Artikel: Het slechten van barrières. Het ontstaansproces van de

Artikel: Het slechten van barrières. Het ontstaansproces van de Mammoetwet (1963)
Auteur: Karen Tessel
Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 29.4, 29-44.
© 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam
ISSN 0165-7518
Abstract: Not available.
Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van
de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar
verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele
historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder
publiek te presenteren.
Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het
machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de
redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar
bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam •
www.skript-ht.nl • [email protected]
Het slechten van barrières
Het ontstaansproces van de
Mammoetwet (196^)
Karen
Tessel
In de jaren 1960 werden in Nederland grootschalige onderwijshervormingen doorgevoerd. De wet die hiertoe werd aangenomen, staat bekend als de 'Mammoetwet'.
Terwijl het onderwijssysteem eerst georganiseerd was naar sociale klasse, kwam
nu steeds meer nadruk te liggen op de individuele capaciteiten en ontplooiing van
de scholier. Karen Tessel beschrijft in dit artikel hoe deze hervormingen in de loop
van de twintigste eeuw tot stand kwamen. Economische en maatschappelijke ontwikkelingen en politieke en pedagogische discussies blijken belangrijke factoren
in het ontstaansproces van de Mammoetwet.
De Wet op het Voortgezet Onderwijs, beter bekend onder de geuzennaam Mammoetwet, werd in 1963 onder leiding van onderwijsminister J. Cals ' door het parlement
aangenomen. De Mammoetwet was een nieuwe regeling voor al het onderwijs tussen
het basis- en wetenschappelijk onderwijs. Dit onderwijs kreeg in de wet een nieuwe
naam: voortgezet onderwijs. De wet introduceerde belangrijke vernieuwingen en
institutionaliseerde nieuwe mogelijkheden voor het merendeel van de kinderen in
de samenleving. In de wet kwam veel nadruk te liggen op individuele ontplooiing
en het benutten van ieders talenten. Deze nadruk schiep vooral voor kinderen uit
de lagere en middenmilieus belangrijke nieuwe mogelijkheden. Onderwijs was van
oudsher al een middel geweest dat sociale stijging voor begaafden uit de lagere
bevolkingslagen mogelijk maakte. Maar het onderwijs heeft ook altijd een sterke
zelfreproducerende werking gehad.
Zelfreproductie door onderwijs houdt in dat maatschappelijke posities door
het onderwijs worden gereproduceerd. Kinderen van artsen hadden en hebben een
grotere kans zelf later ook arts te worden of een beroep te gaan uitoefenen met een
vergelijkbare maatschappelijke status. De kans op dergelijke banen is voor kinderen
van fabrieksarbeiders aanzienlijk kleiner. De kans is groter dat ook zij op een maatschappelijke positie eindigen die vergelijkbaar is met die van hun ouders.
Een grote verscheidenheid aan factoren leidt tot deze ongelijkheid in het
onderwijs.^ In de Nederlandse politiek werd na de Tweede Wereldoorlog steeds
nadrukkelijker gezocht naar een oplossing voor die ongelijkheid, naar een onderwijsbeleid dat alle kinderen gelijke kansen zou geven. Die verschuiving in het onderwijsbeleid had economische, maatschappelijke, politieke en pedagogische oorzaken.
Een eerste wapenfeit van dit nieuwe onderwijsbeleid was de totstandkoming van de
Mammoetwet.
stript Historisch Tijdschrift 29.4
2-9
Mentocratisering
Vanaf omstreeks 1920 leidde een aantal maatschappelijke ontwikkelingen tot een
vergrootte deelname aan het secundair onderwijs. Door de industrialisatie, die in
Nederland in de voorgaande decennia goed op gang was gekomen, ontstond een
steeds grotere behoefte aan geschoolde arbeidskrachten. Daarnaast ontwikkelde
zich bij bedrijven en verschillende overheden een sterker administratief apparaat,
waarvoor eveneens beter geschoold en hoger gekwalificeerd personeel nodig was.
Door deze twee ontwikkelingen nam het belang van scholing toe.
Beroep, in plaats van afkomst en stand, ging steeds meer de positie op de sociale
ladder bepalen. Dit noemen we mentocratisering. In een meritocratische samenleving
worden maatschappelijke posities verdeeld op basis van verdiensten ('merits') in plaats
van op factoren als afkomst, stand of ras.' Het bereikte opleidingsniveau raakte steeds
directer gekoppeld aan de beroepsperspectieven. Hierdoor werd onderwijs een essentieel instrument bij de maatschappelijke verdeling van sociale posities. Het gevolg
hiervan was dat ouders meer geld uit gingen geven aan het onderwijs van hun kinderen. Onderwijs kon tenslotte een goede toekomst voor hun kinderen garanderen.''
Na de Tweede Wereldoorlog was voor de wederopbouw van de Nederlandse
economie grote behoefte aan geschoolde arbeiders en hoog gekwalificeerd personeel.
De snelle wederopbouw zorgde voor een hoger welvaartspeil, waardoor die behoefte
nog groter werd. Scholing won daardoor aan belang voor de samenleving als
geheel.5 Onderwijs werd een vorm van investeren in human capital. De stijgende
vraag naar onderwijs werd ook gevoed door de babyboom. Tenslotte maakte de
verlenging van de leerplicht het volgen van enige jaren secundair onderwijs voor
iedere jongere min of meer vanzelfsprekend.*
Door deze ontwikkelingen veranderde de sociaaleconomische achtergrond van
leerlingen in het secundair onderwijs in de jaren vijftig en zestig langzaam maar
zeker. Steeds meer kinderen uit de lagere milieus gingen naar het algemeen vormend
secundair onderwijs. Dit proces wordt omschreven met de term externe democratisering. Het betekende echter niet dat de kans op deelname aan verschillende typen
onderwijs voor alle sociale standen gelijk werd. Het gemiddelde opleidingsniveau
steeg wel, als gevolg van het verlengen van de leerplicht en het ruimer subsidiëren
van het onderwijs, maar de doorstroming van kinderen uit de lagere segmenten
van de samenleving naar het Voorbereidend Hoger en Middelbaar Onderwijs
(vHMo) bleef zeer bescheiden.''
Reorganisatiediscussie
De inrichting van het Nederlandse onderwijs stamde uit de negentiende eeuw. Het
onderwijs was georganiseerd naar het evenbeeld van de standensamenleving die
Nederland toen was en bevestigde de maatschappelijke verhoudingen. Het lager
onderwijs, gericht op het aanleren van elementaire vaardigheden, was bedoeld voor
de lagere klassen. Het middelbaar onderwijs (MO), gericht op algemene vorming,
was bedoeld voor de middenklassen. Het onderwijs dat hier gegeven werd, was
30
bedoeld als voorbereiding op werken in de 'nijvere' maatschappij en niet als
voorbereiding op een vervolgstudie. Het voorbereidend hoger onderwijs (VHO)
was gericht op intellectuele vorming en moest kinderen voorbereiden op een
academische studie. Deze onderwijsvorm werd gegeven op gymnasia en was
bedoeld voor de elite.
De situatie in dit zogeheten categoriale onderwijsstelsel was rond de eeuwwisseling het onderwerp van fikse kritiek en discussie geworden. Critici van de
situatie in het VHMO spraken van wantoestanden, stress en spanningen, overlading,
ontwikkelingsstoornissen, en vooral een te eenzijdige, intellectuele ontwikkeling
van de leerlingen. Algemene ontwikkeling schoot volgens hen duidelijk tekort en
moest meer aandacht krijgen.* Het pleidooi voor reorganisatie van het VHMO werd
geïnitieerd vanuit een nieuwe tak van wetenschap, de pedagogiek, en ondervond
veel weerklank in onderwijskringen.
Een van de belangrijkste kwesties in deze reorganisatiediscussie was de vraag
naar de beste verhouding tussen algemene vorming, die centraal stond in het MO,
en intellectuele vorming, die centraal stond in het VHO. Het antwoord bleek zeer
lastig te formuleren, omdat in de scheiding tussen MO en VHO het standsonderscheid
besloten zat. Tornen aan de verhouding tussen beide vormingssoorten betekende dat
het standsonderscheid ter discussie werd gesteld. Dat stuitte op veel verzet in de elite
die vreesde dat haar vormingsinstituut bij uitstek, het gymnasium, zou devalueren.
De reorganisatiekwestie leidde in de eerste helft van de twintigste eeuw tot
verschillende rapporten over de stand van zaken in het secundair onderwijs met
vernieuwingsvoorstellen voor de geconstateerde tekortkomingen. Ook werden
meerdere wetsvoorstellen gedaan, maar tot algehele reorganisatie kwam het niet.
De weerstand was te groot. Bovendien speelde er in deze periode rondom het onderwijs een andere belangrijke kwestie. In de laatste decennia van de negentiende eeuw
was de schoolstrijd begonnen. Confessionelen streden voor financiële gelijkschakeling
van bijzondere aan openbare scholen. Dit conflict werd uitgevochten in het lager
onderwijs en uiteindelijk beslecht in de pacificatie van 1917. Bijzondere en openbare
lagere scholen werden vanaf toen op dezelfde wijze door de overheid gesubsidieerd.
Voor de inhoud en invulling van het onderwijs droeg iedere zuil zelf zorg. De overheid
diende zich daarvan afzijdig te houden. Voor het secundair onderwijs gold deze
financiële gelijkschakeling niet. Pas in 1956 volgde een volledige gelijkschakeling
voor bijzonder secundair onderwijs.
Van een distributief naar een constructief onderwijsbeleid
Na de Tweede Wereldoorlog werd aan het onderwijs een speciale taak toebedeeld
in de pohtiek van wederopbouw. Die taak was het 'vormen van alle kinderen tot
"verantwoordelijke volwassenen", "democratische burgers" en "moreel hoogstaande
persoonlijkheden"'.' Om dit te bewerkstelligen was een ingrijpende reorganisatie
van het onderwijs noodzakelijk. 'Individuele ontplooiing' en 'zelfverwerkelijking
van de persoonlijkheid' moesten het uitgangspunt gaan vormen. Een harmonieuze
ontwikkeling van de persoonlijkheid was niet alleen een algemeen pedagogisch of
stript Historisch Tijdschrift if^.A
31
psychologisch, maar ook een politiek doel geworden. Het ging om de ontwikkeling
van democratisch burgerschap. Dit werd ingegeven door de ervaringen uit de oorlogsjaren. 'De oorlog had zowel de gevaren van het gebrek aan democratisch burgerschap
laten zien in allerlei vormen van collaboratie tijdens de oorlog als in de demoralisatie
die dreigde nu de oorlog ten einde was."°
Aan het einde van de jaren veertig werd in de Tweede Kamer een gebrek aan
samenhang in het secundair onderwijs geconstateerd. Voor velen was de onoverzichtelijke wetgeving van de scholen van het secundair onderwijs een doorn in het oog.
Dit leidde tot voortdurende kritiek op het beleid van het departement. Daarnaast
werd door andere Kamerleden gewezen op de noodzaak van voortgezet onderwijs
dat de basis moest gaan vormen voor een verdere expansie van de industrialisatie
in Nederland. De discussie mondde in december 1949 uit in een motie van Peters
(Katholieke Volks Partij), Van Sleen en Terpstra (beiden Anti-Revolutionaire Partij)
waarin de regering werd gevraagd iets aan bovengenoemde kwesties te doen. 'De
Kamer, overwegende, dat een sluitend geheel van onderwijsvoorzieningen ter uitvoering van de achtjarige leerplicht noodzakelijk is, [...] nodigt de Regering uit [...] te geraken tot een wetenschappelijk verantwoord plan van onderwijsvoorzieningen [...]'."
In 1951 bood Onderwijsminister Rutten de Tweede Kamer zijn Nota betreffende
Onderwijsvoorzieningen aan. Hierin zette Rutten 'een leidraad voor een geleidelijke
(re)organisatie' van het gehele onderwijs 'vanuit een onderwijskundig gezichtspunt'
uiteen." Deze expliciete nadruk op het onderwijskundig gezichtpunt betekende
een breuk in het beleid van het ministerie.
Het ministerie had van oudsher een distributief onóitrw'\]sht\ëid gevoerd. Het
had zich voornamelijk bezig gehouden met de administratieve, juridische en financiële kanten van het onderwijs en bemoeide zich nauwelijks met inhoudelijke zaken.
Dit was het gevolg geweest van het 'beginsel van verscheidenheid'. Dit beginsel had
de verzuilde Nederlandse samenleving vanaf het einde van de negentiende eeuw
gekenmerkt en het was nog eens bevestigd in de pacificatie van 1917. Iedere zuil
diende zorg te dragen voor de onderwijsinhoud van de eigen scholen. Nu tekende zich
door het nadrukkelijk inhoudelijke profiel van het Nota-Rutten een constructief
onderwijsbeleid af. Deze nieuwe beleidsoriëntatie zou na Rutten verder worden
doorgezet en uitgebreid.
Opmaat naar de Mammoetwet
Overlading was in de jaren vijftig nog steeds een discussiethema, net als aan het begin
van de eeuw. Daar kwam het vraagstuk naar selectie in het onderwijs bij en aan
het einde van de jaren vijftig werd de kwestie van externe democratisering, als
direct gevolg van de groei van het aantal leerlingen, onderwerp van debat.'' Het
selectievraagstuk was lange tijd onderdeel geweest van het overladingsvraagstuk.
Aanvankelijk stelde men dat overlading zich manifesteerde doordat kinderen op het
verkeerde, dat wil zeggen, te hoge schooltype zaten. Via toetsen moest de geschiktheid
van de leerhngen beter ingeschat worden. In de jaren vijftig veranderde deze visie.
Omdat onderwijs een cruciale rol was gaan spelen in het determineren van kansen
3'^
%
»
Mr. J.M.L.Th. Cals, minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (195Z-1963)
Bron: T. Elias, Van mammoet tot wet (s Gravenhage 1963) t.o. 256.
33
op de arbeidsmarkt werd het steeds belangrijker om goed te selecteren, zodat leerlingen op het schooltype terechtkwamen dat bij hun talenten en mogelijkheden paste.
Vormen van toelatings- overgangs- en eindexamens waren voor iedereen al een
geaccepteerd en noodzakelijk geacht instrument, maar in de jaren vijftig drong het
besef door dat geschiktheid een dubieus begrip is."* Slechts de waarschijnlijkheid
dat iemand geschikt is voor een bepaald schooltype kan worden vastgesteld. De
oplossing voor dit probleem werd gezocht in een andere organisatie van het onderwijs.
In plaats van het categoriale stelsel waarin schoolkeuze grotendeels een 'klasse'keuze was, werd nu gepleit voor een combinatie van verschillende schooltypen in
een scholengemeenschap. 'Individuele capaciteiten en individuele interesses werden
de belangrijkste criteria in de keuze en toelating voor de verschillende schooltypen'.''
Externe democratisering was relatief nieuw in de jaren vijftig. Dit proces was
reeds voor de Tweede Wereldoorlog begonnen, maar pas erna nam het een grote
vlucht. Op de scholen die van oudsher waren bedoeld voor de middenstand en elite,
de Hogere Burger School (HBS) en het gymnasium, dienden zich steeds meer kinderen uit lagere bevolkingsgroepen aan. De zelfreproducerende werking van het VHMO
voor de elite kwam zo onder druk te staan en tegelijkertijd rees de vraag hoe de
kloof tussen school en milieu voor leerlingen uit de lagere milieus overbrugd kon
worden. Algemene vorming werd gezien als een mogelijkheid de aansluiting van
kinderen uit de ongeschoolde milieus in het VHMO te bevorderen. Een andere
oplossing werd gezien in het vergroten van de individuele ontplooiingskansen
van ieder kind in intellectueel, sociaal en emotioneel opzicht.""
We zien in de jaren vijftig in de discussie over secundair onderwijs een verschuiving van de focus naar individuele ontplooiing. Nieuwe strategieën als differentiatie,
doorstroming, het kiezen van een vakkenpakket en een goede selectie moesten
ervoor zorgen dat alle kinderen op de juiste plaats in het onderwijs terecht zouden
komen. De onderwijsideologie werd steeds meer meritocratisch. Niet iedereen was
het daar echter mee eens. Uit de hoek van de lerarenorganisaties en van pedagogen
waren waarschuwingen te horen tegen het 'onkritische denken dat individuele
ontplooiing als absolute eis stelt'.'^
Het Wetsontwerp voor de Wet op het Voortgezet Onderwijs (1958)
In de regeringsverklaring van 1956 stond het volgende over onderwijs te lezen:
'De algemene beleidslijn zal erop gericht zijn ieder in staat te stellen zich overeenkomstig zijn aanleg en toewijding te ontplooien en tegelijkertijd het Nederlands
potentieel aan intellect en bekwaamheid zo goed mogelijk te benutten'^**
Het meritocratisch ideaal stond nu hoog op de politieke agenda en Cals maakte
er vanaf zijn aantreden als onderwijsminister in 195Z werk van. In 1955 verscheen
de Tweede Onderwijsnota'^'^ De nota vormde een reactie op het commentaar van de
Kamer op de nota's van Rutten. Inhoudelijk was het een voortzetting van de plannen
van Rutten. Een belangrijke aanvulling hierop was dat de nota zich richtte op
34
'enkele belangrijke bestuurlijke en financiële problemen', waarvan de oplossing 'de
verwezenlijking van de reorganisatieplannen van ons onderwijs aanmerkelijk zal
vereenvoudigen.'^" Cals overwoog om al het voortgezet onderwijs in één wet te regelen. Dat was zeer ambitieus en bracht ARP-onderwijswoordvoerder A.B. Roosjen
tot de aanbeveling: 'Laat die mammouth maar in het sprookjesleven voortbestaan.'"
Sindsdien zou het wetsontwerp onder de geuzennaam 'Mammoetwet' door het leven
gaan. De meerderheid van de Kamer oordeelde dat de nota rijp was om uitgewerkt
te worden in een wetsontwerp.
Een ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de verschillende onderwij safdelingen^^ ging ermee aan de slag. De werkgroep ontwierp een raamwet,
waarin de structuur van het onderwijs werd geregeld, en boog zich in het bijzonder
over de juridische context. Een werkgroep met leden van de onderwijsinspectie
boog zich tegelijkertijd over de inrichting van het onderwijs. Juist deze 'buitendienst'
van het ministerie werd met deze taak belast, omdat zij zo goed op de hoogte was
van de onderwijskundige praktijk.^^ Voorzitter van deze werkgroep was de inspecteur-generaal van het departement M. Goote. Cals speelde in het hele proces de rol
van 'aanjager' en advocaat van het ontwerp naar de buitenwereld toe. Hij kan niet
als de grote genius worden gezien.^^
Niet alleen binnen het departement werd overleg gevoerd. Ook buiten het departement werd het advies van velen ingeroepen: van overheidslichamen (andere departementen, colleges van Gedeputeerde Staten, Vereniging van Nederlandse Gemeenten),
van reguliere adviescolleges (Onderwijsraad, Raad voor de Jeugdvorming, Raad
voor de Kunst), van de onderwijsinspecties en van meer dan vijftig particuliere
organisaties afkomstig uit het onderwijsveld.^' Tegenwoordig zou het een bottom-up
benadering worden genoemd. Eerst werd getracht in het maatschappelijk middenveld draagvlak te creëren, in de hoop dat daarna de politiek enthousiast wordt
voor de voorstellen."^^
Het onderwijsveld was echter niet tevreden over de manier waarop overleg
werd gepleegd. De relatie tussen de Raad van Leraren bij het VHMO en inspecteurgeneraal Goote, die een centrale rol vervulde in het overleg, was slecht. Ook vond
het veld de besluitvorming veel te traag gaan. Zo kwam de hoofdredacteur van
het weekblad van de katholieke lerarenvereniging Bonaventura tot de conclusie
dat er de afgelopen jaren 'meer gepraat dan gehandeld' was.^^
Op 29 oktober 1958 diende minister Cals het wetsontwerp voor de Wet op
het Voortgezet Onderwijs in. De indeling van het onderwijsstelsel was als volgt:
A Het Voorbereidend Wetenschappelijk Onderwijs (vwo), bestaande uit het
gymnasium en het atheneum.
B Het Hoger, Middelbaar en Lager Algemeen Voortgezet Onderwijs (HAVO,
MAVO en LAVO).
c Het Hoger, Middelbaar en Lager Beroepsonderwijs (HBO, MBO en LBO)
D Andere, nader aan te wijzen vormen van voortgezet onderwijs.
In het wetsontwerp hadden vier van de vijf uitgangspunten betrekking op het belang
van een algemeen vormende, op individuele ontplooiing gerichte opleiding. Leerlingen
Stript Historisch Tijdschrift 1'^.4
35
hadden recht op zowel een algemene ais een beroepsgerichte vorming. De voorstellen
van Cals gaven meer aandacht aan de samenhang dan aan de scheiding tussen algemeen vormend en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs. Dit was nieuw. Algemeen vormend onderwijs had nu, met twee verschillende niveaus, eigen bestaansrecht
verworven. Het MAVO en HAVO hadden als taken om eindonderwijs te bieden en voor
te bereiden op het MBO en HBO."^^ Het ULO was tevreden met haar vervanging door
de MAVO. Het HAVO was voor de HBS een goede opvolger in haar taak algemeen
vormend onderwijs te geven. Algemene vorming kreeg naast eigen scholen ook
een eigen vak, dat op alle schooltypen van het voortgezet onderwijs zou moeten
worden gegeven: maatschappijleer.
Intellectuele vorming vond plaats op het zesjarige vwo (gymnasium en atheneum). Het doel van het vwo was de voorbereiding op een wetenschappelijke studie.
In het wetsvoorstel werd een einde gemaakt aan de discussie over scheiding, dan wel
incorporatie van intellectuele en algemene vorming. Het gymnasium, de HBS en het
lyceum kregen een duidelijke opdracht: het bieden van een voorbereiding op een
universitaire studie. Het niet-klassieke vwo (HBS en Lyceum) kreeg een nieuwe naam:
het 'atheneum'.
In de brugklas van het gymnasium bleef Latijn een verplicht vak. Daarmee
bevond het gymnasium zich in een uitzonderingspositie. Ook dacht Cals na over het
verplicht stellen van Latijn in de andere vwo-opleidingen. Andere belangrijke onderdelen van Cals' plannen voor organisatorische vernieuwing waren de scholengemeenschap en de brugklas. De bedoeling van een scholengemeenschap was dat verschillende
scholen onder één bestuur zouden worden geplaatst. Hetzelfde vakkenpakket in de
brugklas in combinatie met de scholengemeenschappen moesten de samenhang
en doorstroming in het voortgezet onderwijs bevorderen en barrières slechten.
Naast het grote aantal verschillende schooltypen werd differentiatie bevorderd
door het onderscheid tussen kern- en keuzevakken. Hiermee werd beoogd het overladingsprobleem op te lossen en daarnaast de samenhang binnen een opleiding te
vergroten. Dit streven kwam voort uit het centraal stellen van de individuele ontplooiing van leerlingen in het voortgezet onderwijs.^' Het had echter consequenties
voor de omvang van het vakkenaanbod. Cals stelde voor om de Franse taal in de
brugklas niet meer verplicht te stellen.
In het wetsontwerp waren nieuwe bevoegdheidseisen voor leerkrachten verankerd. Deze waren niet langer naar schooltype gedifferentieerd, maar daarbinnen
ook naar niveau. De bevoegdheidseisen voor leerkrachten van vwo en HAVO waren
niet voor alle leerjaren gelijk. De eerstegraads bevoegdheid was vereist voor het vwo,
uitgezonderd het eerste leerjaar en de twee hoogste leerjaren van het HAVO. De
tweedegraads bevoegdheid was vereist voor het eerste leerjaar van het vwo, de
eerste drie jaren van het HAVO en het gehele MBO. De derdegraads bevoegdheid
gold voor de MAVO en lagere niveaus van voortgezet onderwijs.'"
De Tweede Kamer ging voortvarend aan de slag met het wetsontwerp en benoemde op IQ november 1958 een speciale commissie die de behandeling van het
wetsontwerp moest voorbereiden. Deze commissie stond onder leiding van PvdAkamerlid Kleijwegt. De commissie publiceerde op 21 juni i960 haar voorlopig verslag.
Op 8 februari 1961 volgde een Memorie van Antwoord van de minister met een
36
gewijzigd wetsontwerp. In juni en juli vond intensief overleg plaats tussen Cals
en de commissie en hierna verscheen een Nota van Wijziging. In januari 1962.
volgde het eindverslag van de commissie.
Het ontwerp van de Mammoetwet was klaar voor de behandeling in de Tweede
Kamer. Na ruim zeven jaar van voorbereiding begon het parlement op zi maart 1962,
tijdens de 55ste vergadering van de Tweede Kamer in het zittingsjaar 1961/1962,
aan het debat over wetsontwerp 5350 'Regeling van het voortgezet onderwijs'.
Rol van de onderwijspacificatie in het kamerdebat
De onderwijspacificatie speelde in het debat over de Mammoetwet in het parlement
een grote rol. Pas in 1956 was volledige financiële gelijkschakeling voor het bijzonder
secundair onderwijs wettelijk gefundeerd. Het onderwijsdepartement had zich in het
verzuilde Nederland altijd onthouden van inhoudelijk bemoeienis met het onderwijs.
Nu trad het op de voorgrond met een ambitieus en inhoudelijk wetsontwerp, waaraan
ook het bijzonder onderwijs zich zou moeten onderwerpen als de wet werd aangenomen. De protestants-christelijke partijen (ARP, CHU en SGP) voelden zich aangetast
in hun autonomie en stonden dus met sterk principiële bezwaren tegenover het
wetsontwerp, terwijl de KVP er veel minder moeite mee bleek te hebben. Dit 'gat
in de gelederen' in het confessionele blok is opmerkelijk.
De protestanten gingen uit van 'zelfstandige levenskringen'. Volgens deze opvatting schiep God alles naar de eigen aard. De school, met haar specifieke onderwijstaak,
staat vrij van de Staat. De Staat moet de principiële zelfstandigheid van de scholen
erkennen en mag deze vrijheid niet inperken met regels. Het constructieve beleid
van het ministerie van onderwijs was de protestants-christelijke partijen dan ook
een doorn in het oog. Het bezwaar tegen het wetsvoorstel van Cals was dat het
bijzonder en openbaar onderwijs in legislatief opzicht op één lijn werden gesteld.
Hierdoor was het bijzonder onderwijs niet meer alleen gebonden aan de strikt noodzakelijke subsidievoorwaarden, zoals afgesproken in de pacificatie van 1917,
maar ook aan talrijke voor het openbaar onderwijs noodzakelijke bepalingen.
De meerderheid van de ARP stond dus met grote reserves tegenover het wetsvoorstel. De antirevolutionairen stelden dat de wet alleen vrijheid van richting impliceerde en vonden het geen goede zaak dat de overheid de conceptie en de grote
lijnen voor het onderwijs vaststelde. Woordvoerder Tilanus van de CHU sprak van
planpolitiek, van staatsbemoeienis en staatsinmenging.^' Hij achtte het in het
geheel niet wenselijk om het gehele voortgezet onderwijs in één wet te regelen.
Het openbaar en bijzonder onderwijs waren twee zeer verschillende dingen. Ook
de SGP stelde zich op tegen 'de staat als architect van ons onderwijsstelsel'.^^
De KVP achtte de opzet van het wetsontwerp niet in strijd met de vrijheid van
onderwijs. In de traditionele staatsopvatting van de katholieken is de 'Staat' namelijk
de 'gemeenschap'. Deze heeft de behartiging van het algemeen welzijn tot doel. De
taak van de Staat is om zodanig ordenend in te grijpen, dat 'een optimum van het
leven naar eisen van menselijke aardse ontwikkeling door het volk als zodanig in zijn
geheel kan worden genoten'.'^ Bij protestants-christelijken gaat de soevereiniteit
Skript Historisch Tijdschrift 29.4
37
in eigen kring vóór de macht van de overheid. Als we kijken naar het wetsontwerp
van Cals, niet te vergeten een KVP-bewindsman, dan zien we elementen uit de
katholieke staatsopvatting terug. De minister zag het als de taak van de overheid
om 'voor de burgers optimale mogelijkheden te scheppen in het onderwijs voor
het Nederlandse volk in al zijn geledingen [cursivering toegevoegd, KT]'.'^ Cals
wilde al het secundair onderwijs in één wet regelen.
De PvdA en de PSP konden zich goed in het wetsontwerp vinden. Voor de PvdA
betekende de conceptwet per saldo een vooruitgang in de onderwij swetgeving en daardoor kon de partij, meer dan van een oppositiepartij te verwachten was, relatief gemakkelijk over haar bezwaren heen stappen. De CPN was niet tevreden. Die partij had grote
bezwaren tegen de 'overdreven ijver bij de handhaving en verdere doorvoering van de
scheiding tussen openbaar, bijzonder protestants en bijzonder Katholiek onderwijs'."
De communisten vreesden dat de druk van het bijzonder onderwijs zo groot zou worden dat het openbaar onderwijs zich in de richting van het bijzonder onderwijs zou gaan
ontwikkelen. Ook de VVD vreesde dat openbare scholen zou worden benadeeld.
Onderwijskundige aspecten in het kamerdebat
Twee onderwijskundige aspecten van het wetsontwerp werden heftig
bediscussieerd in het Kamerdebat. Het eerste aspect was het brugjaar. De
aansluiting van de lagere school op het vervolgonderwijs vormde al jaren een
probleem. Een derde van de leerlingen bleef na de eerste klas in het VHMO zitten
of verdween van school.'* Het brugjaar trachtte in deze situatie verbetering
te brengen. Er bestond flinke scepsis tegenover de 'brugjaar-gedachte'. Het
was tenslotte revolutionair dat alle leerlingen in verschillende schooltypen
in het eerste jaar dezelfde vakken zouden gaan volgen. Hoe zat het dan met
niveaudifferentiatie tussen de brugklassen op het LAVO en het gymnasium?
Moest het vak Latijn dan eigenlijk niet uit het curriculum in het brugjaar van
het gymnasium worden geschrapt? Welke vreemde talen hoorden in het brugjaar
thuis? Bevond de brugklas zich niet eigenlijk nog in experimenteel stadium?
Cijfers over een betere doorstroming of selectie waren nog niet bekend. In de
artikelsgewijze behandeling van de wet werd dit middel tot verbetering van de
bestaande situatie met 72 tegen 44 stemmen aanvaard.'^
Ten tweede werd er zeer verhit gedebatteerd over de voorstellen van Cals
met betrekking tot het gymnasium. De discussie over het gymnasium was al
jaren vóór de indiening van de Mammoetwet begonnen. De indiening van de
wet stelde de verhoudingen op scherp en de kwesties waarover men zich druk
maakte werden acuut omdat er nu keuzes moesten worden gemaakt. De discussie
concentreerde zich rondom het vak Grieks. Cals had voorgesteld om het Grieks
in de bètarichting van het gymnasium facultatief te stellen. Voorstanders van
het integraal onveranderde gymnasium spraken al snel over een 'Grieksloos
gymnasium' omdat het zwaartepunt in de bètarichting bij vrije keuze voor het
Grieks al snel zou komen te liggen bij de natuurwetenschappelijke vakken en de
klassieke opleiding met Grieks een schijnkeuze zou worden.
38
Argumenten voor het facultatief stellen van het Grieks waren onder andere dat zo
tegemoet zou worden gekomen aan de overlading van het lesprogramma, dat het
gymnasium-B sowieso een onding was en dat het alleen voor de uitzonderlijk
hoogbegaafden was weggelegd om deze opleiding succesvol af te ronden. Bovendien
konden leerlingen de keuze voor het Grieks wel degelijk gewoon maken.
Senator Schermerhorn (pvdA) legde in de Eerste Kamer de vinger op de zere plek:
'Het zou wel eens zo kunnen zijn, dat straks een aanzienlijke stroom leerlingen naar
het grieksloze gymnasium-B gaat, die anders naar het atheneum zou zijn gegaan.
Als de classici zo'n grote waarde hechten aan de klassieke opvoeding, juichen zij het
dan niet toe wanneer we bijvoorbeeld meer ingenieurs krijgen, die door het Latijn
althans een belangrijk gedeelte van de klassieke cultuur hebben leren kennen?'^^
Eigenlijk ging de discussie ook niet over het Grieks alleen, maar over het gymnasium
in zijn geheel. In het nieuwe bestel werd het gymnasium uit de hoger-onderwijswet
gehaald en overgebracht naar de Wei op het Voortgezet Onderwijs. Binnen deze wet
kreeg het andere scholen naast zich. De elitaire status van het gymnasium werd daardoor aangetast. De vorming van de maatschappelijke elite was dus niet meer voorbehouden aan de gymnasia. Het ging om de afweging van de belangen van de gymnasiale
opleiding en van de belangen van het grotere geheel. Het wekte geen verwondering dat
met name de WD de eerste belangen verdedigde en de PvdA zich sterk heeft gemaakt
voor de laatste. Zo probeerde de PvdA (vergeefs) het Latijn uit de brugklas van het gymnasium geschrapt te krijgen en zo hebben de liberalen aanvankehjk geprobeerd het
Grieks in de bèta-afdeling van het gymnasium op de voorgrond geplaatst te krijgen.^'
Een 'gehavend beest'
Het debat over de Mammoetwet vorderde langzaam. Aanvankelijk volgden de Kamerleden het met veel interesse, maar al snel werd het een zeer technisch en gedetailleerd
geheel, dat alleen bijgewoond werd door de onderwijsspecialisten van de fracties.
Tweede Kamervoorzitter Kortenhorst (KVP) meldde eens schertsend dat hij ook nog een
informeel voorstel had dat hij tot stemming wilde brengen,'[...] namelijk om de naam
Mammoetwet te vervangen door schildpadwet. Anderen willen er echter een slakkenwet
van maken, de omkering van de naam Cals.'''° De minister kon er publiekelijk wel om
lachen. Hij antwoordde: 'Ik dank u, dat u zo duidelijk zegt, dat het omgekeerd is.''''
In totaal werden achtennegentig amendementen op de wet ingediend. Dat leverde
een ingewikkelde puzzel op. Steeds moest de minister afwegen of het paaien van de
ene partij een andere niet tegen hem in het harnas zou jagen. Van sommige amendementen wist hij dat ze partijen dichter bij een 'ja' voor de hele Mammoetwet zouden
brengen. Andere wijzigingsvoorstellen ontraadde hij resoluut. Aan het einde van
het proces hadden vijfentwintig amendementen het gehaald. Op spotprenten werd
de Mammoet afgebeeld met een overdaad aan pleisters en verband. Cals was er
niet gelukkig mee, maar realiseerde zich dat dit de prijs was voor een wet die zo
breed mogelijk moest kunnen worden gedragen.
Skript Historisch Tijdschrift 29. 4
39
Il juli 1962: de Mammoetwet is aangenomen. Minister J.M.L.Th. Cals.
40
Bron: collectie ANEFO, Joop van Bilsen (fotograaf), Beeldbank Nationaal Archief
De fracties van de W D , CPN, CHU en SGP stemden zoals verwacht tegen het wetsontwerp. Een paar laatste aanpassingen hadden enkele ARP-kamerleden over de
streep getrokken vóór het wetsontwerp te stemmen. De stemverdeling van deze
partij was vijf voor en negen tegen. De KVP, PSP en PvdA stemden voor het wetsontwerp. Dat bracht het totale aantal voorstemmers op honderd, tegen vierenveertig
tegenstemmers. Het wetsontwerp had het in de Tweede Kamer gehaald. De behandeling in de Eerste Kamer leverde geen onvoorziene problemen op, en ook daar
werd het wetsontwerp aangenomen. Door de handtekening van Koningin Juliana
werd het wetsontwerp officieel tot wet verheven.
De Mammoetwet in retrospectief
Hoewel een discussie over reorganisatie van het secundair onderwijs, die was
geïnitieerd vanuit de nieuwe tak van wetenschap, de pedagogiek, al was begonnen
rond de wisseling van de negentiende naar de twintigste eeuw, werden er lange tijd
weinig spijkers met koppen geslagen. Dat kwam vooral doordat de weerstand tegen
reorganisatie onder de maatschappelijke elite groot was. Het onderwijs reproduceerde
de bestaande maatschappehjke verhoudingen en dat kon maar het beste zo blijven.
Bovendien trok een veel belangrijkere kwestie de aandacht. In het lager onderwijs
werd gestreden voor financiële gelijkschakeling van bijzondere scholen.
Na de Tweede Wereldoorlog kwam de kwestie van reorganisatie hoog op de
politieke agenda te staan. Dat had maatschappelijke, economische en politieke
oorzaken. Voor de wederopbouw, de expanderende economie, de vergroting van
het ambtelijk apparaat en het verhogen en in stand houden van het nieuwe welvaartspeil waren steeds meer geschoolde mensen nodig. Scholing kreeg hierdoor meer
maatschappelijk belang. Onderwijs werd een vorm van human capital. Naast deze
economische factoren zorgde de babyboom voor een sterk vergrootte deelname
aan het secundair onderwijs in de jaren vijftig en zestig.
Het onderwijsdepartement sloeg een nieuwe koers in. Het ministerie ging zich
constructief bemoeien met de vorm en inhoud van het onderwijs. De Mammoetwet
was het eerste wapenfeit van dit nieuwe, op het meritocratische gedachtegoed geënte
onderwijsbeleid. De wet werd niet zonder slag of stoot aangenomen. De constructieve
koers van het ministerie kon op weinig goedkeuring rekenen van de confessionele
partijen - uitgezonderd de KVP - , die de door hun zo gekoesterde vrijheid van
onderwijs in het gedrang zagen komen. Daarnaast kon de maatschappehjke elite
moeilijk leven met de 'devaluatie' van het gymnasium, dat in de nieuwe wet de
status kreeg van voortgezet onderwijs.
Het doel van de wet was dat de barrières die zaten ingebakken in het 'oude' onderwijssysteem nu zouden worden geslecht. Individuele ontplooiing, differentiatie en
doorstroming waren de pijlers van de wet. Daarmee moest de zelfreproducerende
werking van het onderwijs worden tegengegaan. De toekomst zou echter uitwijzen
dat dit een lastige kwestie is. Veel verschillende factoren zijn van invloed op onderwijsongelijkheid.''^ Het onderwijsbeleid kan niet op al deze factoren invloed uitoefenen,
en heeft aldus beperkte mogelijkheden om meer gelijkheid te bewerkstelligen.
Skript Historisch Tijdschrift 29.4
41
•-
Noten
' J.M.L.T. Cals (1914-1971) was Minister
van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen
van 2 september 1952 tot 24 juli 1963.
Cals was jurist en lid van de KVP.
^ Zeven factoren die bijdragen aan onderwijsongelijkheid, die in een recent publicatie van onderwijssocioloog Jaap Dronkers worden genoemd zijn: bekwaamheid,
ouderlijk milieu, segregatie tussen scholen
en buurten, onderwijscondities op scholen,
openlijke en verborgen differentiatie, de
relatie tussen het hoogste onderwijsniveau
en de arbeidsmarkt en de relatie tussen
onderwijs en andere maatschappelijke
factoren. Jaap Dronkers, Ruggengraat van
ongelijkheid: beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijskansen te
veranderen (Amsterdam 2007) 9.
Dronkers gebruikt voor de dubbelzinnig
rol van het onderwijs de metafoor van het
tweesnijdend zwaard.
5 Het woord meritocratie komt uit het
Engels en werd in 1958 geïntroduceerd
door Michael Young als onderscheidingsmechanisme voor een nieuwe elite. Ongelijkheid blijft dus in de samenleving bestaan,
maar op basis van een andere determinant.
De meritocratie werd al snel beschouwd
als een te verwezenlijken ideaal. Een samenleving waarin sociale posities worden toegewezen op basis van verdienste zou veel
rechtvaardiger zijn dan een samenleving
die dat doet op basis van afkomst en
sociale stand. M.D. Young, The rise of the
Meritocracy iSyo-zo^j: an essay on
education and equality (Londen 1958).
t P.Th.RM. Boekholt en E.P. de Booy,
Geschiedenis van de school in Nederland
vanaf de middeleeuwen tot aan de huidige
tijd (Assen/Maastricht 1987) 257-258.
5 Ibidem, 258.
*• Saskia Grotenhuis, Op zoek naar
middelbaar onderwijs. Het VHMO
42
in discussie tussen 1900 en i<)jo
(Amsterdam 1998) 149.
^ Boekholt & De Booy, Geschiedenis van
de school in Nederland, 260.
* Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar
onderwijs, 29.
* Ibidem, 121.
'° Ibidem.
'' Geciteerd in: H. Knippenberg en W. van der
Ham, Een bron van aanhoudende zorg: j ^
jaar ministerie van Onderwijs (Kunsten) en
Wetenschappen 1^18-1993 (Assen 1993) 387.
" Knippenberg & Van der Ham, Een bron
van aanhoudende zorg, 387.
"' Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar
onderwijs, 161.
''t Ibidem, 163.
•5 Ibidem.
'^ Ibidem, 164.
'Mbidem, 166.
'^ Knippenberg & Van der Ham, Een bron
van aanhoudende zorg, 440.
'' De Tweede Onderwijsnota kwam tot
stand onder verantwoordelijkheid van
staatssecretaris Anna de Waal.
^° Tweede Onderwijsnota I Antwoord-Nota
Technisch Onderwijs (1955) n.
Geciteerd in: Knippenberg & Van der Ham,
Een bron van aanhoudende zorg, 443.
^^ De vertegenwoordigers van de onderwijsafdelingen waren: J.L. Meertens (VHMO),
J.G. Bannink (NO), P.W. van der Zijden
(LO), M . C . D . L . C o m m i j s - L a b a n
(VHMO),
M.D. van Wolferen (SPO). J. Verlinden
van Research en Documentatie, J. Verhoeve
namens Wetgeving en de directeur-generaal
voor het Onderwijs J. Broekman waren
de betrokken ambtenaren.
^' Knippenberg & Van der Ham, Een bron
van aanhoudende zorg, 445-446.
^'^ P. van der Steen, Cals: koopman in
verwachtingen
1914-1971
(Amsterdam 2004) 222.
^' Knippenberg & Van der Ham, Een bron
van aanhoudende zorg, 446.
^^^K
^^^^^^^pf,»
^^^^^^•^^3 "'^'
^^^Bf^:
-^-^ Van der Steen, Cals, 222.
"7 Ibidem.
"^"^ Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar
onderwijs, \G-J.
"3 Ibidem, 168.
3° Ibidem, 170.
" Handelingen der Staten Generaal
Tweede Kamer, 21 maart 1962, 2509.
3-^ MX, 3 april 1962, 2558.
^'•^'' T. Elias, Van Mammoet tot Wet
(Den Haag 1963) 162.
-^'-^ Elias, Van Mammoet, 163.
" HTK, 22 maart 1962, 2535-2536.
'* Elias, Van Mammoet, 8 1 .
57 Ibidem.
"•• Ibidem, 105.
" Ibidem, 109.
'*° HTK, 27 juni 1962,2855.
t' Ibidem.
•"'•• Zie noot 2.
^ ^ I B ' ^
^^^^^HS'
^^^^^^Êï'^
^^^^^^S
^ ^ ^ K ^
^ ^ ^ V ^
^^^^^W''
^^^^pl'
^ ^ • V '
^^^^^B^''^ ^ ^ K
^^^Bi"
^ ^ • B ^
^^^^B^'
^^^^^K^'
^ ^ ^ B ' "
^^^^b'^
^ ^ ^ B ^
^ ^ ^ B ' '
^^^K',
^^^^HB-":
^^^^^^^^k£""':'
^^^Êt
^^B
^^^^^^^Ki^-
^^^K;';^
m
^^^^W'<^
^^^^V
^^^^B^^
^^^^K-'~
^ ^ ^ | K ' ^ /
^^^•E^.
^^^^B'
^^^^p'' '
^^^HB^^^^^^^^^^1^'
^^^•k:'
^^^^^^^•^R'
^^^^K'v
^^^•v-'^
^^HB''
^^^^K
1
^^^Iv
^^Êm
^B
Sèn'pi Historisch Tijdschrift 19.4
^^^^^^^^K^'-:'
^^^^^I^P^'
^H;; \
^^^^^^^^m*''
^^^^^•^K^
^^^^^^^HK^
^^^^Bt^' '^
^^^^k
^^^•f'^"
43