De drietrapsraket van een complex project en zijn

complexe.projecten.book Page 1 Friday, October 21, 2016 3:07 PM
De drietrapsraket van een complex
project en zijn praktische invulling
KRISTOF HECTORS1 & SAM VOET2
1.
INLEIDING EN VRAAGSTELLING
Deze bijdrage gaat specifiek in op de ‘drietrapsraket’ die is ingevoerd (startbeslissing – voorkeursbesluit – projectbesluit) en op de huidige stand van
zaken van de eerste praktijkervaringen van complexe projecten. Er komt aan
bod welke types projecten op heden als ‘complexe projecten’ worden
beschouwd. Ook wordt aan de hand van deze casussen in de praktijk onder
meer nagegaan of het realistisch is dat deze complexe projecten sneller zouden kunnen worden verwezenlijkt, dan wanneer afzonderlijk een ruimtelijk
uitvoeringsplan (hierna RUP) zou worden opgemaakt en vastgesteld, op
basis waarvan dan vervolgens in een aparte procedure een vergunning wordt
afgeleverd.
In wat volgt, wordt eerst in een notendop de ‘drietrapsraket’ uiteengezet,
zoals deze wordt uitgerold in het regelgevend kader en ingevuld door het
Team Complexe Projecten (de routeplanner, codes van goede praktijk,
enz.) (2). In een volgend deel wordt meer in detail ingegaan op de invulling
van de routeplanner en wordt stilgestaan bij enkele o.i. cruciale elementen
voor het bewaken van de timing van complexe projecten (3). Het laatste
onderdeel van deze bijdrage bestaat uit een besluit (4).
2.
DE PROCEDURE: DE ‘DRIETRAPSRAKET’ IN EEN NOTENDOP
Voorafgaand willen we opmerken dat niet alle projecten die zowel een planningsinitiatief als een vergunning vereisen automatisch zullen worden uitgewerkt door het volgen van de procedure die voorzien is in het Decreet Complexe Projecten. Het decreet kan immers enkel worden toegepast wanneer:
i) het project als een ‘complex project’ in de zin van het decreet kan worden
gekwalificeerd en een overheid (op gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau) het karakter van het project als dusdanig erkent;
1
2
Advocaat bij Schoups advocaten te Antwerpen. Met dank aan de bijdrage van collega’s Barbara Bastiaensen en Rami Nasser.
Advocaat bij Eversheds te Brussel.
LARCIER  OMGEVING TERECHT 2015/2
1
complexe.projecten.book Page 2 Friday, October 21, 2016 3:07 PM
COMPLEXE PROJECTEN
ii) en wanneer het project een geïntegreerde plannings- en vergunningsaanpak vereist3. Voor de goede orde merken we op dat zowel private als
publieke actoren het initiatief tot een complex project kunnen nemen.
De procedure zoals voorzien in het Decreet Complexe Projecten is geen uitzonderingsprocedure, maar een parallelle procedure voor ingewikkelde projecten met maatschappelijk belang, die bestaat naast de reeds gekende planen vergunningenprocedures4. Deze laatste blijven van toepassing in het geval
dat de initiatiefnemer van een project de toepassing van het Decreet Complexe Projecten aan de bevoegde overheid niet heeft gevraagd of wanneer de
overheid heeft beslist dat het project niet onder de toepassing van het
decreet valt. Uiteindelijk beoordeelt immers enkel en alleen de overheid of
een project voldoet aan de definitie ‘complex project’ en of de procedure
zoals voorzien in het decreet kan worden toegepast5.
De zwaarte en de duur van het te doorlopen proces hangen uiteraard af van de
complexiteit van het project zelf6. We merken ook op dat de decreetgever, door
de gebruikte terminologie en definities in het decreet, aangeeft dat het decreet
niet alleen van toepassing is op ‘investeringsprojecten’ maar op ‘projecten’ in
het algemeen. Omdat de term ‘investeringsproject’ te veel connecteert met een
louter financieel aspect van een project en het regelen van het financieel aspect
niet de ratio legis is van het decreet (maar wel een probleemoplossende aanpak
van een complex project vanuit een probleemstelling en niet vanuit een concrete investeringsvraag), werd deze terminologie niet gebruikt7.
Het lijkt eveneens een evidentie dat, wanneer de procedure van de complexe
projecten wordt aangewend, dit een “stok achter de deur” zou moeten zijn
voor wat het engagement betreft dat de verschillende betrokken partijen
(ook overheden) aangaan. Indien men immers kiest voor het traject zoals
voorzien in het Decreet Complexe Projecten, zal de aanpak van planopmaak
en vergunningverlening een coöperatief traject krijgen dat gericht een oplossing zoekt voor een bepaalde vraagstelling, in vergelijking met het alternatief
dat men gewoon de aanvraag eenzijdig ter beoordeling voorlegt aan de overheid die over een RUP of vergunning beslist8. Door de opmaak van een procesnota in de verkenningsfase in samenwerking met alle betrokken partijen,
3
4
5
6
7
8
2
Art. 2, 5° Decreet Complexe Projecten en MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 12-13.
MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 8.
Cf. J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, “Het decreet complexe projecten in de praktijk”, TBO 2016, afl. 3, 223.
Visienota “Versnellen van investeringsprojecten”, mededeling aan de Vlaamse Regering 8 oktober
2010, goedgekeurd op 15 oktober 2010, VR 2010 1510 MED.0485BIS, 16.
MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 12.
MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 14.
OMGEVING TERECHT 2015/2  LARCIER
complexe.projecten.book Page 3 Friday, October 21, 2016 3:07 PM
DE DRIETRAPSRAKET VAN EEN COMPLEX PROJECT EN ZIJN PRAKTISCHE INVULLING
hebben deze meer vertrouwen in het procesverloop. Niettemin vereist dit
proces toch ook enige ‘cultuurwijziging’ van meer efficiënte en gestroomlijnde samenwerking tussen overheden om succesvol te zijn, iets waar men
zich bij de Vlaamse overheid zelf terdege van bewust is9.
Enkel voor projecten die van (groot) maatschappelijk en ruimtelijk-strategisch belang zijn, waarvoor een geïntegreerd vergunningen- en ruimtelijkplanproces wenselijk is, kan toepassing worden gemaakt van de geïntegreerde procedure die wordt voorzien door het decreet10.
Of een project al dan niet uiteindelijk gekwalificeerd kan worden als een
complex project en de toepassing van het decreet triggert, is een beleidsbeslissing, een politieke beslissing11. Er zijn geen objectief meetbare criteria die
de overheid kan aanwenden om te beslissen of een project al dan niet zal
worden uitgewerkt onder het decreet. Dat kan vragen doen rijzen over het
gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, hetgeen voldoende aan
bod is gekomen tijdens de parlementaire bespreking van het decreet en het
advies van de Raad van State12. Onzes inziens doet de overheid er goed aan
om haar beslissingen in deze zeer grondig te motiveren, en dit in lijn met de
gekende rechtspraak van de Raad van State die de overheid een verzwaarde
motiveringsplicht oplegt wanneer zij een beslissing neemt in het kader van
haar discretionaire bevoegdheid13.
De behandeling van een complex project verloopt volgens de decretale procedure in vier fases, namelijk: i) de verkenningsfase die wordt afgesloten
door de startbeslissing; ii) de onderzoeksfase die uitmondt in het voorkeursbesluit; iii) de uitwerkingsfase die eindigt met het projectbesluit; en iv) de
uitvoeringsfase. Wij omschrijven de procedure hieronder beknopt volgens de
hierna geschetste ‘drietrapsraket’, waarmee de decreetgever verwijst naar de
drie beslissingsmomenten: de startbeslissing, het voorkeursbesluit en het
projectbesluit14.
9
10
11
12
13
14
L. GOEDERTIER, “Een nieuwe aanpak van complexe (investerings)projecten: het decreet betreffende
complexe projecten van 25 april 2014”, TOO 2014, afl. 3, 324.
Art. 7 Decreet complexe projecten.
G. VERHELST, “Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder
de loep”, MER 2016, afl. 1, 7.
MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 295 en G. VERHELST, “Complexe regelgeving voor complexe
projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder de loep”, MER 2016, afl. 1, 7, en de daarin aangehaalde referenties.
En dit ongeacht de vraag of een startbeslissing een administratieve rechtshandeling is die voor de
Raad van State kan worden bestreden. Dit komt aan bod in de bijdrage van E. EMPEREUR en I. VAN
GIEL. Cf. ook G. VERHELST, “Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van
25 april 2014 onder de loep”, MER 2016, afl. 1, 10.
MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 6.
LARCIER  OMGEVING TERECHT 2015/2
3
complexe.projecten.book Page 4 Friday, October 21, 2016 3:07 PM
COMPLEXE PROJECTEN
2.1.
DE VERKENNINGSFASE EN DE STARTBESLISSING
De eerste verkennende fase, die de startbeslissing voorafgaat, wordt de verkenningsfase genoemd. In deze fase wordt in eerste instantie nagegaan of
een probleemstelling of opportuniteit onder het toepassingsgebied van
complexe projecten kan worden gebracht. Daarna worden de eerste (informele) gesprekken met de stakeholders opgestart en wordt er een eerste doelstelling omlijnd. De verschillende stakeholders stellen een multidisciplinair
projectteam samen en maken een analyse van het project. In de verkenningsfase werken het projectteam en de stakeholders een processtructuur en een
communicatiestrategie uit. Het gaat hier werkelijk om een ‘verkenningsfase’
met de bedoeling om de probleemstelling, structuren en de opportuniteiten
in kaart te brengen en te vertalen naar een informatieve en dynamische ‘procesnota’ die uiteindelijk leidt tot de opmaak van een startbeslissing15.
De voormelde werkwijze is gebaseerd op het processchema van het Team
Complexe Projecten van de Vlaamse overheid16 en is niet decretaal verankerd, omdat elk project een andere schaal en een andere graad van complexiteit heeft. De partijen kunnen onderling ad hoc afspreken hoe het best
wordt gewerkt, zodat elk project ‘op maat’ kan zijn. In ieder geval wordt een
aanmelding gedaan van het project via de website van het Team Complexe
Projecten, waarna het team nakijkt of het project in aanmerking komt om
onder de regelgeving te vallen17. Indien dit het geval is, kan er richting
(lokale) overheid worden gepolst of er bereidheid is om mee te werken en
gaandeweg maken de partijen bepaalde afspraken over welke methodiek zal
worden gehanteerd. Zij kunnen tevens reeds enkele voorafgaande toetsen
maken, zoals een risicoanalyse en een omgevingsanalyse, en kunnen allerhande voorstudies opmaken. Wat uit de eerste praktijkervaring18 van het
Team Complexe Projecten blijkt, is dat de volgende projecten niet worden
opgestart: projecten die reeds te ver gevorderd zijn (waar het plan-MER-proces reeds is afgerond), waar er niet voldoende budget voor blijkt te zijn, waar
er een oplossing via de vergunningsprocedure is of waarvoor er geen politiek
draagvlak is.
15
16
17
18
4
Verslag namens de commissie Versnelling Maatschappelijk Belangrijke Investeringsprojecten,
Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/3.
Het schema kan worden geraadpleegd op de website van het Team Complexe Projecten van de
Vlaamse overheid: www.complexeprojecten.be.
J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, “Het decreet complexe projecten in de praktijk”, TBO 2016, afl. 3, 228.
Het gebruik van het aanmeldingsloket is, bij gebrek aan wettelijke regeling over een formele aanvraagprocedure, niet verplicht.
Cf. slides op de website van het Team Complexe Projecten en J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, “Het decreet
complexe projecten in de praktijk”, TBO 2016, afl. 3, 227-228.
OMGEVING TERECHT 2015/2  LARCIER
complexe.projecten.book Page 5 Friday, October 21, 2016 3:07 PM
DE DRIETRAPSRAKET VAN EEN COMPLEX PROJECT EN ZIJN PRAKTISCHE INVULLING
Nog op grond van de eerste ervaringen van het Team Complexe Projecten
blijkt ook dat het belangrijk is dat de verkenningsfase voldoende lang moet
duren – dit kan één jaar zijn – om de scope van het project en de doelstelling
voldoende te kunnen aflijnen. De participatie van de verschillende belangengroepen is van meet af aan zeer belangrijk19.
De verkenningsfase eindigt met de opmaak van een startbeslissing. Het
nemen van een startbeslissing impliceert een engagement van de overheid en
wordt liefst zo precies mogelijk opgesteld om latere interpretatieverschillen
en discussie te vermijden. Het is mogelijk dat er hiernaast ook samenwerkingsovereenkomsten worden afgesloten tussen de partijen20.
De vraag rijst of de startbeslissing een administratieve rechtshandeling is die
rechtsgevolgen met zich meebrengt en in die zin al dan niet aanvechtbaar is.
De decreetgever21 en de Raad van State22 zitten hierover niet op dezelfde
golflengte, daar deze laatste meent dat dit inderdaad het geval is23.
Het decreet bepaalt slechts dat ofwel de Vlaamse Regering ofwel de provincieraad ofwel de gemeenteraad de startbeslissing neemt. Hoewel het decreet
wel expliciet de bevoegdheidsverdeling regelt voor het nemen van het voorkeursbesluit en het projectbesluit (waarvoor het Decreet Complexe Projecten expliciet verwijst naar de bevoegdheidsverdeling volgens het Omgevingsvergunningendecreet)24, gebeurt dit niet voor de startbeslissing. Dit lijkt o.i.
ook logisch, omdat er in de verkenningsfase nog moet worden onderzocht
en afgebakend wat het project juist inhoudt. Het is mogelijk dat de startbeslissing wordt genomen door de gemeenteraad, terwijl uiteindelijk de
Vlaamse Regering het voorkeursbesluit en het projectbesluit zal goedkeuren.
In ieder geval speelt het principe van het administratief toezicht doordat de
startbeslissingen worden bekendgemaakt aan de andere niveaus van overheden. De hogere overheid kan ingrijpen moest zij vinden dat er een bepaalde
doelstelling of onderdeel van de startbeslissing niet overeenkomt met de
hare25.
19
20
21
22
23
24
25
Cf. slides op de website van het Team Complexe Projecten (www.complexeprojecten.be) en
J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, “Het decreet complexe projecten in de praktijk”, TBO 2016, afl. 3, 228.
J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, “Het decreet complexe projecten in de praktijk”, TBO 2016, afl. 3, 228.
Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 13.
Adv. RvS, Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 295-297.
Cf. G. VERHELST, “Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014
onder de loep”, MER 2016, afl. 1, 10.
Art. 6 Decreet Complexe Projecten. In de uitvoeringsregelgeving van het Omgevingsvergunningendecreet wordt een onderscheid gemaakt tussen Vlaamse, provinciale en gemeentelijke projecten en
wordt bepaald welke projecten tot de Vlaamse, resp. provinciale bevoegdheid behoren. De bevoegdheid van de gemeentelijke overheid is residuair.
Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 16.
LARCIER  OMGEVING TERECHT 2015/2
5