Het archeologisch traject bij vergunningsplichtige ingrepen

onroerend.erfgoed.book Page 33 Monday, November 14, 2016 2:10 PM
II. Het archeologisch traject
bij vergunningsplichtige ingrepen
in de bodem
BERT VAN HERREWEGHE1
Sinds 1 juni 2016 moet voor bepaalde bouw- of verkavelingsprojecten die een
ingreep in de bodem veronderstellen een ‘archeologisch traject’ worden doorlopen. Voor projecten met een zekere omvang zal voorafgaand aan de vergunningsaanvraag een archeologisch vooronderzoek moeten worden uitgevoerd,
waarvan de resultaten worden verwerkt in een archeologienota. Die archeologienota moet worden bekrachtigd door het Agentschap Onroerend Erfgoed. In de
archeologienota kunnen specifieke archeologische maatregelen worden opgelegd die als voorwaarde in de stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning worden overgenomen en die moeten worden uitgevoerd vooraleer
de eigenlijke werken kunnen worden aangevat. Het archeologisch (voor)onderzoek wordt uitgevoerd door een erkende archeoloog, die moet werken volgens
een code van goede praktijk. In deze bijdrage wordt dit nieuwe archeologisch
traject toegelicht.
1.
EEN KORTE TERUGBLIK
1. Het Archeologiedecreet van 30 juni 19932 en de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (de ‘VCRO’) hanteerden al een aantal instrumenten die tot
doel hadden om het archeologisch patrimonium te beschermen in het kader
van de stedenbouwkundige vergunningsprocedure3.
2. Het Archeologiedecreet voorzag voor vergunningsaanvragen voor openbare projecten4 “die een invloed kunnen hebben op de ondergrond” in een verplicht
in te winnen advies van het Agentschap Ruimte en Erfgoed5. Dit advies kon
bijzondere voorschriften bevatten ter bescherming van het in de bodem aanwezige archeologisch erfgoed. Ook voor vergunningsaanvragen waarvoor de
1
2
3
4
5
Advocaat.
Decr. 30 juni 1993 houdende de bescherming van het archeologisch patrimonium, BS 15 september 1993. Hierna: het Archeologiedecreet.
Zie hierover meer uitgebreid: T. EYSKENS, “Het Archeologiedecreet van onder het stof gehaald?”,
TROS 2004, 33; G. VAN HOORICK en K. BEKE, “Archeologiedecreet. Impact op het bouwproces”, NJW
2012, nr. 255, p. 38-41.
Aanvragen volgens de ‘bijzondere vergunningsprocedure’ zoals voorzien in art. 4.7.26 VCRO.
Art. 5 Archeologiedecreet.
LARCIER  OMGEVING TERECHT
33
onroerend.erfgoed.book Page 34 Monday, November 14, 2016 2:10 PM
ONROEREND ERFGOED
reguliere vergunningsprocedure werd gevolgd6, moest in sommige gevallen
verplicht advies worden gevraagd bij het agentschap, bijvoorbeeld voor aanvragen met betrekking tot voorlopig of definitief beschermde archeologische
monumenten of voor woonverkavelingen van minstens tien loten of groter
dan een halve hectare. De adviezen van het agentschap werden in het kader
van de reguliere vergunningsprocedure beschouwd als adviezen in de zin van
artikel 4.3.3 en 4.3.4 VCRO, en waren dus bindend in zoverre de aanvraag
strijdig werd geacht met direct werkende normen.
3. Ook na het verlenen van de vergunning voorzag het Archeologiedecreet in
maatregelen die het archeologisch patrimonium moesten beschermen.
Wanneer er tijdens het uitvoeren van bouwwerken (bv. bij funderingswerken,
nutsleidingen, enz.) in de bodem iets werd aangetroffen waarvan redelijkerwijs kon worden vermoed dat het een archeologische vondst betrof, moest
daarvan aangifte worden gedaan bij het agentschap. In afwachting van verder onderzoek moest zo’n ‘toevalsvondst’ in onveranderde toestand worden
bewaard en beschermd worden tegen beschadiging of vernieling7. Daarnaast voorzag het Archeologiedecreet in de mogelijkheid voor de Vlaamse
regering om het uitvoeren van een opgraving van algemeen nut te verklaren
en daartoe de tijdelijke bezetting van de gronden te bevelen. Naast de
omvang en duur van de bezetting kon de regering de reeds aangevatte werken beperken of stilleggen en zelfs de opschorting of intrekking van een reeds
verleende verkavelings-, bouw- en exploitatievergunning bevelen8. Gelet op
de ernst van dit ingrijpen was deze maatregel eerder uitzonderlijk9.
4. Onder toepassing van het Archeologiedecreet werd van de initiatiefnemer
van een bouw- of verkavelingsproject dus niet verwacht dat hij de bodem al
omstandig zou onderzoeken voorafgaand aan zijn vergunningsaanvraag.
Voor een aanvrager van een verkaveling volstond het om de gekende archeologische vindplaatsen of aanwijzingen daartoe te vermelden op de omgevingsplannen bij zijn aanvraag en het te behouden archeologisch erfgoed
aan te duiden binnen het verkavelingsontwerp10. Of er voorafgaand aan de
werken verdere archeologische onderzoeksmaatregelen nodig waren, hing af
van het advies van het agentschap.
6
7
8
9
10
34
Procedure zoals voorzien in art. 4.7.1 e.v. VCRO.
Art. 8 j° art. 3, 6° Archeologiedecreet.
Art. 7 Archeologiedecreet.
G. VAN HOORICK en K. BEKE, “Archeologiedecreet. Impact op het bouwproces”, NJW 2012, nr. 255,
p. 40, randnr. 15-16.
BVR 29 mei 2009 betreffende de dossiersamenstelling voor het aanvragen van een verkavelingsvergunning, BS 5 augustus 2009.
OMGEVING TERECHT  LARCIER
onroerend.erfgoed.book Page 35 Monday, November 14, 2016 2:10 PM
HET ARCHEOLOGISCH TRAJECT BIJ VERGUNNINGSPLICHTIGE INGREPEN IN DE BODEM
5. Voor aanvragen in een gebied met een groot archeologisch potentieel kon
dat advies zich vertalen in een voorwaarde in de vergunning om, voorafgaand aan de werken, een archeologisch prospectie met ingreep in de
bodem uit te voeren, onder leiding van een archeoloog. De prospectie resulteerde in een rapport dat conform de bijzondere voorwaarden van een prospectievergunning aan het agentschap moest worden bezorgd. Op basis van
dat rapport oordeelde het agentschap of de gronden al dan niet konden
worden vrijgegeven voor het uitvoeren van de werken. Wanneer er tijdens de
prospectie relevante archeologische sporen werden aangetroffen, moest op
dat moment afgewogen worden of een behoud in de bodem mogelijk was,
dan wel of een volwaardige archeologische opgraving voorafgaand aan de
eigenlijke werken zich opdrong, met bijstand van een archeoloog en na het
bekomen van een opgravingsvergunning.
6. Het advies van het agentschap kon niet alleen een impact hebben op de
timing van de uitvoering van de geplande werken11. Door het ingrijpen van
het agentschap in het vergunningstraject werden van de bouwheer vaak bijkomende financiële inspanningen verwacht. Uitgaande van de ‘zorgplichtregeling’12, die veronderstelt dat de eigenaar en gebruiker ertoe gehouden zijn om
de archeologische monumenten die zich op hun grond bevinden te bewaren
en te beschermen, werden die laatsten niet zelden verplicht om op eigen kosten in te staan voor het verdere archeologisch onderzoek en de opgravingen.
Aangezien de stedenbouwkundige voorwaarden deel uitmaken van de vergunning, en de niet-naleving ervan strafrechtelijk wordt gesanctioneerd,
stelde dit de betrokken bouwheer veelal voor een voldongen feit.
7. Het hoeft niet te verbazen dat de extensieve interpretatie van de ‘zorgplichtregeling’ door het agentschap aanleiding heeft gegeven tot kritiek en discussie. Het Hof van Cassatie heeft zich alvast in de discussie gemengd13. Volgens het Hof gaat de zorgplicht van de eigenaar of de gebruiker niet zo ver
dat hij verplicht kan worden om op eigen kosten archeologische opgravin11
12
13
Bovendien werd het uitvoeren van een archeologisch vooronderzoek door het agentschap niet als
het reëel begin van de uitvoering van de vergunde werken beschouwd, zodat ook de vervaltermijn
van de vergunning in principe niet werd geschorst.
Art. 4, § 2 Archeologiedecreet.
Cass. 23 februari 2012, NJW 2012, 675-677. Voor een uitgebreide bespreking, zie L. VANDENENDE,
“De renovatie van de archeologieregelgeving op Vlaamse wijze: hoe meer gangen, hoe groter het
doolhof”, TROS, nr. 80, p. 12, met verwijzing naar M. DEWEIRDT, “De zorgplicht in het Archeologiedecreet: beperkte draagwijdte”, TBO 2012, 155-157 en V. TOLLENAERE, “Archeologie: een belangrijke
getuige, hoewel weinig zichtbaar” in B. GOOSSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen toegewijde
zorg en algemeen belang, Antwerpen, Intersentia, 2014, 350-351. Zie ook J. TOURY, “Het Archeologiedecreet en het eigendomsrecht: eindelijk met elkaar verzoend?”, NJW 2012, 677-678.
LARCIER  OMGEVING TERECHT
35
onroerend.erfgoed.book Page 36 Monday, November 14, 2016 2:10 PM
ONROEREND ERFGOED
gen uit te voeren, alvorens hij stedenbouwkundige vergunde werken kan aanvatten, indien de Vlaamse regering geen gebruik maakt van haar recht om
opgravingen van algemeen nut te verklaren. Of een archeologisch
(voor)onderzoek als voorwaarde kon worden opgelegd in een vergunning
bleef evenwel, ondanks het arrest, betwist14.
2.
HET ONROERENDERFGOEDDECREET
8. Hoewel het Verdrag van Valletta al het uitgangspunt vormde voor het
Archeologiedecreet, heeft de ratificatie ervan op 8 oktober 2010 een nieuwe
impuls gegeven aan het Vlaamse archeologiebeleid15.
9. Het verdrag streeft onder andere naar een betere afstemming tussen
archeologie en ruimtelijke ordening, en bepleit participatie en samenwerking
tussen de verschillende betrokken actoren (archeologen, stedenbouwkundigen en planologen) als waarborgen voor een betere bescherming van het
archeologische erfgoed bij het uitvoeren van stedenbouwkundige projecten.
Voor die bescherming wordt voorrang gegeven aan het behoud van archeologische erfgoedwaarden in de bodem (behoud in situ). Het achterliggende
idee is dat, door het archeologisch materiaal in de bodem te bewaren, het
beter bewaard blijft voor toekomstige generaties, die het met andere vraagstellingen en betere technieken zullen kunnen onderzoeken. In verstedelijkte
gebieden zoals Vlaanderen is het echter niet realistisch om in alle gevallen uit
te gaan van een behoud van het erfgoed in de bodem. Archeologie vormt
weliswaar één van de belangen waarmee in de planvorming rekening moet
worden gehouden, maar bij ruimtelijke ontwikkelingen spelen steeds meerdere belangen een rol (zoals huisvesting of economische belangen). Het verdrag sluit een behoud van archeologische waarden ex situ dan ook niet uit,
maar gaat ervan uit dat de verzamelde informatie in dat geval grondig wordt
gedocumenteerd, onderzocht en toegankelijk gemaakt voor het ruimere
publiek16.
14
15
16
36
Het agentschap lijkt zich alvast niet neer te leggen bij deze uitspraak. Getuige hiervan is een arrest
van de RvVb van 30 januari 2016 (nr. RvVb/UDN/1516/0496) waarbij het agentschap op grond van
het nieuwe art. 10.3.1 Onroerenderfgoeddecreet (hoewel toen nog niet in werking getreden) en
art. 4, § 2 Archeologiedecreet een verkavelaar nog steeds meent te kunnen verplichten om op eigen
kosten een archeologisch onderzoek uit te voeren. De Raad achtte het middel weliswaar niet ernstig.
Europees Verdrag inzake de bescherming van het archeologisch erfgoed, opgesteld op 16 januari
1992 en door België ondertekend op 30 januari 2002, ook wel de Conventie van Malta genoemd.
Parl.St. Vl.Parl. 2012-13, nr. 1901/1, 11.
OMGEVING TERECHT  LARCIER