MENSENRECHTENBELEID BINNEN SHELL INTERNATIONAAL

MENSENRECHTENBELEID BINNEN SHELL INTERNATIONAAL
Balanceren tussen universele waarden en locale omstandigheden
Esther Schouten, Bert Fokkema en Jacqueline Cramer1
Multinationale ondernemingen worden regelmatig voor dilemma’s geplaatst
hoe zij op het gebied van mensenrechten moeten handelen. Is het beter om
overal ter wereld hetzelfde bedrijfsbeleid op te leggen of moet er ruimte
gegeven worden voor locale invulling van beleid? Een goed voorbeeld hiervan
is het recht van werknemers op vrije vakvereniging. In sommige landen
verhindert locale wetgeving naleving hiervan. Wat doe je dan als bedrijf? Shell
is bezig voor zijn werknemers spelregels op te stellen hoe zij kunnen omgaan
met de naleving van mensenrechten. Wat zijn Shell’s ervaringen tot nu toe?
Mensenrechtenbeleid van Shell
Shell is een internationaal bedrijf op het gebied van energie en petrochemie met
vestigingen in meer dan 145 landen. In totaal werken er 115.000 mensen. Bert
Fokkema, issue-manager bij Shell Nederland, benadrukt dat “Shell er alle belang bij
heeft om goed met het thema mensenrechten om te gaan. Kernwaarden binnen
Shell zijn oprechtheid, integriteit and respect voor mensen. Het thema
mensenrechten komt dan gauw om de hoek kijken”. Shell heeft als eerste in haar
sector in 1997 het ‘commitment’ aan mensenrechten opgenomen in de Verklaring
van Algemene Beleidsuitgangspunten (www.shell.com/sgbp). Deze uitgangspunten
zijn toepasbaar voor alle Shell werkmaatschappijen. Dit betekent dat zij allen deze
moeten invoeren in hun dagelijkse praktijk. Anno 2005 heeft Shell een uitgebreid
beleid op het gebied van ‘mensenrechten’. Ze heeft al 1. een bedrijfscode,
bedrijfsprincipes en management structuren; 2. procedures (bijvoorbeeld de
Environmental Social Health Impact Assessment (ESHIA); 3. een interactief
trainingsprogramma; 4. ondersteunende documenten voor intern gebruik om
landenmanagers een aantal praktische richtlijnen te geven hoe het
mensenrechtenbeleid ingevuld moet worden en hoe met mensenrechtendilemma’s
omgegaan kan worden (bijvoorbeeld de management primers ‘Business and Human
Rights’; Human Rights Dilemmas; A Training Supplement met daaraan gekoppeld
een webtraining (zie www.shell.com/human); 5. jaarverslaggeving op het gebied van
de drie P’s (People, Planet en Profit).
Het pakket is op zich compleet. Wat nog ontbreekt is een beoordelingsmethodiek om
na te gaan of Shell het ‘goed’ doet op het gebied van mensenrechten en welke
risico’s ze loopt bij niet naleving. Daarom heeft ze gebruik gemaakt van het
instrument dat het Danish Institute for Human Rights heeft ontwikkeld
(www.humanrightsandbusiness.org)”.
Beoordelingsinstrument op het gebied van mensenrechten
Het instrument ‘Human Rights Compliance Assessment’ (HRCA) bestaat uit 1000
indicatoren en meer dan 350 vragen, welke zijn gebaseerd op de Universal
1
Drs.ing. Esther Schouten is promovenda aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, gefinancierd door
TNO Kwaliteit van Leven. Zij heeft in nauwe samenwerking met teams in Shell International en Shell
Nederland de hieronder beschreven toetsing van het beoordelingsinstrument uitgevoerd.
Ir. Bert Fokkema is issue manager van Shell Nederland.
Prof.dr. Jacqueline Cramer is werkzaam aan de Universiteit van Utrecht en is manager van het
programma ‘Duurzaam ondernemen in internationale context’ van MVO Nederland, waaraan ook Shell
heeft deelgenomen.
Declaration of Human Rights, de kernconventies van de ILO (International Labour
Organisation) en andere mensenrechtenverdragen en conventies. Ze geven de
minimale verantwoordelijkheden weer die bedrijven ten aanzien van mensenrechten
hebben, niet alleen richting werknemers maar ook richting de keten en de
gemeenschappen waarin bedrijven opereren. De HRCA is ontwikkeld op basis van
een brede consultatie met bedrijven en NGO’s uit heel Europa (www.hom.nl).
Vanwege het grote aantal vragen en indicatoren bleek de HRCA in deze uitgebreide
vorm niet werkbaar in de praktijk. Daarom heeft Shell samen met het Deense
instituut een stappenplan ontwikkeld om op overzichtelijke wijze tot het gewenste
resultaat te komen. Er worden 3 stappen onderscheiden:
1. Landen risico-analyse (Country Risk Assessment - CRA): deze wordt gemaakt
door het Deense Instituut. Doel is om per land de hoge risico-terreinen te
identificeren, zowel op het gebied van wetgeving als van de uitvoering ervan. Op
grond van deze analyse worden een aantal focusgebieden geïdentificeerd
waarop bedrijven en hun ketenpartners zich moeten richten, en tevens een
aantal aanbevelingen gedaan. Als je als bedrijf lid bent van het Danish Institute
krijg je toegang tot deze analyses.
2. Bedrijfsanalyse (Human Rights Compliance Assessment - HRCA): het bedrijf
toetst het eigen beleid, de procedures en praktijk aan een aantal geselecteerde
vragen en indicatoren.
3. Strengths Weaknesses Opportunities Threaths (SWOT) – analyse: via de SWOT
analyse kan worden achterhaald welke mogelijkheden bedrijven kunnen benutten
en aan welke risico’s aandacht besteed moet worden. Belangrijke stakeholders
kunnen vervolgens worden uitgenodigd om het uit de SWOT analyse
voortkomende actieplan te bespreken.
Naast deze stapsgewijze toepassing van het instrument, kan er ook een verkorte
versie worden toegepast. Deze verkorte versie heet de ‘Quick Check’. Deze
selecteert ongeveer 10% van het aantal vragen en indicatoren (28 vragen en 230
indicatoren) uit het totaal van 350 vragen. De selectie behelst die indicatoren die
gerelateerd zijn aan fundamentele mensenrechten en het meest van toepassing zijn
op bedrijven. Het voordeel van deze Quick Check is dat het minder tijd kost dan de
volledige HRCA en daarmee dus snel een eerste inzicht in de mensenrechten
situatie verkregen kan worden. Het nadeel is dat het niet het volledige palet
meeneemt van mensenrechten en niet landspecifiek is. De Quick Check is vrij
toegankelijk te vinden op https://hrca.humanrightsbusiness.org.
Toetsing van het beoordelingsinstrument
Om bovenstaand instrument uit te testen heeft Shell landen risico-analyses (CRA’s)
laten verrichten in een land in het Midden-Oosten, een land in Azië en een land in
Noord-Afrika. In de eerste twee landen zijn door Shell zelf ook bedrijfsanalyses
(HRCA’s) uitgevoerd. Omdat het werk zich nog in een experimentele fase bevindt,
worden in dit stadium de namen van de landen niet openbaar gemaakt.
In de landen waarin de studies zijn gedaan, heeft Shell variërend van geen tot vele
jaren bedrijfservaring. De landen risico-analyses (CRA’s) leveren de volgende
resultaten op:
Score
Land
Midden- Hoog risico
Oosten
Formele wetgeving
3
Praktijk
4
Medium
risico
8
7
Laag risico
9
9
Score Land in Azië
Hoog risico
Formele wetgeving
4
Praktijk
19
Bedrijfsrisico
13
Score Land in Noord- Hoog risico
Afrika
Formele wetgeving
7
Praktijk
11
Bedrijfsrisico
5
Medium
risico
11
1
7
Medium
risico
10
7
11
Laag risico
5
0
0
Laag risico
3
2
4
Tabel 1: Risico-analyses van drie landen
Over het algemeen kan gezegd worden dat het land in het Midden-Oosten een
redelijk goed ontwikkeld regulerend systeem heeft waarin mensenrechten zijn
geïntegreerd. Wel is er een aantal aandachtspunten geïdentificeerd, die leiden tot vijf
focusgebieden met aanbevelingen voor bedrijven en haar ketenpartners: 1) salaris,
2) gedwongen arbeid, 3) privacy, 4) arbeidsomstandigheden en 5) religie.
Het land in Azië laat hele andere scores zien; de formele wetgeving reguleert in een
redelijke mate mensenrechten, maar de toepassing in de praktijk is gering. Door het
hoge aantal hoge risico gebieden, is er daarom een derde score toegekend, namelijk
specifieke bedrijfsrisico’s. Zeven focusgebieden zijn vervolgens geïdentificeerd voor
bedrijven en hun ketenpartners, namelijk: 1) arbeidsomstandigheden, 2) vakbonden,
3) gedwongen arbeid, 4) gezondheid, 5) salaris en arbeidsvoorwaarden, 6)
herlokatie, 7) privacy en familieleven.
In het land in Noord-Afrika is het bedrijfsrisico om mensenrechten te schenden over
het algemeen een medium risico. Vijf focusgebieden zijn geïdentificeerd voor
bedrijven en hun ketenpartners: 1) arbeidsomstandigheden, 2) vakbonden, 3)
discriminatie 4) salaris, 5) overheidsrelaties.
Vervolgens zijn voor het land in Midden-Oosten en het land in Azië een
bedrijfsanalyse (HRCA) uitgevoerd. Voor het land in het Midden-Oosten zijn 48
vragen geselecteerd. Ook is een analyse uitgevoerd van de werkmaatschappij in dat
land om te bepalen of het benodigde beleid en de procedures aanwezig zijn om de
bedrijfsrisico’s te ondervangen. De daaropvolgende SWOT analyse liet zien dat er
een aantal sterke punten is en ook een aantal aandachtspunten. Sterke punten zijn
dat de werkmaatschappij strenge en duidelijke richtlijnen en controle mechanismen
heeft op het gebied van beveiliging en veiligheid en gezondheid. Ook verzorgt Shell
trainingen voor kleine lokale bedrijven om bedrijven op te starten, zodat zij uiteindelijk
bedrijfspartners kunnen worden van Shell. Daarnaast levert Shell water aan
verafgelegen gebieden.
De volgende voorbeelden laten een aantal aandachtspunten zien en de dilemma’s
die daarbij optreden:
Voorbeeld 1: Vrijheid van vakbond
De wetgeving in het land in het Midden-Oosten verbiedt vakbonden, maar werkgevers met meer dan 50
werknemers zijn verplicht een ‘gezamenlijke arbeidsmanagement commissie’ op te zetten om werkgerelateerde
aspecten te overleggen. De commissie mag echter niet praten over salaris, uren en arbeidsvoorwaarden.
Bedrijven kunnen volgens de wet een ‘Staf Commissie’ opzetten en haar mandaat iets uitbreiden zodat ook
arbeidsvoorwaarden worden overlegd. De HRCA beveelt aan dat in deze commissie niet alleen nationale
werknemers zitting hebben, maar ook een aantal van de vele buitenlandse werknemers, zodat zij ook hun
arbeidsomstandigheden kunnen beïnvloeden.
Voorbeeld 2: Religie
Door de wet in het land in het Midden-Oosten kunnen Moslims niet met niet-moslims trouwen, alsook mensen
van dezelfde sekse. Vanwege deze beperkingen leven sommige stellen samen maar zijn niet officieel
geregistreerd als partners en de kinderen worden ook niet erkend. De partners en kinderen van zulke relaties
hebben daarom geen recht op sociale voorzieningen. Daarnaast genieten de werknemers die een andere religie
aanhangen dan de Islam, niet dezelfde rechten als Moslims. Bedrijven die in het land opereren, moeten zorgen
dat de arbeidsvoorwaarden niet alleen worden gedistribueerd volgens wettelijk getrouwde partners en dat niet
alleen Moslims gebruik kunnen maken van flexibele werkschema’s, bidruimtes en betaald verlof voor een
pelgrimtocht naar Mekka. De HRCA beveelt aan om alle arbeidsvoorwaarden te checken voor Moslims en nietmoslims.
Voorbeeld 3: Nationalisatie programma
Ruim driekwart van de arbeidspopulatie in de private sector bestaat uit buitenlandse werknemers, vooral uit de
landen India en Pakistan. De overheid heeft daarom een ’Nationalisatie programma’ ingevoerd met als doel het
aantal buitenlandse werknemers in de private sector te reduceren door de nadruk te leggen op het aannemen
van werknemers met de nationale identiteit. Bedrijven zijn verplicht om dit programma in te voeren. Echter, het
invoeren van dit programma kan leiden tot discriminerende maatregelen tegen buitenlandse werknemers. De
HRCA beveelt daarom bedrijven aan om iedere (potentiële) werknemer dezelfde kansen te bieden en daarbij
vooral te letten op buitenlandse werknemers.
Voor het land in Azië zijn 47 vragen geselecteerd uit de bedrijfsanalyse (HRCA). Ook
is een analyse uitgevoerd bij een Shell bedrijf ter plekke om te bepalen of het
benodigde beleid, de procedures en praktijk aanwezig zijn om de bedrijfsrisico’s te
ondervangen. De daaropvolgende SWOT analyse liet zien dat deze
werkmaatschappij wederom strenge en duidelijke richtlijnen en controle
mechanismen hebben op het gebied van veiligheid en gezondheid en van corruptie
en omkoping. Ook heeft het bedrijf laten zien dat zij een goede relatie met de
overheid kan onderhouden. Zo begeleidt het bedrijf een groot herlokatie project
zoveel mogelijk volgens internationale standaarden. Echter, Shell komt ook weer een
aantal dilemma’s tegen.
Voorbeeld 4: Strafrecht
Het land in Azië voert de doodstraf uit. De doodstraf wordt echter ook toegepast op mensen die kritiek hebben
geuit op de overheid, of diefstal hebben gepleegd. Dit resulteert in grove schendingen van het recht op leven.
Daarnaast worden mensen gevangen gehouden zonder enige vorm van proces en worden zeer slecht
behandeld. Bedrijven kunnen hiermee te maken krijgen als bijvoorbeeld werknemers of ketenpartners gevangen
worden gezet of de overheid privé-informatie vraagt over werknemers dat kan leiden tot detentie of de doodstraf.
De vraag is hoe bedrijven hiermee om kunnen gaan? De praktijk leert dat stille diplomatie en zorgvuldige
risicoanalyses de beste resultaten oplevert in tegenstelling tot het publiekelijk verkondigen van de standpunten.
Zo bekijkt juridische zaken bij elke potentiële rechtszaak of dit kan leiden tot de doodstraf en laat daarvan de
juridische acties afhangen.
Voorbeeld 5: Recht op privacy
Rapporten van mensenrechten NGO’s laten zien dat de overheid van het land in Azië regelmatig
telefoongesprekken, faxen, emails, sms en internet communicatie laat monitoren. Dit leidt tot het schenden van
het recht op privacy. Bedrijven kunnen hier ook mee te maken krijgen en moeten dus zorgen voor een goede
bescherming van de informatie. Het bezoeken van een website waarop kritiek op de overheid wordt geleverd
kan leiden tot detentie van werknemers. Als extra maatregel kunnen bedrijven ervoor zorgen dat bijvoorbeeld
internationaal nieuws alleen door expatriates kan worden bekeken, omdat zij niet volgens het nationale recht
kunnen worden berecht.
Evaluatie van het beoordelingsinstrument
Shell heeft de toepassing van het mensenrechteninstrument als zeer waardevol
ervaren. De Vice President External Relations, Policy and Social Responsibility van
Shell International, Robin Aram, verwoordt het als volgt:
'This tool looks promising because it helps to structurally identify sensitivities
regarding human rights in our new and existing operations. Country assessments
carried out by the Danish Institute give a quick and comprehensive overview of all
the human rights issues in a country and pinpoints the top of mind issues for
managers. Following this, company assessments help us focus our policies,
procedures and performance on these sensitive issues, and provides useful input
to dialogue with other stakeholders'.
Uit de resultaten van de landenstudies blijkt duidelijk dat de specifieke context van
landen tot vele dilemma’s leidt voor Shell werkmaatschappijen. De door Shell
ontwikkelde ‘management primer’ over mensenrechten van 1998 (gereviseerd door
Amnesty International en Pax Christi) beschrijft dat vele mensenrechten verschillend
worden geïnterpreteerd. Dit komt doordat landen verschillende culturele waarden
hebben, die ook nog eens door de tijd heen veranderen.
De hoofdconclusie die uit de resultaten kan worden getrokken is dat er wel degelijk
wereldwijd consistente minimale eisen aan bepaalde bestaande interne
bedrijfsprocessen gesteld kunnen worden. Maar er zijn ook aspecten die lokaal
lijken te moeten worden ingevuld. Een voorbeeld hiervan is vrijheid van religie. Het
land in het Midden-Oosten is gebaseerd op de Islam, terwijl de overheid in het land in
Azië elke vorm van religie ontmoedigt. Dit duidelijke verschil kan echter resulteren in
dezelfde mogelijke schending, namelijk discriminatie op basis van religie.
Uitgangspunt bij Shell is in zulke gevallen dat de werkmaatschappijen het
bedrijfsproces zo moeten inrichten dat werknemers niet worden gediscrimineerd.
Hoe een werkmaatschappij een specifiek dilemma (in dit geval de vorm van religie)
vervolgens in de praktijk oplost, wordt overlaten aan het locale management na
consultatie van centraal niveau. De lokale manager kan dan binnen een bepaalde
bandbreedte handelen.
Naast abstracte inhoudelijke kaders aangeven (respecteren van mensenrechten) kan
een bedrijf als Shell dus ook duidelijke eisen stellen aan het interne proces dat moet
plaatsvinden op lokaal niveau. Met andere woorden, de lokale inhoud kan anders zijn
(vorm van religie), maar het proces om dilemma’s op te lossen is hetzelfde. Bij het
vaststellen van dit proces kan het HRCA instrument behulpzaam zijn.
Een ander punt dat duidelijk werd bij het analyseren van de huidige interne
documenten is dat soms de nadruk wordt gelegd op het volgen van de nationale
wetgeving, terwijl ook internationale standaarden gevolgd moeten worden. Wanneer
nationale wetgeving conflicteert met internationale standaarden (bijvoorbeeld
wanneer nationale wetgeving vakbonden verbiedt), is het nuttig om een aantal
richtlijnen binnen het bedrijf op te stellen.
Verder blijkt uit de landenstudies dat het aantal dilemma’s toeneemt naarmate het
bedrijf meer op het terrein komt van hetgeen de overheid reguleert. Uit de
voorbeelden van de landenstudies blijkt dat met name arbeidsrelaties en
discriminatie moeilijke vragen opwerpen. Ook stakeholderrelaties kunnen conflicten
opleveren, omdat een dialoog aangaan met lokale stakeholders vaak gezien wordt
door de overheid als een politieke activiteit. Het ‘poldermodel’, waar partijen
samenwerken om tot een gezamenlijke oplossing te komen, kan dus niet overal
worden toegepast. Bedrijven moeten daarom zorgvuldig omgaan met deze relaties
en proberen te opereren binnen de kaders van het land en de internationale
standaarden. Stille diplomatie helpt daarbij meer dan publiekelijk een standpunt
innemen.
Tot slot blijft bevestigd dat mensenrechten een politiek zeer gevoelig onderwerp is.
Mensenrechten worden vaak gezien als normen die door de Westerse landen zijn
ontwikkeld en opgelegd. Een manier om dit te ondervangen is bijvoorbeeld door het
mensenrechten instrument in Westerse landen toe te passen. Dit kan ertoe leiden
dat landen in het Midden Oosten mensenrechten niet noodzakelijk als Westers
‘imperialisme’ zien. Daarnaast blijkt ook dat er veel meningsverschillen bestaan over
de ILO standaarden ten aanzien van arbeidsuren, overwerk, hoogte van het salaris,
sociale voorzieningen, etc.. De concurrentiepositie van een bedrijf kan sterk worden
beïnvloed in opkomende markten als alle ILO standaarden nauwgezet worden
gevolgd. Dit heeft de ILO ook erkend en daarom zijn de ‘ILO fundamental principles
of work’ geformuleerd in 1998 met vier kernprincipes: a) geen kinderarbeid, b)
vrijheid tot associatie en organisatie, c) geen gedwongen arbeid en d) geen
discriminatie. Bedrijven zouden eerst met deze principes kunnen beginnen.