rapport over de prioriteiten voor een volgende

PRIORITEITEN
VOOR EEN
VOLGENDE REGEERPERIODE
Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid
Eindrapport - 22 januari 2014
Inhoudsopgave
Inleiding ..................................................................................................................................... 3
1.
Zichtbare dienstverlening is transparant, kwalitatief, stabiel en rechtszeker ...................... 7
2.
Een slagkrachtige dienstverlening van de overheid vergt een sterk draagvlak................... 9
3.
Subsidiariteit is essentieel: dienstverlening op het gepaste beleidsniveau ....................... 11
4. Efficiënte en effectieve dienstverlening vereist een efficiënte en effectieve
bestuursorganisatie ................................................................................................................... 16
5.
Kwaliteitsvolle dienstverlening is gebouwd op doordacht personeelsbeleid.................... 20
Samengevat .............................................................................................................................. 23
Referenties ................................................................................................................................ 24
2
Inleiding
Het werken aan een slagkrachtige overheid vergt meer tijd dan initieel gedacht. In mei 2009
bracht de Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO) haar verslag uit aan de
Vlaamse Regering met voorstellen voor een ‘Een slagkrachtige overheid in Vlaanderen’. Veel
van de voorstellen die toen in het rapport vermeld stonden, werden ook effectief opgenomen
in de regeringsverklaring van 2009. Toch heeft het CEEO-rapport van mei 2009 ook
vandaag nog een grote actualiteit als men de doelstellingen herleest (CEEO, 2009):
-
-
-
Uitstekende dienstverlening met een hoge toegevoegde waarde aan de bevolking,
organisaties en bedrijven moet leiden tot tevredenheid en vertrouwen;
De politiek-ambtelijke verhoudingen worden zo georganiseerd dat het politieke primaat
samengaat met een effectieve responsabilisering van de administratie;
Een vereenvoudiging van de verschillende bestuurslagen en -vormen op basis van
afgesproken kerntaken en homogene bevoegdheden die efficiënt en doeltreffend kunnen
worden uitgevoerd en die een democratische controle mogelijk maken;
De overheid betrekt de burgers/gebruikers, bedrijven en organisaties, en andere overheden
door dialoog en samenwerking, zodat het beleid, het beheer en de dienstverlening aan
legitimiteit en effectiviteit winnen. De overheid betrekt en responsabiliseert ook haar
eigen personeel om de tevredenheid en de motivatie te bevorderen;
Een functioneel beleids- en beheersinstrumentarium dat toelaat verantwoordelijkheden toe
te kennen en verantwoording af te leggen.
In feite zijn deze doelstellingen nog altijd geldig, ondanks het feit dat er op verschillende
vlakken vooruitgang is geboekt, en ondanks het feit dat er sinds 2009, met de crisis, op
financieel-economisch en sociaal vlak veel is gebeurd. Vooreerst is één zaak duidelijk,
namelijk dat de overheid in tijden van financieel-economisch crisis een sterke rol toebedeeld
krijgt en daardoor een deel van de oplossing moet zijn. Daarom moet deze overheid ervoor
zorgen dat ze heel performant is, dat ze zelf geen deel is van het probleem, en dat ze
slagkrachtig is, blijft, of wordt. Voor alle OESO-landen blijft het een centrale bekommernis
om publieke dienstverlening te blijven garanderen, ook in tijden van crisis (OESO, 2013a).
Wat eveneens duidelijk is, is dat oplossingen een Europese context en inbedding krijgen. De
slagkracht van de overheden moet worden vergeleken, zeker binnen de Europese Unie. En er
worden veel vergelijkingen gemaakt. De OESO heeft zijn nieuwe ‘Government at a Glance’
voorgesteld met een sterke nadruk op ‘vertrouwen’ in die overheid (OESO, 2013a). De
Europese Commissie en de Europese Centrale Bank bewaken permanent de macroeconomische en financieel-bancaire situatie. Er is grote aandacht voor bepaalde vergelijkende
beleidsscores, zoals bijvoorbeeld de PISA-indicatoren voor onderwijs, met een focus of we er
op vooruit of achteruit gaan. Er zijn ‘benchmarks’ op basis van statistieken die aangeven hoe
onze overheid internationaal scoort. Hier doet zich trouwens steeds het probleem voor dat
Belgische en Vlaamse statistieken, zowel lokaal als internationaal, niet steeds kunnen worden
onderscheiden. In vergelijking met andere landen met een groot overheidsbeslag, zoals de
Scandinavische landen, is er een duidelijke ruimte voor verbetering. In ieder geval is er nood
aan specifieke Vlaamse statistieken voor een functionele benchmarking.
Een derde gegeven is dat, in tegenstelling tot vier jaar geleden, veel meer instanties expliciet
interesse hebben voor de werking van de overheid. Zowel werkgevers- als
werknemersorganisaties nemen stellingen in of presenteren vergelijkingen. Ook adviesraden
maken evaluaties met het oog op aanbevelingen voor de volgende regering (SERV, Vlabest,
3
ViA Raad van Wijzen). Academische netwerken (SBOV), ambtelijke organen (CAG), of
gemengde organisaties (VVBB) hebben substantiële insteken. Het positieve gevolg is dat de
werking van de overheid een open maatschappelijk (tegensprekelijk) debat is geworden.
Een vierde gegeven is de zesde staatshervorming die een grote impact heeft op de
herschikking van bevoegdheden, de heroverweging van de overgedragen bevoegdheden en
middelen, en de vraag of de dienstverlening al dan niet moet worden behouden en, indien ja,
al dan niet anders moet worden georganiseerd.
Om al deze redenen zijn de doelstellingen in het rapport van 2009 van de Commissie
Efficiënte en Effectieve Overheid, hoewel ze nog steeds een grote actualiteit bezitten, toch
aan herijking toe.
De overheden in Vlaanderen dragen nog steeds op een overtuigende en slagkrachtige manier
bij tot duurzame welvaart en welzijn voor de gehele bevolking. Gegeven de beschikbaar
gestelde middelen, blijft er nood aan een optimale dienstverlening voor burgers, verenigingen
en ondernemingen, en dit op een manier die zichtbaar, kwalitatief hoogstaand, slagkrachtig,
decentraal, efficiënt en effectief, en duurzaam is. Ondanks het feit dat er reeds zeer goede
praktijken zijn in de Vlaamse administratie, kan dit nog optimaler.
Enkele feiten van ‘toegevoegde waarde’:
België staat op de vierde plaats voor het overheidsbeslag (OESO, 2013a) maar op de
zeventiende plaats voor de armoedegraad (OESO, 2013b), op de zestiende plaats voor
levenslang leren en op de dertiende plaats voor toegang van huishoudens tot het internet
(Eurostat, 2013). Voor onder meer onderwijs staat Vlaanderen vooraan (OESO, 2013c).
De Vlaamse economische groei heeft een erg volatiel karakter, wat in onderstaande figuur
1 geïllustreerd wordt door globale conjunctuurcurve voor het Vlaamse Gewest (SVR,
2013a).
5
0
2003
-5
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-10
-15
-20
-25
-30
-35
Trend
Bruto
De Europese Commissie richtte op 29 mei 2013 zeven landenspecifieke aanbevelingen
aan België. In haar werkdocument (EC, 2013a) dat meer achtergrondinformatie omtrent
deze 7 landenspecifieke aanbevelingen bevatte, ging de Europese Commissie ook in op de
modernisering van het overheidsapparaat. Inleidend verwijst de Europese Commissie naar
de overheidsefficiëntie-indicator van de Wereldbank waarbij wordt aangegeven dat België
het beter blijft doen dan het EU-gemiddelde wat betreft de algemene prestatie van de
overheidsdiensten. Er werd daarbij ook verduidelijkt dat de kwaliteit van de
overheidsdiensten, met inbegrip van de kwaliteit van het ambtenarenapparaat en de
beleidsimplementatie in België, als vrij goed, maar niet uitzonderlijk, wordt bestempeld.
4
Naast deze positieve elementen wordt aangegeven dat het gebruik van instrumenten om
een prestatieverbetering van de overheidsdiensten te bewerkstelligen, minder wijdverbreid
is dan gemiddeld in de lidstaten het geval is, en dat een inefficiënte overheidsbureaucratie
wordt aangemerkt als een van de factoren die de meeste problemen veroorzaakt voor
iemand die in België wil ondernemen.
De politieke overheid moet duidelijker zeggen voor welke dienstverlening ze garant staat. De
politici moeten deze keuzes maken. Dit vergt een grotere transparantie naar prestaties, naar de
prijs-kwaliteitverhouding, naar de evolutie van de dienstverlening (doelgroepen, locaties), en
naar de rechten en plichten voor die overheid en de burgers, verenigingen en bedrijven die
van deze dienstverlening gebruik maken.
Daarom moet er een zichtbare dienstverlening zijn die transparant, kwalitatief, stabiel en
rechtszeker is.
De financieel-economische crisis dwingt om keuzes te maken, ook bij de overheid. De
politieke overheid moet daarbij zelf haar verantwoordelijkheid durven nemen. Er zijn grenzen
aan de mogelijkheden om te besparen en toch dezelfde dienstverlening te behouden of zelfs
uit te breiden. Daarom moet de overheid zich bezinnen over haar toekomstige
dienstverlening: welke dienstverlening wenst ze zelf te blijven leveren, welke
dienstverlening wenst ze anders te leveren, welke dienstverlening wenst ze niet meer te
leveren, of niet meer zelf te leveren (of eventueel in partnerschap aan te bieden) en/of welke
nieuwe dienstverlening dringt zich op. Hierbij moet een grote aandacht gaan naar wat
effectief werkt en naar datgene wat voldoende toegevoegde waarde heeft. Dit geldt vooral
voor wat overheden met de beleidsvrijheid (van hun facultatieve uitgaven) doen. Wat niet
werkt, en waar er geen of te weinig toegevoegde waarde is, moet worden geschrapt. Ultiem
moet de politiek explicieter zeggen welke overheid ze wenst. Oproepen tot besparen, stellen
dat er te veel instellingen zijn en er regelmatig nieuwe oprichten, toont daarbij een gebrek aan
coherentie en consistentie.
In het verleden zijn er kerntakendebatten geweest over welke bestuurslaag wat moet doen.
Ondanks enkele duidelijke conclusies is er weinig uitvoering of effectieve opvolging geweest.
De zesde staatshervorming stelt de problematiek opnieuw aan de orde. De budgettaire
spanning versterkt de noodzaak om hier een kritische zelfbevraging te organiseren. Een
essentiële taakverdeling voor welke bestuurslaag welke bevoegdheden heeft naar de
toekomst is cruciaal.
Vertrouwen in de overheid blijft essentieel voor de slagkracht van een samenleving. De
overheid moet dit vertrouwen verdienen, behouden, bewaken, en in sommige gevallen moeten
zowel politiek als administratie dit vertrouwen herstellen en herwinnen. Een overheid die niet
of onvoldoende het vertrouwen van burgers, verenigingen en bedrijven in haar eigen
dienstverlening kan garanderen, ondermijnt haar slagkracht.
Daarom vergt een slagkrachtige dienstverlening een sterk draagvlak en een onderbouwd
vertrouwen voor de te maken keuzes.
Sterke lokale besturen dienen het eerste aanspreekpunt van de burger te zijn omdat ze de
lokale burgers, verenigingen en bedrijven kennen en echt kunnen helpen. Dit wordt
ondermijnd door zowel de beperkte bestuurskracht en kwaliteit van die diverse lokale
besturen als door de versnippering van bevoegdheden over de lokale bestuurslaag. Er is
5
dringend nood aan een structurele en institutionele vereenvoudiging binnen Vlaanderen, eerst
binnen de lokale bestuurslaag, en ook, bij een effectief en efficiënt werkende lokale
bestuurslaag, tussen de Vlaamse bestuurslaag en de steden en gemeenten.
De toekomstige overheid zal zowel routinematige dienstverlening moeten garanderen, maar
ook paraat moeten staan in crisissituaties, en nieuwe dienstverlening opzetten voor nieuwe
problemen. Dit zal innovatie vergen van de wijze waarop men dienstverlening organiseert.
De overheid moet blijvend inzetten op uitstekende dienstverlening met
probleemoplossende aanspreekpunten. Daar waar mogelijk werken verschillende
overheidsorganisaties binnen een beleidsniveau en over de beleidsniveaus heen zoveel als
mogelijk samen, om te komen tot een oplossingsgerichte dienstverlening voor burgers,
verenigingen en bedrijven.
Om die redenen vereist een efficiënte en effectieve dienstverlening een efficiënte en
effectieve werking van elke bestuurslaag. Gelijklopend moet elke bestuurslaag afzonderlijk
haar dienstverlening optimaliseren en moeten alle bestuurslagen op elkaar afgestemd worden
of op vrijwillige basis samenwerken. Dit moet, voor alle bestuurslagen, de
gemeenschappelijke draagkracht van de verandering verhogen.
De vereisten van toekomstige dienstverlening zal aangepaste competenties van het personeel
vergen en ook een ander personeelsbeleid vereisen. Hierbij zullen samenwerking, een focus
op de gebruikers, een prestatiegerichtheid, en een cultuur van verantwoordelijkheid opnemen
en verantwoording afleggen essentieel zijn. Durf, verantwoordelijkheidszin, ondernemerschap, innovatie, en maatschappelijke beleving lijken daarbij de belangrijkste competenties te
zijn om de toekomstige uitdagingen aan te gaan. Ook de evolutie van de demografie zal een
andere invulling vereisen van de organisatie van (het einde van) loopbanen, wat een
leeftijdsbewust personeelsbeleid noodzakelijk maakt.
VISIE: Voor een slagkrachtige overheid staat een kwaliteitsdienstverlening centraal, gegeven
de beschikbare middelen.
Daarom is overheidsdienstverlening zichtbaar, slagkrachtig, decentraal, efficiënt, effectief,
kwalitatief hoogstaand, en duurzaam.
Dit betekent dat
1. zichtbare dienstverlening transparant, kwalitatief, stabiel en rechtszeker is;
2. slagkrachtige dienstverlening van de overheid een sterk draagvlak vergt;
3. subsidiariteit essentieel is;
4. efficiënte en effectieve dienstverlening een efficiënte en effectieve bestuursorganisatie
vergt;
5. kwaliteitsvolle dienstverlening gebouwd is op een doordacht personeelsbeleid.
6
1. Zichtbare dienstverlening is transparant, kwalitatief, stabiel en
rechtszeker
In het algemeen moet de overheid erover waken dat haar dienstverlening en regelgeving
transparant en kwaliteitsvol is, en stabiliteit en rechtszekerheid biedt. De overheid moet echter
ook innovatief en wendbaar kunnen functioneren. Dit vergt ruimte voor nieuwe ideeën en
benaderingen en ruimte voor experimenten.
De perceptie van een overheidsdienstverlening die niet aan deze voorwaarden beantwoordt,
heeft een invloed op de tevredenheid, op de verwachtingen, en uiteindelijk op het vertrouwen
van burgers, bedrijven en verenigingen in de overheid.
De politieke overheid moet daarom duidelijker zeggen voor welk soort dienstverlening ze
garant staat en kan staan in de toekomst. Keuzes maken is dus essentieel.
Om dit te kunnen moet er een veel grotere transparantie zijn van de effectief geleverde
prestaties, van de feitelijke prijs-kwaliteitverhoudingen van haar dienstverlening, van de
evolutie en de verschuiving van de dienstverlening naar specifieke doelgroepen, en van de
ingevulde rechten en plichten die dienstverlening met zich meebrengt voor die overheid en
voor de burgers, verenigingen en bedrijven die deze dienstverlening ontvangen.
Enkele feiten
Er zijn geen indicatoren beschikbaar over bv. transparantie van de dienstverlening en
regelgeving. Wel kunnen volgende relevante feiten aangegeven worden:
In haar SCV-survey ‘Socio-culturele verschuivingen in Vlaanderen’ stelt de Studiedienst
van de Vlaamse Regering vast dat in 2012 ruim een kwart van de bevolking veel tot zeer
veel vertrouwen had in de Vlaamse Regering en het Vlaamse Parlement. Ongeveer een
vijfde van de bevolking staat wantrouwig tegenover deze instellingen. Dit vertrouwen
ging tussen 2008 en 2010 achteruit en herpakte zich in 2011. In 2012 kon deze positieve
trend niet worden aangehouden. Het globale vertrouwen in de overheid blijft dalen. In
2012 zegt amper 13% nog vertrouwen te hebben in 'de overheid'. Het wantrouwen (35%)
neemt wel niet toe (VRIND, 2013).
Naast vertrouwen meet de SCV-survey ook het imago van de overheden. In welke mate
wordt een overheid als vernieuwend, efficiënt, toegankelijk, vlug, bekwaam en spaarzaam
ervaren? Over de ganse lijn zijn er betere scores voor het lokale overheidsniveau. De
kwaliteiten van de Vlaamse overheid inzake vernieuwing, efficiëntie, bekwaamheid en
spaarzaamheid worden slechts iets lager ingeschat. Burgers gaan er wel van uit dat de
Vlaamse overheid trager maar vooral minder toegankelijk is. De scores van de federale
overheid liggen telkens significant lager. Over de ganse lijn zijn de scores ten opzichte
van de meting in 2007 gedaald. Vooral de Vlaamse overheid wordt als heel wat
ontoegankelijker gepercipieerd, terwijl zowel de Vlaamse als de federale overheid hebben
ingeboet inzake snelheid (VRIND, 2013).
Problemen
Een eenvoudig systeem heeft meer kans om transparant te zijn. Daarom zal het
dienstverleningsproces in bepaalde gevallen ook vereenvoudigd moeten worden, bijvoorbeeld
- door binnen de bestuurslagen (eerst op Vlaams en daarna op lokaal niveau) niet meer steeds
nieuwe instanties te creëren die niet eenduidig zijn en leiden tot versnippering en
onduidelijkheid;
- door er minder bestuurslagen bij te betrekken;
- door de participatie en de advisering te stroomlijnen;
7
- door de samenwerking tussen overheidsorganisaties beter te coördineren.
Een goede, gelijke en hoogstaande stabiele kwaliteit van dienstverlening moet voor alle
burgers, verenigingen en bedrijven gegarandeerd zijn, los van plaats of herkomst.
Kwaliteit, stabiliteit van dienstverlening en regelgeving kunnen in spanning staan.
Er kan te veel regelgeving zijn waardoor initiatieven gefnuikt worden, of waardoor
tegenstrijdigheden ontstaan. Te veel, verouderde of niet aangepaste regelgeving kan de
noodzaak om te veranderen in de weg staan. Het systeem van vergunningen is een sterk
geregelde en niet afgestemde set van procedures waardoor de stabiliteit omslaat in
verlamming en niet-beslissing. Hierdoor komt de rechtszekerheid in gevaar omdat
tegenstrijdige beslissingen, doorlooptijden, en het meervoud van beslissende actoren tot
onduidelijkheid leiden van wie nu werkelijk de uiteindelijke verantwoordelijkheid heeft. Er
kan te weinig regelgeving zijn die niet gecompenseerd wordt door een effectieve
zelfregulering, wat leidt tot risico’s of het niet invullen van maatschappelijke noden.
Regelgeving kan te snel veranderen waardoor er instabiliteit of onzekerheid ontstaat.
Ook informatiestromen van en naar de overheid, met een vraag en een aanbod van data en
informatie, moeten economisch en functioneel geregeld worden, maar moeten ook voldoende
adequaat en kwalitatief zijn.
Het voortdurend sleutelen aan de werkingssituatie van de overheid via steeds nieuwe
bestuurlijke maatregelen en zonder een duidelijk nieuw concreet doel voor het beleid, zonder
veel coherentie en zonder veel onderbouwing, leidt tot een minder performante en deels
gedemotiveerde administratie.
Transparantie, kwaliteit, stabiliteit en rechtszekerheid kunnen daarom met elkaar in spanning
staan. Het is deze spanning die de overheid in haar dienstverlening moet beheersen. Nu staan
te veel bestuurlijke veranderingen op zich (“veranderen om te veranderen”), terwijl deze
duidelijk in functie moeten staan van de maatschappelijke doelstellingen van het
beleidsdomein of moeten tegemoetkomen aan aangetoonde administratieve tekortkomingen.
Oplossingen
Er zijn bekende, zeer goede praktijken die bewijzen dat de overheid effectief in staat is om
uitmuntende dienstverlening te garanderen. Dit kan geïllustreerd worden met enkele
voorbeelden:
- De inschrijving van voertuigen. Via ‘WebDIV’ kunnen verzekeringsagenten 24 uur op
24 en 7 dagen op 7 een voertuig inschrijven. De klant ontvangt één werkdag later zijn
nummerplaat aan huis;
- Het ondernemersloket. Dit aanspreekpunt voor ondernemingen voert een aantal taken
uit (vaak verplichte administratieve verrichtingen) waarvoor de ondernemer in het
verleden contact moest opnemen met verschillende instanties;
- Berekening van de ouderbijdrage in de kinderopvang: vanaf januari 2014 kunnen
gezinnen die in de kinderopvang een ouderbijdrage betalen naargelang het inkomen,
dit elektronisch berekenen via een onlinemodule op de website van K&G. De
gegevens over de inkomens van de gezinnen moeten niet meer door de gezinnen
worden ingevoerd, maar worden automatisch ingeladen via de databank van de
federale overheidsdienst Financiën. Op basis van het attest dat ze elektronisch bekomt,
kan de voorziening de ouderbijdrage factureren.
8
-
Sorteren van huishoudelijk afval. Vlaanderen staat aan de top als het om sorteren gaat.
Maar liefst 95% van de inwoners sorteert zijn of haar verpakkingsafval. Dit is een
bewijs van een uitstekende inzet van de verschillende beleidsinstrumenten (zoals
subsidies, heffingen, sensibilisering, regelgeving) waarbij burgers en overheden samen
een grote effectiviteit realiseren.
Er is geen enkele reden waarom wat hier kan, niet voor alle dienstverlening zou kunnen.
Burgers, verenigingen en bedrijven hebben nood aan voorspelbaarheid van de output van die
dienstverlening.
Essentieel is dat er binnen de administratie een cultuur ontstaat van transparantie en van
verzekerde kwaliteit van dienstverlening. Dit betekent dat de administratie burger- en
organisatiegericht is, met een ontwikkelde inlevingsvermogen voor de op te lossen
problemen, en dit op een creatieve manier. De administratie moet van de politieke
verantwoordelijken op een meer onafhankelijke manier die kans krijgen. Er moet dus voor de
dienstverlening op drie niveaus aandacht zijn: de eenvoud van het juridisch kader, de
functionaliteit en duidelijkheid van de procedures, en de klantgerichtheid bij de
transacties.
Een regelgevingskader zou tot voorspelbaarheid en vereenvoudiging, over verschillende
beleidsdomeinen heen, kunnen en moeten leiden, waarbij rekening moet worden gehouden
met de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van die regelgeving. Dit zal bijdragen tot de
transparantie en de rechtszekerheid. Een overheid moet ook beseffen dat er naast regelgeving
nog andere beleidsinstrumenten zijn die gewenste effecten kunnen sorteren. Hierbij moet
meer gedacht worden in termen van een goed overwogen en samenhangende
beleidsinstrumentenmix. Subsidiëring en regelgeving zijn hierbij niet de enige instrumenten
om beleid te realiseren. Ook participatie, co-productie, informatie-uitwisseling,
responsabilisering van gebruikers, enz. moeten een rol kunnen spelen.
Hiervoor is er ook nood aan een interbestuurlijke visie op informatiebeheer dat uitgaat van
open data en een eenmalige gegevensopvraging, zodat niet alleen burgers alles opnieuw
moeten aanleveren, maar ook dat bijvoorbeeld lokale besturen hun informatie slechts eenmaal
moeten bezorgen. Dit veronderstelt duidelijke rapporteringsdefinities, datastandaarden,
stroomlijning van informatiestromen en maximaal gebruik van generieke IT-componenten.
Dit zou ook kunnen betekenen dat het principe geldt van het (onbeperkt en niet-betalend)
delen van bestaande databanken tussen Vlaamse overheden (wel met verzekering van
bescherming van de persoonlijke levenssfeer).
Dit betekent ook dat meer moet worden ingezet op een cultuur van verantwoordelijkheid,
bij burgers, verenigingen en bedrijven, zij het binnen een afgebakende visie op risico en
aansprakelijkheid voor de overheid, en op regulering versus zelfregulering.
2. Een slagkrachtige dienstverlening van de overheid vergt een sterk
draagvlak
De overheid moet meer inzetten op betrokkenheid en participatie met het oog op een
draagvlakcreatie. In het algemeen geldt dat door vroegtijdig de noodzakelijke
belanghebbenden te betrekken de kans vergroot op een gedragen besluitvorming en
9
uitvoering, en op een behoud (of herstel) van het vertrouwen, ook al moeten we hier opletten
het beheers- of beslissingsproces niet oeverloos te verlengen.
Binnen de overheid moeten zowel situaties die behouden blijven als situaties die moeten
veranderen, gedragen worden door betrokkenen. Een gebrek aan draagvlak voor de interne
werking legt een hypotheek op de dienstverlening.
Ook bij externen moet er een sterk draagvlak zijn voor wat de overheid doet en laat. Veel van
de dienstverlening is feitelijke co-productie. Selectieve huisvuil- en bedrijfsafvalophaling had
nooit kunnen lukken indien er geen beleid en communicatie was gevoerd om de burgers en
bedrijven daarvan bewust te maken. Algemene informatiegaring zal niet lukken wanneer
burgers, verenigingen of bedrijven niet overtuigd zijn van het belang en de noodzaak van de
vragen. Elektronische dienstverlening zal niet werken indien er geen draagvlak van
vertrouwen is in de gehanteerde systemen.
Overheden moeten daarom omgaan met het grote maatschappelijke spanningsveld tussen het
feitelijke individualisme enerzijds, en het noodzakelijke collectieve draagvlak voor het
algemeen belang anderzijds, waarbij het collectieve belang moet primeren.
Enkele feiten
Hoewel er geen kwantitatieve indicatoren terug te vinden zijn, stelt SBOV-onderzoek
rond burgerparticipatie en interactief beleid vast dat er in de Vlaamse beleidspraktijk een
duidelijke groei is in het aantal en in de diversiteit aan arrangementen van
maatschappelijke consultatie en participatie. Dergelijke arrangementen zijn vaak
innovatief, maar ook meer traditionele vormen van consultatie zoals adviesraden en
openbaar onderzoek blijven behouden (SBOV, 2013).
SBOV-analyse van de werking van het strategische adviesstelsel binnen de Vlaamse
overheid wijst uit dat aspecten zoals de maturiteit van de adviesraad, de mate van
procesbegeleiding en de mate van beleidsruimte waarover adviesraden beschikken,
samenhangen met de tevredenheid van de leden over werking en resultaten van hun
adviesraad (SBOV, 2013).
Problemen
Het behouden, versterken of organiseren van een optimaal draagvlak blijft een grote opdracht
voor de overheid en haar dienstverlening. Dit draagvlak wordt echter problematisch wanneer
er te weinig of chaotische betrokkenheid bestaat. Ook tegenstrijdige adviezen, ook binnen
eenzelfde beleidsdomein en van verschillende overheidsinstanties, ondermijnen soms de
effectiviteit van een draagvlak. Ten slotte kan er een te eenzijdige betrokkenheid zijn van
directe belanghebbenden waardoor bepaalde doelgroepen zich een thema en een
dienstverlening volledig toe-eigenen. Hierdoor kunnen onevenwichten ontstaan wat betreft de
toewijzing van kosten en baten, van rechten en plichten, en van aansprakelijkheden.
Oplossingen
Ondanks het feit dat overheden heel divers kunnen zijn, moet er een duidelijker evenwicht
komen tussen rechten en plichten van overheden enerzijds, en rechten en plichten van
gebruikers van dienstverlening anderzijds. Een sterk maatschappelijk draagvlak zal hierbij
ook leiden tot een groter verantwoordelijkheidsgevoel voor die dienstverlening.
10
Een groter eigenaarschap kan leiden tot een betere sociale controle voor goed gebruik en
tegen misbruik van dienstverlening.
De overheid moet de werking van formele adviesorganen en consultatieorganen evalueren
en daarnaast een flexibeler systeem van functionele participatie garanderen.
Gebruikersparticipatie moet een uitgesproken principe zijn voor dienstverlening.
Ook binnen de overheid moeten de adviezen van verschillende instanties worden
gecoördineerd tot en met een gezamenlijk, coherent en éénduidig advies van die overheid aan
burgers en bedrijven, zij het met aandacht voor verschillende maatschappelijke invalshoeken.
Bij de opbouw van de beleidsopties moeten de stakeholders hun zeg hebben en moet men oog
hebben voor de verschillende invalshoeken van alle betrokkenen. Zo niet gebeurt de
implementatie ongemotiveerd en onjuist, en neemt ze daardoor veel meer tijd in beslag. De
uitgangspunten moeten zijn: eenvoudig, transparant, effectief, zuinig, zorgvuldig en
rechtszeker voor particulieren, instanties, ondernemingen en personeel in het kader van een
optimale dienstverlening voor alle geledingen in de samenleving.
Er mag meer positieve communicatie zijn. Goede prestaties van departementen,
agentschappen of diensten moeten meer individueel in de verf worden gezet. Zo krijg je écht
voortrekkers en ‘goede’ praktijken die inspireren. Louter algemeen communiceren over "de
Vlaamse Gemeenschap" met één beeld vervaagt de goede werking en de trekkersrol van
individuele diensten of instellingen.
3. Subsidiariteit is essentieel: dienstverlening op het gepaste
beleidsniveau
De jongste decennia zijn er belangrijke bestuurslagen bijgekomen. De Europese laag is van
een supranationale geëvolueerd naar een binnen-Europese met directe impact op alle
bestaande lagen. In België is daar ook de sterkere nieuwe laag van gemeenschappen en
gewesten bijgekomen.
Vervolgens zijn er door de complexiteit van de organisatie van dienstverlening en het voeren
van beleid ook heel wat feitelijke en juridische tussenbesturen ontstaan, tussen het lokale en
het intermediaire. De noodzaak van deze verticale samenwerking komt tot uiting door het
ontstaan van ketens van dienstverlening, samenwerking rond bijvoorbeeld databanken, enz.
Ook de horizontale samenwerking, tussen overheden, maar ook met de private sector en de
not-for-profit sector, maken dat de publieke sector slechts een onderdeel is van de publieke
dienstverlening.
Het lijkt er op dat we van een minimaal en gestandaardiseerd organisatorisch kader
opgeschoven zijn naar een maximaal en ad hoc kader van verschillende organisaties binnen de
publieke sfeer. Wanneer zich hierop nog een beweging ent van verzelfstandiging, dan ontstaat
er een risico van versnippering en gebrek aan samenhang, vooral indien er zwakke
coördinatie, afstemming of samenwerking is. Deze situatie verergert indien
overheidsorganisaties in concurrentie treden voor die dienstverlening. Dit leidt tot een gebrek
aan transparantie, een uitholling van het politiek primaat, een afzwakking van de effectiviteit,
en een grote kans op verspilling en inefficiëntie.
11
Daarom is het nuttig om over centrale bestuurslagen te spreken, niet enkel omdat er
bevoegdheden verschuiven tussen deze basislagen (de interne Vlaamse, de externe Belgische
staatshervorming, en de Europeanisering van beleid), maar ook omdat de macro-organisatie
van de publieke huishouding zuinig, efficiënt, effectief, transparant, en legitiem blijft of terug
wordt. Een slagkrachtige overheid realiseren in Vlaanderen betekent daarom ook dat de twee
kernbestuurslagen, de Vlaamse en de lokale, beide slagkracht hebben, ook vanuit
werkverdeling op basis van subsidiariteit.
Het is daarom essentieel om drie onderdelen te expliciteren:
- de aanpassing van de Vlaamse overheid in zijn structuur en werking;
- het versterken van het lokale bestuur, dit zijn de structuren en werking van gemeenten en
OCMW’s;
- de organisatie van de interactie tussen de Vlaamse overheid enerzijds en de gemeenten en
OCMW’s anderzijds.
Enkele feiten
Gedurende de jaren ’60, ’70 en ’80 is er een gestage stijging waar te nemen van het aantal
samenwerkingsverbanden (gaande van informeel overleg tussen gemeentelijke
ambtenaren over dienstverlenende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden tot en met
Vlaamse structuren of afbakeningen zoals de zorgregio’s of Centra voor Algemeen
Welzijnswerk). In de tweede helft van de jaren ’90 wordt deze stijging forser om na het
jaar 2000 explosief toe te nemen (ABB & SBOV, 2012).
Figuur 2: Evolutie van het aantal samenwerkingsverbanden
12
Vóór de invoering van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) (2006) waren er 46 entiteiten1. In
januari 2014 zijn er 100 entiteiten binnen de Vlaamse Overheid2 (Departement
Bestuurszaken, 2014).
Figuur 3: Overzicht van het aantal entiteiten in de Vlaamse overheid
120
100
100
Aantal entiteiten
12
publiekrechterlijke EVA
16
60
46
10
0
IVA met rechtspersoonlijkheid
IVA zonder rechtspersoonlijkheid
7
30
20
privaatrechterlijke EVA
13
80
40
Strategische adviesraden
Vlaamse Wetenschappelijke
Instellingen
Vlaamse Openbare Instellingen
32
6
7
Vóór BBB (2006)
13
Departementen
Januari 2014
Voor de Vlaamse overheid: problemen
De uitvoering van de BBB-hervorming heeft een aantal onvolkomenheden aan het licht
gebracht, zoals de samenwerking, zowel horizontaal binnen als tussen beleidsdomeinen, de
coördinatie, de ondersteuning, de relatie van beleidsontwikkeling, -uitvoering en -evaluatie,
het transversaal beleid, en de capaciteit om transitie te realiseren. Vóór BBB (2006) waren er
46 entiteiten. In januari 2014 zijn er 100 entiteiten binnen de Vlaamse overheid (zie figuur 3).
Een optimale organisatie realiseert een evenwicht van centralisatie, decentralisatie, en
deconcentratie van activiteiten. Het kan niet de bedoeling zijn dat het centralisme van de
federale overheid vervangen wordt door een centralisme van de Vlaamse overheid. Dit vergt
oog voor meer deconcentratie van de regionale diensten enerzijds en decentralisatie naar
het lokale overheidsniveau anderzijds. Door deconcentratie van activiteiten naar
1
‘Beter Bestuurlijk Beleid’ is de grootschalige reorganisatie waarbij de Vlaamse overheid in 2006 een geheel
nieuwe organisatiestructuur kreeg. Als startdatum van ‘BBB’ wordt doorgaans 1 januari 2006 naar voren
geschoven, al traden er reeds vier agentschappen eerder in werking en al werden de meeste departementen en
agentschappen pas operationeel m.i.v. 1 april 2006.
2
De teller werd afgeklokt op 20 januari 2014. De Vlaamse overheid is als organisatie evenwel volop in
beweging. Enerzijds zitten er nog drie extern verzelfstandigde agentschappen van publiek recht en twee extern
verzelfstandigde agentschappen van privaat recht in de pijplijn. Anderzijds keurde de Vlaamse Regering op 20
september 2013 een conceptnota goed met enkele heel concrete voorstellen om te snoeien in het aantal entiteiten
en strategische adviesraden: tien agentschappen zullen de komende jaren deel gaan uitmaken van een
departement of een ander agentschap en ook het aantal strategische adviesraden zal mogelijkerwijs dalen.
13
agentschappen (gedelocaliseerd op verschillende plaatsen) kan een sfeer van mobiliteit en
“anders werken” ontstaan, wat dan weer een nieuw, meer resultaat- en prestatiegericht
management zal vergen. Responsabilisering en autonomie in beheersbare entiteiten zijn
daarbij belangrijk. Niet de grootte van een entiteit is essentieel, wel of de gewenste resultaten
worden geleverd of niet, alsook de maatschappelijke relevantie van haar activiteiten.
Voor de Vlaamse overheid: oplossingen
Grote lineaire plannen hoeven niet. Daarom zijn enkele functionele correcties passend, in
het kader van een punctuele optimalisering, daar waar de resultaten en prestaties echt
ondermaats blijven, of op basis van de audits van Audit Vlaanderen.
Eerder dan grote centrale herstructureringsplannen is het belangrijk om zwakke punten per
departement en per entiteit weg te werken. Bij herschikking van bevoegdheden binnen de
structuren, of bij fusies, moet duidelijk de meerwaarde en de grotere efficiëntie en effectiviteit
(of ook de mindere) aangetoond worden in een tegensprekelijke kosten-batenanalyse, zodat
het politieke niveau met kennis van zaken kan beslissen.
Voor de volgende legislatuur moet, inzake administratieve organisatie, de uitvoering van de
zesde staatshervorming prioritair zijn en dus ook de uittekening van de beleidsdomeinen die
hiermee samenhangen. Deze zesde staatshervorming is een opportuniteit om een aantal
uitgangspunten duidelijk te stellen:
- de overgekomen bevoegdheden moeten maximaal geïntegreerd worden;
- er komen geen nieuwe instellingen, tenzij de nieuwe bevoegdheid niet kan worden
ondergebracht in de bestaande structuur;
- voor de bevoegdheden van arbeid – gezondheid – kinderbijslagen wordt een algemene
vereenvoudiging van processen, beheer en advies gerealiseerd.
De zesde staatshervorming is een opportuniteit om de bevoegdheden die overkomen
efficiënter en effectiever te organiseren. Vooral het grote pakket bevoegdheden in het kader
van het arbeidsmarktbeleid, gezondheidsbeleid en gezinsbeleid kunnen leiden tot
efficiëntiewinsten en een grotere effectiviteit.
De relatie tussen departementen en agentschappen moet worden herschreven en moet
afhankelijk zijn van de dienstverlening. Beleidsvoorbereiding en/of beleidsuitvoering is niet
zomaar op te splitsen, en de verhouding ertussen moet inspelen op de competenties van de
diverse spelers. Het CAG, de beleidsraden, en de managementteams moeten de coördinatie
garanderen.
Ook binnen grote organisaties zoals de Vlaamse Gemeenschap, kan een decentrale
organisatie van dienstverlening nuttig zijn. Het geografisch decentraliseren kan een noodzaak
zijn om transacties te reduceren, bijvoorbeeld voor wegenonderhoud.
De centrale ondersteuning van managementfuncties kan leiden tot schaalvoordelen, maar
dit heeft dan meestal als voorwaarden dat er een gezamenlijk beheer met de gebruikers moet
worden gegarandeerd, dat er Service Level Agreements zijn, en dat er voldoende differentiatie
volgens de behoeften kan zijn van de concrete dienstverlening. Daarnaast kunnen er ook
schaalnadelen zijn zoals logheid en onaangepastheid aan specifieke noden. Een volwaardige
kosten-batenanalyse is voor deze beslissing dan ook een strikte noodzaak.
14
Voor de lokale besturen (gemeenten en OCMW’s): problemen
Meer dan 70% van de gemeenten telt minder dan 20.000 inwoners. In de praktijk blijkt dat de
gemeenten de gegeven vrijheid niet altijd zelf invullen of willen of kunnen opnemen
(bijvoorbeeld: gemeenten die zich niet ontvoogden in ruimtelijke ordening, het onverkort
overnemen van de modellen van het Agentschap Binnenlands Bestuur inzake
rechtspositieregeling, de expliciete vraag naar modellen voor de Beleids- en Beheerscyclus,
BBC).
De werkbaarheid van het subsidiariteitsidee hangt samen met de bestuurscapaciteit en het
vermogen om diensten te verlenen. Het huidige model van een kaderstellende overheid botst
op de te grote diversiteit en te lage bestuurskracht van de lokale besturen.
Decentralisatie wordt functioneel indien er voldoende capaciteit is. De grenzen van de
decentralisatie naar de gemeenten zijn sneller bereikt indien er te weinig capaciteit is.
Hierdoor worden de gemeenten ook complexe partners voor de uitvoering van beleid van de
Vlaamse overheid.
Voor de lokale besturen (gemeenten en OCMW’s): oplossingen
Subsidiariteit moet nog meer worden toegepast. Wat op een lager niveau kan gebeuren, moet
op een lager niveau gebeuren. Vlaanderen mag niet te centralistisch worden.
Lokale besturen of instellingen kennen hun burgers, hun bedrijven, hun verenigingen en hun
specifieke doelgroepen beter dan de hoge overheden. Dit laat toe om dienstverlening, en de
kenmerken hiervan (aantallen, kwaliteit, tarieven), te differentiëren en beter te laten aansluiten
bij de behoeften. Hierdoor wordt die dienstverlening transparanter en kwalitatiever.
De lokale organisatie van de dienstverlening leidt normaal ook tot een groter draagvlak voor
die dienstverlening. De voorwaarden opdat deze lokale dienstverlening goed loopt, zijn dat er
voldoende lokale bestuurscapaciteit is en dat er een zekere lokale autonomie is binnen de
dienstverleningsketen.
Responsabilisering en transparantie op het lokale niveau is van groot belang. Hier dringen
zich politieke keuzes op, die de efficiëntie en de effectiviteit, de betaalbaarheid en de
transparantie van de dienstverlening als uitgangspunten moeten hebben. Vlaanderen moet de
gemeenten responsabiliseren voor de resultaten die men wil bereiken en dat via onderlinge
overeenkomsten. Een minimale controle en rapportering heeft dan ook nog slechts betrekking
op de resultaten. Sterke lokale gemeenschappen van burgers, bedrijven en verenigingen met
sterke lokale besturen zullen in de toekomst mede de drijfkracht worden van lokale en
regionale welvaart en welzijn, van innovatie en van duurzaamheid.
Eigenlijk moet dit samen gelezen worden met de mogelijke fusies van gemeenten, of van
gemeenten met hun OCMW’s. Hun schaal wordt dan groter, hun bestuurskracht kan dan
groter worden, en misschien kunnen zij ook taken overnemen van de provincies zonder dat
hiervoor subregio’s of stadsregio’s moeten worden opgezet. Een niveau vervangen door een
ander extra niveau is niet raadzaam. De voordelen van samenwerking tussen een gemeente en
haar OCMW met betrekking tot de ondersteunende diensten zoals secretariaat, archief,
juridische dienst, technische dienst, personeelsdienst, financiële dienst zijn potentieel zeer
groot.
15
Het verhogen van de bestuurskracht kan met of zonder schaalvergroting of fusie. Zo kan een
gemeente bestuurskrachtverhoging realiseren door zijn organisatie te herdenken en intern en
lokaal meer samen te werken. Uiteraard is het essentieel om eerst de uiteindelijke
gemeentelijke opdrachten te kennen, om dan de noodzakelijke schaal te kunnen bepalen. Ook
hier, op lokaal vlak, moet de politiek keuzes maken: welke noden van de bevolking,
organisaties en bedrijven wil men waarmaken, en welke niet. Vooraleer naar geografische
fusies te gaan moeten eerst andere opties, zoals samenwerking of fusies binnen de gemeente,
overwogen worden. Bovendien zijn fusies maar effectief indien deze samengaan met een
fundamentele reorganisatie. Ook voor de interne samenwerking moeten juridische
hindernissen afgebouwd worden. Het is evident dat de politieke besluitvormingsprocessen en
de beslissingen over individuele OCMW-dossiers gescheiden blijven. De bonus voor de fusie
of de zeer nauwe samenwerking zal niet liggen in de extra subsidies, maar in de betere
dienstverlening, in de lagere algemene vaste kosten, en in de grotere transparantie. Per geval
moet de beslissing genomen worden op basis van een grondige kosten-batenanalyse.
Het intermediaire niveau: problemen
Nergens zijn er zoveel en niet-transparante structuren als tussen de gemeenten en OCMW’s,
en het Vlaamse niveau. Er zijn provincies, subregionale instanties (verschillend per
beleidsdomein), intercommunales, gemeentelijke samenwerkingsverbanden, vzw’s, enz.
In verhouding tot een bevolking van amper zes miljoen inwoners, is de combinatie van
bovengemeentelijke
samenwerkingsverbanden,
intercommunales,
provincies
en
gedeconcentreerde en gedecentraliseerde Vlaamse (en federale) diensten disfunctioneel door
de versnippering van dienstverlening en beleid, het overlappende en overbodige beleid, en de
kost van het gebrek aan coördinatie en transparantie van verantwoordelijkheden en afgelegde
verantwoording.
Het intermediaire niveau: oplossingen
Per bevoegdheid mogen maximaal twee bestuursniveaus een significante rol spelen. Deze
twee bestuursniveaus zijn in essentie het gemeentelijke niveau en het Vlaamse niveau. In die
context kunnen intermediaire structuren (vooral de provincies, maar ook de bestaande
intergemeentelijke organisaties, gedeconcentreerde Vlaamse diensten, en de sub- en
stadsregionale samenwerkingsvormen) enkel verder blijven bestaan indien ze een
ontegensprekelijke, meetbare en auditeerbare toegevoegde waarde hebben. Intercommunales,
subregionale samenwerkingsvormen, en vzw’s moeten geëvalueerd worden op hun capaciteit
voor betere dienstverlening. De vraag stelt zich of deze bij grotere gemeenten nog zinvol zijn.
Bij een negatieve evaluatie moeten ze geïntegreerd worden op die plaats waar een betere
dienstverlening kan worden gegarandeerd.
4. Efficiënte en effectieve dienstverlening vereist een efficiënte en
effectieve bestuursorganisatie
Een efficiënte en effectieve bestuursorganisatie betekent dat de algemene ‘governance’ met
zijn leiding en werking van de organisatie, de structurering van de activiteiten, en het
financieel beheer ordentelijk en doelgericht is. De aandacht voor personeel behoort ook tot dit
punt maar zal omwille van het grote belang een aparte aandacht krijgen (zie infra). Deze
16
bestuursorganisatie is uiteraard administratief, maar ook de interface met de politiek is hier
een essentieel deel van.
IAVA3 (Interne Audit van de Vlaamse Administratie) heeft de maturiteit inzake
organisatiebeheersing en de evolutie hiervan in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat, ondanks
gemiddeld stijgende scores, er toch nog duidelijke tekorten zijn en dat agentschappen
gemiddeld beter scoren dan departementen.
Voor zover en in de mate dat de organisatie van de dienstverlening wijzigt, bijvoorbeeld door
partnerschappen, door ketens, door gedeelde (data- of andere) infrastructuur, zal de
bestuursorganisatie zich ook moeten aanpassen om een efficiënte en effectieve
dienstverlening te waarborgen. De benodigde en passende bestuursorganisatie moet dan ook
sporen met andere publieke bestuursorganisaties binnen dezelfde bestuurslaag, met
organisaties op andere bestuurslagen (bijvoorbeeld de gemeenten), en met bedrijven en
NGO’s of individuele gebruikers. Hierbij moet worden vermeden dat organisatievormen om
oneigenlijke redenen (bvb. om BTW te kunnen recupereren) worden gekozen.
Enkele feiten
Er zijn weinig kwantitatieve efficiëntie- en effectiviteitsindicatoren voor overheden terug te
vinden. Bovendien is het problematisch dat de beschikbare Belgische statistieken niet of
onvoldoende kunnen uitgesplitst worden op regionaal niveau.
In het kader van de opvolging van het Europees semester worden de lidstaten met elkaar
vergeleken op een aantal dimensies. Eén van deze dimensies is precies de modernisering
van het overheidsapparaat waar een vergelijking tussen België en de andere EU-lidstaten
mogelijk is (EC, 2013b). Volgende vaststellingen komen hier naar voren:
- Wat de overheidseffectiviteit betreft, neemt België in deze studie een zesde positie in
onder de EU27;
- Wat administratieve modernisering betreft, is het beeld voor België wisselend;
- België scoort vrij gemiddeld wat betreft e-government (burgers 25-54 jaar) en het gebruik
van het internet door ondernemingen voor interactie met de publieke overheden;
- België neemt een tweede plaats in wat het gebruik van strategische HRM-praktijken bij de
centrale overheid betreft;
- België sluit de rij wat betreft het gebruik van evidence-based instrumenten;
- Wat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven betreft, scoort België vrij goed wat de
tijd betreft voor het oprichten van een onderneming, maar minder goed wat de
opstartkosten betreft.
Met een score van 22% op de indicator 'prestatiegericht begroten' is de Vlaamse overheid
nog ver verwijderd van de streefwaarde van 100%. Vlaanderen doet het daarmee
weliswaar beter dan België, maar aanmerkelijk minder goed dan de buurlanden. Finland
heeft binnen de OESO-landen de beste score (SVR, 2013b). Zo wordt vastgesteld dat er
binnen de Vlaamse overheid vooralsnog geen koppeling is tussen de begrotingscyclus
enerzijds en de beleids- en contractcyclus anderzijds. Bovendien wordt performantieinformatie weinig of niet gebruikt bij de begrotingsbesprekingen. De score voor
Vlaanderen ligt nog relatief laag in vergelijking met voorbeeldlanden zoals Nederland
(57%), het Verenigd Koninkrijk (57%) en Finland (58%) (Prestatiegericht begroten
volgens de OESO-methode, scores voor de Vlaamse overheid).
3
IAVA werd per 1 januari 2014 een onderdeel van Audit Vlaanderen, naast de externe audit voor de lokale
besturen.
17
Problemen
Het is essentieel om de efficiëntie en de effectiviteit van de overheid in kaart te brengen, om
deze informatie in de belangrijkste sturingsdocumenten te hebben, en om deze informatie te
gebruiken. Dit is nu niet of zeer onvoldoende het geval.
Het is duidelijk dat binnen de verschillende rollen van beleidsvoorbereiding, -uitvoering
en -evaluatie het omgaan met prestatie-informatie met verschillende intensiteit, zowel bij
departementen als bij agentschappen, gebeurt. Prestatiemeting en het gebruik ervan moet per
beleidsdomein, in functie van de aanwezige expertise, geconcerteerd georganiseerd worden
om beleidsvoorbereiding sterker te maken, om dienstverlening beter te maken, en om
beleidsevaluatie effectief te organiseren. Heel wat beleidsdomeinen hebben geen of
onvoldoende gedeelde na te streven effecten (outcomes) met een afwezigheid van hoe elke
deelorganisatie (departement en agentschappen) met hun prestaties bijdragen tot die effecten,
en hoeveel middelen zij hiervoor inzetten. De afwezigheid van een geconsolideerde
prestatiebegroting per beleidsdomein is problematisch.
Het is eveneens problematisch dat noch de begroting (onder het Rekendecreet), noch de
beheersovereenkomsten of managementovereenkomsten toelaten om efficiëntiecategorieën
van verbetering van dienstverlening te maken. Binnen de OESO is gesteld dat de strategie van
het lineair besparen uiteindelijk omgebogen moet worden naar het gedifferentieerd besparen,
zelfs gecombineerd met niet-besparen of zelfs met investeren in bepaalde beleidsdomeinen.
Een strategie om bij krimpende budgetten toch nog dienstverlening te garanderen is om de
eigen efficiëntie te optimaliseren en om samenwerkingsverbanden op te zetten. Een gebrek
aan expertise om deze samenwerking functioneel en effectief te organiseren, zowel op Vlaams
als op lokaal niveau, is duidelijk.
Het behalen van de IAVA-maturiteitscriteria en van KPI’s zijn essentieel. Efficiëntie en
effectiviteit dienen te worden beloond.
De afwezigheid van gekwantificeerde en auditeerbare informatie over de koppeling van
middelen, prestaties en effecten voor concrete dienstverlening is niet toelaatbaar voor een
moderne administratie. De op de OESO gebaseerde prestatiedekkingsscore van de Vlaamse
begrotingscijfers is bijna 20 op 100. Voor Finland bedragen ligt deze score op 60+/100, en
voor Nederland op 50+/100 (OESO, 2009). Vlaanderen is hiermee de rode lantaarn in Europa.
Deze informatie is essentieel om de evolutie van de dienstverlening te kennen, om
verbeteringsstrategieën te kiezen, op te volgen en te evalueren. Het is onmogelijk om te
zeggen dat een overheid efficiënt en effectief is indien men deze informatie niet verzamelt.
Bij de lokale besturen uit het tekort aan bestuurskracht zich ook in het feit dat de koppeling
van strategie en prioriteiten aan middelen en prestaties, voor zowel de aparte lokale
organisaties als voor de geconsolideerde gemeentelijke organisaties, onvoldoende gebeurt. Er
is een gebrek aan lokale indicatoren die resultaten vergelijkbaar, auditeerbaar, en zichtbaar
maken.
Ten slotte moeten besparingen rekening houden met de grenzen van de lineariteit van deze
maatregel, en ook met de ultieme onmogelijkheid dat dit geen invloed heeft op de
dienstverlening.
18
Oplossingen
Beheers- en managementovereenkomsten moeten werkelijk voor een periode van vijf jaar de
centrale leidraad zijn voor de beleidsuitvoering en dus voor de evaluatie van de leidende
ambtenaren. De beheersovereenkomsten moeten tevens meer ter sprake worden gebracht in
het Vlaams Parlement (inzonderheid jaarlijkse uitvoering over opties tegenover middelen bij
de begrotingsbesprekingen), maar ook bij elke beslissing van de Vlaamse Regering moet deze
verwijzen naar de beheersovereenkomst.
Homogene bevoegdheidspakketten en het nastreven van een een-op-eenrelatie zijn
belangrijke voorwaarden om tot het voeren van een goed beleid te komen. Desgevallend
moeten dus de huidige bevoegdheidsdomeinen herschikt worden.
Dit alles vergt een goede samenhang tussen de politieke en administratieve overheid. Zo
moeten de politici zorgen voor goede regelgeving met duidelijke en concrete doelstellingen.
De politici dienen de beleidsraden meer aan te sturen. De instrumenten
‘beheersovereenkomst’ en ‘managementovereenkomst’ moeten veel meer centraal staan in het
dagdagelijkse beleid. De samenwerking binnen en over de beleidsdomeinen heen, liefst per
project en zonder veel nieuwe structuren, moet worden bevorderd.
De Vlaamse Regering zou PPS-constructies en -realisaties moeten evalueren. Niet alleen
moet per project nagegaan worden wat moet worden bijgestuurd, maar ook het PPSinstrument in het algemeen moet bekeken worden. Hierbij moet rekening worden gehouden
met de financiële aspecten op zowel korte als lange termijn, met de verdeling van de baten en
lasten, alsook met de realisatie van de concrete doelstellingen. Ook bij de lokale en
intermediaire besturen is er nood aan een dergelijke evaluatie, zeker van de diverse PPSmodellen die niet steeds uitmunten in transparantie of in evenwichtige rolverdelingen.
Doorheen de overheid moet het meten van prestaties worden gestimuleerd. Daarbij moeten er
meer systematische prestatie-audits worden uitgevoerd. Daartoe dienen basis KPI’s te
worden ontwikkeld die heel duidelijk gedefinieerd zijn.
Het spreekt voor zich dat de koppeling van de beleids- en begrotingscyclus moet worden
gerealiseerd. Er moet worden gestuurd op resultaten met een echte prestatiebegroting.
De huidige aansturings- en beheersinstrumenten moeten worden herbekeken en waar nodig
moet maatwerk worden geleverd.
Voor de lokale besturen is het BBC-project (beleids- en beheersinformatie) zeer goed geschikt
om de koppeling en de prioriteiten voor middelen en prestaties zichtbaar te maken. De vraag
naar de capaciteit bij de gemeenten, de OCMW’s en de autonome gemeentebedrijven om deze
prestatiecultuur binnen te brengen, zal mee bepaald worden door aandacht voor de lokale
dienstverlening.
Indien de prestaties worden gemeten, moet worden geprobeerd te benchmarken met de
besten uit de Europese klas, zowel voor het Vlaamse niveau als voor de lokale besturen.
19
5. Kwaliteitsvolle dienstverlening
personeelsbeleid
is
gebouwd
op
doordacht
Een overheid die een kwaliteitsvolle en duurzame dienstverlening wil garanderen binnen een
veranderende samenleving vraagt ook een andere overheid met een aangepast HRmanagement. De CEEO vertrekt van een aangepaste HR-management met vijf prioriteiten:
-
HR-planning en talentmanagement als basis voor optimale personeelsaanwending;
Leeftijdsbewust personeelsbeleid, generatie- en diversiteitsmanagement;
Mobiliteit als hefboom voor personeelsontwikkeling;
Meer HR-leiderschap, minder regelgeving; en
Investeren in een ‘Employer of Choice’.
Om het personeelsbeleid echt strategisch te kunnen herdenken is een systemische visie nodig,
over de bestuurslagen heen, die rekening houdt met de complexiteit ervan en de budgettaire
evenwichten die daarbinnen gevonden moeten worden.
De strategische afstemming van het publieke HR-beleid op een dynamische en innovatieve
maatschappij is slechts mogelijk als regelgevende kaders op diverse bestuursniveaus dat
toelaten en herdacht worden in functie van leeftijdsbewust, flexibel personeelsbeleid, en met
talentmanagement als uitgangspunt. Dit vereist een gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel bij
zowel ambtelijke als politieke leiders.
Enkele feiten
Zowel uit de personeelsresultatenonderzoeken voor de Vlaamse overheid als uit een studie
van het SBOV blijkt dat de personeelsleden van de Vlaamse overheid de bestaande
mogelijkheden om van functie te veranderen onvoldoende benutten. Ze ervaren namelijk
een enorm gebrek aan opportuniteiten op dit vlak. 7 op de 10 personeelsleden van de
Vlaamse overheid heeft binnen die overheid nog maar één job uitgeoefend, bijna 9 op 10
van onze personeelsleden werken sinds BBB nog steeds voor dezelfde entiteit. Maar
vooral, liefst 35% van onze personeelsleden wil in de loop van de volgende vijf jaar van
job veranderen maar denkt dat dit niet mogelijk zal zijn.
De ontgroening en de vergrijzing van het personeelsbestand, waarneembaar op de externe
arbeidsmarkt, zetten zich ook bij de Vlaamse overheid verder door, met een daling bij de
min 35-jarigen en een sterke stijging bij de 55-plussers. De Vlaamse overheid is daarmee
geen uitzondering binnen de openbare besturen, die over het algemeen een 'grijzer'
personeelsbestand hebben dan de andere sectoren (bron: RSZ DMFA). Deze substantiële
vergrijzing resulteert de komende jaren in een grote uitstroom. Tegelijk is er een steeds
kleinere instroom door een intern klimaat van besparingen en de ontgroening op de
arbeidsmarkt, zodat de strijd om talent zich ook bij de overheid steeds harder zal doen
voelen.
Er worden systematisch meer en meer personeelsleden van niveaus A en B (masters en
bachelors) tewerkgesteld, terwijl het aandeel personeelsleden van niveau D (zonder
diploma) verder daalt. De vastgestelde evolutie richting een stijgend opleidingsniveau kan
grotendeels verklaard worden door technologische vernieuwingen zoals digitalisering en
automatisering, waardoor een aantal functies, veelal in de lagere niveaus, niet langer of
minder nodig zijn. Er zal echter blijvend nood zijn aan medewerkers op alle niveaus om
als Vlaamse overheid voluit ten dienste te staan van burgers en bedrijven.
20
Problemen
Op vlak van personeelsbeleid staan er momenteel binnen de Vlaamse overheid een te groot
aantal veranderingsprojecten op til, die zeer divers zijn, en vaak te complex, te bureaucratisch
en te weinig samenhangend zijn om een degelijke implementatie te kunnen garanderen.
De CEEO stelt zich dan ook volgende bedenkingen bij de voorliggende HR-hervormingen:
- Bij de besluitvorming is er onvoldoende dialoog tussen de politieke overheid en de
administratie. Een groot draagvlak van deze visie en de uitvoering ervan is essentieel.
Zo moeten leidend ambtenaren, lijnmanagers, ambtenaren en vakorganisaties tijdig
betrokken en gehoord worden in dit proces. De politieke actoren zijn zich
onvoldoende bewust van de noodzaak en meerwaarde van een kwalitatief HR-beleid
in functie van de te realiseren beleidsdoelstellingen;
- Er dient gereflecteerd te worden over de adequate wijze om dit project door de
besluitvorming te leiden en tot de beste uitvoering te komen. Zo kan men zich
bijvoorbeeld op korte termijn beperken tot enkele prioritaire HR-doelstelling of kan
men werken met inhoudelijke luiken die elkaar opvolgen.
- De uitvoerbaarheid en realiseerbaarheid van de diverse voorstellen in hun globaliteit
en onder tijdsdruk lijkt problematisch. Dit hoort immers vooral tot de organisatorische
eigen bevoegdheid van administraties. De administraties zelf kunnen naar ons gevoel
het best oordelen wat per beleidsdomein of instelling ‘quick wins’ kunnen zijn die
voldoende gedragen worden en niet tegenstrijdig zijn met opgelegde saneringen. Een
ruimer tijdperspectief lijkt hier alleszins noodzakelijk.
- De organisatie-aanpak van het programma moet onder de loep worden genomen om
tot effectieve resultaten op terrein te komen. Ambtelijk gedragen centrale
aansturing van het totale programma is essentieel. De slaagkans van HRhervormingen is in eerste instantie verbonden met het draagvlak ervan binnen de
gehele organisatie en met een projectaansturing vanuit het topmanagement die zelf
hervormingstrajecten prioritiseert en consolideert.
- De besparingscontext waarin dit hervormingsproject zich momenteel bevindt, stelt
mogelijke gevolgen aan de uitvoerbaarheid ervan indien onvoldoende middelen
voorhanden zijn.
Oplossingen
Een veranderingsmodel en het hiermee ontwikkelde planmatige en duurzame personeelsbeleid
moet gebaseerd zijn op kwaliteitsvolle data- en informatiesystemen over de inzet van
middelen en personeel in de verschillende processen, entiteiten en overheden.
Er moeten maatregelen worden genomen om mobiliteit te stimuleren. Naast het statuut
dienen ook andere mogelijke juridische, organisatorische barrières en barrières inzake
bedrijfscultuur voor mobiliteit aangepakt worden. Mobiliteitssystemen houden rekening met
zowel de behoeften van de organisatie als met behoeften en competenties van de
medewerkers.
Talentmanagement en competentiemanagement moeten verder worden ontwikkeld en
geleidelijk het uitgangspunt worden van het gevoerde personeelsbeleid. Daarnaast moet er
voldoende en blijvend worden geïnvesteerd in vorming en loopbaanontwikkeling van elke
medewerker van de overheid, over alle niveaus en leeftijden heen. Voor elke medewerker
wordt op die manier naar een persoonlijk ontwikkelingsplan gestreefd, mede in het kader van
21
het leeftijdsbewust personeelsbeleid. De overheid dient ook oplossingen te creëren om langer
gemotiveerd werken te stimuleren. Er is ook nood aan expertenloopbanen binnen de Vlaamse
overheid.
Het gevoerde personeelsbeleid zet in op flexibiliteit binnen een kader van duidelijke
afspraken rond prestaties en het uitwerken van prestatiemeting. Er wordt meer maatwerk
mogelijk gemaakt, rekening houdend met de arbeidsomstandigheden, door glijdende
werkuren, flexibele verlofregeling en deeltijds werken, en tijds- en plaatsonafhankelijk
werken in evenwicht met de behoeften van de organisatie.
Er wordt een groter draagvlak gecreëerd door een overleg en dialoog met alle relevante
actoren (personeel, management, adviesraden en vakorganisaties). Dit veronderstelt een
tijdige en transparante betrokkenheid van al deze actoren bij het uittekenen van het HRbeleid.
Er moet worden geïnvesteerd in de leidinggevenden van de verschillende overheden. Hun
selectie en evaluatie moet op een kwaliteitsvolle en transparante manier worden
georganiseerd. Het zijn deze leidend ambtenaren die moeten worden geresponsabiliseerd om
een modern HR-beleid te voeren.
De politieke stakeholders moeten, vooral in de planning en evaluatie van de topambtenaren,
oordelen op basis van de vooruitgang die hun instelling of organisatie of departement maakt
inzake organisatiebeheersing en op basis van bereikte prestaties.
De overheid moet een rol blijven spelen als sociale werkgever, hoewel dat onder de huidige
budgettaire krapte niet steeds evident is. Feitelijke hinderpalen voor een effectief
diversiteitsbeleid, op basis van een objectieve analyse, worden weggewerkt.
22
Samengevat
De afgelopen jaren van de legislatuur zijn sterk beïnvloed door interne en externe
gebeurtenissen. Extern is er de financieel-economische crisis en de sterke rol van de
Europese overheden bij het zoeken naar oplossingen. Intern is er de zesde
staatshervorming met de Vlaamse staatshervorming en een toenemend debat omtrent het
functioneren van de overheid.
Het is duidelijk dat in deze omstandigheden een overheid met haar dienstverlening
slagkrachtig moet zijn, wil ze een deel van de oplossing zijn. Hierbij speelt het niveau van de
beschikbare middelen, en het debat omtrent hoeveel middelen er ter beschikking moeten
worden gesteld van de overheid, een toenemende rol.
De overheid zal legitiem blijven indien ze effectief kwaliteitsvolle dienstverlening levert
waarvan de ‘toegevoegde waarde’ maatschappelijk wordt erkend, doordat die dienstverlening
zuinig, efficiënt en effectief is. Dit moet aantoonbaar zijn.
Opdat overheden in Vlaanderen slagkrachtig zijn, betekent dit dat
- hun zichtbare dienstverlening transparant, kwalitatief, stabiel en rechtszeker is;
- hun slagkrachtige dienstverlening een sterk draagvlak vergt;
- subsidiariteit essentieel is;
- hun efficiënte en effectieve dienstverlening een efficiënte en effectieve bestuursorganisatie
vergt; en
- hun kwaliteitsvolle dienstverlening gebouwd is op een doordacht personeelsbeleid.
23
Referenties
ABB & SBOV (2012). Regioscreening bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen:
inventaris en analyse. Brussel: Agentschap voor Binnenlands Bestuur.
CEEO (2009). Een slagkrachtige overheid in Vlaanderen. Eindrapport van de Commissie
Efficiënte en Effectieve Overheid. Brussel: CEEO.
Departement Bestuurszaken (2014). De Vlaamse overheid vóór, tijdens en na Beter
Bestuurlijk Beleid. [Nota aan de CEEO]. Brussel: Vlaamse overheid.
EC (2013a). Beoordeling van het nationale hervormingsprogramma 2013 en het
stabiliteitsprogramma voor België. [Werkdocument van de diensten van de Commissie].
Geraadpleegd via http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_belgium_nl.pdf.
EC (2013b). Europe 2020, Making it happen: the European Semester, Key area ‘Modernising
public administration’, Quality of public administration. Geraadpleegd via
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/34_public_administration.pdf.
Eurostat (2013). Statistics. [Database]. Geraadpleegd via:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database
OESO (2009). Performance-oriented budgeting. In: Government at a Glance 2009. Parijs:
OECD Publishing.
OESO (2013a). Government at a Glance 2013. Parijs: OECD Publishing.
OESO (2013b). OECD Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics.
Parijs: OECD Publishing.
OESO (2013c). Education at a Glance 2013. Parijs: OECD Publishing.
SBOV (2013). Bijdrage Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) aan het
regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering (2014-2019). Antwerpen, Gent,
Hasselt, Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie – Slagkrachtige Overheid.
SVR (2013a). Kernindicatoren conjunctuur. De maandelijkse conjunctuurflash, december
2013. Brussel: Studiedienst van de Vlaamse Regering.
SVR (2013b). Pact 2020 Kernindicatoren. Meting 2013. Brussel: Studiedienst van de
Vlaamse Regering.
VRIND (2013). Vlaamse Regionale Indicatoren 2013. Brussel: Studiedienst van de Vlaamse
Regering.
24