5.2 (Pogingen tot) hervorming van de Vlaamse politiek

DEEL 1: SITUERING VAN DE
BESTUURSKUNDE
HOOFDSTUK 1: INLEIDING TOT DE BESTUURSKUNDE
1. INLEIDING
Bestuurskunde is zowel een descriptieve als een prescriptieve wetenschap
→ descriptief: wil weten hoe het openbaar bestuur in mekaar zit
→ prescriptief: schrijft voor hoe het openbaar bestuur beter ingericht kan worden
2. DEFINITIES VAN BESTUURSKUNDE
Definities in de loop van de jaren:
- definities zijn ruimer geworden
- ook de wisselwerking met de omgeving wordt meer benadrukt
- verschillende in nadruk op prescriptieve wetenschap
3. CASE: DE ASIELCRISIS
In feite hebben asielzoekers volgens de wet recht op opvang. Fedasil moet hier voor zorgen,
maar medio 2008 kon Fedasil deze opdracht niet meer aan en ontstond er opvangtekort. Dit
kwam door enerzijds door de opvangwet en anderzijds door de in de media breed
aangekondigde regularisatiecampagne die dan ook in het regeerakkoord Leterme I werd
ingeschreven. Door het tekort plaatsten ze ook vele mensen in hotels. Maar toch heeft in 2010
Fedasil zo’n 6000 mensen niet kunnen toewijzen. Hierdoor stapten sommigen naar de
arbeidsrechtbank met grote dwangsommen tot gevolg. Legerkazernes werden een optie, maar
ook hierover ontstond er onenigheid tussen de burgemeesters, staatssecretaris Courard en De
Crem.
In het vervolg van dit hoofdstuk zullen we deze case gebruiken om de verschillende aspecten uit
de definitie van bestuurskunde te illustreren.
4. HET STUDIEOBJECT VAN DE BESTUURSKUNDE
Het studieobject van de bestuurskunde = het openbaar bestuur
→ Het openbaar bestuur is “het geheel van organisaties en activiteiten die gericht zijn op de
besturing van de maatschappij”
→Het openbaar bestuur kan dus zowel opgevat worden als een geheel van organisaties als een
proces van besturen.
1


Geheel van organisaties :
Het openbaar bestuur dekt een veelheid aan instellingen en diensten (bv. Ministeries,
overheidsbedrijven, PPS’en). De bestuurskunde zal zich minder toeleggen op
organisaties die behoren tot de wetgevende of rechterlijke macht.
Proces van besturen van het maatschappelijk bestel :
Een aaneenschakeling van verschillende activiteiten om binnen de samenleving
gewenste ontwikkelingen en effecten te bewerkstelligen.
→ bestuurskunde legt zich vooral toe op de ‘inrichting en werking’ van openbare besturen
→ openbare besturen zijn op verschillende niveaus georganiseerd: lokaal, provinciaal,
regionaal, federaal, Europees, internationaal
Toepassing: case Asielcrisis:
Wat gaat een bestuurskundige doen om een probleem als dit te begrijpen?
- inzicht proberen te verkrijgen op de asielprocedure en de actoren die hierbij betrokken zijn
- duidelijke omschrijving van ‘asiel’
- stappen van de asielprocedure
- vanuit de procedure nagaan welke instellingen er betrokken zijn bij asiel
- informatie over deze organisaties inwinnen om zicht te krijgen op hun inrichting en werking
5. DE OMGEVING VAN HET OPENBAAR BESTUUR
De omgeving van het openbaar bestuur zijn alle aspecten die een grote impact hebben op de
inrichting en de werking van het openbaar bestuur.
▪ politiek-institutionele aspecten
Bijvoorbeeld, in tegenstelling tot een presidentieel regime, zal het openbaar bestuur
vooral afhangen van de regering.
▪ we leven in een rechtsstaat
Het komt aan de wetgevende macht toe zelf uit te maken tot hoever het openbaar
bestuur in de samenleving kan ingrijpen, welke omgeving de openbare sector zal
hebben en welke actiemiddelen ter beschikking staan om de genomen
beleidsmaatregelen concreet uit te voeren en te doen naleven. “rule of law”. Burgers
hebben grondrechten.
▪ oog voor brede maatschappelijke omgeving
Het openbaar bestuur ondergaat permanent de invloed vanuit de maatschappij. Het
openbaar bestuur is dus een open systeem dat via input en output verbonden is met
de omgeving.
In de politieke systeemtheorie van Easton wordt dit als volgt voorgesteld:
2
de outcome wordt via een systeem van feedback de nieuwe input
hier wordt het openbaar bestuur beschouwd als deel van het politiek systeem
Toepassing: case Asielcrisis:
-
-
Politiek-institutionele omgeving: is belangrijk om de asielcrisis te begrijpen. Gaat over
betrokken partijen, over de betrokkenheid van verschillende bestuursniveaus (multi-level
governance).
Juridische omgeving: asiel is een fundamenteel recht dat vastgelegd is in de Conventie van
Genève.
Maatschappelijke omgeving: asiel maakt deel uit van bredere problematiek van migratie.
INPUT: demands worden groter, meer instroom + support van bevolking neemt af
DUS: hoeveelheid “sans papiers” stijgt, hierdoor nood aan regularisatie
MAAR: hierdoor lijkt België ‘makkelijk’ toegankelijk en dus zorgt dit voor een aanzuigeffect.
6. EMPIRISCHE, NORMATIEVE EN PRESCRIPTIEVE BESTUURSKUNDE
Bestuurskunde poogt vier soorten kennis te produceren:
1) beschrijving van de bestuurlijke instellingen en praktijk (descriptie)
2) verklaringen waarom de situatie is wat ze is
3) beoordelingen van de sterke en zwakke punten van het openbaar bestuur (normatieve
analyse, evaluatie)
4) beredeneerde voorstellen voor de verbetering van het openbaar bestuur (prescriptie)
 Het eerste luik: beschrijven en verklaren = de empirische bestuurskunde
Het tweede luik: beoordelen = de normatieve bestuurskunde
Het derde luik: aanbevelingen = de prescriptieve bestuurskunde
Kwaliteitsmaatstaven voor het openbaar bestuur:

We verwachten van het openbaar bestuur:
- dat het zich democratisch opstelt en responsief is tav de verwachtingen in de samenleving
- dat het overheidsoptreden rechtmatig is en dus berust op een wettelijke grondslag
- dat de overheid doeltreffend en doelmatig is en dus prestatiegeoriënteerd
3
- dat de overheid onkreukbaar is en een voorbeeldfunctie vervult op vlak van integriteit

Maes zegt dat men over de kwaliteit van het openbaar bestuur kan redeneren op 3 niveaus:
Elk van deze niveaus kan controverses oproepen:
1) Het macroniveau verwijst naar de institutionele vormgeving van het openbaar bestuur
alsook naar de eisen die zich stellen ivm bestuurskracht en legitimiteit.
-> Discussies over hoe de optimale bevoegdheidsverdeling is, moeten provincies bestaan?
2) Het mesoniveau verwijst naar de beleidsprocessen waardoor beslist wordt om
maatschappelijk relevante acties en realisaties op te zetten; hier stelt men zich de vraag
of de overheid de goede dingen doet.
-> Dient de overheid het algemeen belang?
3) Het microniveau verwijst naar de bedrijfsvoering binnen de overheid; hier stelt zich de
vraag of de overheid de dingen goed doet.
-> Discussies over de optimale organisatiestructuur of het personeelsbeleid.
Toepassing: Case Asielcrisis:
In eerste instantie proberen we om een beter inzicht te krijgen op het probleem. Wat is de
omvang van de asielcrisis en hoe kunnen we dit verklaren? Hiervoor gebruiken we cijfers. Dan
gaan we na hoe de asielcrisis verklaard kan worden. Naast een beschrijving en verklaring van
het probleem, zal de bestuurskundige ook de situatie beoordelen vanuit een normatief kader
van goed bestuur. Hierbij staan drie vragen centraal:
1) Is de institutionele vormgeving van het asielbeleid zodanig dat een krachtig en legitiem beleid
kan gevoerd worden?
2) Doet de overheid de goede dingen of maw is er sprake van een democratische en rationele
besluitvorming?
3) Doet de overheid de dingen goed of maw wordt het asielbeleid gerealiseerd volgens de
principes van een goede bedrijfsvoering?
7. KENNISINTEGRATIE EN MULTI- OF INTERDISCIPLINARITEIT
Bestuurskunde onderscheidt zich van andere bestuurswetenschappen door haar theoretische
oriëntatie. De bestuurskunde heeft immers de ambitie om kennis te integreren en het openbaar
bestuur vanuit verschillende gezichtshoeken en disciplines te bekijken.
Voor de studie van het openbaar bestuur is kennis nodig van verschillende domeinen.
Deze kennis is afkomstig van verschillende disciplines. Te vermelden zijn in elk geval:
- de rechtswetenschap : belang van rechtsregels als ordeningskader
- de economische wetenschap : omgaan met schaarse middelen
- de sociologie : aandacht voor sociale handelen en vraagstukken van orde en ongelijkheid
- de politologie : heeft denken omtrent macht en invloed van verschillende actoren versterkt
- de politieke filosofie : basis van bestuurskundig denken over de staat
4
- de psychologie : veel inzichten voor het beheer van de human resources in de overheid
- de communicatiewetenschappen : aandacht voor interne en externe communicatie
Een belangrijke uitdaging voor de bestuurskunde is om deze kennis te integreren zodat het geheel
groter is dan de som van de delen. Dit is het verschil tussen multidisciplinariteit en
interdisciplinariteit:
* Bij multi- wordt de kennis uit verschillende disciplines gebruikt om een probleem te
bestuderen, maar verschillende interpretaties blijven naast elkaar bestaan.
* bij inter- wordt deze kennis binnen een eigen denkkader verder ontwikkeld en
geïntegreerd en krijgt aldus een nieuwe verwerking en inhoud.
Toepassing: Case Asielcrisis:
Kennis nodig van asielwetgeving, van het politieke systeem, van internationale relaties en van het
management van openbare besturen. De bestuurskundige gaat deze kennis trachten te integreren
vanuit het oogpunt van goed bestuur.
8. TIJDSCHRIFTEN EN VERENIGINGEN BESTUURSKUNDE
De bestuurskunde is een discipline, dit komt tot uiting in specifieke verenigingen en tijdschriften.
Bv. Vereniging voor bestuur en beleid, vereniging voor bestuurskunde, American society for public
administration,…
9. BESLUIT
Dus, definitie van de bestuurskunde:
De bestuurskunde bestudeert, binnen de maatschappelijke, politieke en juridische omgeving die
bepalend zijn voor het overheidsbeleid, de inrichting en werking van het openbaar bestuur. Naast
een empirische wetenschap is de bestuurskunde tevens een normatieve en prescriptieve
wetenschap met aandacht voor toegepaste bestuurskundige vraagstukken. Zij beoogt een
kennisintegratie met het oog op het verbeteren van de kwaliteit van het openbaar bestuur.
10.
VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek pagina 23-27
5
HOOFDSTUK 2: PUBLIEKE VERSUS PRIVATE ORGANISATIES
1. INLEIDING
Het onderscheid tussen publiek en privaat is één van de definiërende kenmerken van de
discipline. Bestuurskunde houdt zich bezig met het beleid en beheer van de publieke sector, en
dus niet van de private.
 de grens tussen publiek en privaat is echter zeer doorlaatbaar!
Bv. Publiek : douane
Privaat : wisselkantoor
Beide : VDAB, BIAC, Centra voor Volwassenonderwijs
Het betreft niet alleen onderscheid tussen publieke en private organisaties, ook domeinen!
Bv. Er zijn private organisaties die mee spoorlijnen aanleggen en mee luchthavens uitbaten en
dus mee vormgeven aan het publieke domein.
 Discussie over publiek en privaat is dus zeker niet vrijblijvend. Het is vooral een debat over
waar we overheidsinterventie verwachten of toch ten minste accepteren.
2. PUBLIEKE EN PRIVATE INVLOEDSSFEREN
2.1




Publiek en privaat domein
‘domein’ heeft een ruimtelijke en een psychologische betekenis
→ ruimtelijke betekenis: heeft ruimtelijke grenzen. Het publieke domein is dat deel van
het grondgebied waar het publiek vrij kan rondlopen, maar waar er ook een collectieve
verantwoordelijkheid is om het domein te onderhouden
→ psychologische betekenis: heeft psychologische grenzen. We hebben een eigen,
private belevingswereld waarvan we niet willen dat ze publiek is. Mogen lijsten van
pedofielen op internet staan?
Tussen duidelijk privaat en publiek zit een brede schakering aan mengvormen. De tuin is
meer publiek dan de huiskamer.
Publieke en private domeinen hebben ook impact op elkaar. Zo kan in geval van huiselijk
geweld een publieke actie worden ondernomen door een tussenkomst van de politie.
Grenzen tussen publiek en private domein verschuiven volgens plaats en in de tijd. Zo is
het in Amerika bijvoorbeeld de normaalste zaak om te informeren naar het inkomen,
terwijl we dit in België iets meer voor de privé-sfeer vinden.
Eén van de belangrijkste verschuivingen in de tijd wordt door de informatisering van de
maatschappij aangedreven. GPS systemen kunnen naadloos reconstrueren aar we overal
geweest zijn. In de tijd bijvoorbeeld de aanslagen van 9/11 die van het thema veiligheid
een topprioriteit hebben gemaakt.
6
2.2
Weintraub over publiek en privaat

Weintraub vertrekt vanuit twee fundamentele manieren om ‘privaat’ te contrasteren
met ‘publiek’:
1) geheim versus open [visibility]
2) individueel versus collectief [collectivity]

Hij stelt vier hoofdinterpretaties van het onderscheid tussen publiek en privaat voor:
MODEL
PRIVAAT
PUBLIEK
Liberaaleconomisch
Republikeins
Vrij markteconomie
Overheid
SOC-HIS
REFERENTIE
Kapitalisme
Markt en
overheidsadministratie
Domesticiteit
Familie
Politieke gemeenschap
Polis
sociabiliteit
Markteconomie
Ancien régime
Kapitalisme
Dramaturgisch
Feministisch
(Marxistisch)
3. PUBLIEKE EN PRIVATE ORGANISATIES
3.1
Het klassieke liberaal-economische onderscheid
In dit model wordt de rol aan de overheid toegekend wanneer de markt niet in de productie
van goederen en diensten kan voorzien (marktfalen). De marktsturing is dus de regel en
overheidsingrijpen de uitzondering. De markt faalt volgens deze theorie om 2 redenen:
1) omdat marktwerking niet mogelijk is voor bepaalde goederen en diensten
→ publieke goederen zijn onmogelijk via de markt te werken. Zo kan iedereen van een dijk
mee profiteren, ook al wil er iemand niet mee betalen voor de aanleg ervan.
2) omdat marktwerking imperfect is
→ Mensen steunen hun consumptiebeslissing meestal enkel op de kosten en baten voor het
individu, en niet de bredere gevolgen voor de maatschappij. Deze externaliteiten kunnen
positief of negatief zijn. De positieve externaliteiten worden door de overheid
aangemoedigd (bv.onderwijs), de negatieve worden ontmoedigd (bv.roken).
Classificatie goederen en diensten volgens Savas:
GROTE MATE VAN
UITSLUITING
KLEINE MATE VAN
UITSLUITING
INDIVIDUELE CONSUMPTIE
Particuliere goederen
bv. Brood, kleding, auto,…
Gemeenschappelijke
gebruiksgoederen
bv. Rivieren, visbestand,…
GEMEENSCHAPPELIJKE CONSUMPTIE
Tolgoederen
bv. Tolbruggen, kabeltv, zwembad,…
Publieke goederen
bv. nationale defensie, straten,vrede
7
3.2
Multidimensionale modellen
Onderscheid op basis van eigendom, financiering en aansturing van Perry en Rainey
TYPE
MINISTERIES
EIGENAAR FINANCIERING AANSTURING
Publiek
Publiek
Politieke
hierarchie
VOORBEELDEN
Vlaams Ministerie
voor Onderwijs en
vorming
Luchthaven van
oosdtende, federale
musea
Kind en gezin
INTERN AUTONOOM
AGENTSCHAP ZONDER
RECHTSPERSOONLIJKHEID
INTERN AUTON.AGENTS.
MET PUBLIEKE
RECHTSPERSOONLIJKHEID
EXTERN AUTONOOM
AGENTSCHAP MET
PUBLIEKE
RECHTSPERSOONLIJKHEID
EXTERN AUTONOME
ORGANISATIES MET
PRIVATE RECHTSPERS.
PRIVAATRECHTERLIJKE
ORGANISATEIS MET
PUBLIEKE OPDRACHT
PRIVAATR.BURGELIJKE OF
HANDELSVENNOOTSCH.
Publiek
Publiek
Politieke
hierarchie
Publiek
Publiek
Politieke
hierarchie
Publiek/
privaat
Publiek/
privaat
Politieke
hierarchie +
markt
VRT, De Lijn
Publiek
/privaat
Publiek/
privaat
NMBS, BPost,
Belgacom
Privaat
Privaat
Politieke
hierarchie +
markt
Markt
Privaat
Privaat
Markt
Colruyt, BASF
Rode Kruis
Publiek-Privaat Profiel volgens Montfort
DIMENSIES
1. Rechtsvorm
2. Eigendom
3. Autonomie
4. Taken/activiteiten
5. Financiering
6. Marktomgeving
7. Waarden
‘PUBLIEK’
Publiekrechterlijk
100% overheid
Afhankelijk
Wettelijke/formele taak
100% overheid (publ. middelen)
Monopolie
Algemeen belang
‘PRIVAAT’
Privaatrechterlijk
100% particulier
Onafhankelijk
Marktactiviteit
100% markt (private middelen)
Concurrentie
Commercieel belang
Publicness
 Perry en Rainey zien dit als een evenwichtig samenspel tussen 3 dimensies
 Montfort onderscheidt 7 dimensies
 Niet iedereen is overtuigd van deze multidimensionale indelingen
 Bozeman meent dat politieke controle of aansturing de essentie is van ‘publicness’
bv. Bpost, met 50,01% vd aandelen in publieke handen, speelt meer en meer op een
markt waar de overheid nog weinig sturing geeft. Hoe ‘publiek’ is de Post dan nog?
8
3.3
Gevolgen van het ‘publiek zijn’






Dwingend, monopolistisch en onvermijdbaar
Daarom: Uitgebreide formele en wettelijke beperkingen
- checks and balances
- Scheiding der machten
- Hoge verwachtingen over rechtvaardigheid, eerlijkheid, transparantie,openheid,…
Daarom: Gevoelig voor intensieve externe politieke invloed
De publieke organisaties zijn de ‘zichtbare hand’ van de politieke overheid. Dit
heeft ook een impact op de stucturen en processen binnen de publieke organisaties:
Vage, veelvuldige, conflicterende doelstellingen
En: Overheidsmanager heeft een meer politieke rol
En: Publieke organisaties hebben meer te maken met ‘red tape’
Het gaat om een onnodige, contraproductieve obsessie met regels in plaats van
resultaten, met processen in plaats van resultaten.
4. STEREOTIEPEN OVER DE OVERHEID : pollit
1) De publieke sector zou minder efficiënt zijn dan de private sector
→ Hier is nauwelijks bewijs voor. Misschien hangt het meer af van de omstandigheden of
een organisatie al dan niet efficiënt is, en niet zozeer van het publieke of private karakter
van een organisatie?
→ 20% regel: Een vuistregel stelt dat de kostenbesparing ten gevolge van private
uitbesteding ongeveer 20% bedragen.
2) De rol van de publieke sector zou meer ‘bemoeienis’ inhouden
→ Deze is waar én belangrijk. Het zijn voornamelijk publieke organisaties die controletaken
uitoefenen, deze zijn nodig.
3) Overheidspersoneel moet steeds rekening houden met een bepaalde vorm van politiek
correct denken
→ Er wordt inderdaad verwacht dat de overheid het goede voorbeeld geeft, maar in hoever
hebben bedrijven het recht om die ethische standaarden zo maar naast zich neer te leggen?
4) De private sector heeft concurrenten die zorgen voor efficiëntie en de publieke sector niet
→ Is de private sector steeds competitief en de publieke sector niet? Nee. Zie zo maar naar
het quasi-monopolie van Microsoft.
→ Leidt competitie steeds tot meer efficiënte en goede prestaties? Vaak word dit voor waar
genomen, maar ze steunt niet op een stevige empirische basis. Competitie kan immers
allerlei effecten hebben, afhankelijk van de omstandigheden.
5. PUBLIEK/PRIVAAT: EEN DOORLAATBARE GRENS
5.1
Publieke versus private rechtspersonen: een duidelijk onderscheid?
9
Een rechtspersoon is een actor die door het gerecht herkend en erkend kan worden. Elke
rechtspersoon heeft rechten en plichten en moet zich inschakelen in het juridisch stelsel.

PUBLIEKRECHTERLIJKE RECHTSPERSOON:
zijn opgericht met het oog op de behartiging van het algemene belang en hebben
daarvoor soms bijzondere perogatieven.
Bv. ministeries
 PRIVAATRECHTERLIJKE RECHTSPERSOON:
zijn het resultaat van een privaat initiatief en kunnen allerlei doelen hebben: winst,
cultureel, wetenschappelijk, godsdienstig,…
Bv. BVBA, VZW
 In theorie lijkt er een duidelijk onderscheid te zijn. Maar in de bestuurspraktijk blijkt dit
onderscheid echter minder verhelderend:
- Enerzijds vervullen veel private instellingen taken van algemeen belang. (G4S)
- Bovendien doet de overheid beroep op allerlei bestuursvormen waarin private instellingen
deelnemen of tot stand komen. Dit gaat van uitbesteding tot PPS of sale-and-lease-back.
- Anderzijds zijn sommige publieke instellingen soms sterk commercieel gericht. (Electrabel)
 Er is dus een belangrijke grijze zone waarin de kenmerken van beide rechtsvormen elkaar op
diverse manieren (on)bewust ontmoeten en vermengen.
5.2
PPS: vervlechting van publiek en privaat
PPS = Publiek-private samenwerking (bv.Oosterweel verbinding)
= een samenwerkingsverband waarin de publieke en private sector, met behoud van hun
eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren om
meerwaarde te realiseren, en dit op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. De
meerwaarde kan financieel, maatschappelijk of operationeel zijn.
→ Volgens sommigen is de PPS een grote kredietkaart waarmee overheden projecten kunnen
realiseren zonder de belastingen te verhogen of de overheidsschuld te vergroten.
→ PPS is een relatief nieuw bestuursfenomeen in Vlaanderen.
→ PPS zorgt voor:
- betere taak en risicospreiding
- budgettaire ‘alchemie’
- Vlaanderen; kenniscentrum + PMV (Participation comany Flanders)
- Alliantie-PPS vs Contract/Concessie PPS
5.3
Publiek en privaat: communicerende vaten of vliegwieleffect?
Sommigen denken dat publiek en privaat communicerende vaten zijn: dat minder kwalitatieve
private sector gecompenseerd moet worden door een sterkere, meer kwalitatieve publieke
sector. In realiteit lijken publiek en privaat elkaar te versterken. Er is een vliegwieleffect waarbij
10
een goede publieke sector een goede private sector aantrekt, en vice versa.
→ Een concreet mechanisme dat dit vliegwiel in beeld brengt is het fenomeen van
regelcompetitie. Jurisdicties staan met elkaar in competitie om inwoners en economische
activiteit. Het regelgevend kader is een van de determinanten om zich te vestigen in een
bepaalde locatie. Lakse regelgeving trekt industrieën aan die van deze regelgeving willen
profiteren. (bv. Belastingparadijzen)
→Het mechanisme hoeft niet noodzakelijk een spiraal naar beneden te veroorzaken. Grote
handelsblokken met grote marktmacht kunnen regels opleggen die kleinere landen vervolgens
kunnen volgen.
6. BESLUIT
Men moet publiek en privaat onderscheiden maar niet scheiden.
Het onderscheid is gradueel, complex en dynamisch van aard.
7. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.51
11
HOOFDSTUK 3: MAATSCHAPPIJ, BESTUUR EN
BESTUURSKUNDE: HISTORISCHE SCHETS
1. INLEIDING
Dit hoofdstuk geeft een ruwe historische schets van de laatste twee eeuwen en gaat na hoe
maatschappelijke condities, de rol van de overheid en de bestuurskundige visie op deze
maatschappij met elkaar verweven zijn.
2. EEN DRIEHOEK VAN WEDERZIJDSE BEÏNVLOEDING
De geschiedenis, en dus ook het heden, van het bestuur kan best begrepen worden door de
studie van drie factoren:
1. Maatschappelijke factoren en trends:
Bijvoorbeeld de Amerikaanse cultuur van wantrouwen, globalisering,…
2. Verschuivingen in het bestuurssysteem en de rol van de overheid:
Omvang, taakstelling en organisatie van de overheid
3. Bestuurskunde:
Met welke denkkaders wordt er nagedacht over de overheid en haar rol in de
maatschappij.
MAATSCHAPPIJ
OVERHEID
BESTUURSKUNDE
 De causale relaties binnen de driehoek zijn wederzijds en moeilijk uit elkaar te halen.
3. ARTEFACTEN VAN BESTUUR
3.1
HET DOMESDAY BOOK (1085): BASIS VOOR BELASTINGSHEFFING
Het Domesday book: bracht in kaart welke bezittingen iedereen had, hoeveel deze waard
waren en hoe veel belastingen Willen de Veroveraar kon eisen op basis van zijn koninklijke
rechten. Het werd ook gebruikt als bron om conflicten over eigendom op te lossen.
Een vergelijkbare inspanning om de belastingsbasis te registreren kwam niet meer voor tot
men in de 19e eeuw volkstellingen begon te houden. Ook vandaag is het vaststellen van de
belastingsbasis een statistische en administratieve uitdaging.
3.2
DE VLAAMSE MIDDELEEUWSE STEDEN: STEDELIJKE AUTONOMIE
12
12-15e eeuw: Brugge gaf toon aan, meest verstedelijkte regio van Noord Europa
16e eeuw: Antwerpen ontwikkelde zich als handelscentrum (Gouden eeuw)
einde: Spaanse furie.
 De stedelijke autonomie was opmerkelijk.
 Ook het immigratiebeleid was opmerkelijk. Steden probeerden hooggeschoolde en/of
kapitaalkrachtige inwijkelingen naar de stad te lokken met fiscale voordelen en gratis
infrastructuur. Men maakte dus een onderscheid tussen gewenste en niet-gewenste
immigranten.
 Ook vandaag staan de lokale besturen in Vlaanderen, en vooral dan de steden, op hun
autonomie.
 Het laatste decennium lijkt het imago van de Vlaamse steden versterkt. Vernieuwingen
aan stations, de A van Antwerpen,… Deze trend noemt men het ‘stedelijk activisme’.
3.3
POLDEREN BIJ DE VERENIGDE OOST-INDISCHE COMPAGNIE
Poldermodel: In het naoorlogse Nederland waren de bestuurders het eens dat omwille van
haar geschiedenis van de strijd tegen het water, Nederlanders elkaar steeds in consensus
zullen vinden.
Pim Fortuyn entte zich op een onderstroom van kiezers die dit niet zo zagen en die het niet
zo eens waren met de harmonieuze maatschappij.


3.4
Poldermodel in de 17e-18e eeuw bij het VOC:
VOC was grootste onderneming, en besluitvorming was hier wel degelijk op
consensus gebaseerd. Maar dit kon echter maar werken doordat er achter de
schermen een aantal sterke figuren de besluiten voorbereidden.
Ging uit van een stakeholder model, waar de belanghebbenden mee in het bestuur
werden betrokken.
EIC (Britse East Indian Company):
De besluitvorming hier was meer conflictueus, maar ook heel wat transparanter.
Ging uit van een aandeelhoudersmodel, met een onafhankelijk bestuur dat vooral
aandeelhouderswaarde moest creëren.
NAPOLEON’S CODE CIVIL EN ZIJN GRONDPLAN VOOR HET BELGISCHE
BESTUUR
Begin 19e eeuw vielen het huidige Nederland en België onder Napoleontisch bewind.
Niettemin voerde hij enkele belangrijke hervormingen door:
- Napoleon codificeerde het bestuur waarbij alles werd neergeschreven
- Napoleon bouwde infrastructuur
- Napoleon voerde de burgerlijke stand in
- Bestuurlijke gebiedsindeling in departementen en arrondissementen vastgelegd.
13
4. DE NACHTWAKERSSTAAT (1800-1870)
4.1
MAATSCHAPPELIJKE CONDITIES


4.2
Industrialisering (met uitvinding van de stoommachine)
Verlichtingsdenken uit 18e eeuw dat zich verzette tegen autoriteit die op traditie was
gestoeld. Dit leidde in het begin van de 19e eeuw tot een democratiseringstrend.
ROL VAN DE OVERHEID




4.3
Nachtwakerrol : de overheid intervenieert slechts minimaal in de maatschappij en de
economie. De belangrijkste taak is een minimale veiligheid garanderen.
De overheid beperkt zich tot de definiërende functies:
- verdediging van de territoriale integriteit van de staat
- garanderen van interne orde door politie en rechtbanken
- innen van belastingen en het uitgeven van geld om de voorgaande functies
te kunnen vervullen
De staat is een monopolist voor wat deze definiërende functies betreft.
Kleine overheid met slechts enkele ministeries.
BESTUURSKUNDE



Was in deze periode nog niet sterk ontwikkeld.
Meer aandacht ging uit naar bestuursrecht, en dit over de codificering van het
bestuur.
Besturen = toepassen van wetten
5. DE INFRASTRUCTUURSTAAT (1870-1919)
5.1
MAATSCHAPPELKIJKE CONDITIES




5.2
2E industriële revolutie: een technologische revolutie met staalovens, dieselmotoren,
elektriciteit.
Door deze industrialisering volgde ook een sterke urbanisering.
Immigratie: Specifiek voor de VS was de migratie van vooral Europeanen op de
vlucht voor armoede, honger en vervolging. Deze immigranten vormden mee de
arbeidsreserve voor de Amerikaanse industriële revolutie.
Bossism: Er waren grote corruptieproblemen in de Amerikaanse steden, waar lokale
baronnen in ruil voor politieke steun allerhande gunsten uitdeelden op kosten van
de stad. Deze extreme vorm van clientelisme noemen we het Bossism.
ROL VAN DE OVERHEID


Bovenop de nachtwakerrol, wendde de overheid haar stijgende belastingsinkomsten
aan om fysieke infrastructuur uit te bouwen. (kanalen, wegen, nutsvoorzieningen)
- Settlement Houses: zij hielpen migranten zich te vestigen in Amerika.
- Progressive Movement: pleitte voor sterke staatsinterventie met meer rechten en
14
bescherming voor de arbeidersklasse.
- Coöperatieven: Een maatschappelijke zelforganisatie in België die door sociale
bewegingen werd ondersteund. (Vooruit in Gent)
5.3
BESTUURSKUNDE



Moderne bestuurswetenschap: Amerika rond 1900 vormde hiervoor de
maatschappelijke achtergrond. Deze smeekte om meer overheidsinterventie en om
een bureaucratische, niet gecorrumpeerde overheid. Enkel zo kon de economische
schaalvergroting ondersteund worden.
Max Weber: Zag bureaucratie als antwoord op de maatschappelijke uitdagingen van
die tijd. Tijdens Bismarck werd het land geleid door ambtenaren die zonder veel visie
het land in hun greep hielden (het “Beamtenherrschap”).
Scientific management: dit nam de werkprocessen op de werkvloer onder de loepen.
Men gaat de taken uitsplitsen en iedere werknemer specialiseert zich. Denk hierbij
ook aan Taylor en Ford.
6. DE WELVAARTSTAAT (1919-1976)
6.1
MAATSCHAPPELIJKE CONDITIES




6.2
Interbellum waarin de fundamenten werden gelegd voor de substantiele groei van
de welvaartstaat
De economische groei en betere sociale bescherming zorgde voor de ontwikkeling
van een maatschappelijke middenklasse. Economie boomde (Expo 58).
Doorbraak van de verzuiling: het maatschappelijk publiek leven werd georganiseerd
rond het katholieke, socialistische en liberale levensbeschouwelijke gedachtengoed.
Hier speelt de socio-economische breuklijn een rol.
Er was een trend van Europeanisering. (EGKS °1951) Dit zorgde voor Europese
integratie en stijgende mobiliteit.
ROL VAN DE OVERHEID





Welzijn van burgers wordt steeds belangrijker. Sociale zekerheid wordt uitgebouwd
en er komen ministeries van gezondheidszorg, cultuur, onderwijs,…
Geloof in het maakbaarheidsideaal: de samenleving kan gemaakt worden. Dit werd
gekenmerkt door een vooruitgangsgeloof en het geloof in rede en wetenschap.
Deze groei van de overheid zorgde voor een sterke specialisatie. Er kwamen aparte
departementen voor verschillende taken.
Specialisatie ging gepaard met professionalisering. Er ontwikkelde zich een
professioneel korps rond de specialisaties met eigen opleidingen en universitaire
curricula.
Specialisatie en professionalisering hebben ook een bestuurlijk neveneffect:
verkoking. Meer en meer ontstonden er sectorale beleidssilo’s waarbij de
coördinatie van beleid over sectoren heen moeilijker wordt.
15
BESTUURSKUNDE
6.3



In deze tijd waren er 2 stromingen typerend voor de tijd. Er was er ook een derde die
we ook vernoemen, maar vooral de eerste twee waren typerend:
Systeemdenken: deze theorievorming past binnen het maakbaarheidsideaal. Om in
te grijpen in de maatschappij moest eerst het systeem ontrafeld worden. Denk aan
de ontwikkeling van PPBS: een alomvattend systeem van programmering, planning,
budgettering.
Beleidswetenschappen: Men ging het beleid analyseren en probeerde militaire en
economische,…planning wetenschappelijk te onderbouwen. In deze periode werden
ook de eerste beleidsgerichte think-tanks opgericht.
Politiek-ambtelijke verhouding onderzoeken: Het bleek dat men politici en
ambtenaren geen duidelijke rolafbakening hadden. Politici moeiden zich wel degelijk
met concrete uitvoering, en ambtenaren doen ook heel wat beleidswerk.
7. GRENZEN AAN DE GROEI (1973-2000)
7.1
MAATSCHAPPELIJKE CONDITIES

7.2
Oliecrisissen van 1973 en 1979 zorgden voor economische crisis. Deze economische
schok werd voornamelijk opgevangen door het overheidsbudget, waardoor
staatsschulden sterk opliepen.
ROL VAN DE OVERHEID





7.3
Overheid komt onder druk te staan. Er zijn grenzen aan de groei van de
overheidsinterventie.
Er moest bespaard worden. En verschillende landen werden deze anders
georganiseerd. In België bespaarde men op infrastructuur en niet zo veel op
overheidspersoneel. Deze desinvesteringen in infrastructuur voelen we vandaag nog.
Er was ook een legitimiteitscrisis . ’The government is not the solution to our
problems, it is the problem’.
In de jaren ’90 ging het privatiseren door, zij het in een lager ritme.
De taakinvulling van de overheid verschoof van ‘zorgen dat’ naar ‘zorgen voor’.
BESTUURSKUNDE


Principal-Agent modellen wonnen aan belang. De theorie van Niskanen stond
voorop: topambtenaren (agents) zijn maar op één ding uit, en dat is het
maximaliseren van de omvang van de organisatie die ze leiden.
Het neo-insititutionalisme won terrein. Het oude institutionalisme suggereert dat
ons gedrag niet onze eigen keuze en verantwoordelijkheid is, maar bepaald is door
maatschappelijke formele en informele regels en normatieve instituties.
De neo-variant nuanceerde dit door te wijzen op de reactieve rol van het handelen
van individuen en organisaties. We hebben handelingsvrijheid, en het is door dit
16
handelne dat instituties bevestigd of ontkend worden. (“on ne change pas une
societé par décret”)
8. RECENTE TRENDS
8.1
MAATSCHAPPELIJKE CONDITIES




8.2
Globalisering: zowel economische als andere verschijningsvormen van globalisering.
(bv.milieu). Een gevolg is dat de toegenomen macht van multinationale bedrijven die
overheden tegen elkaar kunnen uitspelen.
Lokalisering: Sociologisch is er een tendens om de uniciteit van de eigen identiteit te
benadrukken. Dit zien we bijvoorbeeld in onze consumptiepatronen. Dit leidt binnen
het publieke domein tot een meer lokale publieke identiteit. Wat lokaal kan, moet
lokaal gebeuren.
Glocalisering = deze dubbele tendens van enerzijds globalisering en anderzijds
lokalisering.
Globalisering en lokalisering werden gedragen door de verdere uitbouw van de
informatiemaatschappij. De traditionale breuklijnen maken plaats voor de
ecologische, de multiculturele en de breuklijn tussen stad en rand.
ROL VAN DE OVERHEID


8.3
Er komt Globale druk op de natiestaten. De Europese Unie wordt steeds belangrijker.
Er komt lokale druk op de natiestaten. Men vraagt de centrale overheid dat er
kaders worden gecreëerd die een lokale invulling mogelijk maken.
BESTUURSKUNDE



Netwerktheoriën: publieke organisaties zijn in deze theorie geen actoren die buiten
en boven het maatschappelijk gewoel beleid maken. Integendeel, publieke
overheden maken deel uit van het maatschappelijk spel. Op die manier kan de
overheid als regisseur de maatschappij sturen.
Governance: gaat over de capaciteit die een maatschappij heeft om zichzelf te
sturen. De capaciteit om de maatschappij te sturen is niet langer enkel de
verantwoordelijkheid van de overheid of dit hoeft toch niet zo te zijn.
Postmodernisme. De overheid moet zich meer bescheiden opstellen; in plaats van
een sociaal ingenieur te zijn, probeert de overheid condities te creëren. De
maakbaarheid van de maatschappij en het vooruitgangsgeloof komen ook onder
druk te staan. De postmodernisten stellen het belang van kleine verhalen en
contextuele waarheid.
9. BESLUIT
De rol van de overheid evolueerde van een beperkte rol in de nachtwakersstaat naar een zeer
uitgebreide taakinvulling in de verzorgingsstaat. De verschillende taken sloten elkaar niet uit
17
maar vulden elkaar meer aan, met steeds een groter overheidsbeslag op de economische
middelen van een land tot gevolg. In de laatste decennia doet men een groter beroep op de
maatschappij. Deze trend word ook wel geduid als de evolutie van government naar
governance.
10.
VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.76
18
HOOFDSTUK 4: VAN BUREAUCRATIE NAAR POST-NEW PUBLIC
MANAGEMENT
1. INLEIDING
De bureaucratie is het basisorganisatiemodel voor het openbaar bestuur.
2. HET BUREAUCRATISCH ORGANISATIEMODEL
2.1 DE WEBERIAANSE BUREAUCRATIE

Ontstaan:
Weber leefde van 1864 – 1920, maakte de hoogtepunten in het Bismarck-regime
mee. Hij had vooral interesse in het begrijpen van de overgang van Gemeinschaft
(traditionele vormen van menselijk samenleven) naar Gesellschaft (moderne
maatschappij). Hij keek vooral naar GEZAG. Gezag is de kans dat een bevel wordt
opgevolgd, degene die gehoorzaamt doet dit uit vrije wil en niet als dwang. Een
bevel kan verschillend emotieven hebben, maar Weber keek vooral naar de
geldigheidsgronden waarop de gezachtsuitoefening berust.

3 zuivere types van legitiem gezag:
1) Charismatisch gezag
= haalt zijn legitimiteit uit het geloof in de buitengewone eigenschappen van
de charismatische leider.
2) Traditioneel gezag
= berust op het geloof in de heiligheid van de van oudsher geldende tradities.
3) Legaal gezag
= berust op het geloof in de legaliteit van ene formeel normenstelsel en van
de regelingsbevoegdheid van degenen die op grond van deze normen tot
uitoefening van gezag geroepen zijn. Dit is dus onpersoonlijk.
→ In de geschiedenis worden deze ideaal-types van legitiem gezag in combinatie
aangetroffen. Ie westerse wereld heeft de legale vorm sedert de 19 e eeuw echter
sterk aan belang gewonnen.
→ Elk type van legitiem gezag gaat gepaard met een andere structuur van de
administratieve staf.

Hét instrument voor de uitoefening van legaal gezag is de rationele bureaucratie.
→ de structurele kenmerken van de bureaucratie hebben een aantal consequenties
voor de positie van de individuele ambtenaar.

Volgens Weber is de bureaucratie de meest rationele vorm van gezagsuitoefening.
Hij vermeld volgende kwaliteiten: nauwkeurigheid, berekenbaarheid,
betrouwbaarheid, discipline, snelheid, universele toepasbaarheid, deskundigheid,…
19

We moeten ook wel oog hebben voor het probleem van de democratische controle
over de bureaucratie. In hoeverre kan een deskundige en omvangrijke bureaucratie
nog als neutraal instrument functioneren en zal het zich niet als een zelfstandig
machtscentrum ontwikkelen?
→ Weber maakt hiervoor een onderscheid tussen de rol en de persoon van de
politicus en die van de ambtenaar. De politieke leider heeft de legale macht om te
bevelen, de bureaucraat moet de bevelen uitvoeren.

De vastheid van betrekking is volgens Max Weber een rechtswaarborg tegen
willekeurig ontslag of verplaatsing van de ambtenaar, met als doel hem de nodige
onafhankelijkheid te geven zodanig dat hij zijn deskundigheid ten volle kan
beoefenen. Maar dit heeft ook nadelen, namelijk de promotiekansen van ijverige
ambtenaren worden verminderd.
2.2 KENMERKEN EN VOORDELEN VAN DE BUREAUCRATIE
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Hiërarchie en eenheid van leiding
Specialisatie en vakbekwaamheid
Een uitgebreid systeem van regelgeving
Schriftelijke procedures
Loyale en neutrale ambtenaren
Een carrièresysteem
2.3 KRITIEK OP HET BUREAUCRATIEMODEL
1) Weber zou de dysfuncties van de bureaucratie onderschat hebben. In de praktijk
bleken bureaucratische organisaties niet zo rationeel te functioneren. (Gouldner)
2) Men moet rekening houden met de geslotenheid van de bureaucratie. De aanhangers
van de open systeemtheorie stellen dat de organisatievorm o.m. afhangt van een
aantal omgevingsfactoren. (aanhangers van de contingentietheorie)
2.3.1 Een bestuurssocioloigsche visie op de bureaucratie (Crozier)
- Gaat in op spanning tussen de rationele organisatie enerzijds en de
gedragspatronen van de organisatieleden anderzijds
- Centralisatie van beslissingen en een uitbreiding van onpersoonlijke
maatregelen. Beslissingen nemen wordt zo ver mogelijk gescheiden van de
uitvoering ervan.
- Dialectiek: in de formele structuur wordt tot uitdrukking gebracht hoe processen
verlopen, hoe de gezagsverhoudingen liggen. Tegelijkertijd wordt daarmee ook
datgene omschreven wat niet vastligt, de onzekerheidszones.
- Deze zones geven aanleiding tot macht over anderen, ook macht die tegen de
bestaande machtsverhouding kunnen ingaan.
- Verhandelen van macht en informatie
20
-
-
-
-
Bureaucratie is als een vicieuze cirkel:
1) onpersoonlijke regels om uitvoeringsruimte te beperken
2) minder afhankelijkheid van informatie, en aanleiding tot conflicten
3) uitputting resterende onzekerheidsgebieden door lagere echelons
(bv.Stiptheidsacties)
4) reactie door hogere echelons en opnieuw nieuwe regels
Echte innovatie enkel mogelijk indien er een cultuurverandering plaats vindt.
2.3.2 Een economische visie op de bureaucratie (Downs)
Hier gaat men er van uit dat het gedrag van organisatieleden bepaald wordt door
nutsmaximalisatie.
‘public choice’
Het politieke proces als een marktgebeuren.
Kiezer heeft voorkeuren gebaseerd op nutsmaximalisatie, politici streven naar
stemmenmaximalisatie. Ideologische overwegingen zijn slechts instrumenteel.
Ook het interne functioneren van de overheidsbureaucratie wordt zo ontleed: een
atomisch geheel waarin elke groepering haar eigen doelstelling nastreeft.
Niet perse te herleiden tot ‘eigenbelang’
Verschillende typen ambtenaren:
1) ‘purely self-interested officials’:
- strevers: willen omhoog klimmen in hiërarchie
- behoudzuchtigen: willen de zekerheid van een vaste baan nastreven
2) ‘mixed-motive officials’:
- zeloten: het belang van hun eigen dienst behartigen
- kosmopolieten: kijken verder dan hun eigen dienst
- staatslieden: houden belangen van samenleving in het oog
 leidt tot verschillende gedragingen.
De interactie en de gedragingen van deze vijf typen ambtenaren bepalen het
functioneren van overheidsorganisaties.
Theorie van de Niskanen: ambtenaren streven naar budgetmaximalisatie. Dit leidt ook
tot de bureaucratische expansie.
Het public choice denken heeft onder meer het New Public Management beïnvloed.
3. HET NEW PUBLIC MANAGEMENT
Het New Public Management (NPM) heeft opgang gemaakt vanaf de jaren ’80. De kern is een
meer economische benadering van het openbaar bestuur, met oog op betere prestaties van de
openbare diensten. De basiswaarden van het NPM worden samengevat onder de drie E’s:
Economy, Efficiency, Effectiveness. Dit staat tegenover de meer juridische benadering die
centraal stond in het Weberiaans model. (Deze juridische benadering wordt soms weergegeven
dmv de drie R’s: rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid.)
21
3.1 HET ONTSTAAN VAN HET NEW PUBLIC MANAGEMENT





Na WOII was er sterke groei in kader van uitbouw van welvaartsstaat. Door de crisis
in de jaren ’70 kwamen er grenzen aan deze groei. Uitweg uit de crisis moest gezocht
worden in minder overheid, niet in meer overheid.
Nieuwe theoriën maakten sterke opgang. Zoals public choice denken, new
institutional economics en de principal-agent theorie. Al deze theorieën nemen de
homo economicus als uitgangspunt en gaan ervan uit dat mensen op de eerste
plaats hun eigenbelang nastreven.
Ook andere dragers van dit nieuwe denken: internationale organisaties zoals de
Wereldbank en de OESO.
Policy diffusion
In praktijk waren de Anglo-Saksische landen zoals VK, VSA, Australië en NieuwZeeland de voorlopers.
3.2 KENMERKEN VAN HET NUW PUBLIC MANAGEMENT


Volgens Hood (1991):
1) Meer verantwoordelijkheid voor de managers. (let managers manage)
 keerzijde: managers moeten meer verantwoording afleggen
2) Duidelijke meting en normen voor prestaties
 definiëren van doelen, liefst gekwantificeerd
3) Grotere nadruk op output-controle
 benadrukken van resultaten in plaats van procedure
4) Desaggregatie van grote bureaucratieën
 kleinere, vlakkere organisaties met enkelvoudige doelstellingen
5) Meer concurrentie binnen de publieke sector
 efficiëntie en effectiviteit zal hierdoor toenemen
6) Nadruk op managementtechnieken uit de private sector
 behoefte aan ‘succesvolle’ technieken uit de private sector
7) Nadruk op discipline en zuinigheid bij het gebruik van publieke middelen
 meer doen met minder
Andere auteurs geven soms wel andere invullingen aan het NPM!!
3.3 VARIATIES IN NPM-HERVORMINGEN

Indeling van hervormingstrajecten van Pollitt en Bouckaert: onderscheid tussen
strategie van:
- maintain: wil status quo bewaren door de huidige structuren en werkwijzen te
verbeteren zonder fundamentele veranderingen door te voeren. (Duitsland)
- modernize: nog een belangrijke rol aan staat, maar erkent dat er fundamentel
wijzigingen nodig zijn in het functioneren van de overheid. (België, Finland)
- marketize: introductie van meer competitie en markttype mechanismen in de
publieke sector. (Nieuw-zeeland, VK, Australië)
22


- minimal state: zoveel mogelijk privatiseren zodat overheid enkel taken moet doen
die private sector niet wil of kan doen. (in theorie VSA, niet in praktijk)
Angelsaksische variant: hier is NPM zo goed als in zijn zuivere vorm doorgevoerd.
Verklaringen zijn dat dit landen zijn met een meerderheidssysteem, een hoge graad
van centralisatie, geen typische rechtsstaten.
Continentale variant: hier blijft veel belang gehecht aan de rol van de overheid in de
samenleving. Het zijn geen ‘achterblijvers’, maar zij vertegenwoordigen een apart
model, namelijk het neo-Weberian state model. Dit combineert klassieke
Weberiaanse principes met nieuwe elementen zoals burgerparticipatie en de
oriëntatie op resultaten.
3.4 IMPACT VAN HET NPM: VOOR- EN NADELEN


NPM zou leiden tot besparingen, verbeterde processen, een hogere efficiëntie en
effectiviteit, en een grotere capaciteit, flexibiliteit en veerkracht van het
administratief systeem. Is dit wel bereikt??
Kritieken/Dysfuncties:
1) ‘One size fits all’
2) Wantrouwen in professionaliteit
3) Enge focus op efficiëntie
4) Fragmentatie van de publieke sector door desaggregatie van grote bureacratiën in
kleinere gespecialiseerde instellingen.
5) Onrealistische visie op informatie
4. HET POST-NEW PUBLIC MANAGEMENT
De hype van het NPM is geleidelijk aan verminderd. Er izjn enkele bijsturingen geweest:
1) De trend naar een grotere coördinatie binnen de publieke sector. In NPM was er opsplitsing
die leidde tot meer efficiëntie maar ook fragmentatie. Een oplossing hiervoor is versterking
van de coördinatiecapaciteit van de overheid: Whole-of-Government / Joined-upGovernment.
2) Er zijn nieuwe controlevormen gekomen. Een trend naar een grotere controle vanuit het
centrum.
3) De specificiteit van de publieke sector wordt terug meer benadrukt. Naast de drie E’s moet
de overheid ook andere waarden nastreven zoals democratie, billijkheid, rechtvaardigheid,…
4) Dunleavy: de digital-era-governance: gekenmerkt door 3 thema’s
- reïntegration: opnieuw samenbrengen van elementen die door het NPM opgesplits
werden. (terugschroeven van verzelfstandiging)
- needs-based holism: nieuwe relatie met de burger/klant met meer vereenvoudiging en
flexibliteit. (data warehousing)
- digitization changes: transformatie van de overheid op basis van moderne informatieen communicatietechnologie. (elektronische dienstverlening)
23
5. BESLUIT
De bureaucratie blijft een basispijler. Na een periode van bureaucratie ‘bashing’ tijdens het
NPM, erkent men nu opnieuw het belang van deze waarden. Er is geen terugkeer naar het oude
Weberiaanse model, maar wel een zoektocht naar een nieuwe synthese waarbij de waarden
van het NPM in balans wordt gezet met de waarden van de bureaucratie.
In de toekomst zal de organisatie van het openbaar bestuur ongetwijfeld nog grote
veranderingen ondergaan.
6. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.99-100
24
DEEL 2: CARTOGRAFIE EN
ONTWIKKELINGEN IN HET OPENBAAR
BESTUUR
HOOFDSTUK 5: DE FEDERALE OVERHEID
1. INLEIDING
Sedert de grondswetherziening van 1993 is België officieel een federale staat.
2. BEVOEGDHEDEN VAN DE FEDERALE OVERHEID
1) België is een centrifugaal federalisme. De eenheidsstaat is immers geëvolueerd naar een
federale staat door geleidelijk bevoegdheden af te staan aan de deelstaten. (↔
centripetaal) Hier moet dus beslist worden welke bevoegdheden overgedragen worden
naar de deelstaten.
2) Sociale zekerheid
3) Economisch: overheidsschuld, monetaire beleid, bescherming spaargeld,...
4) Gezagsdepartementen: politie, justitie, leger
5) Buitenlandse zaken
6) Residuaire bevoegdheden. Dit zijn bevoegdheden die niet uitdrukkelijk aan een bepaald
bestuursniveau zijn toegekend. In theorie behoren ze dan aan de gemeenschappen en
de gewesten tot de bevoegdheden van de federale overheid zijn ingeschreven in de
grondwet. Tot dan beschikt de federale overheid over het residu van de souvereniteit.
3. DE POLITIEK-BESTUURLIJKE INSTELLINGEN VAN DE FEDERALE OVERHEID
3.1 De wetgevende macht
-
Bestaat uit:
verkozen)
• Kamer van Volksvertegenwoordigers (150, rechstreeks
• Senaat (gemengde samenstelling)
• Koning (= regering)
-
Bevoegdheden: • maken van wetten (vooral door Kamer)
• goedkeuren van internationale verdragen
• controleren van de uitvoerende macht
25
-
-
• onderzoeken probleemsituaties in samenleving
• wijzigen van de grondwet
Commissies: Een commissie is een vaste vergadering van een beperkt aantal Vlaamse
volksvertegenwoordigers , die gespecialiseerd is in een bepaalde materie. Alle
ontwerpen en voorstellen van decreet, voorstellen van resolutie, en de begroting
daarover worden in principe eerst in de commissie behandeld en pas daarna in de
plenaire vergadering. In de commissie kan de minister die bevoegd is over die materie
ondervraagd worden met vragen om uitleg of interpellaties. De commissies bestaan in
de regel uit vijftien vaste leden en vijftien plaatsvervangers, verdeeld volgens de
sterkte van de politieke fracties.
Koning heeft zowel initiatiefrecht als amenderingsrecht. Men schat dat ongeveer 80%
van de door het parlement goedgekeurde wetten het gevolg zijn van een initiatief van
de regering.
3.2 De uitvoerende macht
-
Macht bij: Koning (regering). Regering bestaat uit ministers en staatssecretarissen.
-
Vergaderingen:
• ministerraad: in theorie enkel ministers, maar ook de staatssecretarissen.
Beslissingen volgens de consensusprocedure.
• kernkabinet: informele vergadering die bestaat uit de eerste minister en de viceeerste minister. Hier worden belangrijke politieke knelpunten uitgeklaard ter
voorbereiding van de ministerraad.
-
IKW: interkabinetoverleg
DAB: Directie Algemeen Bestuur: het belangrijkste interkabinettenoverleg ter
voorbereiding van het kernkabinet.
-
Bevoegdheden: • uitvoeren van de wetten
• beleid van het land (begroting, leger, monetair beleid,…)
3.3 Andere instellingen
3.3.1 De Raad van State (1946)
 Afdeling wetgeving: adviesorgaan en waakt over de juridische kwaliteit van initiatieven
tot wetten, decreten, ordonnanties,…
 Afdeling bestuursrechtspraak: rechtscollege. Bevoegd om administratieve
rechtshandelingen te vernietigen of te schorsen.
3.3.2 Het Grondwettelijk Hof (1983)
26
 Geschillen tussen overheden en tussen overheid en burger
 Wetten, decreten en ordonnanties vernietigen en schorsen
 Antwoorden op prejudiciële vragen van andere rechtbanken, hoven, Raad van State,…
3.3.3 Het Rekenhof (geressorteerd onder wetgevende macht)
 Controle van ontvangsten en uitgaven van overheden (behalve gemeenten). Ook de
doelmatigheidscontrole.
 Rechtsprekende functie: bepaald mate van aansprakelijkheid indien ambtenaren hun kas
een tekort vertoont.
3.3.4 De federale Ombudsman (1995) (geressorteerd onder wetgevende macht)
 Onderzoekt klachten en vragen van burgers. Dit zijn wel tweede-lijnsklachten, aangezien
de burger eerst bij de betrokken federale administratie moet aankloppen en pas als men
daar geen gehoor krijgt, kan men naar de ombudsman stappen.
4. DE ADMINISTRATIEVE INSTELLINGEN VAN DE FEDERALE OVERHEID
4.1 De Federale en Programmatorische Overheidsdiensten
Deze naam wordt aan de voormalige ministeries gegeven sedert de Copernicushervorming.
Enkel het Ministerie van Defensie bleef zijn naam behouden. Er zijn horizontale en verticale
FOD’s.
Horizontale FOD’s: Kanselarij van de Eerste Minister, FOD Personeel en Organisatie,…
 hebben een ‘horizontale functie’
Verticale FOD’s: bevoegd voor een specifiek beleidsdomein, bv.justitie, mobiliteit,…
De FOD’s worden aangevuld met een aantal programmatorische overheidsdiensten. Eigenlijk
was dit als tijdelijke constructies voorzien, zij werken rond maatschappelijke thema’s die
verschillende FOD’s doorkruisen, zoals duurzame ontwikkeling. (zie figuur p.114)
4.2 De Federale Wetenschappelijke Instellingen
Dit zijn de door de federale overheid gefinancierde wetenschappelijke of culturele instellingen
die niet geregionaliseerd zijn. Bv. Albertina, KMSK, Afrika museum,…
Ze worden voor de horizontale bevoegdheden gecoördineerd vanuit de POD
Wetenschapsbeleid.
4.3 De Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid
7 takken en 15 instellingen:
1) ziekte- en invaliditeitsverzekering: RIZIV
2) arbeidsongevallenverzekering: FAO
3) beroepsziektenverzekering: FBZ
27
4) rust- en overlevingspensioenen: RVP
5) jaarlijkse vakantie: RJV
6) gezinsbijslag: RKW
7) werkloosheid: RVA
RSZ int de middelen en verdeelt
De instellingen zijn georganiseerd volgens het principe van functionele decentralisatie. Ze zijn
dus bevoegd voor een specifieke functie, hebben een eigen rechtspersoonlijkheid, een eigen
vermogen en een eigen bestuursorgaan. Ze zijn hiërarchisch niet ondergeschikt aan de minister
maar wel bestaan er mechanismen van toezicht en controle.
In 1997 was er de invoering van de bestuursovereenkomsten. Er is een grotere zelfstandigheid,
maar in ruil worden afspraken gemaakt over te behalen doelstellingen.
4.4 Andere Openbare Instellingen
Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding, het Federaal Agentschap voor
de Veiligheid van de Voedselketen, het Planbureau, de Regie der Gebouwen,…
5. DE FEDERALE OVERHEIDSBEDRIJVEN
Sinds 1991 zijn er vier federale instellingen van openbaar nut met een economisch karakter die
het statuut hebben van autonoom overheidsbedrijf. De Belgische overheid koos voor een
responsabiliseringsstrategie. De louter commerciële activiteiten werden buiten de overheid
geplaatst, de overheid zou zich enkel nog concentreren op de taken van openbare dienst.
De regels en voorwaarden worden vastgelegd in een beheerscontract. Er ontstaat dus een duaal
juridisch regime: enerzijds behoren de overheidsbedrijven tot de openbare sector, maar
daarnaast vervullen ze ook activiteiten die in de privé-sector thuis horen.
5.1 De NMBS-groep
Sinds 2005 bestaat dit uit drie ondernemingen: NMBS-holding, Infrabel en de NMBS.
Elke onderneming heeft het statuut van een naamloze vennootschap van publiek recht, met aan
het hoofd een raad van bestuur, een directiecomité en een gedelegeerd bestuurder.
Ook is er nog het Fonds voor Spoorweginfrastructuur, dit is het overheidsorganisme dat het
gedeelte van de schulden van de vroegere NMBS dat door de overheid werd overgenomen,
beheert.
5.2 Bpost
De naamsverandering van De Post komt door de liberalisering van de postmarkt vanaf 1 januari
2011. Openbare diensten zijn brievenpost, financiële diensten en ook taken van algemeen
belang. Bpost is een NV van publiek recht.
28
5.3 Belgacom
In 1991 werd de toenmalige Regie voor Telefonie en Telegrafie omgevormd tot Belgacom. Dit
bedrijf werd een NV van publiek recht in 1994. In 2010 worden de filialen Proximus, Telindus en
Skynet geïntegreerd in de nieuwe Belgacom Groep. Daardoor is deze Groep de belangrijkste
leverancier geworden in België van geïntegreerde telecommunicatiediensten.
5.4 Belgocontrol
De opvolger van de Regie der Luchtwegen die in 1998 werd opgericht. Men moet de veiligheid
van het luchtverkeer waarborgen en inlichtingen bezorgen,… De huidige activiteitszone van
Belgocontrol strekt zich uit van de grond tot 8000 meter boven België en Luxemburg. Vanaf
daar is het voor Eurocontrol.
6. HET LEGER
-
-
Einde van de koude oorlog en val van de Berlijnse muur in 1989 zorgden voor
veranderingen. Ook stond het budget onder druk.
Met het strategisch plan van minister flahaut kwam er nieuwe taakinvulling. De
kernopdrachten van Defensie werden beschreven rond drie grote thema’s.
* bijdragen aan de nationale veiligheid en noodhulp van de bevolking
* beschermen van grondgebied en dat van bondgenoten
* bijdragen aan internationale stabiliteit
Om deze kerntaken te vervullen werd een nieuwe structuur in het leven geroepen: de
eenheidsstructuur. Voordien werd er vooral gedacht binnen de verschillende
‘machten’: landmacht, zeemacht,…. Maar nu worden deze componenten genoemd. De
nieuwe structuur bied meer plaats aan een gemeenschappelijke visie. En heeft ook als
doel meer militairen beschikbaar te stellen voor operaties en minder voor
ondersteunende functies.
7. DE FEDERALE POLITIE
-
-
Door het Octopusakkoord in 1998 werd de politiehervorming doorgevoerd. Voordien
bestonden de rijswacht, de gerechtelijke politie en de lokale politiekorpsen als aparte
organisaties. Nu werd een geïntegreerde politiedienst opgericht die gestructureerd is
op 2 niveaus: de lokale politie en de federale politie. Ze werken autonoom maar
hebben toch functionele banden.
Op federaal niveau vervullen ze opdrachten van:
* gerechtelijke politie: prioritaire fenomenen van georganiseerde en zware
criminaliteit (bv. Criminaliteit tegen personen, goederen)
* bestuurlijke politie: verzekert de politie op de autosnelwegen, de
scheepvaartpolitie,… en speciale beveiligingsopdrachten.
29
* operationele ondersteuning: verschaft steun aan de bestuurlijke overheden en aan
lokale politiediensten en ordehandhaving.
8. JUSTITIE
-
-
-
Zittende magistratuur: hoven en rechtbanken:
→ opereren in een bepaal gerechtsgebied, in België is er een zeer grote
versnippering. In totaal tellen we meer dan 300 gerechtelijke organisaties, in
Nederland bijvoorbeeld maar 50-tal.
→ er bestaan al jaren plannen voor een hertekening van het gerechtelijk landschap
met als doel een schaalvergroting om zo effectiever en efficiënter georganiseerd te
worden. In het Octopusakkoord en het regeerakkoord deed men een poging maar
men is nooit tot een akkoord gekomen. De Clerk heeft wel al een prinicpeakkoord
bereikt over een hervorming.
Staande magistratuur: openbaar ministerie:
→ vervolging van misdrijven en vordering van de toepassing van de strafwet
→ parketten: parket van eerste aanleg, parket-generaal, federaal parket (sinds
Octopushervormingen)
→ College van procureurs-generaal dat samen met de Minister van Justitie het
strafrechterlijk beleid bepaalt.
→ leden van het openbaar Ministerie worden op dezelfde manier benoemd als
rechter. Ze zijn wel minder onafhankelijk en kunnen afgezet worden door de
Koning.
Zowel hoven en rechtbanken en parketten beschikken over een eigen administratie,
respectievelijk de griffie en het parketsecretariaat. (olv hoofdgriffier)
Naast twee grote pijlers van rechterlijke organisatie (zetel en parket) ook nog tal van
advies- en overlegorganen.
Men wil met de hervormingen ook de rol van de Hoge Raad van Justitie herzien. Dit is
in 1998 opgericht als realisatie van het Octopusakkoord met als doelstellignen het
objectiveren van de benoemingen en bevorderingen en het invoeren van externe
controle op de werking van de rechterlijke organisaties. Men wou het vertrouwen van
de burgers in Justitie weer herstellen. Het kent wel een complexe samenstelling,
waardoor het aan slagkracht ontbreekt als sturingsorgaan.
9. PERSONEELS- EN FINANCIËLE MIDDELEN VAN DE FEDERALE OVERHEID
9.1 Personeel
Moeilijk te berekenen, maar ongeveer zo’n 236.000 personen. Het meeste personeel werkt in
de overheidsbedrijven, gevolgd door de administratieve instellingen van de federale overheid.
30
Bij de federale overheidsdiensten werkt ongeveer de helft van het personeel in de FOD
Financiën. Bij de Openbare Instellingen zijn de grootste werkgevers de RVA, de RVP, de RSZ, het
Federaal Agentschap voor de Voedselketen en de Regie der gebouwen.
9.2 Financiën
-
-
10.
De overheidsfinanciën zijn als gevolg van de economische crisis sterk verslechterd. Het
primair saldo (het verschil tussen ontvangsten en uitgaven zonder rentelasten) was
immers tot 2008 nog positief, terwijl dit in 2009 negatief was.
1. Administratieve voorbereiding
1. Voorjaar t-1: omzendbrief naar departementen
2. Bilaterale onderhandelingen; ambtenaren -> kabinetten
3. Zomer t-1: FOD B&B centraliseert
4. Begrotingsconclaaf met ministers
5. Ontwerpbegroting
2. Parlementaire behandeling
1. Commissie begroting
2. Goedkeuring voor 31 december
3. Inning van de ontvangsten
4. Uitvoering uitgaven
* Vastlegging (engagement)
* Vereffening (schuldbekentenis)
* Ordonnancering (1e en 2de) (betalingsopdracht)
* Betaling via de thesaurie
5. Bijsturing; begrotingscontroles
6. Afsluiten van de rekeningen
DE COPERNICUSHERVORMING
Deze hervorming is gestart in 1999 en heeft plaats gevonden in de administratieve instellingen
van de federale overheid: in de federale en programmatorische overheidsdiensten; nadien ook
enkele aspecten doorgevoerd in de federale wetenschappelijke instellingen en in de instellingen
van het openbaar nut. Maar de hervormingen reiken verder. Ook is het een trigger geweest
voor de hervormingsoperatie Beter Bestuurlijk Beleid.
10.1
Context
In 1999 waren er bepaalde gunstige omstandigheden voor Copernicus: ‘Window of opportunity’
→paars-groene regeringen op federaal en deelstatelijk niveau. Er heerste een
veranderingsdrang met ambitie van België een ‘modelstaat’ te maken. (De
Copenicushervorming is ook een van de paradepaardjes van Verhofstadt I)
→ economische opflakkeringen op het einde van de jaren ’90 zorgde dat de regering
31
eindelijk een financiële marge had
→ er heerste een legitimiteitscrisis van het politieke systeem, door opeenvolgende crisissen:
zwarte zondag, Agusta-Dassault, Dutroux, Dioxine,…
→ er heerste een verwaarlozing van de administratie owv Maastricht
→ Er was een vertrouwenskloof tussen burger en de Instellingen
→ er heerste een risico-averse organisatiecultuur.
10.2
Inhoud
De start van de hervorming werd gegeven door de Bouillonnota van Minister Van den Bossche.
De kern van de Copernicushervorming: de burger is er niet om de administratie en de politici te
dienen, maar de administratie en de politiek moeten ten dienste van de burger staan.
Hervorming was:
- radicaal: omdat men wou breken met de traditionele manier van organiseren en werken.
- integraal: omdat men veranderingen wou op verschillende terreinen: structuren, porcessen,
personeel en organisatiecultuur.
→einddoel: dat de federale overheid een betere dienstverlener zou zijn voor de bevolking en
een betere werkgever voor haar ambtenaren. Symbolisch word dit weergegeven in
onderstaande figuur: De vier pijlers van de Copernicushervorming:
Nieuwe organisatiestructuur
Betere
Werkgever &
Betere dienstNieuwe
verlener
managementcultuur
Nieuwe
HR-visie
Nieuwe
manier van werken
10.2.1 De hervorming in theorie en praktijk
A. Nieuwe structuur:
- Tekenen van een nieuw organogram van de Federale Overheid (is gerealiseerd)
- Voortaan kleinere kabinetten (niet gerealiseerd! Heet nu wel beleidscellen maar is houd
hetzelfde in)
- versterken één-op-één relatie met minister (niet gerealiseerd)
- complexiteit aanpakken
- POD’s als tijdelijke structuren voor hulp bij oplossingen (is er nog steeds, tijdelijk?)
- Het positieve is wel dat alles flexibeler is geworden
B. Nieuwe managementcultuur:
- responsabilisering als kernconcept (niet echt gerealiseerd doordat volgende puntjes niet
32
allemaal gerealiseerd zijn)
- invoering van mandaatsysteem voor resultaatsturing (is ingevoerd)
- assessmentes voor topfuncties, ook externen (depolitisering is mislukt, nauwelijks
externen, meesten nog altijd uit federale overheid)
- modern financieel management (is goedgekeurd maar niet uitgevoerd)
- grootste verdienste van NMC is: managementjargon is in de federale overheid
geïntroduceerd.
C. Nieuw Human Resources Management
- functieweging (gedaan)
- Het Vast Wervingssecretariaat omvormen tot een modern selectieorgaan Selor (gedaan)
- Intrede van Personeelsplanning (ingevoerd)
- Loon koppelen aan competentiemetingen en niet aan prestatie (ingevoerd)
D. Nieuwe manier van werken
- klantgerichtheid (ingevoerd)
- succesvolle E-government initiatieven: kruispuntbank SZ, taks-on-web, electronische ID
- Processen worden herzien (ingevoerd)
 Dit is waarschijnlijk het meest succesvolle luik
10.3
Proces
Inzake het proces kunnen we stellen dat de Copernicushervorming niet de verhoopte resultaten
heeft opgeleverd omdat het draagvlak voor de hervorming onvoldoende was en omdat men de
tijd en de middelen die nodig zijn om een grote hervorming te realiseren onderschat heeft. Op
het moment dat de trekker van de hervorming is weggegaan, heeft zich een
restauratiebeweging ingezet. Bepaalde aspecten werden teruggeschroefd, anderen werden
verder gezet.
 draagvlak was te beperkt. Hervorming was elite-gestuurd en kende ook op politiek vlak
veel tegenstanders (PS, vakbonden, topambtenaren,…)
 massale inzet van externe consultants zorgde voor veel kritiek
 veel geïnvesteerd in planningsfase, weinig aan implementatie ervan. Zeer korte
tijdspanne, ‘window of opportunity’ eigenlijk maar 3 jaar.
11.
BESLUIT
Enkele belangrijke hervormingen gebeurd:
* overheidsbedrijven kregen meer autonomie en zijn geherstructureerd
* binnen de administratieve instellingen was er de Copernicushervorming
* Leger is geëvolueerd naar een eenheidsstructuur
* Politie is geherstructureerd op 2 niveaus
 voorlopig blijft enkel justitie achter in de hervormingsbeweging
12.
VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.134
33
HOOFDSTUK 6: DE REGIONALE OVERHEID: VLAAMSE OVERHEID
1. INLEIDING
Vlaanderen koos ervoor het gewest en de gemeenschap samen te smelten en slechts één
Vlaams parlement en regering te installeren. Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de
belangrijkste instellingen van de Vlaamse Overheid, hun samenstelling en bevoegdheden. De
laatste grote bestuurlijke hervorming, Beter Bestuurlijk Beleid, wordt grondig besproken.
2. HISTORISCH OVERZICHT: VLAANDEREN IN DE STAATSHERVORMING

EERSTE STAATSHERVORMING (1970-1974)
- Basis voor de oprichting van gemeenschappen en gewesten
- De unitaire staat wordt opgedeeld in vier taalgebieden en drie
cultuurgemeenschappen en drie economische gewesten
- Het Vlaamse, Waalse en Brusselse Hoofdstedelijk Gewest ontstaan, maar zonder een
duidelijke territoriale afbakening of bevoegdheidsverdeling. Ze zijn nog niet
operationeel, pas in 1974).

TWEEDE STAATSHERVORMING (1980)
- De bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten worden aanzienlijk
uitgebreid
- Vanaf nu spreken we van de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de
Duitstalige Gemeenschap.
- De gewesten krijgen concrete bevoegdheden toegewezen
- Gewesten en Gemeenschappen krijgen hun eigen parlementen en regering.

DERDE STAATSHERVORMING (1989)
- Brussels Hoofdstedelijk Gewest krijgt eigen instellingen, raad en een regering
- Bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen worden verder uitgebreid
- Bijzonde financieringswet wordt opgesteld die de financiering van de gewesten en
gemeenschappen regelt

VIERDE STAATSHERVORMING (1993)
- Ook wel de Sint-Michielsakkoorden genoemd
- België wordt een federale staat
- Deelstaten verwerven constitutieve autonomie waardoor ze de organisatie en
structuur van hun instellingen zelf kunnen regelen

VIJFDE STAATSHERVORMING (2001)
34
-

Nieuwe bevoegdheidsoverheveling
Lambertmontakkoord voorziet een akkoord over een aantal maatregelen rond de
financiering van de gemeenschappen, de uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van
de gewesten en een extra dotatie van de federale overheid aan de Vlaamse en Franse
gemeenschapscommissie.
Het Lombardakkoord wijzigt de werking van de Brusselse instellingen
ZESDE STAATSHERVORMING (2011) (niet uit cursus maar van internet!)
- De splitsing van BHV: D e kieskring en het gerechtelijk arrondissement worden
gesplitst. De verkiezingen voor de Senaat worden afgeschaft. Wie in de zes
faciliteitengemeenten woont, zal kunnen kiezen of hij/zij in het Brussels Gewest stemt,
dan wel in het Vlaams Gewest.
- Interne Brusselse hervorming: het aantal socialehuisvestingsmaatschappijen wordt
gehalveerd en dat er nieuwe afspraken komen voor openbare netheid.
- België krijgt een nieuwe financieringswet
- Nieuwe bevoegdheden voor de deelstaten: De belangrijkste
bevoegdheidsoverhevelingen gaan over de arbeidsmarkt (gewesten), sommige
aspecten van de gezondheidszorg (gemeenschappen), gezinsbijslagen
(gemeenschappen), justitie en mobiliteit (allebei geregionaliseerd).
3. BEVOEGDHEDEN VAN DE VLAAMSE OVERHEID
3.1 De bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap
Wegens culturele verschillen. Gemeenschapsbevoegdheden moeten de culturele eigenheid
waarborgen. De bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap zijn persoonsgebonden.
- culturele aangelegenheden (kunst, toerisme, media,…)
- welzijn van personen (welzijnszorg, kinderopvang,…)
- onderwijs
- gebruik van talen
3.2 De bevoegdheden van de gewesten
Wegens economische verschillen. Vooral betrekking op economische en plaatsgebonden
materies. (milieu, energie, tewerkstellingsbeleid, ruimtelijke ordening,…)
3.3 De bedrieglijke eenvoud van het onderscheid
In de praktijk is het onderscheid tussen persoongebonden en plaatsgebonden materies niet
altijd duidelijk. Bijvoorbeeld roerend en onroerend erfgoedbeleid:
Het erfgoedbeleid in Vlaanderen is na de staatshervorming van 1988 opgedeeld in een roerend
en onroerend erfgoedbeleid. Het roerende erfgoed is een gemeenschapsbevoegdheid. Het
35
onroerend een gewestbevoegdheid. Concreet betekent dit dat de bescherming van een
gotische kerk een gewestbevoegdheid is, maar de bescherming van de schilderijen in de kerk
een gemeenschapsbevoegdheid. Historische schepen zijn een gewestbevoegdheid, terwijl een
historisch vliegtuig of tram een gemeenschapsbevoegdheid is.
4. DE POLITIEK-BESTUURLIJKE INSTELLINGEN
De federale staat heeft drie machten: wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. De
Vlaamse deelstaat kent slechts de wetgevende en de uitvoerende.
4.1 Wetgevende macht
- Wetgevende macht in Vlaanderen ligt bij parlement (maar 1 kamer!) en de regering.
- bevoegdheden zowel gemeenchaps- als gewestmateries
- organen: * plenaire vergadering: voltallige parlement
* commissies: bereiden het decreetgevende werk van het Vlaams Parlement voor
- opdracht:* uitvaardigen van wetten (aka decreten)
*benoemen en controleren van Vlaamse regering (toezicht op septemberverklaring
en door stellen van actuele vragen en interpellaties)
* goedkeuren van begroting
- rol van het parlement is de afgelopen decennia verkleind tvv de politieke partijen
4.2 Uitvoerende macht
- Wordt gevormd door de Vlaamse regering
- Koning maakt geen deel uit van de uitvoerende macht in Vlaanderen.
- ‘Government making power’ van het Parlement: de volksvertegenwoordigers hebben
gezamenlijk de macht om een regering te maken. De ministers van de Vlaamse regering
worden aangewezen en benoemd door het Vlaams Parlement.
- Het regeerakkoord bevat de belangrijkste beleidsprioriteiten voor de komende legislatuur.
Jaarlijks worden de prioriteiten gebundeld in de ‘septemberverklaring’ van de
minister-president.
- De Vlaamse regering is een collegiaal orgaan: elke beslissing wordt door de hele regering
genomen, de ministers hebben geen individuele beslissingsbevoegdheid.
- De minister-president staat aan het hoofd van de Vlaamse regering. Hij waakt met de andere
ministers over de correcte uitvoering van het regeerakkoord en is verantwoordelijk voor het
algemene beleid.
5. DE VLAAMSE BEGROTING
De begroting is een formele wet, ze is de financiële vertaling van wat de Vlaamse regering zich
voorneemt te verwezenlijken in de verschillende bevoegdheidsgebieden. De begroting geeft
een overzicht van de te verwachten ontvangsten en uitgaven gedurende het begrotingsjaar dat
aanvang neemt op 1 januari en loopt tot 31 december van datzelfde jaar. Bestaat uit drie
36
documenten: de middelenbegroting, de algemene uitgavenbegroting en de algemene
toelichting.
5.1 Middelenbegroting
De middelenbegroting geeft een overzicht van de belangrijkste inkomsten. De inkomsten krijgt
de Vlaamse regering via:
• samengevoegde belasting: een federale belasting die op een uniforme wijze over het hele
Belgische grondgebied wordt geheven en waarvan een bepaald gedeelte van de
opbrengsten aan de gewesten wordt toegewezen, overeenkomstig de bijzondere
financieringswet.
• gedeelde belasting: ook op uniforme wijze over het hele grondgebied geheven, maar een
gedeelte van de opbrengst gaat naar de gemeenschappen.
( deze twee zijn de grootste inkomst en worden geheven op federaal niveau en via een
dotatie gegeven. De dotaties zijn afkomstig van de personenbelasting en de btw)
• gewestbelastingen: enkel het Vlaamse Gewest kan zelf belastingen innen.
• andere: kleinere dotaties zoals compensatie van het kijk en luistergeld, dividenden van de
openbare investeringsmaatschappijen, buitenlandse universitaire studenten,…
5.2 Algemene uitgavenbegroting
De algemene uitgavenbegroting raamt de verwacht uitgaven. Het is een decretale akte die
voorziet in en machtiging verleent om uitgaven te doen die de Vlaamse regering gepland heeft.
De belangrijkste uitgavenposten zijn: onderwijs, welzijn, volksgezondheid, gezin,…
6. ADMINISTRATIEVE INSTELLINGEN
6.1 Departementen
-
-
De Vlaamse overheid telt 13 beleidsdomeinen met elk 1 departement en meerder
beleidsvelden.
Aan het hoofd van een departement: een leidend ambtenaar met mandaat van 5 jaar.
Opdracht: instaan voor de beleidsvoorbereiding en evaluatie.
Er zijn 3 departementen met horizontale taken: de Dienst Algemeen Regeringsbeleid,
Bestuurszaken en Financiën & Begroting. Horizontale materies zijn bijvoorbeeld
personeelsbeleid, financiën en facilitair management.
De verticale of lijndepartementen hebben de inhoudelijke bevoegdheden zoals
onderwijs, mobiliteit, welzijn.
6.2 Agentschappen



Agentschappen zijn verzelfstandigde organisaties binnen de Vlaamse overheid
Voordelen: meer autonomie, klantgerichtheid, professionalisering,…
Nadelen: risico’s, minder coördinatie, minder controle
37

In theorie staan ze in voor de beleidsuitvoering, en enkel opgericht indien organisaties
aan volgende 2 criteria voldoen:
- beschikken over voldoende uitvoeringstaken, en meetbare producten en diensten
afleveren
- mogelijkheid moet er zijn om het agentschap te sturen op doelmatigheid, prestaties
en kwaliteit
 In praktijk zijn deze criteria niet altijd toegepast
6.2.1 Intern verzelfstandigde agentschappen (IVA)
IVA blijft onder het rechtstreekse gezag van de functioneel bevoegde minister. Een
manager-mandaathouder leidt de IVA op basis van een beheersovereenkomst



IVA zonder rechtspersoonlijkheid:
maakt integraal onderdeel uit van Vlaamse ministerie, samen met het departement.
Zijn opgericht door besluit van de Vlaamse Regering. Handelt dus steeds in naam van
da Vlaamse Gemeenschap/Gewest. (bv.Vlaamse Belastingendienst)
IVA met rechtspersoonlijkheid:
behoort niet tot het ministerie maar wel tot het beleidsdomein. Ze kunnen zelf een
eigen contract afsluiten. De Vlaamse regering richt ze op wanneer er fiscale en
budgettaire voordleen aan verbonden zijn. (bv.Kind en Gezin)
IVA sui generis:
De Vlaamse overheid telt slechts één IVA sui generis, de Interne Audit van de
Vlaamse administratie. Deze IVA is deel van de Vlaamse administratie, maar is
tegelijkertijd onafhankelijk. De IVA legt verantwoording af aan het onafhankelijke
auditcomité en niet aan de minister.
6.2.2 Extern verzelfstandigde agentschappen (EVA)
EVA’s zijn overheidsinstellingen die opgericht worden om uitvoeringstaken van publiek
belang op zich te nemen, die om bijzondere redenen van functionele aard een eigen
rechtspersoonlijkheid vergen. Er is geen direct hiërarchisch band met de minister, hij is
enkel politiek eindverantwoordelijke.
De beheersovereenkomst wordt dan ook afgesloten met de Raad van Bestuur van het
verzelfstandigde agentschap.

EVA’s met publiekrechterlijke rechtspersoon:
Worden opgericht bij decreet door het parlement. Hebben hun eigen
rechtspersoonlijkheid en vormen geen deel van het ministerie van een bepaald
beleidsdomein. Er is nood aan grote autonomie en onafhankelijkheid in de
uitvoering. De minister heeft geen direct gezag en stuurt via de
beheersovereenkomst. (bv. De Lijn, Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling)
38

EVA’s met privaatrechterlijke rechtspersoon:
Worden opgericht door de Vlaamse regering na decretale toelating van het
parlement. Vormt ook geen onderdeel van het ministerie. De sturing en controle
gebeurt via aandelehouderschap, mandaten in de Raad van Bestuur, financiering of
overeekomsten. Hebben geen essentiële overheidstaken, en daarom ook het privaat
statuut. (bv. Participatiemaatschappij Vlaanderen, Het Vlaams Centrum voor Agroen Visserijmarketing, Jobpunt Vlaanderen)
 De publiekrechterlijke vorm is de regel. Externe verzelfstandiging naar privaat recht kan pas
indien de voordleen of doelstelling niet op dezelfde wijze gerealiseerd kunnen worden via
publiekrechterlijke vormgeving.
6.3 Andere Vlaamse instellingen
6.3.1 Vlaamse Radio- en Televisieomroep (VRT)
-
-
vennootschap van publiek recht
Vlaamse Gemeenschap is aandeelhouder
Beheersovereenkomst die de belangrijkste afspraken voor een periode van 5 jaar
vastlegt, met daarin de belangrijkste doelen voor de VRT en ook de financiële middelen
die het ter beschikking heeft.
Het overgrote deel van de inkomsten komt uit de overheidsdotatie (ong.2/3)
6.3.2 De Vlaamse opera
-
Voor 2008 een vzw, door de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid een VOI
Vervult beleidsuitvoerende taken: zorgt voor deel van het muziekbeleid dat door de
Vlaamse regering werd vastgelegd.
Beheersovereenkomst die de missie,het profiel en het repertoire formuleert en aangeeft
hoe de Vlaamse opera haar voorbeeldfunctie denkt waar te maken op het vlak van
publiekswerking en de samenwerking met andere instellingen.
6.3.3 De Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening
-
Opdracht: voldoende water produceren en leveren aan huishoudelijke klanten,
bedrijven en andere drinkwatermaatschappijen.
VMW werd niet opgenomen in de BBB-structuur, is een autonoom Vlaams
overheidsbedrijf dat als opgericht is in 1983.
De eigenaars zijn de aaneengesloten gemeenten (170), de provinciebesturen en het
Vlaamse gewest.
6.4 De beleidsraad
De beleidsraad moet de coördinatie en samenwerking binnen elk beleidsdomein verzekeren,
alsook de relatie tussen politiek en administratie versterken. De minister zit de beleidraad voor.
39
De leden zijn de topmandaathouders van het departement en de verzelfstandigde
agentschappen.
6.5 De managementgroep
De managementgroep is een tweede overleg- en coördinatieorgaan, samengesteld uit de
topambtenaren van een beleidsdomein. Het is dus de beleidsraad zonder de politieke
vertegenwoordigers en doet dan ook niet aan beleidsvoorbereiding en –ondersteuning. Neemt
geen formele beslissingen maar kan collegiale afspraken maken over operationele zaken.
6.6 De beheers- en samenwerkingsovereenkomst
IVA’s en EVA’s van publiek recht werken met beheersovereenkomsten.
= bevat de belangrijkste afspraken over doelstellingen en beheer van het agentschap. Het
formuleert de taak, doestellingen en de middelen. Het is een sturingsdocument waarmee de
minister wil toezien op de doelmatige uitvoering van de dienstverlening, de voortgang en de
evaluatie van het beleid.
EVA’s van privaat recht met samenwerkingsovereenkomsten.
= legt de belangrijkste krachtlijnen vast voor de beleidsuitvoering door het agentschap.
Als de Vlaamse overheid zaken en personen ter beschikking stelt worden de voorwaarden
hiervan ook opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst.
6.7 Het adviesstelsel en de strategische adviesraden
De adviesraden hebben een eigen rechtspersoonlijkheid. Er zijn 3 soorten binnen de Vlaamse
overheid:
- strategische adviesraad per beleidsdomein: permanent orgaan dat tot taak heeft om het
Vlaamse parlement, de Vlaamse regering of de individuele ministers te adviseren over
strategische beleidsaangelegenheden. (bv. Vlaamse Raad voor Bestuurszaken)
- Tijdelijke adviesraden en ad-hoc adviesraden: adviseren over een aan de tijd gebonden
beleidsvraagstuk of een eenmalig zeer specifiek probleem. (bv. CEEO)
- meta-adviesraden: advies dat meerdere beleidsdomeinen aanbelangt. Samenwerkingsverbanden behoren tot de mogelijkheden bij domeinoverschrijdende problemen. (bv.SERV)
7. PERSONEELSMIDDELEN VAN DE VLAAMSE OVERHEID
-
In 1983: 4800 personen. Maar bevoegdheden van Vlaamse overheid breidden uit, dus in
2009: 49000 personeelsleden.
Het grootste aantal personeelsleden werkt binnen de centrale overheid
Strategische adviesraden krijgen ter ondersteuning personeelsleden om de algemene
opvolging en secretariaatstaken op zich te nemen.
Afslanking van de kabinetten
40
-
Het personeel van enkele entiteiten is niet betrokken bij BBB. Daaronder vallen onder
meer het UZ Gent en de luchthavens van Oostende en Antwerpen.
8. BETER BESTUURLIJK BELEID
BBB is de Vlaamse tegenhanger van de Copernicushervorming. De BBB-hervormingen werden in
grote mate een project van topambtenaren. Vooral de bijzondere commissarissen, Eric
Stroobants en Leo Victor drukten hun stempel op de plannen.
8.1 De context van de hervorming
De Vlaamse administratie bestond voor de BBB-hervorming uit één Ministerie van de Vlaamse
Gemeesnchap. Het MVG telde 6 departementen. Het hoogste gezagsorgaan was het college van
secretarissen-generaal dat collegiaal besliste. Daarnaast waren er een 50-tal Vlaamse Openbare
Instellingen met autonomie. De Vlaamse regering liet zich adviseren door 126 adviesraden.
Binnen deze structuur waren er zes probleemvelden die om een oplossing vroegen:






Probleemveld tussen politiek en administratie:
De sterke positie van de ministriële kabinetten leidde tot een gesloten besluitvorming.
Het MVG werd nauwelijks betrokken in de beleidsvoorbereiding, terwijl enkele VOI’s
wel een belangrijke machtspositie hadden. De autonomie van ambtenaren binnen een
VOI ondermijnt de democratische legitimering van het beleid.
Beheers- en beleidsmatige problemen in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap:
Topambtenaren vonden dat ze onvoldoende ruimte hadden om hun diensten goed te
managen. De organisatiestructuur was een matrixorganisatie. Op beleidsmatig vlak was
vooral de verkokering van de departementen een probleem.
De Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s):
Men ervoer een wildgroei aan VOI’s en het ontbrak aan transparantie inzake de werking
en de aanwending van de middelen en controle en toezicht.
Relatie VOI’s en MVG door positie VOI:
Beiden hebben verschillende werkingsmodaliteiten en binnen een beleidsdomein
ontbrak het vaak aan een duidelijke taakverdeling of visie.
Relatie VOI’s en politiek door autonomie VOI:
Een VOI beschikte over veel beleids- en beheersautonomie, wat haaks staat op de
ministeriële verantwoordelijkheid en de democratische legitimering van het beleid.
Verhouding politiek en adviesorganen:
Binnen de Vlaamse overheid was er een veelheid aan zeer diverse adviesorganen. En er
was geen duidelijk onderscheid tussen advies en overleg.
 Deze zes probleemvelden betekenden een aanzet tot hervorming, met onder invloed van
een aantal internationale trends in het moderne overheidsmanagement zoals
verzelfstandiging. Het Vlaamse regeerakkoord van 1999 verwijst naar de nood voor meer
responsabilisering van de administratie, afslanking van de kabinetten en een bevestiging van
41
het primaat van de politiek. De Verklaring van Leuven in 2000 schetste de definitieve
krijtlijnen van de BBB-hervorming.
8.2 De krachtlijnen van BBB
De hervorming beoogde de introductie van resultaatgericht werken en de versterking van de
link tussen politiek en overheid. BBB wou ook de relatie met de burger verbeteren door een
transparant en efficiënt overheidsapparaat te realiseren. BBB zou moeten uitmonden in een
overheidsoptreden dat toegankelijker, interactiever, transparanter en klantgerichter is. BBBhervorming steunde op 2 grote krachtlijnen:

Primaat van de politiek en politieke verantwoordelijkheid:
- houdt in dat de wetgevende macht voorrang heeft op uitvoerende macht, de minister
voorrang heeft op de ambtenaar/manager, en het algemeen belang voorrang heeft op
het particuliere belang.
- vertrekt van het idee dat parlement en regering bepalen welke maatschappelijke
belangen de verantwoordelijkheid zijn van de overheid
- leidt volgens de BBB filosofie tot een één-op-één-relatie tussen de minister en zijn
administratie
- veronderstelt een scheiding tussen beleidsvoorbereiding en –uitvoering

Principes van deugdelijk bestuur:
- uit zich in de responsabilisering van de uitvoerende organisatie
- betekent dat de verantwoordelijkheden van het parlement, de regering, de
administratie en de burger duidelijk afgebakend moeten zijn. De overheid levert
overzichtelijke informatie van de bereikte resultaten en legt daar eveneens
verantwoording over af.
- hiervoor werden er een aantal doelstellingen voorgesteld
8.3 De kaderdecreten als basis voor BBB
8.3.1 Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid
Legt het organisatorisch-administratief kader vast voor het bestuurlijk beleid, op basis van de
basisbeginselen die de Vlaamse regering eerder goedkeurde. De belangrijkste elementen zijn:
a) Een nieuw organisatiemodel voor de Vlaamse administratie
b) De beheersovereenkomst
c) Een nieuw raamstatuut zorgt voor harmonisering van de arbeidsvoorwaarden
d) Het management kan personeelsbeleid voeren met eigen accenten. De Vlaamse regering
stuurt het management aan via een managementcode.
e) Het raamstatuut introduceert eveneens het mandaatsysteem voor topambtenaren.
8.3.2 Comptabiliteitsdecreet
42
Beoogde de modernisering van de financiële cyclus van begroting, boekhouding en auditing.
Het decreet formuleerde een ambitieuze agenda, waarbij begrotingen zouden gebaseerd
worden op gewenste prestaties in plaats van programma’s. Het comptabiliteitsdecreet is
unaniem goedgekeurd in het Vlaams Parlement, maar is nooit uitgevoerd door de regering.
8.3.3 Kaderdecreet strategische adviesraden
Voordien waren er voor adviesorganen en het onderscheid tussen advies en overleg vervaagde
steeds meer. Het decreet moet versobering brengen in het Vlaamse adviesstelsel, met idealiter
één adviesraad per beleidsdomein. Adviesorganen zijn ondergeschikt aan de beleidsvorming.
De inrichting, samenstelling en termijn van de strategische adviesraden moeten zich bovendien
kenmerken door een grotere uniformiteit.
8.4 Evaluatie BBB
We grijpen terug naar de 6 probleemvelden om een evaluatie van BBB te maken:





Probleemveld tussen politiek en administratie:
- De kabinetten zijn wel degelijk afgeslankt. Dit werkt ook door in de beleidsprocessen.
De rol van de kabinetten is echter nog lang niet uitgespeeld.
- de VOI’s, nu IVA’s en EVA’s blijven zeer sterke spelers in het overheidslandschap. Het
aantal agentschappen zijn trouwens toegenomen door het BBB. Het idee om de
agentschappen te ontdoen van hun beleidsvoorbereidende en evaluerende taken bleek
trouwens een illusie.
- De één-op-een-relatie tussen minister en beleidsdomein is nooit gerealiseerd.
Beheers- en beleidsmatige problemen in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap:
- Het MVG kreeg een nieuwe structuur inclusief coördinatiemechanismen.
- De verkokering lijkt echter te zijn toegenomen.
De Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s):
- Met de IVA-EVA structuur creëerde men aanvankelijk een onderscheid om de VOI’s een
duidelijker sturingskader te geven.
- Maar de vele uitzonderingsregels en de IVA met rechtspersoon zorgen dat er voor
duidelijkheid verdwijnt.
- de beheerskomst kent een trage opstart. Dit doordat het weinig meerwaarde realiseert
en als het toch gebeurd is het meestal omdat het decretaal vereist is.
- Positief is wel dat een aantal agentschappen hun autonomie ten volle benutten.
Relatie VOI’s en MVG door positie VOI:
- de positie van de agentschappen tegenover de departementen blijft ongelijk.
- de personeelscompetenties zijn op dit moment nog niet goed gespreid.
Relatie VOI’s en politiek door autonomie VOI:
- Het maatschappelijk middenveld is een aantal posities in Raden van Bestuur van VOI’s
verloren bij de omvorming naar agentschappen
43

Verhouding politiek en adviesorganen:
- het aantal strategische adviesraden is sterk gereduceerd tot één of enkele per
beleidsdomein.
- Vandaag hebben de meeste adviesraden vooral vertegenwoordigers van
belangengroepen. Sommige bestaan vooral uit experten.
 De evaluatie valt dus kritisch uit. Sommigen zeggen dat het half gefaald is, sommigen zeggen
dat het half gelukt is. Algemeen vergt de structuurhervorming BBB ook een
cultuurhervorming van politiek en administratie, en dat neemt zijn tijd.
9. BESLUIT
De Vlaamse overheid is een relatief jong besuur, maar eerst was er de groei van een klein
ministerie tot de overheidslaag die het meest ingrijpt in ons dagelijks leven; dan werd er een
nieuwe structuur, nieuwe cultuur gecreëerd en een nieuwe omgang met de politiek.
10.
VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.166
44
HOOFDSTUK 7: DE LOKALE BESTUREN
1. INLEIDING
België heeft 10 provincies en 589 gemeenten. Dat zijn de lokale besturen in een brede betekenis en
zij vormen de basis van de lokale democratie. Ze zijn bevoegd voor een bepaald grondgebied; ze
hebben een open taakstelling, dat betekent dat ze eigen initiatief kunnen nemen; en ze kunnen
belastingen heffen. Om al die redenen zijn ze rechtstreeks verkozen.
2. LOKALE BESTUREN IN BELGIË
2.1 Lokale besturen en de staatshervorming
-
-
-
De Belgische gemeenten en de provinciebesturen dateren van 1795.
De eerste gemeentewet en de eerste provinciewet dateren van 1836.
Het duurde tot 1988 vooraleer een ‘nieuwe’ gemeentewet werd uitgevaardigd die alle
wijzigingen bundelde die voorheen waren aangebracht aan de oude wet van 1836. (In het
Vlaamse en Waalse Gewest is die nieuwe gemeentewet uit 1988 nog maar in beperkte mate
in werking.)
Het Vlaamse Gewest stemde in 2005 een eerste Vlaams gemeentedecreet. Op haar beurt
bundelde het Waalse Gewest eerst alle regelgeving m.b.t. de gemeenten in een
zogenaamde ‘Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation’. Daarna stemde ze
een decreet ter wijziging van het politiek functioneren van de Waalse gemeenten.
Voor de provincies kwam er in 2005 een Vlaams provinciedecreet en in 2006 een Waals
provinciedecreet.
Complexiteit neemt toe:
* gewestelijke Regimes
* enkele kernelementen federaal
* enkele kernbevoegdheden federaal
2.2 Aantal en soorten lokale besturen
-
-
Gemeenten verschillen toch wel: er zijn veel meer kleine gemeenten in Wallonië dan in het
meer verstedelijkte Vlaanderen. De Brusselse gemeenten hebben op hun beurt veel meer
inwoners op een veel kleinere oppervlakte.
Op 1 januari 1977 was er een drastische verkleining van het aantal Belgische gemeenten
door de fusie: in een klap van 2359 naar 589 gemeenten. Dit door meerdere factoren: het
ging slecht met de openbare financiën, er was een sterk leiderschap op het niveau van de
minister, druk vanuit de economische middens,…
2.3 Lokale autonomie versus centraal toezicht
45
2.3.1 Autonomie en medebewind
-
-
-
-
Traditie van autonomie: al in de middeleeuwen waren steden de basis voor economische
activiteit en ook voor sociale initiatieven. Ook in de overgang naar de industriële
samenleving speelden lokale besturen een belangrijke rol, zij namen vaak eerst initiatief
voor onderwijs bijvoorbeeld. De steden stonden lange tijd in zeer gespannen verhouding
met de centrale heersers. Zij bevochten hun vrijheden, die dan in keuren werken
vastgesteld en in belforten bewaard. Deze omschreven de lokale autonomie.
Medebewind: De gemeenten werden in de Franse traditie bekeken als een onderdeel van
de staat: zij moesten meewerken aan opdrachten in het kader van het staatsbelang. Dit
noemen we medebewind en omvat alle taken die gemeenten in opdracht van de centrale
overheden vervullen.
Er is dus een dubbele status van gemeentebesturen. Ze zijn enerzijds autonoom en vrij om
initiatief te nemen (= beleidsvrijheid) en anderzijds zijn ze aan medebewind of verplichte
taken verbonden (= beleidsruimte).
Artikel 41 van de Grondwet bevat de fundamentele bepaling over de gemeentelijke
autonomie.
Heel de bovenstaande redenering over beleidsvrijheid en beleidsruimte geldt ook voor de
provinciebesturen.
2.3.2 Toezicht
De lokale besturen zijn nooit helemaal autonoom, ook niet op lokale materies. Ze blijven altijd en
voor al hun beslissingen aan vormen van toezicht onderworpen.


Motieven van toezicht:
1) legaliteitstoezicht = is de beslissing juridisch correct
2) opportuniteitstoezicht = is de beslissing goed voor de gemeenten? (nu nog weinig
gebruikt)
3) dwangtoezicht = slechts in enkele gevallen, op kosten van de gemeente worden taken
uitgevoerd waartoe de gemeente volgens het medebewind verplicht is maar ze weigert uit
te voeren.
Vormen van toezicht:
1) algemeen toezicht = heeft betrekking op alle beslissingen voor de normale werking van
de gemeenten: beslissingen die de gemeenteraad en het college nemen. De gouverneur is
de centrale figuur in de organisatie.
2) specifiek toezicht = omvat alle vormen die opgenomen zijn in sectorale regelgeving in de
verschillende beleidssectoren. Hier treden de administratieve diensten van de
respectievelijke sectorministers op als toezichthouders.
 het algemeen toezicht is sterk verminderd maar het specifiek toezicht is toegenomen.
2.4 Lokale inkomsten en uitgaven
46
2.4.1 De inkomsten
-
-
Gemeenteraden en provincieraden hebben het recht op het heffen van belastingen
De gemeenten krijgen ook een Gemeentefonds. Een deel van de centrale fiscale middelen
vloeit naar de gemeenten. Verschillend in de verschillende Gewesten.
De Vlaamse overheid richtte ook nog het Stedenfonds op. Die middelen worden gekoppeld
aan bepaalde prestaties, via een overeenkomst tussen de stad en de Vlaamse overheid.
Hiervoor is wel een systeem van verantwoording.
Gemeenten krijgen nog middelen uit zogenaamde geoormerkte subsidies: dat zijn
tussenkomsten van de centrale overheden die wel voor specifieke uitgaven dienen.
Beperkte inkomsten komen nog uit de betaling voor prestaties: dat zijn vergoedingen door
de klanten voor specifieke diensten (=retributies).
De gemeenten krijgen jaarlijks ook nog dividenden uit de opbrengst van het kapitaal dat z in
intercommunales hebben geïnvesteerd.
2.4.2 De uitgaven
-
Veiligheid, cultuur, onderwijs, economie, algemene administratie, sociaal beleid,
gezondheidszorg, ruimtelijke ordening…
Ook hier verschillen tussen de drie gewesten. Die zijn te verklaren door objectieve
geografische verschillen, door uiteenlopende ideologische visies, door de omvang van
private organisaties die bepaalde taken op zich nemen of door de aansturing vanwege de
centrale overheid.
2.5 De provinciale besturen en de provinciale autonomie
Bij de creatie van België werd de werking van de provinciebesturen strek ingesnoerd om hun macht
zo beperkt mogelijk te houden. De gouverneur werd voorzitter van de deputatie en werd
toezichthouder, de provincies mochten niet samen vergaderen. Geleidelijk aan werd dat regime
versoepeld.


De Gouverneur:
- is geen politicus maar een aangestelde ambtenaar (door Vlaamse regering)
- meestal in functie tot pensioenleeftijd
- provinciegouverneur vervult zowel opdrachten voor de Vlaamse overheid als voor de
federale overheid.
Debat over provinciebesturen sedert de jaren ‘70:
- de fusie van gemeenten zorgde voor grotere gemeenten en de staatshervorming zorgde
geleidelijk voor sterke regio’s. Wat was dan nog het profiel van dat historische
intermediaire bestuur tussen gemeenten en centrale overheid? Moe(s)ten de
provinciebesturen nog met een ‘open’ taakstelling werken?
- binnen de meeste politieke partijen heerst er op dit punt verdeeldheid
47
De interne organisatie en werking van de provinciebesturen loopt nu zeer gelijk met deze van de
gemeenten. Dat was voor het provinciedecreet niet het geval. Het provinciedecreet (2005) is een
Vlaamse bevoegdheid.
De provinciebesturen halen een klein deel van hun ontvangsten uit prestaties voor dienstverlening,
uit dividenden voor hun aandelen in intercommunales. Veel uit belastingen en fondsen. Voor de
provincies is het provinciefonds minder belangrijk dan het gemeentefonds dat is voor de
gemeenten. Provincies mogen geen belastingen heffen op het inkomen, wel op de eigendommen.
Provinciebesturen kunnen ook vrij eigen belastingen vastleggen zolang dat niet wettelijk verboden
is.
3. POLITIEKE ORGANISATIE VAN DE VLAAMSE LOKALE BESTUREN
3.1 De verkozen raden


Gemeenteraad:
- wordt om de 6 jaar rechtstreeks verkozen volgens het kiesstelsel Imperiali (nadeel voor
kleine partijen)
- Het aantal gemeenteraadsleden ligt vast en is afhankelijk van de grootte van de gemeente.
- Cumulatie van mandaten in België: veel politici op centraal niveau combineren die functie
met een lokaal mandaat.
- formeel 3 functies: vertegenwoordigen van het volk, bepalen van het beleid, en
controleren van het beleid dat door het college wordt uitgevoerd. Maar in praktijk klopt
het formele beeld niet: de positie in meerderheid of minderheid en het behoren tot het
college bepaalt in hoge mate de werking en de slagkracht van de gemeenteraden.
Provincieraad:
- wordt verkozen op basis van het kiesstelsel D’Hondt, op dezelfde dag als de
gemeenteraadsverkiezingen.
- de werking en organisatie is vergelijkbaar met deze van de gemeenteraad.
3.2 Uitvoerende macht
Er zijn 3 organen van de gemeente: gemeenteraad, college en de burgemeester.



Het college van burgmeester en schepenen : alle beslissingen moeten collectief genomen
worden. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de beslissingen van de
gemeenteraad, maar het college krijgt in het gemeentedecreet ook eigen bevoegdheden
toegewezen waar de raad niets over te zeggen heeft.
De burgemeester: wordt verkozen door de gemeenteraadsleden die hem voorstellen aan de
Vlaamse minister van binnenlandse zaken.
De deputatie bestaat uit 6 leden en wordt voorgezeten door de gouverneur. Dit is specifiek
voor de provincie en verschillend van de gemeente waar het college door een politicus
wordt voorgezeten. De deputatie kan ook een rechtsprekende taak uitoefenen.
48
4. DE ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE VAN DE VLAAMSE LOKALE BESTUREN
4.1 De gemeentelijke ambtenaren en de ambtelijke organisatie
- ‘decretale graden’: dit zijn de secretaris of griffier (voor respectievelijk de gemeenten en de
provincie) en de financieel beheerder (in zowel gemeente als provincie). De rol van deze beide
topambtenaren is door de decreten versterkt.
- alle besturen moeten een managementteam hebben: dit heeft een belangrijke voorbereidende en
uitvoerende taak, de samenstelling wordt vrij beslist
- Veel gemeentebesturen komen van een ‘schepenmodel’ waarbij in tegenstelling tot de formele
regels schepenen zich vaak gedragen als managers van ‘hun’ diensten. Het gemeentedecreet wil
naar het managementteammodel waarbij het collectief van ambtenaren en het politiek college
afspraken maken over de onderlinge verhoudingen en taakverdeling.
4.2 New Public Management op lokaal niveau




NPM is voor een privatisering:
De echte keuze voor privatisering wordt in ons land op lokale niveau zelden gemaakt. Er is
zeker geen sprake van een golf van privatisering van publieke diensten op het lokale niveau,
er is wellicht eerder sprake van een golf van versterkte publieke dienstverlening. Dat lijkt
tegen de trend van NPM in te gaan.
NPM is voor het verzelfstandigen van diensten:
Die beweging zien we op het lokale niveau wel, al zijn de motieven voor verzelfstandiging
niet altijd geïnspireerd vanuit efficiëntie-overwegingen. Soms spelen ook fiscale motieven,
soms zijn het eerder politieke motieven.
NPM pleit voor het invoeren van managementtechnieken in de dienstverlening:
Op dat vlak is het gemeentedecreet duidelijk sterk door het NPM-denken geïnspireerd.
Denk maar aan de rol van de secretaris en van de financieel beheerder als topmanagers, de
invoering van het managementteam,…
Ook op het vlak van financieel beheer en het personeelsbeleid is de invloed van het NPM
duidelijk merkbaar.
4.3 Beleids- en Beheerscyclus
Sedert 2010 is er in uitvoering van het gemeentedecreet een uitvoeringsbesluit voor de nieuwe
‘beleids- en beheerscyclus’ die vanaf 2014 in alle gemeenten en OCMW’s moet gebruikt worden.
Dat moet leiden tot een sterke modernisering waarbij planning, jaarlijkse budgetten en de nieuwe
boekhouding gericht zijn op het opvolgen van de effectiviteit en de efficiëntie van
beleidsprogramma’s en beleidsdoelstellingen en op het meten van de ‘output’ van de
dienstverlening.
49
4.4 Personeel en personeelsbeleid
-
-
-
Het lokaal bestuur is veruit de grootste publieke werkgever in ons land. 326000
personeelsleden ongeveer.
De laatste decennia komt de statutaire tewerkstelling meer en meer onder druk omdat er
vooral en meer en meer contractuelen in dienst komen die met een gewoon
arbeidscontract werken.
In 1993 legde de zogenaamde ‘CAO Kelchtermans’ de basis voor het personeelsbeleid van
de lokale besturen. Dit leidde in 2009 tot de huidige Rechtspositieregeling die een meer
dynamisch personeelsmanagement mogelijk maakt en een aantal keuzes in de handen van
de lokale besturen legt.
Een permanent punt van discussie blijft de vraag in welke mate, hoe en hoe ver de Vlaamse
overheid kaders en regels moet opleggen: welke mate van decentralisatie is voor dat
personeelsmanagement mogelijk en wenselijk?
4.5 Verzelfstandiging
-
Meer en meer verzelfstandiging van lokale besturen
Ook zijn lokale besturen in toenemende mate betrokken bij intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden
- Ook zijn lokale besturen opgenomen in samenwerkingsverbanden die door de Vlaamse
overheid worden opgericht
 Lokale besturen functioneren steeds meer in een netwerkvorm
5. ANDERE LOKALE ACTOREN
Naast de 2 rechtstreeks verkozen besturen (gemeenten en provincies) bestaan er nog andere
vormen van lokaal bestuur, opgevat in de brede betekenis van het woord.
5.1 OCMW’s: Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn
-
-
-
Traditie: al in de middeleeuwen bestonden er zelfstandige lokale publieke instellingen voor
armen- en ziekenzorg. Toen al waren ze vrij zelfstandig maar toch nauw met de
gemeentebesturen verbonden en toen al was er een spanning met het centrale gezag.
Federale invloed: zo bepaalt de federale wetgeving dat de afkorting niet mag veranderen,
dat het OCMW een eigen rechtspersoonlijkheid moet hebben en dat de organisatie van het
leefloon federaal blijft.
Instellingen: Veel OCMW’s hebben een uitgebreid pakket instellingen en diensten: voor
thuiszorg, ouderenzorg,…
Breed takenpakket: voor alle aspecten van welzijn en gezondheid, zowel preventief als
curatief.
50
-
-
Voorzitter en OCMW raad: is de uitvoerende macht van het OCMW. De OCMW-raad wordt
indirect verkozen door de gemeenteraad. Maximum een derde van de leden mogen ook
gemeenteraadslid zijn.
Integratie?: Het Vlaamse gemeentedecreet maakt het mogelijk om de voorzitter van het
OCMW als schepen in het college op te nemen. In ongeveer één derde van de Vlaamse
gemeenten is dit het geval. In 2012 wordt dit in alle gemeenten verplicht.
5.2 Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden
Gemeenten kunnen voor taken van lokaal belang met andere lokale besturen samenwerken. Dat
gebeurt op basis van vrijwilligheid, ze kunnen hiertoe gestimuleerd worden maar juridisch niet
gedwongen.
Al in de 19e eeuw bestonden er vormen van intercommunale samenwerking voor de distributie van
elektriciteit en water.
Er zijn 4 types:
1) dienstverlenende interlokale samenwerking (bv.streekontwikkeling)
2) opdrachthoudende interlokale samenwerking (bv.afval, crematoria, energie, kabel,…)
3) interlokale verenigingen (bv.cultuur, onderwijs, sport,…)
4) projectverenigingen (bv.archeologie, cultuur,…)
5.3 Besturen van de eredienst
De erkende erediensten hebben meestal een bestuursvorm op lokaal niveau. Denk aan de
kerkbesturen. De gemeentebesturen betalen voor de infrastructuur en hebben decretale
bevoegdheden om een vorm van toezicht op de besturen van sommige erediensten uit te oefenen.
5.4 Polders en Wateringen
Deze besturen beheren over de laaggelegen gebieden van Vlaanderen de onbevaarbare waterlopen
en regelen het waterpeil. Deze vallen nu onder Vlaamse Regelgeving.
5.5 Politiezones
In nasleep van Dutroux werden de politiediensten in 1998 hervormt. Er kwam een geïntegreerde
politie op 2 niveaus: lokaal en federaal en met verband tussen beide.
Het lokale niveau is dat van de politiezone. In elk zone is er één korps dat instaat voor de
basispolitiezorg en staat onder leiding van een korpschef die met een mandaat aangesteld worden
(voor 5 jaar, eenmalig vernieuwbaar) en door de Koning benoemd wordt.
Zones kunnen bestaan uit één of meer gemeenten: ééngemeentezone (geen aparte
rechtspersoonlijkheid) of meergemeetezone (beschikken over eigen rechtspersoonlijkheid).
Het toezicht van de politiezones staat onder de gouverneur en de federale minister van
binnenlandse zaken.
51
5.6 Andere bestuursvormen
De overheid zet soms bestuursvormen in het veld voor specifieke materies en vaak zijn de
gemeenten daar deel van.
Problematiek van de ‘vierde bestuurslaag’:
Samen met de ook in aantal toegenomen intergemeentelijke samenwerkingsvormen vormen deze
andere bestuursvormen een complex geheel van samenwerkingsverbanden.
6. DE LOKALE BESTUREN IN HET BINNENLANDS BESTUUR
6.1 Het lokaal bestuurssysteem in Vlaanderen
Verschillende invloeden in ons lokaal bestuurssysteem:
-
-
Noordelijke landen: Hier worden lokale besturen vooral bekeken vanuit het oogpunt van
efficiëntie: ze moeten in staat zijn om bestuurskrachtig kwaliteitsvolle diensten aan te
bieden. Indien nodig moet de schaal vergroot worden door fusies. Fusies zijn dan ook een
regulier instrument. Qua schaal zit Vlaanderen hier duidelijk bij, al moeten we zeggen dat
fusie in elk geval niet als courant managementinstrument wordt bekeken.
Angelsaksische landen: Hier inspireren we ons wat de invoering van managementtechnieken
betreft, maar hun managementcultuur is zeker nog niet dominant hier.
Frans: de verstrengeling tussen het lokale en het centrale niveau is zonder twijfel typisch
een erfenis uit ons Franse verleden. Zie naar de cumulering van mandaten.
Belgisch: Er is een verschil tussen lokale bevoegdheden en lokale macht: de macht van het
lokale is in ons bestel alvast groter dan de bevoegdheden. Op dit vlak is er niet veel verschil
met de gewesten.
6.2 Centralisatie versus decentralisatie



Multi-level governance = bestuur of beleid dat tot stand komt via de combinaties van wat op
verschillende bestuursniveaus gebeurt. Het spreekt vanzelf dat het Europese niveau hier nog
eens bovenop komt en steeds meer invloed heeft.
Het klassieke debat over centralisatie versus decentralisatie gaat over verdeling van
verantwoordelijkheden en over responsabilisering.
Argumenten voor decentralisatie:
1) Economisch motief: Bestuur wordt efficiënter als lokale besturen grotere verantwoordelijkheid krijgen voor diensten die op dat niveau betalen. De burgers betalen en de druk
is groter dan op centraal niveau.
2) Bestuurskundig motief: lokaal bestuur is beter in staat maatwerk af te leveren.
3) Politologisch motief: wijzen op het belang van democratische controle die op locaal
niveau directer is en gemakkelijker te organiseren dan op centraal niveau.
52

Argumenten voor centralisatie:
1) schaalvoordelen
2) herverdeling
3) coördinatie
4) gelijkheid
6.3 De interne Vlaamse Staatshervorming
In 2011 legde de Vlaamse Regering Peeters II haar ‘Witboek voor de interne staatshervorming vast.
Hierin staan de krachtlijnen die deze regering wil nastreven voor de organisatie van het
binnenlands bestuur. Ook in 2002 werden er al documenten opgesteld voor interne
staatshervorming, de zogenaamde ‘kerntakendiscussie’. Maar de uitwerking ervan verloopt vaak
stroef omdat er verschillende belangen en machten spelen.
6.4 De administratieve organisatie van het binnenlands bestuur
Door de hervorming BBB is ook de administratieve organisatie van de Vlaamse overheid herschikt.
Binnen het departement Bestuurszaken is een intern verzelfstandigd Agentschap voor Binnenlands
Bestuur opgericht. Dat overkoepelt de diensten die rechtstreeks met organisatie, financiering en
toezicht op de lokale besturen bezig zijn. Het agentschap heeft ook gedeconcentreerde diensten in
elke provincie.
7. BESLUIT
Als gevolg van de hervormingen zijn onze lokale besturen vandaag deelgenoot van die grote
internationale hervormingstrends zoals het New Public Management en het Multi-Level
Governance die ook de andere bestuursniveaus in ons land hebben overspoeld. Tegelijk verloopt
hun functioneren nog steeds volgens principes en ideeën die stammen uit een ver verleden en
waaraan moeilijk kan worden geraakt. Kortom, het lokale bestuurniveau in ons land is er één van
hervorming en traditie, van vooruit kijken en willen maar niet altijd kunnen.
8. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.197
53
DEEL 3: ACTOREN IN HET OPENBAAR
BESTUUR
HOOFDSTUK 9: POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDINGEN
1. INLEIDING
Er is een spanningsveld want in de politiek-ambtelijke relatie komen immers twee sferen/wereld
samen:
- de politieke sfeer waarbij ministers/schepen/… als vertegenwoordigers van een partij
in een representatieve democratie beleid moeten voeren dat tegemoet komt aan de
verwachtingen van het/zijn/haar electoraat en van de meerderheid in het Parlement/
de Gemeenteraad.
- de ambtelijke sfeer die het beslist beleid moet uitvoeren en van dewelke we ook een
zeker neutraliteit en efficiëntie verwachten.
2. THEORETISCHE SITUERING: MODELLEN EN BENADERINGEN VAN DE
POLITIEK-AMBTELIJKE RELATIE
2.1 Het klassieke dichotomie model
Dit model gaat ervan uit dat de politieke en ambtelijke sfeer twee verschillende werelden zijn die
best ook gescheiden blijven. Politici zijn verkozen om het beleid te bepalen en moeten
verantwoording afleggen aan de kiezer. Ambtenaren moeten dat beleid loyaal en zo goed mogelijk
uitvoeren, maar dan wel onafhankelijk van de politiek. Door een strikte scheiding voorop te stellen
willen ze de administratie vooral afschermen van al te veel politieke inmenging in de
beleidsuitvoering.
Enkele tegenstelligen: politiek = strijd, partijbelang, emotie, doelen, beleid
ambten = volgzaamheid, algemeen belang, ratio, middelen, beheer
We denken hier vaak aan Woodrow Wilson en Max Weber.
De kritiek op dit model is wel meervoudig:
• ambtenaren zijn in praktijk vaak wel bezig met beleid en werken wel intensief samen met
politici
• het scheidingsmodel overschat de neutraliteit van beleidsuitvoering
• de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering lopen meer door elkaar dan het klassieke
model doet uitschijnen
• het stelt de ambtenaren te gemakkelijk voor als neutrale, technische actoren. Terwijl
ambtenaren geen willoze wezens zijn, maar zelf hun eigen belangen en interesses hebben.
54
2.2 Overzicht van meer genuanceerde modellen
Diverse auteurs hebben geprobeerd het klassieke model te verfijnen en vaak word hierin een
onderscheid gemaakt tussen twee stromingen: de roltheorie en een meer structurele-relatie
theorie. Toch kan niet elke benadering in deze twee stromingen worden verdeeld, zo bevat de
public service bargain benadering elementen van beide benaderingen.
2.2.1 De roltypologie van Aberbach, Putnam en Rockman
Ze onderzochten of en hoe topambtenaren en politici als ‘policymakers’ van elkaar verschlilen en
trachtten de verschillen en gelijkenissen te verklaren. Ze interviewden ambtenaren en
parlementsleden. En ze hanteerden hierbij een vierledige roltypologie als ‘search light’. Elk type
(image) veronderstelt een andere bijdrage van politici en ambtenaren in de beleidsvoorbereiding.

Image 1: Policy versus Administration
Stelt het rolverschil tussen politici en ambtenaren gelijk met het kenmerk van het
dichotome model, namelijk dat politici instaan voor de uitwerking van het beleid en de
ambtenaren voor de administratie ervan. Het veronderstelt een hiërarchische verhouding
tussen beide waarbij de politiek duidelijk superieur is.

Image 2: Facts versus Interests
Ambtenaren brengen enkel feiten en kennis in in het beleidsproces, terwijl politici waarden
en belangen inbrengen. De politieke rationaliteit is dan ook anders dan de ambtelijke
rationaliteit die van ‘technische aard’ is en als norm de effectiviteit en efficiëntie van het
beleid heeft. Politici moeten afwegen en al dan niet verzoenen.

Image 3: Energy versus Equilibrium
Beide actoren brengen warden en belangen in maar de aard van het ingebrachte verschilt.
Politici articuleren brede, diffuse belangen terwijl ambtenaren enge specifieke belangen
behartigen. Ambtenaren hebben eerder een pragmatische, voorzichtige stijl en de politici
zijn eerder vernieuwend en gepassioneerd.

Image 4: Hybrid
Er is geen scheiding meer tussen ambtelijke en politieke rollen. Ambtenaren fungeren als
politici en andersom. Ze spreken over een bureaucratisering van de politiek en over een
politisering van de bureaucratie. Dit type is zeldzaam maar zou volgens de auteurs wel
voorkomen.
2.2.2 Roltheoretische inzichten van Svara
Svara herinterpreteert de klassieke dichotomie door de rollen van beide actoren te situeren in de
55
beleidscyclus. Hij maakt daarbij onderscheid tussen 4 beleidsfasen: mission, policy, administration
en management. Svara stelt dat zowel ambtenaren als politici in elke fase een rol opnemen, maar
dat het aandeel van elke actor verschilt naargelang de fase. Dit is het dichotomy-duality model.
MISSION
POLICY
ADMINISTRATION
MANAGEMENT
(met links de politieke sfeer en rechts management sfeer)
Naarmate het beleidsproces opschuift in de richting van de beleidsuitvoering zal de rol van
ambtenaren toenemen, terwijl deze van politici zal afnemen. Bij de operationalisering van de
beleidskeuzes zijn ambtenaren al wat meer betrokken, bij de implementatie van het beleid is de rol
van ambtenaren groter dan deze van politici, in de management fase is dit nog meer het geval.
2.2.3 Structurele-relatie benadering van Peters
Hij kijkt naar de aard van de samenwerking en machtsverhouding tussen beide elites. Hij
onderscheid in zijn modellen 5 karakteristieken: de toon van interactie, de dominante partner,
wijze van conflictoplossing, aard van interactie en impact op beleid. Hij hecht ook veel belang aan
socio-demografische kenmerken van beide actoren. Hier zie je de 5 interactiemodellen van Peters:
Formal Legal
Village life
Toon van
interactie
Dominante
partner
Wijze van
conflictoplos.
Zacht
Zacht
Functional
village life
Zacht
Politici
Beide
Beide
Hiërarchisch
Onderhandelen Onderhandelen Macht
Aard van
interactie
Impact op
beleid
Autoritair
Wederzijds
belang
Eerder stabiel
Politieke
niveau
Adversarial
Scherp/
agressief
Wisselend
Expertise
Conflict
Eerder stabiel
Afwisselende
dominantie
Administrative
state
Zacht
Administratie
Abdicatie van
macht door
politici
Expertise
Eerder stabiel
Volgens hem hoeft er dus niet noodzakelijk een dominante actor te zijn in de relatie (kijk naar
vilaage life en functional village life).
2.2.4 De public service bargain benadering van Hood
Hood stelt dat elke relatie tussen politici en ambtenaren berust op een expliciete of impliciete ruil.
Hij tekent acht bargain-types uit waarbij er vier ‘trustee’ bargains zijn en vier ‘agency’ bargains. In
trustee bargains worden ambtenaren beschouwd als ‘trustees’ van het algemeen belang, bewakers
56
en vertegenwoordigers van de overheid, terwijl ze in de agency bargains eerder ten dienste staan
van hun politieke meesters.
Schema van types: zie boek pagina 270 + tekstje eronder!
3. SCHETS VAN DE BELANGRIJKSTE DETERMINANTEN VAN DE POLITIEKAMBTELIJKE RELATIE
Welke factoren zijn eigenlijk van belang in de studie van de politiek-ambtelijke relatie?
1) Socio-demografisch profiel:
Hebben politici en ambtenaren dezelfde opleidingsachtergrond en werkervaring? Landen
waar beide elites samen gestudeerd hebben zouden vlotter kunnen samenwerken.
2) Kenmerken van het politiek systeem:
De electorale cyclus en de politieke stabiliteit van een regering bepalen rechtstreeks hoe
lang ministers aan het hoofd van hun departement blijven. Hoe korter hun verblijf, hoe
groter de macht van de administratie. Er is ook een verschil tussen systeem van
coalitieregeringen en meerderheidssysteem. In een coalitieregering zijn alle contacten
tussen ambtenaren van een andere minister per definitie quasi politieke contacten. Ook de
culturele elementen zouden van tel zijn.
3) Het gevoerde HRM-beleid:
De wervings- en benoemingsprincipes. Het feit dat de Amerikaanse president bijvoorbeeld
de toplagen van de Amerikaanse federale administratie kan aanstellen bij zijn/haar
aantrede, zal onmiskenbaar een impact hebben op de rol van de administratie. Daarnaast is
ook het loopbaansysteem van belang. In een gesloten systeem waar ambtenaren voor het
leven worden benoemd volgens anciënniteit zal de zeggingsmacht van ministers beperkter
zijn dan in een open en tijdelijk loopbaansysteem.
4) Administratieve structuur:
Hebben de ambtenaren één of meerdere politieke ‘bazen’. Ook de hiërarchische structuur
van een administratie speelt een rol. In sterk hiërarchisch uitgebouwde diensten dienen
ministers telkens via de topambtenaren te passeren om diens ondergeschikten te bereiken
of aan te sturen.
5) Special advisors:
Het aantal adviseurs. Wanneer een minister slechts één of twee adviseurs mag aanstellen,
zal hij gedwongen worden om intensief samen te werken met de ambtelijke diensten.
Wanneer hij enkele tientallen mag aanstellen, verliezen de ambtenaren mogelijks terrein.
Ook kijken we naar de positie en de rol. Doorgaans worden ze gezien als een instrument van
politieke controle op administraties. Dat ministers persoonlijk enkele medewerkers mogen
aanstellen op het snijvlak van politiek en administratie zou een alternatief zijn voor het
politiseren van ambtelijke posities zoals in het spoils-syteem, waarbij het ambtelijk werk
gestuurd en gecontroleerd wordt via politieke benoemingen aan de top van de
administratie. Maar is de rol van ministriële adviseurs wel beperkt tot sturing en controle?
57
4. BASISKENMERKEN VAN DE POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDING IN
VLAANDEREN: POLITIEK BENOEMDE TOPAMBTENAREN EN MINISTRIËLE
KABINETTEN
4.1 Politieke benoemingen




Ambtenaren kunnen op basis van meerdere criteria worden aangesteld/gepromoveerd:
- merit-systeem: op basis van hun expertise en bekwaamheid
- gepolitiseerd systeem: om politieke redenen
Hondeghem onderscheidt drie oorzaken voor politieke benoeming:
- politieke controle over de ambtenarij
- cliëntelisme
- pacificatiepolitiek
België als een hybride gepolitiseerd model: in tegenstelling tot landen als Zweden en de VS
worden de ambtelijke toprangen immers niet alleen op basis van politieke criteria ingevuld,
aangezien er enkele objectieve procedures en transparante criteria worden ingesteld. Maar het
is wel zo dat deze objectivering nog voldoende ruimte laat voor politieke aanstellingen.
Het is de vraag of een topambtenaar in staat is om zijn ideologische kleur, kabinetsverleden
en/of politieke standpunten volledig weg te cijferen in zijn dagdagelijks werk en contacten. Zelfs
al lukt dit, dan nog zal een minister van een andere partij hier niet het vertrouwen in hebben.
Het bestaan van uitgebreide kabinetten wordt dan ook vaak beschouwd als symptoom van een
gepolitiseerde administratie. Geconfronteerd met een gebrek aan vertrouwen in ambtenaren
van een andere ‘signatuur’, omringen de ministers zich met een team van vertrouwelingen.
4.2 Ministeriële kabinetten
4.2.1 Omschrijving


Pelgrims: “beleidsondersteunende organen ten dienste van ministers, met als kern een
aantal politieke beleidsadviseurt. Vaak staan ze hiërarchisch boven de administratie.
In België komen kabinetten vooral voor in centrale besturen. Op lokaal niveau bestaan ze
niet of veel minder uitgebreid dan in enkele steden.
4.2.2 Omvang en organisatievorm


Een ministerieel kabinet herbergt diverse soorten medewerkers: inhoudelijke medewerkers,
uitvoerende personeelsleden (chef, chauffeur,…), ministeriële woordvoerders en een
kabinetssecretaris.
Onder de beleidsadviseurs is er een zekere hiërarchie:
1) kabinetchefs: inhoudelijke leiding
2) adjunct-kabinetchefs: dekken één of meerdere beleidsbevoegdheden af
3) raadgevers voor elke bevoegdheid
58

 adjunct-kabinetchefs en kabinetchefs hebben het frequentst contact met de minister
Daarnaast hebben de vice premiers en vice minister-presidenten twee “cellen” binnen hun
kabinet: het vakkabinet en het vice-kabinet.
- het vakkabinet: staat in voor de beleidsvoering voor een bepaalde bevoegdheid van de
minister
- vice-kabinet: heeft geen eigen bevoegdheid, maar dient om de minister als lid van de
coalitie te ondersteunen.
4.2.3 Functies

Politieke functies
1) Kabinetten als beleidskweekschool voor jonge politici
2) Kabinetten als verdekte partijfinanciering. Meerderheidspartijen ontvangen bijkomende
publieke middelen om personeel tewerk te stellen ten dienst van een minister en partij
3) Kabinetten als kanaal voor dienstbetoon namens een partij of minister aan de kiezer of
kieskring
4) Kabinetten als wachtheuvel voor niet (her)verkozen politici in afwachting tot een
volgende verkiezing
5) Kabinetten als springplank, omdat vele kabinetsmedewerkers na hun kabinetsfunctie in
hoge ambtelijke functies worden aangesteld als dank voor bewezen diensten
6) Kabinetten als instrument voor politieke controle, controle op haar minister(s) en ook
op het beleid van andere partijen/ministers in de regering

Beleidsfuncties
1) Kabinetten als braintrust voor de minister aangezien de minister zijn/haar kabinet kan
vertrouwen.
2) Kabinetten als communicatie- en coördinatiefunctie waarbij ze hun minister en
beleidsveld verbinden met tal van actoren uit het maatschappelijke en politieke veld,
met actoren van andere regeringsleden en met de media
3) Kabinetten als sleutel tot de (geheimen van de) bureaucratie, doordat de ambtenaren
het technische werk doen blijft de minister op de hoogte van wat er allemaal in de
overheidsdiensten omgaat en kan zo juiste stappen ondernemen
4) Kabinetten als sluis voor belangengroepen waarbij ze de toegang voor de
belangengroep tot de minister vormen

Dysfuncties
1) Kabinetten sluiten administratie uit in de beleids- en besluitvorming of betrekken hen
niet tijdig of voldoende
2) Kabinetten zijn inefficiënt want ze doen het werk van ambtenaren deels over en
vertragen procedures
3) Kabinetten hollen de macht van het parlement uit. Omdat de meeste wetten al uitgaan
van de uitvoerende macht worden de belangrijke beleidskeuzes gemaakt in overleg
59
tussen de kabinetten. Eens een wetsontwerp dan in het parlement wordt ingediend, is
er veelal nog weinig of geen bijsturingruimte meer.
4) Kabinetten zorgen mee voor de politisering van de administratie doordat ze vaak bezig
zijn met benoemingen en verdeling van ambtelijke functies onder regeringspartijen
4.2.4 Officiële taakomschrijving en feitelijke rollen

Zes bevoegdheden of taken voor de ministeriële kabinetten:
1) Advies verlenen over de functionele bevoegdheden van de minister
2) Advies verlenen over aspecten waarover collegiaal beslist wordt
3) Advies verlenen over inhoudelijke voorstellen van de administratie op vlak van
beleidsondersteuning en op vlak van aansturing en opvolging beleidsuitvoering
4) Adviseren over aangelegenheden die invloed kunnen uitoefenen op het algemeen beleid of
op de werkzaamheden van het Vlaams Parlement
5) Verzorgen van het secretariaat van de minister en persoonlijke briefwisseling
6) Instaan voor het woordvoerderschap van de minister

In welke mate verschilt de beleidsrol van Vlaamse kabinetsmedewerkers van deze van Vlaamse
topambtenaren? In vier arena’s:
1) De verticale arena binnen een beleidsveld
Het ministerieel kabinet bevind zicht tussen ministers en ambtenaren.
Kabinetsmedewerkers hebben vaker contact met de ministers, adviseren meer over
politieke aspecten, technische aspecten, juridische toelaatbaarheid en ze ondersteunen of
vervangen vaker de ministers op vergaderingen.
2) De horizontale arena tussen ministers, kabinetten en ambtenaren van diverse
beleidsvelden
Kabinetsmedewerkers interageren even frequent met ambtenaren van andere
beleidsdomeinen dan de ambtenaren zelf. Het interkabinettenoverleg is gericht op de
concrete besluitvorming en is vaker ‘onderhandelend’ en ‘politieker’ van aard dan het
overleg tussen ambtenaren. Ambtenaren participeren niet of niet vaak aan het
interkabinettenoverleg.
3) Politiek-parlementaire arena
Kabinetsmedewerkers houden er veel intensievere interacties met politiek-parlementaire
actoren op na dan ambtenaren. Overleg tussen KM en parlementsleden dient om informatie
uit te wisselen, om te overleggen over de inhoud van het beleid, om te onderhandelen over
de beleidsinhoud of om te overleggen over de parlementaire strategie. Overleg tussen
ambtenaren en parlementsleden dient vooral om informatie uit te wisselen.
4) De maatschappelijke arena
Kabinetsmedewerkers hebben het meest regelmatig contact met de maatschappelijke
groeperingen, zowel in passieve als in actieve zin. Ambtenaren doen dit ook beide, maar wel
beide in mindere mate. Over alle aspecten waarover ambtenaren en belangengroepen
interagere, interageren de kabinetten trouwens ook.
60
5. NAAR EEN ANDERE POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDING IN
BELGIË/VLAANDEREN?
5.1 (Pogingen tot) hervorming van de federale politiek-ambtelijke verhouding via de
Copernicus-hervorming
OPZET:
-
-
-
ministeriële kabinetten afslanken tot een beperkt persoonlijk een politiek secretariaat van
ongeveer vijf personen. In de administratie zouden beleidscellen worden opgericht om het
beleid van de minister mee te helpen uitwerken.
De organisatiestructuur werd afgeplat en diverse overheidsdiensten werden met elkaar in
verbinding gebracht.
Een één-op-één-relatie tussen minister en departement
Topambtenaren zouden op basis van een grondige assessmentprocedure worden
aangesteld met een tijdelijk mandaat en zouden meer verantwoordelijkheid en autonomie
krijgen
Om de juiste kandidaten te krijgen was er ook een loonsverhoging voorzien
PRAKTIJK:
-
Wel een loopbaansysteem voor topambtenaren wijzigde aanzienlijk door invoer
mandaatsystemen
Niet gelukt om in elk beleidsdomein een één-op-één relatie in te stellen
De plannen om ministeriële kabinetten te vervangen door ambtelijke
beleidsvoorbereidende cellen werd bijgestuurd. Er werden nog verschillende zaken
aangepast maar sinds 2008 ressorteren de beleidscellen volledig opnieuw onder de minister
of staatssecretaris. Vandaag bestaan er op federaal niveau dan ook nog steeds ministeriële
kabinetten, los van de administratie en persoonlijk samengesteld door de minister, al
worden ze officieel wel ‘beleidscellen’ genoemd.
5.2 (Pogingen tot) hervorming van de Vlaamse politiek-ambtelijke verhouding via de
hervorming Beter Bestuurlijk Beleid
OPZET:
-
-
Omvang en rol van de ministeriële kabinetten afslanken
Een coherent systeem van verticale specialisatie instellen waarbij departementen zouden
instaan voor de beleidsondersteuning van de minister, terwijl agentschappen
verantwoordelijk zouden zijn voor de uitvoering van het beleid.
Voorzien in de oprichting van een Beleidsraad, een overlegforum tussen de minister en de
leidende ambtenaren van de diverse types agentschappen.
61
PRAKTIJK:
-
-
-
Aantal kabinetmedewerkers zou sterk gereduceerd zijn, maar wij denken dat de spilfunctie
en de sturende beleidsrol nog steeds bestaat, al zal een kabinet nu ongetwijfeld meer
steunen op haar administratie.
We bekijken met de arena’s van Vancoppenolle:
Enkel op verticale en horizontale lijkt iets te bewegen. In de verticale arena lijkt men de rol
van de kabinetsmedewerkers te willen reduceren tot de politieke afweging van door de
administratie uitgewerkte voorstellen. Het zelf uitwerken en uitschrijven zou dan volledig
aan ambtenaren worden overgedragen. Dat zal door de afslanking wellicht meer het geval
zijn dan vroeger, maar ook na de afslanking hebben de kabinetten nog ministens één
raadgever per beleidsveld in dienst, hetgeen de schakelpositie nog steeds mogelijk maakt.
In de horizontale arena lijkt de regering toe te staan dat het interambtelijk overleg versterkt
mag en moet worden, maar dat betekent niet dat het in de plaats mag komen van het
interkabinettenoverleg. Dat overleg blijft bestaan, maar ambtenaren zouden het meer
mogen ondersteunen via eigen overleg en zouden er deels aan deel mogen nemen.
De gerealiseerde afslanking lijkt dus nog niet echt een revolutionaire afslanking tot politiek
secretariaat te zijn, daarvoor zijn nog te veel adviseurs in dienst en hebben ze nog te veel
sturing en controle en nemen ze de horizontal en politiek-maatschappelijke interacties nog
te veel voor hun rekening.
5.3 De hervormingen van de Belgische politieke-ambtelijke relatie vanuit het perspectief
van de public service bargain theorie
Zowel Copernicus als BBB wilden de omvang van de kabinetten reduceren en wilden de aanstelling,
loopbaan en beloning van topambtenaren aanpassen. Het lijkt dan ook dat ze beiden een nieuw
type van ‘public service bargain’ in België wilden installeren, namelijk een ‘delegated kind of agency
bargain’, gekenmerkt door de introductie van managementcontracten, een mandaatsysteem,
resultaatgerichtheid, maar verantwoordelijkheid en autonomie en een hogere verlonging.
Toch is deze bargain shift niet volledig gerealiseerd. Het loopbaan- en beloningssysteem van de
topambtenaren is wel gewijzigd (al werd de verlonging op federaal niveau wel teruggeschroeft),
maar de ministeriële kabinetten zijn nog steeds omvangrijke en dominante spelers en de één-opéén relatie is nooit in alle beleidsdomeinen geïnstalleerd. Dit zou er op kunnen wijzen dat de
‘delegated agency bargain’ en de ‘thermostatic control’ moeilijk kaarden in ons politiek-ambtelijk
systeem, gekenmerkt door allerhande ‘checks and balances’. Bovendien bewijst het gebrek aan
succes om deze kabinetten de herleiden tot een politiek secretariaat de meervoudige
functionaliteit van deze instituties, het is dan ook de vraag of een verdere afslanking wel haalbaar
is.
62
5.4 Haalbaarheid en voorwaarden voor een andere politiek-ambtelijke verhouding
Een verder afslanking zou heel wat implicaties hebben en vereist een wijziging van een aantal
institutionele en culturele factoren:
-
-
-
Het gaat samen met een complete herpositionering van de ambtenaren in het politiekmaatschappelijk veld. Een nieuwe positie betekent ook nieuwe taken. We mogen er niet
zomaar van uit gaan dat de ambtenaren bereid en in staat zijn dit nieuwe takenpakket over
te nemen.
De horizontale en maatschappelijke contacten in ons verzuild politiek-maatschappelijk
systeem zijn per definitie nog steeds politieke contacten, waardoor ze niet zomaar
overgedragen kunnen worden.
Het vergt veel vertrouwen en een duidelijk mandaat om bepaalde beleidsvoorbereidende
taken goed te kunnen uitvoeren. Aangezien veel topambtenaren toegaven partijpolitiek
gelieerd te zijn, is dit zeker niet evident.
6. BESLUIT
De verhouding tussen ‘uitvoerende’ politici en de ambtenaren van die uitvoerende macht is een
relatie die cruciaal is voor een goede beleids- en beheersvoering. Het is echter een verhouding
waarbij partijpolitiek, het primaat van verkozen politici en politieke verantwoordelijkheid soms op
gespannen voet staan met de neutraliteit van ambtenaren en het algemeen belang dat die
ambtenaren verwacht worden te dienen.
Het voorbije decennia hebben zowel de federale, als de Vlaamse overheid getracht om de
verhouding enigszins te wijzigen, maar daarbij werden niet alle intenties in de praktijk omgezet.
7. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.288
63
HOOFDSTUK 10: BESTUUR EN BURGER
1. INLEIDING
Hoewel de relatie tussen burger en bestuur heel wat aspecten omvat, vernauwen we geleidelijk aan
de focus tot participatie van burgers aan het bestuur. Deze participatie omvat heel wat facetten en
de instrumenten die daartoe werden ingezet hebben een hele evolutie doorgemaakt.
2. HET OOSTERWEELDOSSIER ALS INLEIDEND VOORBEELD
Dit dossier is onderdeel van het masterplan voor mobiliteit rond Antwerpen en werd vanaf eind
jaren ’90 door de Vlaamse regering uitgewerkt. Bijna alle instrumenten die de verhouding tussen
burgers en openbaar bestuur vormgeven passeerden in één of andere vorm:
-
Informatiecampagne met tentoonstelling en maquette
Openbaar onderzoek waarbij elke burger zich kon informeren
Ambtelijke stuurgroep om plannen uit te tekenen
Advies bij Sociaal-Economische Raad, Milieu Raad en Ruimtelijke Ordening
Actiegroepen om meer inzicht te krijgen in de plannen
3. ONTWIKKELINGEN IN DE RELATIE TUSSEN BURGER EN BESTUUR
3.1 Veranderingen in de houding van de burger
Er zijn twee maatschappelijke trends die maken dat de burgers ander staan ten opzichte van de
overheid:
-
-
De trend tot individualisering en ‘dealignment’: onder meer door de ontzuiling en
secularisering worden de oude organisaties door burgers minder gezien als hun verbinding
met het bestuur. Als burgers het oneens zijn met een beleidsbeslissing richten ze
bijvoorbeeld een Facebook groep op ipv te protesteren langs politieke partijen.
Er zijn meer mogelijkheden dan vroeger om beslissingen en handelingen van het bestuur te
begrijpen, te doorgronden en kritisch te beoordelen. Dit door toename van de
scholingsgraad en beschikbaarheid van informatie.
De burger neemt verschillende rollen op en de overheid moet oog hebben voor die
verscheidenheid:
1) Burger als kiezer: De burger kiest vertegenwoordigers die hun belangen moeten verdedigen.
De keizer krijgt bij nieuwe verkiezingen kans om het mandaat te verlengen of te stoppen.
2) Burger als partner: De burger brengt samen met het bestuur een aantal zaken tot stand.
3) Burger als belastingbetaler: De burger wil zo weinig mogelijk belastingen betalen en wil dat
zijn geld nuttig gebruikt wordt.
64
4) Burger als gebruiker: Als gebruiker heeft de burger recht op een goede dienstverlening en
op een bestuur dat ten dienste van hem staat.
5) Burger als klager: Burgers willen hun ongenoegen kunnen aankaarten, eventueel
schadevergoedingen krijgen.
6) Burger als onverantwoordelijke: De verwachtingen die burgers koesteren zijn niet altijd
verantwoord, heb bestuur moet dan de nodige integriteitsregels op stellen.
3.2 Veranderingen in de houding van het bestuur
Vroeger werd participatie van burgers gevreest en zelfs soms gezien als iets gevaarlijks, het zou
leidden tot kwaliteitsverlies. Kijk maar naar het nazisme en het communisme.
Almond en Verba (1963) braken met een positieve benadering deze denkwijze. Om tot een
democratisch stabiel politiek bestel te komen is er ook een participatieve politieke cultuur nodig.
Politieke leiders bewijzen lippendienst aan participatie, maar pogen tegelijkertijd om in vele
gevallen de nieuw ingevoerde inspraakmogelijkheden te controleren en naar hun hand te zetten.
Oude machtsgewoonten worden immers niet zomaar opzij gezet.
4. PARTICIPATIE: WHAT’S IN A NAME?
4.1 Politieke burgerparticipatie
Bij politieke participatie gaat het om alle activiteiten ingericht door de besturen zelf. Het gaat om
beïnvloeding van de besluitvorming binnen de institutionele kenmerken van de representatieve
democratie met focus op de taken en bevoegdheden van de besturen.
Het bevat: deelname aan verkiezingen, kiesgedrag, deelname aan activiteiten van politiek partijen.
(case Oosterweel: openbaar onderzoek, ambtelijke stuurgroep, raadpleging van adviesraden,…)
4.2 Civiele burgerparticipatie
Hierbij gaat het om vormen van zelfredzaamheid op een formele in formele basis, om vormen van
zelfsturing waarbij burgers onderling bepaalde aspecten van het samenleven regelen, waarbij ze
ook bepaalde gedragsregels met elkaar afspreken.
Het bevat: buurtbeheer, ook rond instellingen zoals gemeenschappen, actiegroepe, rond milieu,
rond verkeer,… (bv.Gent: Buurt staat zelf in voor Sint-Baafsabdij)
 Na onderzoek blijkt dat de meeste persoonskenmerken geen invloed hebben op het al dan niet
participeren aan civiele participatie. Deze persoonskenmerken duiken echter wel op als we het
formele politieke participatiecircuit gaan bekijken. Civiele participatie zorgt dus voor minder
vertekening in de samenstelling van de participanten.
 Ook blijkt dat civiele participatie aanleiding geeft tot politieke participatie in meer formele
structuren (adviesraad, hoorzitting,…)
65
4.3 Sociale participatie
Hierbij gaat het om vrijwillige inzet in een sociale beweging (jeugdbeweging, sportclub,…) zonder
het oogmerk om het bestuur te beïnvloeden of een maatschappelijk probleem op te lossen.
Sociale participatie kan omslaan in ‘civiele’ of zelfs ‘politieke’ participatie.
5. EVOLUTIES IN DEMOCRATIE EN PARTICIPATIE
- 1e generatie burgerparticipatie:
Hangt aan bij de jaren ’70, en sluit aan bij de roep naar democratisering. Het gaat hier om meer
inspraak via adviesraden en hoorzittingen.
- 2e generatie burgerparticipatie:
Het kloofdenken maakte sterke opgang in België en daarbuiten. Mede door de opgang van het
Vlaams Blok geloofden veel politici en waarnemers dat er een grote vertrouwenskloof ontstaan
was tussen burgers en bestuur en dat die kloof enkel groeide. De ingrepen waren nu vooral
gericht op directe inspraak voor de individuele burger, door bijvoorbeeld een referendum.
- 3e generatie burgerparticipatie:
Sommige zeggen dat er en u een derde generatie burgerparticipatie is. Deze betreft enerzijds de
overheid die participeert in burgerinitiatieven en anderzijds de overheid die deze
burgerinitiatieven faciliteert. Het initiatief ligt bij de burgers.
MAAR: Van Caem stelt 2 barrières waardoor dit in praktijk moeilijk waar te maken is:
- De professionele barrière: Het oplossen van maatschappelijke problemen is zo verregaand
geprofessionaliseerd dat de samenleving afgeleefd heeft om sommige vraagstukken veel
simpeler door de burgers zelf te late oplossen.
- Het bestuurlijk plafond: dat ontstaat door de logge bureaucratie en allerlei formele
procedures en eisen van met name gemeenten en steden.
 dit alles is een cumulatief model: eens ingevoerd blijven veel van de voorzieningen gewoon
bestaan
 resultaat: België heeft te maken met een hybride democratie, een mengvorm van verschillende
democratietypes.
6. DE PARTICIPATIELADDER
Hoe hoger op de ladder, hoe meer de burger betrokken wordt bij het besluitvormingsproces.
6.1 De vele variaties op de participatieladder
De grondlegger van het idee was Arnstein. Maar wij bekijken de participatieladder van Pröpper en
Steenbeek (1998):
Bij hun is er een omslagpunt van gesloten beleidsvoering naar interactieve beleidsvoering. Om een
beleidsaanpak echt ‘interactief’ te noemen moet er voldoende openheid zijn. Daarmee bedoelt
66
men in eerste instantie inhoudelijke openheid, maar ook openheid naar actoren toe en openheid
van het proces. Expliciet geeft de ladder ook aan dat een bepaald participatieniveau appelleert aan
een bepaalde rol van de overheid en de participant. Merk op dat bij de onderste twee treden een
bestuurscentrisch perspectief overheerst. Belanghebbenden worden geïnformeerd of
geraadpleegd. Vanaf het niveau ‘adviseren’ ontstaat (de schijn van) meer gelijkwaardigheid tussen
bestuur en belanghebbenden.
Schema: zie pagina 303 in boek.
67
6.2 Kritieken op ladders
Ze doen geen recht aan de complexiteit van participatie.
- niet iedereen participeert in gelijke mate aan dezelfde participatie-instrumenten
- instrumenten worden zeer statisch ingevuld. Een hoorzitting kan evengoed verder gaan
dan louter het informeren van het publiek.
- verondersteld dat er sprake is van hiërarchie, terwijl een bestuur misschien niet telkens
moet streven naar de hoogste vorm van participatie.
- een eenzijdige focus op de impact die participatie kan hebben. Men kan participatie ook
beoordelen en rangschikken op basis van andere aspecten, zoals de intensiteit van
deelname.
7. EEN AANTAL INSTRUMENTEN UITGELICHT
7.1 Openbaar onderzoek en bezwaarschriften
Bij elk infrastructuurproject moeten enkele formele procedures overlopen worden:
- Milieueffectenrapport (MER): om de milieugevolgen van een bepaald besluit in kaart te brengen
en dit voordat het besluit wordt genomen.
- Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP): om een wijziging van de bodembestemming van een bepaald
gebied in kaart te brengen. Deze bodembestemming is vastgelegd in het Ruimtelijk Structuurplan.
 Voor grote projecten is daarbij een openbaar onderzoek nodig, waarbij de belanghebbenden
geïnformeerd worden en net als bij de RUP de mogelijkheid hebben om bezwaarschriften in te
dienen. Het schepencollege moet deze bezwaarschriften bekijken alvorens uitspraak te doen over
de stedenbouwkundige vergunning.
7.2 Openbaarheid van bestuur
Sluit aan bij de ruimere trend naar meer transparantie die vanaf de jaren ’90 begon, onder meer als
gevolg van het kloofdenken.
Openbaarheid van bestuur bevat twee aspecten:
- Actieve openbaarheid: gaat uit van het bestuur en bestaat erin het publiek uit eigen
beweging en op een systematische, correcte wijze in te lichten over allerlei
beleidsaspecten.
- Passieve openbaarheid: legt de focus op de burger die een actieve rol dient op te nemen.
De burger kan op eenvoudig verzoek bestuursdocumenten raadplegen, hij hoeft hier zelfs
geen enkele motivatie voor te geven.
Voordelen:
1) democratische meerwaarde: openbaarheid zorgt voor gelijke informatie
2) een betere rechtsbescherming van de burger
3) positief voor beleidsondersteuning: beslissingen worden makkelijker aanvaard
68
als er volledige kennis is
4) zet aan tot meer rationeel, doelgericht en efficiënt werken van de overheid
Gevaren:
1) soms is er gewoon te veel informatie of te complexe en dan blijft de aanvrager
toch nog op zijn honger zitten
2) passieve openbaarheid vereist ook veel actieve inzet van de burger
3) gevaar voor beleidsvoering: zowel intern als extern kan men zich er voor hoeden
om nog informatie beschikbaar te maken of uit te wisselen
7.3 Referendum en volksraadpleging
In een referendum wordt een geplande of reeds besliste beleidsmaatregel voorgelegd aan kiezers
waarop zij met ja of neen kunnen antwoorden. In het geval van een referendum is de uitspraak van
de kiezers bindend, bij een volksraadpleging is de uitslag enkel consultatief en kan deze samen met
andere overwegingen meegenomen worden in de uiteindelijke besluitvorming.
Volksraadpleging:
- het onderwerp heeft meestal betrekking op ruimtelijke ordening en infrastructuur
- ze komen er nagenoeg allemaal op vraag van een actiegroep
- er moet altijd een bepaald percentage mensen komen stemmen voor het telt
8. VOOR- EN NADELEN VAN PARTICIPATIE
Voordelen: verschillende motieven voor participatie:
-
Het draagvlak voor een bepaald beleidsdomein wordt vergroot
Het verhoogt de democratische legitimiteit van het beleid
Het dicht de kloof tussen burger en bestuur
Interactieve beleidsvoering past binnen het streven naar politieke en bestuurlijke
vernieuwing
Het draagt bij tot een beter imago van de overheid
Doorbreekt de ‘verkokering’
Door kennis te maken met meerdere vormen van kennis kan men betere analyses maken
van het probleemveld en zo ook betere oplossingen creëren
Volgens Edelenbos hangen sommige motieven zo sterk samen dat er zelfs een motievenketen
kan worden ontdekt:
Verhogen democratische
legitimiteit
Dichten kloof tussen
burger en bestuur
Vergroten van probleemoplossend vermogen
Versnellen van het beleidsproces
Vergroten van draagvlak voor beleid
Verhogen van kwaliteit
beleid
69
Kanttekeningen:
-
-
-
Er is nog niet veel onderzoeksmateriaal over, want effecten vaak pas op langere termijn
meetbaar
‘vergroten van het draagvlak’ zou achterhaald zijn, want er is de mogelijk tot een
participatieparadox: hoe meer participatiemogelijkheden worden geschapen, hoe groter
de kloof tussen de burgers die daarvan gebruik (kunnen) maken en zij die dat niet kunnen
Interactieve beleidsvoering leidt niet noodzakelijk tot een versnelling van de
besluitvorming maar heeft ook het risico tot vertraging ervan
Het leidt niet perse tot inhoudelijke verrijking, kan ook tot inhoudelijke verarming omdat
men misschien de participanten tegemoet wil komen en daardoor minder goede
oplossingen kiezen.
Representativeit? Slechts een deel van de bevolking zal meeoden en meestal zullen het
dezelfde personen zijn.
9. BESLUIT
Zowel de burger als het bestuur hebben veranderingen ondergaan. Enerzijds is de burger kritischer
en mondiger geworden ten aanzien van het overheidsoptreden, anderzijds is ook de overheid zelf
gevoeliger geworden voor de mening van de burger. Dit heeft geleid tot het inzetten van allerhande
instrumenten om tegemoet te komen aan deze twee revoluties.
Wees dus zeker altijd kritisch als je het over participatie hebt.
10.
VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.313
70
HOOFDSTUK 11: BESTUUR EN MIDDENVELD
1. INLEIDING
Dit hoofdstuk handelt over de participatie van de georganiseerde samenleving van overheden.
Aangezien deze groepen zich tussen burgers en overheden in bevinden spreekt men ook wel over
het maatschappelijk middenveld.
2. CONCEPTUEEL KADER: MIDDENVELDORGANISATIES, NON-PROFIT
ORGANISATIES EN BELANGENGROEPEN
Het maatschappelijk middenveld kan zowel in negatieve als in positieve zin worden gedefinieerd.
 de negatieve definiëring omschrijft middenveld als een handelingssfeer die niet overheid, niet
markt en niet de privé-sfeer is. Daarom worden ze soms ook als private non-profit organisaties
omschreven.
 een positieve definitie omschrijft Habermas de Zivilgeselshafft als alle verenigingen, organisaties
en bewegingen die min of meer spontaan zijn ontstaan en die er voor zorgen dat de
bekommernissen die in de privé-sfeer omtrent maatschappelijke problemen ontstaan, opgenomen
worden, aggregeren en versterkt in de sfeer van de politieke openheid worden gebracht.
Het middenveld bevat dus meerdere soorten organisaties. We beperken ons tot de relatie tussen
overheid en belangengroepen enerzijds en tot de relatie tussen overheid en non-profit organisaties
die het beleid van de overheid uitvoeren anderzijds.
3. THEORETISCHE SITUERING VAN DE VERHOUDING TUSSEN MIDDENVELD EN
OVERHEID
3.1 Modellen over de state-society relatie als één geheel

In de politicologische interest intermediation literatuur worden 3 modellen als basistype naar
voor geschoven: pluralisme, neo-corporatisme en cliëntelisme.
Zie afbeelding p 321
-
Pluralistische relatie: er is een veelheid aan niet-hiërarchisch geordende maatschappelijke
groepen die onderling concurreren om toegang tot en invloed op de overheid, waarbij
71
-
-




groepen gelijke invloed hebben, de toegang tot de overheid altijd open is en de overheid
neutraal is in haar relaties met deze groepen.
Neo-corporatisme: Staat diametraal op het pluralistische model. Een systeem van
belangenvertegenwoordiging waarvan de onderdelen georganiseerd zijn in een beperkt
aantal van enkelvoudige verplichte, niet concurrerende, hiërarchische geordende en
functioneel gedifferentieerde groeperingen. Deze worden erkend door de overheid en ze
krijgen een monopolie van vertegenwoordiging binnen hun respectieve beleidssferen in
ruil voor het eerbiedigen van een zekere controle op de selectie van de leiders en op de
formulering van eisen en steunbetuigingen.
Cliëntelisme: een belangengroep is in de ogen van de overheid de enige
vertegenwoordiger van een bepaald beleidsveld waardoor deze groep voor de overheid
het enige aanspreekpunt wordt. Deze unieke cliëntèle-relatie kan echter wel uitmonden
in een situatie van ‘capture’, als als de organisaties in staat zijn om het overheidsbeleid in
de richting van hun eigen belangen te sturen en je eerder van een private policy zou
spreken.
Deze drie basismodellen kunnen de empirische variëteit onmogelijk echt vatten.
In de politieke sociologie werd er aandacht besteed aan het fenomeen verzuiling. Dit is een
verregaande organisatie van het dagelijkse leven op grond van ideologische/
levensbeschouwelijke verscheidenheid, waardoor aparte werelden ontstaan, die in hun
afzonderlijke verenigingen of via een partij met de staat transacties aangaan. Verzuiling is vaak
bekritiseerd maar het zou ook voor stabiliteit gezorgd hebben. Verzuiling impliceerde een
sterke verwevenheid tussen (delen van de) state en (delen van de) society en voorzag een
belangrijke rol voor politieke partijen.
Ook bestuurskundige auteurs hebben getracht om modellen op te stellen. Zij hanteren de term
‘beleidsnetwerk’ wanneer ze het hebben over de relatie tussen overheid en belangengroepen.
Er is dus een grote diversiteit aan modellen en concepten, maar er gaat altijd een gelijkaardige
analyse achter schuil. Enige kanttekening op de diverse modellen is dat ze vooral tussen
belangengroepen en de uitvoerende macht van de overheid zijn. Daarbij gaat men voorbij aan
het feit dat belangengroepen met een veelheid aan overheidsactoren contact hebben.
3.2 De state society relatie vanuit het perspectief van de belangengroepen
Er zijn veel verschillende visies op hoe de belangengroepen invloed uitoefenen. Zo onderscheidde
Saward 6 machtsfactoren, hanteert Noort 5 strategieën die pressiegroepen kunnen gebruiken. Qua
technieken maken vele auteurs een onderscheid tussen directe en indirecte pressie. Directe pressie
staat dan voor directe contacten met de beleidsmakers en indirecte pressie voor contacten via
andere kanalen (media en publieke opinie).
Vander Elst (2009) ontwikkelden een conceptueel model van beleidsbeïnvloeding dat een
beïnvloedingsstrategie beschouwt als de gemotiveerde koppeling van keuzes omtrent kanaal,
middelen en timing.
72
BEÏNVLOEDINGSSTRATEGIE ALS PATROON
Motieven
Keuze KANAAL
Keuze MIDDEL
keuze TIJDSTIP
Media, rechters,
pressiegroep,
publiek, kabinet,
politieke partij,
administratie
Argumenteren
onderhandelen
overhalen
demonstreren
procederen
contesteren
Agandasetting
beleidsbepaling
beleidsvoorbereiding
3.3 De state-society relatie vanuit het perspectief van de overheid
3.3.1 Belangengroepen Betrekken bij de beleidsvoorbereiding




Voordelen:
- inhoudelijke voordelen, ze weten soms beter wat de maatschappelijke problemen zijn
- ze kunnen draagvlak en steun verwerven, ze zorgen namelijk voor een verhoging van het
democratische gehalte van overheidsbeslissingen
Nadelen:
- groepen hebben niet noodzakelijk het algemeen belang in het achterhoofd
- hun visie kan haaks staan op de visie van politici die verantwoording moeten afleggen
De mate en de wijze waarop belangengroepen bij het beleid betrokken worden verschilt
tussen landen
Ook het palet aan consultatiearrangementen verschilt
3.3.2 Beleidsuitvoering: inschakeling van de non-profit organisaties



3 manieren:
1) als ‘supplement’: ze zijn vooral actief in die segmenten van de markt die de overheid
niet wil of kan bedienen.
2) als ‘complement’: voor de publieke dienstverlening waardoor beide actoren elkaars
voor- en nadelen kunnen compenseren.
3) als ‘tegenstander’: van de overheid. Ze treden op als spreekbuis voor de belangen
van hun leden en de eigen achterban.
Voordelen:
- signaal dat overheid zelforganisaties van burgers belangrijk vindt
- beleidsuitvoering door non-profit organisaties zou goedkoper zijn dan door ambtenaren
Nadelen:
- verzwakt de sturingsmogelijkheden van de overheid
- overheid verliest zicht op de maatschappelijke problemen
- cliënten van de publieke diensten gerealiseerd door non-profit organisaties kunnen de
bevoegde minister moeilijk ter verantwoording roepen.
73

Non-profit organisaties moeten voer voldoende beleidsautonomie beschikken om flexibel te
kunnen inspelen op de veranderende situaties in het werkveld waarin zij aanwezig zijn.
4. DE VERHOUDING TUSSEN MIDDENVELD EN OVERHEID IN VLAANDEREN:
SCHETS VAN DE BASISKENMERKEN
4.1 Belang van het maatschappelijk middenveld in Vlaanderen: enkele cijfers
Het middenveld in Vlaanderen is heel omvangrijk uitgebouwd op diverse beleidsvelden. Ons land
heeft de derde meest uitgebouwde non-profit sector.
4.2 Verzuiling
De verzuiling in ons land begon op het eind van de 19e eeuw, maar kende vooral een grote groei in
de eerste helft van de 20e eeuw. Kenmerken voor de verzuiling was ook dat ze resulteerde in een
groeiend belang van de private non-profit sector.
Volgens Mierlo zorgde de ontzuiling voor het einde van de hiërarchische ondergeschiktheid van de
belangengroepen. Belangengroepen zijn nu zelf preferentiemakelaars geworden.
Wilt dit dan zeggen dat zuilen vandaag niet meer bestaan? Nee. Zuilen bestaan nog steeds maar
hun secundaire kenmerken zijn dominant geworden. We spreken nu over politieke concerns. Ze zijn
verworden tot omvangrijke netwerken van organisaties waartussen tal van verbindingen bestaan.
4.3 Non-profit organisaties als uitvoeringsactoren
In het verlengde van de verzuiling is een trend ontstaan om de beleidsuitvoering ten dele over te
laten aan de private non-profit sector. Zo keren vakbonden de werkloosheidsuitkeringen uit,
vergoeden mutualiteiten particulieren en zorgverstrekkers,… In diverse beleidsvelden domineren
non-profit organisaties zelfs de beleidsuitvoering.
Door afwezigheid van winstmotief onderscheiden non-profits zich van puur commerciële
organisaties. In algemene termen blijkt dat subsidies van de overheid voor het grootste deel van
alle non-profits zo’n 75% van alle werkingsmiddelen vertegenwoordigd. Het zijn dan als het ware
‘semi-publieke organisaties’.
De overheidssteun kan verschillende vormen aannemen: subsidies, contractuele ondersteuning,
derde betaler-systeem en giften.
4.4 Neo-corporatisme
België en Vlaanderen behoren tot het neocorporatistische model.
-
Vooral op socio-economisch vlak is het neo-corporatisme sterk herkenbaar.
74
-
-
Overleg tussen belangengroepen en overleg tussen belangengroepen en overheid vinden
zowel structureel als informeel plaats.
Op formeel-structureel vlak zijn er overlegorganen, adviesorganen en bestaan er diverse
overlegcommissies in de schoot van de administraties.
Op federaal niveau zijn er organen als de Nationale Arbeidsraad, de Centrale Raad voor het
bedrijfsleven,…die de regering adviseren over haar beleidsvoorstellen.
Op Vlaams niveau verenigt de SERV de functies van de NAR en de CRB, maar is er ook een
apart overlegorgaan tussen de regering enerzijds en de sociale partners anderzijds, namelijk
het VESOC.
Zowel op federaal als op Vlaams niveau moeten de adviesraden formeel en verplicht om
advies gevraagd worden door de regering bij de uitwerking van een beleidsvoorstel.
4.5 Medebeheer
In navolging van de sterke verwevenheid die bestaat in de beleidsvoorbereiding, worden
belangengroepen ook vaak betrokken bij de beleidsuitvoering. Niet alleen om deze uitvoering op te
nemen in plaats van de overheid, maar ook doordat ze structureel deel uitmaken van bestuurs- en
beheersorganen van uitvoerende agentschappen.
Voorbeelden van medebeheer zijn zowel te vinden op federaal als Vlaams niveau:
Op federaal niveau worden de openbare instellingen van de sociale zekerheid (OISZ) paritair
beheerd doordat elk van de instellingen een beheerscomité kent waarin sociale partners en
eventueel nog andere maatschappelijke actoren in vertegenwoordigd zijn.
Op Vlaams niveau wordt een agentschap zoals de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en
Beroepsopleiding ook beheerd door een Raad van Bestuur waarin vooral de sociale partners
zetelen.
5. BESLUIT
Het middenveld in Vlaanderen is uiterst belangrijk. Er is vaak geen strikte grens te trekken tussen
wat state is en wat society is.
6. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.336
75
DEEL 4: KWALITEITSMAATSTAVEN IN
HET OPENBAAR BESTUUR
HOOFDSTUK 12: GOED BESTUUR
1. INLEIDING
Bestuurskunde heeft zowel een analytische als een normatieve component. We willen niet enkele
weten hoe het openbaar bestuur in elkaar zit, we willen het ook verbeteren.
Dit hoofdstuk behandeld het normatieve luik van de bestuurskunde: wat het zou moeten zijn dus.
We gaan op zoek naar wat goed openbaar bestuur is en dus naar bestuurskundige
kwaliteitsmaatstaven.
2. BESTUURSKUNDIGE KWALITEITSMAATSTAVEN
Op het collectieve nut is moeilijk een prijs te plakken. Vandaar dat we op zoek gaan naar
maatstaven voor goed openbaar bestuur waarbij de kans op publieke waardecreatie het hoogst is.
Het is vooral van belang dat er toegevoegde waarde wordt gecreëerd, minder of dat in publieke of
private handen gebeurt.
Bestuurskundige kwaliteit gaat dus over de kernwaarden in het openbare bestuur. Hood (1991)
spreekt van 3 families van waarden die hij sigma, theta en lambda waarden noemt.
Sigma type: “scherp en
doelgericht”
Meer met minder
Wat betekent
succes?
Wat betekent falen? Verspilling
Hoe wordt succes
Tijd en geld
en falen uitgedrukt?
Concrete
Doelgericht,
maatstaven
effectief,
efficiënt,
zuinig,
gecoördineerd
Theta type: “eerlijk en
rechtvaardig”
Oprechtheid
Malversaties
Vertrouwen en
legitimiteit
Transparant, openbaar,
inspraak,
verantwoording,
klantgerichtheid,
rechts- en
belangenbescherming
Lambda type: “robuust
en dynamisch”
Betrouwbaarheid en
aanpassingsvermogen
Catastrofes
Veiligheid en zekerheid
Redundantie,
diversiteit,
robuustheid,
geïntegreerd,
innovatief,
lerend
2.1 Sigma waarden: een scherpe en doelgerichte overheid
2.1.1 Definitie
76
Sigma waarden willen een scherpe en doelgerichte overheid. Vermijdbare verspilling en
incompetentie zijn in deze optiek de belangrijkste faalcriteria. Succes en falen worden gemeten in
termen van tijd en geld. Resultaat telt.
2.1.2 Wat zijn kwaliteitsmaatstaven in de familie van de sigma waarden?





Een goed openbaar bestuur is doelgericht. Het stelt doelen en actualiseert ze.
Een goed openbaar bestuur is effectief. Het richt zich niet enkel op de doelstellingen, maar
behaalt ze ook.
Een goed openbaar bestuur is efficiënt. Er wordt zoveel mogelijk geproduceerd met zo
weinig mogelijk productiemiddelen.
Een goed openbaar bestuur is zuinig. Men verwerft de productiefactoren zo goedkoop
mogelijk.
Een goed openbaar bestuur coördineert. Men stemt de activiteiten van de individuele
organisaties af op het geheel van overheidsorganisaties.
2.1.3 Kijken naar de overheid door een Sigma-bril
Bekijk het input-output model op pagina 347. Dit is een belangrijk denkkader dat de sigma warden
heeft ingeprent. Het bevat de evaluatiecriteria.
Vaak gaat men er van uit dat een doelgerichte overheid meestal een kleine overheid is. Nochtans
kan ook een grote overheid scherp en doelgericht zijn.
2.1.4 Voorbeeld
Zie voorbeeld over gordel dragen op pagina 348.
2.2 Theta waarden: een integere, rechtvaardige en democratische overheid
2.2.1 Definitie
Theta waarden hebben te maken met het streven naar integriteit, redelijkheid en burgerschap.
Kortom, de overheid moet niet enkel efficiënt en effectief zijn, ze moet ook als legitiem ervaren
worden door de burgers.
2.2.2 Wat zijn de maatstaven in de familie van de Theta waarden?






Transparant: de overheid moet een glazen huis zijn en beslissingen motiveren.
Openbaar: openbaarheid van bestuur.
Laat inspraak toe: vooral de verkiezingen.
Klantgericht: Burger is klant en er moet een goede dienstverlening zijn.
Biedt rechts- en belangenbescherming: belangrijk in democratische rechtstaat.
Verantwoord zich: ‘accountability’: verantwoorden en motiveren wat ze doen
77
2.2.3 Kijken naar de overheid door een Theta-bril
Het New Public Management legde de laatste jaren sterk de nadruk op de sigma waarden. Toch zijn
er twee voorbeelden van denkkaders die geïnspireerd zijn op de theta waarden:
- de modellen van de drie E’s en de drie R’s. Naast de 3 E’s uit de sigma groep (economy, efficiency,
effectiveness), moeten we ook aandacht hebben voor de drie R’s uit de theta groep
(rechtmatigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid).
- de principes van behoorlijk bestuur: het gaat hier om een gedragscode die ambtenaren en politici
moet helpen om juist te handelen.
2.2.4 Voorbeeld
Discussie over nachtvluchten.
2.3 Lambda waarden: een robuuste en dynamische overheid
2.3.1 Definitie
Lambda waarden hebben te maken met betrouwbaarheid, robuustheid, uithoudingsvermogen,
herstellings- en aanpassingsvermogen. Het gaat over een overheid die er staat en die in staat is om
zich aan te passen aan een veranderende omgeving. Een weerbare overheid blijft functioneren, ook
in moeilijke tijden. Het regime telt. Bijvoorbeeld: investeren in rampenplannen, investeren in
kennisopbouw in de publieke sector.
2.3.2 Wat zijn de maatstaven in de familie van de Lambda waarden?





Creëert redundantie: het onderhouden van back-up infrastructuur die de bestaande
capaciteit dupliceert kan perfect te verdedigen zijn.
Zorgt voor diversiteit in haar aanpak
Is robuust: ze garandeert een basisvoorziening en voorziet waar het kan een kwaliteit van
dienstverlening en productie die groter is dan wat strikt nodig is voor haar taken.
Integreert: het probleem staat centraal en de verschillende overheidsdiensten stemmen
hun acties af op de probleemoplossing
Is open vermijdt leerfalen: voornamelijk openheid van het managementsysteem voor
andere organisaties en minder de openheid voor de burgers.
2.3.3 Kijken naar de overheid met een Lambda-bril
Onze maatschappij is bijna obsessief bezig met het beheersen van risico. We verwachten dat de
overheid zoveel mogelijk het maatschappelijke risico beperkt.
Er zijn een 3tal voorbeelden van denkkaders:
- competentievallen: Een competentieval ontstaat wanneer werknemers leren werken met een
bepaalde technologie of methodiek en daarom deze technologie of methodiek zullen blijven
gebruiken en herbevestigen. Tegelijkertijd sluiten ze andere, misschien betere oplossingen uit. Dit
78
leidt tot problemen wanneer de omgeving verandert en de technologie of methodiek niet langer
aangepast is.
- risico-analyses: hierin worden problemen geanalyseerd op twee dimensies. Ten eerste gaat men
na wat de kans is dat een bepaald incident zich voordoet. Ten tweede gaat men na wat de impact
is van de incidenten.
- kritische infrastructuur: het gaat hierbij om voedselbevoorrading en drinkwater, energie,
gezondheidszorg, informatiessystemen, transportsystemen,…
2.3.4 Voorbeeld
De rol van de overheid in de financiële crisis
3. HOE VERHOUDEN KWALITEITSMAATSTAVEN ZICH TOT ELKAAR?
Kwaliteitsmaatstaven kunnen zich op twee manieren tot elkaar verhouden: in contradictie of als
complement.
3.1 Complementair op het maatschappijbrede niveau
Toonen stelde dat de drie groepen van bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven elkaar als
voorwaarde vooraf nodig hebben. De legitimiteit van het regime (lambda) is een noodzakelijke
voorwaarde voor de legitimiteit van de procedures (theta) die op zijn beurt noodzakelijk is voor een
functionele legitimiteit (sigma). Men kan dus maar een efficiënt en effectief openbaar bestuur
hebben als een bepaald niveau van betrouwbaarheid, openheid en eerlijkheid is bereikt.
 bepaalde minimumdrempels moeten overschreden zijn!



Volwassen democratieën komen in meer of mindere mate aan alle drie groepen
kwaliteitsmaatstaven tegemoet.
De New Public Management hervormingen benadrukten in eerste plaats de sigma waarden
(efficiëntie en effectiviteit). In tweede orde wonnen bepaalde theta waarden aan belang.
In ontwikkelings- of ontwikkelende landen staat het openbare bestuur vaak minder sterk.
De overheid blijft er onder de minimumdrempels. Een minimale betrouwbaarheid, openehid
en integriteit van de overheid ontbreekt. Zonder dat aan deze minimumvereisten voldaan is,
is het moeilijk om de efficiëntie en doelgerichtheid te verbeteren.
3.2 Contradictie op maatregel niveau
Op het niveau van een concrete maatregel worden de contradicties en conflicten scherper. Door te
kiezen voor een bepaalde werkwijze kiest men tegelijk voor een bepaald waardepatroon. We geven
drie voorbeelden:
3.2.1 Sigma versus Theta: ‘the pursuit of absolute integrity’ en de ‘audit explosion’
Integriteit versus efficiëntie en effectiviteit:
79
-
Integriteit bij de New Yorkse politie: integriteit van het korps steeg, maar de efficiëntie
verminderde door vertraging van besluitvorming, overcentralisatie, slecht moraal,…
Auditexplosie eind jaren ’90: controle op organisatie steeg, cultuur van controle werd
verdrongen door een cultuur van vertrouwen.
3.2.2 Sigma versus Lambda: De Britse spoorwegen
Efficiënt versus robuust, open:
De Britse Spoorwegen werden in de jaren ’90 geprivatiseerd en vele investeringen werden gedaan.
De financiële structuur van Railtrack was echter te zwak om het investeringtempo te volgen. De
efficiëntiedoelstellingen van de privatisering leidden tot een onbetrouwbaar systeem en de
hervorming moest worden teruggedraaid.
3.2.3 Theta versus Lambda: ‘League tables’ en de ‘death of common sense’
Integer versus robuust:
-
-
League tables: rangschikkingen van beste scholen, hospitalen,…in VK. Dus er is een grote
openheid, maar deze tast echter de betrouwbaarheid en de robuustheid van de overheid
aan. Want er is steeds interpretatie nodig, en nu zullen de scholen vooral nog goed willen
scoren op de test.
Death of common sense: gedetailleerde regulering zorgt vaak voor te weinig ruimte voor
discretie. Bv de wet op het verstoren van de habitat van bedreigde diersoorten. Hierdoor
durfden mensen niet in te grijpen bij een bosbrand die dan wel alles vernielde
3.3 Contradictorisch of complementair? Een uitweg uit de paradox
Kwaliteitsmaatstaven kunnen zowel complementair als contradictorisch zijn. Op een bepaald tijstip
kan er bijvoorbeeld een sterke nadruk liggen op een weerbare overheid die desnoods iets boven
haar stand leeft (lambda) en minder op een integere en eerlijke overheid (theta). Stel dat er
omwille van enkele schandalen theta belangrijker word en tegelijkertijd is er een economische
recessie. Deze gebeurtenissen reflecteren zich ook in het bestuurlijk beleid.
Kwaliteitsverwachtingen zijn dynamisch en dus meoten ook de maatregelen die de overheid neemt
zich aanpassen. Men zal een integriteitsbeleid (theta) voeren gecombineerd met een
bezuinigingsronde (sigma). In de nieuwe situatie is er dan een dominantie van sigma en theta
waarden, met minder belang aan lambda waarden.
4. BESLUIT
We onderscheidden drie groepen van kwaliteitsmaatstaven: de sigma, theta en lambda familie.
Elke groep bekijkt kwaliteit op een andere manier. Vaak spreekt men kwaliteitsmaatstaven niet uit.
5. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.363
80
HOOFDSTUK 13: ETHIEK EN INTEGRITEIT
1. INLEIDING
‘Ambtelijke integriteit’ (of ‘ethiek’ of ‘deontologie’) krijgt de jongste jaren veel aandacht, zowel in
de academische literatuur al s in de praktijk.
2. INTEGRITEITSBELEID IN DE OVERHEID: EEN INTRODUCTIE
2.1 De begrippen: wat is ethiek, integriteit, integriteitsbeleid




Ambtelijke integriteit = het handelen in overeenstemming met de algemeen aanvaarde
waarden, normen en regels die gelden in de overheid
Bronnen:
- wet en regelgeving, maar…
* geen regelgeving
* conflicterende regelgeving
* onethische regelgeving
- oplossing: systematische analyse van situatie
* wat is het probleem?
* wat zijn gevolgen van alternatieven?
* hoe voel ik me bij de gevolgen?
Ethische dilemma’s = situaties waarbij waarden en normen in het geding zijn en waarbij een
keuze moet worden gemaakt uit meerder alternatieven, terwijl voor elk van die
alternatieven goede redenen te geven zijn. Wat men ook doet, er zal altijd een zekere
morele kost volgen. Bepaalde waarden zullen geschonden worden.
Integriteitsbeleid = het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van
de overheid in haar geheel en het integere optreden van de individuele ambtenaren
afzonderlijk te bevorderen.
2.2 Recente evolutie: ‘integriteitsbeleid’ als eigenstandig subdomein
2.2.1 Evoluties in de samenleving en binnen de overheid
1) De burger wordt steeds mondiger en steeds meer een kritische consument van openbare
diensten. Dit leidde tot meer openbaarheid van het bestuur en spreekrecht/spreekplicht.
2) Ambtenaar gaat van loutere uitvoerder naar een echte medespeler in het beleidsproces. Ze
werken actief mee aan de beleidsvoorbereiding.
3) De bredere maatschappelijke normen evolueren.
4) New Public Management heeft enkele belangrijke ethische uitdagingen gecreëerd.
2.2.2 Integriteitsbeleid als antwoord op de evoluties
De vier net geschetste evoluties leiden tot uitdagingen inzake integriteit.
81
2.3 De benaderingen: welk integriteitsbeleid?
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de controlerende en de stimulerende benadering.
De ‘controlerende’ benadering
- Vanuit pessimistisch mensbeeld:
Onethisch gedrag voorkomen
- Nadruk op externe controle: formele
regels die specifiëren wat ambtenaren
moeten vermijden
-
-
Typische instrumenten:
* wetgeving
* strikte gedragscodes
* strikte procedures
Mogelijke excessen:
* rigiditeit, doelverschuiving
* ‘administrative evil’
De ‘stimulerende’ benadering
- Vanuit optimistisch mensbeeld:
Ethisch gedrag stimuleren
- Nadruk op interne controle:
oordeelsvermogen aanscherpen,
ondersteunen in het omgaan met
dilemma’s
- Typische instrumenten:
* workshops
* ambitieuze ethische codes
* individuele begeleiding
- Mogelijke excessen:
* willekeur
* weinig bestand tegen misbruik
 in de praktijk komt het er op aan de controlerende en stimulerende benadering te combineren
 het ontwikkelen en uitvoeren van een integriteitsbeleid is dus een complexe en uitdagende
balanceeroefening tussen twee complementaire, maar ook tegengestelde, benaderingen.
2.4 De tegenargumenten: waarom een integriteitsbeleid?
2.4.1 “Er zijn nauwelijks integriteitsproblemen in onze organisatie”
Enkel door een goed controle-instrumentarium kan men zich een zeker beeld vormen van de
prevalentie van integriteitsschendingen.
2.4.2 “Door een integriteitsbeleid zullen we de schandaalsfeer en het wantrouwen in de
administratie en de politiek nog aanwakkeren.”
Het is niet zozeer de bedoeling van het integriteitsbeleid om integriteitsschendingen aan het licht te
brengen, maar vooral om toekomstige schendingen te voorkomen. Deze stelling getuigt ook van
weinig vertrouwen in de burgers.
2.4.3 “’Integriteitsbeleid’ is vooral mooi als ‘wnidow-dressing’ en dient vooral de belagnen van de
organisatie en het topmanagement. Het heeft geen echte relevantie voor de praktijk en zeker
niet voor de praktijk van de uitvoerende ambtenaar.”
Een goed ontwikkeld en gebalanceerd integriteitsbeleid kan juist bijzonder relevant zijn voor de
uitvoerende ambtenaren. Ambtenaren worden in de praktijk immers vaak met dilemma’s
geconfronteerd en worden daarbij niet zelden in de steek gelaten door hun managers.
82
2.4.4 “De medewerkers zullen zich aangevallen voelen als we zo een beleid introduceren. Het is
alsof we ze ervan beschuldigen niet integer te zijn.”
Integriteitsbeleid heeft niet alleen een controlerende, maar ook een ondersteunende, stimulerende
dimensie.
2.5 De risico’s: hoe de excessen van integriteitsbeleid vermijden?
2.5.1 Risico’s verbonden aan het voeren van integriteitsbeleid
Een eerste evident risico is het gevaar dat men het integriteitsprobleem te veel zou overdrijven.
Ook is er het risico dat de verleiding om te trappen in de ‘alles is integriteit’-val.
Op het moment dat men overal integriteitsproblemen ziet, wordt het tijd om wat gas terug te
nemen. Het risico op overdrijven en het ongewild ondermijnen van het vertrouwen in de overheid
kan men deels opvangen door de nadruk te leggen op ethische dilemma’s en op een stimulerende
benadering van integriteitsbeleid.
2.5.2 Risico’s verbonden aan ‘integriteitsbeleid’ als een apart subdomein
1) De personele en financiële meerkost: de investering in integriteitsactoren en hun opleiding, de
tijdsinvestering,…
2) Coördinatie met andere beleidsdomeinen. Een apart domein zorgt misschien voor een kakofonie
met soms zelfs tegensprekende instrumenten uit allerlei hoeken.
3) door het aanduiden van integriteitsverantwoordelijken worden nieuwe belangen gecreëerd. Zo
ontstaat immers een groep van professionals die er belang bij hebben om zo veel mogelijk
integriteitsproblemen (uit) te vinden.
3. INTEGRITEITSBELEID IN OVERHEIDSORGANISATIES: RAAMWERK
Het ‘integrity management framework’ of integriteitsraamwerk is gesteund op drie pijlers. De pijler
die doorgaans de meeste aandacht krijgt is die van de instrumenten van een integriteitsbeleid.
Naast de instrumenten zelf heeft men ook processen nodig om die instrumenten als het ware tot
leven te wekken en vervolgens in leven te houden en indien nodig aan te passen. Tot slot heeft men
ook structuren nodig: het integriteitsbeleid moet een plaats krijgen in het organogram van de
organisatie.
Er is een onderscheid tussen instrumenten en processen in de kern enerzijds en complementaire
instrumenten en processen anderzijds.
- in de kern: als primaire doelstelling het stimuleren en afdwingen van integriteit
(bv.deontologische code, klokkenluidersregelingen,…)
- complementaire: hebben dit niet als primaire doestelling, maar zijn wel belangrijk voor het
bereiken van die doelstelling (bv.functiebeschrijvingen, evalutieprocedures,…)
83
3.1 Instrumenten
 Bepalen van integriteit
1. Deontologische codes : is een combinatie van gedragscodes – die gedetailleerde regels
bevat over wat mag en niet mag en overtreding leidt meestal tot sancties – en ethische
codes – die meer algemene waarden bevat en zo meer ruimte laat om zelf te denken - .
2. Functiescheiding : men deelt functies die gevoelig zijn voor integriteitsschendingen op en
laat men deze uitvoeren door verschillende medewerkers. Men gaat er dan vanuit dat het
‘meer ogen principe’ helpt om schendingen te voorkomen.
3. Functieroulatie : een middel om te voorkomen dat medewerkers routines ontwikkelen die
een risico vormen voor onethisch gedrag. Ook dit heeft een kost vermits op die manier
kennis verloren kan gaan.
 Begeleiden naar integriteit
1. Training : Dit kan heel wat verschillende vormen aannemen, van ‘controlerende’ types
van training (in een schoolse sfeer) tot ‘stimulerende’ types (meer discussiesessies) en
tussenvormen.
2. Communicatie : men wil integriteit integreren in het dagelijks discours, zowel in interne
als externe communicatie. Dit via affiches, bedrijfsblad,…
3. Coaching : Het kan gaan om individuele coaches die als vertrouwenspersoon advies
kunnen geven aan medewerkers met integriteitsvragen. Of om (semi-) onafhankelijk
orgaan dat inhoudelijk advies kan geven.
 Monitoren van integriteit
1. Klokkenluiders = het bekendmaken van illegale, immorele of niet-legitieme praktijken
die onder de controle vallen van de werkgever, door werknemers aan personen of
organisaties die tegen de praktijken actie kunnen ondernemen.
2. Klachtensystemen
3. Registeren van lobbyisten
4. Mandaten melden – post employment regelingen
5. Controles
 er is ‘actieve monitoring’ dat verwijst naar de activiteiten die de organisatie zelf
organiseert met als doel itnegriteitsschendingen vast te stellen om vervolgens desgewenst
maatregelen te nemen. Er is ook ‘passieve monitoring’ dat verwijst naar de kanalen waar
integriteitsschendingen gemeld kunnen worden zoals klachtensystemen voor burgers en
een klokkeluidersregelening. De organisatie ‘wacht’ hier echt op klachten.
 Afdwingen van integriteit
1. Informeel
2. Administratief
3. Strafrechterlijk
84
3.2 Processen: implementatie, institutionalisering en verbetering van het
integriteitsbeleid verzekeren
Wat het algemene niveau betreft, moet men het proces zo voorzien dat plannen niet enkel worden
geïmplementeerd, maar ook geëvalueerd en, indien nodig, worden aangepast via een cyclisch
proces dat geïnstitutionaliseerd is in de organisatie. Naast dat globale proces, kan men ook
specifieke processen uitwerken voor individuele instrumenten.
3.3 Structuren: het structureel verankeren van het integriteitsbeleid
De structurele component gaat over het toewijzen van verantwoordelijkheid. Meestal gaat het over
‘integriteitsactoren’: specifieke personen of diensten die het bepalen, stimuleren, verbetern en
afdwingen van integriteit als hun belangrijkste verantwoordelijkheid hebben.
4. BESLUIT
Integriteitsbeleid groeit nog steeds. Er komen meer en meer instrumenten en de efficiëntievraag
blijft.
5. VRAGEN EN OEFENINGEN
Zie boek p.388
85