Handleiding Publieke Sector Comparator

Handleiding Publieke
Sector Comparator
Handleiding Publieke Sector Comparator
Handleiding Publieke Sector Comparator
Inhoud
Inleiding5
Module 1: Startnotitie11
Actie 1A: PSC-proces uitwerken13
Actie 1B: Uitgangspunten en aannames inventariseren en vastleggen
17
Module 2: Ruwe PSC19
Actie 2A: Uitgavenoverzicht opstellen25
Actie 2B: Ontvangstenoverzicht opstellen27
Module 3: Risicoanalyse
29
Actie 3A: Risico’s inventariseren31
Actie 3B: Pure risico’s waarderen33
Actie 3C: Spreidingsrisico’s waarderen35
Actie 3D: Discontovoet bepalen35
Module 4: Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse39
Actie 4A: PSC aanvullen en corrigeren
41
Actie 4B: Gevoeligheidsanalyse uitvoeren44
Module 5: Concept-PSC
47
Actie 5A: Contante waarde concept-PSC berekenen
49
Actie 5B: Uitkomsten beschrijven49
Actie 5C: Concept-PSC aanpassen50
Module 6: Definitieve PSC en eindrapportage51
Actie 6A: Biedingen beoordelen en vergelijken
52
Actie 6B: Eindrapportage en adviezen voor besluitvorming opstellen
54
Bijlagen55
Bijlage 1: Begrippenlijst56
Bijlage 2: Risicoanalyse59
Bijlage 3: Checklist van risico’s64
Bijlage 4: Aanpassingsprotocol
67
Colofon68
Contact
Hebt u vragen over de Handleiding Publieke Sector Comparator? Of over het afwegen van alternatieve
uitvoeringsvormen of het toepassen van publiek-private samenwerking bij de rijksoverheid? Neem dan
contact op met de directie Financieringen van het ministerie van Financiën, telefoon 070-3428028.
Inleiding
5
Inleiding
Voor u ligt de Handleiding Publieke Sector Comparator (PSC). De PSC is een instrument waarmee u de
referentieprijs (benchmark) voor een overheidsproject vaststelt. De referentieprijs gebruikt u om
biedingen van derden tegen af te zetten en zo te beoordelen of zij financiële meerwaarde opleveren. U
kunt de term ‘biedingen’ ruim opvatten. Het gaat om biedingen van private ondernemingen in een
officiële openbare aanbesteding, maar bijvoorbeeld ook om offertes van overheidsinstellingen zoals
shared-service organisaties. In deze handleiding leest u hoe u de PSC toepast.
Voor wie is de Handleiding PSC bedoeld?
De Handleiding PSC is primair bedoeld voor de rijksoverheid. De handleiding is evenwel ook
bruikbaar bij projecten van medeoverheden en semipublieke instellingen.
De handleiding is in eerste instantie geschreven voor personen die de PSC in de praktijk gaan
toepassen. Dit zijn vooral personen die de aanbesteding van een project voorbereiden.
Besluitvormers gebruiken de PSC om te bepalen of een bieding voldoende financiële
meerwaarde biedt. Inzicht in de methodiek en het proces van de PSC is ook voor anderen van
belang, bijvoorbeeld voor personen die betrokken zijn bij het toezicht op het project.
Wat is de PSC?
De PSC is een specifiek soort businesscase. In een businesscase worden de financiële
consequenties van een project in kaart gebracht en wordt onderzocht of het financieel
interessant is om een bepaald project uit te voeren. In de PSC wordt hieraan een specifieke
invulling gegeven:
• Een businesscase is een hulpmiddel bij het onderzoek of een project wel of niet moet
worden uitgevoerd. Bij de PSC is al besloten een project uit te voeren, maar moet nog wel
een financiële benchmark worden vastgesteld voor de uitvoering. Aan de hand hiervan
wordt bepaald welke bieding of propositie het gunstigst is.
• Een businesscase kan vanuit het perspectief van verschillende belanghebbenden (kapitaalverschaffer, opdrachtgever etc.) worden opgesteld. De PSC werkt vanuit het perspectief van
de overheid als opdrachtgever van het project.
• Een businesscase kan een beperkte invalshoek hebben (bijvoorbeeld de commerciële
haalbaarheid of de financierbaarheid), of juist een brede invalshoek (bijvoorbeeld de
maatschappelijke kosten en baten). De PSC kijkt uitsluitend naar de kasuitgaven en
kasontvangsten voor de overheid, inclusief de financieel gemaakte risico’s .
• Businesscases kunnen betrekking hebben op commerciële en niet-commerciële projecten.
De PSC richt zich op overheidsprojecten, projecten die vaak per saldo geld kosten. Het
achterliggende doel van de PSC is dan ook niet winstmaximalisatie, maar kostenminimalisatie bij een gegeven kwaliteit.
6
Handleiding Publieke Sector Comparator
Plaats van de PSC in de projectlevenscyclus
Een project1 kent een aantal projectfasen, van initiatiefase tot afrondingsfase. In figuur 1 is dit
schematisch weergegeven. De PSC wordt tijdens de voorbereidingsfase en transactiefase
uitgevoerd. In een eerdere fase, te weten de afwegingsfase, is met behulp van de PubliekPrivate Comparator (PPC)2 bepaald welke uitvoeringsvorm, i.c. contractvorm, voor het
project het meest passend is. In de realisatiefase komt het project tot stand. In de operationele fase levert het project de beoogde producten of diensten.
PSC
>
>
Initiatiefase
Transactie> Voorberei> Afwegings> Realisatie> Operatio> Afrondingsnele fase
fase
dingsfase > fase
fase
fase
Figuur 1: Plaats van de PSC in de tijd als onderdeel van de totale projectlevenscyclus
PSC: onderdeel van het aanbestedingsproces
De PSC is onderdeel van het aanbestedingsproces. U gebruikt de PSC als benchmark wanneer
u de markt benadert. Als de PSC nog de status van concept heeft, krijgen de biedende partijen
een indicatie van de plafond- of richtprijs. Als dat nodig is, kunt u in een latere fase besluiten
de PSC aan te passen, bijvoorbeeld als gevolg van eventuele dialoogronden en onderhandelingen. U stelt de PSC definitief vast als de aanbestedingsprocedure is afgerond en u het
besluit tot gunning hebt genomen.
Waarop is de PSC toepasbaar?
De PSC wordt sinds 2002 gebruikt. In eerste instantie is de PSC toegepast op rijksprojecten
voor huisvesting en weginfrastructuur die als DBFM(O)3 -project in de markt werden gezet.
Het ging hier om projecten met een omvangrijke investeringscomponent en een lange
levensduur. De methodiek van de PSC is echter niet gebonden aan een bepaalde sector,
uitvoeringsvorm, looptijd of (investerings)omvang. De PSC is zowel toepasbaar bij nieuwe
projecten als bij bestaande projecten.
Voorbeelden van projecten waarvoor u een PSC kunt uitvoeren:
• huisvesting (kantoorgebouwen, penitentiaire inrichtingen, kazernes en musea);
• droge infrastructuur (wegen en spoorwegen);
• natte infrastructuur (sluizen en dijken;
• transportmiddelen;
• beveiligingsdienstverlening;
• cateringdienstverlening;
• ict-dienstverlening.
1
Onder ‘project’ verstaan we het geheel van activiteiten benodigd om een product of dienst te leveren.
2
Meer hierover leest u in de Handleiding Publiek-Private Comparator van het ministerie van Financiën.
DBFM(O) staat voor Design Build Finance Maintain (Operate). Het is de meest geïntegreerde vorm waarin een
project kan worden aanbesteed en uitgevoerd.
3
Inleiding
7
In de loop der jaren is veel ervaring opgedaan met het opstellen van PSC’s. Op bepaalde
punten heeft dit geleid tot standaardisatie bij de rijksoverheid. Zo hebben het
Rijksvastgoedbedrijf en Rijkswaterstaat elk hun eigen werkwijze en procedures voor het
uitvoeren van PSC’s bij respectievelijk huisvesting en infrastructuur.
Wat berekent de PSC?
De PSC berekent de uitgaven en ontvangsten voor een bepaalde uitvoeringswijze van een
project, de zogenoemde referentievariant.4 Daarbij houdt de PSC rekening met risico’s die
zich kunnen voordoen tijdens de realisatie en exploitatie van het project. Het resultaat van de
berekening noemen we de PSC-waarde. De PSC-waarde is een bedrag in termen van netto
contante waarde. De PSC-waarde is de basis voor de richtprijs of plafondprijs waarmee
bieders te maken krijgen.
Leeswijzer
De PSC-handleiding bestaat uit zes modules. Hierin staan de stappen die u moet doorlopen
om een PSC op te stellen. De PSC levert twee producten op: een startnotitie en een
eindrapportage.
Module 1: Startnotitie
In deze module krijgt u een overzicht van alle elementen die nodig zijn om de referentievariant op te stellen. In een startnotitie beschrijft u het PSC-proces en de voor de PSC relevante
uitgangspunten en aannames. Ook beschrijft u het project waar de PSC betrekking op heeft.
Module 2: Ruwe PSC
In deze module stelt u een overzicht op van de verschillende soorten uitgaven en (eventuele)
ontvangsten van het referentieproject, en raamt u de hoogte van de bedragen in de tijd.
Module 3: Risicoanalyse
In deze module inventariseert u de risico’s van het project. Deze zet u uit in de tijd en
waardeert u in geldbedragen. Ook bepaalt u de discontovoet die nodig is voor het disconteren
van de uitgaven en ontvangsten gedurende de looptijd van het project.
Module 4: Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
In deze module gaat u na welke aanpassingen op de tot nog toe gemaakte berekening nodig
zijn om tot een juiste benchmark te komen waarmee de te biedingen kunnen worden
vergeleken. Ook maakt u een gevoeligheidsanalyse om te testen hoe robuust de uitkomst van
de PSC en de daaraan ten grondslag liggende aannames zijn.
4
In de praktijk is dat meestal de publieke uitvoeringsvariant. Vandaar de naam Publieke Sector Comparator.
8
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 5: Concept-PSC
De resultaten van de voorafgaande modules integreert u in de concept-PSC. De concept-PSC
kan nog veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van dialoogronden met potentiële aanbieders of
actualisatie van bepaalde parameters zoals de discontovoet.
Module 6: Definitieve PSC en eindrapportage
U berekent de definitieve PSC. Dit doet nadat u de contacten met de marktpartijen in de
aanbestedingsprocedure hebt afgerond en tot gunning kunt overgaan. Vervolgens vat u de
uitkomsten samen in de PSC eindrapportage waarin u advies geeft aan de besluitvormers.
Bijlagen
Achter in de handleiding vindt u een aantal bijlagen. Hierin vindt u onder andere een lijst van
de belangrijkste begrippen en een uitleg van de risicoanalyse en de discontovoet.
Inleiding
De zes modules van de PSC met de acties
Module 1 Startnotie
Acties:
• PSC-proces uitwerken
• Uitgangspunten en aannames inventariseren en vastleggen
Module 2 Ruwe PSC
Acties:
• Uitgavenoverzicht opstellen
• Ontvangstenoverzicht opstellen
Module 3 Risicoanalyse
Acties:
• Risico’s inventariseren
• Pure risico’s waarderen
• Spreidingsrisico’s waarderen
• Discontovoet bepalen
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
Acties:
• PSC aanvullen en corrigeren
• Gevoeligheidsanalyse uitvoeren
Module 5 Concept-PSC
Acties:
• Contante waarde van de concept-PSC berekenen
• Uitkomsten beschrijven
• Concept-PSC aanpassen
Module 6 Definitieve PSC en eindrapportage
Acties:
• Biedingen beoordelen en vergelijken
• Eindrapportage en adviezen voor besluitvorming opstellen
9
10
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 1
Startnotitie
12
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 1
Startnotitie
Module 1 Startnotitie
Actie 1A
Actie 1B
P
SC-proces uitwerken
Uitgangspunten en aannames inventariseren en vastleggen
>
Module 2 Ruwe PSC
>
Module 3 Risicoanalyse
>
Module 4Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
>
Module 5 Concept-PSC
>
Module 6Definitieve PSC en eindrapportage
U hebt de opdracht gekregen een PSC uit te voeren. Uw eerste taak is om een startnotitie op te stellen
waarin het plan van aanpak voor de PSC is opgenomen. In de startnotitie geeft u aan wat u gaat
onderzoeken, hoe u dit gaat doen, wie waarvoor verantwoordelijk is, en welke randvoorwaarden
gelden.
Waarschijnlijk is eerder een PPC (Publiek-Private Comparator) of een businesscase voor het project
opgesteld. Op basis hiervan is toen besloten op welke wijze het project wordt uitgevoerd. Bepaalde
informatie uit de PPC of businesscase kan van nut zijn bij het opstellen van de PSC, al moet u de informatie wellicht aanpassen en verfijnen.
Doel
Een geaccordeerd plan van aanpak neerleggen voor het uitvoeren van de PSC.
Output: startnotitie
Het resultaat van module 1 is een startnotitie met daarin aandacht voor:
• de partijen die belang hebben bij de PSC en de rol die zij daarin spelen;
• de aannames en randvoorwaarden die gelden bij de PSC;
• de regels voor aanpassing van de PSC (aanpassingsprotocol);
• het project waar de PSC betrekking op heeft (scope, looptijd, uitvoeringsvariant, e.d.).
Module 1 Startnotitie
13
Opzet module
Module 1 bestaat uit twee acties: 1A en 1B. Actie 1A gaat over de organisatie van het PSCproces. Het is aan te raden om hiermee te beginnen voordat u met de inhoudelijke aspecten
van de comparator aan de slag gaat (actie 1B).
Actie 1A
PSC-proces uitwerken
Overzicht krijgen van het PSC-proces
U schetst het besluitvormings- en uitvoeringsproces. U werkt uit welke stappen u in dit
proces doorloopt, hoeveel tijd, geld en capaciteit dit kost, en welke gegevens, kennis en
expertise hiervoor nodig zijn.
Plannen van het PSC-proces
De tijd die nodig is om de PSC op te stellen, verschilt per project. De duur is afhankelijk van
het soort project, de complexiteit van het project en de ervaring van de organisatie met het
opstellen van PSC’s. Een indicatie van het tijdsbeslag per module is:
• Module 1 Startnotitie
1 - 2 weken
• Module 2 Ruwe PSC
4 - 8 weken
• Module 3 Risicoanalyse
4 - 8 weken
• Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
2 - 4 weken
• Module 5 Concept-PSC
3 - 5 weken
• Module 6 Definitieve PSC en eindrapportage
2 - 3 weken
Globaal is de doorlooptijd van een PSC vijf tot acht maanden. Als u vaker een PSC opstelt, kan
het sneller. Ook kunt u de PSC sneller doorlopen als u bepaalde delen van modules parallel
uitvoert of laat uitvoeren. De planning van de PSC en de aanbesteding moeten in ieder geval
op elkaar aansluiten.
Inventariseren en beleggen van benodigde input en expertise
Om een PSC uit te voeren, is grondige kennis van het project noodzakelijk. Het gaat hierbij
om kennis zowel in ‘technische’ zin (om welk product of welke dienst gaat het; hoe komt het
product of dienst tot stand; wat is de marktsituatie; etc.) als in financiële zin (kostenraming;
risicowaardering; etc.). Verder is het noodzakelijk inzicht te hebben in de eigen organisatie
als (mogelijk) uitvoerder of opdrachtgever van het project. Bovendien is het belangrijk
voldoende kennis en ervaring te hebben met het uitbesteden van projecten.
Al in een vroeg stadium moet duidelijk zijn welke input (menskracht, financiële middelen) op
welk moment nodig is om de PSC uit te kunnen voeren. Mogelijk moet u expertise van buiten
uw eigen organisatie aantrekken.
14
Handleiding Publieke Sector Comparator
Beschrijven van belangrijkste stakeholders
Bij de start van de PSC voert u een stakeholderanalyse uit. Stakeholders zijn alle partijen die
direct of indirect bij de PSC betrokken zijn, er invloed op hebben of belang hebben bij de
uitkomst. Het is belangrijk dat u weet welke rollen de stakeholders spelen.
De ervaring leert dat het opstellen van een stakeholderanalyse niet eenvoudig is en soms ook
gevoelig ligt, bijvoorbeeld als deze potentiële belangenverstrengeling blootlegt. De stakeholderanalyse kan aanleiding zijn om het PSC-team of het team van beslissers aan te passen.
Kernvragen bij een stakeholderanalyse zijn:
• Welke partijen zijn betrokken bij het project?
• Wat is de relatie van deze partijen tot het project?
• Wat is het belang van deze partijen?
• Wie vertegenwoordigen deze partijen?
• Hoe kunnen de partijen het project beïnvloeden?
Bij de PSC onderscheiden we grofweg drie groepen stakeholders: beslissers, leden van het
PSC-team en belanghebbenden.
Gebruikers
Partijen die
gegevens aanleveren
Marktpartijen
PSC-team
Opdrachtgever
Overige
belanghebbenden
Figuur 2: Belanghebbenden rond de PSC
Besluitvormers
PSC
Overige
belanghebbenden
Module 1 Startnotitie
15
Besluitvormers
In een aanbestedingsproces bepalen de besluitvormers onder welke voorwaarden (gunningscriteria) een bieding 5 kan worden geaccepteerd. De PSC is voor hen relevant, omdat de
referentiewaarde die volgt uit de PSC, de basis vormt voor een richt- of plafondprijs. Ook zijn
besluitvormers geïnteresseerd in de meerwaarde van de gekozen uitvoeringsvariant ten
opzichte van de referentievariant. Bovendien zijn ze geïnteresseerd in de mogelijke consequenties van de aanbesteding voor de organisatie in termen van bijvoorbeeld wijzigingen in
takenpakket en personeelsbestand. Ten slotte willen beslissers achteraf verantwoording
kunnen afleggen over de gemaakte keuzen.
PSC-team
Het PSC-team is collectief betrokken bij het PSC-proces. Alle leden van het PSC-team worden
op tijd en gelijkwaardig geïnformeerd over alles wat voor het team relevant is (zoals gegevens, aannames, onderbouwing en resultaten). Alle leden van het team hebben bovendien
voldoende gelegenheid om hun visie in te brengen en om te reageren op voorstellen en
tekstconcepten van anderen.
Andere belanghebbenden
Dit zijn (groepen van) personen of instanties - anders dan opdrachtgever, besluitvormers en
PSC-team - die belang hebben bij de PSC of de aanbestedingen. Globaal kunt u de volgende
groepen onderscheiden:
• Gebruikers: de afnemer(s) van de dienst of het product van het project.
• (Potentiële) leveranciers: commerciële partijen of overheidsdiensten, die het beoogde project
tot stand kunnen brengen.
• Overige belanghebbenden: een heterogene groep die afhankelijk van het project een andere
samenstelling kan hebben.
Borgen van integriteit en vertrouwelijkheid
Bij het PSC-proces moet u ook oog hebben voor eventuele integriteits- en vertrouwelijkheidsrisico’s. Een voorbeeld van een integriteitsrisico is als iemand die (mede) de PSC opstelt,
mogelijk zijn functie verliest, als wordt besloten de dienstverlening door een externe partij te
laten uitvoeren. Een vertrouwelijkheidsrisico kan ontstaan bij de wijze van totstandkoming
van de plafondprijs: kennis hiervan is zeer waardevol voor geïnteresseerde marktpartijen.
De PSC en gerelateerde documenten behandelt u als commercieel vertrouwelijk. Informatie
hieruit verstrekt u op ‘need-to-knowbasis’ aan een zo klein mogelijke groep.6 Bepaalde zaken
die niet commercieel vertrouwelijk zijn kunt u eventueel na definitieve selectie van de
bieding bekend maken.
5
6
De term ‘bieding’ vatten we ruim op. Het kan gaan om biedingen van private ondernemingen in een officiële
openbare aanbesteding, maar bijvoorbeeld ook om offertes van overheidsinstellingen zoals shared-service
organisaties (SSO’s).
Bijvoorbeeld (bepaalde) leden van het projectteam aangevuld met een aantal van hun leidinggevenden.
16
Handleiding Publieke Sector Comparator
Communicatie
Personen en organisaties zijn op verschillende wijze betrokken bij de PSC. De communicatie
over de PSC dient hierop te zijn afgestemd. Houd hierbij rekening met de vertrouwelijkheid
van de PSC en met het feit dat gelijke betrokkenen, zoals bieders, over dezelfde informatie
moeten beschikken.
In de startnotitie geeft u aan hoe u over de PSC communiceert. In de praktijk zal de communicatie over de PSC onderdeel zijn van de communicatie over de aanbesteding.
Aanpassingsprotocol opstellen
Juridische relevantie van de PSC
Het is van belang de juridische relevantie van de PSC in kaart te brengen en bij het uitvoeren
van de PSC hiermee rekening te houden, zeker als de PSC onderdeel is van een aanbestedingsprocedure. Afhankelijk van de gekozen aanbestedingsstrategie kan de opdrachtgever de
aanbesteding beëindigen en de opdracht niet gunnen als de biedingen boven de PSCreferentiewaarde liggen. De biedende partijen moeten instemmen met deze gang van zaken
als ze aan de aanbestedingsprocedure willen deelnemen. De opdrachtgever zal bieders tot op
zekere hoogte ook inzicht moeten geven in de methodiek van de PSC. En als de opdrachtgever overweegt de aanbestedingsprocedure aan te passen of af te breken, moet hij motiveren
waarom hij een dergelijk besluit overweegt.
Aanpassingsprotocol
Het is denkbaar dat de concept-PSC, die u aan het begin van de aanbesteding opstelt, in de
loop van de aanbesteding verandert, bijvoorbeeld na gesprekken en/of onderhandelingen
met de bieders. Het kan zijn dat uitgaven- of inkomstenposten in de kasstromen ontbreken of
moeten worden aangepast. In deze en vergelijkbare gevallen gebruikt u het
aanpassingsprotocol.
Het aanpassingsprotocol geeft transparantie bij aanpassing van, en besluitvorming over de
PSC. In het protocol staat onder welke omstandigheden en voorwaarden het toegestaan is
om de PSC aan te passen, wie de aanpassingen kan voorstellen, wie ze moet autoriseren en
wie ze daarna verwerkt.
U kunt de PSC met het aanpassingsprotocol bij de notaris in bewaring geven. Hiermee kunt u
eventueel wantrouwen van partijen wegnemen. De notaris bewaart het origineel en
beoordeelt of latere aanpassingen volgens het protocol zijn doorgevoerd. Als basis voor het
door u op te stellen aanpassingsprotocol kunt u gebruiken van het format dat in bijlage 4 is
bijgevoegd en dit aanpassen aan de specifieke omstandigheden van uw project.
Module 1 Startnotitie
Actie 1B
17
Uitgangspunten en aannames inventariseren en vastleggen
Voordat u begint met het opstellen van de PSC, inventariseert u de voor de PSC relevante
uitgangspunten en aannames van het project waar de PSC betrekking op heeft. Denk
bijvoorbeeld aan scope, outputspecificaties, looptijd, startdatum kasstromen, rekenregels en
dergelijke.
De uitgangspunten en aannames neemt u op in een overzichtslijst die als startpunt kan
dienen van een ‘audit trail’. Het bijhouden van een ‘audit trail’ maakt het mogelijk de
uitgangspunten en aannames te traceren en op hun hardheid te beoordelen.
18
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 2
Ruwe PSC
20
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 2
Ruwe PSC
Module 1 Startnotitie
>
Module 2 Ruwe PSC
Algemene aanwijzingen bij opstellen PSC
Actie 2A Uitgavenoverzicht opstellen
Actie 2B Aanpassingsprotocol opstellen
>
Module 3 Risicoanalyse
>
Module 4Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
>
Module 5 Concept-PSC
>
Module 6Definitieve PSC en eindrapportage
In module 1 is geschetst hoe u een plan van aanpak voor de PSC opstelt. In module 2 leest u hoe u de
uitgaven- en ontvangstenoverzichten opstelt en waar u op moet letten.
Doel
Een globaal inzicht krijgen in de omvang en samenstelling van de kasstromen van de
publieke uitvoering van het project.
Output: ruwe PSC
Aan het eind van deze module hebt u een ruwe PSC. Dit is een kasstroomoverzicht van de
uitgaven en ontvangsten in de (publieke) referentievariant. Dit overzicht is zonder gekwantificeerde risico’s. Die komen in module 3 aan de orde.
Opzet module
In deze module krijgt u eerst een aantal algemene aanwijzingen voor het opstellen van de
PSC. Deze aanwijzingen hebben zowel betrekking op de uitgaven als de ontvangsten. In actie
2A gaan we specifiek in op de uitgaven in een PSC. In actie 2B zoomen we in op de
ontvangsten.
Module 2 Ruwe PSC
21
Algemene aanwijzingen bij opstellen PSC
Aanwijzing 1: gebruik de vastgestelde referentievariant
U stelt de PSC op aan de hand van de referentievariant uit de vastgestelde startnotitie
(module 1). In de praktijk gaat het om de publieke referentievariant, vandaar de term Publieke
Sector Comparator. Met de PSC bepaalt u wat het de overheidsorganisatie zelf zou kosten om
datgene tot stand te brengen wat zij aan derden (private of publieke bieders) uitvraagt. Bij de
publieke referentievariant dient u uit te gaan van de bestaande (huidige) praktijk. Als u ervoor
kiest om niet uit te gaan van de bestaande praktijk, moet u exact aangeven waar u dan wel
vanuit gaat. Als u er vanuit gaat dat de bestaande organisatie door reorganisatie, taakstelling
of efficiencykorting tegen lagere kosten bij gelijkblijvende kwaliteit de dienst of het product
kan leveren, dient u dit te onderbouwen, bijvoorbeeld door te laten zien dat de noodzakelijke
stappen daartoe reeds onomkeerbaar door de organisatie zijn gezet en in de praktijk worden
gebracht.
Voorbeeld | Afwijken van de huidige praktijk
Een uit te besteden dienst wordt op dit moment uitgevoerd door een organisatie die reorganisatieplannen heeft. Dit kan betekenen dat de organisatie de dienst in de toekomst goedkoper kan leveren.
Zeker is dat echter niet. De ervaring laat zien dat voornemens ten aanzien van efficiency en kostenreductie vaak niet gerealiseerd worden. Denkbaar is ook dat er weliswaar een kostenreductie wordt
gerealiseerd maar dat de beoogde kwaliteit niet wordt gehaald. Bij het opstellen van de PSC dient u
hiermee rekening te houden.
Aanwijzing 2: hanteer dezelfde eisen als bij de uitvraag aan derden
De PSC baseert u op wat u uitvraagt aan derden (markt, andere overheidsdienst) ten aanzien
van hoeveelheid, kwaliteit en beschikbaarheid. In de PSC moet u rekening houden met alles
wat valt binnen de scope van het beoogde contract of convenant en wat financiële consequenties heeft voor de opdrachtgever. Alleen dan kunt u de proposities van derden op een
correcte wijze benchmarken.
Uitbesteden bestaande dienst
De uit te vragen (kwaliteits)eisen kunnen afwijken van wat de uitvoerende publieke partij op
dit moment realiseert. Als de uit te vragen eisen hoger liggen dan wat de publieke partij nu
realiseert, zijn de huidige uitgaven geen juiste referentie. In de PSC moet u de uitgaven dan
verhogen. Omgekeerd: liggen de uit te vragen eisen lager dan wat nu gerealiseerd wordt? Dan
moet u de uitgaven in de PSC navenant verlagen.
Voorbeeld | Meenemen extra uitgaven voor hogere kwaliteitseisen (‘snellere responstijd’)
U gaat uw ICT-systeem uitbesteden en stelt als eis dat de ICT-helpdesk een oproep binnen 30
seconden beantwoordt. Een dergelijk eis stelt u niet aan uw huidige helpdesk, maar het blijkt dat
oproepen gemiddeld in 40 seconden worden beantwoord (met uitschieters tot 75 seconden). In de
PSC moet u hier rekening mee houden: u telt bij de huidige uitgaven aan de ICT-helpdesk het bedrag
op dat nodig is om de hogere kwaliteit te realiseren.
22
Handleiding Publieke Sector Comparator
Voorbeeld | Meenemen extra uitgaven voor hogere kwaliteitseisen (‘betere bereikbaarheid’)
Bij een weg die u in DBFM-vorm aanbesteedt, geldt de eis dat die voor 95 procent van de tijd
beschikbaar is tussen 6.00 en 20.00 uur en voor 75 procent van de tijd daarbuiten. Geldt dit criterium
ook bij de huidige traditioneel aangelegde weg? Zo niet, dan gaat u na in hoeverre de huidige situatie
afwijkt van de geëiste nieuwe situatie en welke uitgaven nodig zijn om aan de nieuwe situatie te
voldoen.
Uitbesteden van een nieuwe dienst
Gaat u een nieuwe dienst uitbesteden? Dan berekent u de uitgaven door ervan uit te gaan dat
de overheidsorganisatie deze dienst zelf realiseert tegen de uit te vragen eisen. Anders dan bij
een bestaande dienst, hebt u hier geen eigen ‘track record’ van gegevens. U zult het uitgavenoverzicht ‘van onderaf’ moeten opbouwen en daarbij te rade moeten gaan bij (min of meer)
vergelijkbare situaties binnen uw eigen organisatie of bij andere onderdelen van de (rijks)
overheid.
Aanwijzing 3: licht de aannames toe
Licht de aannames toe in een aparte bijlage. Zo kunt u de bedragen die op de aannames zijn
gebaseerd verifiëren en zo nodig aanpassen.
Aanwijzing 4: onderbouw de ramingen
U onderbouwt de ramingen in het uitgaven- en ontvangstenoverzicht aan de hand van de
volgende vragen:
a Op welke momenten worden de uitgaven gedaan en komen de ontvangsten binnen?
bWat valt onder de uitgaven- of ontvangstenposten?
cWelke bronnen liggen ten grondslag aan de ramingen?
U kunt de onderbouwing als bijlage opnemen bij de PSC.
Aanwijzing 5: let op het verschil tussen uitgaven/ontvangsten en kosten/
opbrengsten
Idealiter ontleent u de uitgaven en ontvangsten voor het berekenen van de PSC aan liquiditeitsbegrotingen en -rekeningen. Deze zijn echter niet altijd voorhanden. U zult dan gebruik
moeten maken van resultatenbegrotingen en -rekeningen en van andere gegevens uit de
administratie. Met behulp van een aantal aannames maakt u de omrekening van kosten en
opbrengsten naar uitgaven en ontvangsten. Hieronder ziet u enkele voorbeelden van het
verschil tussen enerzijds uitgaven en ontvangsten en anderzijds kosten en opbrengsten en
hoe dit uitpakt over de jaren.
Module 2 Ruwe PSC
23
Aanschaf verbruiksgoed in jaar 1, betaling in jaar 1
Jaar 1
Jaar 2
Uitgaven
Kosten
€ 100,-
€ 100,-
Uitgaven
Kosten
Aanschaf verbruiksgoed in jaar 1, betaling in jaar 2
Jaar 1
Uitgaven
Jaar 2
Kosten
Uitgaven
€ 100,-
€ 100,-
Kosten
Aanschaf investeringsgoed in jaar 1, betaling in jaar 1, afschrijving in tien jaar vanaf jaar 1
Jaar 1
Jaar 2 (en volgende jaren)
Uitgaven
Kosten
€ 100,-
€ 10,-
Uitgaven
Kosten
€ 10,-
Aanschaf investeringsgoed in jaar 1, betaling in jaar 2, afschrijving in tien jaar vanaf jaar 1
Jaar 1
Uitgaven
Jaar 2 (en volgende jaren)
Kosten
Uitgaven
Kosten
€ 10,-
€ 100,-
€ 10,-
Verkoop dienst in jaar 1, ontvangst in jaar 2
Jaar 1
Ontvangsten
Jaar 2
Opbrengsten
Ontvangsten
€ 100,-
€ 100,-
Opbrengsten
Aanwijzing 6: let op verborgen kosten
De kostprijsadministratie van een product of dienst is soms onvolledig om één-op-één
bruikbaar te zijn voor de PSC. Bijvoorbeeld als bepaalde uitgaven die met het betreffende
product of dienst samenhangen niet zijn meegenomen. Er is dan sprake van ‘verborgen
uitgaven’. Denk aan uitgaven die moeten worden toegerekend voor de tijd van het management, het gebruik van vastgoed, en het gebruik van ondersteunende diensten zoals werving
en opleiding.
Voorbeeld | Corrigeren kostprijsadministratie
U wilt een kantine uitbesteden. Uit de kostprijsadministratie van de huidige kantine blijkt dat de
organisatie de kantine niet aanslaat voor het gebruik van kantoorruimte en energie. U moet hiervoor
corrigeren door de uitgaven voor kantoorruimte en energie op te nemen.
24
Handleiding Publieke Sector Comparator
Aanwijzing 7: let op vervlechting van uitgavenposten en risico-opslagen
In deze module gaat het om de voorzienbare uitgaven en ontvangsten, dus exclusief
risico-opslagen. Risico-opslagen komen in module 3 aan de orde. Ontleent u gegevens aan
een systematiek waarbij risico’s in de uitgaven zijn meegenomen? Dan moet u voor de
berekening in deze module de risico-opslagen uit de uitgaven halen.7
Aanwijzing 8: stel de kasstromen op in nominale termen
De kasstromen die u in beeld brengt, gaan vaak over een lange periode, soms tot 25 of 30 jaar.
Dit betekent dat de waarde van het geld in de loop van de tijd zal wijzigen. Ook kunnen de
onderlinge verhoudingen tussen prijzen veranderen. Daarom verdient het de voorkeur om de
kasstromen in nominale termen op te nemen. Voor bepaalde componenten van de kasstromen kunt u, als die er zijn, gebruikmaken van prijsindices die specifiek daarop betrekking
hebben. Als deze er niet zijn, moet u gebruikmaken van meer algemene indices die als een
goede benadering kunnen worden beschouwd voor de desbetreffende kasstroomcomponenten. Net als bij alle andere keuzen in de PSC, moet u de keuze voor de gebruikte prijsindices
onderbouwen.
Aanwijzing 9: ga op de juiste wijze om met btw
Btw is een indirecte belasting (kostprijsverhogende belasting) die volledig in de prijs van
goederen en diensten wordt opgenomen. In de PSC stelt u de kasstromen bij rijksprojecten
op exclusief btw. De gedachte hierachter is dat btw bij het Rijk per saldo neutraal is: het
bedrag dat een rijksorganisatie aan btw uitgeeft (btw-afdracht) komt bij de Belastingdienst
als btw-ontvangst terug.8 Als u de btw wel opneemt in de kasstromen, kan een vertekend
beeld ontstaan. Het volgende cijfervoorbeeld maakt dit duidelijk.
Voorbeeld | Effect btw meenemen in PSC
Uitgaven excl. btw
Uitgaven incl. btw (21%)
€ 200,-
€ 210,50
(btw over € 50,- = € 10,50)
€ 180,-
€ 217,80
(btw over € 180,- = € 37,80)
Referentievariant (publieke
uitvoering)
Eigen personeel: € 150,Inkoop van derden: € 50,Bieding (private uitvoering)
Bedrag waarvoor bieder het
project wil uitvoeren: € 180,-
In de kasstromen inclusief btw lijkt het alsof de private uitvoering duurder is dan de publieke
variant (€ 217,80 voor privaat, € 210,50 voor publiek). Bij de private bieder moet namelijk
relatief veel btw betaald worden (€ 37,80 in plaats van € 10,50). Voor het Rijk is de btw per
7
8
Rijkswaterstaat maakt bijvoorbeeld gebruik van een dergelijke systematiek voor het ramen van uitgaven
(Standaard Systematiek voor Kostenramingen, SSK).
‘Btw-neutraliteit’ geldt overigens alleen voor de btw die een rijksorganisatie betaalt. Bij ontvangen btw
(bijvoorbeeld bij de verkoop van goederen of diensten aan derden) geldt de neutraliteit niet.
Module 2 Ruwe PSC
25
saldo echter neutraal, of het nu om veel of weinig btw gaat. Zonder de vertekening door btw,
is het duidelijk dat in dit voorbeeld de private uitvoering (€ 180,-) voordeliger is dan de
publieke uitvoering (€ 200,-).
Actie 2A
Uitgavenoverzicht opstellen
U deelt de uitgaven in naar de projectfase waarin ze zich voordoen:
• transactiefase;
• realisatiefase;
• operationele fase;
• afrondingsfase.
De uitgaven in de voorbereidingsfase en de fasen daarvoor (zie figuur 1) neemt u niet in de
PSC mee. In de context van de PSC zijn deze uitgaven te beschouwen als ‘sunk costs’.9 Meer
precies gaat het om uitgaven tot het moment van het vergelijken met de biedingen van
derden. Deze uitgaven laat u buiten beschouwing, omdat deze niet onderscheidend zijn voor
de keuze tussen referentievariant en biedingen.
Uitgaven in de transactiefase
Onder uitgaven in de transactiefase vallen de uitgaven van aanbesteding en alles wat
daarmee samenhangt. Het zijn uitgaven die gedaan moeten worden als u het project op
traditionele (of huidige) wijze zou aanbesteden. Hieronder vallen ook de uitgaven voor het
realiseren van (rijks)interne dienstverleningscontracten (bijvoorbeeld uitgaven voor
aansluiting bij een rijksbreed shared-service center).
Voorbeelden van uitgaven in de transactiefase zijn:
• uitgaven om documentatie en contracten op te stellen (ook als die voor latere projectfasen
zijn bestemd maar al in deze fase gemaakt worden);
• uitgaven voor inhuur van externe adviseurs;
• ontwerpkostenvergoeding aan biedende private partijen (vaak alleen aan verliezende
partijen).
Een PSC die betrekking heeft op de uitbesteding van een in eigen beheer uitgevoerde dienst
heeft geen transactie-uitgaven. Immers, in de referentievariant van de PSC wordt de uit te
besteden activiteit ongewijzigd voortgezet.
Is de looptijd van de contracten in de referentievariant korter (bijvoorbeeld 5 jaar) dan bij
private uitvoering (bijvoorbeeld 20 jaar)? Dan moet u de tussenliggende aanbestedingsuitgaven van de referentievariant meenemen in de PSC. In dit voorbeeld gaat het dan om vier
aanbestedingsperioden, de initiële en drie daaropvolgende waaraan kosten zijn verbonden.
De looptijd die u in de PSC hanteert, is eerder bepaald in de startnotitie (zie actie 1C).
9
In de PPC worden kosten in de voorbereidingsfase wel opgenomen in de private en de publieke variant, vanuit
de gedachte dat de voorbereidingskosten kunnen verschillen afhankelijk van de gekozen variant.
26
Handleiding Publieke Sector Comparator
Uitgaven in de realisatiefase
In de realisatiefase komt het project ‘in fysieke zin’ tot stand. Globaal onderscheiden we
projecten met een belangrijke bouwcomponent (“bouwprojecten”) en projecten waarin een
dergelijke component niet of minder van belang is (“dienstverleningsprojecten”).
Bouwprojecten
Bij bouwprojecten gaat het om gebouwen (kantoren, gevangenissen, rechtbanken, musea,
ziekenhuizen, scholen e.d.) en infrastructuur (wegen, spoorwegen, sluizen e.d.). In de
realisatiefase worden uigaven gedaan voor de bouw van het object en de installatie van
machines en apparaten:
• ontwerp van het object;
• arbeid inclusief sociale lasten en dergelijke;
• bouwmaterialen;
• grondstoffen, hulpstoffen;
• gebruik van machines;
• verzekeringen;
• management en ondersteuning (ingehuurd en toegerekend).
Als u de bouwuitgaven voor de publieke referentievariant bepaalt, moet u uitgaan van het
gebruik van bouwtechnieken zoals die normaliter voor het desbetreffende project bij een
publieke aanpak gelden.
Dienstverleningsprojecten
Als u de huidige dienstverlening ongewijzigd uitvraagt (dus met dezelfde output en met
hetzelfde kwaliteitsniveau), neemt u geen realisatie-uitgaven op in de publieke referentievariant. Immers, de dienstverlening wordt in zijn huidige vorm voortgezet en brengt geen extra
uitgaven met zich mee. Stelt u additionele output- en/of kwaliteitseisen ten opzichte van de
huidige dienstverlening? Dan moet u in de publieke referentievariant de uitgaven opnemen
die nodig zijn om de dienstverlening op dat niveau te krijgen.
In de realisatiefase bij dienstverleningsprojecten kunt u denken aan uitgaven voor:
• aanschaf van (betere) apparatuur;
• werving en bijscholing van personeel;
• aanpassing van bestaande ICT-systemen;
• begeleiding en aansturing van reorganisatie (ingehuurd en toegerekend).
Uitgaven in de operationele fase
De operationele fase van een project loopt vanaf de aanvang van de levering van een
gevraagde dienst of product tot aan de beëindiging hiervan. De uitgaven in deze periode
bestaan uit instandhoudingsuitgaven en exploitatie-uitgaven.
Instandhoudingsuitgaven
Instandhoudingsuitgaven zijn uitgaven voor (her)investeringen in en onderhoud aan activa.
Module 2 Ruwe PSC
27
Exploitatie-uitgaven
Exploitatie-uitgaven zijn alle uitgaven die nodig zijn om de gevraagde dienst of het product te
leveren met uitzondering van instandhoudingsuitgaven. Exploitatie-uitgaven hebben een
jaarlijks terugkerend karakter. Voorbeelden van exploitatie-uitgaven zijn uitgaven voor:
• arbeid inclusief sociale lasten en dergelijke;
• rekrutering, opleiding en training van personeel;
• ruwe materialen en consumptiegoederen;
• management- en controletaken na ingebruikname;
• verzekeringen na ingebruikname.
Instandhoudingsuitgaven en exploitatie-uitgaven en zijn niet altijd scherp van elkaar te
onderscheiden. Het kan zijn dat de beide typen uitgaven niet als aparte posten uit de
administratie zijn te halen, bijvoorbeeld als er sprake is van een ‘all-intarief’. Het is niet nodig
alle uitgaven tot in detail uit te splitsen en afzonderlijk te bepalen maar u moet wel aangeven
welke keuzen u hierbij maakt.
Uitgaven in de afrondingsfase
Hieronder vallen de uitgaven aan het einde van de looptijd van het project waaronder
uitgaven in verband met ontmanteling en overdracht. Het kan zijn dat bij uitbesteding
bepaalde kwaliteitseisen worden gesteld aan de staat van de activa bij beëindiging. Voor een
juiste vergelijking met hetgeen u aan derden uitvraagt, moet u bij de referentievariant
herstel- en renovatie-uitgaven opnemen. Zo zorgt u ervoor dat aan het einde van de contracttermijn de activa van de referentievariant en de biedingen van vergelijkbare kwaliteit zijn.
Actie 2B
Ontvangstenoverzicht opstellen
In de PSC neemt u uitsluitend ontvangsten op die gebruikelijk zijn bij de betreffende
(publieke) referentievariant of die expliciet zijn benoemd in de scope of outputspecificatie.
Het gaat niet om potentieel denkbare ontvangsten, maar om ontvangsten waarvoor een
realistische, onderbouwde verwachting bestaat. Evenals bij het uitgavenoverzicht, stelt u ook
bij het ontvangstenoverzicht een toelichting op waarin u de aannames expliciteert en de
bronnen vermeldt.
Bij ontvangsten maken we een onderscheid tussen:
• ontvangsten uit exploitatie;
• ontvangsten uit verkoop en verhuur;
• ontvangsten uit restwaarde.
28
Handleiding Publieke Sector Comparator
Voordat we dieper ingaan op deze verschillende typen ontvangsten, wijzen wij u erop dat u de
ontvangsten van de referentievariant (en dus van de PSC) niet moet verwarren met de
ontvangsten die kunnen ontstaan als gevolg van de aanbesteding. Als een voorheen publiek
uitgevoerd project wordt uitbesteed, kan het zijn dat u bij aanvang van het contract bepaalde
activa (zoals productiemiddelen en voorraden) verkoopt aan de uitvoerder. Ook kan het zijn
dat u bij de uitvoerder huur in rekening brengt voor het gebruik van een deel van uw grond en
gebouwen. In module 4, actie 4A, paragraaf “Ontvangsten bij uitbesteding” leest u hoe u met
dergelijke ontvangsten moet omgaan.
Ontvangsten uit exploitatie
Het is denkbaar dat u diensten laat leveren aan interne gebruikers die hiervoor betalen. Het is
denkbaar dat u diensten laat leveren aan interne gebruikers die hiervoor betalen.
Bijvoorbeeld een overheidskantoor waarin de gebruikers (de ambtenaren) betalen voor het
gebruik van het bedrijfsrestaurant of de parkeergarage. Deze ontvangsten voor de publieke
referentie moet u als zodanig in de PSC opnemen.
Incidenteel of structureel (bijvoorbeeld bij overcapaciteit) levert de eigen organisatie
diensten aan derden. Voorbeelden zijn het ter beschikking stellen van capaciteit in een
datacenter en het uitvoeren van koeriersdiensten voor medeoverheden door een rijkskoeriersdienst. Ook deze ontvangsten kunt u opnemen onder “Ontvangsten uit exploitatie”.
Ontvangsten uit verkoop en verhuur
Bij ontvangsten uit verkoop kunt u denken aan het afstoten van overtollige activa (grond,
gebouwen, transportmiddelen). Ontvangsten uit verhuur zijn bijvoorbeeld ontvangsten uit de
(tijdelijke of gedeeltelijke) verhuur van het bedrijfsrestaurant of de parkeergarage aan derden,
bijvoorbeeld een naastgelegen bedrijf.
Ontvangsten uit restwaarde
De restwaarde van activa is alleen relevant als de waarde daarvan in de uitgevraagde variant
verschilt van de waarde in de (publieke) referentievariant. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn
als in de publieke referentievariant wordt geïnvesteerd in activa die een langere levensduur
hebben dan de contractperiode die geldt voor de aanbesteding. U kunt de restwaarde dan
opnemen als ontvangst aan het einde van de looptijd, ook als het desbetreffende activum
niet daadwerkelijk verkocht wordt.
Module 3
Risicoanalyse
30
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 3
Risicoanalyse
Module 1 Startnotitie
>
Module 2 Ruwe PSC
>
Module 3 Risicoanalyse
Actie 3A
Actie 3B
Actie 3C
Actie 3D
Risico’s inventariseren
Pure risico’s waarderen
Spreidingsrisico’s waarderen
Discontovoet bepalen
>
Module 4Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
>
Module 5 Concept-PSC
>
Module 6Definitieve PSC en eindrapportage
Met deze module krijgt u inzicht in de risico’s van het project en in de methodes om ze te waarderen.
U kunt de risicoanalyse van een eerder opgestelde PPC als uitgangspunt gebruiken. Echter, omdat de
PPC alleen de belangrijkste risico’s in kaart brengt, zult u deze moeten uitbreiden en actualiseren.
In de PSC maakt u namelijk een volledig overzicht van alle risico’s en de financiële impact daarvan.
Dat komt in deze module aan de orde. Bijlage 2 van de handleiding diept het onderwerp risicoanalyse verder uit.
Doel
In kaart brengen van de risico’s van het project en deze vertalen naar de effecten op:
a uitgaven en ontvangsten;
bandere financiële parameters, zoals de discontovoet.
Output: overzicht van risico’s
Na deze module hebt u een risicoanalyse met daarin:
• inventarisatie van risico’s;
• waardering van pure risico’s;
• waardering van spreidingsrisico’s;
• discontovoet.
Module 3 Risicoanalyse
31
Opzet module
In actie 3A inventariseert u de risico’s, in actie 3B en 3C waardeert u de risico’s en in actie 3D
berekent u de hoogte van de discontovoet.
Actie 3A
Risico’s inventariseren
In de PSC onderscheiden we pure risico’s en spreidingsrisico’s.10
Pure risico’s
Pure risico’s zijn bijzondere gebeurtenissen die zich tijdens de uitvoering van een project wel
of niet kunnen voordoen. Als ze zich voordoen, beïnvloeden ze de uitgaven of ontvangsten in
negatieve zin. Een voorbeeld van een dergelijk risico tijdens de realisatiefase is langdurige
vorst die voor vertraging in de bouw zorgt. Dit leidt tot hogere uitgaven. Een voorbeeld van
een puur risico tijdens de operationele fase, bijvoorbeeld voor een ICT-dienstverlener, is het
uitvallen van de stroom. Ook interfacerisico’s11 vallen onder de pure risico’s.
Spreidingsrisico’s
Spreidingsrisico’s betreffen de onzekerheid rond geraamde bedragen. Deze zijn terug te
voeren tot onzekerheid over geraamde hoeveelheden input en output, prijzen, indexatiepercentages en dergelijk. Ook bij de waardering van pure risico’s (zie hierboven) is spreiding
denkbaar, immers zowel de kans als de omvang van de impact zijn geraamd en met onzekerheid omgeven. Spreidingsrisico’s brengt u tot uitdrukking met risico-opslagen.
Risico-inventarisatie voorbereiden
Om u een beeld te vormen over hoe u de risicoanalyse gaat aanpakken, kunt u de risicoanalyse raadplegen van de eerder uitgevoerde PPC van het project. Ook de risicoanalyses van
vergelijkbare PSC’s kunnen nuttige informatie bevatten. Als er geen of weinig van dit soort
informatie beschikbaar is, bijvoorbeeld omdat het een nieuw type project betreft, kunt u
voor advies te rade gaan bij de directie Financieringen van het ministerie van Financiën.
Het is verstandig de projectrisico’s te inventariseren in een daartoe speciaal ingestelde
werkgroep onder het PSC-projectteam. Uiteraard zitten in dit team technische en financieeladministratieve deskundigen met kennis van het opzetten en exploiteren van het project en
met verstand van de risico’s waarmee het project is omgeven. Denk hierbij onder andere aan
kostenramers en verzekeringdeskundigen. De complexiteit en onzekerheid van het project
bepalen de omvang en samenstelling van de risicowerkgroep.
De risico’s die we hier noemen zijn zogenoemde ‘known unknowns’; we weten dat deze risico’s er zijn, maar we
weten niet óf, dan wel wanneer ze zich zullen voordoen. Er is ook een risicocategorie ‘unknown unknowns’. Dat
zijn risico’s die er wel zijn, maar die we niet kennen. Vanwege de dubbele onbekendheid is het waarderen van
deze risico’s nogal speculatief. Daarom blijven zij verder buiten beschouwing.
11
Zie bijlage 1 voor een omschrijving van interfacerisico’s.
10
32
Handleiding Publieke Sector Comparator
Risico-inventarisatie uitvoeren
De volgende stapsgewijze werkwijze verkleint de kans op omissies en dubbeltellingen en
bevordert het efficiënt werken in vervolgfasen:
1 Breng alle mogelijke risico’s met effect op projectuitgaven en -ontvangsten in kaart.
2 Cluster de risico’s per type risico en per projectfase.
3 Wijs de risico’s toe aan de partijen die er verantwoordelijk voor zijn.
De risicoallocatie kan in de loop van het aanbestedingsproces veranderen, bijvoorbeeld als
gevolg van een eventuele dialoogronde. Daarmee zal ook de PSC-waarde veranderen. Actie 5C
(concept-PSC aanpassen) voorziet in de mogelijkheid de PSC-waarde aan te passen tot het
moment dat de PSC definitief wordt.
Risico’s in de PSC
In de PSC neemt u alleen de risico’s op die u overdraagt aan de (private of publieke) partij die
het project gaat uitvoeren. Als u ook de risico’s zou opnemen die voor rekening van de
publieke opdrachtgever komen, zou de PSC-waarde te hoog worden en krijgt u geen juiste
‘benchmark’ om de offertes van bieders mee te vergelijken.
In overheidsbegrotingen en –rekeningen zien we regelmatig de post ‘Onvoorzien’. Een
dergelijke post heeft een begrotingstechnische functie om onverwachte ontwikkelingen aan
de kant van de overheid op te vangen. Deze neemt u niet op in de PSC. In de PSC neemt u
immers alleen risico’s op die u overdraagt aan de beoogde uitvoerder.
Voorbeeld | Zo kan een risico-inventarisatie eruitzien
Fase
Omschrijving
Gebeurtenis
Financiële gevolg
Cluster
Realisatie
Risico op onvolledig
ontwerp
Hiaten in het
ontwerp
Meerkosten
Ontwerprisico
Realisatie
Bodemgesteldheidsrisico
Archeologische
vondsten
Extra uitgaven als
gevolg van vertraging
bouwfase
Bodemgesteldheidsrisico
Realisatie
Veiligheidsrisico
Verkeersongeluk toegangsweg
Extra uitgaven
vanwege vertraging
doordat de bouwplaats onbereikbaar is
Risico op meerkosten
Exploitatie
Overstromingsrisico
Overstroming
Herstelkosten en extra
uitgaven in verband
met vertraging
Risico op meerkosten
Realisatie
Protestrisico
Protest
milieubeweging
Extra uitgaven in
verband met
vertraging en kosten
rechtszaken
Risico op meerkosten
Module 3 Risicoanalyse
Actie 3B Exploitatie
Veiligheidsbeleidrisico
Verzwaarde
veiligheidseisen
Meerkosten
Risico op meerkosten
Exploitatie
Slijtagerisico
Versnelde
slijtage wegdek
Extra uitgaven in
verband met versnelde
vervangingsinvesteringen
Risico op meerkosten
Realisatie
Technologische
risico’s
Lekkage als
gevolg van
toepassing van
nieuwe
boortechniek
Extra uitgaven om
lekkage te herstellen
Technisch risico
33
Pure risico’s waarderen
Pure risico’s brengt u tot uitdrukking in het kasstromenoverzicht. U kwantificeert de pure
risico’s door de kans van optreden van de gebeurtenis te vermenigvuldigen met de extra
uitgaven of de mindere ontvangsten bij optreden van de gebeurtenis. De bedragen die
daaruit volgen, telt u op bij de geraamde uitgaven, respectievelijk trekt u af van de geraamde
ontvangsten.
Stapsgewijze weergave:
1 Schat de omvang (impact) van de extra uitgaven/mindere ontvangsten per gebeurtenis.
2 Schat de waarschijnlijkheid dat de gebeurtenis optreedt.
3 Bepaal het effect per gebeurtenis (vermenigvuldig de waarden van stap 1 en stap 2).
4 Herhaal de stappen 1 tot en met 3 voor alle andere risicogebeurtenissen.
5 Vat de resultaten samen in een overzichtstabel (zie voorbeeld hieronder).
Voorbeeld | In beeld brengen pure risico’s
Omvang (€)
1. Ontwerprisico
Effect (€)
Projectfase
33,30%
4.329.000 Transactie
5.000.000
5%
250.000 Realisatie
500.000
2,5%
12.500 Realisatie
55.500.000
15%
8.325.000 Realisatie
5. Technisch risico
boortechniek
5.200.000
25%
1.300.000 Realisatie
6. Meerkostenrisico
exploitatie
8.300.000
25%
2.075.000 Exploitatie
2. Bodemgesteldheidsrisico
3. Veiligheidsrisico
4. Meerkostenrisico
realisatie
13.000.000
Waarschijnlijkheid
Waardering totaal van de pure risico’s
16.291.500
34
Handleiding Publieke Sector Comparator
Kenmerkend voor een puur risico is dat het zich in de praktijk niet voordoet of wel voordoet.
Als het risico zich niet voordoet, komt er niets ten laste van het project. Maar als het risico
zich wel voordoet, komt het financiële gevolg (extra uitgaven of mindere ontvangsten) in zijn
geheel ten laste van het project. Elke waarschijnlijkheid tussen 0 en 1, hoe nauwkeurig ook, is
dus per definitie een overschatting of onderschatting. In het bovenstaande voorbeeld: als het
ontwerprisico zich voordoet, dan leidt dit tot € 13 miljoen extra uitgaven; als het ontwerprisico zich niet voordoet, zijn er op dit punt geen extra uitgaven.
De veronderstelling is dat niet alle risico’s zich altijd tezamen voordoen12 waardoor er
voldoende middelen zijn om de risico’s op te vangen. Bijzondere aandacht vereisen de risico’s
met een lage waarschijnlijkheid en groot gevolg (low probability/high impact). In bovenstaande tabel is het meerkostenrisico realisatie hier een voorbeeld van. Als dit risico zich
materialiseert (€ 55 miljoen) is er onvoldoende dekking (€ 16,3 miljoen) om dit op te vangen.
Dit kan aanleiding zijn om nog eens goed naar het risico te kijken en eventueel aanvullende
maatregelen te nemen (contingencies) om de financiële gevolgen te beperken. Denk hierbij
aan wijziging in de risicoallocatie, verzekering van het risico of maatregelen in de sfeer van
uitvoering en techniek waardoor het risico afneemt.
Om de risico’s (waarschijnlijkheid en impact) te bepalen, kunt u gebruikmaken van:
• gegevens op basis van vastgestelde risico’s bij eerder uitgevoerde projecten;
• informatie uit eerdere biedingdocumenten, risicomatrices, audits en andere
projectevaluaties;
• marktconforme verzekeringspremie vastgesteld door deskundigen of verzekeraars.
Het vaststellen en juist interpreteren van de schattingen en van eventuele correlaties is werk
voor specialisten van de risicowerkgroep. Soms zal er verschil van mening zijn over de
waardering van een risico. Zeker bij de risico’s met grote potentiële financiële gevolgen kan
het zin hebben een second opinion te vragen aan andere deskundigen.
Verifieerbaarheid van de risicowaardering is van belang, ook om in een later stadium, mocht
het risico’s zich voordoen, daarnaar terug te kunnen verwijzen en eventueel lessen uit te
trekken. De bronnen en aannames waar u uw waardering op baseert, neemt u daarom op in
de PSC-rapportage, bij voorkeur in een aparte bijlage. In een dergelijke bijlage kunt u ook
verschillen in inzicht over de risicowaardering weergeven.
12
In dit voorbeeld: als alle risico’s zich tezamen voordoen (totale impact 86.000.000) zijn er onvoldoende
middelen (16.291.500) om deze te dekken, maar de kans daarop is uiterst gering, namelijk ±0,0004 procent.
Module 3 Risicoanalyse
Actie 3C
35
Spreidingsrisico’s waarderen
Spreidingsrisico’s waardeert u door de waarschijnlijkheid te schatten dat een bedrag aan
ontvangsten of uitgaven door technische omstandigheden en beperkingen hoger dan wel
lager uitvalt dan de raming. Een voorbeeld van een spreidingsrisico is het risico dat bouwmaterialen op het moment dat ze nodig zijn, duurder zijn dan op het moment dat ze zijn
ingeschat. Bijlage 2 gaat verder in op spreidingsrisico’s.
Actie 3D
Discontovoet bepalen
Uitgaven en ontvangsten van het referentieproject vinden op verschillende momenten in de
tijd plaats. Door te disconteren brengt u deze op één noemer. Zo houdt u rekening met de
veranderende waarde van geld in de loop van de tijd. In de PSC gebruikt u een marktconforme, projectspecifieke discontovoet. De referentievariant en de biedingen worden gedisconteerd met dezelfde discontovoet. Hieronder wordt aangegeven hoe u de discontovoet kunt
bepalen. Eerst wordt kort een theoretische onderbouwing gegeven. Daarna volgen praktische
aanwijzingen voor het bepalen van de hoogte van de discontovoet.
Bepalen discontovoet: theoretische onderbouwing
Er wordt uitgegaan van een marktconforme, projectspecifieke discontovoet omdat de risico’s
daarin geacht worden optimaal te zijn beprijsd. Voorts geldt dat de discontovoet nominaal is
omdat de kasstromen nominale bedragen zijn (zie module 2, aanwijzing 8).
De marktconforme, projectspecifieke discontovoet is het rendement dat voor het project zou
zijn vereist indien het project door een marktpartij zou zijn uitgevoerd. Dit rendement is het
gewogen gemiddelde van de vermogenskosten van het project (Weighted Average Cost of
Capital, WACC). Het gaat hier om een “projectspecifieke” WACC. Deze moet niet verward
worden met de WACC voor de onderneming als geheel (de WACC voor alle projecten van de
onderneming tezamen).
36
Handleiding Publieke Sector Comparator
De basisformule voor de WACC is hieronder weergegeven. De WACC houdt rekening met het
verschil in vereist rendement op eigen vermogen (aandelen) en vreemd vermogen (bankleningen e.d.) en met de verhouding eigen/vreemd vermogen in het totale vermogen.
WACC=
( ) ( )*
E
E+V
*Re+
V
E+V
Rv
Waarbij:
Re = Kosten van Eigen Vermogen (vergoeding aan aandeelhouders)
Rv = Kosten van Vreemd Vermogen (vergoeding aan vreemd vermogensverschaffers)
E
= Eigen Vermogen
V
= Vreemd Vermogen
E/(E+V)= aandeel Eigen Vermogen in het totale vermogen
V/(E+V)= aandeel Vreemd Vermogen in het totale vermogen
Bepalen discontovoet: praktische aanwijzingen
U kunt de discontovoet berekenen via de vermogenskostenmethode of de benchmarkmethode. Beide worden hier toegelicht.
Vermogenskostenmethode
U bepaalt de marktconforme, projectspecifieke discontovoet aan de hand van het hierboven
geschetste theoretische kader. Het komt erop neer dat u de WACC opbouwt vanuit de
samenstellende delen (Re, Rv, E en V in de formule hierboven). De verhouding tussen eigen
vermogen en vreemd vermogen kunt u bepalen aan de hand van ervaring met eerdere
projecten. Bij het bepalen van de hoogte van de vermogenskosten voor eigen en vreemd
vermogen (Re respectievelijk Rv) helpt het deze opgebouwd te denken uit een component
nominale risicovrije rente en een component projectspecifieke risico-opslag.
Nominale risicovrije rente
Als nominale risicovrije rente13 kunt u de rente nemen op Nederlandse staatsobligaties met
een looptijd die overeenkomt met de gemiddelde looptijd van het project. Er zijn ook andere
methoden om een risicovrije nominale rente te berekenen, bijvoorbeeld via renteswaps. Het
voert echter te ver om in deze handleiding hier op in te gaan.
Projectspecifieke risico-opslag
De risico-opslag is afhankelijk van de markt waarin het project wordt uitgevoerd en van het
type vermogensverstrekker: vreemd vermogenverschaffers vragen een opslag op de rente
waartegen zij zelf geld aantrekken en eigen vermogenverschaffers vragen een rendement op
Deze rente kunt u beschouwen als te zijn opgebouwd uit een reële risicovrije rente en een opslag voor de
verwachte inflatie.
13
Module 3 Risicoanalyse
37
het verstrekte eigen vermogen als vergoeding voor het gelopen risico. De risico-opslagen
voor vreemd en eigen vermogen kunt u bepalen aan de hand van de risico-opslagen die door
de markt gehanteerd zijn bij een vergelijkbaar project.
Benchmarkmethode
Als er al een betrouwbare discontovoet bestaat voor een recent vergelijkbaar project, dus als
de kenmerken van het project (zoals activiteiten, looptijd en financieringsstructuur) goed
vergelijkbaar zijn, dan kunt u deze discontovoet gebruiken, daarbij rekening houdend met
verschillen tussen de twee projecten, marktontwikkelingen et cetera. Deze methode van
bepalen van de discontovoet wordt de benchmarkmethode genoemd.
In de praktijk is het niet altijd eenvoudig een projectspecifieke marktconforme discontovoet
te bepalen omdat er geen courante markt met openbare noteringen is van dergelijke
discontovoeten. Wellicht dat u daarom gebruik moet maken van elementen van zowel de
vermogenskosten- als benchmarkmethode, en uw toevlucht moet nemen tot interpolaties,
schattingen en dergelijke. Het bepalen van de discontovoet is deels “science” en deels “art”.
Waar het op aankomt, is dat u de hoogte en de samenstelling van de discontovoet goed
onderbouwt en daarbij de gebruikte methode(n), bronnen en gemaakte keuzes toelicht.
De discontovoet kan tijdens het opstellen van de PSC nog wijzigen, bijvoorbeeld als gevolg
van scopewijzigingen. Ook kan de discontovoet worden geactualiseerd aan de hand van de
laatst bekende informatie uit de markt, bijvoorbeeld als gevolg van schommelingen in de
rentetarieven. Het wijzigen van de discontovoet gebeurt op basis van het aanpassingsprotocol (zie actie 1a).
38
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 4
Aanvullingen/correcties en
gevoeligheidsanalyse
40
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 4
Aanvullingen/correcties en
gevoeligheidsanalyse
Module 1 Startnotitie
>
Module 2 Ruwe PSC
>
Module 3Risicoanalyse
>
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
Actie 4A
Actie 4B
PSC aanvullen en corrigeren
Gevoeligheidsanalyse uitvoeren
>
Module 5 Concept-PSC
>
Module 6Definitieve PSC en eindrapportage
Bepaalde uitgaven en ontvangsten kunnen de vergelijking tussen de (publieke) referentiewaarde en
de (private of publieke) biedingen vertroebelen. Het is zaak deze uitgaven en ontvangsten te
identificeren, te waarderen en op de juiste wijze in de PSC te verwerken. Op die manier maakt u een
goede benchmark. Ook is het belangrijk te weten welke variabelen grote invloed hebben op de
hoogte van de PSC om daar bijzondere aandacht aan te kunnen geven.
Doel
Het doel van deze module is tweeërlei:
aaanvullen en corrigeren van de PSC-waarde om de juiste referentiewaarde te kunnen
bepalen waartegen u later de biedingsbedragen kunt afzetten;
b inzicht krijgen in de gevoeligheid van aannames op de uitkomst van de PSC.
Output
• overzicht van aanvullingen en correcties op de PSC-waarde;
• resultaten van de gevoeligheidsanalyse op uitgaven en ontvangsten.
Opzet module
In module 2 (ruwe PSC) en module 3 (risicoanalyse) zijn de uitgaven en ontvangsten voor de
PSC in beeld gebracht. In module 4 gaat u na of de tot nog toe berekende PSC-waarde
aangevuld of gecorrigeerd moet worden om als referentiewaarde te kunnen dienen bij het
beoordelen van biedingen. In actie 4A identificeert en analyseert u de aanvullingen en
correcties. In actie 4B voert u een gevoeligheidsanalyse uit op de berekende PSC-waarde.
Hiermee toetst u de soliditeit van de geraamde kasstromen inclusief gewaardeerde risico’s.
Ook ziet u hoe u kunt omgaan met eventuele onzekerheden in de ramingen.
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
Actie 4A
41
PSC aanvullen en corrigeren
Hieronder bespreken we een aantal factoren die van belang zijn om de PSC-waarde juist te
berekenen. Deze factoren kunnen ertoe leiden dat de tot nog toe berekende PSC-waarde
moet worden aangevuld of gecorrigeerd. De opsomming hieronder van mogelijk relevante
factoren is niet uitputtend. Als u een PSC opstelt gaat u in elk geval na of deze factoren
relevant zijn, maar ook gaat u na of er misschien andere factoren zijn die van belang zijn om
de PSC-waarde juist te bepalen.
Btw
Voor de btw geldt dat er verschil is tussen een project waarvan het Rijk opdrachtgever is en een
project waarvan een medeoverheid (provincie, gemeente, waterschap) opdrachtgever is. Zie
ook module 2, Aanwijzing 9.
Rijk
Op rijksniveau is btw per saldo neutraal: btw die een rijksonderdeel (bijvoorbeeld een
ministerie) betaalt, valt weg tegen de btw die de Belastingdienst ontvangt. Dit is in module 2
toegelicht. Voor een individuele aanbestedende rijksdienst of ministerie is btw echter wel
relevant, aangezien btw voor de betrokken organisatie een uitgavenpost is. Hierdoor kan het
zijn dat de op rijksniveau meest efficiënte uitvoeringsvariant voor deze organisatie budgettair minder aantrekkelijk is.14 U meldt dit in de PSC-eindrapportage als aanvullende overweging (zie actie 6B).
Medeoverheden
Bij medeoverheden is geen sprake van ‘btw-neutraliteit’, omdat de af te dragen btw niet
ergens anders in de begroting als ontvangst terugkomt. Een medeoverheid kan daarom
kiezen voor een bepaalde uitvoeringswijze van een project omdat die vanwege de lagere
btw-uitgaven budgettair gunstiger is. Voor de Nederlandse overheid als geheel (Rijk plus
medeoverheden) hoeft dit niet de meest gunstige oplossing te zijn. In zo een geval kunt u
bekijken of compensatie via het btw-compensatiefonds een oplossing biedt. Ook moet u met
de Belastingdienst afspraken maken over de momenten waarop de btw feitelijk moet worden
afgedragen.
14
Bijvoorbeeld als er voldoende budget is voor de huidige publieke uitvoering inclusief btw, maar onvoldoende
budget voor uitbesteding inclusief btw, terwijl uitbesteding exclusief btw minder budget vergt dan de huidige
publieke uitvoering exclusief btw.
42
Handleiding Publieke Sector Comparator
Monitoringuitgaven
Het monitoren van een project brengt voor de opdrachtgever uitgaven met zich mee. Om de
biedingen/offertes op de juiste wijze met de referentievariant te kunnen vergelijken, moet u
rekening houden met eventuele verschillen in monitoringuitgaven.15,16 U berekent de
monitoringuitgaven over de looptijd van het project voor de referentievariant en voor de
variant die wordt aanbesteed. Als de monitoringuitgaven bij uitbesteding hoger zijn dan bij
uitvoering in eigen beheer, trekt u het verschil af van de PSC-waarde.17 Als de monitoringuitgaven bij uitbesteding lager zijn dan bij eigen uitvoering, telt u het verschil bij de PSC-waarde
op.
Transitie-uitgaven
Dit zijn uitgaven die samenhangen met de overgang van de huidige situatie (bijvoorbeeld
publieke uitvoering, zelf doen) naar de nieuwe situatie (bijvoorbeeld private uitvoering).
Gezien de aard van de uitgaven (transitie), zijn dit eenmalige of tijdelijke uitgaven. Het gaat
om uitgaven die de opdrachtgever moet maken, maar die niet in de bieding tot uitdrukking
komen. Denk aan een bepaalde bouwkundige aanpassing of personele maatregel die geheel
buiten de betrokkenheid van de private bieder plaatsvindt. Dergelijke uitgaven trekt u van de
PSC-waarde af.
Heraanbestedingsuitgaven
Stel dat u een project in private uitvoeringsvorm aanbesteedt. Het is denkbaar dat bij de
aanbesteding te zijner tijd blijkt dat geen van de biedingen meerwaarde oplevert ten opzichte
van de publieke referentievariant. U zou dan kunnen besluiten het project opnieuw aan te
besteden, nu in publieke uitvoeringsvorm. Deze heraanbesteding brengt echter uitgaven met
zich mee. Zijn deze uitgaven groter dan de ‘minderwaarde’ van de laagste bieding ten
opzichte van de publieke referentievariant? Dan kan het financieel voordeliger zijn de
opdracht toch toe te kennen aan de laagste bieder. Bepalend hierbij is of er sprake is van een
nieuw of bestaand project. Kijk maar eens naar de volgende twee voorbeelden. Waar het om
gaat, is dat u bij het opstellen van de PSC en bij de beoordeling van de biedingen rekening
houdt met de (potentiële) uitgaven van heraanbesteding.
Er zijn verschillende benamingen in omloop voor ‘monitoring’. Deze benadrukken vaak specifieke aspecten van
het brede begrip monitoring. Denk aan regie, beheer of contractmanagement.
16
Zo hoeft de opdrachtgever bij een geïntegreerde uitbesteding (bijvoorbeeld een DBFMO-contract) maar één
– weliswaar uitgebreid – contract gedurende de looptijd van het project te monitoren. Bij uitvoering in eigen
beheer gaat het vaak om meerdere contracten met verschillende looptijden.
17
U kunt het verschil ook optellen bij de biedings- of offertebedragen; rekenkundig komt het op hetzelfde neer.
Het heeft de voorkeur de aanvullingen en correcties te verwerken in de PSC-waarde. Zo kunnen de biedingen
op een eenduidige manier en zonder verdere aanpassing onderling met elkaar worden vergeleken en tegen de
PSC-waarde worden afgezet.
15
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
43
Voorbeeld | │ Aanbesteding van een nieuw project
Stel de publieke uitvoering kost € 100 miljoen en de biedingen voor een private uitvoering bedragen
respectievelijk € 103, € 107 en € 110 miljoen. Op het eerste gezicht zou u de biedingen moeten
verwerpen en opnieuw publiek aanbesteden. Maar als de uitgaven voor heraanbesteding € 5 miljoen
bedragen, is het toch voordeliger de opdracht privaat uit te laten voeren door de laagste aanbieder
(€ 103 miljoen). Het project publiek uitvoeren kost namelijk € 105 miljoen (€ 100 miljoen plus € 5
miljoen heraanbesteding).
Voorbeeld | Aanbesteding van een bestaand project
Stel de publieke uitvoering kost € 100 miljoen en de biedingen voor een private uitvoering bedragen
respectievelijk € 103, € 107 en € 110 miljoen. Dan kunt u de biedingen verwerpen en het project in zijn
huidige publieke vorm (ad € 100 miljoen) laten voortzetten. Er zijn in dit voorbeeld immers geen
uitgaven voor heraanbesteding.
Ontvangsten bij uitbesteding
Ontvangsten uit verkoop van activa
Bij uitbesteding worden soms bepaalde activa, zoals productiemiddelen en voorraden, tegen
een vergoeding aan de uitvoerder overgedragen. Het bedrag dat u hiervoor schat, neemt u op
aan de uitgavenzijde van de PSC. De PSC becijfert namelijk de benchmark en die kan nu hoger
worden gesteld. Ook als u (overtollige) activa verkoopt aan een derde partij, dus niet de
uitvoerder, telt u het geschatte verkoopbedrag op aan de uitgavenzijde van de PSC.
Ontvangsten uit verhuur van activa
Verkoop van activa, als hierboven genoemd, is niet altijd een optie, met name als het om
onroerende activa gaat. Denk bijvoorbeeld aan een kantine die voorheen in eigen beheer
werd gevoerd. Als u de ruimte aan de uitvoerder verhuurt, ontstaan er voor de opdrachtgever
inkomsten. Deze ontvangsten behandelt u op dezelfde wijze als bij ontvangsten uit verkoop:
u telt het bedrag als correctiepost op aan de uitgavenzijde van de PSC, met ander woorden de
PSC-waarde wordt hoger. Dit is ook het geval als u activa verhuurt aan een derde partij.
Meevallers in geval van herfinanciering
Doorgaans wijzigt het risicoprofiel van een project na verloop van tijd. In de praktijk neemt
het risico na de realisatiefase af. Sommige risico’s, met name ontwerp- en bouwrisico’s, zijn
immers niet meer relevant. Er kan dan bespaard worden op de financieringskosten door de
oorspronkelijke lening te herfinancieren tegen gunstigere voorwaarden. Dit leidt tot extra
opbrengsten voor de (private) uitvoerder van het project, meestal een consortium. Door
vooraf afspraken te maken, kunnen de herfinancieringsopbrengsten gedeeltelijk aan de
(publieke) opdrachtgever ten goede komen.
U kunt de potentiële meevaller die in het geval van herfinanciering aan de publieke opdrachtgever toekomt, bij de PSC-waarde optellen. Wel moet u de potentiële meevaller conservatief
44
Handleiding Publieke Sector Comparator
waarderen en onderbouwen. Dit gezien de onzekerheid of de meevaller zich wel zal voordoen, en in welke mate.
Actie 4B
Gevoeligheidsanalyse uitvoeren
In deze actie onderzoekt u de impact van veranderingen in aannames en schattingen op
onderdelen van de PSC en daarmee op de PSC-waarde. U maakt hierbij zichtbaar welke
factoren (zogenoemde kerngevoeligheden) grote invloed hebben op de hoogte van de
PSC-waarde.
Identificeren van de kerngevoeligheden
Bepaalde aannames hebben grote consequenties voor de uiteindelijke schatting van de
uitgaven en ontvangsten. Het is belangrijk dat u de kerngevoeligheden identificeert. Het kan
een reden zijn om nog eens kritisch te kijken naar de aannames.
Kijk hierbij ook naar achterliggende factoren zoals (wijzigingen in) marktomstandigheden,
technologische ontwikkelingen, beleid, en wet- en regelgeving. Let bovendien op mogelijke
correlaties: beïnvloeden bepaalde factoren verschillende uitgaven- en ontvangsten van de
PSC? En werken ze daarbij in dezelfde richting (waardoor er een versterkt effect ontstaat) of
werken ze tegen elkaar in (waardoor ze elkaar gedeeltelijk opheffen)?
In een gevoeligheidsanalyse zult u aandacht willen geven aan zaken als:
• duur van het contract;
• grootste uitgaven- en ontvangsten;
• grootste risico’s;
• discontovoet.
Voorbeeld | Eenvoudige gevoeligheidsanalyse
U constateert dat er bij de realisatie-uitgaven twee issues zijn met grote invloed op de PSC:
- prijs van asfalt (45 procent van de kosten voor de aanleg van de weg);
- prijs van beton (25 procent van de kosten voor de bouw van de tunnel).
Analyse leert dat deze prijzen nogal fluctueren. U rekent een optimistisch (–20%) en een pessimistisch
scenario (+20%) door. Zo maakt u de gevoeligheid van de aannames inzichtelijk.
Prijs asfalt per m2 = € 2000,-
Benodigd = 19.500 m2
Prijs beton per m3 = € 100,Benodigd = 285.000 m3
Prijs
Mutatie: +/- 20%
Asfalt
39.000.000
7.800.000
Beton
28.500.000
5.700.000
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
45
Omgaan met de kerngevoeligheden
Uit de gevoeligheidsanalyse kan blijken dat de PSC-waarde sterk verandert bij verandering
van bepaalde aannames. U kunt dan proberen de onzekerheid te verkleinen en/of er beter
rekening mee te houden.
1Onzekerheid verkleinen
Om meer zicht te krijgen op de onzekerheid, kunt u een second opinion vragen. Bevestigt
deze de aannames? Dan kunt u dat uitleggen als een mindere spreiding rond de aanname,
dus minder onzekerheid. Komen er kanttekeningen voort uit de second opinion? Dan moet
u opnieuw kritisch naar de aannames kijken.
2Beter rekening houden met onzekerheden
U rekent verschillende scenario’s door, elk met een bepaalde waarschijnlijkheid.
Voorbeeld: er is een pessimistisch (= ‘duur’) scenario met 35 procent waarschijnlijkheid,
een neutraal scenario (scenario vóór de gevoeligheidsanalyse) met 50 procent waarschijnlijkheid, en een optimistisch (= ‘goedkoop’) scenario met 15 procent waarschijnlijkheid.
De uiteindelijke PSC-waarde is het gewogen gemiddelde van de drie uitkomsten. U zult
zowel de hoogte van de PSC-waarde in de verschillende scenario’s als hun waarschijnlijkheidskans moeten onderbouwen.
46
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 5
Concept-PSC
48
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 5
Concept-PSC
Module 1 Startnotitie
>
Module 2 Ruwe PSC
>
Module 3Risicoanalyse
>
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
>
Module 5 Concept PSC
Actie 5A
Actie 5B
Actie 5C
Contante waarde van de concept-PSC berekenen
Uitkomsten beschrijven
Concept-PSC aanpassen
>
Module 6Definitieve PSC en eindrapportage
In deze module berekent u de concept-PSC-waarde. De concept-PSC-waarde is de contante waarde
van de in eerdere modules berekende uitgaven, ontvangsten en gewaardeerde risico’s. In dit stadium
spreken we over ‘concept-PSC’ en ‘concept-PSC-waarde’, omdat de PSC nog kan wijzigen, bijvoorbeeld als gevolg van eventuele dialoogfasen met biedende partijen. Zo kunt u bepaalde activiteiten
alsnog in de scope opnemen of er juist uitlaten, of kunt u risico’s anders verdelen tussen partijen
dan u in eerste instantie had voorzien. Daarnaast kunnen de exogene variablen wijzigen, bijvoorbeeld de discontovoet.
Doel
Vaststellen van de concept-PSC-waarde en de daarvan af te leiden plafond- of richtprijs.
Output: concept-PSC
De concept-PSC dient gereed te zijn voordat u indicatieve biedingen uitvraagt.
Opzet module
In de vorige modules heeft u de uitgaven en ontvangsten van de PSC beschreven en gekwantificeerd. In deze module gaat u deze uitgaven en inkomsten optellen tot één totaalbedrag, de
PSC-waarde, op basis waarvan u uiteindelijk de plafond- of richtprijs vaststelt. In actie 5A
berekent u de contante waarde van de concept-PSC. In actie 5B beschrijft u de uitkomsten. In
actie 5C past u voor zover nodig de concept-PSC aan.
Module 5 Concept-PSC
Actie 5A
49
Contante waarde van de concept-PSC berekenen
Wanneer u de uitkomsten uit de vorige modules gaat samenvoegen tot één bedrag, moet u
rekening houden met het feit dat de uitgaven en ontvangsten zich op verschillende tijdstippen in de toekomst voordoen. U kunt de bedragen niet zomaar optellen. Immers, een
geldbedrag vandaag heeft een andere waarde dan over 5 jaar of over 10 jaar. Dit noemen we de
tijdswaarde van geld. U houdt rekening met de tijdswaarde van geld door de bedragen die
zich op verschillende tijdstippen voordoen, te disconteren. Dit betekent dat u alle bedragen
terugrekent naar een gemeenschappelijke datum. Ten slotte telt u deze bedragen bij elkaar
op en komt u tot één bedrag: de contante waarde. De formule voor de berekening van de
contante waarde is:
n
CW=
Σ
t=0
CW
n
K(t)
d
t
K(t)
(1+d)t
= contante waarde
= looptijd (van jaar t=0 tot en met jaar t=n)
= saldo van nominale uitgaven (inclusief risico’s) en nominale ontvangsten in jaar t
= discontovoet in procenten/100
= jaar (jaar 0, 1, 2, … , n-2, n-1, n)
In de berekening van de contante waarde van de PSC (de PSC-waarde) is de startdatum van het
contract de datum waarnaar u alle bedragen disconteert (t=0). Als discontovoet hanteert u de
discontovoet die volgt uit module 3, actie 3D.
Voorbeeld | Berekening contante waarde
Een project heeft reëel € 100,- uitgaven in jaar 0 en jaar 1, een disconteringsvoet van 6 procent en een
inflatie-indexering van 2 procent per jaar. In formule: K(0) = 100, K(1) = 102, d=0,06.
De contante waarde (CW) van het project is dan 100 + 102/1,06 = ± 196.
Actie 5B
Uitkomsten beschrijven
In de concept-PSC neemt u de volgende punten op:
1 berekende PSC-waarde: de contante waarde van uitgaven en ontvangsten;
2 belangrijkste overwegingen (aanvullingen, correcties, gevoeligheden);
3 vervolgstappen en beslissingsmomenten;
4 alle overige voor besluitvormers relevante informatie.
50
Handleiding Publieke Sector Comparator
Voorbeeld | Uitkomst concept-PSC
1 Concept-PSC-waarde (= contante waarde publieke referentievariant): € 284,6 miljoen.
2 Overweging I: Als we het laagste bod voor private uitvoering niet accepteren en het project opnieuw
aanbesteden, dan als publieke uitvoering, bedragen de heraanbestedingsuitgaven € 850.000 en
vertraagt het project vier maanden. Overweging II: Btw heeft een verstorende werking bij vergelijking van de biedingen met de publieke referentievariant. Daarom hebben we de btw niet opgenomen in de cijfermatige vergelijking.
3 De kerndata in de aanbestedingsprocedure zijn:
- (datum 1)
- (datum 2)
4 Onderneming X lijkt niet langer geïnteresseerd in het project door een op handen zijnde fusie. Het
aantal potentiële gegadigden komt daarmee uit op vier.
Actie 5C
Concept-PSC aanpassen
U kunt de concept-PSC naderhand aanpassen naar aanleiding van nieuwe inzichten en/of
veranderende omstandigheden. Deze kunnen naar voren zijn gekomen in dialoogronden met
marktpartijen. Aanpassing van de concept-PSC kan in principe tot het moment dat u de
definitieve biedingen uitvraagt. Vanaf dan is de PSC definitief.
Redenen voor aanpassing van de concept-PSC zijn bijvoorbeeld:
• wijziging van de scope;
• wijziging van de risicoallocatie;
• actualisering van de hoogte van de te verwachten uitgaven en ontvangsten;
• wijziging van het aantal fte’s dat bij uitbesteding overgaat naar de marktpartij;
• wijziging van de discontovoet.
Als u de concept-PSC wijzigt, volgt u het in de startnotitie opgestelde aanpassingsprotocol.
Wat u wijzigt, houdt u bij, bijvoorbeeld in een wijzigingenlogboek.
Module 6
Definitieve PSC en
eindrapportage
52
Handleiding Publieke Sector Comparator
Module 6
Definitieve PSC en eindrapportage
Module 1 Startnotitie
>
Module 2 Ruwe PSC
>
Module 3Risicoanalyse
>
Module 4 Aanvullingen/correcties en gevoeligheidsanalyse
>
Module 5Concept PSC
>
Module 6 Definitieve PSC en eindrapportage
Actie 6A
Actie 6B
Biedingen beoordelen en vergelijken
Eindrapportage en adviezen voor besluitvorming opstellen
In deze module stelt u de definitieve PSC-waarde en de daarvan afgeleide plafond- of richtprijs vast
en adviseert u de besluitvormers over de biedingen.
Doel
Definitieve PSC-waarde vaststellen, deze vergelijken met de biedingen, benoemen wat de
(positieve of negatieve) meerwaarde is van de biedingen ten opzichte van de referentievariant en besluitvormingsadvies geven in het eindrapport.
Output: definitieve PSC en eindrapportage
De eindrapportage, inclusief managementsamenvatting, bevat een advies voor
besluitvorming.
Opzet module
In deze module zet u de laatste stap in het PSC-proces. In actie 6A gaat u op basis van de
definitieve PSC-waarde biedingen beoordelen en vergelijken. Met actie 6B sluit u de PSCrapportage af door de eindresultaten, overwegingen en adviezen op te nemen in een eindrapportage voor de besluitvormers.
Actie 6A
Biedingen beoordelen en vergelijken
Tijdens het aanbestedingsproces is de concept-PSC wellicht een aantal keren aangepast (actie
5C). U maakt de PSC definitief als u de biedingen definitief uitvraagt. De definitieve PSC-waarde
is basis voor de benchmark waartegen u de biedingen/offertes afzet om te bepalen of zij
financiële meerwaarde opleveren. In de praktijk wordt de berekende PSC-waarde eerst gekort
Module 6 Definitieve PSC en eindrapportage
met een bepaald percentage. Deze gekorte PSC-waarde is de plafond- of richtprijs waaraan de
biedingen moeten voldoen.
De PSC in combinatie met de aanbesteding is erop gericht te waarborgen dat
1 er meerwaarde wordt gerealiseerd t.o.v. de publieke referentievariant;
2 van de bieders diegene wordt gekozen die de hoogste meerwaarde realiseert.
Meerwaarde kunt u opvatten als ‘goedkoper bij dezelfde kwaliteit’ of ‘kwalitatief beter bij
dezelfde prijs’. In de praktijk kunnen bieders een hogere kwaliteit bieden tegen een hogere
prijs en anderen een lagere kwaliteit tegen een lagere prijs. Om de biedingen onderling te
kunnen vergelijken, geeft u gewichten aan prijs en kwaliteit. De hoogte van de korting op de
PSC-waarde, de keuze voor een richtprijs of plafondprijs, en de wegingfactoren voor prijs en
kwaliteit vallen strikt genomen buiten de PSC.
Voorbeeld | Twee biedingen vergelijken en beoordelen
U vergelijkt twee biedingen met de PSC. De volgende veronderstellingen gelden:
• De PSC is gebaseerd op een publieke referentievariant.
• De PSC-waarde is niet gekort.
• De biedingen zijn van private partijen.
• De biedingen zijn kwalitatief gelijkwaardig.
Hieronder vindt u twee mogelijke situaties.
Situatie 1: publieke uitvoering goedkoper
In deze situatie levert private uitvoering geen meerwaarde op ten opzichte van publieke uitvoering.
De risico’s bij de publieke uitvoering (€ 50 miljoen volgt uit module 3) komen boven op de nettouitgaven (€ 150 miljoen volgt uit module 2). Het totaal komt hiermee uit op € 200 miljoen. Voor een
juiste vergelijking moet u een aantal aanpassingen en correcties toepassen (€ 25 miljoen volgt uit
module 4), die u per saldo aan de private uitvoeringen (bieding 1: 200 +25; bieding 2: 215 +25) moet
toerekenen. Publieke uitvoering (€ 200 miljoen) is daarmee goedkoper dan de laagste bieding (€ 225
miljoen van bieding 1).
250
Euro (mln)
200
150
100
Private bieding
Risico’s (module 3)
Ruwe PSC (module 2)
Aanpassingen (module 4)
50
0
PSC
Bieding 1
Bieding 2
53
54
Handleiding Publieke Sector Comparator
Situatie 2: private uitvoering goedkoper
In deze situatie levert bieding 2 de meeste financiële meerwaarde ten opzichte van de publieke
uitvoering, namelijk € 40 miljoen (300 – 260). Het saldo van uitgaven en ontvangsten bij de publieke
uitvoering (ruwe PSC: € 250 miljoen) is weliswaar lager dan de laagste bieding (€ 260 miljoen), maar
door het meenemen van risico’s (€ 25 miljoen) en aanpassingen (€ 25 miljoen) komt publieke
uitvoering uit op € 300 miljoen.
300
Euro (mln)
250
200
150
Private bieding
Risico’s (module 3)
Ruwe PSC (module 2)
Aanpassingen (module 4)
100
50
0
PSC
Actie 6B
Bieding 1
Bieding 2
Eindrapportage en adviezen voor besluitvorming opstellen
Het sluitstuk van de PSC is de eindrapportage (inclusief managementsamenvatting) en het
advies voor besluitvorming. De volgende aspecten komen in de eindrapportage aan de orde:
1 Proces van totstandkoming van de PSC:
• relatie met een (eventueel) eerder opgesteld PPC-rapport;
• relatie met de PSC-startnotitie;
• ontwikkeling van concept-PSC tot definitieve PSC.
2Opbouw van de referentievariant. Toelichtingen, aannames en nadere detailleringen
kunnen eventueel in bijlagen.
3 Vergelijking van de biedingen met de referentievariant en analyse van de verschillen.
4 Eventuele niet-financiële overwegingen die een rol spelen in de uiteindelijke afweging.
5 Eventuele andere aanvullende overwegingen.
6 Advies aan besluitvormers over;
• geprefereerde uitvoering of bieding;
• verdere onderhandelingen met biedende partij(en);
• vervolg besluitvorming:
• evaluatie van de PSC.
Bijlagen
56
Handleiding Publieke Sector Comparator
Bijlage 1
Begrippenlijst
Begrip
Omschrijving
Aanbesteding
Procedure waarbij bedrijven een bod kunnen doen om een product of dienst te
leveren. De opdrachtgever gunt de opdracht aan het bedrijf met de bieding die het
beste scoort op de gunningscriteria en die voldoet aan de gestelde minimumeisen.
Zie ook: Outputspecificaties.
Aanpassingsprotocol
Set van regels voor aanpassing van de PSC. Zie ook bijlage 4
DBFMO
Design, Build, Finance, Maintain, Operate (DBFMO) is een uitvoeringsvariant waarbij
alle projectfasen van een project (ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en
exploitatie) zijn ondergebracht bij één private partij of privaat consortium. Er
bestaan ook varianten waarbij de private betrokkenheid minder ver gaat. Dit zijn, in
oplopende mate van betrokkenheid: DB, DBF, DBM en DBFM.
Disconteren
Kasstromen (uitgaven en ontvangsten op verschillende momenten in de tijd)
vergelijkbaar maken door ze te corrigeren voor de verwachte geldontwaarding,
tijdsvoorkeur en risicograad.
Zie ook: Discontovoet en Netto contante waarde.
Discontovoet
Percentage (gedeeld door 100) waarmee de kasstromen gedisconteerd worden. Bij
de PSC wordt een discontovoet gehanteerd die marktconform en projectspecifiek is.
Financiële meerwaarde
Financiële meerwaarde bestaat als de kosten van een uitvoeringsvariant over de
looptijd van een project lager zijn dan van een andere uitvoeringsvariant. In de PSC
gebruiken we de publieke uitvoeringsvariant als referentievariant. Financiële
meerwaarde vatten we in de PSC ‘in enge zin’ op. Het gaat om de effecten van het
uitvoeren van het project die de overheid in geld kan uitdrukken. Buiten de PSC
vallen de effecten voor de samenleving als geheel, die bijvoorbeeld in beeld kunnen
worden gebracht met een maatschappelijke kosten-batenanalyse.
Zie ook: Niet-financiële overwegingen
Interfacerisico’s
Risico’s die samenhangen met de aansluiting tussen de raakvlakken (koppelvlakken,
interfaces) van activiteiten tijdens de levenscyclus van een project (ontwerp, bouw,
onderhoud, exploitatie). Drie hoofdvormen zijn denkbaar:
1Als een overheidsorganisatie de activiteiten separaat belegt, liggen de interfacerisico’s bij die overheidsorganisatie. Voorbeeld: traditioneel kantoor.
2Als een overheidsorganisatie een deel van de activiteiten geïntegreerd uitbesteedt
liggen de interfacerisico’s binnen het uitbestede deel bij de opdrachtnemer. De
interfacerisico’s tussen het uitbestede deel en de overige activiteiten worden
verdeeld tussen de overheidsorganisatie en de opdrachtnemer. Voorbeeld:
DBFM-kantoor waar de O (exploitatie) in eigen beheer van de overheidsorganisatie plaatsvindt.
3Als een overheidsorganisatie alle activiteiten geïntegreerd uitbesteedt, liggen de
interfacerisico’s bij de opdrachtnemer. Voorbeeld: DBFMO-kantoor.
Kasstroomoverzicht
Overzicht van uitgaven (inclusief in geld uitgedrukte risico’s), en de ontvangsten
over de jaren. Het kasstroomoverzicht wordt opgesteld voor de hele looptijd van
een project bij een bepaalde uitvoeringsvariant (publiek of privaat).
Bijlage 1 Begrippenlijst
57
Netto contante waarde
De waarde van het totale bedrag (saldo) van uitgaven en ontvangsten over de hele
levenscyclus van het project teruggerekend naar een bepaald moment aan het begin
van het project. Hierbij houdt u rekening met de tijdswaarde van geld.
Niet-financiële
overwegingen
Overwegingen die belangrijk zijn bij de keuze van de uitvoeringsvariant, maar niet
financieel gemaakt worden in de PSC. De niet-financiële overwegingen neemt u mee
in de startnotitie en in het eindrapport. Niet-financiële overwegingen kunnen
betrekking hebben op de uitvoerende overheidsorganisatie sec, de overheid als
geheel of de samenleving. Het is aan de beslissers om de niet-financiële overwegingen tegen de financiële overwegingen af te wegen en een beslissing te nemen over
de gewenste uitvoeringsvorm.
Zie ook: Financiële meerwaarde
Outputspecificatie
Een beschrijving van het resultaat dat men wil bereiken met de activiteiten van het
project. U specificeert de functionaliteiten die geleverd moeten worden (voorbeeld:
een werkplek). Deze legt u vast in termen van onder andere hoeveelheid, kwaliteit,
tijdstip van oplevering, perioden van beschikbaarheid.
Tegenover ‘outputspecificatie’ staat ‘inputspecificatie’. Bij dit laatste gaat het om
een beschrijving van de activiteiten en middelen die nodig zijn voor het eindresultaat. Inputspecificatie stelt criteria aan de technische uitvoering van het project.
Plafondprijs
Het bedrag dat de aanbesteder vaststelt, waar de contante waarde van de
definitieve bieding onder moet blijven. Anders is deze bieding ongeldig. De
plafondprijs is gebaseerd op de PSC-waarde en ligt in de praktijk daaronder.
Project
Alle activiteiten die nodig zijn om het product of de dienst te leveren.
Projectlevenscyclusbenadering
Bij de levenscyclusbenadering van een project wordt gekeken naar het totaal van
uitgaven en ontvangsten over de hele looptijd van het project: voorbereidingsfase,
transactiefase, realisatiefase, operationele fase, en eventueel beëindigingfase. De
gedachte hierachter is dat keuzen over de wijze van inrichting en uitvoering van
activiteiten in de ene fase van invloed kunnen zijn op de uitgaven en ontvangsten in
een andere fase. Door een integrale afweging vooraf kunnen alle uitgaven en
ontvangsten tegen elkaar worden afgewogen en kunnen de netto-uitgaven van het
project als geheel worden geminimaliseerd.
Publiek-Private
Comparator (PPC)
De PPC is een afwegingsmethodiek waarmee u bepaalt welke uitvoeringsvariant
financiële meerwaarde heeft ten opzichte van een andere uitvoeringsvariant. Bij
uitvoeringsvarianten gaat het om publieke en private uitvoeringsvarianten en
andere (meng)vormen.
Publieke uitvoering
Uitvoering waarbij een project per projectonderdeel wordt uitgevoerd op basis van
inputspecificaties. De financiële risico’s van de uitvoering liggen (nagenoeg) volledig
bij de overheid.
Private uitvoering
Uitvoering waarbij een project integraal wordt uitbesteed aan één marktpartij op
basis van outputspecificaties. De financiële risico’s van de uitvoering worden
verdeeld tussen de partijen (overheid en marktpartij) die deze het beste kunnen
beheersen.
Publieke Sector
Comparator (PSC)
De PSC is een instrument dat wordt toegepast om inzicht te krijgen in de totale
kosten over de hele projectlevenscyclus bij een publieke uitvoering van een project.
De PSC is een benchmark om private aanbiedingen mee te beoordelen.
PSC-waarde
De uitkomst van de PSC, uitgedrukt in netto contante waarde.
58
Handleiding Publieke Sector Comparator
Publiek-private
samenwerking (PPS)
Samenwerkingsvormen waarbij publieke en private partijen bij de uitvoering van
een project verantwoordelijkheden en risico’s verdelen.
Risicoallocatie
Toewijzing van risico’s aan partijen betrokken bij een project. Een kostenefficiënte
toewijzingsmethode is om een risico te beleggen bij de partij die de (potentiële)
financiële consequenties het best kan beheersen.
Restwaarde
Waarde van (onderdelen van) het project die resteert aan het eind van de levenscyclus van het project. De waarde kan positief of nul zijn, maar ook negatief,
bijvoorbeeld als verwachte afstootkosten (sloop- en opruimkosten) groter zijn dan
de waarde van het activum. De restwaarde is soms lastig te bepalen omdat het per
definitie gaat om een waarde die (ver) in de toekomst ligt.
Richtprijs
Het bedrag dat de aanbesteder vaststelt, waarop bieders zich met hun biedingsprijs
kunnen oriënteren. Een biedingsprijs die hoger is dan de richtprijs kan gecompenseerd worden door goed te scoren op andere gunningscriteria, bijvoorbeeld
kwaliteit. De richtprijs is gebaseerd op de PSC-waarde en ligt in de praktijk
daaronder.
Scope
Scope (reikwijdte): het geheel van te bereiken doelstellingen, te realiseren output en
benodigde activiteiten.
Sunk costs
Kosten die gemaakt zijn en niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt. Deze
kosten hangen niet samen met een bepaalde beslissing: wat u ook kiest, en ook als u
niets kiest, de kosten hebt u gemaakt. Daarom zijn ze niet relevant voor het verdere
beslisproces.
Verborgen uitgaven
Uitgaven die een partij doet maar die ten onrechte niet tot de projectuitgaven
worden gerekend. Het gaat hierbij vaak om overhead, zoals uitgaven met betrekking
tot vastgoed, informatisering en management.
Bijlage 2 Risicoanalyse
Bijlage 2
59
Risicoanalyse
In deze bijlage leest u over het analyseren van risico’s. We bespreken eerst de pure risico’s, die u
inventariseert en waardeert met behulp van een risicomatrix. Vervolgens gaan we in op de spreidingsrisico’s die u waardeert door de posten uit de risicomatrix te gebruiken (pure uitgaven). Daarbij houdt
u rekening met andere risico’s zoals prijsfluctuaties van bijvoorbeeld de grond- en arbeidsuitgaven
relevant voor het project.
Pure risico’s
Inzicht in de pure risico’s van een project krijgt u door de volgende stappen te doorlopen:
1 risico’s inventariseren;
2 risico’s clusteren;
3 globale risicoallocatie vastleggen en belangrijkste risico’s selecteren;
4 omvang (impact) en waarschijnlijkheid (kans) van de risico’s schatten;
5 samenhang en correlatie tussen risico’s beoordelen;
6 risicomatrix opstellen;
7 resultaten presenteren.
1 Risico’s inventariseren
U inventariseert de risico’s die belangrijk zijn voor de uitvoering van het project en legt ze
vast. U bekijkt het project daarbij vanuit verschillende invalshoeken:
• juridisch/wettelijk;
• organisatorisch;
• technisch/uitvoerend;
• ruimtelijk/geografisch;
• financieel/economisch;
• maatschappelijk/sociaal;
• politiek/bestuurlijk.
Een risico-inventarisatie is eigenlijk nooit volledig. Het is een continu proces, waarbij u
nagaat of er risico’s over het hoofd zijn gezien. In bijlage 3 vindt u een checklist van risico’s.
Deze kunt u gebruiken als leidraad.
2 Risico’s clusteren
Als u de risico’s hebt geïnventariseerd, clustert u ze. Er zijn diverse manieren waarop u de
risico’s kunt clusteren. Bijvoorbeeld chronologisch, op basis van verantwoordelijkheid voor
de risico’s of per projectfase. In bijlage 3 ziet u een voorbeeld van clustering per projectfase.
60
Handleiding Publieke Sector Comparator
3 Globale risicoallocatie vastleggen en belangrijkste risico’s selecteren
Het vastleggen van de risicoallocatie houdt in dat u per risico bepaalt wie het beste dit risico
kan beheersen en daarmee de meest kostenefficiënte beheerder van dit risico is. Grofweg zijn
er drie categorieën:
• risico’s die de publieke partij wil behouden of die private partijen niet willen accepteren;
• risico’s die de publieke partij wil overdragen aan private partijen;
• risico’s die de publieke partij overweegt over te dragen, maar die zij eventueel ook samen
met de private partij kan dragen.
I nzicht in de risicoallocatie is noodzakelijk voor het vergelijken van de biedingen van de private
partijen met de publieke uitvoering (in de PSC) en het vergelijken van de publieke en publiekprivate uitvoeringsvariant (in de PPC).
4 Omvang (impact) en waarschijnlijkheid (kans) van de risico’s schatten
Vervolgens schat u in:
a wat de omvang en timing van de risico’s is;
b hoe waarschijnlijk het is dat een gebeurtenis optreedt.
Het schatten van de waarde en de waarschijnlijkheid van risico’s is geen exacte wetenschap.
Daarom is het raadzaam steeds duidelijk vast te leggen welke veronderstellingen en bronnen
u hebt gebruikt. Dat geldt ook voor de mate waarin de experts het over de schatting met
elkaar eens of oneens zijn. Een groot verschil tussen de schattingen van de experts geeft meer
onzekerheid.
U kunt besluiten de belangrijkste risico’s te selecteren en alleen die in detail te bestuderen.
Bijvoorbeeld door u te concentreren op risico’s met een grote waarschijnlijkheid en/of een
grote impact. Of door slechts te kijken naar risico’s met een impact op de totale kasstromen
van een project die groter is dan een nader te bepalen waarde (bijvoorbeeld 1% van de
kasstroomuitgaven). U kunt u ook concentreren op de voor het project meest relevante
risico’s.
Waarschijnlijkheid bepalen
U maakt een schatting van de maximale impact, de minimale impact en de meest waarschijnlijke uitkomst. Vervolgens onderzoekt u de waarschijnlijkheid van voorkomen van de
waarden, bijvoorbeeld elke waarde tussen het minimum en het maximum is even waarschijnlijk (uniforme verdeling) of neemt toe of af naar het maximum of minimum (driehoeksverdeling). Dit geeft inzicht in de mate van spreiding.
Het schatten van de waarden en de waarschijnlijkheidsverdeling van risico’s is geen exacte
wetenschap. De hier genoemde exercitie is niet meer dan een scherper gedefinieerde
schatting van risico’s op basis van de beschikbare inzichten. Het is en blijft een voorspelling.
Het kan voorkomen dat de experts onderling afwijkende inzichten hebben over de waarde-
Bijlage 2 Risicoanalyse
61
ring van risico’s of de waarschijnlijkheid van optreden. De meest pragmatische aanpak is dat
u een gemiddelde waarde berekent en duidelijk toelicht dat de experts van inzicht verschilden. Bij risico’s met grote impact en/of een grote mate van waarschijnlijkheid kan het
raadzaam zijn om een second opinion te vragen aan andere experts.
5
Samenhang en correlatie tussen risico’s beoordelen
Soms zijn risico’s onafhankelijk van elkaar, soms hangt het ene risico samen met het andere.
Het optreden van het ene risico geeft dan informatie over de waarschijnlijkheid dat een ander
risico optreedt. De mogelijke samenhang kan effect hebben op de uiteindelijk waardering
van de risico’s. Ook kan het negeren van de samenhang leiden tot onrealistische scenario’s.
Het bepalen van eventuele samenhang (correlatie) is een essentieel onderdeel van uw
risicoanalyse. In de praktijk is er vaak enige mate van samenhang tussen bepaalde risico’s. Er
zijn maar weinig risico’s:
• perfect positief gecorreleerd (risico’s treden altijd beide wel of niet op: ‘en-ensituatie’);
• perfect negatief gecorreleerd (risico’s sluiten elkaar altijd uit: ‘of-ofsituatie’);
• volledig onafhankelijk van elkaar (risico’s zonder enige invloed op elkaar).
6 Risicomatrix opstellen
In de risicomatrix vat u alle beschikbare gegevens samen.
7
Resultaten presenteren
U presenteert de resultaten zo nodig ondersteund met tabellen en grafieken en voorzien van
een duidelijke tekstuele toelichting. Omdat niet iedereen even goed statistisch is onderlegd,
licht u eventuele statistisch-technische termen toe.
Voorbeeld | Presentatie van resultaten
De uitkomst van de risicoanalyse levert een waarde van € 16,3 miljoen op met een normale verdeling,
een betrouwbaarheid van 95 procent, en een standaarddeviatie van 2,5 procent. Dit houdt in dat de
meest waarschijnlijke waarde van de pure risico’s € 16,3 miljoen is met een kans van 95 procent dat de
waarde tussen de € 15,39 miljoen en € 17,01 miljoen ligt.
Spreidingsrisico’s
Naast de pure risico’s neemt u de spreidingsrisico’s op in uw risicoanalyse. De volgende
methode is een betrekkelijk eenvoudige manier om rekening te houden met spreiding rond
bepaalde uitgaven- of ontvangstencomponenten. U gaat uit van de waarde die in het
kasstromenoverzicht is opgenomen. Deze is op een aantal parameters gebaseerd bij een
bepaalde veronderstelde ‘normale’ situatie.
U onderzoek voor een aantal andere situaties (zowel gunstiger, als minder gunstig) hoe de
parameters - bijvoorbeeld de prijs en/of de hoeveelheid - wijzigen, wat het effect hiervan is
op de kasstromen en wat de kans is dat deze situaties zich voordoen. De gewogen afwijking
van de normale situatie is dan de waarde van het desbetreffende spreidingsrisico.
62
Handleiding Publieke Sector Comparator
Voorbeeld | Risico berekenen met gewogen afwijking van normale situatie
Stel het projectteam onderkent voor een project twee technische spreidingsrisico’s: weersomstandigheden en olieprijs. Het team waardeert deze risico’s door de verwachte omvang van het risico en de
waarschijnlijkheid voor een aantal scenario’s te berekenen. Daarbij is gebruikgemaakt van cijfers van
het CBS.
Er zijn inschattingen van verschillende scenario’s gemaakt. Deskundigen hebben de aannames
hieronder geverifieerd. De kosten in de ruwe PSC zijn gebaseerd op gemiddeld 10 dagen vorst per
winter en op een olieprijs van $100 per vat. In de onderstaande analyse is de waarde van de spreiding
rond de inschattingen bepaald.
Weersomstandigheden
(dagen vorst)
Effect
1. Zachte winter: 5 dagen
Waarschijnlijkheid
Waarde (€)
-3.000.000
10%
-300.000
0
20%
0
3. Strenge winter: 15 dagen
3.000.000
45%
1.350.000
4. Zeer streng: 20 dagen
6.000.000
20%
1.500.000
5. Extreem: 25 dagen
9.000.000
5%
2. Uitgangswaarde: 10 dagen
450.000
Waardering risico op tegenvallend weer:
Olieprijs
3.000.000
Effect
1. Laag
Waarschijnlijkheid
Waarde (€)
-3.000.000
20%
-600.000
0
45%
0
3. Hoog
3.000.000
20%
600.000
4. Zeer hoog
6.000.000
10%
600.000
5. Extreem
9.000.000
5%
450.000
2. Uitgangswaarde: $100
Waardering risico op fluctuaties olieprijs
1.050.000
U neemt de waarde van de spreidingsrisico’s als extra uitgaven op in het kasstromenoverzicht.
Maar er is nog een manier waarop u het spreidingsrisico kunt bepalen. U begint met het
afzetten van de waarden van de betreffende uitgaven- of ontvangstencomponent tegen de
kans dat deze waarden zich voordoen. Belangrijke ijkpunten hierbij zijn de maximumwaarde,
de minimumwaarde en de meest voorkomende waarde. Daartussen kunt u een aantal
tussenwaarden en hun waarschijnlijkheidskans bepalen. In de praktijk moet u bij gebrek aan
nadere informatie veelal interpoleren.18 Op deze manier ontstaat een kansverdeling die u
grafisch kunt weergeven. Vervolgens bepaalt u een kans die u acceptabel vindt, in de zin dat
als deze zich voordoet, u voldoende risico hebt ingeprijsd.
18
Interpoleren is het schatten van de tussenliggende waarden van een waardenreeks.
Bijlage 2 Risicoanalyse
63
In het voorbeeld hieronder is de kans gesteld op 90 procent. Bij 90 procent bedragen de
uitgaven 130. In het kasstromenoverzicht hebt u eerder in module 2 een bedrag van 100
opgenomen, bijvoorbeeld gebaseerd op de feitelijke vaststelling uit het verleden dat dit
gemiddeld de meest voorkomende waarde is. De waarde van het risico bedraagt dan
130-100 = 30. Anders gezegd, in totaal neemt u 130 op in de PSC (100 bij module 2 en 30 bij
module 3).
Hiermee zijn dan precies voldoende of meer dan voldoende middelen beschikbaar om elke
situatie links van de 90 procentwaarde te kunnen dekken als die zich voordoet. Doet een
situatie zich voor rechts van de 90 procentwaarde - de kans daarop is 10 procent - dan komt u
in feite tekort. De keuze van de grenswaarde is niet voorgeschreven, maar in de praktijk
wordt vaak de 84 procentwaarde gehanteerd.19
Kans
50% waarde
90% waarde
Waarde
Figuur 3: Relatie tussen de waarde van een gebeurtenis en de kans dat die zich voordoet
19
Deze is gebaseerd op een zogenoemde normale verdeling van de spreiding rond een 50 procent middelwaarde
en een afwijking van eenmaal de standaarddeviatie rond die middelwaarde. Het hoeft geen betoog dat een
dergelijke verdeling zich in de praktijk weinig zal voordoen. Als een benadering, bij gebrek aan betere (lees:
gedetailleerdere) data, is hij echter bruikbaar.
64
Handleiding Publieke Sector Comparator
Bijlage 3
Checklist van risico’s
Projectfase
Risicocluster
Gebeurtenis
Ontwerp
Ontwerp
Onduidelijke ontwerpspecificaties
Potentieel voor ontwerpmodificaties
Aansluitingsproblemen tussen ontwerp en operationeel functioneren
Aansluitingsproblemen tussen ontwerp en geldende voorschriften
en tijdslimieten (bijvoorbeeld voor veiligheid en gezondheid)
Bouw
Bouw/uitvoering
Onervaren uitvoerder / slechte performance in het verleden
Overschrijding bouwkosten
Aanpassingen in het ontwerp
Onrealistische tijdsplanning
Complicaties in bouwprogramma of bouwplanning
Slechte bodemgesteldheid en/of locatiegesteldheid
Slechte bereikbaarheid locatie; slechte beveiliging bouwplaats
Acties van protestgroepen (fysiek en/of juridisch) die de uitvoering
kunnen vertragen
In gebreke blijven van onderaannemers
Veranderingen in wetgeving die gevolgen hebben voor het
ontwerp of de uitvoering
Slecht projectmanagement
Onjuist of onvolledig testen van de procedures voor de overdracht
Gebrekkige toelevering door derden
Force majeure en vertraging / hulp- en herstelwerkzaamheden
Sponsors
Onvoldoende ervaring sponsors
Onvoldoende financiële kracht van de sponsors
Gebrek aan bereidheid en afwezigheid van strategische relevantie
van het project voor de sponsors
Dominante marktpositie van de sponsors
Technologie
Ongeschiktheid om de outputspecificaties te ‘halen’
Onvoldoende beschikbaarheid alternatieve toeleveranciers
Veroudering van de technologie
Bijlage 3 Checklist van risico’s
Oplevering
Koper/afnemer
65
Onvoldoende financiële kracht afnemer
Onwettigheid contractpartners of verandering gesprekspartners bij
publieke opdrachtgever
Verandering in functionele bevoegdheden van de publieke
opdrachtgever
Geringe ervaring bij opdrachtgever met het soort project
Markt- en spreidingsrisico
Fluctuaties marktprijzen
Gebrek aan concurrentie en onvoldoende mate van competitie
Verandering van wet- en regelgeving
Macro-economische gebeurtenissen
Beheer /
onderhoud
Operationele risico’s
Onrealistische performancecriteria
Prijs van beheercontracten en contracten met uitvoerders van
diensten
Onvoldoende beschikbaarheid van alternatieve beheerders of
uitvoerders van diensten
Veranderingen in wet- en regelgeving (specifiek)
Onvoldoende expertise van de uitvoerder van operationele
diensten inclusief planning, budgettering en bemensing
Slechte operationele procedures of performancemonitoring
Toeleveringsrisico
Onderbreking van toeleveringen
Onvoldoende beschikbaarheid van alternatieve toeleveranciers
Kostenstijging van de toeleveringen
Onderhoudsrisico
Extra slijtage van activa waardoor gedurende de exploitatie of
concessieperiode herinvestering in activa noodzakelijk is
Gebrekkige aflossingsverplichtingen ten opzichte van staat van
onderhoud
Extra slijtage van activa met als gevolg renovatiekosten
Fluctuaties in de timing van de kosten gedurende de levenscyclus
Gebrekkige overdrachtscondities
Omvang van de kosten gedurende de levenscyclus en aard daarvan
(stijgend of afnemend)
Technologie
Veroudering van de technologie
Verwisselen van operators
Veranderende vereisten en condities te voldoen
66
Handleiding Publieke Sector Comparator
Algemene en
restrisico’s
Wet- en regelgeving
Veranderingen in belastingen en fiscale condities
Veranderingen in wettelijke voorschriften (discriminerend,
niet-discriminerend)
Veranderingen in regelgeving ten aanzien van gezondheid en
veiligheid
Veranderingen in milieuwetgeving
Veranderingen in arbeidsrechtelijke wet- en regelgeving
Politieke risico
Politieke beslissingen over randvoorwaardelijk en flankerend
beleid
Landenrisico
Overdrachtsrisico (grens passeren)
Politieke instabiliteit
Financiële risico’s
Hogere inflatie dan verwacht
Geen mogelijkheid tot herfinanciering
Financiële structuur
Valutafluctuaties
Onvoldoende controle van projectkosten
Onvoldoende kwaliteit zekerheden (inclusief juridische afdwingbaarheid)
Force majeure
Force majeure
Rampen
Bijlage 4 Aanpassingsprotocol
Bijlage 4
67
Aanpassingsprotocol
De kans bestaat dat u de PSC moet wijzigen. Het doel hiervan is:
• de benchmark verbeteren;
• een betere vergelijking mogelijk maken tussen de benchmark en de biedingen.
U past de PSC bijvoorbeeld aan omdat:
• de beschouwde tijdsperiode van de PSC wijzigt;
• de gebruikte discontovoet wijzigt;
• het bedrag voor belastingen wijzigt;
• uitgangspunten, omstandigheden of inzichten tussentijds wijzigen;
• er omissies of rekenfouten in het PSC-model staan (bijvoorbeeld in de uitgavenramingen of
risicoanalyse).
In dat geval is de volgende wijzigingsprocedure van kracht:
• het PSC-projectteam stelt de wijziging voor (initiërend);
• de opdrachtgever van het PSC-projectteam accordeert (autoriserend);
• het PSC-projectteam voert de wijziging door in de berekeningen (uitvoerend).
U kunt eventueel ook nog een aanvullende set van regels (inclusief escalatiemogelijkheden)
opstellen. Hiermee voorziet u in situaties waarin het PSC-projectteam niet tot overeenstemming kan komen.
Colofon
Dit is een uitgave van
Ministerie van Financiën,
Directie Financieringen,
Afdeling Publiek-Private Investeringen
Bezoekadres ministerie van Financiën
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postadres
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
Meer informatie
Met vragen over de Handleiding PSC kunt u
terecht bij:
Ministerie van Financiën,
Tel: (070) 342 80 28
Voor meer informatie over publiek-private
samenwerking en PSC’s:
E-mail: [email protected]
Internet: www.ppsbijhetrijk.nl
Redactie en ontwerp
Taalcentrum-VU i.s.m. Tusch
Juni 2015
Aansprakelijkheid
Aan de inhoud van deze handleiding kunnen
geen rechten worden ontleend. Het
Ministerie van Financiën is niet aansprakelijk
voor drukfouten en/of onvolledigheden
in de tekst.
Ministerie van Financiën
Postbus 20201
2500 EE ’s-GRAVENHAGE
T 070-3428028
www.rijksoverheid.nl
Juni 2015