
Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde
afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.
Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering
door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.
De onderlinge afhankelijkheid van ministeries als opdrachtgever en het ZBO als opdrachtuitvoerder kan afspraken over
prestatie-indicatoren bemoeilijken (en ook de handhaving van
die afspraken).
Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken te sturen,
kan het minder goed meetbare veronachtzaamd worden).
Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn
opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij
aan toe is.
Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde
afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.
Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering
door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.
Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatie- indicatie
van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat stakeholders zich
niet autonoom genoeg voelen om eigen koers te varen.
Naarmate overheidsorganisaties meer maatwerk aan burgers
moeten leveren, ligt het voor de hand deze organisaties op afstand te plaatsen en autonomie te gunnen bij de voortbrenging
van deze diensten: prestatiesturing biedt daarvoor een goed
kader.
FACTSHEETS
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
209
•
Partijen kunnen worden afgerekend op een te lage prestatie/te
laag resultaat.
•
De te leveren prestaties (cq de normen) zijn zelden hard en
objectief meetbaar. In veel sectoren in het publieke domein zijn
ontwikkelingen gaande in de richting van prestatiesturing. Er
wordt weliswaar het nodige aan outputmeting gedaan, maar het
blijkt in de praktijk lastig betrouwbare maatstaven op het gebied
van kostenstandaarden en prestatienormen te formuleren, op
basis waarvan ook echt gestuurd wordt. Een veel voor komend
probleem is bovendien dat de prestatie gedeeltelijk onafhankelijk van de inspanningen van de opdrachtgever tot stand kan
komen.
•
Ander belangrijke factor is of wel de goede indicatoren bij prestatiecontracten worden gekozen. Dit heeft te maken met de informatieachterstand die de overheid heeft ten opzichte van de
uitvoeringsinstelling.
•
Indien de overheid niet geloofwaardig kan optreden na het niet
behalen van een prestatiecontract, werkt prestatiesturing minder goed. Bijvoorbeeld de standpuntenoorlog tussen NS en de
Tweede Kamer over prestaties en tarieven kan makkelijk ontaarden in een ‘va banque’-strategie van de NS: in de wetenschap dat de overheid de NS nooit failliet zal laten gaan omdat
het spoorvervoer in ons land moeilijk door een andere vervoerder kan worden overgenomen, zal men de zaak op zijn beloop
laten. Dit zal ook voor sommige uitvoeringsinstellingen gelden.
In andere gevallen kan de uitvoering bij wanbeleid echter prima
worden overgeheveld naar een andere instelling.
De kwaliteit van diensten laat zich zelden meten in een allesomvattende indicator.
SUWI-evaluatie 2006. Een evaluatie van de Wet structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI). 28 aug. 2006.
2006-1862/PVD/eh. PWC.
Evaluatie SUWI 2006. Sturing en Toezicht. 18 aug. 2006. Conclusion Consulting.
Handvest Publieke Verantwoording. IB groep, RDW, SBB, Kadaster. 2000.
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op 01-022007, www.wetten.overheid.nl ).
Oratie: Hans de Bruijn, Prestatiemeting in de publieke sector. 2001
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
211
C.25 Factsheet 25 Budgetsturing
Naam
Budgetsturing
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Financiële instrumenten
Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het
besteden van middelen en heeft een aangrijpingspunt bestaande uit
het regelen van de input via budgetten. Er is een onderscheid tussen
budgetsturing en budgettering (zoals bij de WWB wordt toegepast).
Sturing kan plaatsvinden op verschillende manieren:
• Sturing op input: apparaatskosten en beleidsuitgaven. Input
(middelen) bestaande uit apparaatskosten, waaronder materiële
en personele uitgaven (inclusief inhuur) en beleidsuitgaven voor
beleidsprogramma’s (zoals subsidies, leningen en
voorlichtingsprogramma’s).
• Sturing op proces: bij deze vorm van sturing wordt met name
gefocust op de interne bedrijfsvoering en de daarin belangrijke
processen (beheersing van het werkproces is het doel).
• Sturing op output: prestaties. Productie die voortkomt uit
werkprocessen die binnen een organisatie (binnen of buiten de
rijksoverheid) worden doorlopen ten einde het algemene en/of
operationele doel te realiseren.
• Sturing op outcome: bruto-effect. Outcome is gelijk aan het
(maatschappelijk) resultaat, waarop de beleidsinspanningen zijn
gericht. Outcome wordt ook wel het bruto-effect genoemd.
Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan de
uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de
bedrijfsvoering (proces) mogen worden gedaan. Per kostenpost of
procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden overschreden.
De tegenhanger van budgetsturing is prestatiesturing, sturing gericht
op output of outcome (zie factsheet prestatiesturing).
Sinds het begin van de jaren negentig zijn diverse initiatieven
ontplooid om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het
overheidsbeleid te verbeteren. Zo heeft met de introductie van VBTB
een transformatie plaatsgevonden van inputsturing, met een focus
uitsluitend op middelen, naar outputsturing. Desalniettemin vormt
budget- of inputsturing voor een deel van de overheid nog een
belangrijke manier van sturing, met name omdat de genoemde
alternatieven in de praktijk soms moeilijk uit te werken zijn en/of op
veel weerstand kunnen rekenen van betrokken partijen.
Er zijn diverse vormen van inputsturing. Enkele belangrijke
categorieën zijn:
• Regels inzake prijs, kwantiteit en andere aspecten als de inzet van
personeel.
• Regels inzake de besteding van zaken als reiskosten, vervoerskosten, bureaumateriaal etc. via strikt gedefinieerde en gedetailleerde begrotingsposten.
• Regels inzake de besteding van investeringsmiddelen.
• Regels inzake het gebruik van inkomsten.
• Regels inzake kasmanagement en financiële verrichtingen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
212
Kwalificatie instrument:
BIJLAGE C
Een vorm van financiering via budgetsturing is de lumpsum regeling.
Voor verschillende subdoelen binnen een instelling wordt een budget
gegeven. De instelling mag in dit systeem zelf weten hoe het budget
wordt verdeeld over de verschillende kostenposten. In de zomer 2006
is dit systeem ingevoerd in het onderwijs.
Budgetsturing wordt net als prestatiesturing zowel binnen de overheid
als tussen de overheid en uitvoerende instanties toegepast. Daarbij is
een trend zichtbaar waarbij in ieder geval in relaties tot uitvoerende
partners waar mogelijk vormen van prestatiesturing in de plaats
komen van budgetsturing en in mindere mate geldt dit ook intern bij de
overheid. Wat het laatste betreft zijn de zogenoemde Shared Service
Centres een goed voorbeeld van interne units die vooral op basis van
prestatiecontracten werken.
Budgetsturing is als instrument als volgt te typeren:
• Het is een algemeen aanvaard instrument, hoewel vaak niet
wettelijk vastgelegd, en kan in die zin toch als een vooral formeel
beleidsinstrument worden gekenschetst.
• Budgetsturing wordt vooral gebruikt als effector: de overheid wil
iets en stelt daarvoor budget ter beschikking.
• Budgetsturing is een vorm van economische regulering, waarbij de
gekozen vorm van wel weinig marktconform is.
• Het instrument is specifiek van karakter, het budget wordt
toegekend aan een of meerdere duidelijk afgebakende
instellingen.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Een belangrijk verschil met prestatiesturing is dat budgetsturing
minder wederkerig van aard is. De betreffende instantie ontvangt
budget en is veel vrijer in de aanwending daarvan dan het geval zou
zijn geweest bij prestatiesturing. Tot slot is budgetsturing minder goed
te plaatsen in het perspectief van verticale dan wel horizontale
beleidsinstrumenten. Het komt voor dat de overheid het budget
volledig bepaalt en in andere gevallen heeft de uitvoerende instantie
de meeste invloed of wordt er intensief over overlegd (waarbij het
instrument dan kan worden gezien als een meer horizontaal
beleidsinstrument).
Een speciale vorm van inputsturing betreft geïndividualiseerde
inputsturing, ook wel vraagsturing genoemd. Voorbeelden daarvan
zijn te vinden in de zorg, bijvoorbeeld in de Wvg/WMO en in het
onderwijs (leerlinggebonden financiering, LGF).
De niet geïndividualiseerde vorm van inputsturing komt vaker voor.
Zuivere vormen van inputsturing maken daarbij wel geleidelijk plaats
voor combinaties van input-, proces- en outputsturing. Een voorbeeld
daarvan is het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). Het OAB wordt
gefinancierd via een combinatie van budget- en
programmafinanciering die vooral gericht is op de financiële input. De
afgelopen jaren is daar wel een outputoriëntatie aan toegevoegd in de
vorm van steeds meer gekwantificeerde prestatie-indicatoren.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels
opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
213
Inputsturing is een manier om de zogenoemde ‘principal agent’
problematiek te adresseren. Hieronder wordt verstaan dat de aan te
sturen organisatie haar eigen doelen gaat dienen en niet de doelen
van de instantie die haar probeert aan te sturen. Deze situatie kan
ontstaan door informatieasymmetrie tussen de organisatie die aangestuurd moet worden (agent) en de organisatie die wil sturen
(principaal), waarbij de eerste vaak meer en betere informatie heeft
dan de laatste. Door op input te sturen kan voorkomen worden dat bij
de aan te sturen organisatie een te grote personeelsomvang ontstaat
of management zichzelf te genereus beloont. Verder kan inputsturing
voorkomen dat een aan te sturen organisatie te veel investeert. In het
algemeen kan worden gesteld dat inputsturing mede als doel heeft om
te voorkomen dat inputs onrechtmatig of ‘onzinnig’ worden ingezet.
De overeenkomsten worden opgesteld door het ministerie. Er is
sprake van een hiërarchische relatie; budgetten worden door het
ministerie vastgesteld.
Partijen kunnen worden afgerekend op het niet goed besteden van het
budget.
De hardheid van de toegepaste inputsturing is afhankelijk van de wijze
waarop deze is vormgegeven en de verhouding tussen de sturende
en de aan te sturen organisatie. Als de door middel van inputsturing
aan te sturen organisatie (agent) onderdeel uitmaakt van de overheid
i.c. van een ministerie, dan wordt over het algemeen gewerkt met
intern contractmanagement. Onenigheid hierover wordt doorgaans
ook intern via overleg opgelost, waarbij de hiërarchie veelal uiteindelijk
doorslaggevend is. Bij externe toepassing van inputsturing,
bijvoorbeeld in de vorm van lump sum financiering van activiteiten,
worden gemaakte afspraken veelal contractueel vastgelegd, waarbij
bij niet nakomen beide contractpartners juridisch nakoming kunnen
eisen.
• Verticaal toezicht door sturing vanuit ministerie en uitvoering door
de uitvoeringsorganisaties. Controle gebeurt in dit geval door het
opvragen van jaarverslagen en overleg, indien budget niet juist is
besteed of overschreden volgen sancties.
• Horizontaal toezicht door cliënten en andere
uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle
doordat partijen die baat hebben bij de juiste besteding van budget
de besteding van het budget proberen te volgen. Deze vorm van
toezicht staat los van de overheid. Indien de uitvoeringsorganisatie
het budget niet juist besteedt, te weinig besteedt of overschrijdt
zullen deze partijen dit als vorm van bestraffing bekendmaken bij
consumentenorganisaties, de overheid(ombudsman) of de media.
De bestraffing volgt dan onder andere uit aantasting van de goede
naam.
Inputsturing heeft betrekking op de partijen die de betreffende
afspraken maken (vaak ministerie enerzijds en uitvoerende partij zoals
een ZBO anderzijds, of ook intern binnen een ministerie).
Publiekrecht.
Budgetsturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien de
partijen waarmee de overheid budgetafspraken maakt internationaal
werken. Bijvoorbeeld doordat zij buitenlandse werknemers hebben,
goedkoper kunnen werken in het buitenland etc.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
214
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
BIJLAGE C
Inputsturing vergt relatief weinig investeringen in bijvoorbeeld
managementinformatiesystemen of een te maken cultuuromslag.
Inputsturing is de vorm van sturing die van oudsher het meest gebruikt
wordt en dus bekend is.
Daar staat tegenover dat inputsturing in veel situaties minder effectief
en/of gewenst is vanuit beleidsmatig oogpunt. Met behulp van
outputsturing kunnen beleidsdoelen explicieter worden benoemd en
kan er beter op gestuurd worden. Voor de laatste vorm van aansturing
moet echter vaak fors geïnvesteerd worden in de ontwikkeling van
indicatoren, het begeleiden van de aan te sturen organisatie wat
betreft de te maken cultuuromslag, de facilitering van een en ander via
ICT-systemen en dergelijke.
Een illustratie van de grote hoeveelheid inspanningen die gepaard
gaan met een overgang van input- naar outputsturing kan gevonden
worden bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN). Voor de
gewenste outputsturing moet het financieel beheer drastisch worden
aangepast en moet bijvoorbeeld ook een complex cliënt volg systeem
(CVS) worden uitgewerkt en geïmplementeerd. Zowel de
organisatorische inbedding als de beleidsmatige uitwerking hebben
veel tijd gevergd, waarbij ook de automatisering een belangrijk
aandachtspunt bleek.
Voordelen voor SZW:
SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per beleidsdoel.
Nadelen voor SZW:
Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar niet op de
opbrengsten, zodat de aansturing minder beleidsrelevant kan zijn dan
bij een goed uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing levert
geen prikkels op tot efficiënter werken.
Voordelen voor stakeholders: Budget is vooraf bekend
Nadelen voor stakeholders:
Indien het budget niet voldoende is, kan de betreffende organisatie in
de problemen komen. Inputsturing maken het voor een aan te sturen
organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix van in te zetten
middelen te bepalen. De keuze hiervoor wordt bij inputsturing op een
hoger niveua bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt.
Slaagfactoren:
Om op input te kunnen te sturen, moet voldoende informatie over de
bedrijfsvoering en de relatie tussen de input en de gewenste output
aanwezig zijn bij het ministerie.
Faalfactoren:
Zeer gedetailleerd bepalen van de omvang en aanwending van de
inputs door de instantie die aanstuurt. Dit kan leiden tot een grote
bureaucratie bij de aansturende partij die zeer belemmerend kan
werken voor de aan te sturen organisatie (in termen van de effectiviteit
en efficiency).
Valkuilen en tips:
In het algemeen kan worden gesteld dat het aanbevelenswaardig is
om te bezien of inputsturing (deels) kan worden ingeruild voor
outputsturing (of zelfs sturen op outcome). Indien dit niet mogelijk is,
zou de inputsturing niet onnodig gedetailleerd dienen te zijn.
Referenties
Aanbevolen literatuur:
• K. Verhoest, Resultaatgericht verzelfstandigen: een analyse vanuit
een verruimd principaal-agent perspectief, 2002.
• Heyman, Inputcontrol in the public sector. What does economic
theory offer?, 1988.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
215
•
Contactpersonen:
Prof. Dr. H. W. M. Gazendam. Financiële informatiesystemen
(deel2). 1999:
http://www.bdk.rug.nl/medewerkers/h.w.m.gazendam/WebBDK/Do
cuments/1999/Financiele%20Informatiesystemen%20Deel%202.p
df
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
217
C.26 Factsheet 26 Financiële prikkel (belasting, acijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)
Naam
Financiële prikkels: belastingen, accijnzen, eigen
bijdragen, heffingen e.d.
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Financiële instrumenten
Een financiele prikkel is een financieel instrument dat beoogt de
keuze van de doelgroep in de gewenste richting te sturen door de
kosten en baten van verschillende alternatieven te veranderen.
Het instrument heeft een niet dwangmatig karakter, de te sturen
actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te
reageren.
In deze factsheet worden financiele prikkels besproken gericht op
bedrijven, burgers of maatschappelijke organisaties, niet aan
uitvoeringsinstellingen of gemeenten.
Voorbeelden van financiële instrumenten zijn:
• Belastingen
• Accijnzen
• Eigenbijdragen,
• Financieringsheffingen
Financiële instrumenten hebben vaak een directe sturing. Door
bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander
gedrag financieel onaantrekkelijk stimuleert de overheid dat
actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel.
Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd
primair om gedrag te beïnvloeden, maar kunnen de instrumenten
ook gebruikt worden voor de financiering van een doe
(financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm
(inkomstenbelasting) of van hoge risico’s naar lage risico’s
(ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is
daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding.
Kwalificatie instrument:
In het geval van eigenbijdragen kan het doel zijn om gedrag te
beïnvloeden (een drempel opwerpen, zodat niet te snel gebruik
wordt gemaakt van een bepaald publiek goed), maar de
eigenbijdragen kan tevens bedoeld zijn om de voortbrenging van
dat goed (mede) te financieren. In het geval van accijnzen (op
sigaretten of bezine bijvoorbeeld) is de bedoeling veelal om het
gedrag van actoren te beïnvloeden door aan te sturen om een
minder hoog gebruik (demerit goederen).
De genoemde financiële prikkels (er zijn ook andere, zoals
subsidies en premies en dergelijke) zijn voorbeelden van formele
beleidsinstrumenten, waarbij de overheid kiest voor een relatief
grote mate van dwang. De overheid stelt zich niet op hetzelfde
niveau op als de te beïnvloeden actoren, maar ‘daar boven’.
Belastingen, accijnzen en dergelijke zijn daarmee dus verticale
instrumenten bij uitstek. De instrumenten kwalificeren als
economische regulering omdat er niet via bijvoorbeeld ge- en
verboden door de overheid zaken worden afgedwongen.
Belastingen en heffingen zijn verder te zien als financieeleconomische vormen van repressieve beleidsinstrumenten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
218
BIJLAGE C
Belastingen en heffingen zijn eenzijdige beleidsinstrumenten. Met
de op deze wijze door de overheid te verzamelen financiële
middelen worden uiteraard wel nuttige zaken gedaan, maar deze
zijn niet een op een te relateren aan de betaler van de belasting
of heffing. Daarbij past overigens wel een nuance, omdat bij
bepaalde soorten belastingen en heffingen de opbrengsten wel
wettelijk of beleidsmatig geoormerkt kunnen worden voor een
bepaalde aanwending.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Een bekend voorbeeld daarvan zou een kilometerheffing zijn,
indien daarbij wordt afgesproken dat de inkomsten van deze
heffing worden aangewend voor het aanpakken van de
fileproblematiek. Ook dan is de relatie echter niet een op een met
de betaler. De genoemde financiële prikkels zijn daarnaast te zien
als vormen van dirigerend overheidsbeleid (en dus niet als
constituerend beleid). Tot slot zijn belastingen, accijnzen en
heffingen vormen van generieke beleidsinstrumenten (in principe
gelden zij voor iedereen) en als vormen van verticale sturing (de
overheid legt op).
Belastingen en heffingen zijn gebaseerd op onder meer de
Algemene wet inzake rijksbelastingen en voor lokale overheden
in onder meer de Gemeentewet.
Er zijn zeer veel voorbeelden van de toepassing van belastingen,
accijnzen, eigen bijdragen, heffingen en dergelijke. Een bekend
voorbeeld is het accijns op alcoholische dranken. Door de
accijnsheffing poogt de overheid het alcoholgebruik te
ontmoedigen via prijsprikkels voor de consument (ervan
uitgaande dat de producenten de accijnzen doorberekenen aan
de consumenten) en binnen het alcoholgebruik de consumptie
van ‘lichtere’ vormen te stimuleren boven de dranken met een
hoger alcoholpercentage. Over de effectiviteit hiervan zijn veel
onderzoeken beschikbaar, met als algemene lijn dat de
prijsprikkel via accijnsheffing werkt, maar minder bij de
probleemdrinkers (omdat deze groep sterk prijsinelastisch is).
Een ander voorbeeld betreft het gebruik van
financieringsheffingen in de kinderopvang. Per 1 januari 2007
dragen werkgevers verplicht bij aan de kosten van kinderopvang
van hun werknemers. Zij betalen daarvoor een heffing aan de
overheid. De Belastingdienst betaalt vervolgens aan de ouders
een toeslag uit ten bedrage van een derde van de kosten.
Een voorbeeld van een regulerende belasting is de regulerende
energiebelasting (REB). Deze belasting is ingevoerd als
onderdeel van de vergroening van het belastingstelsel. De heffing
is budget-neutraal ingevoerd, d.w.z. tegelijkertijd met de invoering
van de REB zijn de inkomstenbelastingen met bedrag gelijk aan
de opbrengst van de REB verlaagd. Het doel van de REB is het
zuinige gebruik van energie te stimuleren. De REB op groene
stroom is per 1 januari 2005 geheel afgeschaft, omdat het
voordeel daarvan weglekte naar buitenlandse producenten van
groene stroom.
Als voorbeeld van eigenbijdragen kunnen de eigenbijdragen in de
AWBZ worden genoemd
(www.ggzbeleid.nl/bek_eigenbijdragen.html). De eigen bijdrages
worden geregeld in het Bijdragebesluit Zorg:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
219
•
•
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Voor een deel van de AWBZ-zorg moet een eigen bijdrage
worden betaald. Motief voor de eigen bijdrage bij verblijf is
een besparing van kosten bij de cliënt omdat de instelling
een aantal dagelijkse kosten voor haar rekening neemt, zoals
voeding en huisvesting.
Het motief voor de eigen bijdrage voor ambulante zorg is een
andere: de verzekerden prikkelen tot een doelmatiger
gebruik van zorg. In België noemt men deze bijdrage dan
ook remgeld. Het innen van een eigen bijdrage in de
ambulante zorg kent daarmee vooral een besparingsmotief
voor de overheid (lagere zorguitgaven).
Regulering via prijsprikkels gericht op (1) het veranderen van
gedrag van burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties
en/of (2) het financieren van de voorziening van een bepaald
publiek goed en/of (3) het tot stand brengen van een
herverdeling.
Overheid: rijksoverheid (nationale belastingen, accijnzen) of
lagere overheden (gemeentelijke heffingen). De hoogte van
eigenbijdragen ed. wordt veelal door de rijksoverheid in
samenspraak met de publieke instellingen bepaald.
Financiële prikkels hebben een dwingend karakter. Belastingen,
accijnzen en veel heffingen gelden ‘voor iedereen’ (generiek) en
kunnen ook door de overheid afgedwongen worden. Bij
eigenbijdragen geldt dit in mindere mate en is een en ander
afhankelijk van de hierover specifiek gemaakte afspraken.
Hard, omdat de genoemde financiële prikkels doorgaans door
middel van wet- en regelgeving worden vastgelegd en ook
‘afdwingbaar’ zijn.
Handhaving door de belastingdienst of anderszins (bijvoorbeeld
ook via product- of bedrijfsschappen).
Doordat genoemde financiële instrumenten een wettelijke basis
kennen, is handhaving eenvoudiger dan bij meer vrijblijvende
instrumenten. Aan de handhaving zijn anderzijds wel hoge kosten
verbonden. Denk aan de kosten die worden gemaakt om de
belastingdienst draaiende te houden, maar denk ook aan de
kosten die moeten worden gemaakt om bij de verschillende
loketten eigenbijdragen en accijzen te kunnen innen. In het geval
van de alcoholaccijns is dat eenvoudiger (de productprijs is
simpelweg hoger), dan bij de zorg (waar apart betaald moet
worden of zaken verrrekend moeten worden).
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
De handhaafbaarheid en inning van belastingen en accijnzen is
verder ook geregeld via de zogenoemde invorderingswet. (uitgegeven op 30 mei 1990). De wet gaat over invordering van rijksbelastingen, invoerrechten en accijnzen. In vergelijking met soortgelijke wetgeving in het buitenland, is de Nederlandse Invorderingswet relatief vergaand. Zo mag een belastingschuldige gegijzeld worden totdat hij de schuld betaalt en mag de belastingschuld bij een zogeheten aansprakelijkgestelde (iemand anders
dan de belastingplichtige) geïnd worden.
De prikkels kunnen gericht zijn op bedrijven, burgers of
maatschappelijke organisaties.
Afhankelijk van de soort belasting, heffing en dergelijke.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
220
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Soms kunnen Nederlanders die niet in Nederland wonen toch nog
gebruik maken van Nederlandse regelingen. Dit geldt
bijvoorbeeld voor de kinderopvangtoeslag die ook kan worden
verkregen indien men in andere Europese landen woont en werkt.
De kosteneffectiviteit van de inzet van belastingen, heffingen en
eigen bijdragen en dergelijke varieert naar de specifieke
omstandigheden en doelgroepen; er is dan ook geen algemeen
geldende conclusie over effectiviteit te trekken. In principe is de
effectiviteit vooral afhankelijk van de mate waarin de doelgroep
haar gedrag laat afhangen van prijsprikkels. Op sommige
beleidsdossiers voorziet de prijs dan in sterke prikkels en in
andere minder (zoals bijvoorbeeld in het geval van
probleemdrinkers, die weinig gevoelig zijn voor een verhoging
van de accijns op alcohol).
•
Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het
algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en
bedrijven maken.
•
Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal ingezet
worden of leveren geld op.
•
Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het
algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en
bedrijven maken. Dit kan zowel voordelig maar ook nadelig
uitpakken, indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW
gewenste keuzes.
Regulerende belastingen en andere instrumentengericht op
gedragsbeïnvloeding werken minder marktverstorend dan
financieringsinstrumenten.
Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling vaak niet
gewenste prijsprikkels en soms ook hoge administratieve lasten
als gevolg daarvan.
Financiële gedragsprikkels werken beter indien de doelgroep
prijsgevoelig is.
Bij een lage prijselasticiteit is het instrument dat ingezet wordt om
gedrag te beïnvloeden weinig effectief.
Indien er teveel verschillende belastingen, heffingen ed. zijn, kan
het maatschepplijk draagvlak voor het instrument verkleinen.
Geen
• Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, hoofdstuk ‘Belastingen als beleidsinstrument’, 27 maart 2003.
• Ken Messere, Christopher Heady en Flip de Kam, Tax Policy:
theory and practice in OECD countries, 2003.
• Leo Stevens, Elementair Belastingrecht 2006/2007, theorieboek.
Nog toe te voegen
FACTSHEETS
221
C.27 Factsheet 27 Aanbesteden
Naam
Aanbesteden
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen
Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een
organisatie selecteert om een bepaald werk, een dienst of een
levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders
worden benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend maakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren. Aan de bekendmaking zijn eisen verbonden, zie art 3 BAO. Bedrijven worden gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke prijs het bedrijf denkt de opdracht te kunnen uitvoeren. Op een
bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de
opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt. Het verlenen van
de opdracht aan een van de inschrijvers wordt gunning genoemd.
De opdracht kan zijn:
• Een ‘werk’, bijvoorbeeld het bouwen van een gebouw;
• Een ‘dienst’, bijvoorbeeld het uitvoeren van een onderzoek;
• Een ‘levering’, het leveren van een partij goederen;
Europees aanbesteding is verplicht boven bepaalde drempelbedragen, die verschillen naar de aard van de aan te besteden
werkzaamheden. Voorafgaand aan de aanbesteding moeten de
voorwaarden bekend zijn en later mogen hier geen wijzigen meer
in worden aangebracht. Onder de instellingen die (Europees)
aanbestedingsplichtig zijn vallen in ieder geval overheidsinstellingen (ministeries, provincies, gemeenten) en publiekrechtelijke
organisaties en de nutsector, waaronder energie- en openbaar
vervoerbedrijven. Overigens is het ook onder deze drempels vaak
zinvol om opdrachten middels aanbestedingen aan partijen te
gunnen. Op die manier wordt immers gebruik gemaakt van de
aanwezige concurrentie tussen verschillende aanbieders.
Voor ‘werken’ geldt dat het drempelbedrag voor Europees aanbesteden momenteel 5.278.000 miljoen euro bedraagt, terwijl dit
voor dienstverlening en levering veel minder hoog, namelijk
137.000 euro, is. Voor decentrale overheden ligt deze laatste
drempel op 211.000 euro. Onder deze bedragen is de overheid in
beginsel vrij om te kiezen op welke wijze de selectie van de leverancier plaatsvindt, zij het dat de overheid zich daarbij wel moet
houden aan algemene uitgangspunten die onder meer in het EGverdrag zijn vastgelegd (gelijke behandeling van aanbieders,
geen discriminatie plaatsvinden, et cetera). Verder is transparantie in de besluitvorming over de gunning van opdrachten raadzaam. De overheid kan onder meer onderhands aanbesteden
waarbij een beperkt aantal partijen wordt uitgenodigd voor offerte
of kiezen voor een aanbesteding met voorafgaande selectie.
Beneden de drempelbedragen kan een overheid ook, afhankelijk
van de vraag of dit conform het zelf in aanvulling op de aanbestedingsregels geformuleerde kaders beleid is, kiezen voor een
enkelvoudige uitnodiging (dus zonder concurrentie).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
222
BIJLAGE C
Onafhankelijk van de vraag of aanbesteding verplicht is, is het
vaak zinvol om optimaal gebruik te maken van de concurrentie
tussen verschillende aanbieders. Deze concurrentie kan leiden tot
lagere prijzen, betere kwaliteit van de dienstverlening en in veel
gevallen tot zowel een lagere prijs als een betere dienstverlening.
Kwalificatie instrument
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
SZW heeft ook interne regels voor aanbesteding, deze staan
beschreven in de Nadere regeling Contractbeheer SZW, o.a. art
9.
Aanbesteding is een formeel instrument dat wettelijk is verankerd
op Europees niveau. Er is sprake van directe regulering via geen verboden. Het is verder een effector voor het ingezette beleid
om als overheid meer gebruik te maken van in de markt aanwezige concurrentie, om gelijke concurrentieverhoudingen op de
markt te bevorderen en om het proces van gunning van overheidsopdrachten transparanter te maken.
Het aanbestedingsbeleid is verder stimulerend van aard, maar
aan het niet voldoen van de voorschriften zijn wel sancties verbonden en verliezende partijen kunnen bovendien bezwaar aantekenen. De benadeelde partij kan naar de civiele rechter stappen
om een kort geding aan te spannen en ook een klacht indienen bij
de Europese Commissie. De EC kan ook zelfstandig een inbreukprocedure beginnen. Het aanbestedingsbeleid is in zekere
zin een specifiek instrument, omdat het ziet op overheden en
publiekrechtelijke organen en dergelijke. Het is een vorm van een
verticaal beleidsinstrument (het is door de overheid top down
voorgeschreven).
Een Europese aanbesteding is een aanbesteding volgens bepaalde Europese richtlijnen. Zie verder wetgevend kader.
UWV besteedt reïntegratietrajecten aan
UWV ondersteunt zijn klanten met een afstand tot de arbeidsmarkt bij hun terugkeer naar het arbeidsproces. De ondersteuning
kent vele vormen. Afhankelijk van de situatie van de klant kan de
re-integratiecoach van UWV de klant zelf (tijdelijk) ondersteunen.
Voor andere klanten zal de re-integratiecoach UWV in nauw overleg met de klant re-integratiedienstverlening inkopen. Deze
dienstverlening bestaat in de regel uit re-integratietrajecten, maar
er bestaat ook de mogelijkheid tot het inkopen van losse diensten
en scholing.
De dienstverlening koopt UWV bij commerciële bedrijven in. In
het kader hiervan wordt tevens gebruik gemaakt van het afsluiten
van raamcontracten re-integratietrajecten en - diensten via een
aanbestedingsprocedure.
Bron:
http://www.uwv.nl/overuwv/Organisatie/inkoop_reintegratiedienstv
erlening/aanbesteding/Aanbesteding.asp
(NB: bij de individuele re-integratie overeenkomst is geen aanbesteding geweest).
Kenmerken op een rij
Typering probleem
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Een publieke instelling dient belastinggelden zo zorgvuldig mogelijk te besteden. Om zeker te zijn dat de instelling het meeste
waar voor zijn geld krijgt, kan een aanbestedingsprocedure worden gebruikt. Ook moet er binnen Europa op een transparante
wijze worden gegund om discriminatie/ monopolie vorming te
voorkomen.
FACTSHEETS
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
223
De aanbestedingsregels worden deels opgesteld door de overheid, voornamelijk Europa. Verder kunnen overheden zelf aanvullende regels opstellen (die dan niet strijdig mogen zijn met en/of
afbreuk mogen doen aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen).
Voor een overzicht van de Nederlandse regelgeving zie:
http://www.ovia.nl/content.jsp?objectid=5798.
De aanbestedingsregels zijn dwingend van karakter.
Zie hiervoor.
Het ministerie van Economische Zaken ziet zelf niet actief toe op
de naleving van de aanbestedingsregels, maar voert met enige
regelmaat onderzoeken uit naar de nalevingpraktijk. Een recente
nalevingsmeter is te vinden op:
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472 (klikken op documenten – onderzoeken).
Verder dient de controlerend accountant (zowel de AD als de
Rekenkamer) in het kader van de rechtmatigheidtoets ook te
bezien of voldoende waarborgen aanwezig zijn met betrekking tot
het voldoen aan de aanbestedingsrichtlijnen.
De aanbestedingsrichtlijnen zijn algemeen geldend (voor de hiervoor beschreven doelgroep van aanbestedingsplichtige instellingen).
De wettelijke grondslag voor Europees aanbesteden vormen twee
Europese aanbestedingsrichtlijnen (2004/17/EG en 2004/18/EG).
Op nationaal niveau zijn deze richtlijnen geïmplementeerd door
middel van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren
(Bass).
Verder is momenteel de zogenoemde Aanbestedingswet 2006 in
behandeling in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel hiertoe is april
2006 ingediend en naar verwachting wordt het voorstel medio
2007 aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt:
• Introductie van een verplichte toetsing van de integriteit van
ondernemers die overheidsopdrachten gaan uitvoeren,
waardoor niet-integere ondernemers worden uitgesloten. De
toets ziet op veroordelingen voor strafbare feiten en
overtredingen van mededingingswet. Hij wordt uitgevoerd door
het Centraal Orgaan Verklaringen omtrent het Gedrag
(COVOG) van het Ministerie van Justitie.
• Het wetsvoorstel regelt dat opdrachtgevers geen
disproportioneel zware eisen kunnen stellen aan ondernemers.
• Vereenvoudiging van procedures zodat de administratieve
lasten worden verlaagd voor zowel ondernemers als
opdrachtgevers.
• Harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende
diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de
Europese aanbestedingsdrempels.
De nieuwe Aanbestedingswet is een raamwet, dat wil zeggen dat
deze alleen hoofdzaken regelt. De concrete uitwerking zal net als
bij de huidige wet voornamelijk in regelgeving op het niveau van
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) plaatsvinden. Dit is
wenselijk om wijzigingen in de Europese Richtlijnen en
ontwikkelingen in de jurisprudentie tijdig te kunnen
implementeren. Het Bao en het Bass zullen te zijner tijd onder de
nieuwe Aanbestedingswet worden gehangen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
224
BIJLAGE C
Internationale aspecten/ internati- De Europese aanbestedingsregels zijn bij uitstek Europees van
onaal juridische randvoorwaarden strekking en toepassing. De regels zijn gebaseerd op de Europese richtlijnen. Zo kan bij een aanbesteding kan in beginsel geen
onderscheid worden gemaakt op basis van de herkomst of nationaliteit van een aanbieder. (Deze regels worden opgenomen in
de Aanbestedingswet)
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosHet goed organiseren van een aanbesteding vraagt om enige
ten)effectiviteit?:
professionaliteit wat betreft het goed kunnen beschrijven van het
gewenste product of de af te nemen dienst. De vraag moet goed
worden geformuleerd in de vorm van een bestek. Daarnaast is
enige juridische kennis vereist om zeker te stellen dat voldaan
wordt aan de wettelijke eisen. Deze investering verdient zichzelf
vaak wel terug, blijkt uit diverse onderzoeken. Daarbij kan de
winst soms eenvoudig worden aangetoond (door de kosten voor
een bepaalde dienst te vergelijken met die vóór de aanbesteding). Op diverse niveaus van overheden zijn legio voorbeelden
bekend van voordelen die kunnen oplopen tot enkele tientallen
procenten. Voor complexe diensten is vergelijking vaak lastig en
is de meerwaarde in termen van lagere kosten en/of betere
dienstverlening vaak moeilijk hard te maken omdat het product
zelf van karakter is veranderd, omstandigheden zijn gewijzigd et
cetera.
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Voor een recente evaluatie van dit instrument zie het rapport
‘Meer waarde met PIA - Evaluatie Project Professioneel Inkopen
en Aanbesteden (PIA)’ verkrijgbaar via
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472. Een van de conclusies is dat de totale structurele besparingen op de rijksinkoop
ten tijde van de evaluatie uitkomt op tussen de 91 miljoen euro en
116 miljoen euro. Daarbij tekenen de onderzoekers aan dat het
hierbij om een tussentijdse raming gaat. Immers, bij de inkooptaakstellingen was sprake van een ‘ingroeiscenario’ waarbij uiteindelijk het totale volume van 150 miljoen euro in 2007 gerealiseerd moet zijn. Geconcludeerd kan dus worden dat via de weg
van inkoopbesparingen en efficiency-verbeteringen aanzienlijke
resultaten zijn geboekt, maar vooralsnog niet ter grootte van het
einddoel van 150 miljoen euro.
Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren van het
prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden dienst. Verder biedt
aanbesteding als voordeel dat het de transparantie van de uitbesteding verbetert en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na
te denken over het resultaat dat van de dienstverlening wordt
verwacht. Het stimuleert met andere woorden output- en outcomegericht denken.
Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren
van inkopen en aanbesteden bij de (rijks)overheid.
Door aanbesteding verliest het ministerie in enige mate invloed
ten aanzien van de partij die uiteindelijk de dienst mag leveren of
het werk mag uitvoeren. Selecteren op subjectieve criteria (affiniteit met een bepaalde uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen
in het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis van objectieve en vooraf gecommuniceerde criteria.
Door transparantie in het aanbestedingsproces wordt de vergelijkbaarheid van aanbiedingen groter en kunnen nieuwkomers
(zeker bij openbare aanbesteding) makkelijker toetreden.
FACTSHEETS
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur en links:
Contactpersonen:
225
•
Partijen die veel werk onderhands gegund kregen kunnen
per saldo opdrachten verliezen. Verder vragen met name Europese aanbestedingen vaak relatief grote investeringen van
private aanbieders.
•
Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke administratieve lasten tot gevolg hebben. Administratieve Lasten zijn de
lasten om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving van de overheid zoals het
overleggen van bewijzen (KvK) of verklaringen (milieubewustzijn).
Intern organiseren van voldoende expertise. Verder draagt een
zekere schaalgrootte van een dienst (of werk of levering) bij aan
de kansen dat er veel partijen inschrijven voor de opdracht. Dit
kan ook gestimuleerd worden door niet vooral voor te schrijven
‘wat’ gedaan moet worden, maar met name de resultaten die
ervan verwacht worden. Dit heeft tevens als voordeel dat de in de
markt aanwezige creativiteit over de optimale wijze van uitvoering
van de opdracht zo goed mogelijk wordt benut.
Bestekken aanbesteden die zeer gedetailleerd zijn en die vooral
voorschrijven wat gedaan moet worden (en niet wat het zou moeten opleveren). Verder zijn juridische onvolkomenheden funest
omdat partijen die uiteindelijk de aanbesteding niet winnen dan
bezwaar kunnen aantekenen, wat veel extra kosten en tijdverlies
kan opleveren.
•
Indien er gedurende de aanbestedingsperiode geen contactpersonen beschikbaar zijn om (schriftelijke) vragen te beantwoorden, bemoeilijkt dit de procedure. Zorg dus dat er altijd
iemand is, houdt rekening met vakanties, cursussen etc.
•
Begin op tijd, een aanbestedingsprocedure kan al gauw een
half jaar in beslag nemen.
•
Zorg dat het aantal partijen die worden gevraagd een offerte
in te dienen niet te laag ligt (te weinig concurrentie), maar
ook niet te hoog ligt. Dit geldt zowel voor openbare als onderhands aanbesteden. Aan het opstellen van offertes zijn
immers (hoge) kosten verbonden. Soms is het aantal partijen
zo groot dat de kosten van het opstellen van de offertes hoger zijn dan het bedrag van de opdracht.
•
http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedin
gen/
• http://www.aanbestedingskalender.nl/
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
227
C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO)
Naam
Verzelfstandiging /ZBO
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrument dat activiteit op afstand plaatst
Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een
overheidsdienst. Er worden in de regel twee hoofdvormen van
verzelfstandiging onderscheiden:
• Interne verzelfstandiging.
• Externe verzelfstandiging.
Bij interne verzelfstandiging wordt een organisatieonderdeel binnen de overheid organisatorisch afgezonderd. Het onderdeel
krijgt geen eigen rechtspersoonlijkheid en de ministeriële verantwoordelijkheid blijft geheel gehandhaafd (zie Van der Meij en
Reyn, 2000). Bij een interne verzelfstandiging verhuizen activiteiten van een overheid naar een apart onderdeel van die overheid.
Een voorbeeld van een interne verzelfstandiging is een agentschap: een onderdeel van een ministerie met een eigen en herkenbare positie die onder meer tot uiting komt in het financiële
regime dat van toepassing is.
Bij externe verzelfstandiging krijgt het organisatorisch af te zonderen organisatieonderdeel wel een eigen rechtspersoonlijkheid. De
ministeriële verantwoordelijkheid wordt daarbij meestal ingeperkt.
Ten opzichte van privatisering is het verschil dat bij externe verzelfstandiging de overheid nog wel overwegende zeggenschap
bezit en toezicht kan uitoefenen op de verzelfstandigde organisatie. Voorbeelden van externe verzelfstandiging zijn ZBO’s (zelfstandig bestuursorganen).
Verzelfstandigen gaat dus verder dan het gezamenlijk met andere
overheidsorganisaties uitvoeren van taken In dat geval spreken
we van een Shared Service Center (SSC), Gemeenschappelijke
Beheer Organisatie (GBO) of een ander samenwerkingsverband.
Verzelfstandiging kan de vorm aannemen waarbij een overheidsorganisatie wordt omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het
wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door
(top)ambtenaren. De werknemers verliezen de ambtenarenstatus.
De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV's. De betreffende overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap en kan op deze wijze toch enige invloed op het bedrijf
uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriele verantwoordelijkheid minder verstrekkend. Het toedelen van
taken aan verzelfstandigde overheidsorganen valt in ieder geval
nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.
Verzelfstandigen betekent dat binnen de overheid wordt uitbesteed. Een stap verder is het uitbesteden van activiteiten aan
marktpartijen. Verzelfstandiging kan een eerste stap zijn op weg
naar privatisering, waarbij de overheid ook (een deel van) de
aandelen verkoopt aan de particuliere sector.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
228
Kwalificatie beleidsinstrument
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
BIJLAGE C
Door interne of externe verzelfstandiging kiest de overheid ervoor
om de betreffende taak (voorlopig, nog steeds) zelf uit te voeren.
Er is sprake van overheidsproductie en niet van co-productie
(directe sturing in plaats van indirecte sturing). Er blijft ook sprake
van verticale aansturing, waarbij die in het geval van interne verzelfstandiging duidelijk groter is dan bij externe verzelfstandiging
(dan is er in enige mate ook sprake van horizontale verhoudingen
tussen het ministerie en bijvoorbeeld de ZBO). Verzelfstandiging
is te zien als een effector in de zin dat het implementatie van
beleid mogelijk maakt. Het kan tevens worden gezien als een
constituerend beleidsinstrument omdat het uitgaat van invloeduitoefening door de overheid op het betreffende taakveld voor langere termijn. Het is verder een specifiek instrument dat ziet op
één bepaalde taak of organisatie.
Voor een externe verzelfstandiging in de vorm van een ZBO is de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing.
Het UWV is een ZBO op basis van de wet SUWI art 2. De missie
van UWV luidt: ‘Wij stimuleren werken. Als werken onmogelijk is,
zorgen wij snel voor tijdelijk inkomen’. Dit vloeit voort uit de wet
SUWI (Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen). UWV
heeft daarbij ook een handhavingstaak: misbruik voorkomen en
bevorderen dat de regels nageleefd worden. UWV ondersteunt
zijn klanten bij reïntegratie: terugkeer naar het arbeidsproces.
Hiertoe koopt UWV reïntegratiediensten in bij commerciële
bedrijven.
Verzelfstandiging geschiedt tegen de achtergrond van een overheid die zich bezint op haar takenpakket, werkwijzen en organisatie om beter en selectiever te presteren. Steeds meer wordt de
uitvoering van het overheidsbeleid op afstand geplaatst doordat
taakorganisaties worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten aan de markt of doordat taken samen met de markt worden
uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking).
De taken van de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen van de spelregels. De overheid stelt zich meer op als
regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten achteraf controleert.
De overheid bepaalt zelf of en zo ja welk organisatieonderdeel
verzelfstandigd wordt.
Door verzelfstandiging verkrijgt het betreffende organisatieonderdeel, zeker bij een externe verzelfstandiging, meer autonomie en
beleidsvrijheid dan daarvoor het geval was. Er blijft echter sprake
van aansturing door de minister en in het geval van een interne
verzelfstandiging is de minister nog steeds volledig verantwoordelijk.
Dat hangt af van de contracten die met de verzelfstandigde instelling zijn opgesteld.
De minister is toezichthouder. Zijn doelstelling is te waarborgen
dat het zbo zijn wettelijke taken naar behoren uitvoert en te voorkomen dat het ZBO zijn positie (vaak een monopolie) gebruikt
voor activiteiten die in strijd zijn met het algemeen belang.
Bij interne verzelfstandiging wordt de relatie tussen (de rest van
het) ministerie en de te verzelfstandigen organisatie vaak vormgegeven door middel van zelfbeheer, contractmanagement en
dergelijke. De ministeriële verantwoordelijkheid is geheel gehandhaafd. Het agentschap is een bekende vorm hiervan.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
229
Bij externe verzelfstandiging is de ministeriële verantwoordelijkheid niet meer volledig. Toezicht vindt plaats door de minister (bij
zbo’s) of door benoemde commissarissen bij NV’s en er kunnen
net als bij interne verzelfstandiging vormen van contractmanagement worden toegepast en prestatieafspraken worden gemaakt.
Externe verzelfstandiging kan in de vorm van een ZBO maar ook
in de vorm van een overheids-NV (waar de overheid dan vaak
100% van de aandelen in bezit). Een ZBO is een extern verzelfstandigd bestuursorgaan met openbaar gezag dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. Tot op zekere hoogte is
wel de ministeriële verantwoordelijkheid van kracht.
Reikwijdte (gerichtheid)
De verzelfstandiging heeft betrekking op het betreffende onderdeel van de overheid.
Wetgevend kader
De kaderwet ZBO schept een wettelijk kader waaraan regelingen
met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) moeten
voldoen. Een zelfstandig bestuursorgaan is, volgens de definitie
in het voorstel, een bestuursorgaan van de centrale overheid, dat
bij wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur dan
wel bij ministeriële regeling is bekleed met openbaar gezag. Een
ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister. De wet
is van kracht sinds 01/02/07.
Internationale aspecten/ internati- Met name bij externe verzelfstandiging kan zich de situatie vooronaal juridische randvoorwaarden doen dat het betreffende organisatieonderdeel, bijvoorbeeld als
overheids-NV, op de markt gaat concurreren. Daarbij zijn dan in
ieder geval de (Europese) mededingingsregels van toepassing.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosVerzelfstandiging kan een goede manier zijn om voor het betreften)effectiviteit?:
fende organisatieonderdeel meer bedrijfsmatigheid en slagvaardigheid te creëren. Dit voordeel kan deels teniet worden gedaan
als bij de verzelfstandiging een te uitgebreid systeem van toezicht- en controlearrangementen wordt ingevoerd. De (kosten)effectiviteit is uiteraard ook afhankelijk van hoe deze gemeten
wordt en aan de hand van welke criteria.
Voordelen voor SZW:
Een verzelfstandiging kan effectief zijn vanuit de wens om de
bedrijfsmatigheid op te voeren, maar niet effectief of zelfs contraproductief vanuit het perspectief van de afnemer. Dit wil overigens niet zeggen dat de afnemer of de te bedienen cliënt altijd
minder wordt van verzelfstandiging. Als het een interne klant
betreft, bijvoorbeeld binnen ministerie, is veel afhankelijk van de
wijze waarop de interne contracten zijn geregeld en welke prikkels daarin zitten. Bij externe klanten, bijvoorbeeld van een overheids-NV, is daarnaast veel ook afhankelijk van de keuzevrijheid
die afnemers hebben (als de afnemer gebonden is aan één leverancier is het risico groot dat de prijs/kwaliteitsverhouding uiteindelijk niet verbetert).
• Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren
doordat niet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of
goedgekeurd hoeft te worden.
• Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de
verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid
biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafhankelijke overheidsorganisatie die los staat van de beleidsbepalers en/of de beleidsuitvoerders.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
230
BIJLAGE C
•
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald
worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald.
• Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich
meer toelegt op haar kerncompetenties en -taken.
• Verzelfstandiging stimuleert de klant- en resultaatgerichtheid
van de ambtenaren die binnen de organisatie werken.
• Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer
en minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral
bij de ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere verdelingen van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang. Om de nadelen in
te dammen is een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels
worden gesteld waaraan ZBO’s moeten voldoen
• Verzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer
(en/of de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet.
• Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring
naar buiten de organisatie.
• Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle
(grip) op de uitvoering ervan.
• Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang komen.
•
Verzelfstandiging levert (enige) vergrote beleidsvrijheid op en
stimuleert over het algemeen de bedrijfsmatigheid waarmee
het betreffende organisatieonderdeel kan werken. Dit kan
ook betekenen dat er meer mogelijkheden zijn op het gebied
van arbeidsvoorwaarden.
•
De klantgerichtheid kan toenemen doordat de organisatie
specifiek in het leven is geroepen om klanten te bedienen.
Door verzelfstandiging kan een diffuse situatie ontstaan waarbij
enerzijds wordt beleden dat het onderdeel bedrijfsmatig of zelfs
marktconform moet werken, maar waarbij anderzijds de overheid
in casu het kerndepartement nog een forse vinger in de pap
houdt.
•
Juiste balans tussen zelfstandigheid en gebondenheid.
•
Een verbetering van de democratische controle op ZBO’s.
•
Versterking van de legitimatie van zelfstandige bestuursorganen.
•
Ontbreken van helderheid over de te kiezen positionering op
het spectrum markt-overheid is een belangrijke faalfactor.
Een andere faalfactor is, bijvoorbeeld, dat een organisatieonderdeel weliswaar wordt verzelfstandigd, maar tegelijkertijd wordt ‘opgezadeld’ met sterk beperkende aansturing
vanuit het kerndepartement als opdrachtgever en toezichthouder.
•
Het aansturen van de verzelfstandigde organisatie kost te
veel tijd en geld en/of de capaciteit ontbreekt om goed aan te
kunnen sturen.
De keuze om een bepaalde taak (intern dan wel extern) te verzelfstandigen, te privatiseren en/of af te stoten, is niet alleen afhankelijk van de hierboven weergegeven rollen die de overheid
kan en zou willen innemen. Er spelen veelal ook diverse andere
overwegingen een rol bij een dergelijke keuze, bijvoorbeeld de
volgende :
FACTSHEETS
231
-
-
-
-
Referenties
Aanbevolen literatuur en links:
Contactpersonen:
Bedrijfsmatigheid: kan de organisatie de betreffende taak op
wat grotere afstand van de overheid effectiever en/of efficiënter uitvoeren?
Overwegingen van sociale aard (effect op de rechtspositie
van de ambtelijke medewerkers).
Fiscale en juridische overwegingen (bijvoorbeeld of er BTW
in rekening moet worden gebracht over de dienstverlening, of
er vennootschapsbelasting afgedragen moet worden of ook
de vraag of de betreffende taak aanbesteed zou moeten
worden).
Financiële overwegingen, bijvoorbeeld vanwege een veranderende kostenstructuur (wellicht als gevolg van wijzigende
arbeidsverhoudingen), mogelijke frictiekosten bij de overgang
naar de nieuwe positionering, et cetera.
De mate waarin de overheid invloed kan uitoefenen en
daarmee de door haar bepaalde publieke belangen kan
waarborgen.
Continuïteit van de dienstverlening en het waarborgen van
de kwaliteit ervan.
•
•
www.parlement.com
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op
01-02-2007, www.wetten.overheid.nl )
• www.bestuurskunde.nl
• www.andereoverheid.nl
• H.J. ter Bogt, Verzelfstandiging van overheidsorganisaties.
Theorie en praktijk. Proefschrift 1999.
• S. van Thiel, Sturen op afstand: over de aansturing van verzelfstandigde organisaties door kerndepartementen, in: Management in overheidsorganisaties, mei 2003.
• P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid, Alphen aan den Rijn, 2000.
• H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland,
TVVS, 35e jaargang, mei 1992, p. 111-116.
• Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control
en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische sturing, Capelle aan den IJssel, 1998.
• J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld, Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997.
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
233
C.29 Factsheet 29. Privatisering
Naam
Privatisering
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Instrument dat activiteiten op afstand plaatst.
Kwalificatie instrument:
Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in
private handen (het juridische eigendom van een onderneming
komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer
private partijen (marktpartijen) of als een (onderdeel van een)
overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid geen publieke taak meer ziet in het nastreven van een bepaald belang.
In het laatste geval kan de taak aan de markt worden overgelaten
en/of kunnen (onderdelen van) overheidsorganisaties die zich er
nog mee bezig houden worden omgevormd tot private partij. Zo
kunnen concurrentievervalsing door de overheid of ongewenste
vermenging van publieke en private geld- of informatiestromen in
hybride organisaties voorkomen worden. In Nederland werden zo
onder meer enkele busmaatschappijen, Postbank, de telefonie
(tegenwoordig KPN) en de posterijen (tegenwoordig TNT Post)
geprivatiseerd. De Nederlandse Spoorwegen werden niet geprivatiseerd, maar wel verzelfstandigd.
Privatisering houdt in dat de overheid ervoor kiest om de betreffende taak op afstand te plaatsen van de overheid. De overheid
kiest er dan voor om zich niet meer direct te belasten met de
oplossing van een ervaren maatschappelijk probleem en/of een
publiek belang. Bij een keuze voor privatisering maakt ‘overheidsproductie’ dus plaats voor andere, indirecte beleidsinstrumenten.
De privatisering is een formeel beleidsinstrument dat per traject
ook wettelijk wordt vastgelegd. Privatisering gaat veelal gepaard
met economische regulering, bijvoorbeeld als met het te privatiseren voormalige overheidsonderdeel financiële afspraken worden
gemaakt en/of een subsidierelatie wordt aangegaan. Privatisering
houdt ook een verschuiving in van verticale sturing naar meer
horizontale verhoudingen. Het geprivatiseerde onderdeel valt niet
langer onder de directe bevoegdheid van een minister en eventuele aansturing vindt dan niet meer plaats via ambtelijke directieven, maar op basis van een prestatieovereenkomst bijvoorbeeld.
Privatisering is te zien als een effector in de zin dat het implementatie van beleid mogelijk maakt.
Het is verder een specifiek instrument dat ziet op één bepaalde
taak of organisatie; er is nauwkeurig bepaald welke taken het
betreft. Verder kan privatisering ook worden gezien als een constituerend beleidsinstrument, omdat de beleidsomgeving op het
betreffende taakveld door de privatisering ingrijpend en vaak voor
langere tijd wordt gewijzigd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
234
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Van privatisering spreken we als de taakuitvoering wordt overgedragen aan een zelfstandige rechtspersoon, evenals dit het geval
is bij externe verzelfstandiging, en de overheid daarnaast geen
overwegende formele zeggenschap meer heeft of toezicht kan
uitoefenen op de geprivatiseerde organisatie. Dit houdt concreet
in dat de overheid bijvoorbeeld geen meerderheidsaandeel meer
bezit en er ook geen bestuurlijke verantwoordelijkheid meer is ten
aanzien van de organisatie.
Privatisering van de sociale zekerheid
De vormgeving van de sociale zekerheid in Nederland is de laatste vijftien jaar ingrijpend veranderd. De oorspronkelijk sterke
overheidsbetrokkenheid is drastisch aan het verminderen. Op
verschillende deelterreinen ontstaan er private en soms ook gecombineerd publiek-private arrangementen.
Hét voorbeeld is de privatisering van de Ziektewet. Hierdoor zijn
de werkgevers verantwoordelijk geworden voor de opvang van de
inkomensderving van hun zieke werknemers, terwijl daarvóór een
publieke, collectieve sociale verzekering gold.
Privatiseringstendensen doen zich ook voor bij bijvoorbeeld de
verzekering van ziektekosten (nieuwe Zorgverzekeringswet), de
bijstand (private reïntegratiebedrijven) en de arbeidsongeschiktheidsverzekering (uitvoering door private verzekeraars).
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Privatisering is het overgaan van een overheidsbedrijf in private
handen, meestal om het bedrijf marktgerichter en efficiënter te
maken en soms ook om er geld aan te verdienen. Een andere
reden kan zijn om het bedrijf in kwestie meer mogelijkheden te
verschaffen om op de kapitaalmarkt voldoende middelen te verkrijgen (denk aan de discussie over de privatisering van Schiphol).
De overheid bepaalt zelf of een bepaalde taak of een overheidsonderdeel wordt geprivatiseerd. Eén en ander wordt doorgaans
ook wettelijk vastgelegd.
Niet van toepassing.
Na privatisering kan de geprivatiseerde organisatie in beginsel
net als elk ander privaat bedrijf opereren, tenzij er aanvullende
afspraken zijn gemaakt die wettelijk vastgelegd kunnen zijn en/of
de vorm kunnen aannemen van subsidievoorwaarden of contractbepalingen. De wettelijk vastgelegde bepalingen zijn hard, al
kunnen ze soms ook een tijdelijke werking hebben (bijvoorbeeld
betreffende de overgangsperiode van overheidsdominantie naar
volledige liberalisering). De aanvullende afspraken in de vorm van
contracten of subsidievoorwaarden zijn minder hard en vaak
onderwerp van discussie tussen overheid en geprivatiseerde
organisatie.
FACTSHEETS
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
235
Toezicht en controle kan op verschillende manieren geregeld zijn.
In de eerste plaats zijn er algemeen geldende wettelijke bepalingen (bijvoorbeeld ten aanzien van mededinging, met een rol voor
de NMa). Daarnaast kan de overheid aanvullende toezichtstructuren ontwikkelen. Het toezicht kan echter niet te direct of ingrijpend
zijn omdat anders geen sprake is van een daadwerkelijke privatisering. Voorkomende vormen zijn dan onder meer het aanhouden
van een zogenoemd ‘gouden aandeel’ (aandeel met speciale
rechten) zoals het geval is bij onder meer KPN en TPG. Bij TPG
en KPN heeft het Rijk prioriteitsaandelen die de mogelijkheid
bieden onwelgevallige strategische beslissingen zoals fusies,
overnames of extra aandelenemissies, tegen te houden. De staat
heeft het gouden aandeel verkocht aan KPN en zal dat binnenkort vanwege Europese eisen ook bij aan TNT moeten doen. Een
andere optie is het benoemen van een ‘overheidscommissaris’
(formeel is deze figuur afgeschaft, maar het komt in de praktijk
nog regelmatig voor dat de overheid het recht heeft om één of
meer commissarissen te benoemen).
Bij privatisering wordt overigens vaak besloten om het aandeelhouderschap dat nog resteert van de overheid niet te laten uitoefenen door het betreffende beleidsministerie, maar door de Minister van Financiën. De overheid wil zich daarmee meer als gewone aandeelhouder opstellen en minder beleidsinhoudelijk sturen
langs deze weg.
Reikwijdte (gerichtheid)
Privatisering kan effecten hebben voor de werknemers (arbeidsvoorwaarden veranderen, omdat men niet langer ambtenaar is)
en op de klanten van de instelling (het doel is veelal om de instelling meer klantgericht te maken).
Wetgevend kader
Privatisering wordt per traject wettelijk vastgelegd.
Internationale aspecten/ internati- Bij privatisering geldt niet alleen Nederlands recht, maar ook
onaal juridische randvoorwaarden Europees recht, met name op het gebied van mededinging.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosIn evaluaties komen Megginson en Netter (2001), Lundsgaard
ten)effectiviteit?:
(2002) en Nestor en Mahboobi (2000) tot de conclusie dat de
experimenten met privatisering en marktwerking in de wereld
grosso modo hebben bijgedragen aan een grotere welvaart.
-
-
Lundsgaard, J., 2002, Competition and efficiency in publicly
funded services, OECD Working Paper, no. 331, Paris.
Megginson, W.L., en J.M. Netter, 2001, From state to market:
A survey of empirical studies on privatization, Journal of
Economic Literature, 39: 321-389
Nestor, S., en L. Mahboobi, 1999, Privatisation of public
utilities: The OECD experience, working paper, OECD, Paris.
Voor een Nederlandse evaluatie zie: Wijnbergen, van, S. (2005),
Staat of privaat, wat misgegaan is en waarom, in: ESB Dossier –
Tien jaar mededingings- en reguleringsbeleid, pp. D27-D28.
In praktijk verschillen de voordelen en nadelen echter sterk per
privatiseringstraject. Er zijn diverse voorbeelden van privatiseringen die in eerste instantie geen succes waren (beleidsmatig en/of
financieel).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
236
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
Een roemrucht voorbeeld betreft de privatisering van het loodswezen, waar na privatisering een monopolie ontstond waardoor
dienstverlening minder werd en tarieven omhoog gingen. Er zijn
echter ook diverse voorbeelden van privatiseringen die (relatief)
succesvol zijn gebleken omdat na privatisering de overheid geen
invloed verloor die zij liever had willen behouden en tegelijkertijd
de prijs/kwaliteitsverhouding verbeterde (onder meer bij KPN en
TPG (tegenwoordig TNT post) wordt dit veelal zo gewaardeerd).
•
Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak niet
(meer) wordt gezien als een publieke taak die de overheid
dient te organiseren. Privatisering kan dus bijdragen aan een
slankere overheid met een betere focus op haar kerntaken.
•
Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities worden geschapen) concurrentie op om de gunst van de consument. Hierdoor zijn de geprivatiseerde bedrijven gedwongen
om efficiënter te werken en niet te dure of slechte producten
te leveren, anders gaan ze ten onder in de concurrentie. Bovendien betaalt de belastingbetaler niet meer mee aan een
slecht functionerend of verlieslijdend bedrijf. Daarentegen
gaat van de kapitaalmarkt een disciplinerende werking uit.
•
De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht
uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar niet genoeg consumenten gebruik willen maken van de producten of diensten
ervan, om wat voor reden dan ook, kan het niet voortbestaan
en zal het verdwijnen.
•
Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse
markt open te stellen voor buitenlandse aanbieders. Dit is
een doelstelling die binnen bijvoorbeeld de Europese Unie
algemeen opgeld doet.
•
Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren een
winstoogmerk ten koste gaat van de benodigde service die
verleend dient te worden aan de burger. Geprivatiseerde bedrijven zouden besparen op secundaire zaken, waardoor de
totale dienstverlening zou afnemen.
•
Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te belangrijk zijn
om aan de markt over te laten. Zij beschouwen producten als
water en energie als basisbehoeften, die collectief gegarandeerd zouden moeten worden. Ook worden sommige producten van een dermate niet-economische waarde geacht,
zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan zonder dat ze
zich zelf kunnen financieren. Een voorbeeld zijn publieke omroepen.
•
Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde bedrijven alsnog door overheden gesteund worden om geen werkgelegenheid verloren te laten gaan. Hierdoor wordt het effect
van de privatisering (deels) ongedaan gemaakt. De overheid
spendeert nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel
een deel van haar zeggenschap erover kwijt.
FACTSHEETS
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
237
•
Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering is
geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde bedrijf
meer vrijheid om kapitaal aan te trekken en daarmee gewenste investeringen te plegen.
•
Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk gereduceerd,
wat meer handelingsvrijheid opneemt en daarmee de slagvaardigheid van de organisatie als bedrijf sterk kan vergroten.
•
De mogelijkheden voor marktconforme salariëring en beloning van het management worden ook vergroot. De slagkracht van de organisatie neemt verder toe doordat het eenvoudiger is om slecht functionerend personeel te vervangen.
•
Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij voor een
bepaalde periode de te privatiseren onderneming nog in enige mate toezicht ondervindt vanuit de overheid en/of nog niet
volledig vrij is in haar strategie en beleid.
•
Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist. Indien na privatisering een monopolie in stand blijft (bijv. vanwege schaalvoordelen) dan zijn de efficiëntiebaten niet hoog en kan het
zelfs nadelig zijn om te privatiseren omdat een private monopolist meer prikkels heeft om haar marktmacht te misbruiken
dan een publieke monopolist.
Aandacht voor combinaties van instrumenten die goed werken.
Verder kan privatisering alleen de gewenste resultaten opleveren
als vooraf goed is nagedacht over de marktordening die dan
ontstaat. Een worst case scenario is een privatisering die leidt tot
een monopolist die ook niet meer door de overheid wordt gedisciplineerd.
Onvoldoende voorbereiding van de organisatie die wordt geprivatiseerd, soms in combinatie met een management dat nog vooral
overheidsgericht is. Verder is vanuit het perspectief van de consument zoals gesteld een privatisering die leidt tot een (ongereguleerd) monopolie funest.
•
Bedenk eerst hoe de ordening van de markt er idealiter uit
ziet. Betrek hierbij bijv. Het afwegingskader zoals Sweder
van Wijnbergen dat in september 1999 in het NRC publiceerde.
•
Indien de geprivatiseerde organisatie geen publieke taak
vervult, maar wel taken waaraan enig publiek belang is verbonden, is vaak sprake van aanvullende afspraken, prestatiecontracten en/of subsidiëring (waarbij de laatste bij voorkeur wordt afgebouwd).
•
P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid, Alphen aan den Rijn, 2000.
• H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland,
e
TVVS, 35 jaargang, mei 1992, p. 111-116.
• Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control
en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische sturing, Capelle aan den IJssel, 1998.
• J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld, Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997.
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
239
C.30 Factsheet 30 Handhaving
Naam
Hoogwaardig handhaven, handhavingsprikkels en Tafel
van 11
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Handhaving
Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het
gaat om bemoeienis van een handhavende overheidsorganisatie,
waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van wet- en regelgeving. Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag
wordt uitgevoerd en aangesproken indien gedrag afwijkt. Met handhaving kan ook worden voorkomen dat er wordt teruggevallen in oud
gedrag in geval van nieuwe regels.
Wie de handhaving uitvoert, hangt af van het niveau waarop de afspraken worden gemaakt. Zo is de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld
verantwoordelijk voor de handhaving van de overheidsvoorschriften
voor arbeidsomstandigheden.
Niet alle handhaving gebeurt van overheidswege.
Handhaving vindt ook binnen en door bedrijven zelf plaats, zoals bijvoorbeeld interne audits of een arbo-coördinator. Handhaving kan een
onderdeel van het werkoverleg zijn doordat werknemers onderling
elkaar aanspreken.
Daarnaast vindt privaatrechtelijke handhaving plaats; naleving van
CAO’s bijvoorbeeld is een zaak van partijen zelf.
Er zijn twee soorten handhaving:
– Preventieve handhaving: actief toezien of voorschriften worden nageleefd
– Repressieve handhaving: toepassen van (of dreigen met) diverse sancties als regels worden overtreden.
De ‘Tafel van elf’
Door het ministerie van justitie is een beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels ontwikkeld de ‘Tafel van elf’. Met het instrument kan tijdens het ontwikkelen van regels vooraf een inschatting
worden gemaakt van de verwachte naleving en de benodigde handhavingsinzet. Op internet bestaat de mogelijkheid een analyse te doen
van de handhaafbaarheid mbv Tafel van 11 (www.it11.nl).
De 'Tafel van Elf' kent toepassingen in elke fase van het rechtshandhavingsproces:
– Als ex-ante toets voor de regelgever;
– Als onderdeel van een ex-post evaluatie voor de beleidsmaker;
–
Als onderdeel van een risico-analyse voor de handhaving.
Toepassing van het model geeft de beleidsmaker en/of regelgever
inzicht in de sterke en zwakke kanten van de naleving en handhaving.
Voor de methode zie:
http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha
ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
240
Kwalificatie instrument:
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Handhaving kan worden gezien als een formeel beleidsinstrument, het
is een algemeen aanvaard, ingeburgerd instrument dat ook een wettelijke basis kent (als het gaat om handhaving van door de overheid
opgestelde normen). Handhaving zelf is te zien als overheidsproductie
en is daarmee een direct beleidsinstrument. Verder is handhaving te
zien als een vorm van directe regulering (er wordt toegezien dat bepaalde ge- of verboden in de praktijk worden nageleefd). Handhaving
kan een belangrijke effector zijn, omdat voor de realisatie van beleidsdoelen toezien op het naleven van regels vaak belangrijk is. Handhaving is verder vooral een repressief instrument, gericht op het bestraffen van ongewenst gedrag. Het veronderstelt ook een verticale verhouding van overheid tot de betreffende doelgroep. Deze doelgroep is
meestal goed afgebakend (specifiek), maar kan soms ook het brede
publiek of ‘alle bedrijven’ betreffen (het is dan een generiek instrument). Tot slot is handhaving een eenzijdig beleidsinstrument. De
overheid ziet toe op het gewenste gedrag en bestraft ongewenst gedrag, maar tegenover gewenst gedrag staat verder geen ‘beloning’ of
een wederprestatie van de overheid. Private handhaving is een vorm
van zelfregulering.
Handhaving wet- en regelgeving. Een voorbeeld is Hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht. Art 5:11 t/m 5:36. Hierin staan regels hoe
handhaving moet plaatsvinden m.b.t. de Algemene wet bestuursrecht.
Boete van de Arbeidsinspectie: Lik op stuk
De Arbeidsinspectie (AI) kan werkgevers direct een boete opleggen bij
geconstateerde overtreding van de Arbo-wet of de Arbeidstijdenwet.
‘Lik op stukbeleid’ heet dat ook wel.
Dit geldt, binnen het kader van de Arbo-wet, ook voor werknemers.
Als zij zich niet aan de voor hen geldende regels houden, kan de AI
ook hen een boete opleggen. Werknemers hebben immers ook hun
wettelijke verantwoordelijkheden.
Er wordt direct proces-verbaal opgemaakt en aan het Openbaar Ministerie gezonden als er sprake is van een misdrijf, wat bijvoorbeeld
het geval is bij:
- het niet naleven van een bevel tot stillegging in het kader van de
Arbo-wet,
- het niet naleven van een bevel tot het staken van de arbeid in het
kader van de Arbeidstijdenwet,
- wanneer enkele voornamelijk in de regelgeving genoemde verbodsbepalingen worden overtreden.
Dit gebeurt ook wanneer binnen 48 maanden voor eenzelfde overtreding al twee keer eerder een boete is opgelegd en de beslissing ‘onherroepelijk’ is.
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
De overheid heeft een monopolie als het gaat om het mogen toepassen van geweld. Tegelijk heeft de overheid de taak om, als het nodig
is om publieke belangen te borgen, wet- en regelgeving op te stellen.
Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde
wet- en regelgeving in praktijk ook echt wordt nageleefd. Bovendien,
als de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van
de overheid in gevaar komen.
Bij de wet wordt bepaald wie de bevoegdheid heeft om te handhaven.
Zie ook: Regels voor handhaving, hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht. Art 5:11 t/m 5:36
FACTSHEETS
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
241
Als handhaving effectief is, is de mate van dwingendheid maximaal
(gegeven het geweldsmonopolie van de overheid).
n.v.t.
Over de handhaafbaarheid van de handhaving kan worden opgemerkt
dat deze van veel zaken afhangt: is gedrag eenvoudig waar te nemen,
is er een gedoogcultuur, zijn er voldoende handhavers, etc.
Dit verschilt per wet en per regel. Handhaving is op een ieder gericht
voor wie de verplichtende norm geldt.
Algemene wet bestuursrecht hoofdstuk 5 Handhaving art 5:11 t/m
5:36.
Wet- en regelgeving kent indien van toepassing een handhavings- en
of toezicht paragraaf/hoofdstuk.
Bijv. Handhaving Openbare Orde A19 art172 Gemw., art 15.1 Telecommunicatiewet
Ook wetten met een internationale oorsprong moeten worden nageleefd. Een deel daarvan, zoals bijvoorbeeld EU-richtlijnen, is geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving. Voor de handhaving van deze regels geldt dus dat de norm en de handhaving van de
norm in principe terug te vinden is in de Nederlandse regelgeving. Een
ander deel betreft normen die voortvloeien uit internationale verdragen
waarbij Nederland partij is ( bijv. ILO-verdragen, ESH handvest, BUPO etc) en die niet zijn omgezet in nationale regelgeving. De wetgever
moet zich bij het maken van nieuwe regels er wel van vergewissen dat
deze regels niet in strijd komen met de normen uit onder meer bovengenoemde verdragen. Als er sprake is van rechtstreeks werkende
bepalingen van internationaal recht (zoals bijvoorbeeld bij artikel 26
Bupo, waarin een algemeen discriminatieverbod is neergelegd) kan
bovendien nationale wet- en regelgeving door de rechter worden getoetst aan deze internationale bepalingen.
Van kosteneffectiviteit van handhaving is sprake indien de kosten van
handhaving lager zijn dan de baten in termen van een afname van
normoverschrijdend gedrag. Indien handhaving niet of niet voldoende
zorgt voor een afname van het aantal overtredingen van normen,
terwijl wel kosten worden gemaakt voor handhaving, is de effectiviteit
onvoldoende. De totale kosten die gemaakt worden per norm om te
zorgen dat deze niet wordt overtreden zijn over het algemeen niet
bekend. Het is echter zo dat de straf die tegenover het gedrag staat
invloed heeft op de waarschijnlijkheid dat het gedrag zal worden vertoond. Hierbij geldt echter ook weer dat er een maximum valt te bepalen, sommigen zullen het gedrag vertonen ook al staat hier een heel
hoge straf tegenover, de effectiviteit van vooruitzicht van straf als
effectief instrument geld in deze gevallen niet. Eenzelfde gaat op bij
de pakkans, bij een lage pakkans zal het ongewenste gedrag vaker
worden vertoond dan bij een hogere pakkans.
Er zijn in een enkel geval wel effectiviteitberekeningen gedaan van de
handhaving. Een voorbeeld is de analyse die de Nederlandse Mededingingsautoriteit heeft gemaakt van haar eigen optreden. zie pp. 5859 http://www.nmanet.nl/Images/Jaarverslag%202004_tcm1673911.pdf
Effectiviteit van straffen wisselt per soort overtreding en per soort
straf. Voor overtredingen die gedrag bevatten dat normoverschrijdend
is in zin van de morele opinie geldt dat handhaving gemakkelijker en
effectiever is dan overtreden van normen die de morele opinie niet of
weinig overschrijden.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
242
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
•
Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep goed worden
beïnvloed.
• SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsinstrumenten (boetes,
ontzeggen van voordelen etc.).
• Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie ‘De Tafel van elf’
voor de dimensies die bepalend zijn voor de mate van naleving
van regelgeving).
• Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste gedrag niet meer
voorkomt.
• Indien wet- en regelgeving goed en effectief wordt gehandhaafd
ontstaat er een gelijk speelveld voor stakeholders; iedereen moet
zich aan de regels houden.
• Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid (in tegenstelling tot gedogen)
• Sommige wet- en regelgeving sluit niet aan bij de zelfgevoelde
normen, waardoor het veel moeite kost om de normen na te leven.
• Een strikte handhaving vereist dat stakeholders – als ze ten minste
niet beboet o.i.d. willen worden – goede kennis van regels en procedures moeten hebben.
• Een strikte handhaving kan financiële gevolgen hebben voor stakeholders (investeren om beter aan de regels te voldoen, of het
betalen van boetes).
• Handhaving heeft een grote kans van slagen indien de kosten van
ongewenst gedrag voor de overtreder hoger zijn dan van gewenst
gedrag,
• Het zo eenvoudig mogelijk houden van het beleid/regeling kan
bijdragen aan betere naleving, bijvoorbeeld door weinig uitzonderingsmogelijkheden aan te bieden,
• Het instellen van een subsidie, extra heffingen of prijsregulering
kunnen naleving bevorderen,
• Het draagvlak voor nieuw beleid wordt vergroot door de doelgroep,
uitvoeringsorganisatie en handhavers in een vroeg stadium bij de
ontwikkeling van het beleid te betrekken,
• Betrek belangengroeperingen en invloedrijke leden van de doelgroep, uitvoerings- en handhavingsorganisaties bij het te ontwerpen beleid. Leg een deel van de verantwoordelijkheid voor het slagen van het beleid bij de doelgroep door middel van zelfregulering,
• Ga na of informele controle een positieve of negatieve invloed zal
hebben op naleving van het beleid.
(Bron: ‘Tafel van elf’)
• Van de handhavende maatregel gaat geen gezag uit waardoor
deze niet wordt nageleefd.
• Beleid dat strijdig is met de verwachtingen en of opvattingen van
de doelgroep ten aanzien van de overheid zal vrijwel zeker worden
overtreden (hierbij speelt opvoeding een rol, mogelijk kan scholing
nalevingsbevorderend werken,
• De kosten/straf/pakkans van het overtreden van een norm zijn te
laag, waardoor handhaving geen effect heeft.
(Bron: ‘Tafel van elf)
FACTSHEETS
Valkuilen en tips:
243
•
•
•
•
•
•
•
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren en maak
de handhaving simpel en helder.
Stem de verschillende regels goed op elkaar af.
Maak de doelgroep vervolgens duidelijk welk gedrag u wilt handhaven. Bepaal van tevoren welke stappen en sancties worden
opgelegd indien normen niet worden nageleefd.
Houd de handhaving duidelijk en consequent.
Stem wetten en regels goed op elkaar af.
Zorg dat handhavers goed zijn toegerust en opgeleid.
Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren.
Inspectie Werk en Inkomen. Handhaving door de sociale verzekeringsbank in 2005. IWI 2006.
www.arbeidsinspectie.szw.nl
De ‘Tafel van elf’ is een op de gedragswetenschappen gebaseerd
model, opgebouwd uit elf dimensies. Met elkaar zijn deze dimensies
bepalend voor de mate van naleving van regelgeving.
http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha
ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/
http://www.justitie.nl/images/Veelzijdig%20instrument%20oktober2006
_tcm34-9097.pdf
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
245
C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend
voorschrift
Naam
Wetten
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Wet- en regelgeving
Kwalificatie instrument:
Wetgeving heeft zeer veel verschillende functies, als zelfstandig instrument gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende voorschriften (ge- en verboden, rechten en plichten).
Wet/Algemeen verbindend voorschrift: elk geschreven besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, afkomstig van een overheidsorgaan, dat tot wetgeving bevoegd is:
- de regering en de Staten Generaal (formele wetten).
- de regering alleen (AMvB).
- de minister (ministeriële regeling)
- Provinciale en gemeentelijke verordeningen.
- Verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties.
Belangrijke kenmerken van wet- en regelgeving zijn:
•
•
•
•
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Het generieke karakter: wet- en regelgeving geldt in principe niet
slechts voor een bepaalde groep in de maatschappij, maar voor
iedereen.
Verplichtende normen zijn eenzijdig van karakter.
Wet- en regelgeving is bij uitstek een voorbeeld van verticale beleidssturing. De overheid hanteert een top down-benadering en
staat boven de partijen.
Wet- en regelgeving vormen formele beleidsinstrumenten. Daarbij
kan wet- en regelgeving als een zelfstandig instrument worden gezien, maar in relatie tot andere beleidsinstrumenten vormt wet- en
regelgeving vaak ook het vehikel om deze instrumenten te formaliseren.
Een deel van de wetgeving, met name de Grondwet en het staatsrecht, kunnen worden getypeerd als constituerend.
Wet- en regelgeving kan zowel stimulerend als repressief zijn. Ge- en
verboden die worden vastgelegd in wet- en regelgeving kwalificeren
als repressief, maar een deel van de wet- en regelgeving gaat juist
over het (onder voorwaarden) toestaan van gedrag en in combinatie
met parallelle instrumenten kan daar dan ook een stimulerend effect
van uitgaan.
Tot slot is wet- en regelgeving vooral effector, omdat het gebruikt
wordt om beleid te implementeren.
Algemeen Verbindend Voorschrift
Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag (WML)
Iedere werknemer tot 65 jaar heeft recht op een minimumloon. Voor
werknemers van 23 tot 65 jaar geldt het wettelijke minimumloon. Voor
werknemers onder de 23 jaar geldt het minimumjeugdloon. Dat is
volgens een bepaalde sleutel afgeleid van het minimumloon. Het
jeugdloon stijgt naarmate men ouder wordt. Op grond van de Wet
gelijke behandeling van mannen en vrouwen mag geen - direct of
indirect - onderscheid worden gemaakt in betaling aan mannen en
vrouwen.
De Arbeidsinspectie ziet toe op naleving van de Wet minimumloon en
minimum vakantiebijslag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
246
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
BIJLAGE C
Enerzijds is recht een middel om de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te bevorderen. Anderzijds is recht een stelsel wat alle gedrag
wenst te normeren wat kan leiden tot overregulering.
Afhankelijk van het soort wetten: de regering en de Staten Generaal
(formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister (ministeriële
regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen, verordeningen
van waterschappen en andere doelcoöperaties. Wetten van lagere
wetgevers mogen niet strijdig zijn met hogere wetgeving, indien er wel
sprake is van strijdigheid dan kunnen zij door een hoger bestuursorgaan worden vernietigd of door de rechter onverbindend worden verklaard.
Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.
Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.
Handhaving van verplichtende normen door juridische sancties. De
handhaving van wetten is verdeeld naar rechtsgebied: civiel, bestuurlijk, strafrecht etc.
Degenen tot wie de norm is gericht.
Wetten, gewoonterecht, internationale verdragen en jurisprudentie.
Wetgeving in de zin van eeniederverbindende bepalingen voortkomend uit verdragen waar Nederland partij in is, heeft na bekendmaking in Nederland directe werking. Burgers kunnen zich hierop beroepen. Europese wetgeving wordt gemaakt door de Europese Commissie. Europa heeft een Centraal Hof van Justitie en het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens.
De uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen hebben een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming
van de interne markt van de Europese Unie. Het Europese Hof voor
de Rechten van de Mens in Straatsburg is een orgaan van de Raad
van Europa (dus niet van de Europese Unie) en spreekt recht op basis
van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de
Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen ziet toe op de eerbiediging en de
toepassing van de regelgeving en de oprichtingsverdragen van de
Europese Unie. Om deze taak goed te kunnen vervullen, heeft het Hof
onder meer ruime rechtsprekende bevoegdheden gekregen.
In sommige gevallen moet of kan een rechter uit een EU-lidstaat zich
met een vraag wenden tot het Hof. Het Hof kan dan een bindende
uitleg geven aan Europese regelgeving via zogenaamde prejudiciële
beslissingen. Deze procedure is bedoeld om te voorkomen dat de
nationale rechters het gemeenschapsrecht op verschillende wijzen
uitleggen.
Sinds 1989 is aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen toegevoegd. Dit treedt op als de hoogste bestuurlijke rechter van de Gemeenschappen en houdt zich voornamelijk met Europees economisch ordeningsrecht bezig.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
247
In het Gerecht van eerste aanleg heeft, net als in het Hof, uit elke
lidstaat een rechter zitting.
Naast Europese wet- en regelgeving is Nederland ook partij in een
aantal internationale verdragen zoals het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, een verdrag van de Verenigde
Naties, gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van
de Mens en de ILO-verdragen (International Labour Organisation).
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Wet- en regelgeving is effectief, omdat de handhaafbaarheid vanwege
het verplichtende karakter het geweldsmonopolie van de overheid
(wetgever) groter is dan bij andere instrumenten. Het wetgevingsproces duurt over het algemeen lang (gang langs Raad van State, de
Tweede Kamer en de Eerste Kamer),
De overheid kan bij het opstellen van de wet- en regelgeving te hoog
of te laag inzetten doordat zij een informatieachterstand hebben ten
opzichte van burgers/bedrijven.
Voordelen voor SZW:
De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling opleggen aan de
samenleving
Nadelen voor SZW:
•
Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig en kostbaar
traject.
•
Door de maatschappelijke pressie op de vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan het draagvlak voor extra regels
ondermijnd worden.
Voordelen voor stakeholders: •
Duidelijke rechtspositie.
•
Rechtszekerheid.
Nadelen voor stakeholders:
•
Wet- en regelgeving kan veel administratieve lasten met zich
meebrengen.
•
Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving beperkt marktpartijen in hun keuzemogelijkheden en belemmert ze bij het kiezen van de doelmatigste oplossing)
•
Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’): regulering kan
leiden tot andere prijsverhoudingen voor bijvoorbeeld inputfactoren in het productieproces of voor goederen en diensten in het algemeen. Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een welvaartsverlies
Slaagfactoren:
Vervangen van ingewikkelde en onduidelijke wetten door minder en
overzichtelijke wetten en regels.
Faalfactoren:
•
Indien veel informatie van de burgers/bedrijven nodig is om goede wet- en regelgeving te maken, kan dit informatieprobleem een
faalfactor met zich meebrengen.
•
Indien er snel verandering gewenst is, is wet- en regelgeving
waarschijnlijk te weinig flexibel om snel te kunnen reageren (omdat het wetgevingsproces moeilijk te versnellen is).
Valkuilen en tips:
•
Valkuil: Overregulering: de neiging om te snel en te vaak naar het
zware instrument wet- en regelgeving te grijpen kan leiden tot
overregulering.
Referenties
Aanbevolen literatuur:
www.overheid.nl
www.wetten.overheid.nl
Programma Bruikbare rechtsorde, Ministerie van Justitie:
http://www.justitie.nl/onderwerpen/recht_en_rechtsbijstand/bruikbare_r
echtsorde/
Contactpersonen:
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
249
C.32 Factsheet 32 Vergunningen
Naam
Vergunningen
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Wet- en regelgeving
De vergunning is een veelgebruikt middel voor het realiseren van
publieke doelen en het borgen van het publiek belang. Vergunningen
zijn een zwaar middel dat niet hoeft te worden gebruikt indien met
eenvoudigere middelen de gewenste situatie kan worden bereikt.
Er bestaat geen vaste omschrijving van het begrip “vergunning”. In
wet- en regelgeving komen tal van andere begrippen voor. Zo vond de
Taskforce Vergunningen bij het inventariseren van vergunningstelsels
een reeks uiteenlopende benamingen.
Die variatie doet afbreuk aan de transparantie van de regelgeving, al
is de benaming veelal wel bekend bij degenen, die het meest bij hantering van het instrument betrokken zijn. Geleidelijk aan brengen de
Aanwijzingen voor de Regelgeving meer orde door het onderscheiden
van een viertal begrippen:
•
Vrijstelling: een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van
gevallen
•
Ontheffing: een beschikking waarbij in een individueel geval
een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt
•
Vergunning: een beschikking waarbij een bepaalde handeling wordt toegestaan
•
Erkenning: een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat
een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet.
De Taskforce verstaat in dit Toetsingskader onder een vergunning:
de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn.
Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid om een bepaalde in principe verboden
activiteit uit te voeren. Een vergunning is een beschikking: een besluit
dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van
een aanvraag daarvan (zie: Art 1.3 lid 2 Awb).
In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om
een vergunning te krijgen. Condities van de vergunningverlening zijn
vastgelegd in de vergunning.
Kwalificatie instrument:
Zie ook: Eenvoudig vergunnen, advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen.
Vergunningen zijn te zien als formele beleidsinstrumenten. Ze worden
op landelijk niveau vastgelegd in wet- en regelgeving en op lokaal
niveau uitgevoerd met name door middel van verordeningen die door
de gemeenteraad vastgesteld dienen te worden. Vergunningen zijn
verder indirecte beleidsinstrumenten omdat de overheid niet zelf een
(uitvoerende) taak op zich neemt, maar overige maatschappelijke
actoren toestaat bepaald gedrag te vertonen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
250
BIJLAGE C
De overheid past vergunningen toe om beleid vorm te geven en
daarmee zijn vergunningen te zien als effector van beleid. In het perspectief van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten nemen
vergunningen een middenpositie in. Vergunningen verbieden niks,
maar ze stimuleren ook niet actief bepaald gedrag. Vergunningen zijn
– zoals aangegeven – bedoeld om gedrag, onder voorwaarden, toe te
staan.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
Voorts zijn vergunningen dirigerende beleidsinstrumenten, gericht op
de kortere termijn en ook specifiek van aard. De vergunning wordt
verleend aan de aanvrager en ziet daarmee op een duidelijk omschreven doelgroep. Tot slot zijn vergunningen vormen van eenzijdig
beleidsinstrumentarium, in de zin dat er geen tegenprestatie wordt
verlangd door de overheid, en een voorbeeld van een verticale manier
van sturing door de overheid. De overheid staat toe, onder voorwaarden, en om deze positie in te kunnen nemen moet de overheid zich
niet tussen de partijen maar er boven plaatsen.
Beschikking (de beschrijving is hierboven reeds gegeven conform Art
1.3, lid 2 Awb).
Werkzaamheden met of nabij vrijkomende ioniserende straling
Elke werkgever dient de werkplekken zo in te richten dat onnodig
risico wordt vermeden. De Arbeidsinspectie houdt onder andere toezicht op de veiligheid en bescherming van werknemers tegen stralingsrisico’s in bedrijven.
Straling kan in twee soorten worden onderverdeeld:
- Ioniserende straling: wordt uitgezonden door radio-actieve stoffen
en röntgentoestellen.
- Niet-ioniserende straling: Laser-, UV, magnetische- en microgolfstraling behoren tot de niet-ioniserende straling.
Bedrijven waar werknemers werkzaamheden verrichten met of nabij
vrijkomende ioniserende straling, dienen te beschikken over vergunningen. Bedrijven met niet-ioniserende stralingsbronnen hebben geen
vergunning nodig, maar dienen zich te houden aan de geadviseerde
blootstellingslimieten van de Gezondheidsraad.
Werkgevers dienen een vergunning te hebben wanneer zij ioniserende straling met behulp van toestellen opwekken en radioactieve stoffen toepassen. Zo is het bijvoorbeeld verboden om zonder vergunning
de volgende toestellen te gebruiken:
- deeltjesversnellers, zoals neutronengeneratoren, cyclotrons, bètatrons en lineaire versnellers;
- röntgentoestellen met een maximale buisspanning van 100 kilovolt
of meer.
De vergunningverlening voor de Kernenergiewet is een taak van het
Agentschap SenterNovem
(www.senternovem.nl/stralingsbescherming)
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met
wie worden de regels opgesteld?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
De overheid heeft bij wet bepaalde activiteiten verboden, maar vindt
dat dit een te generiek verbod is en wenst in bepaalde, aan specifieke
in de wet geformuleerde voorwaarden toe te staan dat deze activiteiten niet zijn verboden.
Formele wetgever (in samenwerking met) lagere overheden. Regels
zijn vastgesteld bij of krachtens de wet
FACTSHEETS
Dwingendheid (mate van
beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht,
controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/
internationaal juridische
randvoorwaarden
251
Vergunning geeft verlof een bepaalde handeling die anders verboden
is te verrichten, maar stelt ook beperkingen op die moeten worden
nageleefd. Men kan echter kiezen niet van de bevoegdheid die een
vergunning verleend gebruik te maken.
Met moet aan voorwaarden voldoen om voor een vergunning in aanmerking te komen. Vergunningen zijn gebonden aan regels waaraan
men zich moet houden. Indien men een vergunning verkrijgt, kan men
ook kiezen geen gebruik te maken van de verkregen bevoegdheid.
Naleving van voorwaarden wordt gehandhaafd door hiervoor aangewezen overheidsinstanties. Bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie.
Ieder die een vergunning aanvraagt. Ieder die een vergunning heeft.
Beschikking Art 8.1, lid 2
Vergunningen kunnen een grensoverschrijdend effect hebben, maar
zijn in principe een instrument van nationale regelgeving.
In andere landen wordt ook gebruik gemaakt van vergunningen als
beleidsinstrument. Ook de Europese Commissie kan vergunningen
verlenen.
Evaluatie
Wat is er bekend over de
(kosten)effectiviteit?:
Over de vergunning als instrument zijn geen kosten effectiviteitsstudies gevonden.
De effectiviteit van vergunningen zelf is hoog. Echter, het aanvragen
en beoordelen en handhaven van vergunningen levert veel administratieve en handhavingslasten op. Bovendien wordt wel gesteld dat
er te vaak vergunningen nodig zijn; het instrument zou te vaak worden
ingezet. De laatste jaren is met het oog hierop een aantal projecten
gestart om vergunningen om te zetten in algemene regelgeving.
Zie hiervoor ook het advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen.
Voordelen voor SZW:
•
Transparantie doordat vergunningen individueel verleend worden
•
Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan specifieke
handelingen.
•
De handhaving kan eventueel worden uitbesteed aan private
toezichthouders.
Nadelen voor SZW:
•
Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel beoordeeld moet
worden voor elke vergunningsverlening.
•
Door deze individuele beoordeling is het proces veel trager dan
algemene regelgeving, waar geen beoordeling plaatsvindt.
Voordelen voor stakeholders: Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling verricht mag worden.
Nadelen voor stakeholders:
•
Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met het aanvragen
van de vergunning
•
Onzekerheid doordat gewenste handeling die onder vergunning
valt pas mag worden uitgevoerd indien vergunning is verkregen.
•
Vaak moeten meerdere vergunningen worden aangevraagd voor
een gewenste handeling
Slaagfactoren:
•
Veel mogelijkheden voor controle/handhaving.
•
Doorvoeren van gewenst beleid door sturen met vergunningen.
•
Goed bewaakte integriteit bij verlenen vergunningen.
Faalfactoren:
Vergunningen kunnen veel administratie veroorzaken en vertragend
werken (en daardoor een achteruitgang van productiviteit betekenen).
Valkuilen en tips:
Vergunningen zouden alleen gebruikt moeten worden in situaties
waarin algemene regels niet afdoende zijn.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
252
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
www.administratievelasten.nl
www.regering.nl
Oostdijk A. en Wils J. Vergunningen onder de loep. Besluit Stralingsbescherming. 2006.
Algemene Rekenkamer rapport Reductie administratieve lasten voor
het bedrijfsleven
Advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen: Eenvoudig
vergunnen: http://appz.ez.nl/bestel/toon.asp?id=05OI19
Taskforce vereenvoudiging vergunningen; Naam en contactgegevens
komen nog
FACTSHEETS
253
C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren
Naam
Algemeen Verbindend Verklaren.
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Wet- en regelgeving
Kwalificatie instrument:
Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een
regeling met beperkte werking een algemene werking krijgt. Er
wordt in dat verband gesproken van een daad van materiële
wetgeving.
Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek
om algemeen verbindend verklaring van cao’s. Partijen die met
elkaar een cao zijn overeengekomen kunnen bij de directie Uitvoeringstaken Arbeidsvoorwaardenwetgeving (UAW) van het
ministerie van SZW een verzoek indienen om bepalingen van hun
CAO algemeen verbindend te verklaren. Door een dergelijk algemeen verbindend verklaring gelden de Cao-bepalingen in beginsel voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende
bedrijfstak of (sub)sector voor zover zij werkzaamheden verrichten die vallen binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. De
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan de Caobepalingen die niet in strijd zijn met de vigerende wet- en regelgeving of het overheidsbeleid algemeen verbindend verklaren.
Het algemeen verbindend verklaren (AVV) is een formeel instrument, gebaseerd op wetgeving (bij Cao’s bijvoorbeeld op grond
van de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten). De
overheid kiest met algemeen verbindend verklaren voor een positie boven de partijen, bijvoorbeeld boven de sociale partners als
het gaat om arbeidsovereenkomsten, zodat het instrument van
AVV een duidelijke vorm is van verticale sturing door de overheid.
Overigens gaat aan het afsluiten van een cao vaak wel een langdurig overleg vooraf met sociale partners, zodat in de praktijk ook
elementen van horizontale beleidssturing zichtbaar zijn. AVV is
verder te zien als directe regulering: de overheid stuurt direct via
een gebod op gewenst gedrag. De overheid zet AVV in als effector van beleid en niet als detector.
Naar de aard is algemeen verbindend verklaren generiek van
toepassing. Het instrument wordt ingezet om vooralsnog voor een
beperkte groep gehanteerde regels te verplichten voor ‘iedereen’
die in dezelfde situatie verkeert. Het instrument kan worden gekwalificeerd als een repressief instrument omdat de overheid er
zaken mee oplegt en afdwingt. Tot slot is algemeen verbindend
verklaren een eenzijdig sturingsinstrument omdat de overheid
geen wederprestaties verwacht.
Juridische definitie:
Het algemeen verbindend verklaren gebeurt eigenlijk alleen met
de Collectieve Arbeidsovereenkomst. In de wet AVV worden de
regels gegeven die hierop van toepassing zijn. De minister kan
zowel cao-bepalingen algemeen verbindend verklaren als onverbindend verklaren. Bepalingen worden onverbindend verklaard
indien dat in het algemeen belang is (wet AVV art 8).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
254
Praktijkvoorbeeld:
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
BIJLAGE C
Voorbeeld CNV
Als de CNV Bedrijven Bond met een werkgeversorganisatie een
bedrijfstak-cao heeft afgesloten, wordt het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om deze algemeen verbindend te verklaren. Dat wil zeggen dat de cao niet alleen geldt
voor de bedrijven die zijn aangesloten bij de werkgeversorganisatie, maar voor alle werkgevers en werknemers in de sector.
De overheid wenst een regeling die slechts van toepassing is
voor een beperkte groep mensen of activiteiten algemene werking te geven. Het primaire doel van algemeen verbindend verklaren is te voorkomen dat concurrentie tussen bedrijven ontstaat op
arbeidsvoorwaarden.
De minister van SZW op verzoek van één of meer cao-partijen
(werkgevers- of werknemersorganisaties).
De regels voor het Algemeen verbindend verklaren zijn vastgelegd in de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend
verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten
Werkgevers en werknemers dienen zich aan de CAO te houden
Aan algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen dienen
werkgever en werknemer zich te houden. Er bestaan mogelijkheden om uitgezonderd te worden van algemeen verbindend verklaarde cao’s; zie valkuilen en tips.
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Vakbonden, werkgeversorganisaties houden toezicht op naleving
trole en bestraffing):
van de CAO
Reikwijdte (gerichtheid)
Alle werkgevers en werknemers waarvoor de algemeen verbindend verklaring geldt
Wetgevend kader
Wet AVV
Internationale aspecten/ internati- Algemeen verbindend verklaren kan grensoverschrijdende effeconaal juridische randvoorwaarden ten hebben. Dit kan bijvoorbeeld als een bedrijf(stak) opereert op
de internationale markt en door de algemeen verbindend verklaring verplicht is arbeidsvoorwaarden te verstrekken die duidelijk
verschillen van wat internationaal gezien usance is en daarmee
de eigen internationale concurrentiepositie beïnvloeden.
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosEr is een breed draagvlak voor het Algemeen verbindend verklaten)effectiviteit?:
ren van cao-bepalingen. Van de direct aan een cao gebonden
werkgevers oordeelt 87% positief over het algemeen verbindend
verklaren van de CAO. Van de werkgevers die indirect, door
algemeen verbindend verklaring aan de cao gebonden zijn, is
84% positief.
Werkgevers die direct of indirect aan een cao zijn gebonden,
noemen onder meer als voordeel dat de concurrentie op arbeidsvoorwaarden wordt beperkt en de arbeidsrust wordt bevorderd.
Zij vinden dat de CAO in de praktijk voldoende flexibiliteit biedt
om arbeidsvoorwaarden op ondernemingsniveau nader in te
vullen. Een meerderheid vindt wel dat op dit vlak nog verdere
verbeteringen mogelijk zijn. (Bron: Regioplan 2004, i.o.v. SZW)
Voordelen voor SZW:
•
Afname van aantal verschillende regelingen en hierdoor
vergroting transparantie.
•
Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen
Nadelen voor SZW:
Geen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
255
•
•
•
•
Stabiele arbeidsverhoudingen
Voorkomen van arbeidsonrust
Transparantie van regelgeving
Individueel kan worden afgezien van de CAO en kunnen
andere afspraken worden overeengekomen
•
Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden
(vooral de lonen).
•
Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden
(vooral de lonen) waardoor de dynamiek en flexibiliteit van de
arbeidsmarkt geschaad zou kunnen worden.
•
Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt verminderd. Indien werkgevers niet deelnamen aan een CAO maar
eigen regels hanteerden, kan het zijn dat wanneer in hun
veld een CAO algemeen verbindend wordt verklaard deze
ook voor hen gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie bedongen, IKEA bijvoorbeeld heeft een eigen
werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden van de
werknemers moet behartigen.
Indien het draagvlak en organisatiegraad in de betreffende sector
groot zijn.
•
Indien de organisatiegraad in de betreffende sector laag is.
•
Grote bedrijven willen vaak niet meedoen aan een algemene
CAO (zie nadelen stakeholders).
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan ondernemingen met een eigen CAO uitzonderen van het besluit tot
algemeen verbindend verklaren van Cao-bepalingen. Door deze
zogeheten dispensatie hebben ondernemingen of subsectoren de
mogelijkheid arbeidsvoorwaarden af te spreken die toegesneden
zijn op de desbetreffende onderneming of subsector. Voorwaarde
is echter wel dat werkgevers en werknemers onafhankelijk van
elkaar zijn.
Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren
van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten.
Toetsingskader AVV Cao-bepalingen
Regioplan 2004, onderzoek naar draagvlak Algemeen verbindend
verklaren Cao’s iov ministerie SZW.
www.cao.szw.nl
Dr. M.F.P. Rojer, ‘De betekenis van de CAO en het algemeen
verbindend verklaren van Cao’s’, ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, december 2002.
W.J.P.M. Fase & J. van Drongelen, CAO-recht, Deventer, 2004.
Persbericht minister van SZW De Geus 06/096:
http://home.szw.nl/actueel/dsp_persbericht.cfm?link_id=97610
Contactpersonen:
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS
257
C.34 Factsheet 34 Beleidsregels
Naam
Beleidsregels
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Wet- en regelgeving
Een beleidsregel is volgens de Algemene wet bestuursrecht
(Awb): een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van
wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid
van een bestuursorgaan (art. 1:3, vierde lid).
Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift.
Het is anders dan wet- en regelgeving geen naar buiten
werkende bindende regel. Bij een beleidsregel gaat het
doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het
bestuursorgaan al heeft.
Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging instrueren alsook betrekking hebben op de weg
waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan
een beleidsregel de wijze bepalen waarop feiten die ten
grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden
vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in
een beleidsregel worden vormgegeven.
Kwalificatie instrument:
Beleidsregels zijn besluiten in de zin van de Awb. Dit
betekent dat de algemene zorgvuldigheidsregels uit de Awb
bij de totstandkoming van dergelijke besluiten van toepassing
zijn. Specifieke regels over beleidsregels zijn opgenomen in
titel 4.3 van de Awb. Zo is in artikel 4:81 geregeld wie
bevoegd is of kan worden tot het vaststellen van
beleidsregels. Dat is het bestuursorgaan met betrekking tot
een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid
uitgeoefende dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
In andere gevallen kan het slechts voor zover dat bij een
wettelijk voorschrift is geregeld. Artikel 4:82 maakt een
verlichting van de motiveringsplicht mogelijk: besluiten
kunnen dan worden gemotiveerd met een verwijzing naar
een vaste gedragslijn die in een beleidsregel is vastgelegd.
Artikel 4:83 bepaalt dat een bestuursorgaan dat
beleidsregels vaststelt aangeeft op welke bevoegdheid de
beleidsregel betrekking heeft. Artikel 4:84 verplicht het
bestuursorgaan conform de beleidsregels te handelen,
anderzijds verplicht het tot afwijking van de beleidsregel wanneer het vasthouden daaraan wegens bijzondere omstandigheden tot gevolgen leidt die onevenredig zijn in
verhouding tot het doel van de beleidsregel. Beleidsregels
zijn dus schriftelijk, in een daartoe strekkend besluit,
neergelegde regels.
Beleidsregels kunnen alleen worden vastgesteld ten aanzien
van bevoegdheden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk) die
het bestuursorgaan al heeft (een hen toekomende of onder
zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, een door hem gedelegeerde bevoegdheid, dan wel een bevoegdheid die bij
wettelijk voorschrift is bepaald). Via een beleidsregel kunnen
niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers of bedrijven
worden opgelegd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
258
BIJLAGE C
Via een beleidsregel kan bijvoorbeeld worden aangegeven
wanneer wel of geen ontheffing of vergunning wordt verleend, ook kan via een beleidsregel bijvoorbeeld een interpretatie van regelgeving worden gegeven. Voor een rechter
is dat overigens niet bindend.
Met het instrument beleidsregel kiest de overheid nadrukkelijk positie kiest boven de betrokken partijen en er dus sprake
is van een verticale sturingsvorm. Beleidsregels zijn verder
eenzijdig, omdat er geen tegenprestaties worden verlangd.
Ze zijn in beginsel generiek van aard, omdat de overheid
beoogt om mensen of maatschappelijke actoren in eenzelfde
situatie gelijk te behandelen.
Beleidsregels kunnen worden gezien als directe regulering
(er is geen sprake van financieel-economische of sociale
regulering). Op het spectrum van stimulerende en repressieve instrumenten zitten beleidsregels dichterbij de laatste.
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Beleidsregels zijn bovendien dirigerend van aard, omdat ze
bij uitstek gericht zijn op het realiseren van gedragsveranderingen op de kortere termijn.
De tekst in geel is van SEO en moet eventueel nog worden
aangepast aan de herziene tekst die door juristen van WBJA
is geschreven (geldt voor instrumenten 34 en 35)
Beleidsregel (zie beschrijving instrument; definitie die daar is
opgenomen is overgenomen uit Art 1:3, lid 4. Awb). Beleidsregels moeten worden onderscheiden van richtlijnen. Een
richtlijn heeft de strekking aan anderen dan de opsteller ervan een bepaalde handelwijze te suggereren. Richtlijnen van
ministeries richting gemeenten of instellingen plegen die te
doen. Ze zijn geen beleidsregels, omdat ze geen betrekking
hebben op het gebruik van een bevoegdheid die door of
onder verantwoordelijkheid van het betrokken departement
wordt uitgeoefend.
Beleidsregels Arbowet SZW
Deze beleidsregels bieden houvast bij de toepassing van
wettelijke voorschriften in de Arbowet, het Arbobesluit en de
Arboregeling. Voor werkgevers geven Arbo-beleidsregels
aan hoe men kan handelen om te voldoen aan de wet. Toch
zijn arbo-beleidsregels geen wettelijke regels: kan hetzelfde
resultaat (‘beschermingsniveau’) op andere wijze bereikt
worden, en kan de werkgever dat aantonen, dan mag hij ook
op andere wijze dan de beleidsregels aangeven, invulling
geven aan de wettelijke regels. Arbo-beleidsregels zijn namelijk in de eerste plaats bedoeld om de Arbeidsinspectie
houvast te geven bij het handhaven van de Arbowet.
FACTSHEETS
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking
gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
259
Beleidsregels zijn geschikt om al bestaande bevoegdheden
van bestuursorganen nader in te kleuren. Voorbeelden zijn:
- wanneer wordt een ontheffing of vergunning al of niet verleend;
- welke boeten worden opgelegd bij overtreding van wettelijke voorschriften;
- hoe kan je voldoen aan een voorschrift in de wet - of regelgeving;
- hoe gaat een toezichthouder met zijn bevoegdheden om,
en
- hoe worden aanvragen voor subsidie beoordeeld.
Beleidsregels worden opgesteld door bestuursorganen (zie
beschrijving).
Beleidsregels zijn geen wetgeving. Beleidsregels kunnen ook
niet gelden als algemeen verbindende voorschriften. Toch
binden beleidsregels het bestuur jegens burgers en bedrijven, omdat een bestuursorgaan in principe handelt overeenkomstig de beleidsregel (zie ook Hardheid (juridische binding).
Vroeger werden beleidsregels gezien als interne, niet naar
buiten werkende, aanwijzingen voor het bestuur zelf. Burgers
konden er geen rechten aan ontlenen. Tegenwoordig kan de
burger aanspraak jegens een bestuursorgaan ontlenen aan
beleidsregels. In normale gevallen behoort een bestuursorgaan niet van beleidsregels af te wijken. Burgers en bedrijven weten dan waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid). In
bijzondere gevallen kan een afwijking van een beleidsregel
noodzakelijk zijn. Indien het handelen overeenkomstig de
beleidsregel in een bijzonder geval zou leiden tot nadelige of
voordelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden die
onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, is een afwijken geoorloofd en geboden.
Beleidsregels hebben betrekking op een bestuurlijke activiteiten. Er is dus geen sprake van directe handhaving ten opzichte van burgers en bedrijven.
Degene/datgene tot wie/wat de norm/regel is gericht
Art 4:81 tot en met 4:84 Awb en 1:3 lid 4 Awb.
Ook wetgeving vanuit Europa wordt vaak nader ingevuld
door de Europese Commissie met beleidsregels. Maar Europese wetgeving mag niet via beleidsregels worden geïmplementeerd.
•
•
•
•
Beleidsregels hebben verbindende kracht.
Minder tijdrovend dan uitgebreidere wetgeving.
Beleidsregels hebben minder aanzien dan een uitgebreidere wet.
Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing; soms
kan een meer horizontale vorm van sturing voordelig zijn
omdat handhavingskosten lager kunnen zijn indien door
het horizontaliseren de spontane naleving toeneemt.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
260
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
BIJLAGE C
•
Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar eigen
inzicht (willekeurig) handelt.
•
Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van een
situatie zonder beleidsregels).
•
Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet erkend
als formele rechtsbronnen.
•
Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij
behoorlijk bekend zijn gemaakt.
•
Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij
zich naar inhoud en strekking ertoe lenen als rechtsregel
te worden toegepast in de betreffende situatie.
Indien beleidsregels zorgen voor een goede nadere invulling
van wet- en regelgeving, die minder rigide is omdat beleidsregels makkelijker kunnen worden aangepast.
Als (lagere) bestuurslagen zich gepasseerd voelen door de
van hoger hand opgelegde beleidsregels, omdat zij graag
meer bestuursvrijheid zouden hebben, kan de onderlinge
samenwerking verslechteren.
Beleidsregels moeten worden bekend gemaakt om te kunnen
werken.
www.overheid.nl
www.wetten.overheid.nl
WJBA:
FACTSHEETS
261
C.35 Factsheet 35 Experimenten
Naam
Experimenten
Type instrument:
Algemeen
Beschrijving instrument:
Wet- en regelgeving
Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen
of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Een experiment heeft
een aantal wezenskenmerken:
- de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan
zijn;
- de overtuiging dat de regeling effectief zal zijn, is echter niet
aanwezig;
- door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt.
Experimenten zijn per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment vindt een evaluatie plaats.
Zolang experimenten passen binnen bestaande wet- en regelgeving zijn experimenten zondermeer mogelijk.
Sommige wetten bevatten expliciete experimenteerbepalingen
(zie bijvoorbeeld artikel 130 van de Werkloosheidswet, 82a van
de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en 83
van de Wet werk en bijstand (daar overigens innovatie genoemd).
Ook bevatten wetten soms mogelijkheden tot “experimenteren”
maar worden die mogelijkheden anders genoemd. In feite is artikel 17 van de Arbeidsomstandighedenwet (het maatwerkartikel)
ook een vorm van experimenteren. Ook andere juridische instrumenten geven soms mogelijkheden tot “experimenteren”. Het kan
gaan om vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden, een vergunningenstelsel of goedkeuringsvereisten. Ook een subsidieregeling
kan in de vorm van een experiment of een experimentele regeling
vorm worden gegeven.
Ten slotte bestaan er ook specifieke wetten die experimenten
mogelijk maken (zie bijvoorbeeld de Experimentenwet onderwijs
en de Experimentenwet kiezen op afstand).
Bij het in de wet- en regelgeving opnemen van experimenteerbepalingen worden de aanwijzingen 10a en 10b van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht genomen.
Kwalificatie instrument:
Indien gekozen wordt voor een experimenten wet is dat een formeel beleidsinstrument, voorzien van een wettelijke basis of ondersteund door een AMvB of een ministeriële regeling. De experimentwet is een voorbeeld van verticale sturing. Overigens wordt
een experimentwet daarbij meestal ingezet om maatschappelijke
actoren meer handelingsvrijheid te geven binnen bepaalde wettelijke kaders. De overheid stelt zich echter wel op boven de partijen in de zin dat zij dit instrument met een top down benadering
inzet. Een experimentwet heeft repressieve aspecten omdat er
ge- en verboden in worden vastgelegd; het instrument is echter –
zoals gezegd – vooral bedoeld om te stimuleren dat betrokken
actoren binnen zekere kaders nieuwe wegen kunnen bewandelen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
262
Juridische definitie:
Praktijkvoorbeeld:
BIJLAGE C
Net als bij andere wetten is de werking generiek en in beginsel is
er sprake van eenzijdigheid en niet van wederkerigheid in de
relatie tussen de overheid en de betrokken actoren. Een experimentwet is deels een effector om beoogd beleid te kunnen implementeren, maar de toepassing van een experimentwet is ook
bedoeld om beter zicht te krijgen op de effectiviteit van het beleidsinstrumentarium en mogelijke verbeteringen daarin. In die zin
kan een experimentwet ook een detector zijn.
Experimentele rechtsnormen
Regeling Experimenten Wmo.
De Regeling experimenten Wet maatschappelijke ondersteuning
is in het leven geroepen om te experimenteren met de nieuwe
wettelijke regeling, Wmo. Het experiment heeft de vorm van een
subsidieregeling. De regeling voorziet in regels met betrekking tot
het verlenen van specifieke uitkeringen aan bepaalde gemeenten
ten behoeve van experimentele pilots ter voorbereiding op de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Regeling experimenten Wmo).
De Wmo is per 01/01/2007 ingevoerd. Op 01/01/2008 vervalt de
experiment regeling Wmo.
Een ander voorbeeld is het Besluit experimenten SUWI.
http://www.st-ab.nl/wetsuwiorbes.htm
Kenmerken op een rij
Typering probleem
Wie stelt de regels op? Met wie
worden de regels opgesteld?
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)
Hardheid (juridische binding)
Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):
Reikwijdte (gerichtheid)
Wetgevend kader
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Het is moeilijk om meteen de juiste wet op te stellen; daarom kan
het nuttig zijn om middels pilots/experimenten (verschillende)
voorlopige wetgeving uit te proberen.
Zie beschrijving instrument wanneer je gebruik kan maken van
een experiment.
Afhankelijk van het soort experiment: de regering en de Staten
Generaal (formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister (ministeriële regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen, verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties. Wetten van lagere wetgevers mogen niet strijdig zijn met
hogere wetgeving, indien er wel sprake is van strijdigheid dan
kunnen zij door een hoger bestuursorgaan worden vernietigd of
door de rechter onverbindend worden verklaard.
Regelingen in het kader van experimentruimte hebben een wettelijke grondslag. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.
Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.
Toezicht en controle meestal door groep (minister, commissie,
taskforce, projectgroep) die werkt aan de voorbereiding van de
wet en door de instanties waarbij de uitvoering ligt (in het geval
van het PGB bijvoorbeeld bij de gemeentes).
Handhaving van verplichtende normen geschiedt door juridische
sancties.
Degenen waar de regeling zich tot richt.
Bestaande wet- en regelgeving en de aanwijzingen 10a en 10b
van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
FACTSHEETS
Evaluatie
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:
Voordelen voor SZW:
Nadelen voor SZW:
Voordelen voor stakeholders:
Nadelen voor stakeholders:
Slaagfactoren:
Faalfactoren:
Valkuilen en tips:
Referenties
Aanbevolen literatuur:
Contactpersonen:
263
Effectiviteit van de uiteindelijke in te voeren wet zal toenemen
indien deze eerst met een experimentwet is uitgeprobeerd en
geëvalueerd. Echter lang niet iedere nieuwe wet leent zich voor
voorafgaande experimenten Een andere keerzijde zijn hogere
wetgevingskosten: Door een extra fase (de experimentele fase) in
het wetgevingsproces is dit proces duurder dan wanneer dit niet
plaatsvindt.
•
Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig traject, door
experimenten wordt dit traject effectiever gebruikt.
•
Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging van wet- en
regelgeving; door experimenteerruimte te creëren, kunnen
overbodige regels vermeden worden.
• De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is verbonden
aan de experimentwet.
• Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande experimenten.
•
Duidelijke rechtspositie.
•
Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat mogelijkheid tot inspraak in het wetgevingsproces.
•
Indien een experimentwet wordt ingevoerd, worden vaak
pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan meedoen (beperkte reikwijdte). Indien men niet kan meedoen aan een pilot
kan dit een nadeel opleveren.
•
Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er aanpassingen
in de regelgeving mogelijk, waardoor de rechtszekerheid afneemt in vergelijking met de situatie waarin direct een definitieve wet wordt geïmplementeerd.
•
Indien het experiment kennis oplevert over de nieuwe wet en
aan het licht brengt dat (belangrijke) zaken moeten worden
aangepast, dan kan gesteld worden dat het zinvol is geweest
experimentruimte te gebruiken.
•
Indien de overheid bereid is zich lerend op te stellen en het
politieke gezien mogelijk is om de leerpunten uit het experiment te gebruiken om de vervolgwetgeving te verbeteren.
•
Indien de keuzes die worden gemaakt in de pilot bepaalde
groepen buiten sluiten.
•
Indien de pilot te beperkt is, terwijl veel meer partijen willen
participeren.
•
Indien blijkt dat de pilot te kort loopt om een goede evaluatie
te doen (te kortte doorlooptijd).
Te weinig draagvlak bij beoogde stakeholders en te weinig aandacht voor externe/moeilijk te beïnvloeden factoren zijn valkuilen.
Een tip is om van tevoren een evaluatie in te bouwen. Zodat op
voorhand duidelijk is dat er mogelijk veranderingen in de wetgeving wordt doorgevoerd.
www.overheid.nl
www.wetten.overheid.nl
Rapport het proberen waard
Aanwijzingen voor de regelgeving nrs. 10a en 10b
Nog toe te voegen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
265
Bijlage D: Clusterindelingen
In deze bijlage beschrijven we in paragraaf D.2 tot en met D.6 verschillende clusterindelingen die
gebruikt kunnen worden om groepen gelijksoortige instrumenten in te vatten. Eerst gaan we in
paragraaf D1 in op de bestuurskundige opvattingen van sturing
D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing
Nelissen (2002) schetst een ontwikkeling van het bestuurskundig gedachtegoed over het bestuurskundig denken over het optimale sturingsinstrumentarium langs de volgende lijnen:
-
-
Instrumentele benadering: Centraal staat hierin de werking en effecten van sturingsinstrumenten (wetgeving, financiële prikkels en communicatie).
Neo-institutionele benadering: Deze benadering gaat uit van de posities, rollen, bevoegdheden en onderlinge verwevenheid van instituties die betrokken zijn bij een bepaald maatschappelijk en/of beleidsvraagstuk.
Interactieve benadering: De interactieve benadering focust op de interactieve beleidsvorming, co-productie en partnerschappen.
Procesbenadering: Een aanvullende invalshoek richt zich op de proceskant van sturingsvraagstukken, kernwoorden zijn onder meer ‘procesarchitectuur’ en ‘procesbegeleiding’.
Vermogensbenadering: Het betreft hier het bestuurlijk vermogen om ambities te realiseren.
Postmoderne benadering: De postmoderne benadering beziet sturingslogica vanuit het oogpunt van bestuurlijke fragmentatie en vanuit het perspectief van een belangrijke verschuiving
in de politiek, waarbij de politiek zelf steeds minder centraal komt te staan en de invloed van
‘de maatschappij’ steeds groter wordt.
Van de laatste ‘school’, de postmoderne benadering, is Frissen een belangrijke representant (1990,
1999). Hij ziet een trendmatige ontwikkeling waarin de overheid steeds minder sturing kan geven.
In diverse publicaties geeft hij aan dat aan de voorwaarden voor toepassing van het klassieke sturingsmodel niet meer voldaan is. In dit klassieke sturingsmodel zijn de kernwoorden:
-
Top down aansturing.
Er is een centrum dat sturing geeft aan uitvoerders.
Voornemens worden uitgewerkt in plannen, beleid en regels.
Er is sprake van volledige informatie, beheersing en orde.
In de doorontwikkelde versie van het klassieke sturingsmodel leidt deze benadering tot sturing op
output, op processen, op de vraag, op kwaliteit en op (integrale) visies. Er spreekt een sterk vertrouwen uit in de stuurbaarheid van de samenleving. Onder invloed van een aantal belangrijke
ontwikkelingen, zoals de introductie van ICT en de informatiemaatschappij, vindt een fragmentering plaats van de samenleving. De overheid is niet meer ‘spin in het web’ van een geordende
samenleving, maar één van de vele actoren. Verticale aansturing moet noodgedwongen plaatsma-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
266
BIJLAGE D
ken voor horizontale sturing en/of zelfsturing (door maatschappelijke organisaties of burgers).
Per saldo heeft de introductie van ICT niet bijgedragen aan de beheersbaarheid van de samenleving, maar juist als effect dat de overheid in veel gevallen zal moeten accepteren dat sturing nog
maar beperkt of zelfs helemaal niet meer mogelijk is. Trefwoorden in deze nieuwe context zijn
wat de sturing door de overheid betreft dan:
-
Netwerksamenleving.
Horizontalisering.
De-territorialisering.
Fragmentatie.
Ontregeling.
Op de postmodernistische opvattingen is veel kritiek gekomen in de zin dat de onbestuurbaarheid van de maatschappij wordt gedramatiseerd (Frissen, 1999 en 1990)25. Het model kan echter
in ieder geval dienst doen ter relativering van de (neo-)klassieke benadering waarin de maatschappij wordt gezien als een min of meer mechanisch in elkaar grijpend geheel, waarbij de overheid vaak als regisseur de knoppen bedient.
Figuur D.1: Spanningsvelden en dilemma’s bij sturing door de overheid
Relevante spanningsvelden en dilemma’s
Opleggen
Overlaten
Zelf doen
Uitbesteden
‘Roeien’
‘Sturen’
Richten op ‘hoe-vraag’
Richten op ‘wat-vraag’
Kaders stellen
Gedetailleerd voorschrijven
Preventie
Verhelpen van kwaal
Verbodsbepalingen
Stimuleringsmaatregelen
Sturen in een netwerk
Directe beïnvloeding individu/groep
Uitgaan van ideaal
Uitgaan van het haalbare
Politiek bedrijf
Bureaucratisch ambach
Mechanisch sturen
Gebruik maken van krachtenveld
Open planprocedures
Gericht toewerken naar (eigen) oplossing
Nota bene: de positionering en de trend betreffen globale inschattingen
De bolletjes en pijltjes geven positioneringen resp. trends aan.
25
In een recensie op ‘De lege staat’ sprak A. Hoogerwerf van ‘een verwerpelijk boek en een dieptepunt in
de geschiedenis van de Nederlandse bestuurskunde’.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
267
Dilemma’s bij sturing door de overheid
In het voorgaande zijn enkele spanningsvelden aan de orde gekomen bij het invulling geven door
de overheid aan haar sturende rol. Het meest pregnant komt deze spanning tot uitdrukking in de
postmodernistische benadering, waarin de wens van sturing door de overheid wordt geconfronteerd met een praktische onmogelijkheid om effectief te sturen. Naast het spanningsveld tussen
‘willen sturen’ en ‘kunnen sturen’ kunnen voorts onder meer de volgende dilemma’s worden
benoemd. Op enkele dilemma’s en spanningsvelden wordt navolgend nader ingegaan. Figuur D.1
op de vorige pagina geeft een overzicht van de gesignaleerde spanningsvelden en dilemma’s.
Opleggen of overlaten
De WRR (2000) signaleert de volgende vijf wegen waarlangs publieke belangen kunnen worden
geborgd. In afnemende mate van overheidsbetrokkenheid noemt de Raad:
-
Regels, vastgelegd in wetten of contracten.
Concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbesteding van taken).
Hiërarchie: de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn/haar ondergeschikten.
Institutionele waarden: versterking van de waarden en normen binnen een organisatie die de
behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen.
De keuze tussen ‘opleggen’ of ‘overlaten’ kan vanuit diverse invalshoeken worden bekeken. In de
eerste plaats kan deze keuze worden toegepast op de verhouding tussen het Rijk enerzijds en
decentrale overheden anderzijds. Een bekend en algemeen gehanteerd uitgangspunt bij deze
keuze is het subsidiariteitsbeginsel: indien een decentrale overheid een verantwoordelijkheid goed
op zich kan nemen dan wel een bepaalde taak goed of beter kan uitvoeren dan ‘Den Haag’, dan
verdient het de voorkeur dat het Rijk deze taak laat aan de decentrale overheden26.
Een andere toepassingswijze betreft de relatie tussen de overheid en de private sector. Indien de
private sector een bepaalde door de overheid gewenste gedragsverandering in voldoende mate
zelf, via bijvoorbeeld zelfregulering, realiseert, is er geen aanleiding om het als overheid op te
leggen. Vaak kan daarbij de dreiging van het alsnog opleggen wel werken als ‘stok achter de deur’.
Tussen marktwerking en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde
zelfregulering, zelfregulering binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en
maakt daarbij gebruik van het middel zelfregulering om het doel te behalen.
Zelf doen of uitbesteden; sturen of roeien
Op veel beleidsterreinen doet zich de vraag voor of de overheid alle taken zelf zou moeten uitvoeren of (deels) zou moeten besluiten taken ‘op afstand’ te plaatsen. Indien de overheid besluit
om via bijvoorbeeld interne of externe verzelfstandiging of privatisering taken op afstand te
26
Zie ook Ministerie van BZK, Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
268
BIJLAGE D
plaatsen, dan heeft dit ook gevolgen voor de wijze waarop de overheid invloed kan uitoefenen,
regie kan voeren en/of op prestaties kan sturen (Van der Meij en Reyn, 2000).27
Osborne en Gaebler zijn in hun spraakmakende publicatie uit 1992 nader ingegaan op het fenomeen dat de overheid zich te vaak opstelt als een ‘roeiende overheid’ dan als een ‘sturende overheid’. De overheid richt zich niet op het op een intelligente manier veroorzaken, stimuleren of
van richting veranderen van maatschappelijke krachten, maar op het zelf zijn van een maatschappelijke kracht.28
D2. Minimalistische en maximalistische benadering
De bestuurskundige literatuur kent een groot aantal indelingen van beleids- en sturingsinstrumenten. Diverse indelingen zijn uitgebreid beschreven in Schram (2005). In navolging van
Vedung (1998) onderscheidt hij twee fundamenteel verschillende benaderingen om te komen
tot een clustering van beleidsinstrumenten, namelijk:
• Maximalistische benadering, waarbij getracht wordt een uitputtend overzicht van instrumenten op te stellen.
• Minimalistische benadering, waarbij getracht wordt om alle mogelijke instrumenten in een zo
beperkt mogelijk aantal categorieën in te delen.
Voor het voorliggende onderzoek is de minimalistische benadering het meest relevant vanwege
de doelstelling om te komen tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo
goed mogelijke selectie van beleids- en sturingsinstrumenten. Schram beschrijft onder meer de
volgende indelingen:
•
•
•
•
Formele en informele beleidsinstrumenten.
Directe of indirecte beleidsinstrumenten.
Directe regulering of gedragsverandering.
Detectors of effectors.
Formele en informele beleidsinstrumenten
Conform de eerste indeling van Schram worden formele beleidsinstrumenten omschreven als
instrumenten met “een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het
gaat onder meer om heffingen, subsidies, ge- en verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het
forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of
het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie
verstrekken, advisering, maken van mondelinge afspraken, overleg, onderhandelingen, overre27
28
Op de door de overheid te vervullen rollen bij (interne of externe) verzelfstandiging wordt ook uitgebreid
ingegaan in het rapport van de Commissie Sint, Verzelfstandig verzelfstandigen, 1995.
Zie ook S. Zouridis en M. Boogers (2001).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
269
ding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en informele instrumenten is niet zwart-wit en
ook situatieafhankelijk. Zo wordt een convenant traditioneel gezien als een informeel instrument,
maar kan het inmiddels wellicht worden gekwalificeerd als een formeel instrument.
Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie
Een belangrijke onderverdeling is verder die in directe en indirecte beleidsinstrumenten. Directe
beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie van
het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan met
afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De inzet
van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling hierop
maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben het
gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld
hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze vorm
van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid29.
Directe regulering of gedragsverandering
Met betrekking tot regulering wordt vaak een onderscheid gemaakt naar:
• Directe regulering: onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag
door juridisch vastgelegde ge- en verboden of anderszins bepalingen.
• Economische regulering: hieronder verstaan we het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of
via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten
of vouchers).
• Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie
met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding
(voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera).
De genoemde typen instrumenten worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium te komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar
uitsluitende instrumenten.
Detectors en effectors
De derde indeling die Schram beschrijft, is die in detectors en effectors. In navolging van Hood
(1983) worden detectors beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te
winnen en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk
sturend optreedt. Hood geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de
inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart
29
Zie bijvoorbeeld Tops et al (1996).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
270
BIJLAGE D
brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet
voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te
houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde
problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren).
D3. Vier bestuurskundige benaderingen
De selectie van beleidsinstrumenten is door onder meer Hufen en Koppenjan (2004) geplaatst in
een breder perspectief, waarbij zij een viertal bestuurskundige benaderingen van sturing en overheidsstrategie hanteren:
•
•
•
•
Rationele benadering.
Netwerkbenadering.
Sturing via waarden.
Sturing op afstand.
Elk van deze benaderingen vormen de basis van belangrijke stromingen in de actuele bestuurskundige literatuur. De vier genoemde benaderingen zijn uitgewerkt in een visie op sturing en
beleidsinstrumentatie en zijn uitgebreid getoetst via empirisch onderzoek.
Rationele benadering
In de rationele benadering wordt een direct verband gelegd tussen probleem enerzijds en oplossing(en) anderzijds. Kernwoorden in deze benadering zijn effectiviteit en efficiëntie. Er is een
groot vertrouwen in een adequate probleemformulering, daarop te baseren keuze van beleidsinstrumenten en de werking van het in te zetten beleidsinstrumentarium. Het uitgangspunt van de
rationele benadering is stuurbaarheid en soms zelfs ‘maakbaarheid’ van de maatschappij. De rationele benadering gaat er ook vanuit dat er een goede of zelfs optimale mix van beleidsinstrumenten kan worden bepaald, waarbij overigens steeds meer wordt erkend dat daarbij leereffecten
zullen optreden. Ter relativering van deze benadering kan worden gesteld dat weinig tot geen
bestuurskundigen een zuivere rationele benadering hanteren. Er is altijd ook ruimte voor de specifieke context van een probleem, de situatieafhankelijkheid van de effectiviteit en efficiëntie van
een beleidsinstrument en het gegeven dat beleid meestal gevoerd wordt in een netwerk van actoren waarbij er tussen de overheid als sturende actor en de te beïnvloeden actor(en) geen één-opéén relatie bestaat. De rationele benadering van de instrumententheorie is onder meer uitgewerkt
door Bressers en Klok (1995) en door Ringeling (1983). De beschrijving van Bressers en Klok is
weergegeven in tabel D.1.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
271
Tabel D.1: Rationele benadering
Variabele
Rationele benadering
Sturing
Hulpmiddelen voor probleemoplossing
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium
Ja
Hulpmiddelen voor sturing
Basismodellen, regels, informatie en geld
Aangrijpingspunt sturing
Aspecten van een probleem
Centrale waarden
Stuurbaarheid, effectiviteit, efficiency, democratie
Oriëntatie: inhoud en/of proces
Inhoud
Belang van instrumentarium als hulpmiddel
Groot
Onmogelijke combinaties
Beleidsnetwerken
Netwerkbenadering
Een andere belangrijke stroming stelt centraal dat naast de inhoud van het beleid en de bepaling
van probleem, beleidsdoelen en daarop in te zetten instrumentarium, ook het beleidsproces van
groot belang is en het netwerk waarbinnen moet worden geopereerd. In veel situaties dient de
overheid te opereren in een netwerk van actoren, waardoor de ideaaltypische rationele benadering
van sturing en beleidsinstrumentatie bemoeilijkt wordt. Hufen en Koppenjan (2004) omschrijven
netwerksturing als het ‘creëren van kansen door een bestuurder die de wereld naar zijn hand
tracht te zetten’. Verder geven zij aan dat netwerksturing niet primair uitgaat van in te zetten
instrumenten, maar vooral ook van het identificeren van ‘combinaties van problemen en oplossingen, het nadenken over coalities van voor- en tegenstanders, de wenselijkheid van overleg met
sommige partijen, het identificeren van hindermacht, het schetsen van besluitvormingsprocessen’.
Netwerksturing kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat relevante actoren op een goede manier worden betrokken bij de problematiek, niet alleen bij de keuze van de in te zetten instrumenten, maar ook in een eerder stadium bij de bepaling en analyse van het probleem. Netwerksturing
veronderstelt verder dat er sprake is van een open proces30, waarbij op voorhand niet vaststaat
wat de uitkomsten daarvan zullen zijn, en ‘veiligheid’ voor de betrokken actoren in die zijn dat
gewaarborgd is dat uiteindelijk jn voldoende mate met voor hun centrale belangen rekening zal
worden gehouden. Bressers en Klok (1995) beschrijven de netwerkbenadering verder zoals weergegeven in tabel D.2.
30
Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991) en Wassenberg (1983).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
272
BIJLAGE D
Tabel D.2: Netwerk benadering
Variabele
Netwerkbenadering
Sturing
Creëren van kansen
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium
Nee
Hulpmiddelen voor sturing
Passende omgangsvormen in netwerken, probleem/oplossings-combinaties
Aangrijpingspunt sturing
Procesontwerp, overleg, dialoog
Centrale waarden
Openheid, veiligheid, voortgang, effectiviteit
Oriëntatie: inhoud en/of proces
Inhoud en proces
Belang van instrumentarium als hulpmiddel
Bescheiden
Onmogelijke combinaties
Rationeel bestuur
Sturing via waarden
Een andere manier van sturing vindt plaats als de overheid tracht actoren aan te spreken op maatschappelijke verantwoordelijkheden en collectief gedeelde waarden. In deze bendering wordt niet
uitgegaan van dwang door de overheid bij het proberen te realiseren van beleidsdoelen, maar veel
meer van zelfregulering, morele normen of overtuigingskracht van de overheid als ‘zender’ van
beleidsboodschappen. Beleidsinstrumenten staan in deze benadering minder centraal, tenzij zaken als leiderschap (door de overheid en haar vertegenwoordigers), gezag en voorbeeldfuncties
en dergelijke worden gezien als beleidsinstrumenten. In beginsel dragen de oplossingen bij sturing
via waarden niet het karakter van instrumenten, maar betreft het (gezamenlijke) probleemomschrijvingen en bijpassende oplossingsrichtingen.
Tabel D.3 geeft aan hoe Bressers en Klok (1995) het sturen via waarden beschrijven.31
Tabel D.3: Sturen via waarden
Variabele
Sturen via waarden
Sturing
Via (gezamenlijke) waarden
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium
Ja
Hulpmiddelen voor sturing
Leiderschap, voorbeeldig handelen, symbolen, beelden, taal, dialoog, draagvlak creatie
Aangrijpingspunt sturing
Welbewust inzetten van voorbeeldigheid en leiderschap
Centrale waarden
Geloofwaardigheid, expressie, integriteit
Oriëntatie: inhoud en/of proces
Inhoud en proces
Belang van instrumentarium als hulpmiddel
Bescheiden
Onmogelijke combinaties
Rationeel bestuur, sturing op afstand
31
Zie ook Edelman (1985) en Boogers en Tops (1998).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
273
Sturing op afstand
De vierde door Hufen en Koppenjan (2004) onderscheiden benadering is het sturen op afstand
door de overheid. Net als in de rationele sturingsbenadering is er een sterk accent op een eenduidige analyse van probleem, doel en daarvoor in te zetten instrumenten, waarbij in afwijking
daarvan de actoren in het ‘doelsysteem’ actief worden betrokken bij de probleemanalyse en de
instrumentatie. Idealiter wordt met de relevante actoren overlegd over de probleemdefinitie en
relevante sleutelparameters in de vorm van input-, output- en procesnormen. Als sturingsinstrumenten worden in deze benadering vooral deze sleutelparameters en (overige) publieke of privaatrechtelijke constructies als convenanten, contracten, prestatieafspraken, publiek-private samenwerkingsvormen. Sturing op afstand kan de vorm aannemen dat de overheid zich ‘terugrrekt’
op haar beleidsvormende rol en de uitvoering van het beleid overlaat aan dan wel samen oppakt
met de meest betrokken maatschappelijke actoren.
Mede gebaseerd op onder meer In ’t Veld (1997) en Kickert (1998) kenschetsen Hufen en Koppenjan deze benadering zoals in tabel D.4 is gepresenteerd.
Tabel D.4: Sturen op afstand
Variabele
Sturen op afstand
Sturing
Zelfsturing in door overheid bepaalde kaders, afspraken over kernaspecten
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium
Prestatieindicatoren, convenanten, prestatiecontracten
Hulpmiddelen voor sturing
Afspraken over sleutelparameters
Aangrijpingspunt sturing
Procesontwerp, overleg over sleutelparameters
Centrale waarden
Stuurbaarheid, consensus, effectiviteit
Oriëntatie: inhoud en/of proces
Inhoud en proces
Belang van instrumentarium als hulpmiddel
Groot
Onmogelijke combinaties
Rationeel bestuur
D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen
Een veel gebruikte indeling van sturingsinstrumenten gaat uit van de mate van dwang die de
overheid hanteert. In grote lijnen worden dan meestal drie gradaties onderscheiden:
• ‘Education’: De overheid bevordert via onderwijs, het geven van voorlichting of het vervullen
van een voorbeeldfunctie dat burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen zich gedragen in lijn met hetgeen de overheid voorstaat.
• ‘Engineering’: De overheid verstrekt selectief prikkels om actoren in de gewenste richting te
bewegen. Subsidiëring is dan een voorbeeld van engineering door de overheid. De doelgroep
is vrij om haar keuzes zelfstandig te blijven maken, maar wordt wel en met name financieel in
een door de overheid gewenste richting gepusht.
• ‘Enforcement’: De overheid legt zaken op, bijvoorbeeld via wet- en regelgeving.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
274
BIJLAGE D
Onder meer Geelhoed (1983) en Berg (1988) hanteren deze categorisering van beleidsinstrumenten. Een indeling van beleidsinstrumenten die hier grotendeels mee spoort, is terug te vinden
in een advies van de Onderwijsraad (2000). Dit advies is opgesteld tegen de achtergrond van de
idee dat in het onderwijs wellicht méér dan noodzakelijk en wenselijk is gebruik gemaakt wordt
van het opleggen en afdwingen als beleidsinstrumenten. Als instrumenten worden beschreven en
beoordeeld:
• Wet- en regelgeving.
• Ruil, bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten.
• Overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera).
De Onderwijsraad beschrijft de instrumenten en de daaraan in het algemeen verbonden voor- en
nadelen zoals in tabel D.5 is weergegeven.
Tabel D.5: Kenmerken per instrument
Type instrument
Kenmerken
•
•
•
•
Wet- en regelgeving
•
•
•
Ruil
Overtuiging
32
Verticaal karakter
Vergt vaak lange voorbereidingstijd
Democratische legitimatie is voordeel evenals rechtszekerheid
Generiek bereik
Niet vrijblijvend karakter
Beperkt differentiërend vermogen
(vaak als zodanig ervaren) onsympathiek en dwingend karakter, niet bevorderlijk voor
creativiteit
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Veronderstelt min of meer evenwichtige relatie tussen betrokken partijen
Kan leiden tot meer harmonieuze en gedragen beleidsvorming
Groter commitment van doelgroep
Meer mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit
Mogelijk minder effectief en efficiënt
Door maatwerk onoverzichtelijker en onduidelijker
Ongelijkheid in beleidsuitvoering naar individu of groepen
Kan leiden tot uitstel van beslissingen
Zekere mate van vrijblijvendheid
•
•
•
•
•
•
•
Normatieve beïnvloeding via overdracht van informatie
Kan leiden tot relatief groot commitment door hogere intrinsieke motivatie
Relatief lage kosten, geringe bureaucratie vereist
Flexibel en snel inzetbaar
Sympathiek karakter
Afhankelijkheid van motivatie en medewerking doelgroep kan nadeel zijn
Beperkt bereik, eventueel leidend tot ongewenste differentiatie naar individu of
32
groep
Degene die zich niet laat overtuigen, kan hierdoor in een voordeliger positie uitkomen dan degene die
zich op basis van overtuiging wel schikt in de door de overheid gewenste richting.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
275
D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten
/Juridisch, financieel-economisch en communicatief
Een andere gangbare categorisering van overheidsinstrumenten is die in juridische, financieeleconomische en communicatieve instrumenten. Deze indeling wordt bovendien vaak ‘gekruist’
met andere tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten33:
•
•
•
•
•
Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium.
Dirigerend of constituerend.
Generiek versus specifiek c.q. individueel.
Eenzijdig versus wederkerig.
Verticaal en horizontaal.
Stimulerend versus repressief
Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument
dwingend is. Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve
instrumenten34. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het
maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn
bijvoorbeeld ge- en verboden, al dan niet vastgelegd in wet- en regelgeving:
Tabel D.6: Stimulerend versus repressief
Juridisch
Financieel economisch
Communicatief
Stimulerend
Overeenkomst, convenant
Subsidie
Voorlichting
Repressief
Gebod, verbod
Heffing
Propaganda
Een belangrijke kanttekening bij het eventueel inzetten van stimulerende en niet repressieve beleidsinstrumenten is, dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’.
Dirigerend versus constituerend
Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten
behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel. Constituerende sturing gaat uit van langetermijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen
in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van
actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing
kan ook de vorm aannemen van voorlichting:
33
34
In navolging van Schram (2005).
Zie ook Van der Doelen (1988).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
276
BIJLAGE D
Tabel D.7: Dirigerend versus constituerend
Juridisch
Financieel economisch
Communicatief
Dirigerend
Gebod, verbod
Prijsregulering
Voorlichting
Constituerend
Onderwijs
Infrastructurele werken
Grondwet , staatsrecht
Generieke of specifieke instrumenten
Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of
op een specifieke groep of individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten
vormen generieke (ook: algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook:
individuele) instrumenten:
Tabel D.8: Generieke of specifieke instrumenten
Juridisch
Financieel economisch
Communicatief
Generiek algemeen
Wet
Belasting
Advertentie
Specifiek individueel
Convenant, vergunning
Subsidie
Brief
De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van
de betreffende actoren35.
Eenzijdig of wederkerig
Voorts is het mogelijk instrumenten onder te verdelen in instrumenten met een eenzijdig karakter
en instrumenten met een wederkerig karakter:
Tabel D.9: Eenzijdig of wederkerig
Juridisch
Financieel economisch
Communicatief
Eenzijdig
Wet
Subsidie
Voorlichting
Wederkerig
Overeenkomst
Subsidie
Informatie overdracht
Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van
de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van wet- en regelgeving. Verder kan bij
subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In
het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken
actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met
een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet
gedwongen dit contract aan te gaan).
35
Zie bijvoorbeeld Klok (1992).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
277
Verticaal of horizontaal
De laatste indeling die Schram (2005) noemt, is die in verticale en horizontale beleidsinstrumenten. Verticale instrumenten gaan uit van een top down-benadering door de overheid van de relevante doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden:
Tabel D.10: Verticaal of horizontaal
Juridisch
Financieel economisch
Communicatief
Verticaal
Wet
Belasting
Advertentie
Horizontaal
Convenant
Subsidie
Brief
D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën
Bij een doordachte keuze van een beleidsinstrumentarium is uiteraard de aard van de problematiek en de context waarin de problematiek zich voltrekt van groot belang (bijvoorbeeld of sprake
is van een complex netwerk waarin de overheid dient te ‘sturen’ dan wel of er een overzichtelijk
speelveld is waarbij de overheid met de betrokken maatschappelijke actoren een veel minder
complexe verhouding heeft). Veel auteurs zijn met name ingegaan op deze dimensie van de instrumentenleer. Hieronder geven we een kort overzicht van deze literatuur.
Mate van complexiteit en onzekerheid
Ten aanzien van de aard van de problematiek, is een indeling in eenvoudige (soms ook routinematige) en complexe problemen relevant. Bovendien kan er sprake zijn van een grote mate van
onzekerheid of juist sprake zijn van voorspelbaarheid van de aard en/of de mate van de problematiek. In navolging van Van Heffen (1995) leidt dit tot de in tabel D.11 gegeven indeling van
beleidssituaties, die elk vragen om een daarop toegesneden beleidsinstrumentarium.
Tabel D.11: Mate van complexiteit en onzekerheid
Zekerheid
Onzekerheid
Eenvoudig probleem
Routinematige ontwerpstrategie
Intuïtieve ontwerpstrategie
Complex probleem
Diagnostische ontwerpstrategie
Lerende ontwerpstrategie
Het context-gebonden karakter van het ontwerpen van (effectief) beleid leidt ertoe dat voor eenvoudige en met zekerheid te overziene vraagstukken volstaan kan worden met een routinematige
ontwerpstrategie, terwijl in een complexe en onzekere context soms gebruik moet worden gemaakt van een proces van ‘trial en error’. In ieder geval dient in de laatste situatie sprake te zijn
van een lerende ontwerpstrategie waarbij een overheid steeds beter probeert de complexiteit te
doorgronden en inzicht probeert te verwerven in de factoren die bepalen of beleidsinstrumenten
effectief zijn of niet. Verder geldt ten aanzien van onzekerheid dat in eenvoudige situaties door
de overheid ‘vuistregels’ of andere min of meer intuïtieve ontwerpstrategieën kunnen worden
gehanteerd, die in een meer complexe situatie niet meer volstaan.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
278
BIJLAGE D
Geschiktheid voor interactief bestuur
De aard van een probleem dan wel vraagstuk is in sterke mate bepalend voor de door de overheid te hanteren bestuursstijl en instrumentenmix. Pröpper en Steenbeek (1999) leggen de nadruk
op de mate waarin een bepaalde beleidscontext zich leent voor een interactieve aanpak en daarop
te baseren bestuursstijl. Een interactieve aanpak houdt in dat gekozen wordt voor het betrekken
van de relevante actoren in een vroeg stadium van het beleidsvormingsproces en dat een grote
mate van openheid aanwezig is over de uitkomsten van dit proces, waarbij de actoren ook daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen. Pröpper en Steenbeek onderscheiden in de zogenoemde
‘participatieladder’ een zestal bestuursstijlen, navolgend weergegeven in een afnemende mate van
interactiviteit:
• Faciliterende bestuursstijl: De overheid ondersteunt maatschappelijke actoren, met behulp
van geld, tijd en menskracht, expertise en dergelijke. De overheid is initiatiefnemer en inspirator, maar dwingt niets af en laat zoveel ruimte als mogelijk is voor de te bewegen doelgroep36.
• Samenwerkende bestuursstijl: De overheid werkt op basis van gelijkwaardigheid samen met
maatschappelijke actoren. Dit kan bijvoorbeeld resulteren in een publiek-private samenwerking (PPS).
• Delegerende bestuursstijl: De overheid geeft aan burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen binnen bepaalde kaders de bevoegdheid zelf beslissingen te nemen of uitvoering te
geven aan het beleid. Dit kan ertoe leiden dat in een bepaalde branche door de branche zelf
een systeem van certificering wordt ontworpen en gehandhaafd.
• Participatieve stijl: Hierbij neemt de overheid een open en vragende houding aan en is het
doel om via discussie en inspraak feedback van relevante maatschappelijke betrokken te verzamelen om daarmee het beleid effectiever en efficiënter te maken, maar ook te voorzien van
groter draagvlak. In ruimtelijke ordeningsprocessen wordt hier vaak gebruik van gemaakt.
• Consultatieve bestuursstijl: Deze bestuursstijl is volgens de kwalificaties van Pröpper en
Steenbeek niet meer interactief van aard. De overheid raadpleegt weliswaar betrokken actoren, maar formuleert zelf het probleem en legt een beperkt aantal zelf ontworpen mogelijke
oplossingen voor. Deze figuur treedt op indien de overheid bijvoorbeeld een infrastructureel
plan in inspraak brengt.
• Open autoritaire stijl: De overheid bepaalt haar beleid en deelt dit mede aan de betrokkenen.
Wel kan zij daarbij proberen om deze betrokken te overtuigen van de noodzaak van het beleid. Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het opleggen van een accijnsverhoging op
benzine.
• Gesloten autoritaire stijl: Tot slot is de minst interactieve bestuursstijl de gesloten autoritaire
stijl. De overheid bepaalt het beleid en verschaft hier verder geen informatie over. De voorbeelden van deze bestuursstijl zijn grotendeels beperkt tot defensie en veiligheid.
Het is duidelijk dat de meer interactieve bestuursstijlen vragen om een geheel andere mix van beleidsinstrumenten dan een autoritaire of consultatieve bestuursstijl. In de meer interactieve stijlen
wordt veel meer gebruik gemaakt van overleg, daadwerkelijke tweezijdige dialogen met doel-
36
Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het bieden van ambtelijke ondersteuning door de overheid
aan ANWB en Veilig Verkeer Nederland om een campagne te ontwikkelen voor verkeersveiligheid.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN
279
groepen, voorlichting, inzet van (massa)media, lobby- en netwerkactiviteiten. In de meer autoritaire stijlen staat wet- en regelgeving centraal.
Overige toepassingscontexten
Hufen en Koppenjan (2004) benoemen als relevante toepassingscontexten onder meer:
•
•
•
•
•
Strategische of operationele beleidscontext.
Fase in de beleidslevenscyclus.
Politieke handelingsvrijheid die aanwezig is.
Mogelijkheden voor sturing op resultaat en inhoud of op proces.
Overheidsinterne of externe sturing.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
281
Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers
Op 25 januari 2007 is een workshop gehouden bij het ministerie SZW met SZW-ambtenaren.
Het voornaamste doel van de workshop was om met de deelnemers de weg van beleidsprobleem
naar oplossing te bespreken. Dit is gebeurd aan de hand van de drie centrale vragen: de ‘wat’
vraag, de ‘hoe’ vraag en de ‘of’ vraag.
Het doel van de workshops was naast inhoudelijke toetsing, ook om te kijken in hoeverre de
ingrediënten voor de roadmap aansluiten bij de belevingswereld van de gebruikers. Tot slot dienden de workshops ook om draagvlak voor de in later stadium te ontwikkelen roadmap te creëren.
In deze bijlage is de opzet van de workshop weergegeven. Tevens is een lijst met deelnemers
opgenomen.
Opzet
De workshop is als volgt opgezet:
− Ontvangst door Peter van Loo, directeur WBJA.
− Plenair: Introductie van het doel van het onderzoek, de drie centrale vragen en het afwegingskader door Barbara Baarsma.
− Opsplitsen in 3 deelsessies
1. In workshop I kijken we of we het selectieproces goed in beeld hebben gebracht (o.l.v.
Barbara Baarsma). Het is nodig om dat proces goed in beeld te hebben zodat de roadmap zo dicht mogelijk aan kan sluiten bij de alledaagse praktijk van de individuele ambtenaar In deze deelsessie staat met name de ‘wat’ vraag centraal.
In workshop II en III nemen we elk een groep instrumenten door. We bekijken in de deelsessie of we volledig zijn als het gaat om de instrumenten in het betreffende cluster als ook
om de inhoud van de bijbehorende factsheets. In deze deelsessies wordt slechts kort ingegaan op de ‘wat’ vraag en gaat het met name om de ‘hoe’ en ‘of’ vraag:
2. Workshop II: bespreking van de instrumenten in het cluster wet- en regelgeving (o.l.v.
Kieja Janssen).
3. Wokshop III: bespreking van de instrumenten in het cluster financiële instrumenten
(o.l.v. Herbert ter Beek).
− Plenair: terugkoppeling uit deelsessies door leiders deelsessies, discussie en rondvraag o.l.v.
Barbara Baarsma
Deelnemers:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Heleen van Andel, Senior Communicatieadviseur
Jill Bangert, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Louis Beckers, directie SV
Dick Beekhuizen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Paul Biemans, Directie SV
Mirjam Buisman, coördinatie Emancipatie beleid
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
282
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
BIJLAGE D
Jan van Dommelen, Hoofd afd Arbeidsmigratie en integratie
Menno Fenger, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Henri Geron, Directie arbeidsomstandigheden (ARBO)
Anneke de Graaf, Projectsecretaris dagindeling emancipatiebeleid
Viola van Guldenaar, Beleidsmedewerker arbeidsomstandigheden
Dhr D. Hagoort, AM/AKA
Ad Huikeshoven, ARBO/PAC
Erik Janssen, Inspectie Werk en Inkomen
Lennart Janssens, ASEA
Edwin Kools, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Peter van Loo, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Fer Nieuwenboer, Hoofd afd Structuur, financiering & informatie
Cees van der Pol, Financieel economische zaken
Anton Rommelse, Beleidsmedewerker sociale verzekeringen
Mariette Sanderse, Arbeidsverhoudingen
Leo Schrijver, Directie arbeidsmarkt
Ton Staphorst, Arbeidsomstandigheden
Iris Theelen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Nanno H. Veendam, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
Frank Veugen, Management adviseur AI/directie industrie
Berry Vial, Beleidsmedewerker
Ad Vijlbrief, directie arbeidsomstandigheden afd. BIA
Teusjan Vlot, BSG
Willeke van der Werf, n.b.
Bart-Jan Westerhof, Directie wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN
283
Bijlage F: Economische begrippenlijst
Efficiëntie: de fundamentele norm in de economie, die stelt dat een gegeven doel met zo min
mogelijk middelen bereikt dient te worden (kostenefficiëntie), of dat schaarse middelen zodanig
worden ingezet dat daarmee een zo groot mogelijke welvaart wordt bereikt.
Bij statische efficiëntie gaat het om de optimale verdeling van het goederenpakket over vragers
en van productiemiddelen over aanbieders. In een statische wereld maakt de ondernemer een
economische winst, dat wil zeggen een winst die precies voldoende is om kapitaal in deze productietak te investeren. Hij maakt geen overwinsten en ook geen winsten die te maken hebben met
het introduceren van nieuwe producten en innovatieve technieken, want in de statische wereld is
de technologische kennis gegeven. Technologische veranderingen zijn onderdeel van de dynamische wereld. De statische efficiëntie gaat met andere woorden uit van de korte termijn en heeft
betrekking op de verdeling van welvaart gegeven de structuur en omvang van de markt. Uitgaande van de langere termijn komen we bij dynamische efficiëntie. Hierbij staat het vergroten van
de welvaart door innovatie in de loop van de tijd centraal. Centrale begrippen daarbij zijn: groei,
investeren en innovatie.
Extern effect: effecten van de productie en consumptie, die wel gevolgen hebben voor de productiemogelijkheden en welvaart van anderen, maar die geen prijskaartje hebben. Denk aan milieuvervuiling (negatieve externe effecten), maar ook aan de baten van de aanleg van een weg door
een bedrijf voor andere bedrijven (toename bereikbaarheid)
Informatieproblemen: de aanbieder weet meer dan consument (markt voor tweede hands auto’s, diensten van de notaris) of de consument is beter geïnformeerd dan de aanbieder (denk aan
verzekeringsproblemen: de verzekerde weet meer en kan zich opportunistisch opstellen jegens de
verzekeraar)
Herverdeling: In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting.
Marktfalen: een situatie waarin het prijsmechanisme niet in staat is om efficiëntie te garanderen.
Denk hierbij aan externe effecten, een gebrek aan concurrentie, informatiescheefheid en publieke
goederen.
Marktwerking: het creëren van een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie
van economische beslissingen / (het introduceren van) concurrentie in een sector, meestal om de
efficiëntie, kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen / onbelemmerde confrontatie van vraag en
aanbod.
Monopolievorming: Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een
machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren
negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
284
BIJLAGE D
Overheidsfalen: Hoewel er genoeg legitimering blijkt te bestaan voor het voeren van beleid, kan
overheidsbeleid gepaard gaan met maatschappelijke kosten; we duiden die situatie aan met de
term ‘overheidsfalen’.
Marktfalen kan dan aanleiding zijn voor overheidsingrijpen. Overheidsproductie is vaak geen
aantrekkelijk alternatief, omdat een overheidsorganisatie niet vanzelf geprikkeld wordt om klantgericht, efficiënt en innovatief te produceren. Ook dergelijk overheidsfalen veroorzaakt maatschappelijke kosten. Een minder vergaande vorm van overheidsingrijpen is regulering. Ook in dat
geval kan de overheid falen. De overheid streeft er naar het gat te dichten tussen maatschappelijk
gewenste uitkomsten en marktuitkomsten, maar ziet zich daarbij geconfronteerd met obstakels.
Meestal is het maatschappelijk welvaartsoptimum niet bekend. Maar zelfs indien dit wel het geval
is, dan is het nog niet vanzelfsprekend dat de overheid naar dit optimum streeft. Ook kan de
overheid niet altijd beschikken over de geschikte instrumenten om het sociale optimum te bereiken. Tot slot is de overbrugging van het verschil tussen marktuitkomst en maatschappelijk gewenste uitkomst niet kostenloos. Niet alleen werkt de overheid niet kostenloos maar ook lokt de
vervanging van de anonieme markt door een concrete overheid lobbygedrag van marktpartijen
uit.
Paternalisme: kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Zelfs een goed
geïnformeerd individu kan bepaalde beslissingen nemen die in de ogen van de overheid niet goed
zijn voor hem of haar. Standaard voorbeelden in dit verband zijn de beslissing om te roken en
om geen autogordels te gebruiken. De goederen waarbij de overheid intervenieert vanuit het idee
dat ze beter dan het individu weet wat goed voor hem of haar is, zijn bekend onder de Engelse
term ‘merit-goods’.
Prijsmechanisme (ook wel: marktmechanisme): mechanisme waarbij de marktprijs sturing
geeft aan vraag en aanbod en ervoor zorgt dat de vraag gelijk wordt aan het aanbod / vraag en
aanbod bepalen de prijs en deze is weer richtinggevend voor het gedrag van individuele producenten en consumenten.
Publiek of collectief goed: een goed waarvan het gebruik niet-exclusief (de consument kan niet
van het gebruik worden uitgesloten) en niet-rivaliserend is (dat wil zeggen dat het gebruik door de
ene consument niet ten koste gaat van het gebruik door een ander). Denk aan dijken, politie,
defensie.
Transactiekosten: Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten.
Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te
brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en
zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van
informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf
bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de
overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK