Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de
advertisement
Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing RUBRIEKEN PERSOONLIJK MEESTERSCHAP Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid Gabriël van den Brink & Thijs Jansen Onder redactie van prof. dr. A.J. Meijer (Universiteit Utrecht), drs. R.E. Viergever (IKPOB) en drs. H.W.M. Wesseling (IKPOB) 1 Inleiding In juni 2012 kondigde toenmalig minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat ze voornemens was om ‘met de professionals, werkge‐ vers en andere betrokkenen in gesprek te gaan om te komen tot nadere duiding van de waarden en normen van ambtelijk vakmanschap. Als ankerpunt voor het handelen van de moderne ambtenaar, maar ook om daarmee uiting te geven aan het gewicht van en de waardering voor het vak.’1 Begin 2014 zegde minister Plas‐ terk in het debat over de normalisering van de ambtenarenstatus in de Tweede Kamer zelfs toe een ambtenarenstatuut te ontwikkelen, waarin de ‘aspecten van het ambtelijk vakmanschap’ zullen worden vastgelegd. Wij willen in deze bijdrage het instellen van een ambtelijk statuut ondersteunen met een argumentatie die niet zo vaak te lezen valt. Onze stelling is dat er volop morele gezagsbronnen zijn in de moderne samenleving, maar dat deze door de overheid stelselmatig onderbenut worden. De politiek-bestuurlijke wereld is zozeer gericht op partijpolitiek en machtsuitoefening dat de morele gezagsbron‐ nen daar onvoldoende gedijen. Beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren worden daardoor niet gesteund om zich daarmee werkelijk actief bezig te houden, ja zelfs tegengewerkt. Een ambtelijk statuut kan helpen om binnen overheden voor de morele bronnen voor publiek gezag een betere plaats af te dwingen en deze beter te benutten. Dat is overigens ook in het belang van het gezag van poli‐ tiek-bestuurlijke gezagsdragers, omdat burgers in deze tijden nu uitgerekend een grote behoefte hebben aan moreel politiek-bestuurlijk en ambtelijk-uitvoerend gezag. We hanteren een functionalistische opvatting van de ambtelijke professie. De func‐ tie van ambtenaren is het mede waarborgen van gezaghebbende overheden: amb‐ 1 Inbreng minister BZK eerste termijn initiatiefvoorstel ‘Wet Normalisering Rechtspositie Ambte‐ naren’, 4 juni 2012. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 71 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen tenaren zijn aan die maatschappelijke ‘functie’ ondergeschikt; dat is waarom we ambtenaren hebben. Hun ‘vakmanschap’ moet in dienst daarvan staan. Een land met overheden die gezag hebben, functioneert beter en daarvan zal iedereen pro‐ fijt hebben. Ambtelijk vakmanschap is onderdeel van de keten van machtsuitoefe‐ ning die we ‘overheid’ noemen: de beleidsmaker bedenkt in opdracht van poli‐ tieke bestuurders beleid dat uiteindelijk kan en waar nodig zal worden opgelegd en afgedwongen als het door een politieke meerderheid is aangenomen. Vervol‐ gens wordt dat beleid ook weer eens door ambtenaren uitgevoerd en daarvoor hebben ze ook machtsmiddelen gekregen. In een totalitaire samenleving is men niet op machtsuitoefening met instemming gericht, maar wordt de macht gebruikt om burgers te dwingen tot gehoorzaam‐ heid. Om macht in een democratische rechtsstaat uit te oefenen is het echter gewenst er zoveel mogelijk op aan te sturen dat burgers willen gehoorzamen, wil‐ len doen wat de regels zeggen, omdat ze die regels zinvol en nuttig vinden. Waar het om gaat, is dat die machtsuitoefening in het algemeen belang geaccepteerd wordt door de burgers; dat wil zeggen dat deze wordt ervaren als legitiem en dat degenen die daarvoor staan (bestuurders, uitvoerende ambtenaren) en daaraan uitvoering moeten geven, gezag hebben. In deze bijdrage beantwoorden we de vraag hoe ambtelijk vakmanschap binnen overheden moet worden gewaarborgd op basis van de functie ervan: het zoveel mogelijk creëren en in stand houden van het overheidsgezag. We maken daarvoor gebruik van een theorie over gezagsbronnen die we eerder hebben uiteengezet (Jansen e.a., 2012) en van de sociaal-culturele analyses zoals onder andere uiteen‐ gezet in verschillende publicaties van Van den Brink.2 We beschrijven politieke bestuurders en uitvoerende ambtenaren beiden als dragers van het gezag van de overheid. En dat is voor een deel afhankelijk van het werk dat beleidsambtenaren op de achtergrond doen en gedaan hebben. We richten de aandacht speciaal op de onderbenutting van morele gezagsbronnen voor overheidsgezag. Deze zijn in deze tijd van veel groter belang dan veel bestuurders denken. Om te waarborgen dat ambtelijk vakmanschap werkelijk structureel gebruikmaakt en kan maken van deze morele gezagsbronnen, is volgens ons een stevig ambtelijk statuut nodig. Aan het slot van deze bijdrage schetsen we de contouren daarvan. Daarmee kan de functie van ambtelijk vakmanschap – overheidsgezag creëren – institutioneel beter geborgd worden. 2 Publieke gezagsdragers Elke samenleving heeft gezagsdragers omdat individuele of particuliere belangen lang niet altijd verenigbaar zijn met het algemeen belang. Als burgers zich niet willen voegen naar het algemeen belang, is het aan gezagsdragers hen te overtui‐ gen of hen – zo nodig met formele middelen – daartoe te dwingen. Er kunnen 2 72 Zie o.a. Van den Brink (2015a) en Van den Brink & Soeparman (2015). Deze bijdrage bouwt voort op deze eerdere publicaties. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid twee soorten publieke gezagsdragers worden onderscheiden. Ten eerste zijn er de uitvoerende ambtelijk-professionele gezagsdragers zoals politieagenten, reclasse‐ ringswerkers, rechters, gezinsvoogden of leerplichtambtenaren. Zij worden ook wel frontlijnwerkers of ‘street-level bureaucrats’ genoemd. Ten tweede zijn er poli‐ tiek-bestuurlijke gezagsdragers – gekozen of benoemde bestuurders: wethouders, burgemeesters, ministers en staatssecretarissen en anderen. Zij hebben een belangrijke rol bij het doorhakken van knopen over wat wel en niet tot het alge‐ meen belang behoort. Zij hebben definitie- en beslissingsmacht waarvoor zij per‐ soonlijk verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen volksvertegen‐ woordigers en/of aan hiërarchisch hoger geplaatste bestuurders. Uitvoerende ambtelijke gezagsdragers hebben zeer uiteenlopende machtsmidde‐ len tot hun beschikking. Zo kan de politieagent niet alleen boetes uitdelen, maar ook – indien noodzakelijk – geweld gebruiken. De reclasseringsambtenaar kan dat niet, maar kan er wel voor zorgen dat de justitiabele weer achter de tralies ver‐ dwijnt. De gezinsvoogd kan zorgen dat een kind uit huis geplaatst wordt. Bestuur‐ lijke gezagsdragers hebben eveneens de beschikking over machtsmiddelen: de wethouder die zijn beleid door de raad krijgt, kan aan uitvoerende professionele gezagsdragers de opdracht geven om dat beleid – met de hun toegemeten machts‐ middelen – te realiseren; en de burgemeester die ziet aankomen dat de openbare orde op een bepaald moment in het gedrang komt, is bevoegd vergaande maatre‐ gelen te nemen (een voetbalwedstrijd verbieden, een wijk ontruimen, preventief fouilleren instellen en dergelijke). 3 Drie soorten gezagsbronnen Maatschappelijke, politieke én bestuurlijke ontwikkelingen maken dat publieke gezagsdragers steeds op zoek moeten naar nieuwe handelingsrepertoires voor het verkrijgen, behouden en versterken van gezag (Hajer, 2009: 4). Zij kunnen daar‐ toe allerlei ‘bronnen’ aanspreken. In de bundel Gezagsdragers: de publieke zaak op zoek naar haar verdedigers hebben wij een typologie van gezagsbronnen waarover publieke gezagsdragers kunnen beschikken ontwikkeld (Jansen e.a., 2012: 302-317). In andere publicaties is deze typologie gebruikt voor een analyse van de beschikbare gezagsbronnen van lokale politiek-bestuurlijke gezagsdragers: burge‐ meesters en wethouders. Met de typologie van gezagsbronnen hebben wij Max Webers klassieke model van drie gezagstypen – traditioneel, legaal-rationeel en charismatisch – gemoderniseerd en geoperationaliseerd (Weber, 1964: 328). De drie soorten bronnen die worden onderscheiden, zijn: – Positioneel gezag: vanwege de positie die men vervult en de bevoegdheden die daarbij horen. Hierbij wordt een beroep gedaan op machtsbronnen die inherent zijn aan de positie die men vervult. – Persoonlijk gezag: hierbij wordt een beroep gedaan op persoonlijke kwalitei‐ ten die de gezagsdrager kan inzetten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht wor‐ den aan het beschikken over expertise of aan het vermogen om anderen zich in jou te laten herkennen (Jansen e.a., 2012: 315). Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 73 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen – Institutioneel gezag: hierbij gaat het om principes of normen waarover brede overeenstemming bestaat. Over de eerste twee gezagsbronnen zijn we in deze bijdrage – vanwege de beschik‐ bare ruimte – heel kort. Het beroep doen op positie en bevoegdheden – de eerste soort – is steeds minder effectief geworden. Feitelijk gaat het hier om het gebruik van macht, zonder al te veel aandacht te (hoeven) besteden aan draagvlak. Dit moge minder effectief geworden zijn, toch doen politiek-bestuurlijke gezagsdra‐ gers desondanks vaak een beroep op dit positionele gezag. Dit is herkenbaar wan‐ neer zij bijvoorbeeld stellen: ‘wie betaalt, bepaalt’. Het is ook aan de orde als de kleinst mogelijke meerderheid in het parlement zich gerechtigd voelt om beleid met ingrijpende gevolgen ‘door te drukken’. Positioneel gezag werkt slechts in samenlevingen waarin hiërarchische verhoudingen geaccepteerd zijn. Dat geldt niet voor de huidige moderne Nederlandse samenleving. Burgers ervaren positio‐ neel gezag daarom eerder als botte machtsuitoefening. Een beroep doen op de tweede soort bron, persoonlijk gezag, is daarentegen veel belangrijker geworden. Burgers hebben in toenemende mate behoefte aan persoonlijk leiderschap van politieke bestuurders (Van den Brink, 2012b: 19-36). Als zij bijvoorbeeld persoon‐ lijke moed tonen, neemt hun gezag toe. Het risico hiervan is echter dat dit ook kan leiden tot charismatisch autoritair leiderschap. 4 De institutionele gezagsbronnen In deze bijdrage richten we ons op de derde soort gezagsbronnen, de institutio‐ nele. Hierbij gaat het om principes (waarden) en normen waarover een grote meerderheid van burgers het eens is. Waarden zijn algemene, abstracte morele principes die richting kunnen geven. Normen zijn redelijk concrete regels die uit waarden worden afgeleid. Normen die voor iedereen gelden, hebben minstens evenzeer te maken met belangen: een norm gaat uiteindelijk niet alleen over wat de ander niet mag, maar ook over wat ik zelf niet mag. Elke algemene norm raakt net zo goed de belangen van de ander als mijn eigen belangen. Het aanhangen van normen vindt dus altijd plaats op het snijvlak van waarden, normen en belangen. In Nederland bestaat de overtuiging dat we maar weinig normen met elkaar delen. Het idee is ontstaan dat we daarom maar het beste de individuele vrijheid van burgers maximale ruimte kunnen geven en dat de burger inderdaad niets mag worden voorgeschreven (‘die schrijf je niet de wetten voor, die laat je in hun waarde’). Dit heeft zich de afgelopen decennia vertaald in het overheidsbeleid waarin vraagsturing is verheven tot leidend principe in de (semi)publieke sector en de burger in toenemende mate als ‘klant’ wordt beschouwd. Voor gezagsdra‐ gers is daarmee een belangrijke bron voor legitimiteit in het ongerede geraakt. Het is goed mogelijk dat de defensieve houding van veel gezagsdragers hiermee te maken heeft. Ze veronderstellen dat er eigenlijk weinig gemeenschappelijke nor‐ men zijn waarop zij een beroep kunnen doen. 74 Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid Hebben ze daar eigenlijk wel gelijk in? Van den Brink (2004) heeft betoogd dat het een misverstand is dat we het in Nederland over zo weinig normen eens zijn. Dat is ten minste op twee fronten een miskenning. Ten eerste is het een misken‐ ning van het gegeven van de maatschappelijke solidariteit: dat wil zeggen dat we in allerlei opzichten van elkaar afhankelijk zijn en dat het idee dat we zelfbeschik‐ kende individuen zijn in een aantal opzichten gewoonweg niet klopt. Dat is nog steeds het gelijk van klassieke sociologen als Durkheim, Weber en Parsons. Elke burger moet ervan kunnen uitgaan dat de regel die op hemzelf wordt toegepast, ook op een ander zal worden toegepast. Anders kan een burger bijvoorbeeld in het algemeen van mening zijn dat strafvervolging veel strenger moet zijn, maar daarop terugkomen of daartegen in verzet komen als hem zelf een strenge straf boven zijn hoofd hangt. Een rechtsstaat à la carte kan niet functioneren (Van Klink, 2012: 263-278). Ten tweede is het een miskenning van de mate waarin we het eigenlijk wel met elkaar eens zijn over normen. Van den Brink laat zien dat sinds de jaren tachtig de normatieve consensus onder Nederlanders op veel fronten juist is toegenomen. Hij ziet een belangrijk verband met de intensiteit van het maatschappelijk verkeer in Nederland. Er zijn miljoenen deelnemers die allen op hun eigen wijze, in een eigen tempo en met eigen middelen hun eigen doelen najagen. Drie factoren voor‐ komen dat de zaak ontspoort. Ten eerste hebben we instituties die – analoog aan het wegenstelsel met zijn vaste kenmerken – een stabiel kader voor alle bewegin‐ gen vormen. Daarbij moet vooral aan het stelsel van rechtsstaat en democratische besluitvorming worden gedacht. Deze regels bepalen de ruimte waarbinnen zich het sociale leven voltrekt en daarbuiten vinden idealiter geen bewegingen plaats. Ten tweede hebben we met allerlei regulatie van doen. Deze moet – analoog aan de verkeersregels – ervoor zorgen dat ons maatschappelijk verkeer op een orde‐ lijke, transparante en betrouwbare wijze verloopt. Bij deze regulatie horen bepaalde vormen van toezicht en verantwoording, evenals sancties voor partijen die de regels aan hun laars lappen. De belangstelling voor zulke regels nam de afgelopen twintig jaar toe. Ze worden niet alleen gebruikt voor het bestrijden van grove misstanden, maar evengoed voor het tegengaan van wangedrag op meer alledaags vlak. In tal van scholen, treinen of cafés vindt men tegenwoordig lijsten met ‘huisregels’ die de bezoeker erop wijzen hoe men zich te gedragen heeft. Hier is de invloed merkbaar van een Angelsaksische cultuur, die (al dan niet geïnspi‐ reerd door puriteinse opvattingen over het menselijk bestaan) lijkt te geloven dat het sociale verkeer een stevige controle vereist. Ten derde zijn er – analoog aan deugden als zelfbeheersing, rijvaardigheid en oplettendheid in het wegverkeer – ook meer ideële kwaliteiten die ervoor zorgen dat onze bewegingsvrijheid op een juiste manier wordt gebruikt. Zaken als eerlijkheid, betrouwbaarheid en betrok‐ kenheid bij medeburgers laten zich niet van buitenaf opleggen. Ze moeten in onszelf aanwezig zijn en behoren tot de alledaagse cultuur. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 75 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen 5 Meer aandacht voor normatieve aspecten van politiek-bestuurlijke gezagsdragers Door de geschetste ontwikkelingen is er ook onvermijdelijk veel meer aandacht gekomen voor de normatieve aspecten van bestuurlijk optreden. Machthebbers kunnen niet langer volstaan met een verwijzing naar de politieke erkenning res‐ pectievelijk de legale status van hun handelen. De maatschappelijke en norma‐ tieve onderbouwing van dat handelen wordt belangrijker. Dat sluit aan bij het algemene kenmerk van de moderne maatschappij, het proces van normatieve ophoging, dat we net beschreven.3 Moderne burgers gingen de afgelopen halve eeuw geen lagere maar juist hogere eisen aan elkaar stellen en die stellen ze dus ook aan bestuurders of politici. Kijken we naar de betekenis van ‘geloofwaardig‐ heid’ bij publieke meningsvorming, dan gaat het vooral om integriteit. Een politi‐ cus wordt ongeloofwaardig als hij onwaarheid spreekt dan wel de realiteit mis‐ kent. Tegelijkertijd mag je niet al je idealen of beginselen verloochenen. Boven‐ dien is het van belang dat je voldoet aan de eisen die je zelf stelt aan anderen. Want meten met twee maten geldt als ongepast. Met andere woorden: hoewel iedereen weet dat list en bedrog een vast onderdeel van het politieke spel vormen, verwachten we van Nederlandse politici een zekere mate van integriteit. Een andere verwachting is consistentie tussen woord en daad. Politici moeten hun beloften waarmaken, ze moeten aan een koers vasthouden en laten zien dat ze betrouwbaar handelen. Wie dat niet doet, zal het publiek niet kunnen overtuigen van de eigen standpunten en aan geloofwaardigheid inboeten. De hoogtijdagen van het New Public Management, met zijn nadruk op zaken als management, bedrijfsvoering en doelmatigheid, lijken voorbij (Pollitt & Bouckaert, 2011). De interesse gaat momenteel sterk uit naar de professional die zo goed mogelijk zijn werk doet, de publieke waarden waar een organisatie voor staat en de geloofwaar‐ digheid van bestuurlijk optreden. Deze hoge verwachtingen maken de zaken er overigens niet eenvoudiger op. De norm van eerlijk en betrouwbaar handelen, die in het gewone leven door tal van Nederlanders wordt nageleefd, is voor politici onhaalbaar. Politici moeten nu een‐ maal strategisch handelen en daarbij de nodige plooibaarheid aan de dag leggen. Zorgelijk is echter dat de incongruentie tussen het politieke bedrijf en datgene wat we in het gewone leven doen steeds voelbaarder wordt.4 Dat blijkt mede uit onderzoek dat het onbehagen in de politiek behandelt (Brons, 2015: 68-84). Het punt is niet zozeer dat burgers lage verwachtingen van bestuur en politiek heb‐ ben. Hun verwachtingen zijn veeleer hoog en moreel van aard. Ze vinden dat bestuurders en politici eerlijk, beschaafd, fatsoenlijk, rechtvaardig, betrouwbaar en invoelend moeten zijn. Ze moeten zich in dienst stellen van het algemeen belang en hun eigen belangen (zowel politiek als persoonlijk) daaraan onderge‐ schikt maken. Het feit dat men in Den Haag niet aan deze verwachtingen voldoet, 3 4 76 Een theoretische analyse van dit proces is te vinden in Van den Brink (2007: 116-134). Relatief vroege reflecties op deze discrepantie zijn al te vinden in Van Gunsteren & Andeweg (1994) en Van den Brink (1996). Van de latere werken noemen we Pharr & Putnam (2000), Elchardus & Smits (2002) en Brons (2014). Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid maakt in de ogen van veel burgers het failliet van de politieke klasse in Nederland uit. Dit normatieve perspectief wordt zelden expliciet, maar dat neemt niet weg dat het in stilte doorwerkt. Het komt eigenlijk pas boven water als er ernstige proble‐ men opduiken en bestuurders zich moeten verantwoorden. In dat geval kunnen ze drie houdingen aannemen. Ofwel ze ontkennen dat er problemen zijn. Ofwel ze erkennen dat er fouten zijn gemaakt, maar ontkennen dat ze er verantwoorde‐ lijk voor zijn. Ofwel ze erkennen hun verantwoordelijkheid voor de fouten die gemaakt werden. In het laatste geval is ‘een goed verhaal’ van groot belang. Wat verstaan we in Nederland onder een goed verhaal? Uit onderzoek (vgl. Van Hulst, 2015: 146-164) blijkt dat het daarbij onder meer om morele waarden gaat. Het publiek verwacht dat bestuurders de zaak niet mooier voorstellen dan ze is. Ze mogen ook niet achter formaliteiten wegduiken. Een goed verhaal maakt duidelijk wat de kern is van het probleem, welke rol de verschillende actoren gespeeld heb‐ ben en hoe bestuurders ermee kunnen omspringen. Geloofwaardige verhalen zijn normatief in de zin dat ze aangeven wie op welke wijze moet handelen.5 6 De morele kanten van het werk van ambtelijk uitvoerende gezagsdragers als bron voor institutionele legitimiteit Politieke bestuurders zijn gezagsdragers, het zijn verdedigers van de publieke zaak en zij dienen tegenwoordig dus veel meer rekening te houden met de morele eisen die aan hun gedrag worden gesteld. Het is echter net zo goed in het belang van politieke bestuurders dat uitvoerende ambtenaren goede, overtuigende ‘gezagsdragers’ kunnen zijn. Als zij worden opgezadeld met onmogelijke doelstel‐ lingen, met organisaties of ICT-systemen die niet werken, dan kunnen zij de publieke zaak niet verdedigen en dan staat niet alleen hun gezag maar ook het gezag van de politieke bestuurders op het spel. Het gezag van de overheid wordt daarmee in gevaar gebracht. Het is dus in het belang van (het gezag van) politieke bestuurders om ervoor te zorgen dat de uitvoerende ambtenaren ook gezag kun‐ nen opbouwen, dat zij daarvoor de middelen krijgen. Dat vraagt om afstemming tussen beleid/wetgeving (de verantwoordelijkheid van de politiek bestuurder) en de uitvoering. Vaak is hiervan weinig sprake. Het is belangrijk om hierbij aan‐ dacht te vragen voor de morele kanten van het werk van uitvoerende ambtena‐ ren. Behalve in het leven van burgers en ondernemers spelen morele waarden ook een voorname rol in het bestaan van moderne professionals. Daarvoor kunnen we theoretische én empirische argumenten aanhalen, terwijl we bovendien beschik‐ ken over heel wat uitkomsten van eigen onderzoek die deze zienswijze bevesti‐ gen. In de theoretische literatuur over professionals wordt de normatieve dimensie van hun werk breed erkend. We leven niet meer in de tijd dat men alleen maar 5 Een belangrijke onderzoeksmethode is de narratieve benadering. Daarbij gaat de aandacht ook uit naar conflicten tussen waarden. Zie verder Van Hulst & Yanow (2016: 92-112). Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 77 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen oog had voor de technisch-ambachtelijke kant van een beroepspraktijk. Zo heeft Freidson in zijn klassieke studie over professionaliteit gewezen op het feit dat waarden zoals gezondheid, welvaart of rechtvaardigheid op de achtergrond altijd aanwezig zijn. Daarom berust het gezag van een beroepsbeoefenaar niet alleen op de technische kennis die hij verworven heeft. Het gaat evengoed om de houding die men op moreel of normatief gebied aanneemt (Freidson, 2001). Voor Gardner en de zijnen (2009) vormt die normatieve dimensie zelfs een onmisbaar onder‐ deel van datgene wat ze Goed Werk noemen. Om te kunnen spreken van Goed Werk moet een beroepspraktijk aan drie voorwaarden voldoen: (1) het werk moet ambachtelijk gesproken een hoge kwaliteit hebben, (2) het moet voor de professi‐ onal zelf zinvol zijn, en (3) het moet aan maatschappelijke waarden en normen voldoen. Van professionals mogen we dan ook verwachten dat ze eerlijk zijn, dat ze betrouwbaar handelen, dat ze dienstbaar aan de samenleving zijn en dat ze hun cliënten met respect bejegenen. Een en ander illustreert dat morele aspecten een integraal onderdeel vormen van de hedendaagse beroepspraktijk. Dat geldt in het bijzonder voor beroepen waarbij de professionals met afhankelijke burgers in contact komen, zoals politieagenten, leerkrachten of maatschappelijk werkers. Zij hebben enerzijds van doen met tal van wetten, regels en procedures die vanuit een systeemwereld aan hen worden opgelegd. Anderzijds hebben ze evengoed van doen met individuele mensen die op hun diensten zijn aangewezen en die niet altijd passen in de systematiek die een organisatie of een overheid hanteert. Wer‐ kend in het spanningsveld tussen systeem- en leefwereld laten deze professionals hun morele gevoelens regelmatig toe: ze kiezen niet voor het blind toepassen van regels, maar bepalen eerst of de desbetreffende cliënt moreel gesproken deugt en ze passen hun eigen handelen daarop aan (Maynard-Moody & Musheno, 2003). Deze nauwe samenhang tussen morele gevoelens en beroepsuitoefening hebben we ook zelf kunnen vaststellen. In het al genoemde onderzoek naar de rol van geestelijke beginselen in de moderne maatschappij ondervroegen we niet alleen burgers, maar ook tal van werknemers die in de private en de (semi)publieke sec‐ tor werkten (Van den Brink, 2012a: hoofdstuk 11 en 12; Van den Brink, 2015b: hoofdstuk 7). Daaruit bleek dat Nederlandse professionals sterk hechten aan waarden als integriteit en openheid. Dat ligt in de private sector voor de hand: wie bij een bank werkt of medische keuringen verricht, moet een hoge mate van eerlijkheid opbrengen. Dergelijke waarden kan men niet van buitenaf opleggen: gewetensvol handelen is iets wat de meeste professionals eigener beweging doen. Kijken we vervolgens naar de inhoud van dat handelen, dan blijkt dat het vooral om sociale en morele waarden gaat. Deze spelen op meerdere niveaus een rol. Bij‐ voorbeeld op macroniveau, waar de bijdrage van een professionele organisatie aan de samenleving aan de orde is. Dat spreekt bij (semi)publieke instellingen als een ziekenhuis of de politie wellicht voor zich. Per slot van rekening ontlenen die hun bestaansrecht aan het feit dat ze waarden als gezondheid of veiligheid bevorde‐ ren. Maar we kwamen het evengoed tegen bij de medewerkers van een bank die trots vertelden over de manier waarop hun bedrijf op controversiële zaken als wapenhandel of het schenden van de mensenrechten reageert. Op mesoniveau is van belang dat iedereen een goede en respectvolle relatie met zijn collega’s heeft. 78 Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid Moderne professionals waarderen het dat ze een gemeenschap (kunnen) vormen en dat er binnen het bedrijf voldoende aandacht voor de menselijke aspecten van het werk is. Op microniveau is van belang dat men op de juiste wijze met een pa‐ tiënt of klant omgaat. In het ziekenhuis stelt men de menselijke waardigheid voorop. Men wil bij het medisch handelen zo veel mogelijk respect voor de per‐ soonlijkheid van patiënten opbrengen. Ook bij de politie hecht men grote waarde aan het menselijke aspect van de bejegening. Opvallend is dat moderne organisaties dit soort waarden nadrukkelijk bevorde‐ ren. Ze nemen deze steeds vaker op in hun mission statement, ze formuleren gedragscodes en ze organiseren speciale cursussen waarin werknemers over deze waarden van gedachten kunnen wisselen. Maar het voornaamste is en blijft dat werknemers hun sociale en morele drijfveren in het werk zelf willen waarmaken. Ze storen zich dan ook hevig als wettelijke voorschriften, bureaucratische routi‐ nes of maatregelen van het management dat verhinderen.6 Het kan geen kwaad om in te zoomen op een onderzoek naar professionals waarbij morele vragen nadrukkelijk aan bod kwamen. Ik doel op het boek Een onderzoek naar de morele weerbaarheid van Nederlandse politiefunctionarissen, dat recentelijk verschenen is. Menigeen beseft dat politieagenten geen gemakkelijk beroep hebben (Van den Brink e.a., 2015). Ze zijn belast met het handhaven van de rechtsorde en tegelij‐ kertijd moeten ze hulp aan burgers in nood bieden. Van de ene kant moeten ze bij hun handelen binnen de wet blijven, van de andere kant kunnen ze van het ene op het andere moment in een riskante situatie terechtkomen. Om onder deze voorwaarden hun werk te kunnen doen krijgen agenten ruime discretionaire bevoegdheden. Ze beslissen zelf of ze bij een situatie ingrijpen en of ze daarbij geweld inzetten. Dat geeft hun ook een grote verantwoordelijkheid, al was het maar omdat politiegeweld soms ernstige gevolgen voor burgers heeft. Ons onder‐ zoek moest antwoord geven op de vraag of agenten zich voldoende bewust zijn van de morele kanten van hun werk en hoe ze in specifieke situaties handelen. De uitkomsten waren naar ons idee opmerkelijk. Om te beginnen werd duidelijk dat vrijwel alle Nederlandse politiefunctionarissen moraliteit van groot belang vinden. Maar liefst 87 procent van hen zou het betreuren als mocht blijken dat hun optreden niet deugt. Het onderzoek maakte ook duidelijk wat deze professionals zich daarbij voorstellen. Ze waren bijvoor‐ beeld zeer terughoudend met het inzetten van geweld en andere dwangmiddelen. Je gebruikt alleen geweld als het echt niet anders kan en ook dan is het een kwes‐ tie van maat houden. Verder wilden ze niet op een rigide manier met de regels omspringen. Hoewel iedereen beseft dat politieoptreden gebonden is aan wette‐ lijke voorschriften, zou men de randen van de wet opzoeken als dat voor het tegengaan van misdrijven of het beschermen van burgers nodig is. Ten slotte wist iedereen dat ongevallen en andere noodsituaties om een flinke dosis empathie vragen. Men beseft dat het menselijke of gevoelsmatige aspect een integraal onderdeel van het politiewerk vormt en dat het niet verstandig is dit achter een 6 Voor andere categorieën professionals raadplege men Jansen e.a. (2009). Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 79 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen professioneel pantser te verbergen. Al met al waren we verrast door de promi‐ nente plaats die morele gevoelens bij de Nederlandse politie innemen. Het neemt niet weg dat men soms fouten maakt en dat er situaties zijn die de morele weer‐ baarheid onder druk zetten. Die laten zich onmiskenbaar aanwijzen. Maar dat doet weinig af aan de conclusie dat morele gevoelens bij de Nederlandse politie sterk ontwikkeld zijn en dat veel agenten zich daarop laten aanspreken.7 Voor het institutionele gezag van de overheid is het van groot belang dat ambte‐ lijk uitvoerende professionals in organisaties werken waar volop ruimte is voor cultivering en ontwikkeling van de morele dimensies van de beroepsuitoefening. Een ambtelijk statuut kan daarvoor als referentiepunt dienen. 7 Actualiteit van het ambtelijk statuut8 De ambtelijke ambtenaar – uitvoerend of beleidmakend – heeft een bijzondere functie. Daarvoor is ook nog steeds aandacht, al lijkt dat op het eerste gezicht niet zo te zijn. Immers, de rechtspositie van de ambtenaar wordt mogelijk genormali‐ seerd.9 Daarmee wordt de ambtenaar echter nog steeds geen gewone werknemer. Gelukkig heeft de normalisering tegelijkertijd ook weer de politieke belangstelling voor het eigen karakter van het ambtenaarschap aangewakkerd. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft toegezegd om in een ambtenarenstatuut een aantal belangrijke kernwaarden op te nemen. Dit statuut is nu in voorbereiding. Als we in Nederland echt willen werken met waarden, heb‐ ben we nog wel een weg te gaan. Het statuut zou een stevige inhoud moeten krij‐ gen, die zowel een publieke als een professionele missie uitdraagt. Dan nog biedt het statuut slechts een vertrekpunt. Wil het helpen om goed ambtenaarschap te bevorderen, dan moet het onderdeel worden van een bredere aanpak, een pro‐ gramma. Wij pleiten ervoor om de morele dimensie van het ambtelijk vakman‐ schap versterkte aandacht te geven. Dat is overigens geen zaak van de overheids‐ werkgever alleen, maar ook van de ambtenaar zelf. Publieke missie Voor het ambtelijk statuut komt het er allereerst natuurlijk op aan die waarden te kiezen die het meest richtinggevend zijn voor het vervullen van de publieke taak. 7 8 9 80 Dit geldt evenzeer voor andere professionals die gezag moeten uitoefenen. Zie Jansen e.a. (2012). De volgende passage over ambtelijk statuut is deels gebaseerd op Wilmink & Jansen (2015: 40-48). We danken Hans Wilmink voor zijn enorme bijdrage aan het meedenken en meeschrijven over en op de kaart zetten van de morele kanten van ambtelijk vakmanschap in de context van de Stichting Beroepseer. Het voorstel (EK 32.550, A) is op 4 februari 2014 aangenomen door de Tweede Kamer. PVV, het lid Bontes, CDA, VVD, 50PLUS, D66 en PvdA stemden voor. De plenaire behandeling door de Eerste Kamer begon op 22 september 2015 met een eerste termijn van de kant van de Kamer. De voortzetting van het debat was voorzien voor 10 november 2015 maar is op verzoek van de ini‐ tiatiefnemers (EK 32.550, J) tot nader order aangehouden. Zie www.eerstekamer.nl/ wetsvoorstel/32550_initiatiefvoorstel_van. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid Welke waarden kunnen sturend zijn voor de publieke dienstverlening, voor het ambtelijk werk? Jørgensen en Bozeman (2007: 354-381) hebben geïnventariseerd welke waarden de gezaghebbende vakbladen (in de VS, Groot-Brittannië en in de Scandinavische landen) verbinden aan de publieke taak. Zij komen op grond van een uitgebreide literatuurstudie tot zeven categorieën en 72 waarden (waarvan wij er hier enkele ter illustratie opnemen): 1 een publieke bijdrage leveren aan de samenleving: algemeen belang, altruïsme (menselijke waardigheid), duurzaamheid, ‘waardig’ bestuur; 2 de transformatie van belangen tot publieke beslissingen: meerderheidsregel, democratie, betrokkenheid burgers, de rechten van het individu en van min‐ derheden; 3 de relatie met politici: loyaliteit, responsiviteit, verantwoordingsbereidheid; 4 de relatie van de ambtelijke organisatie met de omgeving: afweging tussen open‐ heid en vertrouwelijkheid, responsiviteit, waarde hechten aan de publieke opinie; 5 de relatie tussen organisaties: stabiliteit, betrouwbaarheid, tijdigheid, innova‐ tie, productiviteit, effectiviteit; 6 het gedrag van ambtenaren: verantwoordingsbereidheid, professionalisme, eerlijkheid, integriteit; 7 de relatie met de burgers: rechtmatigheid, gelijke behandeling, redelijkheid, responsiviteit. Jørgensen en Bozeman roepen op tot verder onderzoek dat kan leiden tot de des‐ tillatie van een kleinere set van kernwaarden: waarden die veel in relatie tot andere en verwante waarden worden genoemd en als het ware functioneren als een kern in een netwerk. Er zijn ook andere indelingen. Zo onderscheidt Kernaghan (2003: 712) vier hoofdcategorieën van waarden in de publieke dienstverlening, namelijk ethische, democratische, professionele en mensgerichte waarden. Bovendien beperkt hij het aantal waarden tot 28. Zijn vierdeling is nadien veel gebruikt. Wij hebben deze enigszins aangepast en gebruikt als uitgangspunt voor de volgende classifica‐ tie (zie tabel 1). Hierbij is de categorie ‘professioneel’ veranderd in ‘ambachtelijk professioneel’, omdat het hierbij gaat om meer ‘ambachtelijke vaardigheden’ die men mag verwachten van ambtenaren. En de categorie ‘democratisch’ hebben we veranderd in ‘democratisch-rechtsstatelijk’, omdat het daarbij gaat om waarden die ambtenaren een belangrijke rol moeten geven in hun handelen, omdat zij in een democratische rechtsstaat opereren. De ethische en de mensgerichte waarden geven beide meer ‘deugden’ aan. Beide zijn eigenlijk ‘ethisch’, maar het onder‐ scheid is vooral dat de ethische categorie waarden bevat die meestal geassocieerd worden met de categorie ‘integriteit’; en de mensgerichte waarden zijn waarden die te maken hebben met hoe men omgaat met afhankelijke anderen. Deze waar‐ den zijn in het bijzonder van belang voor ambtelijke uitvoerende gezagsdragers. Of zij deze in praktijk kunnen brengen, daarvoor zijn zij mede afhankelijk van het beleid van hun college en van hun beleidsambtenaren. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 81 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen Tabel 1 Schema van ambtelijke waarden (gebaseerd op Kernaghan, 2003) Ethisch (11) Democratischrechtsstatelijk (10) Ambachtelijkprofessioneel (14) Mensgericht (8) Eerlijkheid Rechtvaardigheid Aanspreekbaarheid Loyaliteit Deskundigheid Oprechtheid Duurzaamheid Onafhankelijkheid Onkreukbaarheid Betrouwbaarheid Zorgvuldigheid Rechtsstatelijkheid Onpartijdigheid Aanspreekbaarheid Loyaliteit Openheid Responsiviteit Representativiteit Rechtmatigheid Verantwoordingsbereidheid Betrouwbaarheid Effectiviteit Efficiëntie Dienstverlenendheid Creativiteit Deskundigheid Ondernemerschap Verantwoordelijkheid nemen Onafhankelijkheid Verantwoordingsbereidheid Toewijding Collegialiteit Discretie Reflexiviteit Ontwikkelingsgerichtheid Zorgzaamheid Rechtvaardigheid Tolerantie Fatsoen Empathie Moed Welwillendheid Menselijkheid In het aangepaste schema komen sommige waarden – cursief weergegeven – in meer kolommen voor, omdat bijvoorbeeld een waarde als betrouwbaarheid een morele is die het gedrag van integere individuele ambtenaren zou moeten leiden; maar het is ook een rechtsstatelijke waarde, omdat van de overheid verwacht mag worden dat deze zich betrouwbaar opstelt (vergelijk de beginselen voor behoorlijk bestuur). Over dit door Kernaghan geïnspireerde schema kan nog veel meer gezegd worden, maar dat kan in dit korte bestek helaas niet. Ons inziens kan het gebruikt worden als ijkpunt en inspiratie voor een ambtelijk statuut. Welke waarden: de empirische benadering In de vorige paragraaf schetsten we de uitkomsten van enkele normatieve bena‐ deringen. Van der Wal (2012: 87-102) koos een andere invalshoek: hij heeft empi‐ risch onderzoek gedaan naar de waarden die ambtenaren zelf het belangrijkste vinden. Daar staan deskundigheid en eerlijkheid bovenaan, gevolgd door doelma‐ tigheid, rechtmatigheid en dienstbaarheid, toewijding, openheid, collegialiteit en onafhankelijkheid. In de sessies over Goed Werk10 die wij in het kader van de Stichting Beroepseer uitvoerden met ambtenaren (zowel beleidsambtenaren als uitvoerende ambtena‐ ren), scoren vooral onpartijdigheid (naar de politiek), deskundigheid, eerlijkheid, transparantie en verantwoordingsbereidheid hoog. In uitvoerende onderdelen wordt klant- (of cliënt-)gerichtheid vaak genoemd. Bij leidinggevenden kwamen we de waarden innovativiteit en effectiviteit veel tegen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK, 2014) voerde in het najaar van 2014 een enquête uit onder een groot aantal ambtenaren. Daarin kozen de amb‐ 10 82 Zie www.beroepseer.nl/nl/goed-werk-hub. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid tenaren voor hun eigen werk als kernwaarden: professionaliteit, integriteit en verantwoording. Waar de respondenten breder naar de eigen organisatie, sector of gehele overheid kijken, noemt men daar steeds het begrip rechtmatigheid bij. Dit laat zien dat de vraag aan welke waarden men betekenis hecht, niet alleen ver‐ bonden is aan de publieke taak. Er is ook een relatie met de rollen die de betref‐ fende medewerkers vervullen: de ambtenaren drukken er hun aspiraties mee uit om deskundig en onpartijdig te zijn, leidinggevenden willen worden aangespro‐ ken op hun betekenis voor de effectiviteit en de vernieuwing in de organisatie. Waarden komen dus ook voort uit professionele rollen. In de vakliteratuur en in bestaande codes wordt een groot aantal waarden genoemd. In een vergelijkende studie naar de codes in Canada, Australië, NieuwZeeland en Groot-Brittannië geeft Kernaghan (2006) enkele accentverschillen aan die voor de Nederlandse praktijk interessant zijn. Zo zijn de Canadese, Australi‐ sche en Nieuw-Zeelandse Codes sterk op de publieke dienstverlening gericht. De Britse Code geeft scherper aan waar het op aankomt bij het democratisch functio‐ neren en de politiek-constitutionele functie van de ambtelijke dienst. Daarom krijgt in die code de waarde ‘objectiviteit’ aandacht, naast onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Opvallend aan de Britse situatie is dat men ook een ministeriële code heeft. Dit laat ons een zeer principieel punt zien: er zijn waarden die niet alleen voor ambte‐ naren gelden, maar ook voor de politieke leiding aan wie zij ondergeschikt zijn.11 Dat geldt in het bijzonder voor een aantal waarden uit de eerste twee hoofdcate‐ gorieën van Kernaghan, de ethische en democratisch-rechtsstatelijke waarden, zoals rechtvaardigheid, rechtsstatelijkheid en rechtmatigheid. Het zijn juist deze waarden die de grondslag vormen voor het behoorlijk en rechtsstatelijk optreden van de overheid. Ook in ons bestel komt de publieke missie van de overheid in het bijzonder via deze waarden tot uitdrukking. Van waarden naar gedragsnormen Een benadering van het ambtelijk vakmanschap die gebaseerd is op waarden, ves‐ tigt de aandacht op de positieve en gedragsactiverende aspecten van ambtelijk vakmanschap. De (huidige) integriteitsbenadering vestigt daarentegen sterker de aandacht op de negatieve en gedragsbeperkende gedragsnormen. Zo formuleert de handreiking Modelgedragscode integriteit de verboden en beperkingen met betrekking tot de omgang met (vertrouwelijke) informatie, het aanvaarden van geschenken en van nevenfuncties, en het aangaan van financiële relaties.12 De ambtenaar die zich daar niet aan houdt, is niet integer, en een niet-integere amb‐ tenaar kan niet professioneel zijn. Maar de ambtenaar die zich wel keurig aan die beperkingen houdt, hoeft nog niet een goede professional te zijn. Daarvoor is meer nodig. Dat laat het schema van Kernaghan ook goed zien. De waarden die met integriteit te maken hebben, maken slechts een kwart uit van de waarden die 11 12 Dat werpt ook een ander licht op de door sommigen nogal onvoorwaardelijk beschouwde ambte‐ lijke ondergeschiktheid. Handreiking Modelgedragscode Integriteit Sector Rijk, CAOP, BIOS, 2009. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 83 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen er voor ambtelijk vakmanschap toe doen. Van ambtenaren mag verwacht worden dat zij zich richten naar de op waarden gebaseerde positieve gedragsnormen in den brede. Daartoe behoren ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s), onderdeel van de democratisch-rechtsstatelijke waarden. Deze beginselen zijn geformuleerd als gedragsvoorschriften, zoals: weeg belangen goed af, baseer je bij ingrepen op rechten en plichten van burgers op een wettelijke basis, doe goed onderzoek, motiveer keuzes en afwegingen. De abbb’s zijn dus gedragsvoorschrif‐ ten die waarden als rechtmatigheid, rechtvaardigheid, en betrouwbaarheid voor de overheid naderbij kunnen brengen. In ons huidige rechtsstelsel zijn de abbb’s stevig verankerd in wetgeving en jurisprudentie (Commissie ABAR, 1984). Het lijkt dus van groot belang voor de ambtelijke beroepspraktijk om aandacht te besteden aan de relatie tussen deze waarden en de daaraan te relateren gedrags‐ normen van de abbb’s. Karssing en Niessen vatten dit samen in twee normatieve uitgangspunten: democratisch besef en rechtsstatelijk besef. Ook zij bepleiten dat deze uitgangspunten onderdeel zouden moeten uitmaken van de geestelijke ‘Per‐ soonlijke Standaarduitrusting’ (PSU) van ambtenaren (Karssing & Niessen, 2007). Voor het uitvoerend werk heeft de Nationale Ombudsman een aantal interes‐ sante gedragsnormen opgesteld, zoals: bejegen de burger met respect, verstrek de burger de juiste en volledige informatie over handelingen en besluiten die de bur‐ ger kunnen raken, stel je coulant op als er fouten zijn gemaakt of als de burger onevenredig is benadeeld door een maatregel die in het algemeen belang is geno‐ men.13 De waarden kunnen zowel aan zulke beperkende als aan activerende gedragsnormen worden gerelateerd. De Britse Civil Service Code laat aardig zien hoe je een waarde kunt concretiseren door aan te geven wat je geacht wordt juist wel en juist niet te doen als je die waarde tot uitgangspunt neemt. Bij de waarde ‘objectiviteit’ word je bijvoorbeeld geacht een advies te onderbouwen en daarbij keuzes en feiten voor te leggen. Je mag geen onwelgevallige feiten of relevante overwegingen achterwege laten. En je krijgt de waarschuwing: nadat de (politieke) beslissingen genomen zijn (mogelijk tegen je advies in) niet je handen ervan aftrekken als het op de uitvoering aankomt.14 Een statuut zou in Nederland een soortgelijke, gebalanceerde basis kunnen bieden. 8 Met het statuut naar het recht op vakmanschap? Ralph Heintzman (2014) bepleit een nieuw ‘moreel contract’ tussen de publieke dienst, de bewindslieden en het parlement.15 Hij doet dit omdat hij zich zorgen maakt over de toenemende druk om de ambtelijke dienst te degraderen tot pure uitvoerders en pleitbezorgers van de zittende regering. Hij schetst dat de publieke 13 14 15 84 De Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman (2012). Zie www.gov.uk/government/publications/civil-service-code. Ralph Heintzman was hoogleraar en bekleedde diverse hoge ambtelijke functies in Canada. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid dienst daarmee ongeloofwaardig wordt, zowel voor het publiek als voor de poli‐ tiek. Ook in ons land is er die zorg. Een rondgang langs tal van (voormalige) top‐ ambtenaren en bewindspersonen leverde een stuk op in de Volkskrant met als titel ‘Neutrale ambtenaar sterft uit, minister eist haalbare voorstellen’ (Hoedeman, 2014). Roel Bekker (2014) zei in zijn afscheidscollege dat de klassieke ambtelijke waarden in toenemende mate ondergeschikt worden aan de politieke sensitiviteit. Heintzman wil dat tij in Canada keren, en beveelt onder meer aan dat de hoogste ambtenaar het recht krijgt om zich contrair aan een politieke opdracht op te stel‐ len indien deze in botsing zou komen met de vastgestelde kernwaarden voor de publieke dienst. De minister moet dan een schriftelijke opdracht geven die aan de orde komt in parlementaire commissies. Zo’n praktijk lijkt in Nederland een brug te ver. Maar het is wél denkbaar dat het ambtenarenstatuut een zekere wederkerigheid tot uiting brengt of in het vooruit‐ zicht stelt. Zodat de ambtenaar ook rechten op een moreel verantwoorde en pro‐ fessionele taakvervulling kan ontlenen aan de kernwaarden van het ambtelijk vakmanschap, zonder dat hij in zware klokkenluidersprocedures terechtkomt (zie Bovens, 1990: 261-297). Wij hebben het oog op andere kwesties dan die waar de klokkenluidersregeling over gaat. Bij het klokkenluiden gaat het om een misstand met een maatschappelijk belang, hier gaat het om schendingen van de vier soor‐ ten waarden die ambtelijk vakmanschap dragen – zoals vastgelegd in het sta‐ tuut – bij de onpartijdige taakuitoefening van de ambtenaar. Wij bepleiten hier niet een rechtsgang die uitloopt op een veroordeling, genoeg‐ doening of iets dergelijks. Wij hebben het oog op een onafhankelijke procesgang die de relatie tussen ambtelijke loyaliteit enerzijds en professionele onafhanke‐ lijkheid anderzijds kan verduidelijken, en die werkgever en ambtenaar helpt daar‐ mee zorgvuldig om te gaan. Het betekent het concretiseren van wat minister Plas‐ terk in een brief aan de Tweede Kamer noemt: het ‘organiseren van tegenspraak en een veilige aanspreekcultuur’.16 9 Tot besluit: de urgentie van moreel gezag We hebben in deze bijdrage ambtelijk vakmanschap beschreven vanuit een functi‐ onalistisch perspectief: de belangrijkste functie daarvan is het creëren, ontwikke‐ len en in stand houden van het gezag van overheden. In tegenstelling tot de com‐ munis opinio, blijkt moreel gezag in deze tijd van groot belang te zijn. Burgers hechten daaraan, maar die gezagsbron wordt door de politiek-bestuurlijke gezags‐ dragers (met name) vaak onderbenut. Bij het beter benutten daarvan zouden ambtenaren – beleidsambtenaren en uitvoerende ambtelijke gezagsdragers – een veel grotere rol kunnen spelen. Daarvoor moet hun vakmanschap dan wel een betere positie krijgen door het creëren van een breed ambtelijk statuut waaraan zij ook in zekere mate een recht op ambtelijk vakmanschap kunnen ontlenen. In 16 Brief van minister Plasterk aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 16 okto‐ ber 2014, kenmerk 2014-0000485990. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 85 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Gabriël van den Brink & Thijs Jansen de context van het politieke debat over de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren is er nu een kans om hierin stappen te zetten. Het is goed als ambte‐ naren daarbij ook van zich laten horen. Het behartigen van de morele dimensies van het ambtelijk werk en de verantwoording daarover is niet alleen een zaak van het kabinet en de voorbereiders van het statuut, maar ook van de ambtenaren in de diverse onderdelen zelf. Literatuur Bekker, P.R., Een toekomst zonder ministeries, afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker, Albeda-leerstoel, Universiteit Leiden, CAOP, Den Haag: 2014. Bovens, M.A.P., Verantwoordelijkheid en organisatie. Beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid, Zwolle: 1990. Brink, G. van den, Onbehagen in de politiek. Een verkenning van de tijdgeest tegen het einde van de eeuw, Amsterdam: 1996. Brink, G. van den, Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, normaliteit en normalisa‐ tie in Nederland, WRR-voorstudie, Den Haag: 2004. Brink, G. van den, Moderniteit als opgave. Een antwoord aan relativisme en conservatisme, Amsterdam: 2007. Brink, G. van den (ed.), De Lage Landen en het hogere. De betekenis van geestelijke beginselen in het moderne bestaan, Amsterdam: 2012a. Brink, G. van den, ‘Hoe het gezag uit Nederland verdween en…. weer terugkwam’, T. Jan‐ sen, G. van den Brink & R. Kneyber (eds.), Gezagsdragers. De publieke zaak op zoek naar haar verdedigers, Amsterdam: 2012b, p. 19-36. Brink, G. van den, Waarom morele vragen politiek urgent worden. Een bijdrage vanuit de maat‐ schappelijke bestuurskunde, Den Haag: 2015a. Brink, G. van den, Moral sentiments in modern society. A new answer to classical questions, Amsterdam: 2015b. Brink, G. van den, W. Hendrikx, M.J. van Hulst, N. Maalsté & B. Mali, Een onderzoek naar de morele weerbaarheid van Nederlandse politiefunctionarissen, Den Haag: 2015. Brink, G. van den & S. Soeparman (eds.), Naar een geloofwaardiger bestuur, Den Haag: 2015. Brons, C.R., Political discontent in the Netherlands in the first decade of the 21st century, proef‐ schrift, Universiteit van Tilburg, Tilburg: 2014. Brons, C.R., ‘‘Ze zijn niet van deze wereld’. In gesprek met politiek ontevreden burgers’, G. van den Brink & S. Soeparman (eds.), Naar een geloofwaardiger bestuur, Den Haag: 2015, p. 68-84. Commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (Commissie ABAR), Alge‐ mene bepalingen van administratief recht, rapport, Alphen aan den Rijn: 1984. Elchardus, M. & W. Smits, Anatomie en oorzaken van het wantrouwen, Brussel: 2002. Freidson, E., Professionalism. The third logic, Cambridge: 2001. Gardner, H., M. Csikszentmihalyi & W. Damon, ‘Het Good Work Project. Enkele resultaten van vijftien jaar onderzoek’, T. Jansen, G. van den Brink & J. Kole (eds.), Beroepstrots. Een ongekende kracht, Amsterdam: 2009, p. 48-76. Gunsteren, H.R. van & R.B. Andeweg, Het grote ongenoegen. Over de kloof tussen burgers en politiek, Haarlem: 1994. Hajer, M., Authoritative governance. Policy-making in the age of mediatization, Oxford: 2009. Heintzman, R., Renewal of the Federal Public Service. Toward a Charter of Public Service, a policy paper prepared for Canada 2020, June 2014. Gedownload van: www.canada.ca. 86 Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 Dit artikel uit Bestuurs­wetenschappen is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Redactie Bestuurswetenschappen - Rik Reussing Een ambtelijk statuut is noodzakelijk voor het morele gezag van de overheid Hoedeman, J., ‘Neutrale topambtenaar sterft uit, minister eist haalbare voorstellen’, de Volkskrant, 13 september 2014. Hulst, M.J. van, ‘Hoe heeft dit nu zo mis kunnen gaan? Over de geloofwaardigheid van praktijkverhalen in tijden van crisis’, G. van den Brink & S. Soeparman (eds.), Naar een geloofwaardiger bestuur, Den Haag: 2015, p. 146-164. Hulst, M.J. van & D. Yanow, ‘From policy ‘frames’ to ‘framing’. Theorizing a more dyna‐ mic, political approach, The American Review of Public Administration, 2016/1, p. 92-112. Jansen, T., G. van den Brink & R. Kneyber (eds.), Gezagsdragers. De publieke zaak op zoek naar haar verdedigers, Amsterdam: 2012. Jansen, T., G. van den Brink & J. Kole (eds.), Beroepstrots. Een ongekende kracht, Amster‐ dam: 2009. Jørgensen, T.B. & B. Bozeman, ‘Public values. An inventory’, Administration & Society, 2007/3, p. 354-381. Karssing, E. & R. Niessen, ‘Geroepen om het algemeen belang te dienen. De idealen van ambtenaren’, J. Kole & D. de Ruyter (eds.), Werkzame idealen. Ethische reflecties op pro‐ fessionaliteit, Assen: 2007. Kernaghan, K., ‘Integrating values into public service. The values statement as centrepiece’, Public Administration Review, 2003/6, p. 711-719. Kernaghan, K., ‘Encouraging ‘rightdoing’ and discouraging wrongdoing, A public service charter and disclosure legislation’, Canada, Commission of inquiry into to the spon‐ sorship program and advertising activities (Gomery Commission), Restoring accounta‐ bility. Research Studies, 2006/2, p. 73-114. Klink, B. van, ‘Waarom zouden we ons aan de wet houden? Een pleidooi voor de verster‐ king van het staatsgezag’, T. Jansen, G. van den Brink & R. Kneyber (eds.), Gezagsdra‐ gers. De publieke zaak op zoek naar haar verdedigers, Amsterdam: 2012, p. 263-278. Maynard-Moody, S. & M. Musheno, Cops, teachers, counselors. Stories from the front lines of public service, Ann Arbor: 2003. Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK), Ambtelijk Vakmanschap. Een onderzoek uitge‐ voerd op het flitspanel, oktober 2014. Den Haag: november 2014. Pharr, S.J. & R.D. Putnam, Disaffected democracies. What’s troubling the trilateral countries?, Princeton: 2000. Pollitt, C. & G. Bouckaert, Public management reform: a comparative analysis. New Pubic Management, Governance and the Neo-Weberian State, Oxford: 2011. Wal, Z. van der, ‘Waarden en integriteit’, J.H.J. van den Heuvel, L.W.C.J. Huberts & E.R. Muller (eds.), Integriteit. Integriteit en integriteitsbeleid in Nederland, Deventer: 2012, p. 87-102. Weber, M., The theory of social and economic organization (edited by T. Parsons), New York: 1964. Wilmink, H. & T. Jansen, ‘Bouwstenen voor een krachtig ambtenarenstatuut’, J. Talsma & E. Karssing (eds.), Jaarboek Integriteit 2015, CAOP, BIOS, Den Haag: november 2015, p. 40-48. Bestuurswetenschappen 2016 (70) 2 doi: 10.5553/Bw/016571942016070002006 87
