Effectieve vormen van burgerparticipatie

Effectieve vormen van
burgerparticipatie?
Een onderzoek naar innovatie van
burgerparticipatie in Overijssel
.
Effectieve vormen van
burgerparticipatie?
Een onderzoek naar innovatie van
burgerparticipatie in Overijssel
in opdracht van de provincie Overijssel
www.innovatieburgerparticipatie.nl
Ringo Ossewaarde (Universiteit Twente)
Maaike Moulijn (Arcon, projectleider)
Susan Ketner (Variya)
Frederieke Hermsen (Variya, projectleider)
Leo Verkaik (Arcon)
Patricia Bron (Arcon)
ISBN: 978-90-76925-38-7
Arcon
Azelosestraat 25
7622 NC Borne
t: 074 - 242 65 20
f: 074 - 250 79 78
www.arcon.nl
[email protected]
Variya
Wierdensestraat 39c
7607 GE Almelo
t: 0546 - 54 20 20
f: 0546 - 54 20 30
www.variya.nl
[email protected]
Voorwoord
In ons coalitieakkoord &Overijssel (2007-2011) staat “Burgerparticipatie wordt een gangbaar onderdeel van ons beleid”. Door dit zo expliciet te noemen geven wij aan waarde te hechten aan
burgerparticipatie. Als provinciebestuur zijn wij van mening dat wij daarmee tot een kwalitatief
beter beleid kunnen komen.
Wanneer het beleid door onze inwoners gedragen wordt, kunnen wij het effectiever uitvoeren.
Burgerparticipatie biedt mensen de kans invloed uit te oefenen op het beleid. De provincie Overijssel kiest hier voor, gemeenten daarentegen moeten door de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning hun inwoners betrekken bij hun beleid. Zij zijn verplicht hierbij juist kwetsbare
doelgroepen te betrekken. In de wijze waarop de gemeenten dit willen doen zijn zij vrij.
De provincie Overijssel wil gemeenten helpen om haar inwoners op effectieve wijze te betrekken
bij lokaal beleid. Daarom ondersteunen we het project “Innovatie burgerparticipatie”. Op die
manier kan burgerparticipatie daadwerkelijk de kloof tussen overheid en burger helpen verkleinen.
Dit rapport gaat in op de verschillende vormen van burgerparticipatie in Overijssel. Het geeft
hiervan voorbeelden in Overijssel, laat zien welke effectief zijn en welke factoren hierbij een rol
spelen. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan het bereik van die kwetsbare doelgroepen.
Ik hoop dat dit rapport u inspireert bij uw werk!
Gert Ranter
Gedeputeerde voor Jeugd en sociale infrastructuur
.
6
Inhoudsopgave
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Innovatie van burgerparticipatie
Wat is burgerparticipatie?
Verschuiving van cliënten -naar burgerparticipatie
De positie van kwetsbare burgers
Inspireren tot effectieve vormen van
burgerparticipatie
Welke vormen van burgerparticipatie zijn effectief?
9
9
10
11
11
12
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
Vormen van burgerparticipatie
Kenmerken van burgerparticipatie
Veel gebruikte participatievormen
Burgerparticipatie groepsgewijs
Conclusie
15
15
18
20
21
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
Burgerparticipatie leeft in Overijssel!
Participatievormen in Overijssel
Gemeenten groepsgewijs
Selectie van gemeenten
Het casusonderzoek
Conclusie
23
23
23
26
27
28
4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
WMO-platform Borne aan de slag
Ontwikkeling van gestaalde kaders naar
individuele burgers
De Bornse vormgeving van burgerparticipatie
Verklaring voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
5.
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
8.
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
9.
9.1
Oldenzaalse stadvisie
Ontwikkeling van wijkorganen naar
burgerparticipatie
Vormgeving van burgerparticipatie
Verklaringen voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
73
73
75
77
79
81
9.2
9.3
9.4
9.5
Hengelo in debat
Ontwikkeling van wijkgericht werken naar
een binnenstadsdebat
Vormgeving Binnenstadsdebat Hengelo
Verklaring voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
85
85
89
90
94
95
31
10.
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
Gemeentelijke burgerparticipatie vergeleken
Ontwikkelingen naar burgerparticipatie
Vormen van burgerparticipatie
Verklaringen voor de ontwikkeling
Gevolgen
Effectieve vormen van burgerparticipatie
99
99
100
101
104
105
31
33
35
37
39
11.
11.1
11.2
11.3
11.4
Conclusie
Vormen van burgerparticipatie
Burgerparticipatie en bereik
Het waarom van burgerparticipatie vandaag
Aanbevelingen
107
107
109
111
113
Burgerparticipatie à la Hardenberg
Inhaalslag naar burgerparticipatie
Vormgeving van Hardenbergse burgerparticipatie
Verklaring voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
43
43
45
47
48
49
Bijlage A
Effecten van burgerparticipatie
115
Bijlage B
Gemeenten groepsgewijs
117
6.
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
Hellendoorn in Actie
Ontwikkeling naar overheidsparticipatie
Vormgeving van Hellendoorn in Actie
Verklaringen voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
53
53
54
56
58
59
Bijlage C
Vragenlijst en begeleidend schrijven
123
Bronvermeldingen
129
7.
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
Deventer Wijkaanpak
Ontwikkeling naar bewonersparticipatie
Vormgeving van burgerparticipatie
Verklaring voor burgerparticipatie
Effecten van burgerparticipatie
Conclusie
63
63
65
66
68
69
7
8
1. Innovatie van burgerparticipatie
“Meer dan de helft van de Nederlanders denkt dat ze geen invloed heeft op gemeentelijke beslissingen.(…)
Diezelfde meerderheid denkt ook dat gemeenten ideeën van burgers toch niet serieus nemen. Toch vindt ruim 75
procent van de ondervraagden dat burgers zich wél actiever moeten opstellen in de maatschappij” (Metro, 10
juli 2008).
Uit bovenstaand krantenbericht blijkt dat burgers het belangrijk vinden om betrokken te zijn bij het gemeentelijk beleid. In het bericht wordt de suggestie gewekt dat (lokale) overheden hier niet om zitten te
springen. Echter, het tegendeel is waar in Overijssel: burgerparticipatie leeft hier! Zo vindt de provincie
Overijssel het belangrijk om burgers rechtstreeks te betrekken in de beleidsvorming; burgerparticipatie is
een speerpunt in het coalitieakkoord. De Overijsselse bestuurders willen burgerparticipatie niet alleen op
provinciaal niveau stimuleren, maar ook op regionaal en gemeentelijk niveau. Daarom heeft de Provincie
haar steuninstellingen Variya en Arcon, in samenwerking met de Universiteit Twente, opdracht gegeven
voor het stimuleringsproject “Innovatie van Burgerparticipatie”. Het doel van dit project is Overijsselse
gemeenten te ondersteunen bij de vernieuwing van burgerparticipatie. Hierbij gaat het in het bijzonder
om de participatie van kwetsbare groepen burgers in het publieke domein te ondersteunen en hen in
staat te stellen om te stijgen op de participatieladder. In dit kader worden gemeentelijke politici en ambtenaren geïnformeerd over verschillende vormen van burgerparticipatie, worden zij gestimuleerd tot innovatie en worden zij getraind om beter toegerust te zijn op hun gewijzigde rol. Dit onderzoek biedt kennis
en aanknopingspunten voor de rest van het project, dat bestaat uit regiobijeenkomsten, inspiratiedagen
en een afsluitend innovatiepodium 1.
1.1 Wat is burgerparticipatie?
De term burgerparticipatie wordt veel gebruikt door publieke instellingen, zoals gemeenten. Dit is bijvoorbeeld te zien aan de titel van ambtenaren, zo is er in Hengelo een ‘procesmanager burgerparticipatie’
werkzaam. Ook in beleidsprogramma’s en coalitieakkoorden wordt de term veelvuldig gebruikt. Er worden verschillende betekenissen gegeven aan burgerparticipatie. Daarom is het nodig te beschrijven wat,
althans in deze studie, precies onder dit begrip wordt verstaan.
Burgerparticipatie impliceert het in een vroegtijdig stadium ontdekken en betrekken van individuele burgers bij de formulering, uitvoering en evaluatie van beleid (Edelenbos e.a., 2006). Daarnaast is kenmerkend voor burgerparticipatie dat de betrokken burgers invloedsmogelijkheden hebben. Daarbij is sprake
van meerzijdige communicatie (een dialoog) en is er in principe sprake van gelijkwaardigheid en machtsgelijkheid van alle deelnemende partijen (Van de Peppel, 2001). Bron (2007: 2-3) definieert het als “deelnemen door burgers aan het publieke domein”. Vogels (2008: 4) vult aan dat burgerparticipatie
“substantieel anders (is) dan participatie door belangengroepen (…) en het maatschappelijk middenveld”. Overleg en onderhandeling met deze partijen vindt plaats via geïnstitutionaliseerd overleg, waarbij
een kleine groep spreekt namens hun achterban. Dit past in een corporatistische traditie. “Burgerparticipatie, echter, heeft een meer individuele benadering: het gaat om het belang van iedereen, gelijkwaardigheid van de deelnemers staat centraal” (Vogels, 2008: 4).
Vormen van burgerparticipatie zijn niet meer weg te denken uit het openbaar bestuur. De opkomst van
burgerparticipatie staat niet op zichzelf. De democratische insluiting van burgers bij de besluitvorming, en
het betrekken van overheden bij burgerinitiatieven, is een zichtbare tendens in de westerse wereld.
Dit heeft onder andere te maken met een aantal veranderingen of moderniseringen in de westerse
samenleving. Mede door een stijgend opleidingsniveau van de massa, worden grote groepen burgers
steeds mondiger in het verwoorden van hun eigen ideeën en inzichten. Vanwege de toegenomen digitalisering zijn veel burgers ook steeds meer gewend om direct en snel met vragen of klachten ergens terecht
te kunnen. Een (lokale) overheid kan deze ontwikkelingen niet negeren: burgerparticipatie is als het ware
1
Voor meer informatie over het stimuleringsproject kunt u terecht op de website www.innovatieburgerparticipatie.nl
9
een antwoord op een veranderende samenleving. De internationale aandacht voor de veranderende relatie tussen overheid en burger in wetenschap en praktijk komt voort uit het feit dat deze relatie van vitaal
belang is voor westerse democratieën (Edelenbos e.a., 2005). De legitimiteit van een democratisch bestuur staat of valt immers met de mate waarin burgers zich hiermee kunnen identificeren. De vraag is
echter hoe de ontwikkeling naar burgerparticipatie in Nederland tot stand is gekomen. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op deze vraag.
1.2 Verschuiving van cliënten- naar burgerparticipatie
In de jaren ’80 en ’90 was vooral het begrip ‘cliëntenparticipatie’ in trek. Het werd steeds gebruikelijker
om groepen burgers, die gebruik maakten van publieke voorzieningen of te maken hadden met bepaalde
beleidsterreinen, te betrekken bij de beleidsvoorbereiding. Er ontstonden zogenaamde cliëntenraden en
doelgroepenplatforms (bestaande uit bijvoorbeeld ouderen, gehandicapten, allochtonen of uitkeringsgerechtigden), die gevraagd en ongevraagd advies verstrekten aan ambtenaren en politici over een bepaald
beleidsterrein. In een dergelijke raad stond evenredige vertegenwoordiging van verschillende doelgroepen centraal. Een voorbeeld is de cliëntenraad die vanaf 1994 in elke gemeente verplicht is ingevoerd in
het kader van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (Wvg). Het gaat bij deze vorm van participatie om
inspraak via belangenbehartiging en representatie. Leden van een adviesraad of platform vertegenwoordigen een bepaalde groep en spreken namens de eigen achterban. Een andere manier om specifieke doelgroepen (indirect) te benaderen is middels het gebruik van intermediairs. Dit zijn mensen die contact
hebben met de doelgroep, bijvoorbeeld beroepskrachten van een belangengroepering of instelling of vertrouwenspersonen. Het kenmerkende van beide vormen van cliëntenparticipatie is dat de gemeente de
georganiseerde burger als gesprekspartner heeft.
Vanaf het midden van de jaren ’90 staakte de opmars van cliëntenparticipatie. Hiervoor is een aantal oorzaken te noemen. Ten eerste kwam het voor dat intermediairs eigen belangen hadden of een eigen visie
op de doelgroep ontwikkelden, die verschilden van de belangen en visies van de mensen uit de doelgroep
zelf. Door cliëntenparticipatie wordt dan niet de positie van burgers versterkt, maar de relatief bevoorrechte en invloedrijke positie van belangengroepen. Dit kan leiden tot paternalisme ten aanzien van individuele burgers (“wij weten wel wat goed voor u is”), zowel vanuit bestuurders, maar ook vanuit de
belangengroepen (Duyvendak & Kouwel, 2001). Een tweede oorzaak is dat bij cliëntenparticipatie vooral
burgers optreden als vertegenwoordiger, die mondig zijn, goed voor zijn of haar belangen kan opkomen
en zijn of haar standpunt goed kan verwoorden en onderbouwen. Het is niet mogelijk dat alle burgers participeren, alleen een select groepje. Ongeorganiseerde groepen burgers werden niet vertegenwoordigd
en sociaal-economisch zwakke groepen en andere kwetsbare groepen burgers zijn vaak niet vertegenwoordigd. Zij kwamen dus moeilijk aan het woord (Duyvendak & Kouwel, 2001).
Langzamerhand wijzigden de ideeën over participatie van burgers in het publieke domein. Er vindt een
verschuiving plaats van het denken in termen als belangenbehartiging en representatie (cliëntenparticipatie) naar termen als individuele keuzevrijheid en verantwoordelijkheid (burgerparticipatie). Er is sprake
van een veranderd perspectief, waarbij actief burgerschap een belangrijke notie is. Burgers worden geacht
zich niet langer passief op te stellen, terwijl er door anderen over hen wordt beslist. Het is de bedoeling
dat zij zelf actief deelnemen in het publieke domein. Voornoemde verschuiving in het denken over burgers en de relatie tussen burgers en overheid, vindt zijn beslag in de wetgeving. Bij de Wet Voorzieningen
Gehandicapten (uit 1994) werd nog specifiek aandacht besteed aan de instelling van een cliëntenraad.
Diens opvolger, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (uit 2007), laat gemeenten vrij in de mogelijkheden om burgers te betrekken bij de beleidsvorming. Dit kan zowel via intermediairs (cliëntenparticipatie) als rechtstreeks met individuele burgers (burgerparticipatie).
Daarnaast en in het verlengde van de trend naar burgerparticipatie vindt nog een ontwikkeling plaats. Bij
de nieuwste vormen van burgerparticipatie ligt het initiatief niet meer bij de gemeente maar bepaalt de
burger waar en hoe er tot actie moet worden overgegaan. Deze vorm van participatie wordt overheidsparticipatie of ook wel derde generatieparticipatie genoemd. Bij deze participatievorm komen burgers
met initiatieven en participeert de overheid hierin, door maatschappelijke ondersteuning.
10
De rol van de overheid is hierbij regisserend, stimulerend en/of faciliterend. Meer dan bij inspraak (eerste
generatieparticipatie) en interactief bestuur (tweede generatieparticipatie) ligt bij deze participatievorm
de nadruk op zelfbestuur, zelfredzaamheid en zelforganisatie van burgers, kortom, op de hoogste trede
op de participatieladder (Lenos, Sturm & Vis, 2006).
De trend van cliëntenparticipatie naar burger- en overheidsparticipatie zorgt ervoor dat het publieke domein in Nederland verandert. De verzorgingsstaat, waarin burgers verzorgd werden van de wieg tot het
graf en passieve subjecten van beleid konden zijn, verandert steeds meer in een zogenaamde deelnemerstaat, waarin een actieve rol voor burgers is weggelegd. Er is hierbij sprake van een nieuwe vorm van
een sociaal contract, een nieuwe relatie tussen overheid en burgerschap, waarbij burgers worden geactiveerd om publieke taken en verantwoordelijkheden op zich te nemen (Ossewaarde, 2007). De vraag is
hoe burgers en overheidsbestuurders en – ambtenaren reageren op deze verandering. Deze vraag komt in
de volgende twee paragrafen aan de orde.
1.3 De positie van kwetsbare burgers
De nieuwe relatie tussen overheid en burgers vraagt een nieuwe (namelijk actieve) houding van burgers.
De vraag is of alle burgers in staat en bereid zijn om hun houding zodanig aan te passen dat zij participeren in het publieke domein. Hiervoor moeten zij namelijk beschikken over verschillende competenties,
vermogens en vaardigheden. In de eerste plaats moeten zij beschikken over voldoende kennis en/of vermogen tot informatieverwerving over het project waarvoor participatie van burgers wordt gevraagd.
Daarbij moeten zij in staat zijn tot een zekere mate van abstractie, om in termen van (lange termijn) beleid
te kunnen denken. Ten tweede moeten burgers in staat zijn om hun standpunt duidelijk kunnen formuleren. Naast deze communicatieve vaardigheid, moeten burgers sociale capaciteiten hebben om mee te
doen en mee te praten. Tenslotte moeten deelnemers fysiek in staat zijn om te communiceren en energie
te steken in participatieprojecten. Het is, kortom, niet alleen belangrijk om burgers de mogelijkheid te
bieden om te participeren, maar ook dat zij dit willen en kunnen (Verba e.a., 1995).
Wanneer een groep burgers om de een of andere reden niet of minder in staat is om mondig te zijn binnen het participatieproces of niet/minder geneigd is om dit te doen, dan wordt zo’n groep kwetsbaar genoemd. Opvallend is dat vooral blanke, hoger opgeleide mannen van middelbare leeftijd en ouder
participeren in het publieke domein. Kwetsbare groepen burgers zijn burgers die vanwege een lichamelijke of verstandelijke beperking of psychische stoornis niet goed kunnen communiceren of niet mobiel
zijn, allochtonen met taalproblemen, lager opgeleiden bij wie het denkvermogen, bestuurlijke ervaring of
zelfvertrouwen ontbreekt en jongeren die zich wellicht niet aangesproken voelen door ambtenaren en
politici.
In de WMO is de verplichting opgenomen dat gemeenten juist deze kwetsbare doelgroepen bij de beleidsvorming betrekken. Bij cliëntenparticipatie komen deze groepen via hun vertegenwoordigers indirect
aan het woord. Maar hoe is dit bij burgerparticipatie geregeld? Doordat hierover nog weinig bekend is,
wordt aan het bereik van deze groepen extra aandacht besteed in dit onderzoek.
1.4 Inspireren tot effectieve vormen van burgerparticipatie
Burgerparticipatie vergt niet alleen een nieuwe houding van burgers, maar vraagt ook om een andere rol
van bestuurders en beleidsmakers. Zij zullen moeite moeten doen om individuele burgers te betrekken
bij het beleid en een regisserende, stimulerende en faciliterende rol op zich moeten nemen. De vraag is
hoe hiermee in Overijssel wordt omgegaan. Welke vormen van participatie zijn hier in ontwikkeling? Zijn
er verschillen tussen gemeenten in de mate waarin zij meegaan in de trend van burgerparticipatie?
Waarom verandert de ene gemeente meer dan andere en wat zijn de gevolgen hiervan? Hoe proberen gemeenten kwetsbare groepen te bereiken en lukt het hen om ze te betrekken bij het beleid?
Uit bovenstaande vragen blijkt dat burgerparticipatie vormgeven een kunst op zich is. Met deze studie
willen wij Overijsselse gemeenten informeren over verschillende participatievormen in Overijssel en hen
inspireren om burgerparticipatie te verbeteren en vernieuwen zodat meer burgers betrokken zijn bij het
11
beleid. Om dit te bereiken is er meer kennis nodig over de (ontwikkeling van) verschillende vormen van
burgerparticipatie, de werking en effectiviteit ervan.
De vraag is hoe de effectiviteit van burgerparticipatie gemeten kan worden. Van de Peppel (2001) en Edelenbos e.a. (2005) onderscheiden verschillende aspecten van effectiviteit. Zo kan participatie van burgers
invloed hebben op het draagvlak van de besluiten, de kwaliteit van beslissingen, de snelheid van besluitvorming, de legitimiteit van het beleid, de representativiteit van het beleid en de betrokkenheid van burgers (zie bijlage a). In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de representativiteit (in het kader van de
positie van kwetsbare burgers), legitimiteit (in het kader van de beleidsinvloed van burgers) en betrokkenheid (in het kader van de doelstelling van onder andere de Wet Maatschappelijke Ondersteuning om burgers te activeren en de betrokkenheid te vergroten).
Effect op representativiteit
Van representativiteit is sprake als participerende burgers een goede afspiegeling vormen van de totale
groep belanghebbenden, zodat het beleid op alle betrokkenen kan worden afgestemd. Interactieve beleidsvorming kan bijdragen aan de vergroting van de representativiteit van beleid omdat iedereen de mogelijkheid krijgt om inspraak te hebben. Volgens de literatuur kampt de interactieve manier van
beleidsvorming echter met een selectiviteitprobleem: niet alle burgers worden automatisch bereikt (Van
de Peppel, 2001). Hoogopgeleide blanke mannen lijken het meest geïnteresseerd in participatie aan beleidsprocessen. De vraag is in hoeverre een participatievorm ook kwetsbare burgers aantrekt.
Effect op legitimiteit
De gedachte is dat wanneer burgers zich niet identificeren met beleid, zij zich afkeren van bestuur en politiek. Dit zou kunnen leiden tot onverschilligheid en politieke non-participatie. Door burgers individueel bij
het beleid te betrekken, zou de democratische legitimiteit van het beleid weer worden vergroot en de
kloof tussen burger en bestuur worden gedicht. Dit is een voordeel voor hen die directe democratie een
warm hart toedragen, maar het kan ook gezien worden als een uitholling van de representatieve democratie. De gekozen vertegenwoordigers verliezen immers inbreng. De vraag is in hoeverre bijdragen uit participatiebijeenkomsten terug te vinden zijn in het beleid zodat het gelegitimeerd is door burgers.
Effect op betrokkenheid van de burgers
Burgerparticipatie kan enerzijds ertoe leiden dat burgers meer bevoegdheden krijgen en zich hierdoor
meer verantwoordelijk voelen voor bijvoorbeeld de leefbaarheid en veiligheid in de eigen wijk. In dat
geval is burgerparticipatie een wezenlijk democratisch element in een lokale samenleving. Als burgerparticipatie echter niet leidt tot het doorbreken van onverschilligheid of het cultiveren van ‘public spirit’, dan
verwordt zij tot een farce, omdat in dat geval burgers niet daadwerkelijk worden betrokken in bestuurlijke
processen. In zo’n geval wordt hun input dan bijvoorbeeld slechts gebruikt door een overheidsapparaat.
De vraag is in hoeverre burgers daadwerkelijk betrokken worden bij het beleid en niet alleen een selecte
groep.
1.5 Welke vormen van burgerparticipatie zijn effectief?
Op basis van het voorgaande is de volgende vraagstelling geformuleerd:
Welke vormen van burgerparticipatie zijn in de verschillende Overijsselse gemeenten ontwikkeld, welke
factoren zijn hierop van invloed geweest, wat zijn de gevolgen van deze vormen voor het draagvlak van
beleid, de representativiteit en de betrokkenheid van burgers, en waarom?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet een aantal zaken onderzocht worden. In de eerste plaats
is het van belang te onderzoek welke participatievormen kunnen worden onderscheiden en wat hun
belangrijkste kenmerken zijn. Dit komt aan de orde in hoofdstuk 2. Ten tweede is het belangrijk te bekijken welke participatievormen in Overijssel gebruikt worden. Er wordt, met andere woorden, een inventarisatie gemaakt van alle lopende initiatieven wat betreft het betrekken van burgers bij de
gemeentelijke politiek. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 3.
12
Vervolgens is het nodig om de concrete werking van een aantal participatievormen te beschrijven. Hiervoor wordt in hoofdstuk 4 tot en met 9 een zestal gemeenten nader onder de loep genomen. Het bestuderen van de concrete werking van participatie (wie waren er betrokken, wat leverde het op etc.) levert
een kijkje in de keuken van de beleidsvorming op. Op die manier wordt duidelijk hoe burgerparticipatie
zich in de praktijk ontwikkeld heeft, welke factoren hierop van invloed zijn geweest en wat de effecten
ervan zijn. Van de geselecteerde gemeenten – in hoofdstuk 3 komt ter sprake, welke hiervoor in aanmerking gekomen zijn en waarom – wordt een nauwkeurig beeld geschetst over de gang van zaken rond het
betrekken van burgers bij de politieke besluitvorming. Vervolgens vindt een vergelijking tussen de gemeenten plaats in hoofdstuk 10. Ten slotte volgen in hoofdstuk 11 de conclusies over de effectiviteit en
ontwikkeling van verschillende burgerparticipatievormen. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan om
de ontwikkeling van burgerparticipatie te stimuleren en het beter betrekken van burgers, in het bijzonder
kwetsbare burgers, bij de beleidsvorming.
13
14
2. Vormen van burgerparticipatie
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag welke vormen van burgerparticipatie onderscheiden kunnen
worden. Op de website www.participatiewijzer.nl staan maar liefst 59 werkvormen. Voorbeelden hiervan
zijn een ‘burgerjury’, creatieve sessies, een debatwedstrijd, internetdiscussies, een veiling of een discussiecafé. Het aantal werkvormen neemt nog steeds toe. Elke overheid, die zich wil profileren op burgerparticipatie, probeert innovatief te zijn en ontwikkelt eigen vormen, die afwijken van de reeds bestaande
werkvormen. Door de grote verscheidenheid is het niet zinvol om alle werkvormen te bespreken. Wat in
dit hoofdstuk als eerste wordt gedaan, is aspecten van burgerparticipatie in kaart brengen, die de verschillen tussen de werkvormen tonen. In de tweede paragraaf worden de aspecten – ter illustratie – globaal
voor een aantal veel gebruikte participatievormen ingevuld. In de derde paragraaf worden groepen vergelijkbare gemeenten, dat wil zeggen gemeenten met een vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie, onderscheiden. Het hoofdstuk besluit met een samenvatting.
2.1 Kenmerken van burgerparticipatie
Om de verschillen tussen participatievormen weer te geven, wordt in deze paragraaf een aantal thema’s
genoemd waarop de vormen van elkaar kunnen verschillen. De thema’s die in deze paragraaf aan de orde
komen zijn: de motieven om burgers te betrekken bij de beleidsvorming, het tijdstip binnen het beleidsproces, het doel om burgerparticipatie in te zetten, in welke hoedanigheid burgers worden aangesproken,
de duur van de werkvorm en de groepsgrootte. Op basis van deze thema’s kunnen verschillende kenmerken van participatievormen onderscheiden worden.
Motieven voor burgerparticipatie
Er zijn verschillende redenen te benoemen om burgerparticipatie toe te passen, te weten vanwege 1) een
wettelijke verplichting, 2) de intrinsieke waarde, 3) pragmatische afwegingen en 4) inhoudelijke argumenten. Hieronder worden deze redenen uitgelegd.
Wettelijke verplichting
De minst beargumenteerde keuze voor burgerparticipatie is vanwege een wettelijke verplichting. In onder
andere de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is expliciet opgenomen dat burgers een
actieve rol moeten krijgen binnen verschillende beleidsprocessen. Gemeenten hebben een wettelijke verplichting om burgers in te sluiten bij de totstandkoming van beleid. Zij moeten daarbij onder andere zorgen voor goede informatievoorziening en erop toezien dat verschillende belangen behartigd zijn. In elk
geval moet burgerparticipatie structureel zijn opgenomen binnen het formele beleid.
Intrinsieke waarde
Maar burgerparticipatie heeft ook intrinsieke waarde: deelname van burgers aan het publieke domein is
een uiting van democratische betrokkenheid. Het versterkt de democratie door de vermeende kloof tussen burgers en overheid te verkleinen. Daarnaast biedt burgerparticipatie ook andere voordelen. Deelname van burgers aan het publieke domein is een impuls voor de ontwikkeling van democratische
structuren en de revitalisering van het publieke domein door zelfsturing. De (democratische) legitimiteit
en effectiviteit van beleid kan erdoor vergroot worden. Daarbij kan burgerparticipatie leiden tot empowerment van zwakke groepen in de samenleving. Er wordt vaak verondersteld dat inspanningen om burgers bij beleid te betrekken leiden tot beter beleid, meer democratische legitimiteit, draagvlak en
betrokken burgers (Nieuwenhuijzen, 2005).
Pragmatische afwegingen
Naast de democratische noodzaak om burgerparticipatie maatschappelijk te ondersteunen, is er een
pragmatische reden voor gemeenten om inbreng van burgers te stimuleren. In de moderne samenleving
van vandaag is de overheid steeds meer afhankelijk van maatschappelijke, particuliere en private actoren
om beleid uit te kunnen voeren. Bestuurders hebben namelijk dikwijls geen kennis van specifieke problemen die spelen onder bepaalde (groepen) burgers. Er wordt in dat geval gesproken over een kloof tussen
15
de (lokale) overheid en burgers: er wordt beleid gemaakt dat niet aansluit bij de belevingswereld van de
burgers. Bestuurders hebben, kortom, de kennis en de kracht nodig van burgers en maatschappelijke
groepen om hardnekkige problemen het hoofd te kunnen bieden. Er wordt, met andere woorden, een beroep gedaan op het probleemoplossend vermogen en de zelfredzaamheid van burgers, omdat dit voor de
ontdekking, verwoording, interpretatie en uitvoering van beleid broodnodig is (Edelenbos e.a., 2006) 2.
Inhoudelijk argument
Tenslotte is er een inhoudelijke reden om te kiezen voor burgerparticipatie. Deze manier van beleidsvorming past goed bij onderwerpen die controversieel en ‘ongestructureerd’ zijn (Edelenbos e.a., 2006).
Hierbij moet men denken aan kwesties waarbij verschillende en gevarieerde partijen betrokken zijn, elk
met eigen belangen en ideologische uitgangspunten. Het is in zo’n geval lastig om via traditionele wegen
te komen tot consensus en oplossingen. Wanneer alle partijen een serieuze inbreng hebben in het beleidsproces, dan is het gemakkelijker om te komen tot beleid waarin verschillende belangen zijn afgewogen. Participatie van burgers haalt daarmee wellicht de angel uit gevoelige, controversiële of complexe
problemen in de samenleving.
Moment van participatie
Burgerparticipatie kan op verschillende momenten binnen de beleidsontwikkeling worden ingezet (Nieuwenhuizen, 2005). Bij agendavorming wordt aan burgers de gelegenheid geboden om onderwerpen die
zij zelf belangrijk vinden een plek te geven op de politieke agenda. Burgers participeren aan het begin van
het beleidsproces en hierin ligt de kiem voor nieuw beleid. Wanneer sprake is van beleidsvoorbereiding
worden burgers betrokken in de vormgeving van beleid. Het gaat hierbij om een vastgesteld onderwerp
waarop burgers hun visie mogen geven. Burgers kunnen ook betrokken worden bij besluitvorming. Dit wil
zeggen dat burgers directe invloed hebben op politieke beslissingen. Burgers kunnen ook betrokken worden bij de beleidsuitvoering. Overheid en burgers slaan de handen ineen om samen bepaalde onderwerpen aan te pakken. Ten slotte kunnen burgers ook betrokken worden bij de beleidsevaluatie. Hierbij wordt
in kaart gebracht wat burgers vinden van het beleid.
Doelstelling om burgerparticipatie toe te passen
Er kan aan de hand van de zogeheten participatieladder worden vastgesteld met welk doel burgers gevraagd worden om te participeren. In dit model neemt op elke trede de rol en inbreng van de burger toe.
Er wordt een vijftal treden (doelen) onderscheiden. Ten eerste kan het gaan om het informeren van burgers. Hierbij houden politiek en bestuur burgers op de hoogte van genomen beslissingen en leveren de
burgers zelf geen input voor het beleid. Ten tweede kan burgerparticipatie tot doel hebben om burgers te
consulteren. De burger is hierbij gesprekspartner van het bestuur en levert (niet bindende) bouwstenen
voor beleid. Ten derde kunnen burgers adviseren bij beleidsontwikkeling. Zij formuleren problemen en
oplossingen en hun ideeën hebben een volwaardige rol in de beleidsontwikkeling. Ten vierde kunnen burgers en bestuur coproduceren ten einde gezamenlijk te komen tot besluitvorming. Hierbij komen politiek,
bestuur en betrokkenen samen de probleemagenda en oplossingen overeen, waaraan de politiek zich uiteindelijk verbindt.
Tenslotte kan burgerparticipatie ook dienen om burgers te laten meebeslissen. Politiek en bestuur laten
hiermee de besluitvorming over aan de burgers en nemen de resultaten, na toetsing aan specifieke randvoorwaarden, over. De hoogte op de participatieladder is bepalend voor het democratisch gehalte in een
lokale samenleving.
2
Een belangrijke opmerking hierbij is dat beleidsmakers kunnen denken dat zij zelf ook burgers zijn en daarom wel weten wat er
speelt. Onderzoek heeft echter uitgewezen dat ambtenaren geen representatieve afspiegeling vormen van de maatschappij. Zij
zijn over het algemeen ‘(post)modern’ en hebben een hoge status. Een grote groep burgers (met name ‘traditionelere’ burgers,
met een lagere sociale status) zijn dus ondervertegenwoordigd in de populatie ambtenaren. Hun referentiekader wordt niet meegenomen in de beleidsvorming, wanneer ambtenaren alleen vanuit het eigen perspectief beleidsplannen maken. Op deze manier
zouden er beleidsoplossingen kunnen ontstaan waar burgers zich niet in herkennen. Hierdoor kan een vertrouwenskloof ontstaan tussen burger en politiek (Rodenburg & De Waard, 2007).
16
Tabel 2.1 Participatieladder (bron: Instituut van Publiek en Politiek, 1998)
A. Informeren
Politiek en bestuur bepalen de agenda voor besluitvorming en informeren betrokkenen
over de beleidsplannen. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen een
inbreng te geven in de beleidsontwikkeling.
Rol burger: toehoorder
B. Raadplegen
Politiek en bestuur bepalen de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de
ontwikkeling van beleid. Zij verbinden zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken met betrokkenen voortkomen.
Rol burger: geconsulteerde
C. Adviseren
Politiek en bestuur bepalen de agenda, maar geven betrokkenen gelegenheid om proble
men aan te dragen en oplossingen te formuleren. De politiek verbindt zich in principe aan
de resultaten, maar kan hiervan (beargumenteerd) afwijken.
Rol burger: adviseur
D. Coproduceren
Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen
naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming.
Rol burger: samenwerkingspartner
E. (Mee)beslissen
Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid over aan
de betrokkenen. Het ambtelijke apparaat vervult hierbij een adviserende rol. De politiek
neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden.
Rol burger: medebeslisser
F. Zelfbeheer
Groepen nemen zelf het initiatief om in eigen beheer voorzieningen tot stand te brengen
en te onderhouden. Politiek en bestuur zijn hier niet bij betrokken.
Rol burger: autonome beslisser
Doelgroepenbereik
Vanuit de gemeente kan een burger in verschillende hoedanigheden worden gevraagd om te participeren.
Burgers kunnen bijvoorbeeld worden aangesproken als inwoners van de gemeente, als bewoners van een
specifieke wijk of als gebruikers van een bepaalde dienst. Er kunnen ook verschillende doelgroepen onderscheiden worden, bijvoorbeeld belangengroepen of vertegenwoordigers daarvan, experts, ervaringsdeskundigen, jongeren/ouderen, kwetsbare burgers of juist een zo breed mogelijk publiek (een doorsnee van
de bevolking). Daarbij kunnen de burgers op persoonlijke titel worden aangesproken of als vertegenwoordiger van een bepaalde achterban.
De duur van de werkvorm
Burgers kunnen eenmalig (incidenteel) worden gevraagd om te participeren. Het is ook mogelijk dat een
gemeente burgers gedurende langere tijd en meerdere keren bij de beleidsvorming betrekt (permanent).
De groepsgrootte
Het is mogelijk om burgers individueel te vragen om te participeren (1-op-1 contact), in kleine groepen of
massaal in grote bijeenkomsten.
In tabel 2.2 zijn de verschillende aspecten van burgerparticipatievormen in kaart gebracht. Aan de hand
van dit schema worden de verschillende vormen van burgerparticipatie in zes Overijsselse gemeenten beschreven in hoofdstuk 4 tot en met 9.
17
Tabel 2.2 Aspecten van burgerparticipatievormen
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepenbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
-
wettelijke verplichting
intrinsieke waarde
pragmatische afwegingen
inhoudelijk argument
agendavorming
beleidsvoorbereiding
besluitvorming
beleidsuitvoering
beleidsevaluatie
informeren
consulteren
adviseren
coproduceren
meebeslissen
zelfbeheer
individuele burgers
bewoners
belangengroep
vertegenwoordigers
experts
ervaringsdeskundigen
incidenteel
permanent
individueel
kleine groep
massaal
2.2 Veel gebruikte participatievormen
Er zijn verschillende werkvormen te onderscheiden, die vaak gebruikt worden door gemeenten. Niet alle
werkvormen vallen onder de in deze studie gebruikte definitie van burgerparticipatie. Wanneer een werkvorm niet hieronder valt, wordt dit tussen haakjes aangegeven. Veel gebruikte vormen zijn: adviesraden
(cliëntenparticipatie), voorlichtingsbijeenkomsten (tussenstap naar burgerparticipatie), schriftelijke burgerraadpleging, mondelinge burgerraadpleging, wijkaanpak, burgerinitiatief en politieke inspraak. Hieronder worden deze vormen besproken en in tabel 2.3 is per vorm samengevat wat de belangrijkste
kenmerken zijn.
Adviesraden zijn bijvoorbeeld cliëntenraden of adviesplatforms. Een raad bestaat uit een klein aantal burgers, dat gevraagd is om de gemeente te adviseren op bepaalde beleidsonderdelen. De burgers zijn geselecteerd vanwege hun deskundigheid of omdat zij een bepaalde doelgroep vertegenwoordigen. Deze
vorm past bij cliëntenparticipatie. Vaak is het motief om deze raden in te stellen een wettelijke verplichting, maar er kunnen ook inhoudelijke motieven zijn. De raad kan in alle fasen van de beleidsvorming om
advies gevraagd worden. Een dergelijke raad wordt vaak voor een langere duur geïnstalleerd.
Voorlichtingsbijeenkomsten zijn bijeenkomsten waarvoor burgers worden uitgenodigd om informatie te
krijgen over overheidsplannen. Zulke bijeenkomsten vinden vaak incidenteel plaats, namelijk wanneer er
18
nieuwe plannen zijn. Bij deze bijeenkomsten worden vaak alle betrokkenen uitgenodigd, waardoor sprake
kan zijn van een massale opkomst. Voorlichting wordt vaak om pragmatische redenen gehouden, namelijk
om vooraf eventuele knelpunten te signaleren, zodat het beleid in een vroeg stadium bijgesteld kan worden.
Schriftelijke burgerraadpleging kan bijvoorbeeld door middel van enquêtes of internetvragenlijsten. Dit is
een eenvoudige methode om een grote groep burgers te raadplegen over hun ideeën, wensen en/of ervaringen. Deze methode kan op alle momenten van het beleidsproces gebruikt worden. Er zijn gemeenten
die incidenteel hun burgers raadplegen, er zijn ook gemeenten die een vast (internet)panel hebben, dat ze
regelmatig kunnen raadplegen. Er kunnen verschillende motieven zijn om burgers te raadplegen, zowel
vanwege pragmatische als inhoudelijke argumenten.
Mondelinge burgerraadpleging vindt vaak plaats in kleine groepen, zoals in panelgesprekken of huiskamergesprekken (bij mensen thuis). Soms vinden er ook grotere discussiebijeenkomsten plaats, waar de
opkomst massaler is. Net als de schriftelijke burgerraadpleging, is dit een manier om burgers over een bepaald onderwerp te raadplegen en ook hiervoor bestaan verschillende motieven. Doordat een mondelinge burgerraadpleging vaak intensiever is dan een schriftelijke raadpleging vindt deze vorm vaak
incidenteel plaats.
De wijkaanpak is een methode om wijkbewoners inspraak te geven in hun wijk. Vaak worden er verschillende werkvormen toegepast binnen de wijkaanpak, zoals voorlichtings-bijeenkomsten en mondelinge
burgerraadpleging. Het is een permanente methode om alle bewoners bij hun buurt te betrekken. Vaak
worden bewoners niet alleen geraadpleegd, maar mogen ze ook advies uitbrengen en in sommige gevallen zelfs coproduceren, bijvoorbeeld wanneer er een wijkbudget wordt verstrekt aan de bewoners.
Een burgerinitiatief is een initiatief dat burgers mogen indienen bij de gemeenteraad. De gemeenteraad
bepaalt vervolgens wat er met het initiatief wordt gedaan. Deze vorm vindt vaak plaats tijdens de agendavorming. Het initiatief kan ertoe leiden dat burgers mogen coproduceren: samen met de gemeenteraad
wordt het plan van de burger ingevuld. Iedereen mag een burgerinitiatief indienen en hoewel er steunbetuigers hiervoor nodig zijn, is er 1 indiener die het initiatief binnen de gemeente onder de aandacht
brengt. Deze werkvorm past bij overheidsparticipatie.
Politieke inspraak vindt bijvoorbeeld plaats tijdens politieke markten, waarbij burgers en gemeenteraadsleden elkaar ontmoeten. Alle burgers zijn hierbij welkom. In verschillende gemeenten vindt regelmatig
een politieke markt plaats, waarbij burgers over alle fasen van het beleidsproces hun mening kunnen
geven. Het is een manier waarop politici burgers raadplegen en advies ontvangen.
19
Tabel 2.3 Kenmerken van veel gebruikte burgerparticipatievormen
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroep
Adviesraden
wettelijke
verplichting
alle momenten
adviseren
vertegenwoordigers
Voorlichtingsbbijeenkomsten
pragmatische
redenen
beleidsvoorbereiding
informeren
Schriftelijke
burgerraadpleging
pragmatische
redenen en/of
inhoudelijk
argument
alle momenten
consulteren
Mondelinge
burgerraadpleging
intrinsieke
waarde,
pragmatische
redenen
en/of inhoudelijk
argument
intrinsieke
waarde,
pragmatische
redenen
en/of inhoudelijk
argument
intrinsieke
waarde,
pragmatische
redenen
en/of inhoudelijk
argument
intrinsieke
waarde,
pragmatische
redenen
en/of inhoudelijk
argument
alle momenten
consulteren
iedereen
incidenteel
meestal
kleine groep
alle momenten
consulteren,
adviseren,
coproduceren
bewoners
permanent
massaal
agendavorming
coproduceren
iedereen
incidenteel
individueel
alle momenten
consulteren en
adviseren
iedereen
permanent
massaal
Wijkaanpak
Burgerinitiatief
Politieke inspraak
Duur van de
vorm
permanent
Groepsgrootte
kleine groep
iedereen
incidenteel
massaal
iedereen
incidenteel
massaal
of permanent
2.3 Burgerparticipatie groepsgewijs
Op basis van de in de voorgaande paragrafen genoemde kenmerken en vormen zijn verschillende groepen gemeenten te abstraheren. De groepen verschillen van elkaar qua insteek en ontwikkeling van burgerparticipatie. Elke groep vormt een groep vergelijkbare gemeenten, dat wil zeggen: een groep met een
vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie. Hieronder worden 6 groepen gemeenten beschreven.
A. “Klooflozen”, contact met georganiseerde burgers (cliëntenparticipatie)
Deze groep gemeenten gaat er vanuit dat burgers goed georganiseerd zijn en zelf de weg naar de gemeente kunnen vinden. Deze gemeenten hebben vooral contacten met georganiseerde groepen burgers
zoals belangenorganisaties, die vertegenwoordigd zijn in cliëntenraden en platforms.
B. “Bruggenbouwers via WMO-raad”, uitgebouwde rol WMO-raad (cliëntenparticipatie)
Deze groep gemeenten ziet de WMO-raad als brug naar burgers. De WMO-raad krijgt een extra taak, namelijk om de oren en ogen van de gemeente te zijn en zelf actief burgers te raadplegen, voordat zij advies
uitbrengen aan de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.
20
C. “Burgerparticipatiestarters”, net gestart met burgerraadpleging of wijkaanpak (cliënten- en
beginnende burgerparticipatie)
Deze gemeenten zijn net begonnen met burgerparticipatie en hanteren ofwel een wijkaanpak ofwel raadplegen burgers.
D. “Overheidsparticiperenden”, participerend in burgerinitiatieven (cliënten- en overheidsparticipatie)
Deze gemeenten hebben een WMO-raad en proberen daarnaast burgerinitiatieven te stimuleren. In vergelijking met andere gemeenten hebben zij de stap van burgers raadplegen overgeslagen en gaan zij meteen aan de slag met zogenaamde derdegeneratie burgerparticipatie.
E. “Wijkaanpakkers”, burgerparticipatie vormgevend vanuit wijkaanpak (cliënten-, burger- en
beginnende overheidsparticipatie)
Deze groep gemeenten gebruikt de wijkaanpak. Daarnaast ontstaan steeds meer nieuwe initiatieven om
burgers bij het politieke domein te betrekken zoals burgerpanels en de mogelijkheid om burgerinitiatieven in te dienen.
F. “Profileerders”, experimenterend met verschillende vormen van burgerraadpleging en burgerinitiatieven (cliënten-, burger- en overheidsparticipatie)
Deze gemeenten willen zich profileren met burgerparticipatie. Zij gebruiken verschillende vormen van
burgerraadpleging en ondersteunen burgerinitiatieven. Daarnaast experimenteren ze met nieuwe participatievormen.
Tabel 2.4 Vormen van burgerparticipatie per gemeentegroep
Klooflozen
Bruggenbouwers via
WMO-raad
Burgerparticipatiestarters
OverheidsWijkparticiperenden aanpakkers
Profileerders
Adviesraden
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Voorlichtingsbijeenkomsten
Soms
aanwezig
Soms via
adviesraad
Aanwezig
Soms
aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Schriftelijke
burgerraadpleging
Soms via
adviesraad
Soms
aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Mondelinge
burgerraadpleging
Soms via
adviesraad
Soms
aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Soms
aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Wijkaanpak
Burgerinitiatief
Politieke inspraak
Aanwezig
Soms
aanwezig
Soms
aanwezig
Soms
aanwezig
Soms
aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
2.4 Conclusie
In dit hoofdstuk worden verschillende aspecten van burgerparticipatie onderscheiden. Hieronder vallen
de motieven van de overheid om burgers te betrekken bij het beleid, het moment waarop burgers betrokken worden, de doelstelling om burgers bij het beleid te betrekken, welke burgers men graag wil doen
participeren en in welke hoedanigheid, de duur van de vorm en de groepsgrootte. Aan de hand van deze
aspecten kunnen participatievormen beschreven worden. Ter illustratie zijn er enkele participatievormen,
die in de praktijk veelvuldig gebruikt worden, op deze manier beschreven.
21
Dit zijn: adviesraden, voorlichtingsbijeenkomsten, schriftelijke burgerraadpleging, mondeling burgerraadpleging, wijkaanpak, burgerinitiatief en politieke inspraak.
Op basis van veel gebruikte participatievormen is er een indeling gemaakt tussen groepen gemeenten. Er
zijn 6 verschillende groepen gemeenten onderscheiden, die een vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie hebben. Dit zijn: klooflozen, bruggenbouwers via WMO-raad, burgerparticipatiestarters, overheidsparticiperenden, wijkaanpakkers en profileerders.
In het volgende hoofdstuk wordt per gemeente geïnventariseerd welke meest voorkomende participatievormen in Overijssel voorkomen. Vervolgens worden Overijsselse gemeenten ingedeeld in één van de zes
groepen. Op basis van deze groepsindeling vindt selectie plaats van zes typerende gemeenten voor nader
onderzoek.
22
3. Burgerparticipatie leeft in Overijssel!
In dit hoofdstuk wordt een inventarisatie gemaakt van de vormen van burgerparticipatie die in Overijssel
worden gebruikt. Op basis hiervan wordt een selectie gemaakt van initiatieven in een zestal gemeenten,
die in de volgende hoofdstukken zullen dienen als casussen. In Overijssel is te zien dat veel gemeenten
bezig zijn om burgers in te sluiten in hun beleidsprocessen. Toch wordt de maatschappelijke ondersteuning van burgerparticipatie verschillend vormgegeven. Sommige gemeenten hebben alleen de voormalige Wvg-cliëntenraad uitgebreid en omgevormd tot een WMO-raad. Andere gemeenten pakken het
ambitieuzer aan en organiseren daarnaast allerlei inspraakavonden, opiniepeilingen en debatmiddagen
om de betrokkenheid van burgers in het publieke domein te vergroten. Sommige gemeenten denken
steeds meer mee met initiatieven van burgers en trekken hiervoor speciale ambtenaren aan die deze initiatieven moeten ondersteunen.
3.1 Participatievormen in Overijssel
Burgerparticipatie leeft in Overijssel! Niet alleen de provincie houdt zich hiermee bezig (zie hoofdstuk 1),
ook in gemeenten vinden discussies plaats over de vraag hoe burgers betrokken zouden moeten worden
bij het beleid. In tabel 3.1 is te zien dat alle gemeenten gebruikmaken van (minimaal) een adviesraad. Ook
organiseren alle gemeenten (in sommige gevallen wettelijk verplichte) voorlichtingsbijeenkomsten. Daarnaast worden mondelinge en schriftelijke burgerraadplegingen vaak gebruikt, door 60% respectievelijk
52% van de Overijsselse gemeenten. Politieke inspraak (52%) en de wijkaanpak (48%) zijn ook veel gebruikte participatievormen. Ongeveer een kwart van de gemeenten is bezig met burgerinitiatieven of experimenteert met eigen participatievormen (overig). In bijlage B is te zien welke verschillende vormen
gebruikt worden in welke Overijsselse gemeenten. Tabel 3.1 is gebaseerd op informatie uit deze bijlage.
Tabel 3.1 Mate waarin veel gebruikte participatievormen voorkomen in Overijssel
Adviesraden en Schriftelijke Mondelinge Wijkvoorlichtings- burgerraad- burgerraad- aanpak
bijeenkomsten pleging
pleging
Burgerinitiatief
Politieke
inspraak
Overig
Aantal
gemeenten
25
13
15
12
7
13
6
Percentage
100%
52%
60%
48%
28%
52%
24%
3.2 Gemeenten groepsgewijs
In deze paragraaf worden de Overijsselse gemeenten ingedeeld in een groep met een vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie (zie paragraaf 2.3). Per groep wordt aangegeven welke gemeenten eronder
valt. In bijlage B worden korte schetsen van de gemeenten gegeven. Op basis hiervan zijn de gemeenten
gegroepeerd.
Onder groep A: “Klooflozen”, contact met georganiseerde burgers vallen de gemeenten Raalte, Staphorst
en Zwartewaterland. In tabel 3.2 is te zien welke vaak gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Dit maakt duidelijk waarom deze gemeenten in groep A vallen.
23
Tabel 3.2 Kloofloze gemeenten
Raalte
Staphorst
Zwartewaterland
Adviesraden
WMO-raad,
belangenorganisaties
WMO-platform
WMO-raad,
belangenverenigingen
Voorlichting
Schriftelijke inspraak
Mondelinge inspraak
x
X
X
Wijkaanpak
Burgerinitiatief
Politieke inspraak
Inspraakbijeenkomsten
Burgemeester bezoekt
jeugd
Overig
Onder groep B: “Bruggenbouwers via WMO-raad”, uitgebouwde rol WMO-raad vallen de gemeenten
Borne en Hof van Twente. In tabel 3.3 is te zien welke vaak gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Tabel 3.3 Bruggenbouwende gemeenten via WMO-raad
Adviesraden
Borne
WMO-platform
Hof van Twente
WMO-raad, breed overleg
Voorlichting
x
X
Schriftelijke inspraak
Digitaal panel via platform
Klanten/gebruikersraadpleging,
digitaal burgerpanel
Mondelinge inspraak
Inspraakbijeenkomsten
Kernbijeenkomsten
Wijkaanpak
X
Burgerinitiatief
Politieke inspraak
Bijpraatbijeenkomsten
Inloopavonden
Overig
Onder groep C: “Burgerparticipatiestarters”, net gestart met burgerraadpleging of wijkaanpak
vallen de gemeenten Haaksbergen, Hardenberg, Losser, Olst-Wijhe, Ommen en Tubbergen.
In tabel 3.4 is te zien welke vaak gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Tabel 3.4 Gemeenten die net gestart zijn met burgerparticipatie
Adviesraden
Haaksbergen
Hardenberg
Losser
Olst-Wijhe
Ommen
WMO-raad
WMO-raad
WMO-raad
WMO-raad
WMO-raad
x
X
Mantelzorgenquête
Voorlichting
Schriftelijke
inspraak
Mondelinge
inspraak
Wijkaanpak
x
Burgerinitiatief
Politieke
inspraak
Overig
24
Debat over
toekomstvisie
Tubbergen
WMO-raad,
dorpsraden
x
x
x
Online stelling Online stelling
op website
op website
Debat over
Debat over
toekomstvisie toekomstvisie
Mogelijk
Spreekuren
Onder groep D: “Overheidsparticiperenden”, participerend in burgerinitiatieven vallen de gemeenten
Dinkelland, Hellendoorn, Steenwijkerland, Twenterand en Wierden.
In tabel 3.5 is te zien welke vaak gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Tabel 3.5 Overheidsparticiperende gemeenten
Dinkelland
WMO-raad
Hellendoorn
WMO-raad
Steenwijkerland
WMO-raad
Twenterand
WMO-raad
Wierden
WMO-raad
Voorlichting
Schriftelijke
inspraak
x
x
x
x
Digitaal panel
X
Gemeentepanel
en online
discussieplatform
Mondelinge
inspraak
Inspraak
Adviesraden
Wijkaanpak
Burgerinitiatief
DOP, WOP
Hellendoorn in
actie
Inspraakrecht
Mogelijk
Politieke inspraak
Raadgevend
referendum
Mogelijk en leef- Mogelijk
baarheidsfonds
Spreekrecht en
Spreekrecht
ideeënbus
Overig
Praat mee en
denk mee
Onder groep E: “Wijkaanpakkers”, burgerparticipatie vormgevend vanuit wijkaanpak
vallen de gemeenten Almelo, Dalfsen, Deventer, Enschede, Kampen en Rijssen-Holten.
In tabel 3.6 is te zien welke vaak gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Tabel 3.6 Wijkaanpakkers
Almelo
Dalfsen
Deventer
Enschede
Kampen
Rijssen-Holten
Adviesraden
WMO-raad
WMO-raad
Adviesraden
WMO-raad
Voorlichting
x
x
6 clusters en
denktank
x
X
x
WMO-raad,
werkgroep
X
Schriftelijke
inspraak
Mondelinge
inspraak
Wijkaanpak
Digitaal panel
Digitaal panel
Internetpeiling
Inspraak
Digitaal panel
X
X
Inspraak
Toekomstvisie Inspraak
x
X
X
Burgerinitiatief Mogelijk
Politieke
inspraak
Overig
Spreekrecht
Groepsdiscussies
X
Buurt in actie
Politieke
markt
Politieke
markt
Cliënten trai- Burgercontactnen
functionaris
25
Onder groep F: “Profileerders”, experimenterend met verschillende vormen van burgerraadpleging en
burgerinitiatieven vallen de gemeenten Hengelo, Oldenzaal en Zwolle. In tabel 3.7 is te zien welke vaak
gebruikte vormen in deze gemeenten voorkomen.
Tabel 3.7 Profileerders
Hengelo
Oldenzaal
Zwolle
Adviesraden
WMO-raad, platform
WMO-raad
WMO-raad, integratieraad, klankbordgroep
Voorlichting
x
x
X
Schriftelijke inspraak
Enquête
Digitaal panel
Burgerpanels
Mondelinge inspraak
Inspraak,
huiskamergesprekken
X
Huiskamergesprekken
Inspraak
X
X
Wijkaanpak
Burgerinitiatief
Vergaande verordening
Politieke inspraak
Trefpunt Hengelo
Politiek forum
Referendumverordening
Overig
Binnenstadsdebat
Kadernota
Samen maken we de stad
3.3 Selectie van gemeenten
Om een kijkje in de burgerparticipatiekeuken te nemen bij verschillende projecten, zijn er 6 gemeenten
geselecteerd. Dit zijn: Borne, Deventer, Hardenberg, Hellendoorn, Hengelo en Oldenzaal. In deze paragraaf wordt deze keuze verantwoord.
Uit de eerste groep gemeenten –“Klooflozen” – is geen gemeente geselecteerd. Zij hebben (nog) geen
burgerparticipatie vormgegeven. Het is al bekend waarom deze gemeenten geen burgerparticipatie propageren. Zij zijn namelijk van mening dat er in hun gemeente geen kloof tussen burger en politiek bestaat.
Extra onderzoek is daarom onnodig.
Uit de tweede groep gemeenten – “Bruggenbouwers via WMO-raad” – is de gemeente Borne geselecteerd. De idee om wel met belangenorganisaties en de WMO-raad te spreken, maar alleen wanneer zij
verplicht zijn om hun achterban te raadplegen roept vragen op. Het is interessant om te weten waarom
voor deze vorm gekozen is en hoe deze vorm werkt.
Uit de derde groep – “Burgerparticipatiestarters” – is de gemeente Hardenberg gekozen. Wij zijn benieuwd waarom deze gemeente relatief laat met burgerparticipatie gestart is, hoe burgerparticipatie
wordt vormgeven, waarom gekozen wordt voor deze vorm en wat de ervaringen tot nu toe zijn.
Uit de vierde groep – “Overheidsparticipeerders” – is de gemeente Hellendoorn gekozen. Deze gemeente loopt voorop om initiatieven vanuit burgers te stimuleren, maar doet weinig moeite om burgers
bij de beleidsvorming te ondersteunen of te inspireren. We zijn benieuwd wat de reden hiervoor is en wat
de ervaringen tot nu toe zijn.
Uit de vijfde groep – “Wijkaanpakkers” – is de gemeente Deventer geselecteerd. Deze gemeente liep met
haar ‘Deventer wijkaanpak’ jaren voorop wat betreft burgerparticipatie. Zij is continu bezig met het vernieuwen van de wijkaanpak. Het is interessant om te zien welke stappen daarin om welke redenen zijn genomen.
Uit de laatste groep – “Profileerders” – zijn de gemeenten Hengelo en Oldenzaal geselecteerd. In de gemeente Oldenzaal zijn we vooral benieuwd naar de ervaringen met de huiskamergesprekken in het kader
26
van de toekomstvisie en de vergaande burgerinitiatiefverordening. In Hengelo zijn we vooral benieuwd
hoe het binnenstadsdebat is uitgepakt.
3.4 Het casusonderzoek
In de volgende hoofdstukken wordt de concrete werking van participatie (wie waren er betrokken, wat leverde het op etc.) per geselecteerde gemeente beschreven. Om een casus te beschrijven en analyseren
zijn verschillende vormen van kwalitatief onderzoek toegepast. Er vonden interviews plaats met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen en met personen binnen de gemeente die met burgerparticipatie
te maken hebben (zoals een raadsgriffier of communicatiemedewerker). De ambtenaren zijn benaderd via
reeds bestaande contacten met de betreffende gemeenten en via het zogenoemde ‘sneeuwbaleffect’
(via één gesprekspartner in contact komen met personen uit zijn of haar netwerk).
Om het gesprek te kunnen voorbereiden, kreeg een respondent van tevoren een vragenlijst (zie bijlage C)
toegestuurd. De vragenlijst is ontwikkeld aan de hand van de thema’s die in hoofdstuk 2 zijn genoemd en
daarnaast aan de hand van de onderzoeksvraag. In een bijeenkomst met alle interviewers is de lijst besproken, zodat er overeenstemming ontstond over de manier van (door)vragen. Het betreft een semigestructureerd interview, waarbij de interviewer een uitvoeriger protocol had dan de geïnterviewde,
zodat op een gestructureerde manier doorgevraagd kon worden. Het interview duurde ongeveer een uur
en werd telefonisch of in een face-to-face gesprek afgenomen. In een enkel geval werd het interview met
twee ambtenaren tegelijk afgenomen. Naast de verzameling van gegevens door middel van interviews, is
per gemeente tevens geïnventariseerd welke gegevens er beschikbaar zijn aan officiële beleidsstukken
(nota’s, verordeningen etc.) op het gebied van burgerparticipatie.
Aan de hand van een door de onderzoekers gezamenlijk opgesteld format, zijn de gegevens verwerkt tot
één hoofdstuk per gemeente.
Per casus worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord:
Eerst wordt beschreven hoe de gemeente haar burgers door de tijd bij het beleid probeert te betrekken,
met andere woorden welke burgerparticipatievormen worden wanneer gebruikt. Daartoe wordt de ontwikkeling naar burgerparticipatie in de geselecteerde gemeente beschreven, waarbij wordt weergegeven
waar breukpunten tussen cliënten-, burgers- en overheidsparticipatie (zie hoofdstuk 1) waarneembaar
zijn.
1. Hoe is de ontwikkeling van burgerparticipatie in een geselecteerde gemeente verlopen?
Om te kunnen nagaan in hoeverre een bepaalde burgerparticipatievorm effectief is geweest en de oorzaken hiervoor, wordt een voor de geselecteerde gemeente typerend burgerparticipatieproject uitgekozen.
Hiervan wordt de vormgeving weergegeven. Daartoe wordt ingegaan op het motief om burgerparticipatie toe te passen, het moment, de doelstelling, het bereik van de doelgroep, de duur van de werkvorm en
de groepsgrootte (zie hoofdstuk 2).
2. Hoe ziet de vormgeving van een typerend burgerparticipatieproject eruit?
Om vervolgens zicht te krijgen op het proces waarin de typerende vorm van participatie zich ontwikkeld
heeft, is het belangrijk om te onderzoeken welke factoren er binnen een gemeente hiertoe hebben geleid.
Het gaat er dus om, zicht te krijgen op de historische, sociale en beleidsmatige achtergronden van een gemeente die van invloed geweest kunnen zijn op de manier waarop in die gemeente de burger betrokken is
of wordt bij beleidsvorming. Daartoe wordt ingegaan op een aantal verschillende factoren, te weten de
visie en besluitvorming, de organisatorische inbedding, het beleidsterrein waarop burgerparticipatie
plaatsvindt, het werkniveau, de identiteit van de gemeente en de relatie tussen gemeente en burgers en
overige factoren, die tijdens het veldwerk opvielen als mogelijk verklarende factoren. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag:
3. Waarom ontwikkelde de typerende vorm van burgerparticipatie zich in deze gemeente?
Tenslotte is het belangrijk om te bekijken wat de effecten geweest zijn van burgerparticipatie. Hierbij gaat
enerzijds om effecten voor de burger: is er bijvoorbeeld sprake van een grotere betrokkenheid of
27
tevredenheid, en zo ja, voor welke burgers geldt dat? Geldt het ook voor kwetsbare burgers? Anderzijds
moet gekeken worden naar het effect van de participatie van burgers op het beleid: heeft de inbreng van
burgers geleid tot input bij de beleidsvorming? Zicht op het effect van burgerparticipatie in de gemeenten
is belangrijk om aanbevelingen te kunnen toen voor de toekomst. De vierde onderzoeksvraag is dan ook:
4. Voor wie of wat is burgerparticipatie in deze gemeente effectief geweest?
Door middel van het beantwoorden van deze deelvragen wordt een antwoord gezocht op de onderzoeksvraag naar de effectiviteit van verschillende vormen van burgerparticipatie in Overijssel en het bereik ervan voor (kwetsbare) burgers. In figuur 3.1 is weergegeven hoe de paragraafindeling eruit ziet voor
de empirische hoofdstukken.
Figuur 3.1 Paragraafindeling empirische hoofdstukken
1. Ontwikkeling naar burgerparticipatie
1.1 Burgerparticipatie in historisch perspectief
1.2 Het breukpunt geanalyseerd
1.3 Projecten in het kort
1.4 Huidige stand van zaken
2. Vormgeving van burgerparticipatie
2.1 Een project uitgelicht
2.2 Motief van burgerparticipatie
2.3 Moment van burgerparticipatie
2.4 Doelstelling
2.5 Het bereik van de doelgroep
2.6 De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
3. Verklaring voor burgerparticipatie
3.1 Visie en besluitvorming
3.2 Organisatorische inbedding
3.3 Beleidsterreinen en werkniveau
3.4 Gemeentelijke identiteit en relatie met burgers
4. Effecten van burgerparticipatie
4.1 Effect op draagvlak van beleid
4.2 Effect op betrokkenheid van burgers
4.3 Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
5. Conclusie
5.1 Samenvatting
5.2 Succes- en faalfactoren
3.5 Conclusie
In dit hoofdstuk is ingegaan op het eerste deel van de onderzoeksvraag, te weten: Welke vormen van burgerparticipatie zijn in de verschillende Overijsselse gemeenten ontwikkeld?
Eerst is in kaart gebracht hoe vaak de veel gebruikte participatievormen in Overijssel voorkomen. Daaruit
blijkt dat alle gemeenten een adviesraad en voorlichtingsbijeenkomsten hebben. Veel gemeenten maken
gebruik van schriftelijke en/of mondelinge burgerraadpleging. Ook kent bijna de helft van de gemeenten
een wijkaanpak. Ongeveer een kwart van de gemeenten heeft een burgerinitiatief mogelijk gemaakt.
Daarnaast experimenteert een kwart met eigen vormen van participatie.
28
Daarna zijn de gemeenten ingedeeld in groepen met een vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie. Dit
is weergegeven in tabel 3.7. Er zijn 6 gemeenten geselecteerd voor verdiepend casusonderzoek. Dit zijn
Borne, Hardenberg, Hellendoorn, Deventer, Oldenzaal en Hengelo. In de volgende hoofdstukken worden
zij achtereenvolgens behandeld.
Tabel 3.7 Overijsselse gemeenten ingedeeld in groepen met een vergelijkbare
burgerparticipatieaanpak
Gemeenten
Klooflozen
Raalte, Staphorst en Zwartewaterland
Bruggenbouwers
Borne en Hof van Twente
Burgerparticipatiestarters
Haaksbergen, Hardenberg, Losser, Olst-Wijhe, Ommen en Tubbergen
Overheidsparticiperenden
Dinkelland, Hellendoorn, Steenwijkerland, Twenterand en Wierden
Wijkaanpakkers
Almelo, Dalfsen, Deventer, Enschede, Kampen, Rijssen-Holten
Profileerders
Hengelo, Oldenzaal en Zwolle
29
30
4. WMO-platform Borne aan de slag
De gemeente Borne is geselecteerd voor nader onderzoek, omdat het bestempeld is als een “Bruggenbouwer via WMO-raad” (zie hoofdstuk 3). In deze gemeente staat vooral de vraag centraal hoe burgers
bereikt kunnen worden die buiten de “gestaalde kaders” vallen. De gestaalde kaders zijn (soms professionele) vertegenwoordigers van belangengroeperingen. Hun invloed was van oudsher groot. In het verleden
had de gemeente voornamelijk contact met hen, de georganiseerde burgers. Sinds enkele jaren wordt ingezet op de inbreng van alle Bornse burgers. Dit leidde ertoe dat het WMO-platform en de Cliëntenraad
Wet Werk en Bijstand (WWB), waarin nog steeds vertegenwoordigers van belangenorganisaties zitting
hebben, pas advies mogen uitbrengen, nadat zij hebben aangetoond dat er burgers geraadpleegd zijn.
Op die manier vervult de raad en het platform een brug tussen de gemeente en haar burgers.
4.1 Ontwikkeling van gestaalde kaders naar individuele burgers
In deze paragraaf wordt ingegaan op de ontwikkelingen rondom burgerparticipatie in de gemeente Borne.
Burgerparticipatie in historisch perspectief
Van oudsher is de betrokkenheid tussen de gemeente en de burgers in Borne groot. De gemeente betrekt
actief vele belangengroeperingen, het verenigingsleven en de ondernemers bij de gemeentelijke beleidsvorming. Daarnaast onderhoudt de gemeente Borne een goede relatie met de dorpsraden en wijk- en
buurtorganisaties. De gemeente heeft onder andere contact met hen door middel van verschillende platforms, bestuurs- en adviescommissies en cliëntenraden. Dit zijn bijvoorbeeld de WWB-cliëntenraad3, het
WMO-platform4 en de Bestuurscommissie voor Lichamelijke Opvoeding en Sport (BLOS) 5.
In verschillende platforms en bij verschillende bijeenkomsten zijn vaak dezelfde personen te zien (de
voornoemde gestaalde kaders). Zij hebben bijvoorbeeld inbreng gehad in het rapport "Borne Nieuw, Een
politiek-bestuurlijke visie op toekomstig Borne in Netwerkstad Twente" uit 2000. Het is het resultaat van
een discussieavond over de zelfstandigheid en toekomst van Borne (in het kader van de gemeentelijke
herindeling). Er zijn destijds per onderwerp allerlei organisaties uitgenodigd, zoals de wijkorganisaties en
Bornse ondernemers. Op deze discussieavond waren er vertegenwoordigers van ongeveer 50 organisaties aanwezig.
Door de goede ervaringen met deze discussieavond heeft de gemeenteraad van Borne besloten dat ambtenaren zich moesten gaan verdiepen in interactieve beleidsvorming (Gemeente Borne, 2005). Om die
reden is er een handleiding interactieve beleidsvorming voor ambtenaren opgesteld, gevolgd door een
training in 2006. Sindsdien moeten ambtenaren bij elk beleidsstuk bepalen of deze in aanmerking komt
voor interactieve beleidsvorming en wie hierbij betrokken moeten worden. De betrokkenen bij de interactieve beleidsvorming zijn veelal vertegenwoordigers van organisaties. Maar ook individuele burgers en
andere belanghebbenden kunnen uitgenodigd worden.
Bij de voorbereiding van de WMO in 2006 is binnen de gemeente Borne een discussie gevoerd over de
manier waarop (individuele) burgers betrokken zouden moeten worden. In dit kader zijn verschillende bijeenkomsten georganiseerd. Eén van de toenmalige Bornse wethouders was van mening dat de invloed
van de gestaalde kaders niet meer van deze tijd was. Hij was bovendien van mening dat hun inbreng
steeds vaker plaatsvond vanuit professionele belangen en denkkaders in plaats vanuit de wensen en ervaringen van hun doelgroepen. Bovendien vond hij het niet passend dat sommige vertegenwoordigers van
belangenorganisaties niet afkomstig zijn uit Borne.
3
4
5
In de WWB-raad zitten vertegenwoordigers van de ouderenorganisaties, de gezamenlijke kerken en de vakbonden.
In het WMO-platform zitten vertegenwoordigers van de doelgroep ouderen, lichamelijk gehandicapten, chronisch zieken,
verstandelijk gehandicapten/ouders met een gehandicapt kind, mantelzorg, vrijwilligers en GGZ.
In BLOS zitten vertegenwoordigers van sportverenigingen en de onderwijsinstellingen. In tegenstelling tot het WMO-platform
en de WWB-cliëntenraad, die een adviserende rol hebben, heeft BLOS een meebeslissende rol.
31
Hij wilde hun invloed beperken en het nieuw
op te richten WMO-platform drastisch anders
inrichten dan de voorgaande platforms.
Er was veel kritiek op de plannen van deze wethouder, vooral vanuit de belangengroeperingen. Om die reden werd er een compromis
gesloten. Hierin behielden de vertegenwoordigers van belangenorganisaties weliswaar hun
positie, maar wel onder bepaalde voorwaarden. Ten eerste worden de leden van het
WMO-platform op persoonlijke titel benoemd
en mogen zij zonder last en ruggespraak spreken. Bovendien moet het platform, voordat zij
advies uitbrengt aan de gemeente, eerst aantonen dat het advies gedragen wordt door de
doelgroep. Voor dit doel beschikt het platform
over een digitaal burgerpanel, waaraan het vragen en voorstellen kan voorleggen. Het platform vervult op deze wijze een brugfunctie
tussen de gemeente en haar burgers (zie figuur
4.1). Het WMO-panel is vanaf september 2007
actief. In 2008 is op soortgelijke wijze de
WWB-cliëntenraad vormgegeven.
Daarnaast heeft de gemeenteraad vanaf 2007 een nieuwe vergaderstructuur. In plaats van commissievergaderingen met maximaal 5 minuten spreektijd voor een burger, worden er nu tweemaal per maand zogenaamde ‘Bijpraatbijeenkomsten’ georganiseerd. Bij deze bijeenkomsten raadplegen
gemeenteraadsleden burgers en andere belanghebbenden. De agenda van een dergelijke avond wisselt
per keer en wordt van tevoren bekendgemaakt. Het heeft onder meer tot doel om de betrokkenheid van
burgers te vergroten.
Het breukpunt geanalyseerd
Omstreeks 2007 vond het breukpunt tussen cliënten- en burgerparticipatie plaats in Borne. Op dat moment werd expliciet aandacht gevraagd voor de inbreng van individuele burgers in plaats van de georganiseerde burgers. Deze aandacht is vooral te danken aan een wethouder, die de invoering van de WMO
aangreep om de cliëntenparticipatie op een andere manier vorm te geven. Vanaf dat moment moesten
vertegenwoordigers duidelijk maken dat zij hun achterban hadden geraadpleegd, voordat zij advies mochten uitbrengen.
Projecten in het kort
Om de ontwikkeling van burgerparticipatie in Borne verder te kunnen schetsen wordt hieronder beschreven bij hoeveel en wat voor soort projecten burgers het afgelopen jaar zijn betrokken. De projecten staan
vermeld in de zogenaamde ‘communicatiekalender’. In deze kalender staan alle projecten vermeld, waarbij burgers, maatschappelijke organisaties en ondernemingen betrokken zijn geweest. Deze kalender is
opgenomen in het burgerjaarverslag. Er zijn in 2007 20 bijpraatbijeenkomsten geweest en in 2008 (tot
september) hebben er 11 van deze bijeenkomsten plaatsgevonden. In 2007 heeft er 1 discussieavond
plaatsgevonden (over het WMO-beleidsplan), zijn er 5 inloopavonden en acht informatieavonden georganiseerd. Daarnaast zijn er vier bijeenkomsten over de visie Brede School geweest. Ook heeft er een
wijkschouw plaatsgevonden en er is een miniconferentie over gezond oud worden georganiseerd.
32
Hieronder wordt een aantal projecten van het afgelopen jaar kort omschreven.
Herinrichting centrum
Voor dit project zijn er een aantal informatieavonden georganiseerd voor de bewoners en de ondernemersvereniging van Borne. Na deze bijeenkomsten zijn er een aantal klankbordgroepen geformeerd,
waarin verschillende organisaties zitting hebben. Zij hebben de gemeenteraad geadviseerd door middel
van deelplannen. Deze deelplannen zijn door ambtenaren samengevoegd en het nieuwe centrumplan ligt
ter beslissing voor aan de gemeenteraad.
Integraal verkeersplan
Voor dit project zijn er twee inloopavonden voor de burgers in Borne georganiseerd (op 1 en 2 oktober
2007). Alle burgers zijn hiervoor uitgenodigd via een wervend, informeel bericht in de plaatselijke krant
met de kop “Praat mee over stoep en straat”. Tijdens de bijeenkomsten konden de burgers vrijblijvend
binnenlopen en zich laten informeren over de gemeentelijke plannen. Daarnaast zijn de burgers geraadpleegd over hun mening omtrent de vormgeving van het verkeersbeleidsplan. Zij kregen twee of drie keuzes per thema voorgelegd. Bij de keuze die het meest aansprak kon men een sticker plakken. Er waren
ongeveer 120 bezoekers die minimaal één keer een keuze hebben gemaakt. Met de ideeën van de burgers
is men aan de slag gegaan en is het plan opgesteld. Vervolgens was er nog een inspraakmogelijkheid tijdens een bijpraatbijeenkomst op 26 maart 2008. In totaal hebben 25 burgers en organisaties hun zienswijze schriftelijk kenbaar gemaakt en hebben 12 personen tijdens de bijeenkomst ingesproken.
Jaarplan veiligheid
In samenwerking met politie en welzijnsinstellingen is er een wijkschouw georganiseerd onder leiding van
een wijkvereniging. Bewoners konden knelpunten aandragen. Er zijn afspraken gemaakt over de oplossingen. Bewoners ontvingen enkele maanden later een folder over reeds opgeloste knelpunten en de punten
waarmee de gemeente nog bezig is.
Huidige stand van zaken
Borne doet haar best om individuele burgers bij haar beleid te betrekken in plaats van alleen het maatschappelijk middenveld. De manier waarop zij dit probeert te bereiken, is een compromis tussen bestaande (inspraak door gestaalde kaders) en nieuwe vormen van burgerparticipatie. Het is de vraag of
deze twee vormen elkaar versterken of elkaar in de weg zitten. In de volgende paragraaf wordt daarom
bekeken hoe burgerparticipatie in Borne in de praktijk wordt vormgegeven.
4.2 Bornse vormgeving van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt beschreven hoe de advisering door het WMO-platform plaatsvindt en in hoeverre individuele burgers hierbij worden betrokken.
Een project uitgelicht: advisering door het WMO-platform
Het WMO-platform zet zich pro-actief in voor de WMO-doelgroepen. Zij schrijft bijvoorbeeld de woningbouwvereniging aan wanneer appartementen niet toegankelijk zijn voor invaliden (WMO-platform,
17 maart 2008) of het college van burgemeester en wethouders wanneer blijkt dat de gemeente bepaalde
zaken in vergelijking met andere gemeenten onvoldoende geregeld heeft voor burgers met een persoonsgebonden budget (WMO-platform, 11 februari 2008).
De gemeente betrekt op haar beurt het platform actief bij de beleidsvoorbereiding. Bij de voorbereiding
voor een nieuw WMO-beleidsplan heeft zij het platform bijvoorbeeld gevraagd om advies uit te brengen
over het beleidsplan Mantelzorg en mantelzorgondersteuning gemeente Borne 2008-2011. Dit heeft het
platform gedaan in juli 2008. De gemeente organiseerde daarnaast een miniconferentie en drie deelsessies, waarvoor het platform, het maatschappelijk middenveld (cliëntenorganisaties en aanbieders van zorg
en welzijn voor de doelgroep), burgers, gemeenteraadsleden en ambtenaren waren uitgenodigd.
33
Er werden stellingen gepresenteerd, waarbij de aanwezigen konden aangeven of ze het hiermee wel of
niet eens waren door stickers te plakken bij het antwoord van hun keuze. Elke groep (platform, ambtenaren, maatschappelijk middenveld, gemeenteraadsleden) had een andere kleur sticker.
Ter voorbereiding op de deelsessies organiseerde het WMO-platform in februari 2008 een WMO-bijeenkomst voor alle inwoners van Borne, met name voor individuele gebruikers van voorzieningen van de
gemeenten en leden van maatschappelijke organisaties “zoals kerken, ouderenbonden, patiëntenvereniging en sportverenigingen” (WMO-platform, 30 januari 2008). Hiervoor zijn ruim 1300 uitnodigingen
verstuurd naar burgers in Borne die op dat moment gebruik maakten van de WMO. Daarnaast is hieraan
aandacht besteed in een lokale krant. De WMO-bijeenkomst had uiteindelijk een opkomst van 85 personen. Dit waren vooral ouderen. De aanwezigen werd gevraagd naar hun ervaringen met de WMO tot nu
toe en om ideeën en suggesties voor nieuw beleid. Dit leidde tot een waslijst van vragen en opmerkingen
over het huidige beleid. Het WMO-platform heeft hierover een brief gestuurd aan de gemeente. Dit
leidde tot nu toe tot een aantal wijzigingen in het beleid en/of de uitvoering, zoals de wijziging van het
klachtenformulier en de procedure om een parkeerkaart te verkrijgen.
Daarnaast krijgen leden van het WMO-platform veel informatie uit de achterban van de organisaties
waarin ze actief zijn, zoals de ouderen- en gehandicaptenorganisaties. Deze organisaties hebben hun
eigen methoden om hun achterban te raadplegen. Zo hebben de gezamenlijke ouderenbonden (ABOP,
PCOB en KBO) in (augustus ???) 2008 een enquête uitgezet onder hun leden over de gemeentelijke
dienstverlening. Hierbij hebben zij een persoonlijke wervingsaanpak: de enquêtes worden persoonlijk uitgereikt en opgehaald bij de leden. Wanneer de enquête niet is ingevuld, volgt nogmaals een huisbezoek.
Het platform gebruikt het onderzoeksrapport bij haar advisering aan de gemeente. Ook is het platform
bereikbaar via telefoon en internet. Vaak worden hier individuele vragen gesteld. Deze vragen worden
geïnventariseerd en geanalyseerd en spelen soms een rol bij de advisering.
Tot slot is voor het mantelzorgbeleid de mantelzorger die deelneemt aan het WMO-platform geraadpleegd en wordt eenmaal per twee maanden contact opgenomen met het steunpunt mantelzorg in
Borne (van Stichting Informele Zorg Twente).
In de verordening is bepaald dat het platform een door de gemeente mogelijk gemaakt digitaal burgerpanel raadpleegt. Het panel is sinds kort actief. Een paar maanden geleden heeft de gemeente het panel
voor het eerst gebruikt (en getest). Het platform heeft momenteel (oktober 2008) voor het eerst een enquête uitstaan. Hierin worden verschillende vragen gesteld over de informatievoorziening door de gemeente, sporten met een beperking, GGZ, vrijwilligerswerk en mantelzorg. De conclusies van deze
raadpleging worden in een discussieavond besproken met de achterban (gepland in november 2008). Het
is de bedoeling dat ze in een later stadium worden gebruikt voor de advisering aan de gemeente.
Motief van burgerparticipatie
Er zijn verschillende redenen aan te wijzen waarom Borne actief bezig is om de invloed van individuele
burgers te versterken. Ten eerste is er een wettelijke verplichting om burgers te raadplegen. Daarnaast
zijn er pragmatische afwegingen: de inbreng van burgers is nodig om beleid tot stand te brengen waar de
burger achterstaat. Als burgers niet tijdig betrokken worden bij de beleidsvorming, dan weten individuele
en georganiseerde burgers de weg naar de gemeenteraad te vinden. Bovendien is de gemeente niet altijd
op de hoogte van de wensen van burgers. Er vinden vooral informatie- en inspraakbijeenkomsten plaats
om de ideeën en wensen van burgers te peilen. Tot slot is er een intrinsieke reden: de wens om individuele burgers bij het beleid te betrekken.
Moment van burgerparticipatie
Burgers worden vooral betrokken bij de beleidsvoorbereiding. De gemeente vraagt om advies van het
platform en aan andere individuele en georganiseerde burgers wanneer zij nieuwe plannen heeft. Het
platform adviseert ongevraagd op alle momenten van het beleidsproces. Hiertoe raadpleegt zij op haar
beurt burgers in bijvoorbeeld de evaluatiefase.
34
Doelstelling
Het doel van de gemeente is voornamelijk het informeren en consulteren van burgers en het maatschappelijk middenveld. Het WMO-platform heeft een adviserende taak.
Het bereik van de doelgroep
De gemeente wil naast vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld ook individuele burgers
bereiken. Maar zowel via georganiseerde bijeenkomsten als via het WMO-platform worden voornamelijk
georganiseerde burgers bereikt. Dit is bijvoorbeeld te zien aan de inspraakreacties, waarbij vele insprekers
vertegenwoordigers zijn van organisaties. Ook het platform gebruikt vooral de inbreng van de organisaties waarin zij actief zijn of andere organisaties die zich bezighouden met de doelgroep (zoals het mantelzorgsteunpunt).
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
Het platform wordt permanent geconsulteerd en consulteert op haar beurt permanent de achterbanorganisaties. Het panel van individuele burgers wordt vooralsnog incidenteel geraadpleegd. Bij de advisering
over het beleidsplan mantelzorg en mantelzorgondersteuning is het panel bijvoorbeeld niet geraadpleegd. Het is onduidelijk hoe het panel in de toekomst gebruikt gaat worden.
De opkomst bij bijeenkomsten is in alle gevallen vaak massaal. De groepsgrootte bij de WMO-bijeenkomsten die door de gemeente georganiseerd zijn, ligt rond de 50 (dat wil zeggen vertegenwoordigers van
ongeveer 50 organisaties). De bijeenkomst die door het WMO-platform georganiseerd is, werd bezocht
door ongeveer 85 personen. Het burgerpanel bestaat uit ongeveer 70 deelnemers.
4.3 Verklaring voor burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt ingegaan op de achtergronden die mogelijk van invloed zijn geweest op de vormgeving van burgerparticipatie.
Visie en besluitvorming
De gemeenteraad heeft besloten dat de gemeente zoveel mogelijk interactief moet werken. Daartoe is
een handleiding interactieve beleidsvorming (“Borne interactief, tenzij…”) uitgegeven in 2005. Hierin is
bepaald dat de gemeente burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij
het beleid betrekt. Hieraan zijn wel randvoorwaarden verbonden. Er vindt geen burgerparticipatie plaats
wanneer de kaders zo beperkend zijn dat er geen inbreng en invloed is voor participanten, wanneer het
probleem en de oplossing helder zijn, wanneer er onvoldoende tijd en geld is om het proces zorgvuldig
vorm te geven, wanneer de beleidskeuzes al gemaakt zijn of wanneer het niet mogelijk is om het onderwerp transparant en open te bespreken. Ambtenaren moeten een afweging maken of het mogelijk is om
interactief te werken en deze afweging verwoorden in hun rapportages.
Daarnaast worden de ambtenaren opgeroepen om zoveel mogelijk mensen te betrekken bij het beleid.
“De ervaring leert dat veelal dezelfde mensen meepraten als het gaat om interactief beleid. Om de drempel te verlagen en ook andere mensen over de streep te trekken hun zegje te laten doen, is het van belang
het traject communicatief goed weg te zetten” (Gemeente Borne, 2005). Doordat de gemeente in tegenstelling tot de in deze studie gehanteerde definitie van burgerparticipatie, zowel de inbreng van individuele als georganiseerde burgers raadpleegt, blijft de inbreng van de georganiseerde burgers groot, terwijl
de individuele burgers minder vaak bereikt worden. Doordat de gemeente hierin geen onderscheid
maakt, hoeven ambtenaren de keuze voor het raadplegen van alleen georganiseerde burgers niet te verantwoorden.
In tekstvlak 1.4.2 is een voorbeeld te zien van een afweging. Hierin wordt geen onderscheid gemaakt tussen de inloopavonden voor de bevolking en het overleg met vervoersbedrijf Connexxion (geen burgerparticipatie). Tevens wordt niet duidelijk waarom gekozen is voor deze vormen.
35
De besluitvorming blijkt een oorzaak te zijn waarom in Borne nog steeds meer georganiseerde burgers
dan individuele burgers geraadpleegd worden.
Tekstvlak 4.1 Weergave van de interactieve afweging in het Integraal Verkeersbeleidsplan
(2008: 2)
1.4.2
Burgerparticipatie
Tijdens de inventarisatiefase zijn twee inloopavonden gehouden voor de bevolking waarin de
aanwezigen hun mening konden geven over belangrijke keuzes. Met de hulpdiensten is overleg
geweest en met Connexxion is overleg geweest over de tracémogelijkheden van buslijn 51. In
bijlage 1 zijn de resultaten van de inloopavonden samengevat.
Organisatorische inbedding
Binnen de gemeente Borne is er niemand , die specifiek de taak heeft om zich bezig te houden met burgerparticipatie. Vanuit de afdeling communicatie wordt de communicatieagenda bijgehouden en kunnen
ambtenaren ondersteuning vragen tijdens het participatieproces. Deze afdeling heeft de ambtenaren
voorbereid op de interactieve beleidsvorming door uitgifte van een handleiding en de organisatie van een
cursus. Tot nog toe waren de communicatiemedewerkers alleen uitvoerders/ondersteuners en afhankelijk
van de betrokken ambtenaren of en welke rol zij vervulden. Ook voor de invulling van de communicatieagenda waren zij afhankelijk van de ambtenaren. Wanneer de ambtenaren hen niet op de hoogte stelden
van burgerparticipatieprojecten, dan kon de agenda niet ingevuld worden. Er zijn plannen om de communicatieafdeling een meer coördinerende rol te geven. Medewerkers van de afdeling zouden aanwezig
moeten zijn bij verschillende overleggen tussen ambtenaren. Op die manier verkrijgen zij direct input
voor de agenda en kan in een vroeg stadium van een project meteen over de communicatie met burgers
gesproken worden. Vooralsnog hangt de mate van burgerparticipatie en de gekozen vorm af van de verantwoordelijke ambtenaar. Vaak beperken zij zich tot het informeren van burgers over gemeentelijke
plannen of worden burgers geraadpleegd. Verdergaande vormen van participatie (zoals coproductie)
vindt nog niet plaats, voornamelijk in verband met de beperkt beschikbare tijd. Bovendien merken respondenten op dat het vaak onduidelijk is hoeveel ruimte er is voor inspraak van burgers, met name de
budgettaire ruimte is vooraf vaak onduidelijk. Vaak beperken ambtenaren zich bovendien tot de inspraak
van het maatschappelijke middenveld. Het is immers gemakkelijker en minder tijdrovend om reeds bekende organisaties uit te nodigen in plaats van alle burgers.
De organisatorische inbedding verklaart waarom er geen verdergaande vormen van burgerparticipatie
worden toegepast (vooraf te weinig duidelijkheid over de kaders) en waarom veel ambtenaren vaak terechtkomen bij de reeds bekende vertegenwoordigers van organisaties (beschikbare tijd).
Beleidsterreinen en werkniveau
Borne is op veel beleidsterreinen interactief bezig. Opvallend is dat ruimtelijke ordeningsprojecten de
meeste burgers trekken. Bij de bijpraatbijeenkomsten is dat duidelijk het geval: bijeenkomsten over ruimtelijke ordening trekken meer burgers dan bijeenkomsten over bestuur en samenleving 6 .
Ruimtelijke ordening betreft vaak zaken die burgers direct raken, zoals hoe hun straat eruit ziet.
Er wordt meestal op projectniveau gewerkt. Dat kan een wijk of buurt zijn, maar het kan ook de hele gemeente of zelfs regio betreffen.
Het lijkt erop dat individuele burgers pas gehoor geven aan een oproep van de gemeente wanneer het
zaken betreft die hun direct raken. Dit is vaak het geval bij ruimtelijke ordening. De overige zaken worden
misschien bewust overgelaten aan de georganiseerde burgers.
6
In 2007 zijn er 449 aanwezigen geweest en 78 gespreksdeelnemers bij de bijpraatbijeenkomsten. Dat is gemiddeld meer dan
20 aanwezigen per avond. Opvallend is dat de opkomst bij bijeenkomsten over ruimte aanzienlijk beter bezocht worden dan
die over beleid en samenleving. In 2008 zijn er 286 aanwezigen geweest en 44 gespreksdeelnemers. Bij 1 bijeenkomst (ruimte)
kwamen maar liefst 110 aanwezigen. Dit betrof het integraal verkeersbeleidsplan.
36
Borne getypeerd
Borne is een kleine gemeente en telde op 1 januari 2005 20.503 inwoners. De gemeente bestaat naast het
dorp Borne uit de kernen Hertme en Zenderen. Het ligt centraal in de regio Twente tussen Almelo en
Hengelo en vormt een groene poort tussen deze steden. Het is een kleine, hechte gemeenschap, waar
veel inwoners actief zijn in het bloeiende verenigingsleven. De verenigingen zijn goed georganiseerd en
geïnstitutionaliseerd in de overlegstructuur met de gemeente. De grootste politieke partijen in deze gemeente zijn de Partij van de Arbeid, Gemeentebelangen Borne ’90 en het Christelijk Democratisch Appel.
De 19 gemeenteraadsleden zijn vaak maatschappelijk betrokken op scholen en in het verenigingsleven.
Hierdoor hebben zij een groot netwerk binnen de relatief kleine gemeente. Veel burgers kennen de burgemeester, wethouders en gemeenteraadsleden dan ook bij naam en weten hen te vinden wanneer dat
nodig is. Volgens de website van de gemeente “zit de kracht van Borne niet in grootstedelijke allure, maar
juist in kwaliteit, korte lijnen en goed contact met de burgers. De relatieve kleinschaligheid zorgt ervoor
dat Borne oog heeft voor maatschappelijke ontwikkelingen en dat burgers en bestuur wederzijdse betrokkenheid tonen”. De cijfers over de gemeente tonen het volgende beeld over de inwoners: 14% van de inwoners woont in een niet-stedelijk gebied. Ongeveer 30% is jonger dan 25 jaar terwijl ongeveer 14%
ouder is dan 65. Er zijn weinig niet-westerse allochtonen in Borne, slechts 4% van de bevolking. De meeste
hiervan zijn afkomstig uit Suriname en de Antillen. Daarnaast is 8% van de bevolking afhankelijk van een
uitkering, de meeste hiervan hebben een arbeidsongeschiktheidsuitkering (CBS, 2007).
Doordat er sprake is van een hechte gemeenschap waarin veel burgers deelnemen aan het verenigingsleven en waaraan ook politici actief deelnemen, wordt een groot deel van de inwoners via de verschillende
organisaties bereikt. Burgerparticipatie vormgeven via deze organisaties lijkt een uitvloeisel te zijn van de
typering van Borne.
Invloed van een wethouder
In 200 was er bij de voorbereiding van de WMO een wethouder die ervan overtuigd was dat individuele
burgers bereikt moesten worden. Dit heeft ervoor gezorgd dat er een compromis is gekomen tussen het
betrekken van georganiseerde en individuele burgers. In ieder geval op papier - in de cliëntenparticipatieverordeningen - is verplicht gesteld dat het WMO-platform en de WWB-raad eerst een burgerpanel
moeten raadplegen, voordat zij advies uitbrengen.
Sinds het vertrek van de wethouder - nog voordat het panel werkzaam was - lijkt het erop dat hieraan
minder aandacht wordt besteed. De huidige wethouder is erg tevreden over het pro-actieve optreden van
het platform. Het panel wordt momenteel voor het eerst geraadpleegd. Hieruit blijkt dat het bij de huidige wethouder in de praktijk niet noodzakelijk is om het panel te raadplegen voordat advies wordt uitgebracht. Het lijkt erop dat de invloed van de wethouder van cruciaal belang is geweest bij de vormgeving
van burgerparticipatie in Borne.
4.4 Effecten van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt nagegaan wat de gevolgen zijn van de Bornse burgerparticipatiepraktijk.
Effect op draagvlak van beleid
De invloed van burgers op het beleid wordt niet structureel in kaart gebracht. Het is daarom onduidelijk
wat het effect op het draagvlak van het beleid is. Bij de meeste inloopbijeenkomsten wordt de mening van
burgers bijvoorbeeld niet op schrift gezet. Een uitzondering hierop is het integraal verkeersplan. Tijdens
inloopbijeenkomsten konden burgers hun voorkeur aangeven met behulp van stickers. De verslaglegging
hiervan is opgenomen in een bijlage van het plan.
Bij de plannen waarop schriftelijke inspraak mogelijk is, wordt een reactienota opgesteld. Hierin wordt
vaak wel aangegeven wat de meningen van burgers zijn en de reactie van de gemeente (het leidt wel of
niet tot wijzigingen van de plannen). Er ontbreekt echter vaak een afweging. In de reactienota van het verkeersbeleidsplan staat bijvoorbeeld dat er wordt gevraagd om de instelling van een parkeerverbod aan de
linker- en rechterzijde van een straat. Vervolgens wordt een parkeerverbod aan de rechterzijde ingesteld
nadat er “vanuit de adviesgroep verkeer naar de situatie gekeken is”.
37
Het is in dergelijke gevallen onduidelijk wat de afweging van de gemeente is om gedeeltelijk te voldoen
aan het verzoek van een burger.
De gemeente zet zich actief in om de terugkoppeling naar de burgers te verbeteren. Zij verspreidt bijvoorbeeld huis aan huis folders over de voortgang van een project. Het komt ook voor dat de gemeenteraad in
een bijpraatbijeenkomst het burgerparticipatieproces van een bepaald project evalueert. In zo’n geval verschillen burgers vaak van mening, volgens een geïnterviewde, maar in het algemeen zouden de meeste
burgers tevreden zijn over het proces en hun bijdrage in de aan de gemeenteraad gepresenteerde plannen. Dit kan erop duiden dat burgerparticipatie wel degelijk een effect heeft op de draagvlak van het beleid.
Tijdens Bijpraatbijeenkomsten consulteren de raadsleden burgers. Zij hebben nog geen politieke standpunten ingenomen. Dit wordt pas tijdens de raadsvergadering gedaan. Het is echter onduidelijk hoe de
gemeenteraadsleden informatie uit de Bijpraatbijeenkomsten gebruiken voor hun standpuntbepaling.
Volgens een geïnterviewde verlaten sommige burgers ontevreden een bijeenkomst, omdat zij geen reactie van de raad krijgen. Ook vinden sommige burgers dat de terugkoppeling naderhand te wensen overlaat.
Effect op betrokkenheid van burgers
Bij de bijpraatbijeenkomsten zijn gemiddeld 20 aanwezigen per bijeenkomst, maar het aantal varieert erg
per onderwerp van 3 tot 110 aanwezigen. Bij de inloopavonden wordt vaak niet bijgehouden hoeveel burgers hierop afkomen. Bij de WMO-bijeenkomsten is de opkomst ongeveer 80 personen per keer. Het
burgerpanel bestaat uit ongeveer 70 deelnemers.Zowel de opkomst als het percentage van het inwoneraantal is laag. Het lijkt erop dat de participatiebijeenkomsten vooral burgers trekken, die ook al op andere
manieren betrokken zijn bij de maatschappij en deel uitmaken van de gestaalde kaders.
Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
Bij de bijpraatbijeenkomsten bepaalt een ambtenaar uit de stukken van het college wie belanghebbenden
zijn. Zij krijgen een persoonlijke uitnodiging. Vaak zijn dit organisaties of direct betrokkenen. Daarnaast
worden andere geïnteresseerden uitgenodigd via een oproep in de plaatselijke krant en op de gemeentelijke website. Toch blijken het vaak dezelfde personen te zijn die aanschuiven, zoals vertegenwoordigers
van landbouworganisatie LTO, ouderenbonden en wijkorganisaties. Vaak zijn deze personen actief in verschillende organisaties en volgen zij de Bornse politiek op de voet. Er zijn weinig jongeren bij de bijpraatbijeenkomsten aanwezig. Een geïnterviewde voegt eraan toe dat er tot nu toe geen specifieke
onderwerpen aan de orde zijn geweest die in het bijzonder voor hen van belang zijn.
Ook bij de door de gemeente georganiseerde WMO-bijeenkomsten worden voornamelijk vertegenwoordigers van belangenorganisaties uitgenodigd. Bij de eerste sessie was een aantal individuele burgers
aanwezig. Bij de vervolgsessies waren het vooral vertegenwoordigers van verschillende organisaties. Bij de
sessie over prestatieveld 2 (jeugd) waren wel jongeren aanwezig.
Bij de inloopbijeenkomsten is iedereen welkom en worden direct betrokkenen uitgenodigd. Er worden
echter meestal geen presentielijsten gebruikt, dus het in onbekend wie hierbij aanwezig zijn.
Voor het digitaal burgerpanel is iedereen uitgenodigd. Het WMO-platform vraagt zich echter af of met
een digitaal panel de doelgroepen van de WMO bereikt worden. Bij de door hun georganiseerde WMObijeenkomst bleek namelijk dat slechts 25% van de aanwezigen de beschikking heeft over internet. Hieruit
werd de conclusie getrokken dat vragenlijsten voor het (vooralsnog digitale) burgerpanel beter per post
verstuurd kunnen worden. Maar tijdens deze bijeenkomst waren er vooral ouderen aanwezig, terwijl het
digitale panel een grote leeftijdsvariatie kent.
Het lijkt erop dat in Borne moeilijk bereikbare burgers, zoals jongeren, allochtonen en minima, vaak niet
bereikt worden. Toch heeft de gemeente wel geprobeerd om met name jongeren te bereiken. Zo is er in
2002 een jongerenprijsvraag uit geschreven. Jongeren konden een plan verzinnen om hun leefomgeving
38
te verbeteren. Het beste initiatief is beloond met de realisering ervan. Er waren 12 inzendingen en daarna
ebde de betrokkenheid van de jongeren weg. Er heeft een jeugdmonitor plaatsgevonden in 2005, dit was
een enquête onder jongeren. Daarnaast was er een jongerenplatform, dat geraadpleegd werd door de gemeente. Helaas is ook dit platform niet meer actief. Op dit moment wordt bij jongeren onderwerpen de
jongerenwerker geraadpleegd.
In het kader van het armoedebeleid is de wethouder voornemens minima thuis te bezoeken om rechtstreeks van hen te horen hoe de gemeente het minimabeleid het beste kan vormgeven.
4.5 Conclusie
In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen op een rijtje gezet.
Samenvatting
De huidige vorm van burgerparticipatie in Borne is een compromis tussen de invloed van de gestaalde kaders (die vooral aan cliëntenparticipatie en belangenbehartiging doen) aan de ene kant en burgerparticipatie van individuele burgers aan de andere kant. Het compromis bestaat eruit dat met behulp van de
gestaalde kaders individuele burgers bereikt worden. Er is in dit hoofdstuk getoond dat de gemeente, ondanks het compromis, nog altijd worstelt met de betrokkenheid van individuele burgers. Het lijkt erop dat
Borne haar burgers weliswaar vaker betrekt bij het beleid in vergelijking met het verleden. De meest geraadpleegde burgers zijn echter nog steeds vertegenwoordigers van (belangen)organisaties. Dit komt
onder andere omdat het voor de gemeente de meest eenvoudige manier is. Vertegenwoordigers van verschillende organisaties zijn immers beschikbaar, betrokken en hebben een grote achterban. Het kost meer
moeite om individuele burgers te betrekken, behalve wanneer zij eigen belangen hebben, zoals bij ruimtelijke ordeningsprojecten.
In Borne hebben de vertegenwoordigers wel meer oog gekregen voor hun achterban. Zij raadplegen verschillende doelgroepen vaker en maken beter inzichtelijk hoe zij dit doen. Toch blijkt het een grote opgave te zijn om ook kwetsbare burgers te betrekken. Daarom is de gemeente momenteel voornemens
om direct betrokkenen, met name kwetsbare groepen zoals minima, rechtstreeks te raadplegen, bij hen
thuis op individuele basis. Op dat moment zijn gestaalde kaderleden niet meer uitsluitend de brug tussen
de gemeente en haar burgers.
Daarnaast valt op dat Borne haar burgers voornamelijk informeert en raadpleegt. Er vindt nog weinig adviserende of coproducerende burgerparticipatie plaats.
Dit komt onder andere doordat er vaak niet wordt voldaan aan de randvoorwaarden, die de gemeente aan
haar burgerparticipatie stelt. Er zijn bijvoorbeeld vaak beperkte middelen (tijd en geld) beschikbaar. Ook
is er vooraf vaak onduidelijkheid over de beleidsruimte en het beschikbare budget.
39
Tabel 4.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Borne
Thema
Deelaspecten
Vormgeving
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Ontwikkeling
CP
BP
Advisering WMO-platform
Wettelijke verplichting, pragmatische afwegingen en intrinsieke motivatie
Beleidsvoorbereiding
Informeren, consulteren en soms adviseren
Vooral vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld, soms individuele burgers
Duur van de vorm Permanent en incidenteel
Groepsgrootte
Massaal, in de toekomst mogelijk 1 op 1
OP
Van oudsher aanwezig
2005: interactiefwerken
2007: WMO-platform
Nvt
Oorzaken
visie en besluitvor- Borne, interactief tenzij…,
ming
Door de randvoorwaarden vaak een beperkte doelstelling, door de definitie
vooral betrokkenheid van de georganiseerde burgers
organisatorische
Alle ambtenaren verantwoordelijk, ondersteuning door afdeling communicainbedding
tie, coördinatie ontbreekt vooralsnog
beleidsterreinen
Alle, vooral WMO en ruimtelijke ordening hebben belangstelling
werkniveau
Alle niveaus
identiteit geKleine gemeente met hoog opgeleide inwoners met een hoog inkomen, burmeente
gers zijn goed georganiseerd in verenigingen en er zijn korte lijnen tussen gemeente en burgers
overig
Bevlogen wethouder met een visie op burgerparticipatie
Effecten
op betrokkenheid
Ongeveer 80 personen bij internetpanel en WMO-bijeenkomsten, bij bijeenkomsten komen vaak dezelfde gezichten
op kwetsbare bur- Vooral via vertegenwoordigers (cliëntenparticipatie), minima en allochtonen
gers
nauwelijks bereikt
op beleid
Onbekend, niet structureel vastgelegd
Succes- en faalfactoren
In deze paragraaf wordt nagegaan wat de succes- en faalfactoren in Borne zijn geweest.
Communicatiekalender
Met een communicatiekalender wordt bijgehouden welke burgerparticipatieactiviteiten plaatsvinden. Op
die manier kunnen activiteiten worden afgestemd en kan overvragen van burgers voorkomen worden.
Terugkoppeling
De gemeente koppelt soms terug wat er met de inbreng van burgers wordt gedaan, bijvoorbeeld door
huis aan huis folders over de stand van zaken te verspreiden.
Inzet maatschappelijke organisaties
Maatschappelijke organisaties kunnen een brug vormen tussen de gemeente en haar burgers. Het is voor
een gemeente prettig om te weten op welke manier maatschappelijke organisaties hun achterban raadplegen.
40
Gestaalde kaders
Doordat de gestaalde kaders eenvoudig te betrekken zijn (zij zijn bekend bij de gemeente, beschikbaar en
betrokken), ligt het minder voor de hand om ook individuele burgers te betrekken.
Invloed van bevlogen personen
Ambtenaren en bestuurders met een visie, zoals de voormalige wethouder in Borne, kunnen een grote invloed hebben op de vormgeving van de participatie van burgers.
Randvoorwaarden
De gemeente Borne stelt bewust randvoorwaarden aan burgerparticipatie. Dit doet zij onder andere om
als een betrouwbare partner over te komen naar burgers. Het kan er echter ook een rem zijn om verdergaande vormen van burgerparticipatie door te voeren.
41
42
5. Burgerparticipatie à la Hardenberg
Uit de derde groep gemeenten met een vergelijkbare aanpak van burgerparticipatie – de “Burgerparticipatiestarters” – is de gemeente Hardenberg gekozen. Deze gemeente is vanaf 2002 aan de slag gegaan
met burgerparticipatie. Er is toen samen met burgers een toekomstvisie opgesteld, getiteld ‘Hardenberg
stapt stevig op de toekomst af’ (Gemeente Hardenberg, 2004). In vergelijking met andere Overijsselse gemeenten is Hardenberg laat gestart maar de gemeente is bezig met een inhaalslag. In het meerjarenprogramma zijn burgerparticipatietrajecten benoemd tot één van de 49 ambities. De gemeente is anno 2008
vooral trots op haar kleinschalige participatietrajecten, waarbij ze direct contact heeft met haar burgers.
Hier hebben burgers, volgens de geïnterviewde ambtenaren, echt invloed op het gemeentelijk beleid. In
dit hoofdstuk wordt bekeken hoe de gemeente gestart is met burgerparticipatie, waarom gekozen is voor
een toekomstvisie en wat de ervaringen tot nu toe zijn.
5.1 Inhaalslag naar burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt beschreven hoe burgerparticipatie zich in de gemeente Hardenberg heeft ontwikkeld.
Hardenbergse burgerparticipatie in historisch perspectief
In Hardenberg is er veelvuldig contact met plaatselijke verenigingen en belangenorganisaties. Hiervoor
zijn speciale contactambtenaren aangesteld. Doordat veel inwoners zijn aangesloten bij deze organisaties7
werd tot 2000 gedacht dat zij uitstekend in staat zijn om namens hun achterban te spreken. Ook in de
cliëntenraden werden en worden vertegenwoordigers van belangengroeperingen benoemd. Kortom, de
gemeente betrok vooral georganiseerde burgers bij het beleid. Een aantal geïnterviewde ambtenaren vertelden dat individuele burgers met bepaalde ideeën en/of wensen tien jaar geleden dikwijls met een
kluitje in het riet gestuurd werden. Er werd wel naar hen geluisterd en gezegd dat de gemeente actie zou
ondernemen, maar dat gebeurde meestal niet.
Toch kreeg men ook in Hardenberg meer oog voor de inbreng van individuele burgers. Men begon zich te
ergeren aan de “bekende gezichten”, dat wil zeggen burgers die namens verschillende belangenverenigingen spreken en bij veel bijeenkomsten aanwezig zijn, maar daar vooral hun eigen stokpaardjes naar voren
brengen. Bovendien werd de participatie van burgers steeds belangrijker vanwege de dualisering. De gemeenteraad wilde haar informatie niet via het college en ambtenaren ontvangen, maar rechtstreeks via individuele burgers.
Daarom koos de gemeente ervoor om vaker individuele burgers te benaderen en niet meer alleen de georganiseerde burgers. In 2001 is bijvoorbeeld, bij de ontwikkeling van het nieuwe welstandsbeleid, ervoor
gekozen individuele burgers zonder last en ruggespraak in de klankbordgroep te laten plaatsnemen. Voorheen werden hiervoor vertegenwoordigers van belangenorganisaties gevraagd. Vanaf 2002 ging men aan
de slag om samen met individuele en georganiseerde burgers een toekomstvisie op te stellen. Na een intensief participatieproject (zie paragraaf 5.3) is er in 2004 een toekomstvisie tot stand gekomen. Dit traject was tevens een “duale proeftuin” (Gemeente Hardenberg, 2004: 7). De gemeenteraad wilde in het
kader van het dualisme graag een eigen toekomstvisie opstellen met burgers. De gemeenteraad was erg
tevreden over deze proef en besloot om vaker trajecten te doen waarin direct met de bevolking gepraat
wordt om te horen wat er leeft. Volgens de raad toonde dit traject hoe de duale verhouding tussen raad
en college vormgegeven kan worden.
Sindsdien worden burgers steeds vaker betrokken bij de beleidsvorming. Er zijn nog steeds nauwe banden
met de georganiseerde burgers, maar daarnaast probeert men steeds vaker individuele burgers te betrekken.
7
Eén van de respondenten schatte dat ongeveer de helft van de inwoners lid is van een wijk- of plaatselijk belangvereniging.
43
Daarbij valt het ambtenaren op dat grotere groepsbijeenkomsten, zoals discussieavonden, voornamelijk
de “bekende gezichten” trekken. Individuele burgers komen vaker naar kleinschalige bijeenkomsten.
Voorbeelden hiervan zijn huiskamergesprekken en inloopbijeenkomsten. Een aantal geïnterviewden geeft
aan dat de gemeente vooral tijdens dit soort bijeenkomsten relevante informatie verkrijgt en burgers de
meest directe invloed hebben. Het is dan ook de bedoeling om deze kleinschalige vormen vaker te gebruiken.
Het breukpunt geanalyseerd
Het ontwikkelen van de toekomstvisie vanaf 2002 samen met burgers, is een duidelijk breukpunt geweest
tussen cliënten- en burgerparticipatie voor de gemeente Hardenberg. Tot dan toe werd er vooral contact
gezocht met de plaatselijke (belangen)verenigingen en was er dus sprake van cliëntenparticipatie. Maar
vanaf 2002 staan ook de individuele burgers op de kaart (burgerparticipatie). Voor verschillende bijeenkomsten over de toekomstvisie zijn zowel individuele burgers als (belangen)verenigingen uitgenodigd,
zowel per brief als in de plaatselijke krant. Vervolgens zijn ook andere bijeenkomsten over allerlei verschillende onderwerpen (zie hieronder) georganiseerd. In deze bijeenkomsten legt de gemeente de bevolking
vaak verschillende scenario’s voor, waaruit gekozen mag worden. Waar Hardenberg tot 2002 achterliep
op veel andere Overijsselse gemeenten, gaat zij met de toekomstvisie opeens voorop lopen in het betrekken van haar burgers. Dit is met name te danken aan de inzet van de gemeenteraad, die hun politieke rol
willen neerzetten, om de duale verhouding met het college te tonen.
Projecten in het kort
Hieronder wordt kort een aantal projecten van het afgelopen jaar beschreven om een beeld te geven hoe
burgerparticipatie in Hardenberg plaatsvindt.
WMO-beleidsplan
Voor het opstellen van het WMO-beleidsplan is er een expertmeeting rondom mantelzorg georganiseerd met verschillende organisaties (o.a. welzijnsorganisaties en ouderenbonden) en de woningbouwcorporatie. Daarnaast zijn er zogenaamde huiskamergesprekken gevoerd, door ambtenaren, en soms
bestuurders en raadslieden. Dat wil zeggen dat er gesprekken zijn geweest aan de keukentafel met buurtbewoners, kennissen en familie. Deze gesprekken zijn samen met de plaatselijk belangverenigingen en de
zogenaamde contactfunctionaris (zie paragraaf 5.3.2) georganiseerd. Hierbij werd besproken wat burgers
bezighoudt, welke knelpunten ze ervaren en wat hun wensen zijn met betrekking tot het gemeentelijk beleid. Tot slot is er met jongeren gesproken op samenscholingspunten.
Internetpanel
Tot voor kort had de gemeente een internetpanel. Dit is echter stopgezet. De gemeente was wel in staat
om te meten in hoeverre burgers tevreden waren. Dit vond men echter onvoldoende aangezien burgers
via deze weg niet bij het beleid betrokken werden.
Inloopbijeenkomsten
Burgers worden regelmatig uitgenodigd voor laagdrempelige inloopbijeenkomsten. Ze kunnen hier binnenlopen en vertrekken wanneer het hen uitkomt. Op een dergelijke bijeenkomst worden informatiepakketten over de gemeentelijke plannen uitgereikt. Daarnaast staat de informatie vermeld op panelen aan
de wand. Ook worden er formulieren overhandigd waarop mensen kunnen aangeven wat ze van het onderwerp vinden en of er bezwaren zijn. Doel van deze bijeenkomsten is het peilen van de meningen van
burgers in Hardenberg.
Dit is bijvoorbeeld gebeurd rond het Masterplan Centrum, hieronder vallen 30 projecten. Eén van de projecten is betaald parkeren. Hiervoor zijn meerdere inloopavonden georganiseerd. Deelnemers konden
binnenkomen wanneer ze wilden, konden informatie opvragen en in kleine groepjes of alleen met een
ambtenaar discussiëren over de plannen. Er zijn in totaal ongeveer 400 burgers naar deze bijeenkomsten
gekomen.
44
Ook de nieuwbouwplannen van het Lokaal Opleidingen Centrum zijn met omwonenden besproken. Net
als bij de inloopbijeenkomsten over betaald parkeren, zijn de plannen, waar mogelijk, aangepast aan de
wensen van omwonenden. De gemeente is trots op het feit dat het centrum vervolgens gebouwd is zonder dat er één bezwaarschrift is ingediend.
Huidige stand van zaken
Tot 2002 was er in Hardenberg vooral sprake van cliëntenparticipatie door overleg met de georganiseerde
burgers. Daarna is er sprake van een inhaalslag om ook individuele burgers bij het beleid te betrekken.
Hardenberg zet veel verschillende middelen in, waaronder inloopbijeenkomsten, expertmeetings en discussiebijeenkomsten. De gemeente ontwikkelt hierbij een eigen werkwijze. Zo is zij bijvoorbeeld afgestapt van een internetpanel, omdat dit niet tot de gewenste effecten leidde. Men is vooral gecharmeerd
van kleinschalige bijeenkomsten waarbij direct contact is met individuele burgers, zoals inloopbijeenkomsten en huiskamergesprekken. De georganiseerde burgers worden ook nog steeds betrokken bij het beleid. Burgerparticipatie is dus niet in de plaats van cliëntenparticipatie gekomen, maar is hierop een
aanvulling. De gemeente heeft nog geen concrete beweging naar overheidsparticipatie gemaakt. Zij gebruikt de participatiebijeenkomsten vooral om haar burgers te raadplegen. Burgers mogen meepraten en
ideeën leveren en de gemeente past het beleid zoveel mogelijk hierop aan. Maar Hardenberg bepaalt het
onderwerp en het moment van participatie.
5.2 Vormgeving van Hardenbergse burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt de vormgeving van een project uitgelicht. In Hardenberg is gekozen voor de (herziening van) de toekomstvisie. Dit is een groot project, waarvoor een aantal bijeenkomsten is georganiseerd en waarbij relatief veel burgers betrokken zijn geweest.
Een project uitgelicht: de toekomstvisie
In 2004 is er een toekomstvisie opgesteld na een intensief participatietraject. Het is de bedoeling om dit
jaar een bijgestelde visie te presenteren. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe dit project is verlopen.
Vanaf eind 2002 is de gemeente samen met de bevolking aan de slag gegaan met het opstellen van een
toekomstvisie. Er zijn interviews gehouden met sleutelfiguren uit de samenleving. Daarnaast is er een enquête uitgezet en een fotowedstrijd8 georganiseerd. Ook hebben schoolkinderen werkstukken en tekeningen ingeleverd over hun toekomstwensen. Op basis hiervan heeft de gemeente drie scenario’s
geschetst gebaseerd op; minder beleidsinspanning dan de huidige inspanningen, het beleidsniveau handhaven of extra investeren. De volgende stap in 2003 was dat inwoners geraadpleegd werden over hun
wensen en ideeën. Via stemkastjes konden zij een top 10 opstellen. Dit gebeurde tijdens discussiebijeenkomsten in Dedemsvaart, Gramsbergen en Hardenberg. In totaal bezochten 242 inwoners deze bijeenkomst. Het leverde een tegenstrijdige en onsamenhangende lijst van wensen en ideeën op.
Op basis van de informatie die de gemeente tijdens deze bijeenkomsten heeft verkregen, zijn vier scenario’s geschetst met vier mogelijke ontwikkelingsrichtingen. Ook heeft de gemeente ze vijf programmalijnen benoemd. Vervolgens heeft zij opnieuw verschillende keuzes voorgelegd aan haar inwoners in 2004.
Ditmaal werden er 12 bijeenkomsten georganiseerd in verschillende kernen, waar in totaal 800 burgers
aanwezig waren. Alle inwoners werden uitgenodigd door middel van een huis aan huis verspreide krant,
uitnodigingen aan sleutelorganisaties en er zijn per bijeenkomst 200 willekeurige mensen uit het gemeenteregister aangeschreven. Daarnaast zijn er 2 bijeenkomsten georganiseerd met leerlingen van een middelbare school. Ook konden instellingen schriftelijk reageren en burgers konden een e-mailreactie sturen.
In totaal ontving de gemeente 150 schriftelijke reacties. Tot slot konden burgers op de gemeentelijke
website een meerkeuzevraag invullen over de toekomstvisie. Dit werd 3500 keer gedaan.
8
In deze fotowedstrijd werden burgers gevraagd om foto’s in te dienen die tot uitdrukking brachten wat zij goed vinden in Hardenberg en wat ze graag willen veranderen.
45
De burgers hebben gekozen voor het scenario ‘Stevig’, aangevuld met onderdelen uit scenario ‘Open’. Er
zijn zeven programmalijnen (voorzieningen, wonen, kwetsbare groepen, veiligheid en openbare ruimte,
economie, de groene ruimte en rol van de gemeente) ingevuld aan de hand van deze twee scenario’s. Dit
vormde de basis voor de toekomstvisie, die in 2004 is vastgesteld door de gemeenteraad.
In 2008 zijn er acht bijeenkomsten georganiseerd om de toekomstvisie te evalueren en bij te stellen. De
evaluatiebijeenkomsten zijn aangekondigd via een huis-aan-huis verspreide informatiekrant over de evaluatie toekomstvisie (oplage 22.500), de gemeentelijke website, de media en advertenties. Daarnaast zijn er
per bijeenkomst willekeurig 100 inwoners uitgenodigd. Er zijn vijf algemene bijeenkomsten georganiseerd
en drie themabijeenkomsten. De bijeenkomsten vonden plaats in Slagharen, Dedemsvaart, Hardenberg,
Bergentheim, Gramsbergen en Balkbrug. In de algemene bijeenkomsten werd gestart met een film,
waarin een impressie werd gegeven van wat er de afgelopen jaren gerealiseerd is in Hardenberg. Daarna
volgde een discussie over een aantal thema’s aan de hand van verschillende scenario’s. Het tweede deel
van de avond bestond uit een film over dilemma’s in de ruimtelijke ordening. Burgers mochten aangeven
welke opties hun voorkeur had.
Tijdens de themabijeenkomsten is gesproken over jongeren & drankgebruik en over hoe jongeren te binden zijn aan Hardenberg. Bij de themabijeenkomsten over drankgebruik is gediscussieerd aan de hand van
stellingen met bewoners en deskundigen. Voor de bijeenkomst Jong in Hardenberg is de raad in gesprek
gegaan met mensen tussen de 20 en 40 jaar. Zij mochten de raad over het onderwerp adviseren en er
werd gestemd over de beste adviezen. Op alle bijeenkomsten werden bewoners gestimuleerd om te
komen door een prijs uit te reiken. Burgers konden een bon invullen om aan te geven waarop ze trots
waren en wat beter kon in hun gemeente. Elke avond werd een winnaar getrokken uit de inzendingen, die
beloond werd met een theaterbon van 50 euro. Bij de themabijeenkomst Jong in Hardenberg werd daarnaast een buffet aangeboden en de bijeenkomst werd verfraaid met een theateroptreden.
Motief van burgerparticipatie
De gemeente heeft een inhoudelijk argument. Zij wil graag bekend staan als een actieve gemeente, die
zichtbaar is voor burgers. Door toekomstbijeenkomsten te organiseren en een film te laten zien over wat
de gemeente de afgelopen jaren heeft gedaan, hoopt zij de zichtbaarheid aan haar burgers te vergroten.
Moment van burgerparticipatie
De burgers in Hardenberg worden op verschillende momenten bij het beleid betrokken. Bij het formuleren van de toekomstvisie zijn zij in de agendavorming en bij de beleidsvoorbereiding betrokken. Daarnaast zijn zij bij de beleidsevaluatie bij het evalueren van de toekomstvisie betrokken.
Doelstelling
De doelstelling van de gemeente is afhankelijk van het project. Wanneer het bijvoorbeeld gaat om het onderhoud van wegen, dan informeert de gemeente haar burgers. En wanneer het gaat om iets groots en ingrijpends als de toekomstvisie, dan neemt de gemeente in een vroeg stadium initiatief voor
burgerparticipatie. Bij de toekomstvisie zijn burgers geraadpleegd over hun wensen en ideeën. Vervolgens hebben burgers meebesloten over de invulling van de visie door te stemmen over verschillende scenario’s.
Het bereik van de doelgroep
De gemeente wil graag zowel inwoners als vertegenwoordigers van organisaties bereiken. Er werden experts betrokken bij de organisatie van de themabijeenkomsten.
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
De opzet van de toekomstvisie was incidenteel. De bijeenkomsten zijn bezochten door kleine tot middelgrote groepen (variërend tussen de 10 en 50 bewoners). De schriftelijke reacties (waaronder per e-mail
en via een stelling op de gemeentelijke website) waren massaal.
46
5.3 Verklaring voor burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt een verklaring gezocht voor de wijze waarop burgerparticipatie in Hardenberg
vormgegeven is.
Visie en besluitvorming
Op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is de gemeente verplicht om inspraakmogelijkheden
voor burgers te organiseren. Maar net als vele andere gemeenten gaat Hardenberg verder dan deze wettelijke verplichting. In de gemeentelijke inspraakverordening staat vermeld dat er een proces van interactieve beleidsvorming plaatsvindt bij complexe beleidsprocessen, waarbij meerdere actoren betrokken
zijn. In de verordening wordt tevens vermeld dat de gemeente in een zo vroeg mogelijk stadium burgers,
maatschappelijke organisaties en bedrijven bij het beleid wil betrekken. Ook is er een format voor de bespreking van voorstellen in het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Hierbij is
een standaardvraag opgenomen over wie betrokken zijn bij een voorstel, zoals plaatselijk belangverenigingen, de cliëntenraad en/of individuele burgers. De gemeente heeft in 2005 haar ambities vastgelegd in
een meerjarenprogramma. Ambitie 49 luidt:
“Participatietrajecten op gebied van beleidsvoorbereiding, -bepaling, -uitvoering en –evaluatie leiden tot een betere inhoud, een groter draagvlak en tot een groter vertrouwen.
- Inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven zijn tevreden over hoe ze betrokken worden bij trajecten.
- De gemeente laat beter zien wat ze voor inwoners, bedrijven en andere doelgroepen doet.”
De begroting wordt opgesteld volgens de ambities in het meerjarenprogramma. Tweemaal per jaar vindt
een bestuursrapportage plaats, waarin ook de burgerparticipatie geëvalueerd wordt. Daarnaast zijn er verordeningen vastgesteld voor cliëntenparticipatie WWB en WMO. Voor de eerste is de Cliënten Advies
Raad ingesteld, voor laatstgenoemde het WMO-Platform. Beide organisaties zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van cliëntengroepen.
In de visie en besluitvorming van Hardenberg is te zien dat zij zowel georganiseerde als individuele burgers wil betrekken bij de beleidsvorming. De plaatselijk belangverenigingen hebben een belangrijke positie in deze.
Organisatorische inbedding
Hardenberg vindt goede, formele en informele, contacten met de georganiseerde burgers van belang.
Wijkverenigingen en organisaties van plaatselijk belang zijn volgens haar de ”ogen en oren” van de samenleving. Deze organisaties worden gezien als vertegenwoordigers van de inwoners van de kern of wijk. Volgens hen weten de organisaties wat er in de gemeenteschap leeft. Daarom kunnen zij spreken namens de
inwoners. Om de contacten goed te onderhouden werden er drie contactambtenaren aangesteld. Een
contactambtenaar is een intermediair tussen de gemeente en de organisaties van plaatselijk belang en
wijkverenigingen. Er zijn in Hardenberg ongeveer 30 organisaties die intensief contact met de gemeente
hebben. De contactambtenaren bezoeken sommige organisaties structureel eenmaal per maand, andere
twee tot drie maal per jaar. Tijdens gesprekken met de organisaties worden knelpunten en ideeën geïnventariseerd. De contactambtenaar legt deze neer bij de inhoudelijk betrokken ambtenaar of afdeling.
De contactambtenaren leggen vooral de nadruk op het betrekken van intermediaire organisaties bij het
beleid. Uit de evaluatiebijeenkomsten blijkt echter dat deze organisaties niet voor elke burger de ogen en
oren zijn. Op de evaluatiebijeenkomst in Hardenberg op 19 maart 2008 bleek dat vooral ouderen zaken in
de wijk signaleren, maar dat zij graag een vertrouwenspersoon zouden willen om de signalen af te geven.
Blijkbaar gebeurt dit in het genoemde geval niet via de wijkvereniging. Andere ambtenaren, waaronder de
gemeentesecretaris, vinden het ook belangrijk om individuele burgers te betrekken. Laatstgenoemde bespreekt de ambitie om burgers bij het beleid te betrekken regelmatig in het overleg met de afdelingshoofden. De gemeenteraad raadpleegt zowel de intermediaire organisaties als de individuele burgers. De
organisaties worden regelmatig uitgenodigd op het gemeentehuis om ideeën en meningen uit te wisselen, terwijl burgers incidenteel ter plaatse worden opgezocht in de dorpshuizen of huiskamers.
47
De gemeentelijke structuur is op zodanige manier vormgegeven dat het erg eenvoudig is om contact met
georganiseerde burgers te maken. De contactambtenaren van de gemeente kunnen informatie opvragen
of de georganiseerde burgers uitnodigen voor expertmeetings en andere bijeenkomsten. Het is lastiger
om contact te hebben met individuele burgers. Hiervoor worden speciale bijeenkomsten, vaak ter
plaatse, georganiseerd. Het is mogelijk dat de organisatorische inbedding ervoor gezorgd heeft dat de gemeente relatief laat gestart is met het betrekken van individuele burgers bij het beleid. Daarnaast zorgt de
inbedding ervoor dat de contacten met de georganiseerde burgers goed worden onderhouden, waardoor
hun invloed groot blijft.
Beleidsterreinen en werkniveau
Betrokkenheid van burgers speelt zich in Hardenberg vooral af rond onderwerpen die de burger direct
raken. Het zijn vaak concrete onderwerpen, zoals de bouw van een multifunctioneel ontmoetingshuis,
speel- en sportvoorzieningen of een woonzorgcomplex. De toekomstvisie daarentegen is erg abstract.
De gemeente besteedt daarom meer aandacht aan de werving en inbreng hierbij dan bij de concrete onderwerpen, waar burgers eerder geneigd zijn om naartoe te gaan. De gemeente is ook van mening dat
burgers niet bij alle onderwerpen betrokken hoeven te worden. Volgens een geïnterviewde is ‘fingerspitzengefühl’ nodig om te kunnen bepalen wanneer en hoe burgerparticipatie door de gemeente ingezet
moet worden. Het idee is dat hoe dichter het onderwerp bij de burger ligt, des te zinvoller participatie is.
In sommige gevallen voldoet een bespreking met sleutelorganisaties, zoals plaatselijk belang. In andere
gevallen wordt gekozen voor direct contact met individuele burgers.
Veel bijeenkomsten worden georganiseerd op het niveau van een kern. Hardenberg is een uitgestrekte
gemeente met vele kernen. Om de drempel te verlagen om naar bijeenkomsten te komen, worden veel
bijeenkomsten ter plaatse in een kern georganiseerd.
Identiteit van de gemeente en relatie met burgers
De gemeente Hardenberg bestaat in haar huidige vorm sinds 1 januari 2001. Op deze datum werd een gemeentelijke herindeling van kracht van de voormalige gemeenten Hardenberg, Avereest en Gramsbergen.
In oppervlakte behoort Hardenberg tot de meest uitgestrekte gemeenten van de provincie Overijssel. De
gemeente Hardenberg telt 58.207 inwoners en bestaat uit 78 dorpen, kernen of gehuchten. De centrale
kernen zijn de stad Hardenberg (18.000 inwoners) en Dedemsvaart (12.000 inwoners). Grote kernen zijn
Balkbrug, Gramsbergen, Slagharen en Bergentheim. Het gemiddelde inkomen per huishouden is vergelijkbaar met het gemiddelde van Nederland. Het aantal niet werkzame werkzoekenden is al een aantal
jaren stabiel op ongeveer 5,5%. Het aantal niet-westerse allochtonen is veel lager dan gemiddeld in Overijssel, namelijk 1,7 % ten opzichte van gemiddeld 6,8 % in heel Overijssel (CBS 2007). Het aantal hoger opgeleiden is veel lager dan in Overijssel. De groep 65+ is iets kleiner dan gemiddeld in Overijssel. Voor de
landbouw wordt bijna 30% meer grond gebruikt dan gemiddeld in Nederland. Er zijn veel plaatselijk belangverenigingen, waarvan gemiddeld de helft van de bevolking lid is. In de kleine kern De Belt-Schuinesloot is bijna 100% van de inwoners lid.
Door de uitgestrektheid van de gemeente met de vele kernen is het lastiger om individuele burgers te bereiken. Om de drempel te verlagen om naar een bijeenkomst te komen zijn er immers veel bijeenkomsten
nodig. Dit kost veel tijd en geld. Ook de grote mate van georganiseerdheid van de burgers kunnen een
verklaring zijn om vooral georganiseerde burgers bij het beleid te betrekken. Bij het opstellen van de toekomstvisie en de evaluatie hiervan is te zien dat het erg veel tijd kost om alle bewoners laagdrempelig, dat
wil zeggen in hun eigen kern, te bereiken. Het is eenvoudiger om de plaatselijk belangenverenigingen uit
te nodigen op het gemeentehuis en hen namens de bewoners te laten spreken.
5.4 Effecten van burgerparticipatie
Wat is een effectieve vorm van burgerparticipatie? In Hardenberg is burgerparticipatie volgens sommige
ambtenaren vooral effectief wanneer er geen bezwaarschriften worden ingediend op een plan, zoals het
geval is geweest bij het Lokaal Opleidingen Centrum.
48
Anderen vinden burgerparticipatie effectief wanneer burgers merken dat de gemeente actief is, als haar
werk zichtbaar wordt. In deze paragraaf wordt de effectiviteit echter op andere aspecten gemeten.
Effect op draagvlak van beleid
Burgers hebben invloed op het beleid in Hardenberg. De inbreng van burgers bij de toekomstvisie is heel
duidelijk. Burgers hebben invloed gehad op de thema’s. Daarnaast konden zij kiezen voor een scenario.
Door middel van een filmpje heeft de gemeente de effecten van de toekomstvisie in de praktijk getoond.
Bij de inloopavonden is minder duidelijk wat de invloed op het beleid is geweest van burgers. Er is geen
terugkoppeling hierover.
Effect op betrokkenheid van burgers
Hardenberg kiest ervoor alle burgers uit te nodigen die bij het onderwerp betrokken zijn. Er wordt veel en
op een creatieve manier aan PR gedaan, bijvoorbeeld door middel van fotowedstrijden en prijsuitreikingen. In vergelijking met andere gemeenten zijn veel burgers betrokken. Toch worden niet alle burgers bereikt. Dat hoeft volgens een betrokken ambtenaar ook niet: “Als je niet wilt praten, word je ook niet
gehoord.” Het valt wel op dat de bijeenkomsten over de evaluatie van de toekomstvisie minder goed werden bezocht dan bij de opzet van de toekomstvisie. Er waren in totaal ongeveer 170 burgers aanwezig (variërend tussen de 10 en 30 personen per avond), terwijl dat er drie jaar geleden ongeveer 800 waren
(gemiddeld 40 per avond). Volgens de respondenten leert de ervaring dat het bespreken van onderwerpen die dicht bij de burger zelf liggen en concreet zijn het meest effectief is. Het bespreken van de toekomstvisie is voor veel burgers bijvoorbeeld erg abstract. De evaluatiebijeenkomsten werden bezocht
door gemiddeld 10 tot 25 mensen per bijeenkomst. Bij bijeenkomsten over een concreet onderwerp,
zoals de robuuste ecologische verbindingszone, waar mensen meer eigen belangen hadden, waren ongeveer 400 aanwezigen van de 900 uitgenodigden.
Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
Er komen verschillende groepen burgers af op de georganiseerde bijeenkomsten. Uit het verslag van publieksbijeenkomst op 16 februari 2004 in Rheezerveen bleek dat zowel “bewoners, bouwvakkers, agrariërs, een apotheker, vertegenwoordigers van plaatselijk belang, jonge mensen en gepensioneerden” op
de bijeenkomst afkwamen. Aan jongeren wordt speciaal aandacht besteed door de bijeenkomsten op
scholen te organiseren en speciale extra’s te organiseren, zoals een buffet en een toneelvoorstelling. Dit
lijkt een positief effect te hebben op het bereik van jongeren.
5.5 Conclusie
In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen op een rijtje gezet.
Samenvatting
De huidige vorm van burgerparticipatie in Hardenberg is het raadplegen van burgers via kleinschalige participatietrajecten, waarbij de gemeente direct contact heeft met haar burgers. In het verleden (tot 2002)
was er sprake van cliëntparticipatie door overleg te hebben met georganiseerde burgers. Dit veranderde
doordat de participatie van burgers steeds belangrijker werd vanwege de dualisering.
De gemeenteraad wilde haar informatie niet via het college en ambtenaren ontvangen, maar rechtstreeks
via de individuele burger. Na 2002 is er sprake geweest van een inhaalslag om ook individuele burgers te
betrekken bij het beleid. Na goede ervaringen van de gemeenteraad bij het betrekken van individuele en
georganiseerde burgers bij het opstellen van de toekomstvisie voor Hardenberg besloot zij om vaker trajecten te doen waarin met de bevolking gepraat wordt om te horen wat er leeft.
Volgens de raad toonde het participatietraject over de toekomstvisie hoe de duale verhouding tussen
raad en college vormgegeven kan worden. Het ontwikkelen van de toekomstvisie (vanaf 2002) samen met
burgers is een duidelijk breekpunt geweest tussen clienten- en burgerparticipatie.
49
Hardenberg zet veel verschillende middelen in bij hun burgerparticipatie, waaronder expertmeetings, inloopbijeenkomsten, huiskamergesprekken en discussiebijeenkomsten. De gemeente ontwikkelt hierbij
een eigen werkwijze. In de visie en besluitvorming van Hardenberg is te zien dat zij zowel georganiseerde
als individuele burgers wil betrekken bij beleidsvorming. Hieruit blijkt dat burgerparticipatie dus niet in de
plaats van cliëntenparticipatie is gekomen, maar hierop een aanvulling is.
Het motief om burgers meer en meer te betrekken bij het beleid van de gemeente is dat de gemeente
Hardenberg graag bekend wil staan als een actieve gemeente, die zichtbaar is voor hun burgers. Het betrekken van burgers bij het beleid is afhankelijk van het onderwerp. In het ene geval neemt de gemeente
in een vroeg stadium het initiatief voor burgerparticipatie en in het ander geval infomeren zij alleen de
burgers.
Om goede contacten te onderhouden met de “ogen en oren” van de samenleving (wijkverenigingen en
organisaties van plaatselijk belang) heeft de gemeente drie contactambtenaren aangesteld.
Zij zijn intermediair tussen de gemeente en de bovengenoemde organisaties. De ambtenaren hebben regelmatig gesprekken met de organisaties om knelpunten en ideeën te inventariseren.
Tabel 5.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Hardenberg
Thema
Deelaspecten
Toekomstvisie
Vormgeving
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
Inhoudelijk argument
Agendavorming, beleidsvoorbereiding en –evaluatie
Informeren, raadplegen en coproduceren
individuele en georganiseerde burgers
Incidenteel (mogelijk in de toekomst permanent)
Massaal en kleine groepen
Ontwikkeling
CP
BP
OP
Van oudsher
Toekomstvisie: vanaf 2002
Nvt
Oorzaken
visie en besluitvorming
Effecten
op betrokkenheid
Inspraakverordening, cliëntenparticipatieverordening, voorstelformat (met daarin de vraag wie betrokkenen zijn), ambitie 49 in
organisatorische inbedding meerjareplan
beleidsterreinen
Contactambtenaren voor plaatselijk belangverenigingen
Concrete (zoals ruimtelijke ordening) en abstracte (zoals toewerkniveau
komstvisie) onderwerpen
identiteit gemeente
vaak kern
Uitgestrekte gemeente met veel kernen, weinig allochtonen, veel
lager opgeleiden, weinig ouderen, goede georganiseerde burgers
op kwetsbare burgers
op beleid
Toekomstvisie: 800, evaluatie: 170, bijeenkomst over ruimtelijke
ordening: 400
Jongeren bereikt via scholen en ludieke acties zoals buffet en
toneel
De toekomstvisie is overgenomen door de gemeenteraad en is
deels uitgevoerd, de evaluatie wordt nu uitgewerkt
Succes- en faalfactoren
Wanneer werkt burgerparticipatie en welke methode kan het best worden ingezet? Volgens geïnterviewden uit Hardenberg is het belangrijk om per keer te bekijken welke werkwijze het best is. En dat is afhankelijk van het onderwerp en de belangen van burgers. De werkwijze, de manier van communiceren,
wordt in Hardenberg vaak samen met Plaatselijk Belang bepaald. Hardenberg vindt het belangrijk om als
gemeente in een vroeg stadium te laten zien waarmee zij bezig is. De beleidskaders die gelden voor een
bepaald project moeten duidelijk worden aangegeven. Mensen moeten het onderwerp herkennen. En
het moet duidelijk zijn dat de plannen bijgesteld kunnen worden naar aanleiding van inbreng van burgers.
50
Participatie in Hardenberg is dus vooral effectief wanneer:
- Het onderwerp concreet is
- Het dicht bij de burger ligt
- De gemeente heldere plannen heeft waarop de burger kan reageren (bijvoorbeeld een keuze uit een
aantal scenario’s)
- De burger individueel aangesproken/uitgenodigd wordt
- Burgers gemotiveerd worden om te participeren, bijvoorbeeld door ‘extra’s’ te organiseren zoals
toneel, film en prijsuitreikingen
- Er kleinschalige bijeenkomsten ter plaatse georganiseerd worden
51
52
6. Hellendoorn in actie
De gemeente Hellendoorn is geselecteerd voor nader onderzoek, omdat het bestempeld is als een “overheidsparticiperende” (zie hoofdstuk 3) gemeente. In Hellendoorn spreekt men liever over overheidsparticipatie dan over burgerparticipatie. Volgens de geïnterviewde ambtenaren is het ideaalmodel dat de
gemeente participeert in initiatieven van burgers in plaats van andersom. In dit hoofdstuk wordt de Hellendoornse aanpak besproken.
6.1 Ontwikkeling naar overheidsparticipatie
In deze paragraaf worden de ontwikkelingen in Hellendoorn geschetst rondom het betrekken van burgers
bij het beleid.
Hellendoornse aanpak in historisch perspectief
Binnen de gemeente zijn verschillende instituties voor cliëntenparticipatie gerealiseerd. Op het gebied
van lichamelijke opvoeding en sport is de Bestuurscommissie Lichamelijke Opvoeding en Sport (BLOS)
sinds 1972 actief als adviescommissie van het College van Burgemeester en Wethouders. Daarnaast is er
een aantal adviesraden, te weten het Gehandicaptenplatform (vanaf 1994), de Cliëntenraad Werk en Inkomen (vanaf 2004), de Jongerenraad en de Seniorenraad (vanaf 2005). Uit de leden van deze adviesraden
is in 2005 een WMO-klankbordgroep samengesteld. Dit overlegorgaan adviseerde de gemeente over de
invoering van de WMO. Bovendien is er een aantal informatiebijeenkomsten georganiseerd rondom dit
onderwerp. Naast de klankbordgroep waren ook andere belangstellenden hierbij welkom. De bijeenkomsten leidde tot de oprichting van een WMO-raad op 1 januari 2008. Deze raad nam de adviestaken over
op het gebied van de WMO van de reeds bestaande adviesraden. De raad wordt ondersteund (o.a. financieel) vanuit de welzijnsorganisaties.
Naast de ontwikkeling van cliëntenparticipatie, zijn er in Hellendoorn ook vormen van burgerparticipatie
ontwikkeld. In 2004 is er bijvoorbeeld een burgerpanel ingesteld. Dit panel wordt ingezet voor de kwaliteitsmeting en -verbetering van de gemeentelijke dienstverlening. Daarnaast is er in 2005 een handleiding
interactief werken opgesteld. Ambtenaren werken vaak interactief bij projecten die de inrichting van de
fysieke ruimte betreffen.
Vanaf 2005 zet de gemeente in op participatie in initiatieven van burgers. Daartoe is in 2005 de Verordening Burgerinitiatief vastgesteld. Burgers kunnen een initiatief op de agenda van de gemeenteraad plaatsen, wanneer het door tenminste 25 personen ondersteund wordt. Verder ging in 2007 het project
‘Hellendoorn in Actie’ van start (zie paragraaf 6.2). Dit project heeft tot doel initiatieven van burgers te stimuleren ter verbetering van de leefomgeving.
Het breukpunt in 2007 geanalyseerd
De overgang van cliënten- naar overheidsparticipatie ligt in 2007 wanneer ’Hellendoorn in actie’ start.
De aanleiding voor dit project ligt in 2004. In dat jaar gaf de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport uit over de teloorgang van normen en waarden in de Nederlandse samenleving. De burgemeester van Hellendoorn wilde weten in hoeverre deze teloorgang ook zijn gemeente
speelde. Er werd een inventarisatie gemaakt van de leefbaarheid. Hieruit bleek dat burgers prettig woonden in Hellendoorn, maar dat men zich zorgen maakte over het verval van normen en waarden. Veel burgers gaven aan dat zij bereid waren om zich in te zetten voor de leefbaarheid. De gemeente wilde deze
houding stimuleren en daarmee is het idee voor ‘Hellendoorn in Actie’ geboren. Dit was de basis voor de
verschuiving van cliënten- naar overheidsparticipatie.
53
Projecten in het kort
Om inzicht te krijgen in de manier waarop Hellendoorn haar burgers betrekt, wordt hieronder een aantal
concrete projecten besproken.
(Her)inrichting van woonomgeving
De gemeente Hellendoorn betrekt haar burgers actief bij de (her)inrichting van de woonomgeving. Dit
gebeurt op voorlichtingsbijeenkomsten en inloopavonden. Het afgelopen jaar vonden er bijvoorbeeld bijeenkomsten plaats rond het Waterplan, de herinrichting van enkele straten, 30 kilometer inrichting in
Hellendoorn en enkele bouwprojecten. Hiervoor zijn alle omwonenden en andere belanghebbenden uitgenodigd. De opkomst verschilde per project en hing soms van praktische zaken af, zoals het tijdstip
waarop de bijeenkomst plaatsvond. Geïnterviewde ambtenaren geven aan dat ze het lastig vinden om een
door burgers gewenste vorm te vinden. Eén van de problemen waarmee ambtenaren geconfronteerd
worden is dat burgers soms liever reageren op een vooropgesteld plan, maar andere keren de voorkeur
geven aan een brainstormsessie. Daarnaast vinden de ambtenaren het belangrijk om alle burgers aan het
woord te laten. Bij grote bijeenkomsten, waar iedereen het woord mag nemen, werkt dit niet. Daarom
wordt ernaar gestreefd om burgers één op één te woord te staan. Uit het Burgerjaarverslag 2007 blijkt
dat de aanwezigen de informatiebijeenkomsten en inloopbijeenkomsten positief hebben ervaren. Bij
sommige bijeenkomsten werd kritiek geuit, bijvoorbeeld over de bouwplannen bij de Beatrixschool en op
het Wijkontwikkelingsplan De Blokken. Dit leidde in de meeste gevallen tot herziening van de plannen.
Dorp- en wijkontwikkelingsplannen
Het afgelopen jaar vonden bijeenkomsten plaats in de dorpen Haarle, Daarle en Daarlerveen over de
dorpsontwikkelingsplannen. In de wijk De Blokken is het Wijkontwikkelingsplan besproken. Diverse kritische reacties leidden tot herziening van de plannen.
Inspraak bij de gemeenteraad
In de loop van 2007 is het inspreekrecht bij de gemeenteraad gewijzigd. Burgers spreken niet meer in tijdens raadsvergaderingen, maar tijdens commissievergaderingen. Van deze inspraakmogelijkheid is in
2007 38 keer gebruikgemaakt, hetzij door individuele burgers, hetzij door instanties of verenigingen.
Daarnaast heeft de raad 333 brieven van burgers, organisaties en maatschappelijke instellingen ontvangen.
Huidige stand van zaken
De gemeente Hellendoorn investeert in de betrokkenheid van burgers. Enerzijds gebeurt dit door middel
van cliëntenparticipatie (in de vorm van de WMO-raad en andere adviesraden). Anderzijds wordt ook ingezet op participatie van zowel individuele als georganiseerde burgers door interactief te werken (burgerparticipatie). Dit betreft voornamelijk informatie- en inspraakbijeenkomsten, waarbij burgers
geïnformeerd worden over de gemeentelijke plannen en waarop een reactie mogelijk is. Er worden vooral
bijeenkomsten georganiseerd over plannen rond de (her)inrichting van woongebieden. Daarnaast zet de
gemeente vooral in op participatie in initiatieven van burgers (overheidsparticipatie). Dit gebeurt onder
andere door het project Hellendoorn in Actie. Dit project heeft zowel binnen de gemeente als daarbuiten
veel publiciteit gegenereerd.
6.2 Vormgeving van Hellendoorn in Actie
In deze paragraaf wordt het meest kenmerkende project van de gemeente Hellendoorn besproken: Hellendoorn in Actie.
Een project uitgelicht: Hellendoorn in Actie
In januari 2007 begon het campagnejaar van Hellendoorn in Actie (HIA). Het project had als doel om de
sociale kwaliteit binnen de gemeente te verbeteren. In dit kader ondersteunde de gemeente initiatieven
om samenwerking tussen burgers te realiseren. Er werden onder andere debatten en campagnes georganiseerd om vrijwilligerswerk aantrekkelijk te maken.
54
Daarnaast participeerde de gemeente in initiatieven van burgers. Hierbij vervulde de gemeente de rol van
procesondersteuner. Het project kende zes thema’s: vitaal platteland, begrip tussen generaties, kunst en
cultuur, natuur en (historisch) landschap, normen en waarden en mantelzorg en vrijwilligerswerk. Elk
thema werd uitgewerkt door een werkgroep. Een werkgroep bestond uit burgers, vertegenwoordigers
van maatschappelijke organisaties en ambtenaren. De werkgroepen organiseerden voor elk thema een
debatavond. Er is bijvoorbeeld een debat geweest tussen jongeren en ouderen over ‘van wie is de straat?’
en er was een debat over ‘mantelzorg, keuze of lot?’
De werkgroepen inventariseerden daarnaast welke initiatieven “op het gebied van noaberschap en sociale
kwaliteit” in Hellendoorn reeds bestonden. Zo ontstond zicht op de zogenaamde ‘zwakke plekken’. Dit
zijn de gebieden waar weinig leefbaarheidsinitiatieven bestaan. Er zijn in de gemeente enkele zwakke plekken aangewezen. Opvallend was dat vooral in de oude kernen veel leefbaarheidsinitiatieven waren ondernomen. De werkgroepen hebben per thema enkele opmerkelijke initiatieven geselecteerd, in totaal 29
initiatieven. Dit werden de ‘parels’ genoemd. Voorbeelden hiervan zijn het Dorpsontwikkelingsplan
Daarle, amateurskunstenaarsfestival Eigen Oogst, de ‘Nacht van de Nacht’ en de Ouderenconsulenten.
Tot slot realiseerden de werkgroepen nieuwe initiatieven. Voorbeelden hiervan zijn een boodschappenbus voor ouderen, de oprichting van ‘steuncirkels’ voor hulpbehoevenden, een samenwerkingsproject
tussen Eigen Oogst en basisscholen en het project “Kattenkwaad” voor prominente inwoners en jongeren. Eind februari 2008 is HIA afgesloten met een slotcampagne, waar ongeveer 350 personen aanwezig
waren. Op deze avond zijn verschillende projecten gepresenteerd en werd bekendgemaakt dat er een
fonds beschikbaar is gesteld voor toekomstige (leefbaarheids)initiatieven van burgers.
Motief van burgerparticipatie
Hellendoorn in Actie is van start gegaan vanwege pragmatische afwegingen. Men wilde het prettige leefklimaat in de gemeente behouden. Hiervoor is sociale cohesie tussen burgers nodig. Een manier om deze
cohesie te realiseren is door samenwerking tussen burgers te stimuleren en initiatieven van hen te ondersteunen. Daarnaast is er een intrinsieke motivatie. De gemeente wil graag dat haar burgers betrokken zijn
bij hun eigen leefomgeving, omdat zij vindt dat burgers in eerste instantie hiervoor verantwoordelijk zijn.
Moment van burgerparticipatie
Bij het project HIA worden burgers ingeschakeld voordat er beleid gemaakt wordt, dus al bij de agendavorming. In feite is het doel van HIA geen politieke participatie maar maatschappelijke participatie: de burger wordt geactiveerd om zich in te zetten voor zijn of haar woonomgeving, zodat de gemeente hierin
niet hoeft in te grijpen. De gemeente biedt ondersteuning, stelt eventueel financiële middelen beschikbaar en nodigt burgers expliciet uit hiervan gebruik te maken. Op die manier bepalen burgers niet alleen
de politieke agenda, maar zijn ze ook betrokken bij de uitvoering van de plannen.
Doelstelling
Burger- en overheidsparticipatie wordt in Hellendoorn gezien als een manier om de potentiële kloof tussen burgers en gemeente te overbruggen. Bovendien hopen de geïnterviewde ambtenaren dat nieuwe
participatievormen, zoals HIA, nieuwe gezichten aantrekt. In de meeste gevallen spreken zij een select
groepje betrokken burgers. Als de inbreng van de burger serieus genomen wordt, levert dit bovendien
een groter draagvlak op voor het beleid, denkt men in Hellendoorn. Hellendoorn in Actie kent een drietal
specifieke doelen: reflectie (bewustwording onder burgers over het belang van de sociale kwaliteit), actie
(het activeren van burgers) en contact (netwerken tussen burgers versterken). Deze vorm van participatie
wordt dus niet alleen gezien als brug tussen burger en gemeente, maar heeft ook een functie als bindmiddel tussen verschillende (groepen) burgers. Een beoogd doel is het verbeteren van relaties tussen burgers
onderling door gezamenlijk met de gemeente projecten aan te pakken (coproductie).
Het bereik van de doelgroep
Bij Hellendoorn in Actie werd geen specifiek doelgroepenbeleid gevoerd. De zes thema’s van het project
waren in principe zo breed mogelijk gekozen, zodat iedereen zich erin zou kunnen vinden.
55
Dus zowel bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties konden initiatieven inbrengen. In de verschillende werkgroepen waren in totaal ongeveer 80 mensen actief. Volgens een geïnterviewde ambtenaar was dit een “behoorlijk representatieve afspiegeling van de bevolking”. De groepen bestonden uit
een aantal individuele bewoners, mensen uit vrijwilligersorganisaties, (semi)professionele organisaties,
vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en een groot aantal zorgaanbieders. Bij voorlichtingsbijeenkomsten en inloopavonden worden vooral omwonenden en experts uitgenodigd.
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
De campagneperiode van Hellendoorn in Actie duurde een jaar en is dus een incidentele vorm. Deze periode werd achteraf te kort bevonden door de ambtenaren. Een bewustwordingscampagne als dit heeft
meer tijd nodig, vinden de betrokkenen. De bedoeling van de campagne was dat burgers de weg naar de
gemeente (als ondersteuner) gemakkelijker weten te vinden. “De bedoeling was dat het project zichzelf
uiteindelijk overbodig zou maken”, merkt een geïnterviewde op. Dit is echter nog niet het geval. Het is
mogelijk dat de vorm op den duur structureel wordt ingevoerd, maar dat is nu nog onbekend.
De initiatieven worden bedacht en uitgevoerd in kleine (werk)groepen. Bij de voorlichtingsbijeenkomsten
en inloopavonden probeert men zoveel mogelijk individueel contact te hebben met de burgers.
6.3 Verklaringen voor burgerparticipatie
In deze paragraaf worden verklaringen gezocht omtrent de ontwikkelingen rond burgerparticipatie in Hellendoorn.
Visie en besluitvorming
De gemeente Hellendoorn beschikt over verschillende verordeningen, waarin haar relatie met burgers is
vastgesteld. Op 18 mei 2004 is de Inspraakverordening vastgesteld. Hierin is vastgelegd hoe ingezetenen
en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. De verordening
Burgerinitiatief is vastgesteld op 20 oktober 2005. De Verordening Cliëntenparticipatie Wet Werk en Bijstand (21 september 2004) stuurt aan op een vergroting van betrokkenheid van cliënten die een uitkering
ontvangen en hun vertegenwoordigers. Op 23 juni 2008 zijn de Verordening Cliëntenparticipatie WSW
en Verordening Maatschappelijke Ondersteuning vastgesteld.
Over Hellendoorn in Actie zijn verschillende notities geschreven, onder andere met de doelstellingen, de
resultaten en evaluaties. De projectleider geeft aan dat het bij dit project niet zozeer de bedoeling is dat er
beleid gemaakt wordt (meedenken), maar dat burgers actief worden (meedoen). Er worden dus alleen
middelen vrij gemaakt ten gunste van initiatieven van de burger. Eén van de respondenten is van mening
dat bij een innovatief project als Hellendoorn in Actie (juridische) inkadering van minder van belang is.
In Hellendoorn wordt vooral cliëntenparticipatie vastgelegd in beleid. Overheidsparticipatie is daarentegen in deze gemeente vooral een manier van werken, die niet in visie en besluitvorming moet worden
vastgelegd, omdat er dan niet flexibel op de initiatieven van burgers en ontwikkelingen in de samenleving
kan worden ingespeeld.
Organisatorische inbedding
Voor Hellendoorn in Actie is budget en capaciteit (een projectleider) vrijgemaakt, evenals voor de leefbaarheidinitiatieven die hieruit voortkwamen. Voor de voorlichtingsbijeenkomsten en inloopavonden zijn
verschillende ambtenaren verantwoordelijk.
De mate van burgerparticipatie verschilt per ambtenaar en per afdeling. De ene ambtenaar is hierin ‘traditioneler’ dan een andere, volgens de respondenten. Toch speelt bij de meeste afdelingen vooral de vraag
hoe burgers geraadpleegd gaan worden en niet zozeer of dit moet gebeuren. Men hoopt dat de manier
van werken bij HIA gemeentebreed wordt ingevoerd, in plaats van binnen één project. Op dit moment is
hiervan nog geen sprake. Niet alle ambtenaren kennen de manier van werken en ook niet iedereen is in
staat om dit toe te passen. Bovendien is er nog onvoldoende afstemming tussen de afdelingen. Elke afdeling kiest een eigen manier om de burgers te betrekken.
56
Dit leidt er soms toe dat burgers overvraagd worden en te vaak uitgenodigd worden voor participatietrajecten.
In Hellendoorn is burger- en overheidsparticipatie (nog) niet structureel ingebed in de organisatie. Het
hangt af van de houding van de verantwoordelijke ambtenaar en afdeling hoe burgerparticipatie wordt
vormgegeven. Hellendoorn in Actie is bewust niet ingebed in de organisatie om flexibel te kunnen reageren op de initiatieven van burgers en maatschappelijke organisaties. Hiervoor is een bepaalde organisatiecultuur nodig, die al in gebed is bij sommige ambtenaren (zoals de projectleider van HIA) en bij anderen
nog niet. De gedeeltelijke cultuuromslag is de reden dat Hellendoorn in Actie nog niet gemeentebreed is
voorgevoerd in de manier van werken en hierdoor (nog) geen permanent karakter kent.
Beleidsterrein en werkniveau
Burgerparticipatie wordt vaak in één adem genoemd met de WMO en leefbaarheid. Maar de respondenten vinden dat burgers eigenlijk bij meer beleidsterreinen betrokken moeten worden. Het ideaal binnen
de gemeente is dat men volgens de manier van HIA op alle beleidsterreinen gaat werken onafhankelijk op
welke beleidsterreinen burgers initiatieven ontplooien.
Op welk niveau burgers worden betrokken, is sterk afhankelijk van het project. Bij herinrichting van wijken
of straten worden altijd de direct betrokkenen (bewoners) uitgenodigd. Daarnaast is er structureel contact met bijvoorbeeld de gehandicaptenraad. Bij dorpsontwikkelingsplannen vinden overlegbijeenkomsten plaats met vertegenwoordigers van plaatselijke organisaties. Bij projecten rond leefbaarheid is er dus
vooral een wijk/ of kerngerichte aanpak. Bij grote projecten (zoals de inrichting van het centrum of het
parkeerbeleid) worden alle burgers uitgenodigd. Toch komen hier vaak alleen “burgers met een brede belangstelling” naartoe. Bij Hellendoorn in Actie ligt de nadruk op het bereiken van individuele burgers.
Daarbij worden ze aangesproken als inwoner van de gemeente Hellendoorn. Bepaalde doelgroepen (vaak
kwetsbare burgers) participeren vooral via cliëntenparticipatie. In de cliëntenraden zitten vertegenwoordigers van verschillende belangenorganisaties. De leden van de WMO-raad zitten er weliswaar op persoonlijke titel, maar worden wel vanuit verschillende doelgroepen gekozen.
Doordat vooral de WMO en leefbaarheid belangrijke beleidsterreinen zijn, is gekozen voor de HIA-aanpak. In deze aanpak staat sociale binding en betrokkenheid bij de leefbaarheid immers voorop.
Typisch Hellendoorn
De gemeente Hellendoorn ligt in het midden van Overijssel, op de grens van Twente met Salland. De gemeente telde op 1 januari 2008 36.000 inwoners (bron: Burgerzaken Hellendoorn). Het bestaat uit de kernen Nijverdal, Hellendoorn, Haarle, Hulsen, Daarle, Daarlerveen en enkele buurtschappen. Hellendoorn is
de oudste kern, Nijverdal de grootste.
Het is een plattelandsgemeente met daarnaast enkele industriële gebieden. De werkgelegenheid is niet
groot, daarom wonen er vooral in de nieuwbouwwijken veel forensen. Uit de inventarisatie bij Hellendoorn in Actie blijkt dat inwoners van Hellendoorn hulpvaardigheid vanzelfsprekend vinden.
Dit zou te maken hebben met de in de regio gewaardeerde noaberplicht. Wel blijkt dit gevoel per wijk te
verschillen. In de nieuwbouwwijken is men minder georiënteerd op andere wijkbewoners dan in de oudere wijken en kleine kernen. De vanzelfsprekende hulpvaardigheid blijkt ook uit het feit dat de verschillende sportverenigingen en buurthuizen in de gemeente weinig gemeentelijke financiering nodig hebben.
Veel werk wordt door vrijwilligers verricht. Bewoners zijn ook actief in kerkgenootschappen en wijkverengingen en Plaatselijk Belangverenigingen. Deze organisaties worden gezien als een belangrijke schakel tussen burgers en gemeentebestuur. Het gemeentebestuur bezoekt de jaarvergaderingen van de Plaatselijk
Belangverenigingen en onderhoudt contact met de besturen en met de wijkverenigingen.
Over de bewoners van Hellendoorn zijn de volgende gegevens bekend: 24.9% van de inwoners was op 1
januari 2008 jonger dan 20 jaar. De groep 20-64 jaar beslaat 59% van de bevolking, terwijl 16,1% ouder is
dan 65 jaar (bron: Burgerzaken Hellendoorn). Op 1 januari 2006 had 5,9% van de inwoners een allochtone
afkomst (CBS, 2007).
57
Ongeveer 2% van de inwoners heeft een bijstandsuitkering en evenzoveel van de inwoners heeft een
werkloosheidsuitkering (CBS, 2007).
Uit de typering van Hellendoorn blijkt dat er sprake is van betrokken burgers, die goed georganiseerd zijn.
Met de besturen van de plaatselijk belangverenigingen en de wijkverenigingen heeft het gemeentebestuur regelmatig contact. Doordat met name de forensen in de nieuwbouwwijken minder hecht zijn, is
het belang van HIA ontstaan. Ook het feit dat het van oudsher in de gemeente gebruikelijk is dat burgers
voor elkaar zorgen en zelf initiatieven ontplooien, dit kan een verklaring zijn voor deze specifieke vorm
(overheidsparticipatie).
Denkbeelden over burgers
Tijdens de interviews is naar voren gekomen dat voor beleidsmedewerkers de inbreng van burgers niet altijd werkbaaris. Burgers, denkt men, beschikken niet altijd over de benodigde specifieke expertise en abstractievermogen. Bovendien hebben ze vaak eigen belangen die ze laten prevaleren boven het algemeen
belang. De respondenten zijn van mening dat burgers meer eigen verantwoordelijkheid zouden moeten
nemen. De gemeente hoeft niet alles op te lossen, vindt men.
Deze gemeentelijke denkbeelden zijn cruciaal voor het ontstaan van Hellendoorn in Actie. Deze manier
van werken is bedoeld om burgers te stimuleren zelf verantwoordelijkheid te nemen om de sociale kwaliteit te verbeteren.
6.4 Effecten van burgerparticipatie
De vraag die aan het slot van dit hoofdstuk gesteld kan worden is wat de gevolgen zijn van burgerparticipatie. Achtereenvolgens komen hier het effect op het draagvlak van beleid, het effect op de betrokkenheid van burgers en het effect op de representativiteit aan de orde.
Effect op draagvlak van beleid
In een rapport “Hellendoorn op de participatieladder” uit 2007 is geconcludeerd dat burgerparticipatie in
Hellendoorn vooral betrekking heeft op projectgebonden planvorming en onderdelen van beleidsuitvoering. Oftewel burgers hebben niet structureel inbreng in het beleid, maar incidenteel. Bovendien leidt de
inbreng in sommige gevallen tot beleidswijzigingen, maar in andere gevallen niet. Dit komt doordat de gemeente een ambivalente houding heeft ten opzichte van burgerparticipatie. Zij vindt het enerzijds belangrijk om de inbreng van burgers te vertalen in concrete maatregelen. Inspraak moet zichtbaar zijn,
want dat maakt de gemeente een geloofwaardige samenwerkingspartner. Anderzijds meent Hellendoorn
dat burgers ook een eigen verantwoordelijkheid hebben, waarbij zij zelf actie moeten ondernemen in
plaats van de gemeente.
Bij Hellendoorn in Actie hoeft de gemeente alleen de oplossing, die burgers zelf aandragen, te ondersteunen. Dit hoeft niet vertaald te worden in beleid en concrete maatregelen. De gemeente moet wel haar organisatievorm aanpassen, zodat zij flexibel kan inspelen op de ideeën van burgers. De gemeente blijft, in
de ogen van de respondenten, immers een actieve en onmisbare scharnier: zij moet initiatieven stimuleren en samenwerkingsverbanden opzetten. Overheidsparticipatie leidt dus niet zozeer tot veranderingen
in het beleid, maar in de organisatievorm.
Effect op betrokkenheid van burgers
Bij de projecten over (her)inrichting van de fysieke omgeving van burgers was de respons van bewoners
over het algemeen vrij hoog. Bij grootschalige projecten, zoals herindelingen, worden altijd de klassieke
platforms geraadpleegd, zoals de gehandicaptenraad. Via scholen worden jongeren betrokken bij projecten in de omgeving van het schoolgebouw. In sociaal-economisch zwakkere wijken blijkt de participatiegraad vaak juist hoog. Een geïnterviewde vermoedt dat dit komt omdat deze bewoners meer betrokken
zijn bij de straat/buurt. In de Kruidenwijk (nieuwbouw) is de participatie veel lager. Bij projecten die mensen direct aangaan (eigen straat/wijk) is men redelijk tevreden over de opkomst.
58
Op meer algemene informatieavonden was de belangstelling geringer. Daar ziet men toch steeds weer
dezelfde personen.
Hellendoorn in Actie leverde in elk geval betrokkenheid op bij diegenen die binnen het project actief zijn
geweest. De burgers, die in de werkgroepen een bijdrage hebben geleverd, waren echter vaak al betrokken voordat HIA ontstond. Het heeft hun betrokkenheid wel vergroot en het heeft geleid tot meer professionalisering en intensivering van samenwerkingsverbanden. Het heeft echter niet zozeer geleid tot
activering van voorheen niet-actieve inwoners. Maar, volgens de respondenten, is het te vroeg om daar nu
al conclusies uit te trekken. Volgens hen duurt het meer dan een jaar om nog niet actieve burgers te betrekken. Een interessante opmerking van een respondent was dat burgers soms ‘participatiemoe’ lijken te
zijn. Juist doordat de gemeente haar burgers actief probeert te betrekken, zouden sommigen overvraagd
worden. Hierdoor zou de participatie juist afnemen, in plaats van toenemen. Andersom geldt in ieder
geval dat de ambtenaren meer betrokken werden bij (projecten van) burgers en beter weten wat er bij
burgers leeft.
Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
In Hellendoorn wordt bewust geen doelgroepenbeleid gevoerd. Men gaat ervan uit kwetsbare groepen
burgers beter te bereiken zijn via hun vertegenwoordigers. Zij vinden de inzet van maatschappelijke organisaties, die voor de belangen van kwetsbare doelgroepen opkomen, cruciaal. Zij krijgen een belangrijke
stem via cliëntenparticipatie. De samenwerking met bepaalde doelgroepen (o.a. jongeren, ouderen)
wordt onder andere gezocht via de welzijnsorganisatie De Welle. In een eerder onderzoek naar cliëntenen burgerparticipatie in Hellendoorn wordt echter geconcludeerd dat de verschillende cliëntenplatforms
niet altijd een voldoende afspiegeling zijn van individuele cliënten.
Het lijkt erop dat HIA niet effectief is voor het bereiken van kwetsbare burgers. Het zijn vaak toch de al bekende gezichten en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties die deelnemen aan de werkgroepen en initiatieven nemen. Een deel van deze initiatieven is echter wel gericht op de ondersteuning
van kwetsbare burgers, bijvoorbeeld ouderen.
6.5 Conclusie
In deze paragraaf wordt een samenvatting gegeven van de werkwijze, oorzaken en gevolgen van de Hellendoornse overheidsparticipatieaanpak. Ook worden de succes- en faalfactoren benoemd.
Samenvatting
In Hellendoorn kiest men ervoor om te participeren in initiatieven van burgers. Om deze initiatieven te
stimuleren en ondersteunen is het project Hellendoorn in Actie in het leven geroepen. In dit project hebben werkgroepen, bestaande uit burgers, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en ambtenaren, burgerinitiatieven in kaart gebracht. Daarnaast hebben zij nieuwe initiatieven bedacht en
uitgevoerd. Op die manier ontstond er een coproductie tussen gemeente en haar burgers. Deze vorm is
ontstaan doordat de gemeente en burgers zich zorgen maakten over mogelijk leefbaarheidsverval. Om de
prettige sfeer te behouden is sociale cohesie tussen burgers nodig. De gemeente zag hierin een coördinerende, stimulerende en ondersteunende taak voor zichzelf weggelegd.
59
Tabel 6.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Hellendoorn
Thema
Deelaspecten
Hellendoorn in actie
Vormgeving
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
Intrinsieke waarde en pragmatische afwegingen
Alle fasen, met name agendavorming en beleidsuitvoering
Coproduceren
Individuele burgers en maatschappelijke organisaties
Incidenteel, wellicht in de toekomst permanent
Kleine groepen
Ontwikkeling
CP
BP
OP
Jaren ‘90
Interactief werken: 2005
Hellendoorn in actie: idee 2004 / uitvoering 2007
Oorzaken
visie en besluitvorming
Effecten
op betrokkenheid
Verschillende cliëntenparticipatieverordeningen, inspraakverordening, verordening burgerinitiatief. HIA is een werkmethode, die niet
vastgelegd kan worden omdat het flexibiliteit vereist
organisatorische inbedding Er is een projectleider voor HIA aangesteld, overige participatie van
burgers hangt af van de instelling van de ambtenaar/afdeling. Hierdoor is de inbreng van burgers nog niet structureel ingebed en worden zij soms overvraagd
beleidsterreinen
WMO, leefbaarheid
werkniveau
Verschillende niveaus
identiteit gemeente
Gemeenten met verschillende kernen, vooral in de oude kernen zijn
burgers sterker georganiseerd dan in de nieuwbouwwijken
overig
Gemeentelijke denkbeelden over burgers (met name wat betreft betrokkenheid en zelfredzaamheid)
op kwetsbare burgers
op beleid
Werkgroepen (ongeveer 80 personen) waren erg betrokken, vaak wel
dezelfde gezichten als voorheen. Slotmanifestatie HIA ongeveer 350
personen.
Geen direct effect, kwetsbare burgers worden via hun vertegenwoordigers bereikt (cliëntenparticipatie)
Soms effect, soms niet. HIA heeft vooral invloed op organisatievorm
en niet zozeer op het beleid.
Succes- en faalfactoren
Er kunnen enkele factoren aangegeven worden, die een rol hebben gespeeld in de ontwikkelingen van
participatie in Hellendoorn.
Gebrek aan afstemming
De verschillende vormen van participatie zijn in Hellendoorn (nog) niet op elkaar afgestemd. Daardoor
krijgen inwoners soms ook een overdosis aan inspraak mogelijkheden, wordt gesuggereerd. Een valkuil
die in het kader van burgerparticipatie genoemd werd in de interviews, is dat de gemeente niet teveel tegelijk moet willen. Zo konden burgers op een zeker moment tegelijkertijd meepraten over zwembad,
rijksweg en centrum. De opkomst is dan laag. Er lijkt een zekere mate van verzadiging bij de burgers op te
treden, denken de respondenten. Ook stelt het evaluatierapport van Hellendoorn in Actie dat de samenwerking tussen verschillende afdelingen meer aandacht moet krijgen. In de werkplannen van andere gemeentelijke medewerkers was niet voldoende ruimte voor medewerking aan het project.
Capaciteit
Als valkuil van burgerparticipatie wordt genoemd dat je een lange adem moet hebben voor projecten
waar de burger mee doet. Daarbij moeten burgers goed op de hoogte worden gehouden van de concrete
stand van zaken. In het burgerjaarverslag staat dat er wel eens een wat grote tijdspanne is tussen het moment van inspreken en de daadwerkelijke realisatie. Daarover moet goed gecommuniceerd worden. Ook
zijn respondenten van mening dat er niet in elke begroting voldoende rekening wordt gehouden met
deze lange tijdspanne.
60
Tijd is niet alleen geld, maar ook capaciteit, en dat moet niet vergeten worden bij participatieprojecten,
vindt men.
Actieve betrokkenen/aanjagers
Bij verschillende projecten is een succesfactor de grote betrokkenheid van bestuurders (met name de
burgermeester) geweest, evenals de grote hoeveelheid tijd en energie die door sommige ambtenaren in
de projecten is gestoken.
Publiciteit
Het project leverde veel publiciteit en (wetenschappelijk) onderzoek op. Dit gaf een extra stimulans om
het project op een goede manier vorm te geven. De gemeente wil graag een voorbeeldfunctie gaan vervullen voor andere gemeenten wat betreft overheidsparticipatie.
61
62
7. Deventer Wijkaanpak
De gemeente Deventer is geselecteerd voor nader onderzoek omdat het bestempeld is als een “Wijkaanpakker” (zie hoofdstuk 3). In 1992 is Deventer gestart met de wijkaanpak. Door de jaren heen bleef Deventer haar aanpak continue innoveren en verbeteren. De vernieuwende en effectieve aanpak leidde tot
landelijke bekendheid. Maar Deventer is ambitieus en nog niet tevreden: zij blijft haar aanpak om burgers
te betrekken bij het beleid doorontwikkelen. Daartoe is er in januari 2008 een participatieladdernota vastgesteld en daarnaast wil de gemeente met de wijkaanpak ook sociale problemen gaan aanpakken. In dit
hoofdstuk wordt bekeken hoe de gemeente gestart is met de Deventer aanpak, waarom hiervoor gekozen
is en wat de effecten hiervan zijn.
7.1 Ontwikkeling naar bewonersparticipatie
In deze paragraaf wordt beschreven hoe burgerparticipatie zich in de gemeente Deventer heeft ontwikkeld.
Burgerparticipatie in historisch perspectief
Burgerparticipatie heeft zich in Deventer naast cliëntenparticipatie ontwikkeld. Vanaf het begin van de
jaren ’90 zijn er cliëntenraden ingesteld en is de Deventer wijkaanpak ontwikkeld. In eerste instantie ontstonden de gehandicaptenraad en de cliëntenraad van de sociale dienst. Later zijn er ook andere adviesen cliëntenraden in Deventer ontstaan. Recent zijn de cliëntenraad van de sociale dienst en de gehandicaptenraad omgevormd tot een WWB-cliëntenraad en een adviesraad WMO. Laatstgenoemde raad is
relatief laat, op 1 spetember 2008, geïnstalleerd. Hierin zijn verschillende groepen (vanuit de zes inhoudelijke clusters) vertegenwoordigd.
De reden voor de ontwikkeling van de wijkaanpak was een toename van leefbaarheidsproblemen in een
aantal wijken. Het lukte de gemeente niet om deze problemen te verminderen. Mogelijk werd dit veroorzaakt door de afstand tussen burgers en bestuur. Voor ambtenaren was het destijds niet vanzelfsprekend
om contact te hebben met burgers. Hierdoor waren zij slecht op de hoogte van de problemen waarmee
burgers met name in de probleemwijken te maken hadden. Om de leefbaarheidsproblemen aan te pakken en tegelijkertijd de kloof tussen burgers en bestuur te dichten werd er gekozen voor een aanpak op
wijkniveau. Hierbij werden de bewoners actief betrokken. De gedachte was dat wijkbewoners zelf de
meeste kennis hebben over de problemen en mogelijke oplossingen in hun wijk (de burger als deskundige). De gekozen benadering vroeg om een omslag in de manier van werken binnen de gemeente en een
andere houding van ambtenaren. Uit een brochure over de wijkaanpak (Deventer, 2005a) blijkt dat het
“voor ambtenaren nu veel vanzelfsprekender (is) om in gesprek te gaan met bewoners dan dat 15 jaar geleden het geval was”. De Deventer wijkaanpak werd gezien als een succes en oogstte landelijke waardering.
In 2005 zijn Deventer en Bathmen samengevoegd. Vanaf dat moment ging met de wijkaanpak van Deventer ook in Bathmen gebruiken. Bovendien besloot het nieuwe college om burgerparticipatie opnieuw op
de agenda te plaatsen. Vanaf dat moment is de gemeente actief bezig om opnieuw een voorbeeldfunctie
te zijn voor andere gemeenten. De inzet werd beloond want in 2006 werd het project Kolonisten van de
Rivierenwijk derde van de Burgerparticipatieprijs, die uitgeschreven was door het ministerie van VROM.
Verder heeft de gemeente een Dag van de Dialoog trachten te organiseren in 2007, maar doordat een te
lage opkomst verwacht werd, is deze dag geannuleerd. In de plaats daarvan vindt het project Toekomstvisie 2030 plaats (zie hieronder). In 2008 is het beleidsplan WMO opgesteld. Hierin staat dat de gemeente
de inbreng van burgers bij de ontwikkeling en uitvoering van het beleid wil bevorderen door burgers te
ondersteunen en faciliteren. Daarnaast wil de gemeente activering van inactieve en kwetsbare burgers
door middel van een activeringsoffensief in 2008 en aanpassing van de wijkaanpak.
63
Tenslotte is er sinds 2005 tweewekelijks een politieke markt waar raadsleden en burgers zich buigen over
verschillende onderwerpen. Aanvullend daarop is de “Gastvrije raad”; zeven keer per jaar organiseert de
raad een ontmoeting met een groep willekeurige burgers.
Het breekpunt in 1992 geanalyseerd
Zoals gezegd ontwikkelden cliëntenparticipatie en burgerparticipatie zich parallel in Deventer vanaf het
begin van de jaren ‘90. Vergeleken met andere gemeenten liep Deventer voorop met de ontwikkeling van
burgerparticipatie. De belangrijkste reden om burgerparticipatie in te voeren was de verminderde leefbaarheid in enkele wijken. Sinds die tijd wijzigden zowel de cliënten- als burgerparticipatie minimaal. Er is
bijvoorbeeld door wetgeving een nieuwe cliëntenraad ontstaan, de adviesraad WMO, en de wijkaanpak
werd steeds verder geoptimaliseerd, maar de ideeën en aanpak veranderden niet. Pas vanaf 2005 staat
burgerparticipatie opnieuw in de schijnwerpers bij de bestuurders van Deventer.
Projecten in het kort
In Deventer is in de afgelopen jaren in een aantal projecten verdere ervaring opgedaan met burgerparticipatie, zowel in fysieke als in sociale projecten. Onderstaand wordt een aantal projecten kort benoemd. De
Deventer Wijkaanpak wordt in paragraaf 7.2 nader uitgelicht:
• Visie Binnenstad Zuid
Voor de ontwikkeling van de visie op de binnenstad Zuid is er een binnenstadsdag georganiseerd. Belangstellenden konden informatie verkrijgen en discussiëren met ambtenaren en bestuurders.
• Kolonisten van de Rivierenwijk
Kolonisten van de Wijk is een methodiek voor bewonersparticipatie bij herstructurering van een wijk. In
Deventer is deze methodiek ingezet bij de herstructurering van de Rivierenwijk. De bewoners kregen, net
als vroegere kolonisten, zeggenschap over de inrichting van hun woning, woonomgeving en hun leven. De
wijkvernieuwingsplannen werden besproken tijdens bewonersvergaderingen. Vervolgens werd er een
visie voor de Rivierenwijk gemaakt, bestaand uit een lijst met uitgangspunten van de bewoners voordat
de wijkvernieuwing plaatsvond (de zogenaamde Meetlat). Deze visie werd bij mensen thuis aan de keukentafel opgesteld.
• Toekomstvisie Deventer 2030
Op dit moment wordt de Toekomstvisie 2030 uitgewerkt. De startnotitie onderscheidt vier fasen: de verkenningsfase, de interactieve fase, de synthese en de besluitvormingfase. De interactieve fase kent 7 sporen: follow up gesprekken, 21-minuten-voor-2030, de jeugd mag het zeggen, aan het woord in de wijk,
hart voor Deventer in 2030, verbeelding van 2030 en open podium/speakers corner.
Huidige stand van zaken
Volgens de respondenten heeft Deventer ambitie als het gaat om burgerparticipatie. Er zijn verschillende
interactieve projecten waarmee de gemeente haar burgers wil betrekken bij de beleidsvorming. Maar
voorop staat de Wijkaanpak. Deventer heeft ervoor gekozen deze aanpak langdurig, structureel en voor
alle wijken te realiseren. Volgens de respondenten is de wijkaanpak succesvol gebleken: de relatie met
burgers is verbeterd, de lijnen zijn kort en bewoners hebben het gevoel dat ze serieus worden genomen.
Dat burgerparticipatie een belangrijk onderwerp is voor de gemeente blijkt uit de nota Participatieladder
van januari 2008. De ambitie van de gemeente is ten aanzien van burgerparticipatie is daarin als volgt verwoord: ''Deventer beleid en uitvoering komen tot stand in echte samenspraak met onze bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties en instellingen. Wij zijn van meet af aan helder in de mate
waarin en de terreinen waarop zij invloed en zeggenschap kunnen uitoefenen”.
Ook in de WMO-beleidsnota en de startnotitie voor de toekomstvisie wordt veel aandacht besteed aan
de betrokkenheid van burgers. Dit zijn echter alleen nog plannen en ambities.
Het is de vraag hoe dit wordt uitgewerkt en welke invloed burgers daadwerkelijk krijgen. Wordt het een
succes, zoals Kolonisten van de wijk, of een fiasco, zoals de Dag van de Dialoog?
64
7.2 Vormgeving van burgerparticipatie
In Deventer bepaalt elke wijk zelf welke maatregelen of plannen worden uitgevoerd om de leefbaarheid te
vergroten. In deze paragraaf wordt deze wijkaanpak nader bekeken.
De wijkaanpak uitgelicht
Elke wijk van Deventer heeft een vast aanspreekpunt voor haar bewoners: het wijkkoppel. Dit bestaat uit
een wijkmanager en een wijkopbouwwerker. Bewoners kunnen rechtstreeks met het wijkkoppel contact
opnemen, wanneer zij problemen en ideeën willen bespreken die te maken hebben met de leefbaarheid.
In veel gevallen kan de wijkmanager direct actie ondernemen. Hij of zij wijst dan bijvoorbeeld een (gemeentelijke) dienst of instelling op zijn verantwoordelijkheid. Het wijkkoppel organiseert daarnaast allerlei activiteiten en bijeenkomsten om burgers te betrekken bij hun leefomgeving. Elk jaar krijgen de
bewoners een wijkbudget en samen met het wijkkoppel stellen zij een wijkprogramma op. Een wijkprogramma is een tweejaarlijks overzicht van projecten voor de wijk en bijbehorende budgetten.
Niet alleen de wijkkoppels zijn vanuit de gemeente betrokken bij de wijkbewoners. Elke wijk heeft bovendien een eigen wethouder. De zogenaamde wijkwethouder is bestuurlijk verantwoordelijk voor zijn of
haar wijk. Wanneer er problemen zijn, neemt de wijkwethouder het initiatief om de zaak weer vlot te
trekken. De wijkwethouder bespreekt de voortgang van het wijkprogramma met het wijkteam en in het
college van burgemeester en wethouders.
Daarnaast hebben alle politieke partijen contactraadsleden voor de wijken benoemd. Zij informeren over
wat er in de wijken leeft en wat de effecten zijn van gemeentelijk beleid.
Ook kent elke wijk kent een wijkteam of dorpenplatform, bestaande uit een aantal actieve bewoners. Het
team of platform heeft verschillende functies. Allereerst signaleren en bespreken de leden en actuele ontwikkelingen of kwesties die in de verschillende buurten of in de wijk als geheel leven. Daarbij is het wijkteam /dorpenplatform ook gesprekspartner voor politici, bestuurders en instellingen. Indien nodig
onderhandelt het team met hen over de dienstverlening en activiteiten in de wijk of het dorp. Het wijkteam/dorpenplatform is verder verantwoordelijk voor het vaststellen van het wijkprogramma. Vaak is het
nodig een probleem of idee nader uit te werken. In zo'n geval vormt een aantal bewoners samen een taakgroep. Afhankelijk van het onderwerp kan het zijn dat ook niet-bewoners deel uitmaken van de taakgroep,
zoals de opbouwwerker, een politieagent of iemand van een woningbouwvereniging.
De ambtenaar wijkaanpak geeft aan dat er grote verschillen in participatie zijn per wijk. Zo gaat het in het
buitengebied bijzonder goed en moet in een achterstandswijk als de Rivierenwijk het opbouwwerk worden ingeschakeld om bepaalde (kwetsbare) groepen te benaderen. Het is vooral moeilijk om deze kwetsbare groepen te betrekken bij de wijkplatforms, in de taakgroepen zijn zij meestal wel vertegenwoordigd.
Momenteel beperkt de wijkaanpak zich tot de leefomgeving (“Wat wil je doen voor de buurt?”). De volgende stap is dat de gemeente de betrokkenheid van mensen bij hun buurt en de sociale samenhang wil
bevorderen (“Wat wil je doen voor je buurtgenoten?”). Deze verandering sluit aan op het toenemend
maatschappelijk belang van de informele zorg, dat ook tot uiting komt in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning.
Motief van burgerparticipatie
De gemeente Deventer is in het kader van het toenmalige Sociale Vernieuwingsbeleid in 1992 gestart met
de wijkaanpak. Er is voor deze aanpak gekozen omdat de afstand tussen burger en bestuur als te groot
werd ervaren. Bovendien hadden ambtenaren te weinig kennis over de (problemen en mogelijke oplossingen in de) leefomgeving van burgers. Daarom kregen burgers meer verantwoordelijkheid en zeggenschap over hun eigen leefomgeving via de wijkaanpak. Daarmee heeft de keuze voor de Wijkaanpak deels
een intrinsieke waarde: het zou tot een vermindering van de afstand tussen burgers en bestuur moeten
leiden. Daarnaast is er een pragmatische afweging voor de keuze voor Wijkaanpak; bewoners zijn dé deskundigen als het gaat om de leefbaarheid van de eigen woonomgeving.
65
Moment van burgerparticipatie
Voor de wijkaanpak geldt dat de bewoners op ongeveer alle momenten worden betrokken. Zo worden zij
betrokken bij de agendavorming doordat er tweejaarlijks een onderzoek plaatsvindt naar de ervaren knelpunten en wensen. Ook zijn ze betrokken bij de beleidsvoorbereiding en besluitvorming (in de wijkteams)
en in de beleidsuitvoering (in de taakgroepen).
Doelstelling
In het geval van de Deventer wijkaanpak zijn bewoners verantwoordelijk voor de eigen leefomgeving. De
gemeente wil dan ook dat burgers alle burgers participeren. Het gaat daarbij niet alleen om adviseren en
consulteren maar ook om coproduceren. Via de wijkaanpak hebben alle wijkteams immers zeggenschap
over de invulling van het wijkbudget.
Het bereik van de doelgroep
De wijkaanpak richt zich op de bewoners van een wijk. Uit onderzoek (Oude Vrielink en Wijdeven, 2008)
is gebleken dat 8% van de inwoners van de participeert in de wijkaanpak, terwijl 70% van de bevolking de
wijkaanpak kent. De voornaamste reden om niet betrokken te zijn bij de wijkaanpak is gebrek aan tijd
(30%) en interesse (24%). Verder bleek dat de Wijkaanpak moeite heeft om jongeren en allochtonen te
bereiken. De wijkteams zijn vooral samengesteld uit hoogopgeleide mannen van boven de 40 met een betaalde baan of gepensioneerd. De samenstelling van de taakgroepen is onvoldoende bekend.
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
De wijkaanpak wordt permanent uitgevoerd over de afgelopen zestien jaar. De groepsgrootte is wisselend
en afhankelijk van de verschillende fasen van de wijkaanpak en het uitvoeringsniveau.
7.3 Verklaring voor burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt bekeken wat de oorzaken zijn voor wijze waarop Deventer haar burgers bij het
beleid betrekt.
Visie en besluitvorming
Aan de wijkaanpak ligt de nota Sociale Vernieuwing uit 1991 ten grondslag. Verder zijn er meerdere notities naar aanleiding van moties, onderzoeken en herindelingen, zoals de notitie “de raad en de wijkaanpak” uit 2003, een notitie over de werkwijze van de wijkaanpak uit 2005, een nota van januari 2006 in
verband met de gemeentelijke herindeling van 2005 en een rapportage van verschillende onderzoeksresultaten ten aanzien van de wijkaanpak uit 2006.
Daarnaast kent de gemeente Deventer een verordening burgerinitiatief (2003). Het verzoek om een onderwerp op de agenda te krijgen, moet door driehonderd initiatiefgerechtigden worden ondersteund.
Voor wijkteams geldt dat een verzoek van een wijkteam door 150 initiatiefgerechtigden moet worden ondersteund en minstens de helft van een wijkteam moet achter het verzoek staan. Van dit recht wordt volgens de respondenten spaarzaam gebruikt gemaakt. Via de website van de gemeente Deventer zijn 4
burgerinitiatieven te traceren die in 2007 en 2008 zijn ingediend. Volgens de respondenten heeft dit
onder andere te maken met het feit dat veel zaken of via de wijkaanpak of via de politieke markt worden
aangepakt of op de agenda komen.
In het collegeakkoord 2005-2010 kwam burgerparticipatie weer expliciet op de agenda:
“Het beeld van de gemeente wordt in hoge mate bepaald door de wijze waarop wij de burgerparticipatie vorm en
inhoud geven en communiceren. Wij realiseren in deze collegeperiode een kwaliteitsslag in de manier waarop wij
(…) met de samenleving communiceren. Dit betekent toepassing van een ‘participatieladder’” (Deventer,
2005b). In januari 2008 is de nota participatieladder vastgesteld. Hierin is men kritisch over de mate van burgerparticipatie tot dan toe: “Toch wordt er bij de ontwikkeling van beleid niet structureel stil gestaan bij de vraag
welke vorm van participatie voorstellen en plannen kunnen verbeteren en beter kunnen laten aansluiten bij de
wensen en verwachtingen van de inwoners.”
66
De ambitie van de gemeente ten aanzien van burgerparticipatie is als volgt verwoord: ''Deventer beleid en
uitvoering komen tot stand in echte samenspraak met onze bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties en instellingen. Wij zijn van meet af aan helder in de mate waarin en de terreinen waarop zij invloed en
zeggenschap kunnen uitoefenen”.
De nota stelt dat burgerparticipatie vooral wordt ingezet voor een beter resultaat, meer draagvlak of het
creëren van begrip. De nota zegt zelfs dat participatie geen doel op zich is. De indruk ontstaat daarmee
dat het de gemeente Deventer niet gaat om werkelijk meer ruimte aan burgers te geven en meer democratisch te opereren maar vooral om draagvlak voor beleid. Over de nota zijn de meningen van de respondenten verdeeld; legt deze nota nu alleen vast wat al gemeengoed is in de gemeente of houdt het een
fundamenteel andere vorm van werken in? Voor de uitvoering van deze nota is een groot aantal sessies
gepland met ambtenaren. Het team communicatie verzamelt 20 best practises met slaag- en faalfactoren
en maakt op basis daarvan een handleiding voor ambtenaren. Overigens gaat het bij deze ladder niet alleen om participatie van burgers, ook anderen kunnen gevraagd worden te participeren in bijvoorbeeld
beleidsontwikkeling zoals ondernemers, verenigingen en georganiseerde groepen.
Uit de besluitvorming blijkt dat Deventer jarenlang vooral aandacht heeft besteed aan de wijkaanpak. Pas
recent met de nota participatieladder wordt ook geprobeerd om burgers niet alleen aan te spreken als bewoner.
Organisatorische inbedding
Het team Wijkaanpak is ondergebracht in de StadThuis, waarin alle contacten met burgers zijn ondergebracht. Dit kan iets zeggen over de betekenis van de wijkaanpak, namelijk dat deze vooral is gericht op het
verbeteren van de relatie bestuur-burger en minder op het verhogen van het democratische gehalte. Een
ander onderdeel van de eenheid StadThuis is de cluster publiekszaken met daaronder vallend onder andere het team communicatie. Dit team is verantwoordelijk voor de implementatie van de nota participatieladder.
Uit de organisatorische inbedding blijkt dat slechts een beperkt deel van de organisatie verantwoordelijk
is voor de participatie van burgers. Dit kan een oorzaak zijn voor dat tot voor kort burgers vooral met de
wijkaanpak werden betrokken.
Beleidsterreinen en werkniveau
Burgerparticipatie in de gemeente Deventer vindt, via de wijkaanpak, voornamelijk plaats op het terrein
van leefbaarheid in de (eigen) woonomgeving. Volgens de respondenten is het eenvoudiger om burgers
te betrekken bij concrete projecten die hen direct aangaan. Zodra het om meer abstracte projecten gaat
die ver afstaan van de dagelijkse realiteit van burgers, wordt het moeilijk om burgers te betrekken. Voorbeeld daarvan is de Dag van de Dialoog, over de toekomst van Deventer. Daarvoor zijn 600 inwoners aangeschreven om deel te nemen aan een discussie over de toekomst van Deventer. Vanwege te weinig
aanmeldingen is dit initiatief afgeblazen.
Het werkniveau is met name de wijk, voor wat betreft de wijkaanpak. Toch geldt ook dat via de wijkaanpak
vooral op het niveau van de buurt wordt geopereerd. Om te zorgen dat de wijkaanpak vooral “doen” blijft
en er niet nodeloos veel overlegd wordt, vindt de afstemming en het overleg plaats op het niveau van de
wijk. Momenteel zijn er zo’n 150 taakgroepen in Deventer actief, met onderwerpen variërend van hondenpoep, tot speeltuintjes, weerbaarheidstrainingen en parkeerbeleid.
De gemeente wilde graag het contact met haar burgers verbeteren. Het door de gemeente gekozen beleidsterrein (leefomgeving) en werkniveau (de wijk) zijn passend voor deze doelstelling. Burgers worden
echter hierdoor minder betrokken bij andere beleidsterreinen en werkniveaus.
Identiteit van de gemeente en relatie met burgers
Deventer is een middelgrote stad en telde op 1 januari 2005 96.540 inwoners (CBS, 2007). De gemeente
bestaat naast de stad Deventer, na de herindeling, uit de plaatsen Diepenveen (in 1999) en Bathmen
67
(in 2005). 12% van de inwoners woont in een niet-stedelijk gebied. Ruim dertig procent is jonger dan 25
jaar terwijl bijna vijftien procent ouder is dan 65 jaar. Van de inwoners is 21% allochtoon, waarvan 12,4 %
niet-westers. De meeste niet-westerse allochtone Deventernaren zijn afkomstig uit Turkije. Daarnaast is
ruim 9 % van de bevolking afhankelijk van een uitkering, waarvan de meesten een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen.
De gemeente Deventer bestaat uit de volgende kernen: Bathmen, Colmschate, Deventer, Diepenveen,
Lettele, Okkenbroek en Schalkhaar. De kleinere, landelijke kernen, kenmerken zich door een grote sociale
cohesie. Daarnaast kent Deventer ook een aantal probleemwijken, waarvan de Rivierenwijk door het Ministerie van VROM is aangewezen tot krachtwijk. In de Rivierenwijk is bijna 50% van de inwoners van nietwesterse afkomst. Daarnaast is er een grote nieuwbouwwijk, de Vijfhoek.
De samenstelling van het college van B & W en de raad is sinds 2005 als volgt. De grootste partij is de
PvdA (10 zetels) gevolgd door Groen Links (6 zetels), het CDA en de Algemeen Plaatselijk Belang (beiden
5 zetels), VVD (4 zetels), Algemeen Deventer Belang (ADB), de SP en D66 (2 zetels) en de Christen Unie (
1 zetel). Er zijn vijf wethouders: de PvdA leverde 2 wethouders, de VVD, het CDA en Groenlinks één wethouder.
7.4 Effecten van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt nagegaan wat de effecten van de wijkaanpak zijn voor de draagvlak voor beleid,
betrokkenheid en representativiteit.
Effecten op draagvlak voor beleid
Het is moeilijk te zeggen in hoeverre burgers in Deventer werkelijk invloed hebben op beleid. Als het gaat
om de wijkaanpak en dus de leefbaarheid in de eigen omgeving gaat de invloed ver. De wijkbewoners stellen immers zelf een programma met bijbehorend budget op. De meeste bewoners zijn enthousiast over
de invloed die ze via de wijkaanpak hebben op de leefbaarheid. Toch zijn er ook kritische geluiden. Sommigen willen ook op andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld herstructurering, worden betrokken.
In andere gevallen dan de wijkaanpak is de invloed minder goed meetbaar. Bijvoorbeeld ten aanzien van
de beleidsnota WMO geldt dat de gesprekken met burgers “bouwstenen voor beleid” zijn geweest. Maar
wat houdt dat precies in? Wat is besproken in deze gesprekken en wat is hiervan terug te vinden in het beleid? In de ruimtelijke/fysieke beleidsterreinen voelen de geïnterviewde ambtenaren de invloed van burgers als groot. Men is continue in gesprek met burgers en de raad houdt het proces in de gaten. Toch is
het ook in dit geval lastig om te zeggen wat de invloed is geweest. Een uitzondering hierop in het horecabeleid. De gesprekken met burgers hebben ertoe geleid dat er meer geld (€200.000) komt voor milieuhandhaving als het gaat om stank- en geluidsoverlast.
Effecten op betrokkenheid van burgers
Zorgt burgerparticipatie ook voor betrokken burgers? Dit was één van de vragen die aan de ambtenaren is
gesteld. Alle ambtenaren beantwoordden deze vraag bevestigend, hoewel zij het moeilijk vonden om dit
concreet te maken. Volgens hen zijn burgers door de wijkaanpak beter op de hoogte van wat de gemeente doet en welke kanalen men kan gebruiken om invloed uit te oefenen. Dit kan de betrokkenheid
ten goede komen. Zo zijn enkele voormalige leden van wijkteams de politiek ingegaan.
Verder komt het voor dat bepaalde plannen van burgers, waarvoor binnen de wijkaanpak geen budget is,
via de politieke markt of via de contactraadsleden alsnog op de agenda van de raad komen. In 2007 heeft
de universiteit van Tilburg de wijkaanpak in Deventer geëvalueerd (Oude Vrielink en Wijdeven, 2008).
Daaruit blijkt dat 65% van de Deventernaren een positief beeld heeft van de Wijkaanpak. Bewoners waarderen de korte lijnen met de gemeente, de toegenomen invloed op de eigen buurt en de snelle uitvoering
van ideeën. Bewoners zijn zo betrokken (geworden) dat zij niet alleen bij de Deventer Wijkaanpak serieus
genomen worden, maar ook bij andere projecten. Ook dit kan een aanwijzing zijn voor een toegenomen
betrokkenheid.
68
Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
De gemeente Deventer probeert zoveel mogelijk alle burgers te betrekken. Dat geldt voor de wijkaanpak
evenals voor andere vormen van burgerparticipatie. Sommige afdelingen van de gemeente leunen zwaar
op de wijkaanpak of de welzijnsinstelling Raster om in contact te komen met bepaalde groepen burgers
en geven aan dat ze zelf niet de competenties hebben om kwetsbare groepen te bereiken. Zo zegt een
respondent van de afdeling ruimte en economie dat zij voor gesprekken met bewoners “hulptroepen”
(zoals Raster en Cambio) inhuren. Ook in het traject voor de beleidsnota WMO is het moeizaam gebleken om kwetsbare burgers te bereiken. Hiervoor is extra inspanning gepleegd door speciale voorlichtingsbijeenkomsten te organiseren, voornamelijk voor allochtonen.
Bij de Wijkaanpak is ‘vertegenwoordiging’ geen uitgangspunt. Toch is hieraan aandacht besteedt in het
evaluatieonderzoek naar de wijkaanpak van de Universiteit van Tilburg (2008). Hieruit blijkt dat vooral
mannen van boven de veertig met een hoge opleiding betrokken zijn. Vooral jongeren en allochtonen zijn
sterk ondervertegenwoordigd, al participeren allochtonen naar verhouding wel vaak in taakgroepen en
wijkrondgangen. Het wijkkoppel kan ‘onderparticiperende’ bewonersgroepen stimuleren en helpen om
klachten in ideeën om te zetten. Taakgroepen die minder goed in staat zijn om hun ideeën zelfstandig uit
te voeren, kunnen ondersteuning krijgen van de opbouwwerker. Eén van de aanbevelingen uit het onderzoek is dan ook om allochtone actief te scouten en daarnaast deelname aan de taakgroepen te registreren.
Ten aanzien van de allochtone groepen werd opgemerkt dat de bewoners van Turkse afkomst over het algemeen goed te bereiken zijn bijvoorbeeld via het zelforganisaties of via buurtcontactmedewerkers van
de welzijnsorganisatie Raster. Andere groepen allochtonen zoals Chinezen en Afrikanen zijn veel moeilijker te interesseren voor bijvoorbeeld leefbaarheidsvraagstukken in de buurt. “Er is altijd wel een groep die
je nauwelijks kunt bereiken, die niet willen of het belang niet inzien of een aversie hebben tegen de overheid. Of die alleen bezig zijn met overleven. Misschien is het ook wel een erg Nederlands ideaal; burgerparticipatie”, aldus een geïnterviewde. Er wordt door de gemeente zwaar geleund op externe
organisaties, zoals Cambio en Raster, om contact te leggen met kwetsbare burgers.
7.5 Conclusie
In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gegeven van de Deventer aanpak om burgers te betrekken bij
het beleid. Tevens worden er enkele succes- en faalfactoren benoemd.
Samenvatting
In de gemeente Deventer heeft burgerparticipatie zich vooral ontwikkeld via de Wijkaanpak vanaf 1992.
De wijkaanpak richt zich op de leefbaarheid van de woonomgeving. Deventer heeft sindsdien structureel
geïnvesteerd in de wijkaanpak, voor alle wijken en het buitengebied van Deventer. Deze structurele, langdurige aanpak heeft zijn vruchten afgeworpen. Toch wil de Wijkaanpak blijven vernieuwen en gaat zij zich
ook op andere terreinen begeven, zoals informele zorg. In de wijkaanpak is 8% van de Deventernaren actief. De wijkteams, overlegorganen, zijn eenzijdig samengesteld met vooral hoger opgeleidde autochtonen. De taakgroepen (uitvoerend) kennen een meer diverse samenstelling. De wijkaanpak heeft moeite
om allochtonen en jongeren te bereiken. Onlangs is burgerparticipatie op andere terreinen dan leefbaarheid weer op de agenda gekomen vanwege de WMO en de nota participatieladder.
De ambities zijn hoog, bijvoorbeeld in de plannen rondom de toekomstvisie, maar de uitwerking ervan is
nog onduidelijk.In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de gemeente moeite doet maar ook moeite
heeft om kwetsbare burgers te bereiken. Er is ervaring via de wijkaanpak en er wordt samengewerkt met
intermediaire organisaties zoals het welzijnswerk. De plannen voor een activeringsoffensief van inactieve
en kwetsbare burgers wijst op een wens om alle burgers te betrekken maar tegelijkertijd op de onmacht
daarvan.
69
Tabel 7.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Deventer
Thema
Deelaspecten
Vormgeving Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
Wijkaanpak Deventer
Intrinsieke waarde en pragmatische afwegingen: slechte communicatie
tussen burgers en bestuur
Agendavorming, beleidsvoorbereiding, besluitvoering en beleids–
uitvoering
Raadplegen, adviseren en coproduceren
Individuele burgers (wijkbewoners)
Permanent
Wisselende kleine groepen
Ontwikkeling
CP
BP
OP
Voor 1994
Wijkaanpak vanaf 1992
Nvt
Oorzaken
visie en besluitvorming
organisatorische inbedding
Beleidsterreinen
Werkniveau
identiteit gemeente
notities wijkaanpak, nota participatieladder, collegeakkoord 2005-2010
team wijkaanpak en traject participatieladder in handen van afdeling
communicatie, beide maken deel uit van de eenheid StadThuis
Leefbaarheid
wijk
Middelgrote stad met een aantal probleemwijken waaronder de Rivierenwijk (krachtwijk). Sociale cohesie is vooral in de kleine kernen hoog.
Effecten
op betrokkenheid
8% van de Deventer burgers is betrokken bij de wijkaanpak. Dat zijn er
ruim 7.500
vooral oudere, mondige, hoger opgeleide burgers zitten in de wijkteams. De taakgroepen zijn divers samengesteld.
Bewoners hebben eigen wijkprogramma’s met een bijbehorend budget
om plannen uit te voeren.
op kwetsbare burgers
op beleid
Succes- en faalfactoren
De ambtenaren zijn het erover eens dat, zeker als het om kwetsbare burgers, de aanpak laagdrempelig
moet zijn. In dat opzicht is de wijkaanpak geslaagd.
Bezoek burgers in eigen leefomgeving
Volgens de respondenten zit de kracht in de wijkaanpak dat wijkbewoners in hun eigen omgeving worden
opgezocht. Burgers hoeven niet naar het stadhuis te komen, maar kunnen ambtenaren en politici in hun
eigen wijk ontvangen.
Concrete onderwerpen
Respondenten benadrukken verder dat het van belang is om in te gaan op thema’s die voor burgers concreet zijn en waarvoor belangstelling bestaat. Een voorbeeld hiervan is de leefomgeving. Zodra het onderwerp te abstract, is het voor mensen een ver-van-mijn-bed-show en dan bereik je alleen nog
“beroepsburgers”. Wellicht gold dit voor de Dag van de Dialoog.
70
Burgers betrekken, niet beïnvloeden
Wijkaanpak constateert dat sommige andere afdelingen de mist ingaan bij het betrekken van burgers.
Volgens hen proberen zij burgers te beïnvloeden en niet zozeer te betrekken. Een respondent vertelt hierover: “De vraag is of je de zelfwerkzaamheid van bewoners wilt bevorderen of ze wilt betrekken bij jouw
plannen. Van veredelde inspraak worden bewoners niet vrolijk. Als ze zelf dingen kunnen bepalen dan
worden ze enthousiast.”
Competenties ambtenaren
Respondenten zeiden dat niet alle ambtenaren voldoende competent zijn om gesprekken met burgers te
voeren. Het traject van de implementatie van de participatieladder kan hierin wellicht deskundigheidsbevorderend werken.
71
72
8. Oldenzaalse stadsvisie
De gemeente Oldenzaal is geselecteerd voor nader onderzoek omdat het bestempeld is als een “koploper” (zie hoofdstuk 3). Oldenzaal is al vanaf 1983 bezig met burgerparticipatie, een ware koploper dus!
Maar sinds 1983 is er mede door politieke onenigheid weinig verandert. Sinds kort is Oldenzaal echter
weer actief bezig met burgerparticipatie. Er is een Kadernota Burgerparticipatie uitgebracht, er is een vergaande Verordening Burgerinitiatief ontwikkeld en met de ontwikkeling van de Stadsvisie 2025 heeft
Oldenzaal alle zeilen bijgezet om haar burgers te betrekken bij het beleid. In dit hoofdstuk wordt bekeken
waarom deze koploper van 1983 zolang heeft stilgestaan in haar ontwikkeling en wat er toe nu toe te zien
is van de hernieuwde aandacht voor burgerparticipatie.
8.1 Ontwikkeling van wijkorganen naar burgerparticipatie
Allereerst worden de ontwikkelingen rond burgerparticipatie uiteengezet, evenals de huidige stand van
zaken.
Burgerparticipatie in historisch perspectief
De ontwikkeling van burgerparticipatie begint in Oldenzaal al in 1983, toen een verordening Wijkorganen
werd vastgesteld. De doelstelling hiervan was het ‘vergroten van de betrokkenheid en participatie van de
burger bij bestuurlijk handelen’. Vanaf toen werd de betrokkenheid van burgers gereguleerd door wijkorganen, die de status hadden van overleg- en adviesorgaan. Later, vanaf de jaren ’90 ontwikkelde cliëntenparticipatie zich in Oldenzaal. De eerste stap was de oprichting van een Adviescommissie Senioren. Later
werden ook een Adviescommissie Gehandicapten (2005) en een Adviescommissie Integratie (2006) opgericht. Vertegenwoordigers van de gezamenlijke kerken, de integratiecommissie, het COSBO, de Algemene Gehandicapten Organisatie en de vakbonden vormen samen de Sociale Adviesraad Oldenzaal.
De doelstelling van deze cliëntenraad is het op een zo ruim mogelijke manier behartigen van de belangen
van de Oldenzaalse minima. In 2005 werd ook de Klankbordgroep Cliënten WMO opgericht. In 2008 is
deze commissie vervangen door een WMO-adviescommissie. De nieuwe WMO-commissie heeft een
bredere vertegenwoordiging dan de klankbordgroep. Deze werd door de gemeente te smal gevonden,
met alleen vertegenwoordigers van gehandicapten, ouderen en mantelzorg/vrijwilligers. De huidige
WMO-adviesraad heeft aldus een brede insteek.
De burgerparticipatie, die in 1983 voortvarend van start ging, kende een aantal problemen omtrent de
wijkorganen (zie paragraaf 8.1.2). De Kadernota Burgerparticipatie die dit jaar (2008) is vastgesteld, wordt
door de auteurs ervan gezien als antwoord op deze problemen. In de nota is vastgelegd dat burgers ook
op andere manieren dan via de wijkorganen geraadpleegd kunnen worden. Zo kent Oldenzaal een internetpanel en zijn er huiskamergesprekken gevoerd in het kader van de Stadsvisie 2025. Daarnaast is inspraak bij de raad vastgelegd in de Inspraakverordening 2006 (een herziening van 1991). Zaken worden
nu per onderwerp besproken. De raad vergadert om de 14 dagen, voorafgaande daaraan is er een Politiek
Forum. Daarvan worden de agenda en de precieze tijdsplanning van tevoren bekend gemaakt. Burgers
kunnen langskomen om in te spreken op het specifieke onderwerp van hun interesse. Bij het politieke
debat (de raadsvergadering zelf) zijn burgers niet betrokken.
Er is echter kritiek op de concrete gang van zaken. De planning blijkt niet altijd even duidelijk voor burgers
en soms worden verschillende belangrijke onderwerpen op het zelfde moment besproken. In de praktijk
zie je bij het Forum, naast direct betrokkenen, vooral mensen die gelieerd zijn aan politieke partijen en
ambtenaren van bepaalde afdelingen. Tot slot is in 2007 de Verordening burgerinitiatief Oldenzaal vastgesteld. Hiermee kreeg de burger de mogelijkheid om rechtstreeks, zonder tussenkomst of medewerking
van raadsleden, een voorstel op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen. Een burger kan een goed uitgewerkt plan rechtstreeks op de agenda plaatsen, wanneer dit (door middel van handtekeningen) gesteund wordt door tenminste 50 burgers. Van deze mogelijkheid is het afgelopen jaar nog geen gebruik
gemaakt.
73
De vraag daarbij blijft of de mogelijkheid om onderwerpen op de agenda te krijgen niet laagdrempelig genoeg is of dat burgers op andere manieren hun standpunten of mening kenbaar maken bij de gemeente.
Het omslagpunt geanalyseerd
Er zijn verschillende ontwikkelingen aan te wijzen, die hebben geleid tot de huidige status van burgerparticipatie in Oldenzaal. Er is een verschuiving geweest van burgerparticipatie via de wijkorganen naar, recentelijk in 2008, participatie van individuele burgers. De ontwikkeling heeft de volgende achtergrond.
De huidige ontwikkeling komt voort uit onvrede met de oude situatie. De wijkorganen waren bedoeld om
namens de bewoners op te treden. De wijkorganen fungeerden in de praktijk echter steeds meer als een
soort ‘klachtenbureaus’, aldus een rapport over de communicatie tussen bestuur en bewoners (Joop Hofman Allianties, 2003). Uit gesprekken met beleidsmedewerkers blijkt dat er ook kritiek was over de representatie in de wijkorganen. Bovendien vond men dat de organen niet meer namens de bewoners spraken.
Tot slot hadden zij teveel invloed gekregen, waardoor ze als het ware een bestuurlijke tussenlaag waren
geworden tussen burger en bestuur. Dit alles leidde ertoe dat de relatie tussen gemeente, wijkorganen en
buurtbewoners verslechterde. In 2003 is dit probleem al gesignaleerd in bovengenoemd rapport, maar
pas in 2008 werd er met de Kadernota Burgerparticipatie actie ondernomen.
De reden waarom de verandering van Wijkorganen naar Kadernota een lang traject is geweest, is dat er
de afgelopen jaren geen overeenstemming is geweest wat betreft burgerparticipatie. Hoe burgers betrokken zouden moeten worden bij beleid, blijkt sterk afhankelijk van de politieke situatie van het moment.
Wat dat betreft is er de afgelopen jaren geen consistentie geweest in het politieke klimaat van Oldenzaal.
Er lijkt bijna een soort politiek spel geweest te zijn rond burgerparticipatie, met als inzet ‘wie is het meest
gericht op de burger?’ De spelers in dit spel waren onder andere politieke partijen, de raad en de wijkorganen.
Projecten in het kort
Om een wat concreter beeld te krijgen van burgerparticipatie in Oldenzaal, worden hier kort verschillende projecten beschreven waarbij burgers betrokken werden. Deze lijst is wellicht niet volledig, maar de
in het oog lopende projecten worden genoemd. In paragraaf 8.2 worden twee andere projecten uitgewerkt.
Directe woonomgeving
De afdeling Stadsbeheer heeft bij verschillende projecten in de fysieke omgeving burgers laten participeren. Zo werd bij de aanleg van kunstgrasvelden uitvoerig overlegd met de betreffende verenigingen. Bij de
aanleg van een Kabouterbos werd samen gewerkt met de wijkorganen en buurtbewoners. Ook bij herinrichtingplannen van straten en wijken werden de buurtbewoners betrokken. Omdat de gemeente het
aantal speelplekken beperkte, is hierover uitvoerig gecommuniceerd met wijkbewoners. Ook wat betreft
het hondenpoepbeleid was er ruimte voor participatie.
Startnotitie integratie
In samenwerking met burgers en met professionals werd gewerkt aan een integratievisie. Er vonden wijken buurtgesprekken plaats en er werd een conferentie georganiseerd met burgers en organisaties. Daarnaast waren er expertmeetings.
Wijkvisie de Thij
Het wijkorgaan van de Thij heeft in samenwerking met bewoners een plan gemaakt hoe de komende
jaren de wijk stedenbouwkundig en sociaal economisch zal ontwikkelen. Ook in andere wijken is of wordt
aan een dergelijke wijkvisie gewerkt.
Huidige stand van zaken
Oldenzaal heeft al in een vroeg stadium (in 1983) wijkraden ingesteld. Pas later werd ook cliëntenparticipatie ingevoerd, recentelijk ingekaderd binnen de WMO adviesraad Sindsdien is er veel gebeurd.
74
Na kritische rapporten over het functioneren van de wijkraden, is besloten tot een nieuwe kadernota.
Hierin is formeel vastgelegd dat burgers op verschillende manieren betrokken moeten worden, en niet
meer alleen via de wijkraden. Er zijn in de gemeente inmiddels verschillende vormen van burgerparticipatie ontwikkeld, zoals het internetpanel en de huiskamergesprekken. De burger wordt op verschillende
manieren uitgenodigd om zijn of haar mening te geven. Het gaat hierbij voornamelijk om informeren en
raadplegen. En rond de ontwikkeling van de Stadsvisie konden burgers meedenken over uiteenlopende
thema’s. De burgers van Oldenzaal wordt verder de mogelijkheid geboden om zelf met initiatieven te
komen, door middel van de Verordening Burgerinitiatief. Hiervan is echter nog weinig gebruik gemaakt.
De gemeente profileert zich momenteel met de nieuwe Kadernota Burgerparticipatie.
8.2 Vormgeving van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt een kijkje in de keuken gegeven van burgerparticipatie in Oldenzaal.
Twee projecten worden uitvoeriger beschreven.
Twee projecten uitgelicht
De inbreng van burgers bij de stadsvisie 2025 en het internetpanel worden in deze paragraaf besproken.
De Stadsvisie 2025
Het afgelopen jaar stond in het teken van de ontwikkeling van de Stadsvisie 2025. Hierin zijn de toekomstplannen voor sociale, economische en ruimtelijke ontwikkeling opgenomen. De Stadsvisie is gepresenteerd op 28 juni 2008. Hier ging een participatietraject aan vooraf.
Vanaf december 2007 werd gewerkt aan de Stadsvisie. Het gemeentebestuur riep de bevolking op om actief mee te doen aan het ontwerpen van de Stadsvisie 2025. Om met de bevolking van gedachten te wisselen, was van tevoren een Proatstuk opgesteld, met onderwerpen die in elk geval aan de orde moesten
komen. Met name de twee oppositiepartijen voelden zich buiten spel gezet en hadden kritiek op deze
startnotitie. Zij vonden dat de raad er niet genoeg bij betrokken was geweest. Hierdoor is er nogmaals gesproken over de procesgang en de betrokkenheid van de raad.
Concreet werden er ronde tafelbijeenkomsten met vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld (voorzitters van clubs, winkeliersvereniging etc.) georganiseerd. Zij waren persoonlijk benaderd om
deel te nemen. Ook vonden huiskamergesprekken plaats: lokale politici kwamen bij de mensen thuis om
te horen hoe burgers denken over de toekomst van Oldenzaal. Het bleek moeilijk om de beoogde 15 gesprekken te laten plaatsvinden. Na een tweede oproep via onder andere de lokale media, hebben uiteindelijk 12 gesprekken plaats gevonden. Per gesprek waren er ongeveer 15 mensen aanwezig. Op initiatief
van een middelbare school schreven ongeveer 300 leerlingen een opstel over de toekomst van Oldenzaal.
Ook werden burgers via een internetpanel geraadpleegd. Dit internetpanel wordt ook over andere
thema’s dan de stadsvisie geraadpleegd.
In juni is de definitieve Stadvisie 2025 gepresenteerd door het college. In de Stadsvisie worden zes ambities geformuleerd ten aanzien van de toekomst van Oldenzaal, onder andere dat het een stad is met sfeer,
waar men graag woont en leeft. De ambitie is: ‘wat goed is kan blijven of verbeterd worden, wat niet goed
(meer) is behoeft aanpassing of verbetering’. De Stadsvisie wordt deels gezien als een ‘aan elkaar praten’
van bestaand beleid, deels levert het ook nieuwe beleidsexplicitering en enkele concrete initiatieven op.
Deze initiatieven zijn vooral geformuleerd in het zoeken naar nieuwe mogelijkheden om te ontwikkelen.
De Stadsvisie wordt in september besproken in het Politieke Forum en ter besluitvorming voorgelegd aan
de gemeenteraad.
Het internetpanel
Tot op heden zijn er vier internetpeilingen geweest in de gemeente Oldenzaal. In 2006 werden burgers
geraadpleegd over onder andere gemeentelijke voorzieningen, in 2007 over de binnenstad van Oldenzaal
en over leefbaarheid, veiligheid en de wijkorganen en in 2008 omtrent de Stadsvisie 2025. De resultaten
van deze peilingen zijn gepubliceerd op de website van de gemeente.
75
Ook worden de uitkomsten gepresenteerd aan burgermeester en wethouders en is het de bedoeling dat
bewoners op de hoogte blijven van wat er met de resultaten wordt gedaan. In de praktijk is dit echter lastig te achterhalen welke waarde er precies gehecht wordt aan de uitkomsten van de peilingen.
Voor het eerste panel werd een steekproef getrokken uit de Gemeentelijke Basisadministratie van 4000
inwoners in de leeftijd van 18 tot 74 jaar. Uiteindelijk was er een respons van 694 burgers. Uit het onderzoek komt onder andere naar voren dat de helft van de panelleden (meer) betrokken wil worden bij gemeente politiek, waarbij betrokkenheid via het internetpanel favoriet is, terwijl deelname via het politieke
Forum of workshops het minst gewenst is. Voor het tweede panel, over de binnenstad, werden 694 burgers gevraagd deel te nemen. Hiervan vulden 364 de vragenlijst daadwerkelijk in. De resultaten werden
gewogen naar leeftijd en geslacht.
Voor de peiling over leefbaarheid, veiligheid en wijkorganen werden 3967 mensen uitgenodigd, de respons was 23% (893). Niet alle wijken waren even goed vertegenwoordigd in deze respons. Uit de enquête
bleek onder andere dat bewoners veel vaker met problemen met betrekking tot de woonomgeving rechtstreeks naar de gemeente gaan, in plaats van naar de wijkorganen. De laatste internetpeiling was in maart
2008 in het kader van de Stadsvisie. Er werden 2000 ‘nieuwe’ burgers uitgenodigd en 868 uit het bestaande bestand. Er was een respons van 767. De uitkomsten ervan werden gebruikt voor het opstellen
van de Stadsvisie 2025.
Motief van burgerparticipatie
De verschuiving naar participatie van de individuele burger (in plaats van via wijkorganen) kende zowel inhoudelijke argumenten als een pragmatische afweging. De pragmatische afweging was dat er onvrede was
over de werking van de wijkorganen. Inhoudelijk heeft burgerparticipatie volgens de nieuwe Kadernota
verschillende doelen. De gemeente moet kennis van de burger over eigen directe omgeving gebruiken
om beter beleid te maken, met meer draagvlak onder de bevolking. Doordat de burger een kijkje in de
keuken van het politieke besluitvormingsproces krijgt, ontstaat meer begrip voor het handelen van de gemeente. Tenslotte kan door burgerparticipatie het imago van de gemeente verbeteren. In het burgerjaarverslag wordt kortweg aangegeven dat “een goede wisselwerking tussen gemeente en haar inwoners
bijdraagt aan verbeteringen”. Burgerparticipatie lijkt dus gezien te worden als een middel dat toegepast
kan worden om negatieve tendensen onder de bevolking tegen te gaan. Wanneer burgers het idee hebben dat burgers mede-invloed hebben, kan mogelijke weerstand in een vroeg stadium al worden weggenomen, geeft een respondent aan.
Moment van burgerparticipatie
Zowel bij het internetpanel als bij het opstellen van de Stadsvisie wordt de inbreng van burgers voornamelijk ingezet in de beleidsvoorbereiding. De visie van burgers op verschillende thema’s dient als basis
voor toekomstig beleid.
Doelstelling
Zowel bij het internetpanel als bij de ontwikkeling van de Stadsvisie kunnen burgers soms adviseren, maar
eigenlijk gaat het vooral om het raadplegen van burgers. In de praktijk blijkt het soms echter lastig om in
alle gevallen de burger te raadplegen. Het individuele belang druist namelijk soms in tegen het algemene
belang, geven respondenten aan. Soms lijkt het handiger om de burger niet te raadplegen, of om niets
met de inbreng van burgers te doen. Er wordt in de Kadernota dan ook expliciet aangegeven dat ‘het instrument Burgerparticipatie wordt ingezet voor het ‘algemene belang’. Voor het omgaan met individuele
belangen zijn veelal wettelijke procedures voorhanden, wordt aangegeven. De kanttekening die door
sommige beleidsmedewerkers gemaakt wordt, is dat opgepast moet worden om burgers overal bij te betrekken. Beleidsvorming blijft in Oldenzaal zo altijd een kwestie van en/en: burgers moeten betrokken
worden, maar de politiek heeft ook een eigen verantwoordelijkheid. In Oldenzaal wordt burgerparticipatie dus niet als doel op zich gezien, maar eerder als middel om burgers te betrekken op de leefbaarheid
van de eigen omgeving en als middel om bestaande politieke structuren te ondersteunen.
76
Het bereik van de doelgroep
Bij de ontwikkeling van de Stadsvisie lijkt een redelijke doorsnee van de bevolking meegedaan te hebben.
Het was echter een lastige klus om te komen tot concrete, bruikbare input, menen de betrokkenen. Niet
iedereen heeft een lange termijn visie en burgers spreken vaak vooral uit eigenbelang. Daarom werd door
één van de geïnterviewden de vraag gesteld of deze manier van werken wel helemaal legitiem is: de bevolking die nu geparticipeerd heeft, is wellicht helemaal geen goede afspiegeling van de bevolking in 2025.
Naast individuele burgers zijn ook groepen burgers geraadpleegd, namelijk het maatschappelijk middenveld. De inbreng van deze groep (actieve) burgers wordt over het algemeen gewaardeerd, maar zou de inbreng van individuele burgers wat overschaduwd kunnen hebben.
Door middel van het internetpanel wordt in theorie een goede doorsnee van de bevolking bereikt. Het
onderzoeksbureau dat de uitvoering van dit project voor zijn rekening neemt (I&O Research) zou hier in
principe op moeten toezien. De resultaten van de enquêtes worden in elk geval altijd gewogen naar geslacht, leeftijd en woonwijk. Toch kan een opmerking geplaatst worden bij de representativiteit van dit
panel. Ten eerste nemen aan het panel geen jongeren deel: de minimumleeftijd om mee te doen is 18 jaar.
In de tweede plaats kunnen alleen burgers deelnemen, die in het bezit zijn van een computer met internetverbinding en deze ook goed kunnen bedienen. Bepaalde groepen van met name kwetsbare burgers
vallen hier wellicht buiten, omdat zij bijvoorbeeld niet (goed) kunnen lezen, geen computer hebben of
anderszins beperkt zijn.
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
Het opstellen van de Stadsvisie was in principe een incidenteel project. Het internetpanel is op meerdere
momenten geraadpleegd en kan ook in de toekomst geraadpleegd worden. Bij beide projecten was het
aantal deelnemende burgers redelijk groot.
8.3 Verklaringen voor burgerparticipatie
Deze paragraaf gaat nader in op achtergronden bij de ontwikkeling van participatie van burgers in Oldenzaal.
Visie en besluitvorming
De gemeente Oldenzaal heeft verschillende verordeningen betreffende de inbreng van burgers bij bestuur. De oude verordening wijkorganen (1983) is pas recentelijk opgevolgd door de Katernota Burgerparticipatie (2008). Deze kan gezien worden als nieuwe richtlijn voor het betrekken van burgers bij
beleidsprocessen. De implementatie hiervan moet nog plaatsvinden. Niet iedere geïnterviewde kende
deze nota’s. Dat betekent niet dat deze ambtenaren burgers niet betrekken. Respondenten menen dat het
eerder andersom is: in de nota over burgerparticipatie is de informele gang van zaken nu formeel vastgelegd.
Burgerparticipatie is lange tijd onveranderd geweest in Oldenzaal. Opmerkelijk is dat het erop lijkt dat
men eerst anders is gaan werken en vervolge deze informele gang van zaken schriftelijk heeft vastgelegd
in een nota burgerparticipatie. Dat (op papier) de vorm lange tijd ongewijzigd bleef, heeft te maken met
de politieke verschillen in Oldenzaal: doordat de politieke samenstelling dikwijls wijzigde, is er voor 2008
geen besluit gevallen.
Organisatorische inbedding
De organisatorische inbedding van participatie is op verschillende manieren geregeld, waarbij een duidelijk onderscheid is gemaakt tussen cliëntenparticipatie en burgerparticipatie. Cliëntenparticipatie wordt
gedefinieerd als een proces waarbij gemeente, cliënten en externe deskundigen samen vorm en inhoud
geven aan beleid. Het doel hiervan is ‘het vinden van maximaal draagvlak, maximale transparantie ven gemeentelijk beleid en verantwoording op lokaal niveau’. In de concept beleidsagenda WMO wordt burgerparticipatie gezien als een interactief proces waarbij (groepen) van burgers, organisaties en bedrijven
betrokken worden bij beleidsvorming.
77
Het instrument burgerparticipatie wordt nadrukkelijk ingezet voor ‘het algemeen belang’. De gemeente
Oldenzaal zet expliciet in op beide vormen van participatie. In de Kadernota wordt echter erkend dat een
interactieve grondhouding en werkwijze niet meteen gemeengoed is binnen een gemeente. Om deze
houding ‘tussen de oren’ te krijgen in de gehele organisatie, vinden sommige respondenten dat het nodig
is om trainingen of andere vormen van begeleiding in te zetten.
Voordat burgerparticipatie in Oldenzaal gemeengoed wordt, is een inbedding in de gehele organisatie
nodig en niet in enkele interactieve ambtenaren, bestuurders en politici.
Beleidsterreinen en werkniveau
Er is in Oldenzaal geen aparte financiering voor burgerparticipatie. Participatietrajecten worden betaald
uit bestaande budgetten. In principe hebben burgers op verschillende beleidsterreinen de mogelijkheid
tot participatie. Zo beslaat de Stadsvisie 2025 een groot aantal thema’s over de fysieke, sociale en economische toekomst van Oldenzaal. Ook bij de WMO gaat het over negen prestatievelden. In principe wordt
participatie dus op verschillende beleidsterreinen ingezet. Het meest lijkt participatie echter te worden
gebruikt rond projecten in de directe woonomgeving. Het idee hierachter is dat iedereen het belangrijk
vindt om prettig te wonen en zich hiervoor zou moeten inzetten. Bij de inrichting van de omgeving komt
steeds meer oog voor de sociale aspecten, wordt aangegeven. De burgerparticipatie wordt dus vaak ingezet bij onderwerpen die de leefbaarheid (in brede zin) van Oldenzaal betreffen. Vaak gaat het hierbij dus
om heel concreet en voor burgers ‘zichtbaar’ beleid.
De burgers van Oldenzaal kunnen in verschillende hoedanigheden worden aangesproken. In de nieuwe
Kadernota staat dat per onderwerp bekeken moet worden welke partijen betrokken dienen te worden.
Dat kan in verschillende hoedanigheden gebeuren, zowel op individueel niveau als op het niveau van georganiseerde (bewoners)groepen. Zo worden burgers individueel bereikt door middel van de plaatselijke
media. Via lokale kranten worden zij geïnformeerd over allerlei zaken uit gemeenteland. Op persoonlijke
titel kunnen zij deelnemen aan informatiebijeenkomsten en meedoen met het internetpanel. De huiskamergesprekken die plaatsvonden in het kader van de Stadsvisie werden ook gevoerd met (groepen) individuen. Burgers konden op persoonlijke titel een mening geven over verschillende onderwerpen. Voor
het bevorderen van sociale samenhang en leefbaarheid (het eerste prestatieveld van de WMO) wordt in
principe op wijkniveau ingezet. De wijk wordt gezien als de focus van leefbaarheid. Er bestaan in Oldenzaal vier zogenaamde wijkorganen, met wijkwethouders. Wat betreft de overige prestatievelden van de
WMO wordt voornamelijk ingezet op participatie via cliëntenraden en professionals.
Identiteit van de gemeente en relatie met de burgers
Oldenzaal is een oude Hanzestad in Twente en heeft ongeveer 31.300 inwoners (CBS, 2007). Ongeveer
de helft van deze bevolking woont in wat door het CBS matig tot sterk stedelijk gebied genoemd wordt,
de andere helft in weinig tot niet stedelijk gebied. Van de inwoners is ongeveer 24% onder de 20 jaar, 60%
tussen de 20 en 65 jaar en 16% 65+. Ongeveer 15% van de bevolking is van allochtone afkomst, waarvan
minder dan de helft van niet-westerse afkomst (alle cijfers: CBS, 2007). Binnen de gemeente liggen geen
andere kernen, wel zijn er verschillende wijken: Centrum, De Thij, Zuid-Berghuizen, De Essen en de
Graven-Es.
Hoewel per wijk nogal verschillend, is over het algemeen de maatschappelijke participatie in Oldenzaal
groot. Er zijn verschillende hobby- en sportverenigingen, (katholieke) kerken en koren. Een belangrijke rol
is er voor de voetbalvereniging en ook voor verschillende carnavalsverenigingen. Kortom, er zijn grote sociale netwerken in Oldenzaal. Mensen voelen zich thuis in Oldenzaal en de sfeer is er goed, zo wordt de
gemeente omschreven. Ook wordt genoemd dat Oldenzalers een sterk wij-gevoel hebben. Nooaberschap zou nog altijd belangrijk zijn. Ook spreekt men van in de gemeente van een sterk maatschappelijk
middenveld: een goedgeorganiseerde club van Oldenzaler ondernemers.
De samenstelling van B&W en de raad is sinds 2006 in Oldenzaal als volgt. De grootste partij is de lokale
Werknemers Groepering, met 8 zetels, gevolgd door CDA met 7 zetels. PvdA, VVD, Groenlinks hebben
respectievelijk 4, 2 en 2 zetels. Sinds 2004 is de burgemeester Dhr. Backhuijs.
78
Er zijn 4 wethouders, 2 van de CDA, 1 van VVD en 1 PvdA.
Van de gemeente Oldenzaal wordt gezegd dat de afstand tussen burger en politiek niet zo groot is. In elk
geval is dat letterlijk zo volgens de respondenten: de gemeente is niet zo groot in omvang dus mensen
(her)kennen de lokale politici over het algemeen. Dit heeft er ook mee te maken dat deze politici voor een
deel geworven zijn via deze verenigingen, dan wel voortkomen uit de wijkraden. De ‘menselijke maat’ van
Oldenzaal wordt gewaardeerd. Mede hierdoor is er sprake van een informele omgang binnen de gemeentepolitiek. Zowel intern als extern is er een makkelijke communicatie, menen de respondenten. Wel is er
intern discussie geweest rond de positie van de wijkraden en tevens rond de samenstelling van raad en
B&W in 2006.
De gemeente ‘wil kwaliteit leveren’ en zet ‘de burger in het middelpunt’, aldus het Burgerjaarverslag 2007.
Een belangrijke vraag is hoe beleidsmedewerkers en politici in de gemeente Oldenzaal aan kennis komen
over wat er leeft bij de burgers. Zoals al aan de orde kwam, is er in de gemeente een groot informeel netwerk. Via verschillende verenigingen komen mensen met elkaar in contact. Op die manier kunnen zij als
klankbord fungeren voor politici of ambtenaren. Tevens is er de politieke partij Werknemers Belangen, die
nog meer dan andere partijen er op voorstaat dat zij weten wat er onder de bevolking van Oldenzaal
speelt. Maar de gemeente lijkt van mening te zijn dat via de informele weg niet voldoende of niet de juiste
informatie wordt verkregen: voor een breed gedragen beleid vindt de gemeente het toch belangrijk om
burgers expliciet en formeel bij beleid te betrekken. In de Kadernota zijn hiervoor richtlijnen opgesteld.
8.4 Effecten van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt bekeken in hoeverre burgerparticipatie effect heeft gehad op het draagvlak van
beleid, op de betrokkenheid van burgers en op het bereiken van kwetsbare burgers.
Effect op (draagvlak van) beleid
De respondenten zijn voornamelijk van mening dat burgerparticipatie in Oldenzaal geen windowdressing
is. Dat er sprake is van een meer gedragen beleid door participatie, komt onder andere naar voren uit het
feit dat er minder bezwaarschriften zijn dan vroeger. Wel vinden de respondenten dat burgerparticipatie
veel tijd kost, mede omdat burgers soms teveel vanuit eigenbelang redeneren in plaats vanuit het algemene belang. Oldenzaal stelt daarom duidelijke randvoorwaaden. Uiteindelijk lijkt de burger het meest
invloed te hebben op de concrete invulling van beleid en niet zo zeer op het beleid zelf. Bij verschillende
projecten (Stadsvisie 2025, Wijkvisie) is de burger al meer ‘ van onderop’ betrokken bij het beleidsvormingsproces. Het is echter wel de gemeente die tot nu toe grotendeels de agenda bepaalt en tevens de
eindregie heeft wat betreft de uitkomsten van participatie. Daarbij wordt voornamelijk ingezet op leefbaarheid. Wanneer burgers op de leefbaarheid van de eigen wijk worden betrokken, is er voornamelijk
sprake van maatschappelijke participatie: het meedoen. Het lijkt erop dat burgers weer meer dan vroeger
meedoen op het gebied van de leefbaarheid van de eigen woonomgeving. Bij zoiets als het ontwikkelen
van de Stadsvisie, is er meer sprake van politieke participatie.
Maar in hoeverre deze participatie in dit geval z’n vruchten afwerpt voor de burger, zal pas in de toekomst
blijken. Het effect van de inbreng van individuele burgers op de daadwerkelijke beleidsvorming is dus
(nog) niet zichtbaar.
Effect op betrokkenheid van burgers
In het Burgerjaarverslag 2007 schrijft burgemeester Frans Backhuijs dat hij het toejuicht dat mensen
steeds vaker met de gemeente willen meepraten over oplossingen voor problemen in hun eigen woonomgeving en over gemeentelijk beleid. Dit getuigt volgens hem van betrokkenheid bij de lokale politiek.
De vraag is natuurlijk of er inderdaad sprake is van een ontwikkeling naar meer betrokkenheid van de burgers van Oldenzaal bij de politiek. Hoeveel mensen zijn er betrokken in Oldenzaal? Voor bijvoorbeeld de
huiskamergesprekken was de belangstelling (na extra oproepen) redelijk. De belangstelling voor het internetpanel was in eerste instantie groot, maar de respons werd wel geleidelijk minder. In feite wordt de opkomst bij informatieavonden of andere projecten niet altijd goed bijgehouden, dus volledig zicht op de
omvang van participatie in Oldenzaal kan niet gegeven worden.
79
Tijdens de interviews gingen er echter geluiden op dat in de praktijk op dit moment burgers niet meer
dan vroeger betrokken worden bij politiek. ‘We hebben nog niet de juiste vorm te pakken’, werd door één
van de respondenten verzucht. Maar een ander geluid was, dat je ook niet altijd iedereen hoeft te bereiken: ‘een ontevreden burger laat vanzelf iets van zich horen’. Bovendien is het effect van de implementatie
van de Kadernota nog niet meetbaar, omdat deze pas recentelijk is ingevoerd. Het is op dit moment dus
moeilijk te zeggen of de nieuwe vormen van burgerparticipatie in Oldenzaal een grotere hoeveelheid betrokken burgers oplevert dan de vroegere vorm (wijkorganen).
Effect op representativiteit en bereik van kwetsbare burgers
Een belangrijke vraag is wie door de projecten wordt bereikt en of kwetsbare burgers ook de kans krijgen
om te participeren. Bij projecten over de inrichting van de fysieke omgeving zie je over het algemeen wel
veel mensen, wordt aangegeven door de betrokkenen, omdat dit een onderwerp is dat burgers direct
aangaat. Helaas zijn het echter toch vaak de tegenstanders die zich laten horen, wordt opgemerkt door
één van de respondenten. Dit vinden verschillende respondenten een lastige consequentie van het betrekken van burgers bij beleid. Burgerparticipatie wordt dan meer een middel voor deze “politieke terriërs” of “notoire dwarsliggers” om onvrede te laten horen, dan voor alle burgers om constructief te
kunnen of mogen meedenken met het gemeentebeleid.
In de Kadernota is niet vastgelegd dat bepaalde groepen burgers op een andere manier benaderd zouden
moeten worden. Ook bij het ontwikkelen van de Stadsvisie en bij projecten in de fysieke omgeving wordt
geen specifiek doelgroepenbeleid gevoerd. Bij veel initiatieven is er de intentie om zoveel mogelijk burgers te bereiken, maar in de praktijk blijkt dit ondoenlijk en onhaalbaar, geven geïnterviewden aan.
Ondoenlijk, wordt aangegeven, omdat bij concrete projecten (hondenpoep, inrichting van de buurt) burgers misschien wel kunnen meedenken, maar dat dit al lastiger wordt bij iets gecompliceerds als mantelzorg. Het komt er op neer dat burgers niet altijd de ‘juiste’ inbreng lijken te hebben voor de gemeente.
Deze moet namelijk wel ‘bruikbaar’ zijn. Het bereiken van iedereen is bovendien onhaalbaar, omdat sommige groepen nou eenmaal lastig te bereiken zijn, wordt aangegeven. Er zijn bijvoorbeeld wel initiatieven
om allochtone bewoners te betrekken bij bepaalde projecten, maar het blijft lastig, vindt men.
De algemene tendens binnen Oldenzaal is dat voor het bereiken van bepaalde burgers een derde laag
nodig is, tussen burgers en bestuurders, namelijk die van belangenvertegenwoordigers. Voor sommige
groepen is een vertegenwoordiging door belangenorganisaties gewenst, zijn de respondenten over het algemeen van mening. Zo gaat het bij onderwerpen die vallen onder de WMO toch vaak om mensen die al
genoeg aan hun hoofd hebben, ‘die hoef je hier niet ook nog eens mee lastig te vallen’, geeft een geïnterviewde weer. Mensen vinden het bovendien prettig om vertegenwoordigd te zijn, zo kunnen ze dingen
aan anderen overlaten, wordt gesuggereerd. Daarbij wordt aangegeven door de respondenten dat ook bij
een Adviesraad het gevaar bestaat dat mensen toch nog teveel vanuit hun eigen belang spreken. De Adviesraad bestaat in Oldenzaal dan ook naast professionele organisaties, de het belang van bepaalde groepen in de gaten kunnen houden.
80
8. 5 Conclusie
In deze paragraaf worden de ontwikkelingen rond burgerparticipatie in Oldenzaal kort samengevat. De
kenmerken ervan zijn schematisch weergegeven. Ook de succes- en faalfactoren komen aan bod.
Samenvatting
Samenvattend kan over participatie in Oldenzaal het volgende worden aangegeven. In de praktijk is er
voor overheidsparticipatie nog geen beleid in de gemeente Oldenzaal. Het initiatief voor burgerparticipatie ligt voornamelijk bij de gemeente en burgers bepalen nog niet sterk de agenda van de gemeente. Van
de mogelijkheden die daarvoor zijn, wordt niet optimaal gebruik gemaakt. Wat is er wel? De gemeente
Oldenzaal is zeker vernieuwend wat betreft de methoden om burgers te betrekken bij beleid. Het internetpanel en de huiskamergesprekken worden ingezet om op het niveau van de individuele burger informatie te verkrijgen en deze te gebruiken bij beleidsvorming.
Het gaat hierbij vaak vooral om het raadplegen van burgers, soms kunnen burgers de gemeente adviseren. Burgers participeren in theorie al sinds de oprichting van de Wijkorganen in 1983, maar de gemeente
is nu ook vergevorderd in het vastleggen van andere procedures om individuele burgers te betrekken
(Kadernota Burgerparticipatie). Het is nu afwachten hoe deze nieuwe nota in de praktijk gebracht gaat
worden.
Tabel 8.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Oldenzaal
Thema
Deelaspecten
Stadsvisie Oldenzaal
Vormgeving
Motief
Inhoudelijk argument: inbreng van burgers belangrijk voor draagvlak
Pragmatische afweging: onvrede oude situatie (wijkorganen)
Beleidsvoorbereiding
Consulteren / adviseren
Individuele burgers, maatschappelijk middenveld
Incidenteel
Redelijk massaal
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
Ontwikkeling
CP
BP
OP
Oorzaken
visie en besluitvorming
organisatorische
inbedding
Beleidsterreinen
Werkniveau
identiteit gemeente
Overig
Effecten
op betrokkenheid
op kwetsbare burgers
op beleid
Allerlei adviescommissies en cliëntenraden: vanaf jaren ‘90
WMO-adviesraad: 2008
Wijkorganen: 1983
Kadernota Burgerparticipatie: 2008
Verordening Burgerinitiatief 2007
- Verordening Wijkorganen, 1983
- allerlei regelingen rond WMO
- Kadernota burgerparticipatie, 2008
- Inspraakverordening 2006
- Verordening burgerinitiatief, 2007
expliciet onderscheid tussen cliëntenparticipatie (WMO) en burgerparticipatie (‘algemeen belang’), niet alle ambtenaren kunnen interactief werken
Leefbaarheid
Stadsvisie: fysieke, sociale en economische toekomst Oldenzaal
Vaak wijkniveau. Stadsvisie: individuele bewoners hele gemeente
Kleine stad, enkele kleine ‘probleemgebieden’, grote maatschappelijke
participatie
Geen politieke consistentie wat betreft burgerparticipatie.
Gemeente kadert grenzen van burgerparticipatie sterk af.
Minder dan beoogd. Toch ongeveer 150 personen bij huiskamergesprekken en 364 tot 893 personen via internetpanel.
Minder dan beoogd, kwetsbare burgers kunnen vooral via vertegenwoordiging hun stem laten horen.
Overig: gemeente houdt touwtjes sterk in handen
Stadsvisie: moet nog blijken uit toekomstig beleid
81
Succes- en faalfactoren
Uit de gesprekken en overige informatie komt het volgende beeld naar voren wat betreft het succes of het
falen van participatie van burgers in Oldenzaal:
Kleinschaligheid
De betrekkelijk kleine schaal van Oldenzaal wordt door meerdere respondenten genoemd. De projecten
waarbij burgers betrokken zijn, hebben er over het algemeen niet zo’n grote reikwijdte. Ook is de problematiek er overzichtelijk en zijn er slechts kleine probleemgebieden. Ook wordt aangegeven dat er in
Oldenzaal nog een sfeer is van ons-kent-ons. Dit werkt natuurlijk twee kanten op: beleidsmedewerkers
(en ook politici) weten snel wat er speelt in de samenleving, maar worden ook veel sneller aangesproken
op gevoerd beleid.
Oude structuren
Als belemmerende factor voor burgerparticipatie wordt door een respondent genoemd dat men soms
nog teveel vanuit oude kaders en structuren denkt. Dan vindt men al snel dat bepaalde dingen niet kunnen (bijvoorbeeld omdat iets wettelijk vast zou liggen), terwijl breder gekeken kan worden. Om de inbreng van burgers te laten meetellen, moet soms buiten bestaande kaders gedacht worden. Vooral voor
ambtenaren die al langer meedraaien in de organisatie is dit wel eens lastig, denkt men. In de Kadernota
wordt dan ook geschreven dat het wellicht nodig is om trainingen of andere vormen van begeleiding in te
zetten om de ‘interactieve grondhouding’ gemeengoed te laten worden onder bestuurders en beleidsmedewerkers.
Tegengestelde belangen
Er wordt door respondenten aangegeven dat er soms een spanning tussen gemeente en burger: deze
hebben niet altijd zelfde belangen. Dat kan lastig zijn, want ‘de gemeente zit er voor de burger’. Maar
soms lijkt het alsof de burger de gemeente alleen maar tot last is. Burgers spreken soms te veel namens
hun eigen belang, vindt men. Om daarop in te spelen, worden naast burgers dikwijls ook professionals geraadpleegd, die kunnen redeneren vanuit ‘het algemene belang’. In Oldenzaal wordt dus graag gekozen
voor een samenwerking tussen gemeente, burgers en professionals.
Maatschappelijk middenveld
Respondenten geven aan dat vooral projecten waarbij het ‘maatschappelijk middenveld’ van Oldenzaal
een actieve rol heeft gespeeld, achteraf als positief beoordeeld worden. Deze club van burgers (vroeger
zouden zij de ‘notabelen’ genoemd worden) is erg betrokken en heeft een groot verantwoordelijkheidsgevoel, wordt aangegeven.
‘Notoire dwarsliggers’
In het verleden is wel eens een project gefaald, omdat de inbreng van burgers zo divers was, dat er geen
beleid op gemaakt kon worden. Dit probeert men nu te reguleren door de kaders van burgerparticipatie
van te voren beter te communiceren. Zo werd een ‘Proatstuk’ opgesteld aan de hand waarvan de Stadsvisie gesprekken van start konden gaan. De gemeente bepaalt dus niet alleen het moment van participatie,
maar ook de onderwerpen waarover meegepraat mag worden. Bovendien is participatie van burgers vastgelegd in verschillende nota’s. Dit lijkt onder andere te maken met bovenstaande constatering dat de gemeente soms ‘last’ heeft van de inbreng van burgers. Helaas is het zo dat vaak dezelfde mensen nogal
vasthoudend kunnen zijn, wanneer zij hun mening verkondigen; deze ‘notoire dwarsliggers’ zou je soms
best wel de mond willen snoeren, merkt een geïnterviewde op. De teneur is dan ook dat je soms ook
moet kunnen bepalen, wie je niet wilt betrekken bij een bepaald plan. De nieuwe nota geeft ruimte om
per situatie te bekijken, welke vorm van participatie gewenst is. Deze nota geeft zo de mogelijkheid om
niet alleen de invloed van (personen uit) de wijkraden in te perken maar ook die van de ‘dwarsliggers’.
82
Leefbaarheid
In het Burgerjaarverslag 2007 wordt duidelijk gemaakt dat alles wat de gemeente doet, de (directe) leefomgeving van bewoners raakt: “We zijn er voor u! Alles wat wij doen raakt u in uw (directe) leefomgeving.
Wij spannen ons daarom in om u bij ons werk te betrekken”. Mede daarom wordt er bij uitvoeringsprojecten naar gestreefd om in elk geval de direct betrokkenen uit te nodigen om te participeren. Zeker wat
betreft de inrichting van de woonomgeving, worden de direct betrokkenen altijd ingelicht. Belanghebbenden kunnen meepraten of in elk geval ‘ mee-weten’, wordt aangegeven. Een goed woon- en leefklimaat
met een sterke sociale infrastructuur is een belangrijke vestigingsvoorwaarde voor bedrijven, wordt aangegeven in de Stadvisie. Ook voor bewoners en bezoekers is een prettig woonklimaat aantrekkelijk. Over
het algemeen, zo wordt aangegeven, is de opkomst bij projecten rond de leefbaarheid in de wijken vrij
groot. Projecten worden in Oldenzaal over het algemeen als succesvol ervaren, wanneer het over onderwerpen gaat die mensen direct aangaan, want: ‘Leefbaarheid en prettig wonen wil iedereen wel’.
foto: Marcel van Gunst, www.flickr.com/photos/marcelvangunst
83
84
9. Hengelo in debat
De gemeente Hengelo is geselecteerd voor nader onderzoek omdat het bestempeld is als een “koploper”
(zie hoofdstuk 3). In deze gemeente is burgerparticipatie sinds kort weer een ‘hot issue’. In de jaren ’90
liep ze voorop met wijkgericht werken. Daarna vond een tijdlang weinig vernieuwing plaats op het gebied
van burgerparticipatie, maar sinds 2007 staat Hengelo weer op de kaart. Er is een speciale ambtenaar aangesteld die zich bezighoudt met burgerparticipatie, de zogenaamde “procesmanager burgerparticipatie”.
Daarnaast is er een – in de ogen van burgers, gemeenteraadsleden en ambtenaren – uiterst succesvol
Binnenstadsdebat gevoerd. Hierbij mochten burgers eerst hun ideeën over de binnenstad kenbaar maken
voordat het college, de gemeenteraad en ambtenaren zich erover bogen. Hierdoor werd de traditionele
volgorde college – raad – burgers omgedraaid.
9.1 Ontwikkeling van wijkgericht werken naar een binnenstadsdebat
Allereerst worden de ontwikkelingen rond burgerparticipatie uiteengezet, evenals de huidige stand van
zaken.
Wijkgericht werken als startpunt
De gemeente Hengelo heeft al jaren een cliëntenraad, in eerste instantie in het kader van de Wet Voorzieningen Gehandicapten en later in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, en een platform samenwerkende allochtone organisaties. De raad en het platform bestaan uit vertegenwoordigers
van verschillende doelgroepen zoals allochtonen, senioren, gehandicapten en mantelzorgers. De gemeente raadpleegt deze raden regelmatig en ook de vertegenwoordigers nemen een actieve rol op zich.
Op deze manier organiseert Hengelo de inbreng van kwetsbare groepen burgers.
Toch rijst in de jaren ’90, wanneer de idee van de mondige burger steeds meer centraal komt te staan,
onder ambtenaren en de gemeenteraad het besef dat ook individuele burgers meer betrokken moeten
worden bij de beleidsvorming. Vanaf 2000 is Hengelo bezig met de invoering van wijkbeheer 9 . Tegelijkertijd stuurt de centrale overheid vanaf 2001 aan op wijkaanpak in het grote stedenbeleid in het kader van
de sociale vernieuwing door het project “Onze buurt aan zet” (Van der Graaf e.a. 2004). In dit project
mogen buurtbewoners bepalen wat in hun buurt verbeterd moet worden en krijgen zij hiervoor een budget. Ook Hengelo doet mee aan dit project. Er worden speciale wijkcoördinatoren en stadsdeelhoofden
aangesteld, die communiceren met wijkbewoners en signalen uit de wijk oppakken
In 2003 wordt de wijkaanpak daadwerkelijk ingevoerd10. Er ontstaan wijkplatforms (met onder andere de
wijkcoördinator, het stadsdeelhoofd, de wijkagent en vertegenwoordigers van bewonersorganisaties),
wijkbudgetten en een wijknetwerkstructuur (overlegstructuur). Sindsdien mogen wijkbewoners hun
eigen wijkplan opstellen, waarin wordt vastgelegd wat er op de werkvelden fysiek, sociaal en veiligheid
wordt gedaan. Met name de wijkplannen zijn voor de medewerkers van wijkaanpak een concreet instrument om hun collega’s binnen de gemeente, die geen of weinig contact hebben met burgers, aan te sporen om de plannen van wijkbewoners uit te voeren.
Ook is er in 2007 een debat georganiseerd over de binnenstad. In dit debat zijn alle burgers (uit verschillende wijken) uitgenodigd om een bijdrage te leveren aan een plan voor de binnenstad. Op basis hiervan
is een burgervisie over de binnenstad ontwikkeld 11. Politiek en ambtenaren werden hierbij niet betrokken,
behalve om het debat mogelijk te maken. Deze vergaande vorm van burgerparticipatie is voortgekomen
uit onvrede bij burgers over de inrichting van de binnenstad. Al lange tijd wilde de gemeenteraad een dergelijk debat organiseren.
9
De gemeenteraad stemt in 2000 in met de notitie ontwikkelingsmodel wijkgericht werken, gevolgd door de notitie organisatie
en sturing van het wijkgericht werken in 2001.
10
De gemeenteraad stemt in 2003 in met de notitie integraal wijkgericht werken.
11
De burgervisie is getiteld: 'Hengelo, we zitten op goud' (Gemeente Hengelo, 2008).
85
Veel burgers klaagden over de binnenstad, dit toonde aan dat men betrokken was. De gemeenteraad
wilde deze betrokkenheid gebruiken om erachter te komen hoe de binnenstad er wel uit zou moeten
zien. Er was echter veel weerstand vanuit de ambtenaren en het college van burgemeesters en wethouders: men was bang dat de uitkomsten onbruikbaar zouden zijn vanwege de hoge kosten en/of onrealiseerbare ideeën. Uiteindelijk hebben een wethouder, een sectormanager en een stadsdeelregisseur
besloten om een plan voor het binnenstadsdebat te schrijven12 en dit voor te leggen aan de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft ingestemd en daarmee was het debat een feit.
Het breukpunt in 2002 en 2007 geanalyseerd
De gemeente Hengelo doet in 2003 mee aan een landelijk project Buurt aan zet. Vanaf dat moment ziet
de Hengelose wijkaanpak het licht. Dit breukpunt naar burgerparticipatie is in gang gezet door enerzijds
landelijke ontwikkelingen en inzichten om wijken aan te pakken met burgers. Anderzijds was intern ook al
besloten om in het kader van de toegenomen mondigheid van burgers meer burgers bij het beleid te betrekken.
Vanaf 2006 wordt, na een reorganisatie13 , duidelijk dat de bestaande werkwijze niet verder ontwikkeld
kan worden. Ook een evaluatie van het wijkgericht werken (Schuitemaker, 2007) laat zien dat weliswaar
een deel van het ambtelijk apparaat, te weten de afdelingen wijkservice en publiekszaken, contact heeft
met bewoners en bewonersorganisaties, maar dit geldt niet voor de gehele organisatie. Bij gemeentelijke
projecten blijkt het afhankelijk van de projectleider te zijn of ambtenaren van wijkgericht werken erbij betrokken worden of niet. Ook zijn veel wijkambtenaren bang dat zij verkeerde verwachtingen wekken bij
bewoners wanneer zij burgers meer betrekken dan informeren of raadplegen. Hierdoor staan veel projecten laag op de participatieladder die de gemeente gebruikt. In 2007 vindt daarom nogmaals een breukpunt plaats. De Participatiewijzer van de gemeente Hengelo is voor ambtenaren aangepast door de
Werkgroep Participatie en Communicatie in 2007 en is er een voorlichtingsboekje opgesteld voor burgers, getiteld “Samenspel in communicatie en participatie, de spelregels in de gemeente Hengelo” in
2008. Bovendien is in 2008 een procesmanager burgerparticipatie benoemd, die een omslag binnen het
gemeentelijk apparaat moet realiseren. In dit kader vindt een evaluatie plaats van de wijkplannen en wordt
er gekeken hoe burgerparticipatie verder ontwikkeld kan worden.
Projecten in het kort
Om de ontwikkeling van burgerparticipatie in Hengelo verder te kunnen schetsen wordt hieronder beschreven bij hoeveel en wat voor soort projecten burgers afgelopen jaar zijn betrokken.
Zoals gezegd worden burgers niet bij alle projecten van de gemeente Hengelo betrokken. Het hangt vaak
af van de instelling van de projectleider. Toch probeert Hengelo haar burgers vaak te spreken. Zo zijn er in
de eerste helft van 2008 (januari tot en met juni) 67 verschillende participatiebijeenkomsten georganiseerd. Hiervan waren 28 bewonersbijeenkomsten. De overige bijeenkomsten waren onder andere inloopbijeenkomsten over bouwprojecten, politieke markt (Trefpunt Hengelo), bijeenkomsten met
wijkplatforms, binnenstadsoverleg, informatiebijeenkomsten en themabijeenkomsten. De meeste bijeenkomsten zijn informerend (55%) of raadplegend (40%) (Gemeente Hengelo, 2008). Wat opvalt is dat van
andere participatievormen dan informeren of raadplegen (adviseren, coproduceren en meebeslissen)
weinig gebruikgemaakt wordt (slechts in 5% van de projecten). Vaak worden deze vormen pas ingezet bij
projecten die veel onvrede hebben opgeroepen zoals overlast door jongeren/het realiseren van een pannakooi in het Laurapark (17 maart 2008) en de inrichting van de binnenstad (26-28 november 2007).
12
13
Startnotitie organisatie binnenstadsdebat, Gemeente Hengelo, 5 juni 2007.
Zie visienota Samen Werken In een Nieuwe Gemeentelijke Organisatie Hengelo, 2006.
86
Hieronder wordt een aantal projecten omschreven.
Wijkplannen, wijkplan Slangenbeek
In alle wijken worden er om de vier jaar wijkplannen en jaarlijkse uitvoeringsplannen opgesteld. Er vindt
eerst een wijkanalyse plaats, dit bevat statistische gegevens uit bijvoorbeeld de leefbaarheid- en veilgheidsenquête en informatie uit interviews met sleutelfiguren uit de wijk. Daarnaast gaan raadsleden op bezoek
bij wijkbewoners tijdens zoggenaamde huiskamergesprekken. Als voorbeeld wordt hier het wijkplan Slangenbeek genoemd, dat in 2008 is opgesteld. Slangenbeek is een nieuwbouwwijk, waar veel kinderen en
jongeren wonen. Er zijn op 15, 21 en 22 februari huiskamerbijeenkomsten geweest. Op deze dagen hebben 15 huiskamergesprekken plaatsgevonden. In totaal hebben daar circa 112 bewoners aan meegedaan.
Dit heeft geresulteerd in een lijst vragen en knelpunten. Op 14 maart 2007 is er een wijkavond geweest.
Hierbij zijn de raadsleden samen met bewoners eerst de wijk gaan bekijken (tijdens een zogenaamde wijkschouw) en daarna vond een wijkavond met bewoners plaats, waarbij mogelijkheden om eventuele knelpunten op te lossen voorop stonden. De deelnemers konden kiezen tussen vier thema’s waarover zij
konden meepraten, te weten a) Jeugd, b) Groen, Verkeer en Veiligheid (dat wegens enorme belangstelling
in twee groepen is opgesplitst), c) Communicatie en participatie en d) De toekomst van uw wijk.
Daarnaast heeft in Slangenbeek een online jongerenonderzoek plaatsgevonden aangezien in deze buurt
veel jongeren zijn, die soms overlast veroorzaken en weinig speelvoorzieningen hebben. Vervolgens gingen de ambtenaren aan de slag met het verzamelde materiaal om een wijkplan op te stellen. Het wijkplan
wordt vaak tijdens een tweede wijkavond teruggekoppeld aan bewoners en belanghebbenden. Het concept-wijkplan Slangenbeek is op 25 juni voorgelegd aan de bewoners. Hierbij is gesteld dat een aantal
punten aangescherpt moet worden. Daarnaast vonden de aanwezigen dat enkele onderwerpen meer aandacht verdienen. Aan het eind van de wijkplancyclus wordt het plan vastgesteld door de gemeenteraad en
kan het plan uitgevoerd worden. Voor de uitvoering wordt elk jaar een wijkprogramma gemaakt dat huis
aan huis verspreid wordt. Wijkplan Slangenbeek is op 29 januari 2008 door de raad vastgesteld.
Project Speelvoorzieningen in wijk Slangenbeek (Broek Zuid)
In dit project staan twee belangen lijnrecht op elkaar: de kinderen en jongeren willen graag speelvoorzieningen, maar de bewoners willen deze voorzieningen niet bij hun in de buurt. Kan met behulp van burgerparticipatie hierover een beslissing worden genomen? In dit project is door de gemeente bepaald op basis
van de leeftijdsopbouw van de wijk hoeveel speelvoorzieningen nodig zijn. Er is vanuit deze gegevens een
optimale situatie vastgesteld met bijbehorende locaties, die overeenkomt met het spreidingsbeleid t.b.v.
de jeugd in verschillende leeftijdscategorieën en op verschillende wijklocaties. Dit beleid is in 2003 door
de raad is vastgesteld en in het bestemmingsplan vastgelegd. Het ontwerpbesluit voor de speelvoorzieningen is voorgelegd aan bewoners. Er is aangegeven dat over de locaties geen inspraak mogelijk was (dat
is bij het bestemmingsplan aan de orde geweest), maar dat bewoners wel advies mogen uitbrengen over
de inrichting van de speelplaatsen. Er wordt onder andere een skate/skelterterrein aangelegd en een multifunctionele speelkooi. De omwonenden maakten grote bezwaren tegen het ontwerp. De projectleider
en een afvaardiging van bewoners hebben enkele overleggen gehad. Daarnaast hebben de bewoners contact gezocht met gemeenteraadsleden, inspraakreacties gestuurd en handtekeningenacties georganiseerd. Ook is dit onderwerp nogmaals aan de orde gekomen tijdens een informatiebijeenkomst over het
wijkplan. Onder politieke druk is besloten om een aantal voorzieningen te schrappen. Daarnaast is de locatie van de multifunctionele speelkooi verplaatst. Deze locatie staat nu wel vast. Ditmaal is er geen bewonersavond georganiseerd. De omwonenden zijn enkel geïnformeerd. Er is namelijk geen ruimte op een
andere locatie. Omwonenden zijn het nog steeds oneens met de plannen. Zij schrijven nog steeds brieven naar de gemeenteraad en hebben een advocaat in de hand genomen. De projectleider verwacht dat
er veel bezwaar gemaakt zal worden als de bouwvergunning wordt aangevraagd. Professionals die zich bezighouden met het jeugdwerk, zoals de jeugd- en jongerenwerker en de jeugdagent waarschuwen dat er
te weinig voorzieningen zijn voor de jeugd, waardoor zij zich gaan vervelen en mogelijk overlast gaan veroorzaken. Volgens de projectleider verwachten burgers meer inspraak dan er daadwerkelijk geboden
wordt door de gemeente. De voorzitter van de inspraakbijeenkomst over het wijkplan vat het als volgt
samen: “Maar ook als er helemaal ‘volgens’ de regels wordt gewerkt, zoals hier gebeurd is, blijft het dus
mogelijk dat je als gemeente en ‘burgers’ niet tot elkaar komt.
87
Soms kun je dat ook niet verwachten, dan ligt het algemeen belang en het persoonlijk belang gewoon te
ver uit elkaar, zoals bijvoorbeeld bij de plaatsing van een methadonpost, of asielzoekerscentrum. Dan is de
gemeente er om de uiteindelijke keuze te maken”.
Project Pannakooi in Laurapark (Wilderinkshoek)
De gemeente wil vanaf oktober 2007 een pannakooi (speelvoorziening voor tieners) in het Laurapark
plaatsen ter vervanging van de pannakooi die bij de herinrichting van de Elisabethstraat verdwenen is.
Dit is toen niet doorgegaan door de felle protesten van bewoners aangezien zij overlast vrezen van de jongeren. Er zijn gesprekken geweest tussen de wethouder en de bewoners. Daarnaast is er een inloopbijeenkomst op 17 maart 2008 georganiseerd en mochten omwonenden stemmen over de locatie van de
kooi. Naar aanleiding hiervan zijn er maatregelen genomen om de kans op overlast te verminderen en
mochten omwonenden stemmen over de locatie van de kooi. Hierbij hadden ze. een keuze uit drie locaties in het Laurapark. De burgers hebben gekozen voor een andere locatie dan de locatie waarnaar de
voorkeur van de gemeente uitging. Momenteel wordt de bouwvergunning voor de kooi aangevraagd op
de plaats die de bewoners hebben gekozen. Het lijkt erop dat het ditmaal gelukt is om tot een compromis
tussen de verschillende belangen van burgers te komen.
Project rioolvervanging Troelstrastraat
Er is een informatieavond georganiseerd voor de rioolvervanging in de Troelstrastraat. Dit lijkt een klein
en simpel project, maar het bleek uiteindelijk grote gevolgen te hebben door miscommunicatie. De bewoners kregen de indruk dat zij inspraak hadden in de inrichting van de straat. De bijeenkomst was echter
vooral bedoeld als een informatieavond en niet zozeer als een inspraakavond. Toen bleek dat de bewoners
geen keuze hadden, waren zij ontevreden en namen zij contact op met de wethouder. Hierdoor heeft het
project, wat erg technisch van aard was, een slechte start gemaakt.
Regionaal gezondheidscentrum
Bij dit project is wijkgericht werken er pas bijgehaald toen bewoners begonnen te klagen over de gang van
zaken en het project. Tijdens commissieavonden van de gemeenteraad kwamen boze bewoners klagen.
Er zijn toen informatieavonden georganiseerd voor bewoners, maar de meest kritische burgers bleken
geen uitnodiging gehad te hebben. Uiteindelijk is er een nieuwe projectleiding aangesteld, die werk heeft
gemaakt van burgerparticipatie door burgers te informeren middels een informatiekrant. Daarnaast kregen burgers een stem in de ontwikkelingsfase door een klankbordgroep van burgers te benoemen en inspraakavonden te organiseren. Gezamenlijk is er een nota van uitgangspunten geformuleerd. Hiervan
wordt nu een bestemmingsplan gemaakt.
Woningbouwproject M-kwadraat
Men is al 6 jaar bezig met dit woningbouwproject, waarbij woningcorporatie Domijn betrokken is. In het
begin verliep de communicatie met buurtbewoners, vooral uit de Dichtersbuurt erachter, erg stroef. De
bewoners hadden moeite met de geplande hoogbouw. Er zijn verschillende inspraakavonden georganiseerd in 2003 en 2005. Uiteindelijk blijkt dat de stroeve communicatie niet alleen te maken heeft met het
woningbouwproject maar met hele andere problemen in de Dichtersbuurt. De bewoners wonen nabij
coffeeshops, die overlast geven en daarnaast is er sprake van verkeersoverlast. De bewoners voelen zich
op dat gebied niet serieus genomen door de gemeente en daardoor botst elk contact met de burgers,
buurtvereniging en gemeente. Nadat er een nieuwe projectleider was aangesteld is er eerst veel aandacht
besteed aan deze problemen, onder andere door middel van een buurtanalyse. Oftewel er werd gewerkt
aan “relatiebeheer”, zoals de betrokken ambtenaren het noemen. Sindsdien is de verhouding steeds
beter. De burgers kregen een vaste plek in de ontwikkeling door middel van gesprekken met bewonersorganisaties. In 2006 is de nota van uitgangspunten vastgesteld door de gemeente. In 2008 worden het stedenbouwkundig plan en bestemmingsplan voorgelegd voor inspraak. Al met al heeft dit proces lang
geduurd en veel energie gekost.
Huidige stand van zaken
Uit het voorgaande blijkt dat burgerparticipatie in Hengelo naast cliëntenparticipatie ontwikkeld is.
De gemeente blijft zich inzetten voor cliëntenparticipatie, maar wil daarnaast individuele burgers horen.
88
Burgerparticipatie heeft zich via de wijkaanpak ontwikkeld. In eerste instantie bleek dit een uitstekend instrument om contacten met wijkbewoners te leggen. Het instrument ontwikkelde zich in de loop der
jaren tot een manier van werken. Deze manier van werken wordt echter door slechts een deel van het
ambtenarenbestand gehanteerd. Nu probeert zij wijkgericht werken te innoveren en laat zij zien dat zij
blijvend bezig is met burgerparticipatie. Daarnaast ontwikkelt de gemeente nieuwe, originele vormen
zoals het Binnenstadsdebat. Ook hiermee probeert zij haar burgers steeds meer te betrekken bij de beleidsvorming. De gemeente Hengelo staat nu voor de uitdaging om burgerparticipatie verder te ontwikkelen, mogelijk door invoering van het wijkgericht werken in de gehele organisatie. Een andere manier is
om in navolging van het binnenstadsdebat een nieuwe vorm van burgerparticipatie te ontwikkelen, eventueel naast de wijkaanpak.
9.2 Vormgeving Binnenstadsdebat Hengelo
In deze paragraaf wordt een kijkje in de keuken gegeven van burgerparticipatie in Oldenzaal. Het binnenstadsdebat wordt uitvoeriger beschreven.
Een project uitgelicht: Binnenstadsdebat
De gemeente Hengelo wil graag de kwaliteit van haar binnenstad verhogen, en heeft hierbij om de mening van haar eigen burgers gevraagd. De gemeente organiseerde hiervoor het “Binnenstadsdebat”, waarbij de inwoners werd gevraagd om op verschillende manieren actief mee te denken over de verdere
ontwikkeling van de binnenstad. Belangstellenden werden uitgenodigd met als hoofdopdracht; kom met
ideeën over hoe de binnenstad er in de toekomst uit moet zien (Persbureau Twente 2007).
Het Binnenstadsdebat bestaat uit zes stappen:
1. Creatieve inbreng van werkgroepen met inwoners
2. Input van inwoners
3. Verwerking van de ideeën door experts in varianten voor binnenstad
4. Raadpleging van alle inwoners van Hengelo over de varianten
5. Verwerking van de raadpleging inwoners in het definitief plan
6. Bespreken van het definitief plan in B&W en gemeenteraad (Startnotitie 2007:2-4)
Tijdens het proces zijn ongeveer zestig inwoners van Hengelo verdeeld over zes werkgroepen. De deelnemers zijn uitgezocht op representativiteit, en kwamen uit alle lagen van de bevolking. Er waren “algemene” groepen, maar ook een groep met alleen jongeren en een groep met alleen ouderen. De
deelnemers zijn twee vrijdagen bij elkaar gekomen om (onder leiding van een deskundige) na te denken
over verbeteringen in de binnenstad. De ideeën van deze werkgroepen zijn tentoongesteld en via Internet
bekend gemaakt. Via de website en inloopmiddagen of -avonden werden zoveel mogelijk reacties ingewonnen. In de voormalige bibliotheek naast het stadhuis is een actiecentrum ingericht.
Een groep “experts” vertaalde de ideeën van de werkgroepen en andere suggesties, die in de afgelopen
jaren door inwoners en instanties zijn geopperd, in een plan voor de binnenstad, met daarin verschillende
punten waarover een keuze moest worden gemaakt. De inwoners van Hengelo zijn vervolgens over deze
keuzes (bijvoorbeeld wel- of geen fietsen in de binnenstad) geraadpleegd in bijeenkomsten waarbij uiteindelijk 1100 mensen aanwezig zijn geweest. Inwoners konden de resultaten bekijken op tentoonstellingen
en op de website van de gemeente Hengelo en konden daar reageren, (naar: Persbureau Twente 2007).
Burgemeester en wethouders beslisten op 15 april 2008 positief over het resultaat, de burgervisie, dat zal
worden gebruikt als “kadervisie” voor het maken van nieuwe plannen. Ook worden plannen gemaakt om
de wensen die in het Binnenstadsdebat naar voren zijn gebracht uit te voeren. Wel heeft de gemeenteraad uiteindelijk het laatste woord. Een ambtelijke werkgroep heeft de visie uitgewerkt en op 24 juni gepresenteerd aan de gemeenteraad.
Ook zijn de uitwerkingen op 2 juli gepresenteerd aan een groep vertegenwoordigers uit de binnenstad.
De gemeente is nu bezig met het vervolg van het binnenstadsdebat. Opvallend aan het binnenstadsdebat
was dat bestuurders en politici buiten spel stonden (in tegenstelling tot de wijkaanpak, waar raadsleden
89
direct betrokken zijn). Een betrokkene formuleerde het als volgt in de Volkskrant: ‘We zijn vergeten de
wethouder uit te nodigen’ .
Motief van burgerparticipatie
Er zijn verschillende redenen aan te wijzen waarom Hengelo zoveel op het gebied van burgerparticipatie
doet. Ten eerste is er de instrumentele reden: de inbreng van burgers is nodig om beleid tot stand te
brengen waar de burger achterstaat. Doordat Hengelo grotendeels bestaat uit mondige, goed opgeleide
burgers is het noodzakelijk om rekening te houden met hun wensen bij de beleidsvorming. Als dit niet in
een vroeg stadium gebeurt, dan weten bewoners de weg naar de gemeenteraad te vinden of nemen zij juridische stappen (bezwaar- en beroepschriften). Bovendien is de gemeente niet altijd op de hoogte van de
wensen van burgers. Er vinden vooral informatie- en inspraakbijeenkomsten plaats om de ideeën van de
burgers te achterhalen.
Daarnaast is er een intrinsieke reden, namelijk om de betrokkenheid in de wijk te vergroten, waardoor
mensen prettiger zullen samenwonen. Tot slot is er nog een reden, namelijk dat Hengelo een voorbeeldpositie wil innemen ten opzichte van andere gemeenten.
Moment van burgerparticipatie
Burgers worden in Hengelo vooral betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Er zijn nu plannen om burgers
ook te betrekken bij de beleidsuitvoering van de burgervisie binnenstad.
Doelstelling
De doelstelling van het binnenstadsdebat was ambitieus namelijk coproduceren: samen met burgers beleid maken. Er is discussie over de vraag of deze doelstelling is behaald. De gemeente zelf is van mening
dat dit gelukt is. De burgervisie is immers een beleidsdocument van de gemeente geworden. Vogels
(2008), die het debat geëvalueerd heeft, is echter van mening dat de gemeenteraad pas achteraf haar fiat
heeft gegeven voor het beleid. Om die reden zouden burgers de gemeente vergaand geadviseerd hebben. Dit is volgens hem echter nog niet coproduceren. De meeste andere projecten in de wijkaanpak hebben vaak een adviserende of raadplegende doelstelling.
Het bereik van de doelgroep
De gemeente wilde graag alle burgers bereiken met het binnenstadsdebat. Daarbij heeft zij rekening gehouden met de vertegenwoordiging van verschillende groepen burgers bij het samenstellen van de werkgroepen.
De duur van de werkvorm en de groepsgrootte
Het binnenstadsdebat was in principe eenmalig. Wel wordt nu over het vervolg van het debat nagedacht.
Het is mogelijk dat in de toekomst vaker bijeenkomsten over de binnenstad georganiseerd gaan worden.
De groepsgrootte varieerde van massale bijeenkomsten tot kleinschalige werkgroepbijeenkomsten.
9.3 Verklaringen voor burgerparticipatie
Deze paragraaf gaat nader in op achtergronden bij de ontwikkeling van participatie van burgers in
Hengelo.
Visie en besluitvorming
In de gemeenteraad van Hengelo zijn verschillende notities over wijkgericht werken besproken. Ook is er
een startnotitie voor het binnenstadsdebat goedgekeurd. Verder is in de beleidsprogramma’s van 20022006 en 2006-2010 weergegeven dat wijkgericht werken en interactieve beleidsvorming speerpunten zijn
90
en dat Hengelo “als Open stad” (beleidsprogramma 2002-2006) de participatie wil vergroten door een
versterkte wijkaanpak, Trefpuntbijeenkomsten met de Gemeenteraad en via internetpanels.
Daarnaast zijn er verschillende informatiebrochures over burgerparticipatie geschreven, zowel voor ambtenaren als voor burgers, zoals de brochure “Samenspel in communicatie en participatie” voor burgers en
de “Participatiewijzer” voor ambtenaren.
Uit de notities, beleidsprogramma’s en brochures blijkt dat burgerparticipatie althans op papier leeft in
Hengelo.
Organisatorische inbedding
In de organisatie is er structureel aandacht voor burgerparticipatie. Er zijn twee sectoren die zich specifiek
bezighouden met burgerparticipatie. Naast de sector wijkzaken, is dat de sector publiekszaken (waaronder de afdeling communicatie). Daarnaast is er een procesmanager burgerparticipatie benoemd, die burgerparticipatie in de gehele organisatie moet vormgeven, en is er een speciale Werkgroep Participatie en
Communicatie in het leven geroepen.
Er is een duidelijke kloof waarneembaar tussen de ambtenaren die wel contact met burgers onderhouden
en zij die dat niet doen. De wijkplannen worden opgesteld door medewerkers van de sector wijkzaken,
die veel contact hebben met burgers. Voor de uitvoering van reguliere projecten ligt dit anders. Deze projecten worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van projectleiders. Sommige van hen staan erg
open voor de input van burgers, terwijl anderen hier minder enthousiast tegenover zijn. De meeste projectleiders zijn technisch geschoold en bekijken de projecten vanuit hun deskundigheid. Het komt voor
dat zij minder oog hebben voor het sociale proces rondom de inspraak van burgers. Op dit gebied is het
de gewoonte dat projectleiders samenwerken met medewerkers van wijkzaken. In het verleden bepaalde
de projectleider of dit gebeurde. Sinds kort vindt bij elk project verplicht een bijeenkomst plaats tussen
een projectleider, iemand van wijkzaken en een communicatiemedewerker. Gezamenlijk wordt bepaald
of het project interactief wordt aangepakt of niet en zo ja, op welke manier. In principe hebben de wijk- en
communicatiemedewerker hierbij een adviserende rol. De projectleider besluit uiteindelijk. Daarmee bepaalt hij of een project interactief wordt vormgegeven of niet. Als een projectleider besluit tot een interactief project, dan is hij vaak afhankelijk van de deskundigheid van beide medewerkers voor het welslagen
van het project.
Een verklaring voor de wijze waarop de gemeente Hengelo zich heeft ontwikkeld, is te vinden in de organisatorische inbedding. Burgerparticipatie begon klein, uitgevoerd door een beperkt aantal ambtenaren.
Een tekort aan capaciteit was één van de redenen dat vorig jaar nog niet voor alle wijken een wijkplan opgesteld was (Schuitemaker, 2007). Naarmate het aantal interactieve ambtenaren toenam, nam ook de vernieuwing en het aantal projecten toe. Tegelijkertijd zorgt het ervoor dat er een rem op de groei zit
aangezien nog niet alle medewerkers, met name nog niet alle projectleiders, de waarde en kwaliteit van
burgerparticipatie kunnen inschatten.
Beleidsterrein en werkniveau
Wat wordt in Hengelo beschouwd als burgerparticipatie? In de eerste plaats wordt hiermee bedoeld dat
de gemeente luistert naar haar burgers en rekening probeert te houden met haar wensen. Dit is wat de
geïnterviewde ambtenaren tijdens het gesprek lieten merken als ze het over hun werk hadden. “Een ambtenaar moet de tijd nemen om een kopje koffie bij een burger te drinken en luisteren naar wat er echt
speelt.” “In Hengelo moeten de ambtenaren nog tussen de oren krijgen waar het echt om draait: om de
burgers. Wij zijn er voor hen.” Het is een dienstbare houding.
Op welke beleidsterreinen moeten ambtenaren naar burgers luisteren? In Hengelo is te zien dat burgerparticipatie gestart is om de leefbaarheid van de directe woonomgeving te vergroten. De redenering hierachter is dat burgers zelf het beste weten hoe hun leefomgeving het beste ingericht kan worden.
Leefbaarheid omvat veel beleidsterreinen zoals wonen, bouwen, verkeer en veiligheid.
91
Specifieke belangenbehartiging en doelgroepenbeleid (zoals de verstrekking van individuele voorzieningen, bijvoorbeeld uitkeringen en rolstoelen) is het terrein van cliëntenparticipatie.
Om wat voor beleid gaat het wanneer ambtenaren naar burgers luisteren? De ambtenaren die hebben
meegewerkt aan dit onderzoek geven aan de hand van voorbeelden aan dat burgers minder vaak geïnteresseerd zijn in plannen die hen niet direct aangaan of die nog niet heel concreet zijn. Zo is de animo van
burgers in het algemeen groter om te reageren op concrete beleidsplannen dan op een beleidsvisie. Ook
komen er meer mensen bij bijeenkomsten waarbij hun belangen in het geding zijn, bijvoorbeeld als er een
speelvoorziening naast hun huis geplaatst wordt.
Naast de dienstbare houding (wij draaien wat de burger wenst), klinkt er ook kritiek onder de ambtenaren: een burger kan niet alles krijgen wat hij of zij wenst. Een groep burgers, die in een hofje wonen, heeft
bijvoorbeeld aan de gemeente gevraagd of hun straat iets anders ingericht mag worden dan de andere
straten. De gemeente heeft zich in dit geval welwillend opgesteld om aan hun wensen tegemoet te
komen. De bewoners wilden vervolgens nog meer invloed op hun leefomgeving. Maar dat kon niet, het
moest immers wel in het gemeentelijk beleid en bij het gemeentelijk budget passen. Wat begon als een
leuk burgerinitiatief waaraan de gemeente tegemoet wilde komen, eindigde in een debat over de mate
van invloed die burgers op hun eigen leefomgeving mogen en kunnen hebben. De gemeente lijkt er nog
niet uit te zijn welke rol precies voor haar is weggelegd. Sommige ambtenaren spreken ook al over “overheidsparticipatie”, waarbij de overheid moet participeren in projecten van burgers. Maar in de praktijk
gaan de meeste projecten niet verder dan informeren en raadplegen, waarbij de gemeente beslist.
Aangezien de meeste burgerparticipatieprojecten plaatsvinden vanuit het wijkgericht werken, wordt
vooral op wijkgebied geopereerd. Vaak organiseert met bijeenkomsten bij mensen in de buurt, bijvoorbeeld in het wijkcentrum of zelfs bij mensen thuis in zogenaamde huiskamergesprekken. Bij projecten
wordt ook vaak wijkgericht gewerkt, soms worden meerdere wijken betrokken. Om de organisatie van de
projecten beheersbaar te houden is ervoor gekozen om Hengelo te verdelen in drie stadsdelen en het
buitengebied. Voor elk stadsdeel is een stadsdeelwethouder, een stadsdeelhoofd en een stadsdeelregisseur aangewezen. De stadsdelen bestaan uit verschillende wijken. Recent is een wijziging in deze werkwijze gekomen. Met het binnenstadsdebat is ervoor gekozen om burgerparticipatie op gemeenteniveau
vorm te geven. Voor dit project zijn alle burgers van Hengelo uitgenodigd.
Hoe worden bewoners uitgenodigd? In de meeste gevallen worden bewoners direct uitgenodigd, via een
persoonlijke uitnodiging. Ambtenaren klagen overigens dat zij niet kunnen vertrouwen op de postbezorging: er wordt gewerkt met verouderde adresbestanden of de post wordt niet bezorgd (Gemeente Hengelo, 2008). Naast een persoonlijke uitnodiging staat er vaak een uitnodiging in de krant. Vaak worden
bewonersgroepen en andere belangenorganisaties uitgenodigd voor het project zodat zij hun leden/achterban op het project attenderen. Bij het opstellen van wijkplan Groot Driene is de Mariakerk bijvoorbeeld betrokken geweest om mensen van Syrisch-orthodoxe komaf (ook wel Suryoye genoemd) uit te
nodigen. In Groot Driene wonen namelijk meer mensen van niet-westerse afkomst dan gemiddeld in
Hengelo en veel van hen zijn Suryoye (Gemeente Hengelo, 6 mei 2008).
Een verklaring voor de ontwikkeling van burgerparticipatie in Hengelo ligt deels in de door het Rijk gestimuleerde wijkaanpak in 2001. Hierdoor is wijkgericht werken vanuit een leefbaarheidsperspectief in Hengelo gebruikelijk geworden. Pas recent heeft Hengelo met deze traditie gebroken door het
binnenstadsdebat voor al haar burgers te organiseren.
Typisch Hengelo
Hengelo is een middelgrote stad en telde op 1 januari 2005 81.156 inwoners. De gemeente bestaat naast
de stad Hengelo uit de kernen Beckum en Oele. 3% van de inwoners woont in een niet-stedelijk gebied.
Over kwetsbare – lastig bij burgerparticipatie te betrekken – groepen in Hengelo is het volgende bekend:
ongeveer 30% is jonger dan 25 jaar terwijl ongeveer 15% ouder is dan 65. Van de inwoners is 10% van nietwesterse afkomst, de meeste hiervan zijn afkomstig uit Turkije.
92
Daarnaast is 10% van de bevolking afhankelijk van een uitkering, de meeste hiervan hebben een arbeidsongeschiktheidsuitkering (CBS, 2007).
Hengelo bestaat uit een compact maar compleet centrum met ondermeer vele winkels, horecagelegenheden en een theater en heeft een rijke industriële geschiedenis. De meeste woonwijken zijn ruim opgezet met veel groen, gevarieerde bouw en verschillende bouwstijlen. Hengelo is een rustige, stabiele stad,
waar mensen graag wonen. Slechts in enkele buurten heeft men te maken met grote stedenproblematiek
zoals overlast en zwerfvuil, bijvoorbeeld in De Hengelose Es Noord. In de directe omgeving bij kasteel
Twickel of op het platteland kan rust en stilte worden gevonden (www.hengelo.nl). De kernen Beckum en
Oele kennen een sterke sociale samenhang: relatief veel mensen zijn actief als vrijwilliger en er is een
bloeiend verenigingsleven (Gemeente Hengelo, 2005).
De meeste wijkbewoners in Hengelo zijn goed georganiseerd. Veel wijken hebben wijkplatforms en belangenorganisaties. De inwoners zijn relatief hoog opgeleid met een hoog inkomen. Er wordt gemiddeld per
burger in vergelijking met andere steden veel geld besteed aan cultuur. Veel burgers zijn ook bereid om
mee te praten over hun eigen leefomgeving. Het is wel lastig om sommige groepen burgers te bereiken,
met name jongeren, allochtonen en zorgbehoevende ouderen worden in dit kader genoemd. Dit ondanks
dat er soms vervoer wordt aangeboden aan zorgbehoevende ouderen en er speciaal aandacht wordt besteed bij het uitnodigen aan jongeren en allochtonen (bijvoorbeeld via het jongerenwerk en zelforganisaties). Participatiebijeenkomsten worden veelal gedomineerd door vitale, blanke ouderen (45+) die weinig
(lichamelijke of psychische) beperkingen hebben. Doordat deze groep komt opdagen, is er wel vaak
sprake van een hoge opkomst.
De identiteit van de gemeenschap, bestaand uit hoger opgeleiden met een hoog inkomen en in politieke
participatie geïnteresseerde ouderen kan ervoor gezorgd hebben dat burgerparticipatie in Hengelo zich
vooral heeft ontwikkeld in vormen waarbij praten en plannen voorop staan. Hoewel men recent ook meer
bezig is met internetpeilingen (onder meer om jongeren te bereiken) en creatieve vormen van burgerparticipatie (bij het binnenstadsdebat waren er bijvoorbeeld kunstenaars aanwezig die de ideeën van participanten vertaalden in een kunstwerk), was dit lange tijd niet de norm.
Er zijn ambtenaren die goed weten wat burgers bezighoudt. Dit zijn vooral de medewerkers van wijkaanpak. Zij spreken bewoners tijdens wijkavonden en hebben ook andere informele gesprekken. Daarnaast
zijn er ambtenaren die weinig contact hebben met burgers en niet goed op de hoogte zijn van wat er
leeft. Zij zijn voor hun informatie afhankelijk van de wijkmedewerkers. De wijkmedewerkers zijn van mening dat niet iedere projectleider hun bijdrage en adviezen even serieus neemt. Daar tegenover staat dat
projectleiders menen dat de kwaliteit en kennis van de wijkmedewerkers erg verschilt. Beide zijn van elkaar afhankelijk en het is onduidelijk in welke positie zij precies tot elkaar staan. Verder zijn alle ambtenaren vooral project- of wijkplangericht bezig: zij nemen contact op met burgers wanneer de gemeente
inbreng nodig heeft voor haar beleid. Dit is een vrij instrumentele opvatting van burgerparticipatie. Er
wordt nog nauwelijks gewerkt aan een permanent relatiebeheer.
De gemeenteraadsleden hebben hun eigen voelsprieten en eigen contacten met burgers. Naast de politieke markt (Trefpunt Hengelo), kunnen burgers contact met hen opnemen voor huiskamergesprekken.
Als burgers ontevreden zijn over het beleid of over de gang van zaken tijdens het burgerparticipatieproces
dan weten velen van hen de gemeenteraad te vinden. Uit verschillende evaluaties door bewoners van de
huiskamergesprekken blijkt wel dat sommige burgers van mening zijn dat de raadsleden te weinig op de
hoogte zijn van wat er speelt en wat het gemeentelijk beleid is. De gemeente speelt hierop in doordat zij
de raadsleden in de toekomst beter voorbereid naar huiskamergesprekken wil laten gaan.
Onvrede huidige situatie
Naarmate er meer onvrede is over een bepaald project of onderwerp, doen ambtenaren meer moeite om
burgers te betrekken. Vaak vindt in die gevallen ook de meeste innovatie plaats. De grote onvrede over de
binnenstad leidde tot het spraakmakende binnenstadsdebat, de discussie over speelvoorzieningen leidde
ertoe dat mensen over de locatie mochten stemmen en kregen burgers meer inspraak in het aantal
93
speelvoorzieningen in de wijk. Het lijkt erop dat onvrede over het burgerparticipatieproces of over de gemeentelijke plannen een verklaring is voor de ontwikkeling van burgerparticipatie in Hengelo. Deze factoren leiden ertoe dat ambtenaren bekijken in hoeverre zij zaken op een andere manier kunnen aanpakken.
Naar aanleiding van de discussie over de speelvoorzieningen in Slangenbeek stelde de projectleider bijvoorbeeld voor om voortaan wijkbewoners een budget en een aantal richtlijnen en randvoorwaarden
mee te geven, op basis waarvan zij zelf de speellocaties en speelvoorzieningen kunnen bepalen. Ook
moeten ze zelf zorgen voor voldoende draagvlak voor het voorstel dat zij aan de gemeenteraad doen. Op
die manier worden burgers zelf verantwoordelijk en faciliteert de gemeente slechts. Onvrede stimuleert
blijkbaar innovatie.
Bevlogen personen
In Hengelo besefte men door de ontevredenheid van burgers over de binnenstad dat er op dit terrein iets
moest gebeuren. Daarnaast bleek dat de wijkaanpak tegen haar grenzen aanliep. Deze factoren hebben
ertoe geleid dat het binnenstadsdebat mogelijk werd. Daarnaast zijn er ook interne zaken die ertoe hebben geleid dat het binnenstadsdebat er kwam. Ten eerste waren daar drie bevlogen mannen: een wethouder, sectormanager en een stadsdeelregisseur met ambitie. Zij hebben de startnotitie geschreven en de
gemeenteraad geënthousiasmeerd voor het plan.
Behouden ambtenarencultuur
Als het aan de gemeenteraad had gelegen, was het binnenstadsdebat al eerder georganiseerd. Het debat
is lange tijd tegengehouden vanwege een behoudende ambtenarencultuur, waarbij men vreest dat burgers te weinig deskundigheid hebben om plannen te maken. De plannen zouden te duur of onrealistisch
kunnen zijn. De vraag is hoe de gemeente daarmee om zou gaan. De betrokkenheid van burgers zou dan
snel verloren kunnen gaan.
Landelijke ontwikkelingen
Door het landelijke project “Buurt aan zet” is wijkgericht werken aan leefbaarheid bekend geworden in
Hengelo. De ervaringen met “Buurt aan zet” waren zo positief dat besloten is deze lijn verder te ontwikkelen. Pas toen bleek dat wijkgericht werken een nieuwe impuls nodig had, is afgeweken van het wijkniveau
en leefbaarheid. Het binnenstadsdebat is voor alle inwoners van belang, niet alleen voor de leefbaarheid,
maar ook voor de aantrekkelijkheid van de stad voor toeristen en het winkelend publiek.
9.4 Effecten van burgerparticipatie
In deze paragraaf wordt bekeken in hoeverre burgerparticipatie effect heeft gehad op het draagvlak van
beleid, op de betrokkenheid van burgers en op het bereiken van kwetsbare burgers.
Effect op draagvlak van beleid
Hoewel de invloed soms minimaal is omdat burgers meestal alleen mogen adviseren, komt het regelmatig
voor dat het beleidsvoorstel na het adviestraject gewijzigd is. Zo hebben burgers invloed gehad op het
aantal en soort speelvoorzieningen in Slangenbeek en bepalen zij bij de wijkplannen de agenda. Dat deze
invloed voor burgers soms niet ver genoeg gaat, blijkt ook regelmatig uit verslagen van inspraakbijeenkomsten of informatieavonden. De vraag is hoe Hengelo met deze wens van burgers om meer betrokken
te worden omgaat in de toekomst. Gezien de aanstelling van de “procesmanager burgerparticipatie” lijkt
het erop dat Hengelo verder wil gaan op de met het Binnenstadsdebat ingeslagen weg, waarbij de burger
meer invloed krijgt, ten koste van die van de gemeenteraad.
Effect op betrokkenheid van burgers
De geïnterviewde ambtenaren merken op dat de opkomst bij participatiebijeenkomsten vaak hoog is,
maar dat de meeste mensen pas komen op het moment dat zij een direct eigen belang hebben om te
komen. De meeste contacten met de buurt verlopen via de wijkplatforms en bewonersorganisaties.
Dit betekent dat het vaak een kleine groep erg betrokken burgers betreft, dat als een soort vertegenwoordiger voor de hele wijk wordt gezien. In dat opzicht is er wellicht weinig onderscheid tussen
94
burgerparticipatie en cliëntenparticipatie. Uiteindelijk organiseert een klein groepje betrokken burgers
zich, die benoemd worden als spreekbuis voor de overige bewoners. Zo’n aanspreekpunt in de buurt is
voor de gemeente ook een handige gesprekspartner. Ook in de Evaluatie Integraal Wijkgericht Werken
merkt Schuitemaker (2007: 47) op dat “een echte verbetering op het gebied van actieve betrokkenheid
niet kan worden vastgesteld”. Aan de andere kant blijkt dat bewoners van wijken met wijkplan zich meer
betrokken voelen bij hun wijk, dan bewoners van wijken zonder wijkplan. Dit zou er op kunnen duiden dat
de betrokkenheid van burgers wel iets toeneemt door burgerparticipatie (Schuitemaker, 2007:”55).
Een eenduidig antwoord op de vraag of burgers meer betrokken zijn is niet te geven.
Effect op representativiteit en bereik kwetsbare burgers
In Hengelo zijn vooral oudere, mondige, hoog opgeleide burgers betrokken bij beleidsinspraak. De gemeente besteedt bij het uitnodigen wel aandacht aan kwetsbare groepen. Zo werd in de uitnodiging bij
Wijkavond Wolden vermeld dat ouderen en minder validen gebruik kunnen maken van gratis vervoer.
Hiervan is echter weinig gebruik gemaakt. Mensen komen niet of regelen zelf vervoer. Ook is bij het
maken van werkgroepen voor het binnenstadsdebat gekeken naar een afspiegeling van de Hengelose bevolking. Helaas hebben alleen geen allochtone burgers deelgenomen aan een werkgroep. De gemeente
geeft aan dat zij het erg lastig vindt om kwetsbare burgers te betrekken. De nieuwe participatievormen
zijn niet aantrekkelijk voor jongeren, allochtonen, mensen met beperkingen en mensen met een sociaal
zwakke positie. De gemeente maakt voor de communicatie met deze groepen nog vooral gebruik van
cliëntenparticipatie. De contacten verlopen bijvoorbeeld via het allochtonenplatform, de ouderen- en
gehandicaptenbonden. Jongeren worden bereikt via het jongerenwerk.
9.5 Conclusie
In deze paragraaf worden de ontwikkelingen rond burgerparticipatie in Hengelo kort samengevat. De kenmerken ervan zijn schematisch weergegeven. Ook de succes- en faalfactoren komen aan bod.
Samenvatting
In Hengelo heeft de gemeente een hoog ambitieniveau wat betreft burgerparticipatie. Dit is bijvoorbeeld
te zien aan de ambitieuze aanpak van het binnenstadsdebat met creatieve werkgroepen en massale bijeenkomsten, waar burgers over verschillende opties mochten stemmen. Tegelijkertijd is zij nog steeds lerende. Soms leidt burgerparticipatie tot compromissen, waarvoor draagvlak is onder de burgers. In
andere gevallen leidt het tot botsingen tussen de gemeente en burgers.
In het algemeen is de opkomst van kwetsbare burgers, zoals allochtonen en mensen met een beperking,
laag. Deze groep voelt zich blijkbaar niet aangetrokken tot deze vormen van burgerparticipatie. Wat opvalt is dat de communicatie over de mogelijkheden van burgerparticipatie niet altijd even duidelijk is voor
burgers of dat burgers meer participatiemogelijkheden wensen dan de gemeente biedt. Soms blijkt ook
dat als bewoners in staat zijn om de gemeenteraad te mobiliseren, de mogelijkheden groter zijn dan van
tevoren voorgespiegeld.
95
Tabel 9.1Kenmerken burgerparticipatie gemeente Hengelo
Thema
Deelaspecten
Motief
Moment
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van de vorm
Groepsgrootte
Ontwikke- CP
BP
ling
OP
Vormgeving
Oorzaken
visie en besluitvorming
organisatorische inbedding
beleidsterreinen
werkniveau
identiteit gemeente
Effecten
overig
op betrokkenheid
op kwetsbare burgers
op beleid
Binnenstadsdebat Hengelo
Wettelijke verplichting en pragmatische afwegingen:
beleidsvoorbereiding
coproduceren
individuele burgers
incidenteel
massaal
voor 1994
wijkparticipatie: vanaf 2000
binnenstadsdebat: 2007-2008
nvt
notities wijkgericht werken, startnotitie binnenstadsdebat, Participatiewijzer, samenspel in communicatie en participatie, speerpunten in
beleidsprogramma's 2002-2006 en 2006-2010)
Deels in organisatie: afdeling wijkaanpak, procesmanager burgerparticipatie
leefbaarheid
vaak wijk, in dit geval gemeente
middelgrote stad, burgers zijn goed georganiseerd in wijk/buurtplatforms, hoog opgeleide inwoners met hoog inkomen, slechts paar wijken met grote stedenproblematiek
drie bevlogen mannen (twee ambtenaren en een wethouder)
werkgroepen: 90 burgers, debat: 1100 burgers
vooral oudere, mondige, hoger opgeleide burgers, weinig jongeren,
allochtonen en mensen met beperkingen en mensen in een sociaal
zwakke positie
het voorstel is overgenomen door de gemeenteraad en wordt nu uitgevoerd
Succes- en faalfactoren
Wat zijn nu essentiële factoren voor de ontwikkeling van burgerparticipatie? Uit het voorgaande kunnen
we de volgende factoren benoemen:
Onvrede van burgers
Als burgers ontevreden zijn over het beleid of over de manier waarop zij door de gemeente betrokken
worden, dan kan dat leiden tot innovaties.
Mondige, hoog opgeleide burgers
Mondige, hoog opgeleide burgers die graag betrokken willen worden bij het beleid stimuleren burgerparticipatie. Als de gemeente hen niet zelf betrekt, dan weten zij de weg naar het gemeentehuis en de gemeenteraad te vinden. Bovendien kunnen zij invloed hebben op de participatievorm.
Landelijke ontwikkelingen
Landelijke ontwikkelingen, zoals het door het Rijk gestimuleerde project “Buurt aan zet”, kunnen een bepaalde manier van werken stimuleren en invloed hebben op de beleidsterreinen waarmee aan de slag
gegaan wordt; in dit geval blijkt er een nadruk te liggen op leefbaarheid aangepakt in wijkverband.
Door de gemeente gewekte verwachtingen
De door de gemeente gewekte verwachtingen kunnen invloed hebben op het verloop van het proces. Als
de gemeente niet goed op welke manier zij haar burgers wil betrekken of burgers meer invloed willen dan
de gemeente hen wil bieden, dan zal dat invloed hebben op het participatieproces en toekomstige processen.
96
Het reguliere contact tussen gemeente en burgers
Het reguliere contact tussen gemeente en burgers is essentieel voor het participatieproces.
Wanneer een gemeente incidentele contacten met burgers heeft in plaats van een langdurig relatiebeheer, dan is de kans op het mislukken of vertragen van het participatieproces Wat zijn nu essentiële factoren voor de ontwikkeling van burgerparticipatie? Uit het voorgaande kunnen we de volgende factoren
benoemen:
Type ambtenaar
Het type ambtenaar dat betrokken is bij burgerparticipatie, zijn/haar kwaliteiten, positie in de organisatie,
ambitie en bevoegdheden kunnen het burgerparticipatieproces beïnvloeden.
Betrokkenheid van de gemeenteraad
Tot slot speelt de betrokkenheid van de gemeenteraad een rol bij burgerparticipatie. Het is opvallend dat
de gemeenteraad rechtstreeks opdrachten aan ambtenaren geeft (in plaats van via het college van burgemeester en wethouders) om burgerparticipatie vorm te geven. Deze directe betrokkenheid van de raad
stimuleert de ontwikkeling.
97
98
10. Gemeentelijke burgerparticipatie vergeleken
In dit hoofdstuk worden de 6 geselecteerde gemeenten met elkaar vergeleken zodat de overeenkomsten
en verschillen duidelijk worden. In het volgende hoofdstuk worden de vergelijkingen gebruikt voor de
conclusies en aanbevelingen.
10.1 Ontwikkelingen naar burgerparticipatie
In alle gemeenten is te zien dat er in de jaren ’90 vooral aandacht werd besteed aan cliëntenparticipatie.
Enkele vooruitstrevende gemeenten begonnen al eerder of tegelijkertijd aan burgerparticipatie (Oldenzaal vanaf 1983 en Deventer vanaf 1992). Vanaf 2000 beginnen ook andere gemeenten individuele burgers te betrekken bij het beleid. De gemeenten die begonnen zijn met een wijkaanpak (Deventer,
Oldenzaal en Hengelo) zijn relatief vroeg begonnen met burgerparticipatie. Allen hebben geconstateerd
dat de wijkaanpak ofwel verder moet evolueren (zoals Deventer) ofwel dat men daarnaast een andere
weg moet bewandelen, bijvoorbeeld door middel van debatten voor de gehele gemeenten of andere vormen van burgerparticipatie.
De gemeenten die relatief laat zijn begonnen met burgerparticipatie – te weten Borne, Hardenberg en
Hellendoorn – zijn bezig met een inhaalslag. Zij hebben allen het interactief werken op de agenda gezet in
2005 en ontwikkelen van daaruit de verdere vormgeving van burgerparticipatie.
Aanleidingen om burgerparticipatie in te voeren zijn:
1) de deskundigheid van burgers op het gebied van de eigen leefomgeving willen gebruiken
2) landelijke initiatieven volgen
3) zichzelf willen profileren ten opzichte van andere gemeenten
4) leefbaarheid in de gemeente bevorderen
5) aan toegenomen mondigheid van burgers tegemoet komen
6) het beperken van bezwaar en beroep
7) vormgeving van duale relatie gemeenteraad en college
Tabel 10.1 Ontwikkelingskenmerken in 6 geselecteerde gemeenten
Ontwikkeling
Cliëntenparticipatie Burgerparticipatie
Overheidsparticipatie
Borne
Van oudsher aanwezig 2005: interactief werken
2007: WMO-platform
nvt
Hardenberg
Van oudsher
2002-2004: Toekomstvisie
nvt
2005: interactief werken
2008: Evaluatie toekomstvisie
Hellendoorn
Jaren ‘90
2005: Interactief werken
2004: idee Hellendoorn in actie
2007: uitvoering
Deventer
Voor 1994
1992: Wijkaanpak
nvt
Oldenzaal
Vanaf jaren ‘90
1983: wijkorganen
Verordening burgerinitiatief 2007
2008: nota burgerparticipatie
Hengelo
Voor 1994
2000: wijkparticipatie
2007: binnenstadsdebat
nvt
99
10.2 Vormen van burgerparticipatie
Bij de vergelijking tussen de burgerparticipatievormen valt op dat vrijwel alle gemeenten in ieder geval
pragmatische afwegingen heeft om burgers bij het beleid te betrekken. Vaak gaat het dan om afwegingen
als: bezwaar en beroep voorkomen of een beroep doen op de deskundigheid van burgers, die ambtenaren
ontbreekt. Een andere pragmatische reden is om weer vertrouwen tussen burgers en overheid te bouwen. Daarnaast zet men vaak pas in op burgerparticipatie wanneer burgers erg ontevreden zijn, bijvoorbeeld zoals het geval was met de binnenstad in Hengelo. Ook intrinsieke redenen om burgers te
betrekken bij het beleid spelen vaak een rol, met name omdat men het goed vindt als burgers zich betrokken voelen bij de leefbaarheid van hun woonomgeving.
Bijna alle gemeenten kiezen ervoor om burgers bij het beleid te betrekken tijdens de beleidsvoorbereiding. Alleen in Hellendoorn en Deventer zijn burgers bij alle beleidsfasen betrokken. Blijkbaar hebben gemeenten tot dusverre weinig ervaring opgedaan met andere beleidsfasen dan de –voorbereiding.
De meeste gemeenten hebben als doelstelling informeren, consulteren en soms adviseren. Verdergaande
vormen van burgerparticipatie zijn schaars. Hellendoorn in Actie, waarbij de gemeente participeert in de
plannen van burgers is een voorbeeld van een project waarbij een trede hoger gezet wordt op de participatieladder.
Tabel 10.2 Vormkenmerken in 6 geselecteerde gemeenten
Vormen
Motief
Moment
Borne
Wettelijke ver- Beleidsvoorbeplichting, prag- reiding
matische
afwegingen en
intrinsieke motivatie
Doelstelling
Doelgroepbereik
Duur van
de vorm
Informeren,
consulteren en
soms adviseren
Vertegenwoor- Permanent en Massaal, in de
digers van
incidenteel
toekomst momaatschappegelijk 1 op 1
lijk middenveld, soms
individuele
burgers
Hardenberg Inhoudelijk
argument
Massaal en
kleine groepen
Hellendoorn
Informeren,
Individuele en Incidenteel
raadplegen en georgani(mogelijk in de
coproduceren seerde burgers toekomst permanent)
Coproduceren Individuele
Incidenteel,
burgers en
wellicht in de
maatschappe- toekomst perlijke organisa- manent
ties
Intrinsieke
Agendavorming, Raadplegen,
Individuele
Permanent
waarde en prag- beleidsvoorbe- adviseren en burgers (wijkmatische afwe- reiding, besluit- coproduceren bewoners)
gingen: slechte vorming en
communicatie
beleidsuitvoetussen burgers ring
en bestuur
Kleine
groepen
Oldenzaal
Inhoudelijk argu- Beleidsvoorbement: draagvlak, reiding
Pragmatische afweging: onvrede
oude situatie
Consulteren / Individuele
Incidenteel
adviseren
burgers, maatschappelijk
middenveld
Redelijk
massaal
Hengelo
Wettelijke ver- Beleidsplichting en
voorbereiding
pragmatische afwegingen
Coproduceren Individuele
burgers
Massaal
Deventer
100
Agendavorming,
beleidsvoorbereiding en - evaluatie
Intrinsieke
Alle fasen, met
waarde en prag- name agendamatische afwe- vorming en begingen
leidsuitvoering
Groepsgrootte
Incidenteel
Wisselende
kleine groepen
In de gemeenten waar geen sprake is van wijkaanpak en in de kleinere gemeenten worden vaak vertegenwoordigers van maatschappelijk middenveld bereikt in plaats van individuele burgers.
In gemeenten met wijkaanpak worden wijkbewoners op individuele basis aangesproken (maar wel als
wijkbewoner). Voor veel gemeenten is het eenvoudiger op de georganiseerde burgers te bereiken dan de
individuele burgers. De gemeenten die wel individuele burgers willen bereiken, moeten hiervoor vaak
extra moeite doen, bijvoorbeeld door middel van prijsvragen, extra PR (huis-aan-huis verspreide informatie) en/of via de georganiseerde burgers.
De duur van de vorm is vaak incidenteel, uitgezonderd de wijkaanpak die structureel wordt ingezet.
De wijkaanpak is structureel ingebed in de organisatie, andere vormen van burgerparticipatie zijn lastiger
om in de organisatie (structuur en of cultuur) in te bedden.
Bij de groepsgrootte lijkt een trend zichtbaar te zijn. In eerste instantie wilde men zoveel mogelijk burgers
bereiken. Nu gaat de voorkeur van de meeste gemeenten uit naar kleine groepen burgers en/of 1 op 1
contact. In Hengelo daarentegen is bij het binnenstadsdebat gekozen voor een massale aanpak, die in
deze gemeente effectief bleek te zijn.
10.3 Verklaringen voor de ontwikkeling van burgerparticipatie
Er is naar verschillende factoren gekeken om de ontwikkeling van burgerparticipatie te verklaren. Dit zijn
de visie en besluitvorming, organisatorische inbedding, beleidsterreinen, werkniveau, identiteit gemeente
en overige factoren.
Wanneer we de gemeenten vergelijken in de mate waarop burgerparticipatie is vastgelegd in een visie en
besluitvorming, dan kunnen we constateren dat de meeste gemeenten burgerparticipatie hebben vastgelegd in visies en/of beleid. Een uitzondering hierop is Hellendoorn. Volgens haar is flexibiliteit nodig wanneer een gemeente wil participeren in de initiatieven van burgers. Beleid en visie kunnen leiden tot
verstarring. Dit roept de vraag op of visie en besluitvorming wel een bijdrage kunnen leveren aan burgerparticipatie, maar niet aan overheidsparticipatie. Het lijkt erop dat de mate waarin burgerparticipatie is
vastgelegd, bepalend kan zijn voor de mate van overheidsparticipatie.
Bij sommige gemeenten is te zien dat burgerparticipatie is ingebed in de gehele organisatie, dat wil zeggen alle ambtenaren zouden interactief moeten werken. In de praktijk is echter te zien dat slechts enkele
ambtenaren interactief werken en dat de coördinatie vaak ontbreekt. Hierdoor is het mogelijk om burgers
te overvragen (er zijn verschillende burgerparticipatiemomenten in dezelfde tijdspanne) of juist ondervragen (er zijn veel minder burgerparticipatiemomenten dan mogelijk is). In andere gemeenten wordt
burgerparticipatie door een bepaalde groep ambtenaren of een eenheid uitgevoerd, bijvoorbeeld de afdeling wijkaanpak. In dat geval is een interactieve werkwijze niet ingebed in de gehele organisatie.
Vaak worden burgers alleen betrokken bij bepaalde onderwerpen, bijvoorbeeld leefbaarheid. Bij andere
onderwerpen hangt het in deze gemeenten van een projectleider af of burgers betrokken worden en hoe
de vormgeving eruit ziet. De manier waarop burgerparticipatie is ingebed in de organisatie is van invloed
op de vormgeving van de manier waarop burgers worden betrokken en hoe vaak zij worden betrokken.
Vrijwel alle gemeenten betrekken burgers voornamelijk bij concrete leefbaarheidskwesties. In eerste instantie betreft dit de fysieke leefbaarheid (ruimtelijke ordening), in een later stadium ook sociale leefbaarheid. Uit dit onderzoek blijkt dat ambtenaren het liefst burgers bij concrete zaken betrekken, het liefst
waarbij burgers zelf directe belangen hebben. Een uitzondering op deze conclusie is de betrokkenheid van
burgers bij het opstellen van een toekomstvisie. In veel gemeenten zijn hierover debatten georganiseerd.
Een kanttekening hierbij is dat bij veel toekomstvisies ook hier de focus deels ligt op (toekomstige) leefbaarheid. Concrete, dichtbij huis projecten waarbij burgers worden betrokken zijn vaak ook effectiever in
de vergroting van de betrokkenheid dan wat meer abstracte projecten.
101
Bij laatstgenoemde projecten komen voornamelijk zogenaamde beroepsburgers en georganiseerde burgers op af, terwijl bij eerstgenoemde ook individuele burgers betrokken worden. Vaak is bij laatstgenoemde projecten meer inzet nodig vanuit de gemeente wat betreft PR en de organisatie van andere
extra activiteiten. De beleidsterreinen waarop gemeenten hun burgers betrekken bij het beleid blijken effect te hebben op de betrokkenheid van burgers en daarmee op de ontwikkeling van burgerparticipatie.
In gemeenten waar de wijkaanpak werd gevolgd (leefbaarheid) worden burgers vaker betrokken dan in
gemeenten waar ook abstracte thema’s aan de orde komen. In Hardenberg is bijvoorbeeld te zien dat de
toekomstvisie weliswaar effectief is gebleken voor deze organisatie, maar dat dit wel veel kosten en energie van de gemeenteambtenaren heeft gevraagd. Deze vorm van burgerparticipatie kan om praktische redenen niet te vaak plaatsvinden. In het volgende hoofdstuk zal op deze kwestie dieper worden ingegaan.
Het werkniveau is vaak zo dicht mogelijk bij de burger, dus op lokaal niveau (wijk of kern). Vooral in gemeenten die bestaan uit veel kleine kernen, zoals Hardenberg, is te zien dat het voor de effectiviteit op de
betrokkenheid van belang is om in zoveel mogelijk kernen bijeenkomsten te organiseren. Ook in de wijkaanpak wordt gekozen om burgers te ontmoeten in hun eigen leefomgeving. De trend om burgers op te
zoeken in hun eigen leefomgeving gaat steeds verder, ook huisbezoeken worden steeds gebruikelijker.
Hieruit blijkt dat gemeenten nog steeds op zoek zijn naar effectieve vormen om ook kwetsbare burgers te
bereiken. Wanneer gekozen wordt voor een werkniveau dat minder dicht bij de burger ligt en georganiseerd op een centrale plaats in de gemeente, bijvoorbeeld in het gemeentehuis, dan blijken vooral georganiseerde burgers en weinig kwetsbare burgers hierop af te komen. Het werkniveau lijkt een verklaring te
zijn waarom gemeenten in hun ontwikkeling naar burgerparticipatie worden geremd en blijven steken bij
cliëntenparticipatie.
In kleine (deel)gemeenschappen, waar burgers sociale cohesie hebben en goed georganiseerd zijn, gaat
de gemeente vaker in gesprek gaat met de georganiseerde burgers dan met de individuele burgers. Toch
is ook hier kritiek op de zogenaamde “beroepsburgers”. Dit is bijvoorbeeld te zien in Borne. De identiteit
van de gemeente blijkt grote invloed te hebben op de ontwikkeling van burgerparticipatie. Kleine gemeenschappen blijken vooral aan cliëntenparticipatie te doen door georganiseerde burgers te betrekken.
De vraag is of dit erg is, zeker wanneer de georganiseerde burgers andere burgers betrekken, die zich minder aangesproken voelen door de gemeente. Sterker nog, gemeenten kunnen de georganiseerdheid van
hun burgers gebruiken om ook kwetsbare burgers te betrekken bij het beleid, bijvoorbeeld zoals gebeurd
is in Borne. Van belang is wel om ervoor te zorgen dat georganiseerde burgers gestimuleerd worden om
hun maatschappelijke taak te vervullen. In gemeenten of wijken waar burgers minder goed georganiseerd
zijn, zal de gemeente meer aandacht moeten besteden aan het betrekken van individuele burgers.
De identiteit van de gemeente blijkt te bepalen in hoeverre er sprake is van cliënten- en/of burgerparticipatie.
Daarnaast zijn er nog andere verklaringen gevonden voor het verloop van burgerparticipatie. In Hengelo
en Borne is bijvoorbeeld te zien dat een aantal bevlogen bestuurders en ambtenaren kunnen bepalen hoe
burgerparticipatie wordt vormgegeven. Ook de denkbeelden van ambtenaren en bestuurders over burgers blijken invloed te kunnen hebben op de vormgeving van burger- en overheidsparticipatie. Landelijke
ontwikkelingen, zoals landelijke projecten rondom wijkaanpak en leefbaarheid, hebben veel invloed
gehad in onder andere Hengelo en Deventer. Ook de ontwikkeling naar dualiteit tussen gemeenteraad en
college heeft invloed gehad op de mate van burgerparticipatie. Dit is bijvoorbeeld te zien in Hardenberg.
Ook in andere gemeenten is te zien dat veel gemeenteraden zich willen profileren met burgerparticipatiebijeenkomsten, en niet alleen van hun informatie afhankelijk willen zijn van het college. Daarnaast kunnen
onvrede met de bestaande situatie en protesten hierover leiden tot innovatie van burgerparticipatie. Dit is
bijvoorbeeld te zien in Hengelo en Oldenzaal. Tot slot kan een voorzichtige ambtenarencultuur binnen
een gemeente ertoe leiden dat er weinig geëxperimenteerd wordt met burgerparticipatie. Vaak vindt
hierdoor ook geen vernieuwing plaats. In Hengelo wilde men bijvoorbeeld al jaren een grootschalig debat
over de binnenstad organiseren. Het heeft tot 2007 geduurd voordat dit gerealiseerd werd.
102
Tabel 10.3 Oorzaakskenmerken in 6 geselecteerde gemeenten
Oorzaken
Visie en besluitvorming
Organisatori- Beleidsterrei- Werkniveau Identiteit
sche inbedding nen
gemeente
Borne
Borne, interactief tenzij…,
Coördinatie ont- Alle, vooral
Alle niveaus
breekt voorals- WMO en
nog
ruimtelijke ordening hebben
belangstelling
Kleine gemeente Bevlogen
met goed georga- wethouder
niseerde burgers
Hardenberg Voorstelformat
(wie betrokkenen zijn), ambitie
49 in meerjarenplan
Contactambtenaren voor
plaatselijk belangverenigingen
Uitgestrekte gemeente met veel
kernen, georganiseerde burgers
Hellendoorn HIA is een werkmethode, die
niet vastgelegd
wordt vanwege
flexibiliteit
Projectleider
WMO,
HIA. Verder nog leefbaarheid
niet structureel
ingebed
Verschillende Gemeente met Gemeenteniveaus
diverse kernen, lijke denksterk georgani- beelden
seerde burgers in
oude kernen
Wijk
Middelgrote stad
met een aantal
probleemwijken
waaronder de Rivierenwijk
(krachtwijk). Sociale cohesie is
vooral in de
kleine kernen
hoog.
Concrete (bv Vaak kern
ruimte) en abstracte (zoalstoekomstvisie)
Deventer
Notities wijkaanpak, nota participatieladder,
collegeakkoord
2005-2010
Team wijkaanpak en traject
participatieladder in handen
van afdeling
communicatie,
beide maken
deel uit van de
eenheid
StadThuis
Leefbaarheid
Oldenzaal
Verordening
wijkorganen
(1983), kadernota burgerparticipatie (2008),
verordening burgerinitiatief
(2007)
Expliciet onder- Leefbaarheid
scheid tussen
cliëntenparticipatie (WMO)
en burgerparticipatie (‘algemeen belang’),
niet alle ambtenaren werken interactief
Vaak wijkniveau
Stadsvisie: individuele bewoners hele
gemeente
Kleine stad, enkele kleine ‘probleemgebieden’,
grote maatschappelijke participatie
Hengelo
Notities wijkgericht werken,
startnotitie binnenstadsdebat,
Participatiewijzer, samenspel in
communicatie
en participatie,
speerpunten in
beleidsprogramma's 2002-2006
en 2006-2010)
Deels in organi- Leefbaarheid
satie: afdeling
wijkaanpak, procesmanager burgerparticipatie
Vaak wijk, in
dit geval gemeente
Middelgrote
stad, burgers zijn
goed georganiseerd in
wijk/buurtplatforms, hoog opgeleide inwoners
met hoog inkomen, slechts paar
wijken met grote
stedenproblematiek
Overig
Onvrede huidige situatie,
bevlogen personen, behouden
ambtenarencultuur, landelijke
ontwikkelingen
103
10.4 Gevolgen
In deze paragraaf worden de gevolgen van burgerparticipatie in de verschillende gemeenten vergeleken.
In figuur 10.4 is te zien dat het effect op de betrokkenheid, gemeten in het aantal betrokken personen, erg
verschilt per gemeente. Van 7.500 (Deventer) tot kleine groepjes (Hellendoorn). Het hangt zowel af van
de gekozen vorm als van het onderwerp (inhoud). Daarbij lijkt het dat een permanente vorm, zoals de Deventer wijkaanpak, tot meer betrokkenheid leidt dan een incidentele vorm, zoals het opstellen van een
toekomstvisie. Maar, zo waarschuwen verschillende respondenten, de betrokkenheid kan ook afhangen
van het aantal burgerparticipatietrajecten dat wordt georganiseerd. Wanneer er teveel zijn, dan lijken burgers participatiemoe te worden.
Alle gemeenten vinden het erg lastig om kwetsbare groepen burgers te betrekken. Groepen als allochtonen, ouderen en mensen met beperkingen kunnen enigszins bereikt worden via vertegenwoordigers.
Voor jongeren wordt vaak de hulp van een jongerenwerker of scholen ingeroepen. Toch blijft hun betrokkenheid minimaal. De meeste gemeenten voeren geen gerichte werving om ook deze burgers te betrekken bij het beleid. Hardenberg, waar met allerlei ludieke acties jongere burgers zijn getrokken, zoals
toneel en een buffet, lijkt hierop een uitzondering te zijn.
Het concrete effect op het beleid blijkt vaak moeilijk te achterhalen. Burgers krijgen inspraak, ze adviseren
de gemeente en worden geraadpleegd. Maar wat gebeurt er concreet met de resultaten? In veel gevallen
is dit onbekend. In de burgerjaarverslagen van sommige gemeenten staat beschreven hoe groot de participatie is geweest en wat daar globaal mee is gedaan (“de plannen zijn herzien”). Een uitzondering is daar
waar coproductie heeft plaatsgevonden, dan is de inbreng van burgers zichtbaarder in het beleid of de uitvoering van het project.
104
Tabel 10.4 Effectkenmerken in 6 geselecteerde gemeenten
Effecten
Borne
Op betrokkenheid
Ongeveer 80 personen bij
internetpanel en WMO-bijeenkomsten, bij bijeenkomsten komen vaak dezelfde
gezichten
Op kwetsbare burgers
Op beleid
Vooral via vertegenwoordigers Onbekend, niet structureel vastge(cliëntenparticipatie), minima legd
en allochtonen nauwelijks bereikt
Hardenberg Toekomstvisie: 800, evalua- Jongeren bereikt via scholen en De toekomstvisie is overgenomen
tie: 170, bijeenkomst over ludieke acties zoals buffet en
door de gemeenteraad en is deels uitruimtelijke ordening: 400 toneel
gevoerd, de evaluatie wordt nu uitgewerkt
Hellendoorn Werkgroepen (ongeveer 80
personen) waren erg betrokken, vaak wel dezelfde
gezichten als voorheen.
Slotmanifestatie HIA: 350
personen.
Geen direct effect, kwetsbare
burgers worden via hun vertegenwoordigers bereikt (cliëntenpariticpatie)
Soms effect, soms niet. HIA heeft
vooral invloed op organisatievorm en
niet zozeer op het beleid.
Deventer
8% van de Deventer burgers is betrokken bij de
wijkaanpak. Dat zijn er ruim
7.500
Vooral oudere, mondige, hoger Bewoners hebben eigen wijkproopgeleide burgers zitten in de gramma’s met een bijbehorend budwijkteams. De taakgroepen zijn get om plannen uit te voeren.
divers samengesteld
Oldenzaal
Minder dan beoogd. Toch
ongeveer 150 personen bij
huiskamergesprekken en
364 tot 893 personen via
internetpanel.
Minder dan beoogd, kwetsbare
burgers kunnen vooral via vertegenwoordiging hun stem
laten horen.
Hengelo
werkgroepen: 90 burgers,
debat: 1100 burgers
vooral oudere, mondige, hoger het voorstel is overgenomen door de
opgeleide burgers, weinig jon- gemeenteraad en wordt nu uitgegeren, allochtonen en mensen voerd
met beperkingen en mensen in
een sociaal zwakke positie
Stadsvisie: moet nog blijken uit toekomstig beleid
Overig: gemeente houdt touwtjes
sterk in handen
10.5 Effectieve vormen van burgerparticipatie?
Bij de vergelijking hebben we gezien dat er verschillen en overeenkomsten zijn tussen de zes geselecteerde gemeenten in de ontwikkeling, vormgeving, oorzaken en effecten van burgerparticipatie. Bij de
ontwikkeling is te zien dat de trend van cliënten-, naar burger- en overheidsparticipatie, zoals geschetst in
hoofdstuk 1, in de meeste gemeenten zichtbaar is. Wel blijkt dat men in Oldenzaal al eerder begonnen is
met burgerparticipatie door middel van wijkorganen. Ook andere gemeenten met wijkaanpak (Deventer
en Hengelo) zijn vaak eerder begonnen dan gemeenten waarin andere vormen tot ontwikkeling zijn gekomen. De wijkaanpak lijkt typisch iets voor de jaren ’80 en ’90. De gemeenten die later zijn begonnen met
burgerparticipatie ontwikkelen andere vormen dan de wijkaanpak, die ook effectief blijken te zijn. In sommige gevallen lijken zij een inhaalslag te maken op de gemeenten met wijkaanpak, zoals Hardenberg en
Borne. Gemeenten met wijkaanpak zijn nu op hun beurt bezig zich verder te ontwikkelen op het gebied
van burger- en overheidsparticipatie, zoals Hengelo en Oldenzaal. In Hellendoorn is de stap naar burgerparticipatie vrijwel overgeslagen en is men meteen aan de gang gegaan met overheidsparticipatie. In de
oorzaken is te zien dat de organisatorische inbedding en de visie en besluitvorming de mogelijkheden van
overheidsparticipatie kunnen verklaren.
Hoe minder burgerparticipatie nog is ingebed en hoe minder is vastgelegd, des te flexibeler kan de organisatie reageren op de ideeën van burgers.
105
In de vormen zijn veel overeenkomsten en enkele verschillen onderscheiden worden. Er kunnen verschillende motieven zijn voor burgerparticipatie, hoewel de pragmatische motieven het vaakst worden genoemd. Het moment om burgers bij beleid te betrekken is vaak bij de beleidsvoorbereiding. Qua
doelstelling zijn de meeste projecten niet zo ambitieus wanneer het gaat om het behalen van de hoogste
trede van de participatieladder. Vaak blijft het beperkt tot informeren, adviseren of raadplegen. Gemeenten in Overijssel kunnen zich hierin nog verder ontwikkelen. Wat betreft doelgroepbereik blijft het lastig
om individuele burgers te bereiken. Het is eenvoudiger om georganiseerde burgers te bereiken: zij zijn
immers vaak capabel, beschikbaar en eenvoudig uit te nodigen. De duur van de vorm varieert. Vooral de
wijkaanpak is vaak structureel, andere vormen zijn vaak incidenteel. Ook de groepsgrootte varieert, hoewel er een trend zichtbaar is naar steeds kleinere groepen of zelfs 1 op 1 contact met burgers.
De oorzaken voor de ontwikkeling van burgerparticipatie liggen vooral op het gebied van de identiteit van
de gemeente. Welke vormen tot ontwikkeling komen en de mate waarin nog steeds inspraak is van voornamelijk georganiseerde burgers (cliëntenparticipatie) hangen vooral af van de sociale cohesie en de georganiseerdheid van de burgers. Daarnaast hebben overige factoren zoals de bevlogenheid van enkele
bestuurders en ambtenaren, de denkbeelden van ambtenaren en bestuurders over burgers, de ambtelijke
cultuur en landelijke ontwikkelingen en dualiteit tussen gemeenteraad en college, invloed gehad op de
mate van burgerparticipatie. De beleidsterreinen en het werkniveau lijken vooral invloed te hebben op de
effectiviteit op de betrokkenheid, maar ook wel op de vormen die tot ontwikkeling komen. De visie en besluitvorming en organisatorische inbedding kunnen beperkende factoren zijn voor overheidsparticipatie.
Een gemeente wordt hierdoor minder flexibel om in te spelen op de ideeën en wensen van burgers.
Tegelijkertijd is enige inbedding in de organisatie nodig voor de effectiviteit van burgerparticipatie. Dit
lijkt een tegenstelling te zijn, maar dat is het niet. De inbedding is weliswaar bij de start van burger- en
overheidsparticipatie vaak ingebed in de organisatiestructuur. Het lijkt echter belangrijk te zijn om dit vervolgens in te bedden in de organisatiecultuur. Momenteel is dit bij de meeste geselecteerde gemeenten
slechts gedeeltelijk ingebed in zowel de organisatiestructuur als –cultuur. Ook hierin kunnen gemeenten
in Overijssel zich nog verder ontwikkelen.
Alle vormen van burgerparticipatie en overheidsparticipatie kunnen effectief zijn voor de betrokkenheid
van burgers in het algemeen en kwetsbare burgers in het bijzonder. Wel hangt de mate van effectiviteit af
van de tijd, kosten en energie die gemeenten hierin steken. Vaak is de gemakkelijkste manier om georganiseerde burgers te betrekken bij het beleid. Om ook individuele burgers te betrekken moet meer geïnvesteerd worden. Bij projecten die concreet zijn en dichtbij burgers liggen, worden burgers meer
aangetrokken dan abstracte projecten. Bij laatstgenoemde projecten zal meer aandacht besteed moeten
worden om burgers hiervoor te enthousiasmeren. Het betrekken van kwetsbare burgers is een verhaal op
zich. Momenteel besteden gemeenten hier vaak weinig aandacht aan. Als hieraan aandacht wordt besteed, is het vaak niet effectief. Kwetsbare groepen kunnen of opgezocht worden (thuis of op plaatsen
waar zij vaak komen), via intermediairs benaderd worden of via speciaal op hen gerichte wervingsstrategieën (zoals de laagdrempelige en attractieve werving voor jongeren door Hardenberg).
Uit het onderzoek blijkt dat de meeste gemeenten nog weinig aandacht besteden aan de effecten op het
beleid van burgerparticipatie. Vaak wordt niet of erg globaal vastgelegd hoe de inspraak effect op het beleid heeft gehad. Hieraan kan meer aandacht worden besteed. Een goed voorbeeld waar wel aandacht
wordt besteed aan de effecten op het beleid, is dat in de gemeenten Borne en Deventer bewoners regelmatig geïnformeerd worden over wat de gemeente met de wijkbewoners heeft afgesproken en wat de
stand van zaken daarin is.
In het volgende hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen besproken.
106
11. Conclusie
In dit onderzoek is de centrale vraag gesteld welke vormen van burgerparticipatie in verschillende Overijsselse gemeenten ontwikkeld zijn, welke factoren hierop van invloed zijn geweest, wat de gevolgen van die
vormen zijn voor het draagvlak van beleid, de representativiteit en de betrokkenheid van burgers, en
waarom dergelijke vormen zich hebben ontwikkeld. In dit concluderende hoofdstuk wordt geprobeerd,
op basis van de voorgaande casusbeschrijvingen en vergelijkende analyses, een antwoord te formuleren
op deze vraag. Dit antwoord wordt ten eerste gearticuleerd door het afleiden van een viertal vormkenmerken die bepalend zijn voor de effectiviteit van burgerparticipatie. Ten tweede wordt, op basis van de
analyse, het vraagstuk van bereik of benaderbaarheid van (kwetsbare) burgers beantwoord in een discussie over participatie en representatie in het publieke domein. Ten derde wordt leefbaarheid geselecteerd
uit de analyse als de verklarende factor waarom burgerparticipatie zich zo ontwikkeld heeft, zoals is gebeurd bij de onderzochte gemeenten. Ten slotte volgen aanbevelingen.
11.1 Vormen van burgerparticipatie
De afgelopen jaren zijn door de wetgever allerlei nieuwe vormen van wetgeving ontwikkeld, die vallen
onder de noemer participatiewetgeving in plaats van zorgwetgeving. Een voorbeeld hiervan is de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning. Doel van dergelijke wetgeving is enerzijds maatschappelijke participatie (en daarmee sociale cohesie) te versterken en anderzijds burgers te doen stijgen op de participatieladder richting coproductie en zelfbestuur, door maatschappelijke ondersteuning. In dergelijke wetgeving
krijgen gemeenten een hogere mate van beleidsautonomie om hun burgers toe te rusten, hen het sociale
en culturele kapitaal, de competenties, vaardigheden, betrokkenheid, engagement, toewijding, inspiratie,
ontdekkingskracht, vertrouwen, en vooral ook politiek-bestuurlijke kennis te doen verwerven om te kunnen participeren in het publieke domein. Een dergelijke ambitie, in de geest van de nieuwe participatiewetgeving, is zichtbaar in Overijssel. Burgerparticipatie leeft hier!
Vorm en effectiviteit
Uit dit onderzoek blijkt dat burgerparticipatie op verschillende wijzen, in diverse innovatieve vormen, in
variërende gradaties, tot uitdrukking kan komen in het publieke domein van lokale politieke gemeenschappen (gemeenten). Gemeentelijke organisaties proberen burgers in te sluiten in het publieke domein
in verschillende vormen (zoals een binnenstadsdebat, denktanks, zelfstandige wijkbudgetten en burgerpanels) en herinrichten hun organisaties om bestuurlijk, beleidsmatig en organisatorisch te kunnen samenwerken met de ingesloten burgers. De vorm van burgerparticipatie, al dan niet historisch en spontaan
tot ontwikkeling gekomen binnen de gemeente als politieke gemeenschap of beleidsmatig gekozen en
ontworpen door de gemeente als politiek-ambtelijk apparaat, is in hoge mate afhankelijk van de inhoud
van het burgerschap. Die inhoud betreft bovenal het politieke gedrag in denken, voelen en doen – de
kwaliteit daarvan – van de lokale burgers in een gemeente. Uit het onderzoek blijkt dat respondenten (gemeentelijke ambtenaren) zo hun twijfels hebben bij de democratische inhoud van hedendaagse burgers,
en dus hun twijfels hebben over stijging op de participatieladder richting zelfbestuur. Dit ondermijnt de
effectiviteit van de vorm van burgerparticipatie. De effectiviteit van de vorm is sterk afhankelijk van de democratie in de hoofden en de harten en gewoonten van de lokale burgers, bijvoorbeeld als het gaat om de
kunst te kunnen luisteren, te discussiëren, afstand te nemen van zichzelf. Om de effectiviteit van burgerparticipatievormen te bevorderen moet dan ook de inhoud worden gecultiveerd. Maar deze cultivering
en de taal (en de retoriek) die daarvoor passend is, blijkt vooralsnog geen aspect van de bestuurlijke werkelijkheid van vandaag. Dat wil zeggen, de taal van democratische structuur (inhoud) van burgerparticipatie behoort momenteel niet tot het ambtelijk jargon.
Georganiseerd of individueel
Uit de casusbeschrijvingen en vergelijkende analyse komt naar voren dat vormen van burgerparticipatie
zich laten onderscheiden naar een aantal kenmerken. Enerzijds ontwikkelen deze onderscheidende kenmerken zich historisch, in overeenstemming met lokale tradities en gewoonten (zo zien we dat het
107
oprichten van een WMO-raad volgt uit de macht der gewoonte, uit de pre-burgerparticipatie geschiedenis van cliëntenparticipatie en achterbannenpolitiek), en anderzijds worden zij geselecteerd op basis van
politiek-bestuurlijke keuzes van gemeentelijke organisaties. Een eerste vormkenmerk betreft het onderscheid tussen georganiseerd (collectief) en individueel burgerschap. De vraag die zich hierbij voordoet is
wat is de politieke (democratische) identiteit van de burger(participant). Participeren burgers in het publieke domein als lichaam of corpus, net als de gemeentelijke organisatie? Of zijn burgerparticipanten
‘naakte individuen’, die, zonder geschiedenis en zonder politieke verbondenheid, op persoonlijke titel, alleen (en dus behoorlijk machteloos) staan voor de overheid en zo hun bijdragen leveren aan de ontwikkeling van het publieke domein? Als vormkenmerk is dit onderscheid van wezenlijk belang voor het
genereren van begrip van de aard van burgerparticipatie in een bepaalde gemeente, voor de wijze waarop
ingesloten burgers zichzelf wel of niet kunnen besturen, en dus hoe het publieke domein van een gemeente (als politieke gemeenschap) wordt gecultiveerd. Ofwel, welke maatschappelijke ondersteuning
een gemeentelijke organisatie biedt om burgerparticipatievormen tot bloei te laten komen. De meest democratische vorm is afhankelijk van de hoogte op de participatieladder. In de meest pure vorm betekent
burgerparticipatie dat burgers zich zelf kunnen besturen, door bijvoorbeeld hun voorzieningen zelf te beheren.
Groot- of kleinschalig
De schaal van de burgerparticipatievorm is een tweede onderscheidende kenmerk. Burgerparticipatie kan
tot uitdrukking komen in kleinschalige of grootschalige politieke verbanden. Schaal is afhankelijk van de
politieke kwestie waaromheen burgerparticipatie zich ontwikkeld. Als een kwestie (zoals de inrichting van
een binnenstad of het vestigen van een zwembad) van dien aard is dat zij zich in de gedachtewereld van
veel burgers nestelt, dan is de kans aanzienlijk dat de vorm van burgerparticipatie (bijvoorbeeld in de
vorm van een debat of forum) groter wordt. En hoe groter de schaal van burgerparticipatie, een grootschaligheid die mede mogelijk wordt gemaakt door digitale communicatievormen (bijvoorbeeld internetpanels), hoe complexer het voor een gemeentelijke organisatie wordt om op de hogere treden van de
participatieladder te interacteren met de burgerparticipanten. Grootschalige burgerparticipatie heeft dan
ook vaak een wat formeel of procedureel en bureaucratisch karakter van raadpleging en inspraak, waarbij
dan uiteindelijk een politieke beslissing wordt genomen door de gemeentelijke organisatie als hogere
macht. Dan kan de gemeentelijke organisatie dus niet langer optreden als maatschappelijke ondersteuner
van burgerparticipanten, maar handelt zij als soeverein machtshebber. Kleinschalige burgerparticipatie is
minder bureaucratisch en formeel. Door de mogelijkheid van het cultiveren van vertrouwensverbanden in
face-to-face of persoonlijke relaties, is zij eenvoudiger te ondersteunen. Kleinschalige burgerparticipatie
heeft wellicht minder impact, maar is effectiever als het gaat om het revitaliseren, minder bureaucratisch
en meer democratisch maken van het publieke domein. In een dergelijke vorm kunnen burgers eenvoudiger participeren in alle fasen van het beleidsproces, in de agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbeslissing, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie, binnen een bepaalde kaderstelling van prestatievelden.
Communicatiemethode
Een derde onderscheidende kenmerk betreft de communicatiemethode die hoort bij een bepaalde burgerparticipatievorm. Geredeneerd vanuit de gemeentelijke organisatie gaat het dan om hoe en wanneer
burgerparticipanten te betrekken in de diverse fasen van het gemeentelijke beleidsproces. De bestuurlijke
afweging die hier moet worden gemaakt is of burgers wel of niet in alle fasen van het beleidsproces moeten w orden ingesloten; ofwel, worden burgers in een vroeg stadium (in de fase van de probleemformulering) betrokken of in een later stadium (bijvoorbeeld in de uitvoeringsfase, al na planvorming en hen dan
laten kiezen tussen door gemeente gemaakte alternatieven).
Het vroeg- of laattijdig insluiten van burgerparticipanten heeft natuurlijk gevolgen voor de machtsverhoudingen tussen de gemeentelijke organisatie en burgerparticipanten en daarmee voor de mogelijkheid om
een politieke wil uit te oefenen of beleid te voeren. Daarnaast is de effectiviteit van de vorm ook afhankelijk van hoe met de burgerparticipanten, in de verschillende stadia van het beleidsproces, wordt gecommuniceerd, hoe die communicatie wordt vormgegeven, en door wie, en hoe aan burgerparticipanten
wordt teruggekoppeld, hoe hun inzet tot uitdrukking komt in het beleidsproces. Uit voorgaande hoofdstukken blijkt dat gemeentelijke organisaties burgers niet alleen uitnodigen om naar hen toe te komen,
108
maar dat gemeentelijke ambtenaren en/of lokale politici (vooral raadsleden) ook zelf burgers bezoeken,
juist om vertrouwensbanden en politieke vriendschappen te cultiveren. Dat vertrouwen dat gemeenten
enerzijds in burgers hebben en burgers anderzijds in de gemeente hebben is overigens niet vanzelfsprekend. De relatie tussen gemeente en burgers is er eerder een van wederzijds wantrouwen - een wantrouwensrelatie die veelal historisch is gegroeid, die soms nog wordt gekenmerkt door oude, ongeheelde
wonden en het eerder genoemde gepercipieerde gebrek aan democratische inhoud van burgers.
Complexiteit van de politieke kwestie
Een vierde en laatste onderscheidende vormkenmerk heeft betrekking op de complexiteit van de politieke kwestie waaromheen burgerparticipatie zich ontwikkelt. Als de kwestie eenvoudig is te bediscussiëren, en zo concreet is dat burgerparticipanten maar weinig verbeeldingskracht nodig hebben om zichzelf
te herkennen in de kwestie, zijn burgers eenvoudiger in te sluiten dan wanneer het over meer abstracte,
en vaak ook meer fundamentele, zaken, zoals de verdeling en legitimering van macht, het cultiveren van
een democratische samenleving, of de relatie tussen gekozen/representatief gemeenteraad en politiek
participerend burgerschap, gaat. Uit het onderzoek blijkt dat, sui generis, nogal wat burgerparticipanten
de intellectuele vermogens missen om abstracte kwesties, die niet zeer direct op henzelf van toepassing
zijn, te bediscussiëren. Als het dus gaat om te stijgen op de participatieladder door het insluiten van zo
veel mogelijk burgerparticipanten in het publieke domein door meedenken (deliberatief) dan mogen er
niet al te hoge kwaliteitseisen aan de dialogen worden gesteld. In dat geval ontwikkelt burgerparticipatie
zich rondom eenvoudige buurtthema’s als hondenpoep, verkeerdrempels, geluidsoverlast. Het risico van
een dergelijke simplificatie van onderwerpen is dat burgerparticipatie een uitdrukking wordt van ergernis,
dat de hoge participatienormen van zelfbestuur – en daarmee de doelstelling om te democratiseren – uit
het zicht verdwijnen. Dit, omdat lang niet iedereen zich aan die normen kan conformeren, en dat een
ambtelijke apparaat zich gaat organiseren rondom het tevreden houden van burgers en het neutraliseren
van bronnen van geweld.
De tevreden burger
Dit laatste is een zorgwekkende politieke tendens – omdat zij stijging op de participatieladder belemmert
en niets met democratie en zelfbestuur heeft te maken – die ook in dit onderzoek tot uitdrukking is gekomen. Hoewel gemeentelijke organisaties zich beslist herdefiniëren en reorganiseren om diverse vormen
van burgerparticipatie tot bloei te laten komen, is er ook een weinig democratische en bovenal bureaucratische teneur zichtbaar waarin burgerparticipatie wordt gezien als een communicatief sturingsinstrument
dat wordt ingezet om burgers tevreden te houden, bezwaarschriften voorkomen en draagvlak te kweken
voor beleid. Dit tevreden houden van burgers staat haaks op het maatschappelijk ondersteunen of cultiveren van de democratische inhoud van burgerparticipatie. Vormen van burgerparticipatie worden in die
tendens dan door gemeentelijke organisaties gezien als bureaucratische middelen om een prettige relatie
met burgers te onderhouden, en niet door hen voor de rechtbank te worden gedaagd of te worden bedreigd. Tevreden burgerschap lijkt dan wel het doel te worden van het openbaar bestuur. Tevredenheid is
echter geen kenmerk van burgerparticipatie, zelfbestuur of democratische orde, maar van openbare rust,
beheersing, het onder controle houden.
11.2 Burgerparticipatie en bereik
De verschillende vormen en vormkenmerken van burgerparticipatie hebben diverse implicaties voor het
bereiken van vooral kwetsbare burgers. Uit het onderzoek komt naar voren dat de beperkte inhoudelijke
kwaliteit en democratische vermogens van niet-kwetsbare burgers al de effectiviteit van bepaalde vormen
ondermijnt. De inhoud van kwetsbare burgers blijkt van een dusdanige kwaliteit dat van hen, realistisch
gezien, helemaal geen democratisch zelfbestuur verwacht mag worden. Hoewel gemeentelijke organisaties jammer genoeg geen presentielijsten bijhouden van participaties van kwetsbare burgers of actief proberen inzichten omtrent kwetsbaar burgerschap te genereren, kan worden gesteld dat kwetsbare burgers
niet in staat blijken om hun burgerschap uit te oefenen, met name als het gaat om het meedenken. Gezien de talloze obstakels van taal (niet alleen de Nederlandse taal, maar ook de taal van beleid en het ambtelijke jargon), democratische mentaliteit, leefstijl, politieke kennis, psychische en fysieke beperkingen
109
lijkt het erop dat van kwetsbare burgers niet mag worden verwacht dat zij kunnen participeren in het publieke domein. Zij laten zich vertegenwoordigen door intermediaire organisaties zoals steunpunten, bonden en kerken, vaak als niet-actief lid in georganiseerd burgerschap, in het publieke domein, in het
bijzonder in WMO adviesraden. Burgerparticipatievormen blijken niet zo effectief in het bereiken van
kwetsbare burgers als individuele burgers. Kwetsbaarheid is geen centraal aspect van burgerparticipatie,
maar van vertegenwoordigd burgerschap. Dit roept de vraag op wat te doen met kwetsbare burgers; hoe
hen te doen stijgen op de participatieladder. Kunnen de intermediaire organisaties meer dan vertegenwoordigen? Kunnen zij ook burgerparticipatie, met name van burgers die nu nog niet hoog participeren,
ondersteunen?
Rol politiek
De relatie tussen burgerparticipatie en vertegenwoordiging van burgers is buitengewoon interessant
omdat zij zo complex en paradoxaal is. Zij is paradoxaal omdat burgerparticipatie enerzijds een element is
van een directe, deliberatieve democratie die misschien wel zonder raden kan, terwijl zij anderzijds haar
summum juist vindt in de gekozen gemeenteraad, dat een politieke institutie is van de representatieve democratie. En waar wellicht verwacht zou mogen worden dat zich een strijd om de beleidvormende macht
zou openbaren tussen de raad (als stabiele, beleidvormende macht) en burgerparticipatie (als meer revolutionaire, uitvoerende macht), blijkt uit ons onderzoek dat nu juist de gemeenteraad, en zeker ook het
college van burgemeesters en wethouders, burgerparticipatie stimuleren. Raadsleden onderhouden nauw
contact met het ambtelijk apparaat om ervoor te zorgen dat de gemeentelijke organisatie burgerparticipatie maatschappelijk ondersteunt. Soms maken burgemeesters, maar vaker wethouders, een publieke
kwestie van burgerparticipatie en verbinden vervolgens hun eigen politieke identiteit hieraan. De effectiviteit van burgerparticipatie blijkt in gemeenten (als democratische gemeenschap) sterk afhankelijk te zijn
van de stuwende kracht, het charisma en de retoriek van dergelijke politici die zichzelf trachten te profileren met burgerparticipatie.
Typen ambtenaren
Het cultiveren van burgerparticipatie, en de actieve rol die de gemeenteraad hierin veelal speelt, heeft
vergaande gevolgen voor de inrichting van de gemeentelijke organisatie. Het gaat dan niet alleen om de
korte communicatielijnen tussen ambtenaar en raadslid, en om raadsleden (in plaats van ambtenaren) die
huisgesprekken met burgerparticipanten voeren, maar, zo komt uit ons onderzoek naar voren, vooral om
een spanning tussen verschillende typen ambtenaren. Een eerste, en niet onbegrijpelijke, spanning, is die
tussen de oudere en jongere generaties ambtenaren: jongere ambtenaren zijn eerder geneigd om burgerparticipatie maatschappelijk te ondersteunen dan oudere, die veel sterker denken vanuit de bestuurlijke
tradities en procedures van een bureaucratie. Een tweede, en meer interessante tegenstrijdigheid in de
gemeentelijke organisatie, is die tussen wijkambtenaren en projectambtenaren. De ambtenaren van wijkgericht werken opereren als stimulatoren van burgerparticipatie, terwijl projectambtenaren vooral technocratisch en planmatig opereren: zij willen dingen maken op efficiënte en effectieve wijze, vanuit een
technisch doel-middel denken waarin democratische waarden ondergeschikt zijn. Zij opereren op postindustriële wijze onder tijdsdruk, terwijl burgerparticipatie tijdrovend is en direct resultaat moeilijk zichtbaar. Vooral bij technisch complexe projecten wordt burgerparticipatie dan eerder als een procedurele
noodzaak (een last) dan als een democratische uitdaging (lust) ervaren.
Tijd als factor
Tijdsdruk wordt door respondenten vaak genoemd als een politiek dilemma inzake burgerparticipatie.
Door langdurige burgerparticipatieprocessen van advisering en inspraak, zeker als deze procedureel worden ingebed in de gemeentelijke bureaucratie, is een obstakel voor effectief en efficiënt projectmanagement. Voor projectmanagers leveren de bezwaren en ideeën van burgerparticipanten bovendien maar
zelden iets bruikbaars op. Voor wijkambtenaren is burgerparticipatie weliswaar vruchtbaar en noodzakelijk voor de revitalisering van buurten en wijken, maar slurpt bijzonder veel tijd en energie en vereist veel
geduld. Dergelijke bestuurlijke ervaringen kunnen meewegen in overwegingen om bepaalde burgerparticipatieactiviteiten of projecten niet te ondersteunen, bij gebrek aan tijd. Buiten de gemeentelijke organisatie legt burgerparticipatie ook een tijdsdruk bij de burgers.
110
Er is een gegrond maatschappelijk risico dat burgers worden overvraagd en tekenen van participatiemoeheid vertonen, te meer als democratische burgers naast hun burgerparticipatie ook nog eens voltijds
moeten participeren als (post)industriële participanten in de arbeidsmarkten. De tegenstrijdigheid tussen
democratisch burgerschap en industrieel medewerkerschap, tussen polis en oikos, is een eeuwige. De
oude Grieken en de Romeinen, de uitvinders van het burgerschap, losten dit dilemma op door slavernij,
maar in een democratische samenleving is een dergelijke institutie altijd illegitiem. En daarom moeten de
burgers van vandaag voortdurend balanceren tussen werken en tussen (zelf) besturen.
Beroepsburgers
Een respondent geeft dat spanningsveld treffend weer in het paradoxale begrip ‘beroepsburger’, om aan
te geven dat bij bepaalde burgerparticipatie activiteiten vaak dezelfde gezichten herkenbaar zijn, terwijl
vele burgers apathisch lijken. Het zijn vaak dezelfde burgers – veelal mensen die vervroegd zijn uitgetreden van de arbeidsmarkt of zijn gepensioneerd – die participeren in het publieke domein. Dit impliceert
dat het bereik van burgerparticipatie, zeker als het gaat om de meer abstracte onderwerpen, nogal gering
is. En juist vanwege deze ‘beroepsburgers’ nemen verschillende respondenten waar dat bij burgerparticipatie toch vooral de particuliere belangen van diegenen die participeren in het publieke domein, en niet
zo zeer het algemene belang van de lokale politieke gemeenschap, tot uitdrukking komt. Dergelijke burgers worden door respondenten voorgesteld als zelfzuchtig en een weinig in staat om afstand te nemen
van zichzelf, van hun alledaagse meningen en belangetjes. Hierbij suggereren respondenten dat de overheid daarentegen wel het algemeen belang vertegenwoordigt, dat zij niet apathisch, onwetend en ondemocratisch is in haar houding jegens publieke kwesties. Gesuggereerd wordt dat de gemeentelijke
organisatie de diverse belangen van het bredere publiek, inclusief haar kwetsbare burgers, waarborgt. In
een dergelijke ideologie is de gemeentelijke organisatie dus niet zo zeer zelf een belanghebbende en
machtige factie met een eigen willetje, maar een beschermheer van de democratie. Juist met de politieke
ambitie om burgers te doen stijgen op de participatieladder komt de vraag op of nu de gemeente of de
burger de vertegenwoordiger van het algemeen belang is; en of de gemeente bij burgerparticipatie niet
zelf een belanghebbende is.
Tenslotte
Kortom, de verhouding tussen burgerparticipatie en benaderbaarheid van burgers is op zijn minst ambivalent. Met burgerparticipatie worden kwetsbare burgers niet bereikt als individuele burgers, maar in burgerparticipatieactiviteiten worden zij weer wel vertegenwoordigd in georganiseerd burgerschap. Maar
ook voor de niet-kwetsbare burgers lijkt het erop dat vooralsnog slechts een beperkt aantal uit het hele arsenaal aan burgers bereid lijkt te zijn om te participeren in het publieke domein en een dergelijke deelname, in het politieke bewustzijn van hedendaagse burgers, eerder als een last dan als een democratische
noodzaak, republikeinse vrijheidsbeleving (zelfbestuur) of politieke plicht beschouwd. In een dergelijke
perceptie, waarin de arbeidsmarkt als dé centrale institutie wordt gezien, lijken representatieve politieke
instituties dan vooral te functioneren als een instrument waarmee burgers kunnen worden ontlast in hun
politieke activiteiten! Die representatieve instituties, echter, zo fundamenteel voor een democratische samenleving, blijken echter ook de stuwende kracht achter het cultiveren van burgerparticipatie en het ontwikkelen van een meer democratisch bewustzijn.
11.3 Het waarom van burgerparticipatie vandaag
Eén van de meest opvallende uitkomsten uit ons onderzoek is dat de bestaansgrond van burgerparticipatie heel vaak aan het begrip leefbaarheid wordt gerelateerd. Leefbaarheid lijkt de centrale waarde te zijn
die burgerparticipatie inspireert, hetgeen de verandering van het eerdere doelgroepenbeleid (en de daarbij horende cliëntparticipatie) naar wijkbeleid illustreert. Het zo belangrijk vinden van leefbaarheid van
wijken en buurten wijkt echter nadrukkelijk af van de oorspronkelijke grondslagen van burgerparticipatie,
aangezien zij van oudsher werd geïnspireerd door hogere waarden dan leefbaarheid, te weten, de Griekse
of Europese waarden zoals vrijheid, democratie, wettelijkheid, gelijkheid, rechtvaardigheid en intellect.
Niet deze hogere waarden, en de daaruit volgende poging om een politiek leven op basis van (zelf)reflectie vorm te geven (zelfbestuur), maar de waarde van leefbaarheid legitimeert burgerparticipatie.
111
Stijging op de participatieladder met uiteindelijk zelfbestuur als doel wordt door respondenten dan ook
helemaal niet gezien als een democratische noodzaak met een politiek wijsgerige geschiedenis van 2500
jaar, maar wordt nog eerder beschouwd als iets typisch Nederlands. Leefbaarheid inspireert gemeentelijke organisaties om maatschappelijke ondersteuning te bieden aan burgers, om tegemoet te komen aan
de wensen, met name wat betreft hun woonvoorzieningen, van burgers en hen daarmee ook tevreden te
stellen. Dit betekent dat er in het politieke bewustzijn geen categorisch onderscheid wordt gemaakt tussen bewoners en burgers.
Eenvoudig en concreet
De waarde van leefbaarheid past bij een burgerlijke (niet te verwarren met burgerschap) leefstijl van de
respectabele middenklasse – een leefstijl die zich heeft ontwikkeld rondom het begrip ‘prettig wonen’ en
‘tevreden zijn’. Het is ook beslist geen toeval dat ‘wonen, zorg en welzijn’ de slogan van de WMO is geworden, hetgeen betekent dat maatschappelijke ondersteuning vooral betrekking heeft om kwetsbare
burgers zo lang mogelijk zelfstandig in hun eigen woonomgeving te doen leven en rond (of in) de woning
allerlei zorg – en welzijnsfuncties ontwikkelen. De invloed van landelijk beleid doet zich hier nadrukkelijk
gelden. Veel burgerparticipatieactiviteiten, ook activiteiten die nu in het kader van de WMO worden georganiseerd, komen voort uit wijkaanpakken en buurt aan zet projecten. Hierbij betrekken gemeentelijke
organisaties burgers bij de ontwikkeling van hun eigen leefomgeving of de inrichting van een wijk, waarbij
nadrukkelijk participatie wordt gevraagd rondom eenvoudige en concrete kwesties, zoals het aanpakken
van hondenpoep, het aanleggen van speelplekken, en het aanpassen van woonvoorzieningen of het ontwikkelen van speciale wooneenheden voor kwetsbare burgers. Hier betekent burgerparticipatie dus
vooral dat gemeentelijke organisaties burgers zeggenschap schenken over hun woonomgeving, om
wijken te revitaliseren.
Wijk - lokale gemeenschap
Vanuit die leefbaarheidsgedachte is het dan niet zo zeer de lokale politieke gemeenschap, maar de wijk die
wordt voorgesteld als de locus van gemeenschapsvorming, als bron van sociale samenhang (het eerste
prestatieveld van de WMO) – sociale cohesie die op wijkniveau wordt georganiseerd. Het accent komt
dan ook meer te liggen op maatschappelijke participatie in de wijk, bijvoorbeeld in de vorm van bewonersparticipatie, vrijwilligerswerk en noaberschap, dan op burgerparticipatie. Maatschappelijk ondersteuning
van gemeentelijke organisaties krijgt dan vooral het karakter van in gesprek gaan met bewoners, naar hun
gepraat luisteren, of, zoals een respondent het uitdrukt, ‘met de samenleving communiceren’. Hoewel er
zeker wel een verband bestaat tussen maatschappelijke participatie om wijkgemeenschappen te vormen
en burgerparticipatie om het publieke domein te revitaliseren (de kans dat diegenen die vrijwilligerswerk
verrichten ook in het publieke domein participeren is aanzienlijk), is het onderscheid tussen deze twee
participatievormen van wezenlijk belang. Immers, maatschappelijke participatie in wijkactiviteiten heeft
nauwelijks invloed op bestaande machtsstructuren (maar voltrekt zich juist binnen gegeven machtsstructuren), terwijl burgerparticipatie, via interactie (inclusief conflict) met gemeentelijke organisaties en lokale politici, dat nu juist wel heeft. Burgerparticipatie heeft primair betrekking op (lokale) politieke
gemeenschapsvorming of democratische staatsvorming – een betrekking die nadrukkelijk onder druk
komt te staan als de waarde van leefbaarheid zo sterk tot handelen inspireert.
Organisatorische inbedding
De waarde van leefbaarheid heeft een sterke invloed op de wijze waarop burgerparticipatie organisatorisch wordt ingebed in gemeentelijke organisaties. Sommige gemeentelijke organisaties proberen om
burgerparticipatie formeel te verankeren, door het vastleggen van juridische procedures om burgers te
betrekken in hun beleidsprocessen, in hun bureaucratie. Burgerparticipatie wordt dan nadrukkelijke geïnstrumentaliseerd door ambtenaren: burgerparticipatie wordt dan voorgesteld als een beheersingsinstrument dat zij kunnen inzetten om beleidsdoelstellingen te realiseren. Ofwel, in die opvatting is de burger
een ding/instrument dat kan worden gebruikt, bijvoorbeeld ter verbetering van het imago van de gemeente. Burgerparticipatie wordt ook op geheel andere wijzen organisatorisch ingebed. Trainingen worden ontwikkeld om professionele deskundigheid te bevorderen op het gebied van burgerparticipatie.
112
Nieuwe organisatiefuncties ontwikkelen zich, zoals de functie van contactambtenaar en procesmanager
burgerparticipatie.
Dergelijke functies ontwikkelen zich mede om ervoor te zorgen dat gemeentelijke organisaties, als kennisinstituten, notie kunnen nemen van wat er leeft bij burgers, ofwel, erin slagen de meningen van burgers te verkrijgen, hun waarderingen voor de woonomgeving, en deze informatie op te slaan in het
geheugen van de organisatie (in informatiesystemen). De monitoring van leefbaarheid wordt op deze
wijze een belangrijk aspect van het gemeentelijk organiseren. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in een
landelijk leefbaarheidonderzoek, waarin gemeenten kunnen vaststellen hoe leefbaar hun buurten en wijken zijn. Het komt ook tot uitdrukking in de gemeentelijke bestuursrapportages. Het realiseren van politieke ambities heeft dan vooral betrekking op het revitaliseren van de wijken, dwars door diverse
beleidsterreinen (zorg, armoede, criminaliteit, verslaving, integratie, etc.) heen. Het lijkt er dan haast wel
op dat het ondersteunen van leefbaarheid verwordt tot het bestaansrecht van de gemeentelijke organisatie. Dit roept paradoxaal genoeg vragen op over de verenigbaarheid tussen de wijkaanpak, zoals die beleidsmatig is ontwikkeld vanaf de begin jaren negentig, en burgerparticipatie dat een impuls heeft
gekregen met de WMO.
11.4 Aanbevelingen
Uit het bovenstaande kunnen een drietal algemene aanbevelingen worden geformuleerd om de effectiviteit en het bereik van burgerparticipatie, met name als het gaat om kwetsbare burgers, te vergroten.
Ontwikkelen van wederzijdse vertrouwensbanden tussen gemeente en burgers
Een eerste aanbeveling betreft het ontwikkelen van wederzijdse vertrouwensbanden tussen gemeente en
burgers. Om haar geloofwaardigheid te versterken is het aanbevelingswaardig dat gemeenten er sterk op
toezien dat zij hun toezeggingen waarmaken, communiceren hoe het meedenken en meedoen van burgers tot uitdrukking komt in beleid, en resultaten van burgerinitiatieven terugkoppelen. Om alle soorten
burgers te doen stijgen op de participatieladder in een activeringsoffensief is het van belang dat gemeenten de drempels om te participeren laag houden, een diversiteit aan uitnodigingskanalen en communicatienetwerken ontwikkelen (van bijvoorbeeld buurtcentra, zorgcentra, bibliotheken, intermediaire
organisaties, religieuze instellingen, sportverenigingen, onderwijs – en onderzoekinstellingen), en de participatievormen aantrekkelijk maken voor diverse groepen burgers. Om burgers te bereiken moet in ieder
geval hun drijfveren worden begrepen, moet het tijdstip van de plaats te vinden activiteit aanlokkelijk zijn
of kunnen er bijvoorbeeld gelijktijdig kinderactiviteiten (of kinderopvang) georganiseerd worden om een
grotere opkomst te genereren.
Het bereiken van kwetsbare burgers
Een tweede aanbeveling heeft betrekking op het bereiken van kwetsbare burgers in het bijzonder. Om
kwetsbare burgers te doen stijgen op de participatieladder lijkt het noodzakelijk om burgerparticipatieprojecten laagdrempelig te maken, zodat alle groepen burgers kunnen participeren. Dit betekent dat als
drempels hoger worden gemaakt, dit als (on)bedoeld effect heeft dat kwetsbare burgers worden geconstrueerd. Als het gaat om het bereiken van kwetsbare burgers, dan gaat het er niet alleen om dat meedoen in een bepaald project, maar, hoger op de participatieladder, dat zij ook meedenken in bestuurlijke
beslissingsprocessen. Vanuit een huidig bestel van intermediaire organisaties die kwetsbare groepen lokaal of regionaal vertegenwoordigen verdient het de aanbeveling om bestaande netwerken te benutten
om individuele burgers te bereiken; en dus om die organisaties in staat te stellen om zich te reorganiseren
van representanten tot ondersteuners van burgerparticipatie.
Burgerparticipatie verankeren in een ambtelijke rolpatroon
Ten derde verdient het de aanbeveling om vanuit de gemeentelijke organisatie burgerparticipatie te verankeren in een ambtelijke rolpatroon. Binnen het kader van burgerparticipatie wordt de rol van de ambtenaar gekenmerkt door bovenal communicatieve vaardigheden die nodig zijn om burgers uit te dagen, te
inspireren, te ontdekken, te overtuigen, en, niet in de laatste plaats, maatschappelijk te ondersteunen
door toerusting.
113
Voor een dergelijke rol is geen plaats in de ambtelijke bureaucratie en haar procedurele systeemlogica, die
is ingericht voor andere doeleinden dan zelfbestuur, te weten het handhaven van wet – en regelgeving en
het beheersen van beleidsuitkomsten. De maatschappelijke ondersteuning van burgerparticipatie, om op
lokaal niveau democratische structuren te scheppen, heeft hiermee organisatorische, antiprocedurele
consequenties voor bijvoorbeeld de evaluatie van beleid. Maatschappelijke ondersteuning is namelijk niet
te vatten in de procedurele doel-middel verhoudingen, maar veronderstelt een andersoortig, antibureaucratische rationaliteit die vooralsnog vreemd is aan ambtelijke organisaties. De speurtocht naar alternatieve, meer democratische denkkaders, met hun eigen prestatiecriteria en organisatievormen, die passen
bij een ambtelijke rolpatroon dat in dienst staat van democratisch zelfbestuur (het burgers doen stijgen
op de participatieladder) is dan ook aanbevelingswaardig.
114
Bijlage A. Effecten van burgerparticipatie
In dit onderzoek wordt ingegaan op de effectiviteit van burgerparticipatie. Hoe is effectiviteit te meten?
Er zijn verschillende effecten te onderscheiden. Zo kan participatie van burgers invloed hebben op het
draagvlak, de kwaliteit, de snelheid van besluitvorming, de legitimiteit, de representativiteit van het beleid
en de betrokkenheid van burgers (Van der Peppel, 2001; Edelenbos e.a., 2005). In deze studie is gekozen
voor het effect op legitimiteit, representativiteit en betrokkenheid (zie paragraaf 1.4). In deze bijlage
wordt ingegaan op de andere aspecten van effectiviteit.
Effect op draagvlak
Participatie van burgers kan het draagvlak van de te nemen besluiten beïnvloeden. Enerzijds kan een positieve invloed worden verwacht (draagvlakvergroting), omdat burgers kunnen meebeslissen over zaken die
hen aangaan. Anderzijds kan participatie ook bijdragen aan protest en verzet, omdat door het aanbieden
van participatiemogelijkheid ook tegenspraak kan worden gemobiliseerd.
Effect op kwaliteit
Naast een effect op het draagvlak voor beslissingen, kan participatie van burgers ook effect hebben op de
kwaliteit van de genomen beslissingen. Burgers kunnen zorgen voor een inhoudelijke verrijking van het
beleid: er worden betere oplossingen bedacht die aansluiten bij de probleemperceptie van burgers. Daarentegen kan de betrokkenheid van verschillende partijen ook leiden tot dure compromissen die suboptimaal blijken.
Effect op snelheid
Interactieve beleidsvorming kan zowel leiden tot snellere beleidsprocessen als tot vertragingen. Wanneer
alleen gekeken wordt naar beleidsvoorbereiding, levert het betrekken van burgers in de meeste gevallen
geen versnelling op. Wanneer echter het beleidsproces in zijn geheel wordt bekeken, kan door interactieve beleidsvorming, indien tijdens de beleidsvoorbereiding weerstanden met succes zijn weggenomen,
bij de beleidsuitvoering tijdswinst geboekt kunnen worden. Ondoelmatigheid levert vertraging op, terwijl
investeren in betrokkenheid kan leiden tot snellere besluitvorming.
115
116
Bijlage B Gemeenten groepsgewijs
In deze bijlage worden de Overijsselse gemeenten ingedeeld in de groepen ‘klooflozen’, ‘bruggenbouwers
via WMO-raad’, ‘burgerparticipatiestarters’, ‘overheidsparticiperenden’, ‘wijkaanpakkers’ en ‘profileerders’. Deze indeling is gedaan op schetsen van de gemeente, waarbij per gemeente is aangegeven welke
initiatieven zij kent op het terrein van burgerparticipatie. De focus lag daarbij op de beleidsterreinen van
de WMO. Voor deze schetsen is gebruik gemaakt van informatie die bekend was bij Arcon en Variya, aangevuld met informatie van de gemeentelijke websites en informatie van belangenbehartigers zoals Zorgbelang, Sentrum en Platform Mantelzorg Overijssel. De inventarisatie dateert van mei 2008. Het is
mogelijk dat de schetsen niet (meer) geheel volledig zijn, maar zij geven wel een globaal beeld van de
stand van zaken in Overijssel. In bijlage b.1 wordt weergegeven in welke gemeenten de vaak gebruikte
participatievormen (te weten adviesraden, voorlichtingsbijeenkomsten, schriftelijke burgerraadpleging,
mondeling burgerraadpleging, wijkaanpak, burgerinitiatief en politieke inspraak) voorkomen. De informatie uit deze bijlage is gebruikt in hoofdstuk 3.
Groep A: “Klooflozen”, contact met georganiseerde burgers
Raalte
De gemeente heeft een WMO-raad waarin mantelzorgers en verschillende clusters zijn vertegenwoordigd. De gemeente wordt door de geraadpleegde belangenbehartigers cliëntgericht genoemd; er is veel
overleg met belangenbehartigers, plaatselijke belangenorganisaties en de kerken. Binnen de gemeente
vindt men dat er geen kloof is tussen burgers en overheid, alleen jongeren zijn lastig te bereiken. Daarom
gaat de burgemeester dit jaar jongeren bezoeken om hun ideeën en wensen te peilen.
Staphorst
De gemeente Staphorst organiseert informatieavonden voor haar burgers en onderhoudt daarnaast veel
contacten met het WMO-platform, kerken en andere georganiseerde burgers.
Zwartewaterland
Zwartewaterland heeft sinds juli 2007een WMO-raad. De raad wordt veelvuldig om advies gevraagd. Er is
een voorstel gedaan om een burgerpanel in het leven te roepen, maar dit plan is verworpen. De gemeente
is van mening dat haar inwoners de weg naar het college goed kunnen vinden, een burgerpanel is daarom
onnodig. Er zijn enkele groeperingen voor plaatselijke belangen georganiseerd. Deze staan op de website
van de gemeente genoemd. Inspraak en burgerinitiatieven kunnen via deze groeperingen plaatsvinden.
Groep B: “Bruggenbouwers via WMO-raad”, uitgebouwde rol WMO-raad
Borne
De gemeente Borne heeft rondom de WMO een aantal informatie- en inspraakbijeenkomsten georganiseerd. Op basis hiervan is een nieuwe structuur gekozen voor het WMO-platform. In het platform zijn diverse groeperingen vertegenwoordigd. Het platform is per verordening verplicht om haar achterban te
raadplegen, door middel van een internetpanel van de gemeente, voordat zij advies uitbrengt. Op die manier vervult het platform voor de gemeente een brug naar de burgers.
Hof van Twente
De gemeente heeft de bestaande cliëntenraad omgebouwd naar een WMO-raad. In samenspraak met
betrokken inwoners is besloten om te werken met een driehoeksmodel voor participatie, dat bestaat uit
raadpleging van de WMO-raad, raadpleging van klanten/ directe gebruikers en een breed overleg met
(gebruikers)organisaties.
117
Groep C: “Burgerparticipatiestarters”, net gestart met burgerraadpleging of wijkaanpak
Haaksbergen
De gemeente Haaksbergen heeft een WMO-raad met daarin vertegenwoordigers namens cliënten- en
patiëntenorganisaties (GGZ, gehandicapten, mantelzorg en ouderen). De gemeente werkt wijkgericht.
Elke wijk heeft een eigen wijkraad, er is een wijkcontactambtenaar, een wijkbeheerder en een wijkagent.
Hardenberg
Hardenberg heeft een WMO-raad. Daarnaast heeft deze gemeente discussiebijeenkomsten georganiseerd voor het opstellen van een toekomstvisie.
Losser
Losser heeft een WMO-raad waarin vooral ouderen zijn vertegenwoordigd. De gehele bevolking is geraadpleegd door middel van een enquête over mantelzorg.
Olst-Wijhe
De WMO-raad in de gemeente Olst-Wijhe functioneert al twee jaar in ongewijzigde samenstelling. Er zijn
plannen om mantelzorgers te betrekken bij de raad, de overige doelgroepen zijn vertegenwoordigd. De
gemeente neemt de raad zeer serieus. In het Kulterhus is er sprake van innovatieve vormen van burgerparticipatie, terwijl de gemeente voornamelijk voorlichting doet. Er is inspraak georganiseerd rondom een
toekomstvisie.
Ommen
De gemeente Ommen heeft een actieve WMO-raad. De gemeente heeft op haar website een “poll van
de maand” voor burgers. Ook heeft ze een toekomstvisie opgesteld waarover burgers konden meepraten
tijdens de Dag van de Toekomst.
Tubbergen
De gemeente Tubbergen heeft een WMO-raad. Elke maand heeft ze een online stelling op haar website.
Het college van burgemeester en wethouders houdt regelmatig spreekuren en er is inspraak vanuit de
dorpen door de dorpsraden.
Groep D: “Overheidsparticiperenden”, participerend in burgerinitiatieven
Dinkelland
De gemeente Dinkelland heeft een cliëntenraad waarin vooral vertegenwoordigers van GGZ-instellingen
zitting hebben. De gemeente probeert niet zozeer burgers te betrekken bij haar beleid, maar heeft het
mogelijk gemaakt om een burgerinitiatief in te dienen of een raadgevend referendum te organiseren.
Daarnaast worden er wel informatie- en/of inspraakavonden georganiseerd.
Steenwijkerland
De gemeente Steenwijkerland heeft een WMO-raad met daarin de volgende partijen vertegenwoordigd:
Humanitas, de Cliëntenraad Gehandicapten, de Seniorenraad, het Platform Mantelzorg Overijssel, de regionale afdeling Zonnebloem en de ouderenbonden. De gemeente organiseert informatieavonden en laat
daarnaast veel ruimte voor eigen initiatieven. Zo is er een ideeënbus, het is mogelijk om een burgerinitiatief in te dienen of een verzoek te doen om spreekrecht te krijgen in een raadsvergadering. Daarnaast is er
een leefbaarheidsfonds: burgers kunnen hieruit een aanvraag doen om samen te werken aan een goede
leefomgeving.
Hellendoorn
Hellendoorn heeft een WMO-raad. Daarnaast kent de gemeente “Hellendoorn in actie”, waarbij burgerinitiatieven actief door de gemeente ondersteund worden. Er is een ambtenaar vrijgesteld om deze initiatieven te stimuleren en ondersteunen.
118
Twenterand
Twenterand had de eerste WMO-raad van Overijssel. Daarnaast worden burgers uitgenodigd om spreekrecht aan te vragen tijdens de maandelijkse raadsdebatten. Het college van burgemeester en wethouders
houdt wekelijks een spreekuur. Er is een internetpanel en het is mogelijk om een burgerinitiatief in te dienen.
Wierden
Ook de gemeente Wierden heeft een WMO-raad. De GGZ en de jongeren zijn (nog) niet vertegenwoordigd. Daarnaast heeft de gemeente een gemeentepanel, dat schriftelijk wordt geraadpleegd. Er is een discussieplatform op de website van de gemeente en er zijn stellingen op de website. De gemeente heeft
uitgebreid op de website beschreven welke mogelijkheden er zijn voor participatie onder de titel: “Praat
mee en denk mee”.
Groep E: “Wijkaanpakkers”, burgerparticipatie vormgevend vanuit wijkaanpak
Almelo
In Almelo is de fusie gaande tussen de gemeentelijke cliëntenraden en cliëntenraden welzijn. Deze fusie
moet uiteindelijk in de loop van 2008 gaan leiden tot een WMO-raad.
Voor het overige kent Almelo een wijkaanpak (vergelijkbaar met Deventer, zie daar), een internetpanel en
inspraakavonden. Er worden discussiebijeenkomsten en politieke avonden georganiseerd, ook hebben
burgers spreekrecht tijdens de raadsvergaderingen, worden er hoorzittingen georganiseerd en is het mogelijk om een burgerinitiatief in te dienen.
Dalfsen
De gemeente Dalfsen heeft een nieuwe WMO-raad waarin allerlei groepen vertegenwoordigd zijn. De
raad heeft een adviserende taak. Er zijn wijkteams in het leven geroepen. Dit worden de” ogen en oren
van de wijk” genoemd. Zij letten vooral op het groenonderhoud, bestrating, riolering en verlichting. Tot
slot zijn er themadagbijeenkomsten en de Dag van de Toekomst georganiseerd rondom Dalfsen 2020.
Deventer
In de gemeente Deventer wordt binnenkort een nieuwe WMO-raad geïnstalleerd. De WMO-raad kent 6
clusters met elk 6 tot 15 leden. Er zijn verkiezingen geweest voor de diverse leden. Er is een breed draagvlak, ook onder allochtonen. Daarnaast is Deventer bekend geworden vanwege haar wijkaanpak. In Deventer bepaalt elke wijk zelf welke maatregelen of plannen worden uitgevoerd om de leefbaarheid te
vergroten. De gemeente is bezig haar wijkaanpak uit te breiden van de fysieke leefomgeving naar ook de
sociale leefomgeving. Tot slot organiseert zij een tweewekelijkse politieke markt, participatiebijeenkomsten, inspraakavonden en denktankbijeenkomsten, bijvoorbeeld over het integratiebeleid.
Kampen
De gemeente Kampen heeft, volgens de geraadpleegde belangenbehartigers, een goed functionerende
cliëntenraad met een werkgroep mantelzorg. Ook het jongerenwerk is betrokken en er zijn plannen om
de GGZ te betrekken. De WMO-raad bekijkt samen met een commissie samenlevingsvraagstukken.
Daarnaast is er een cursus georganiseerd: cliënten trainen ambtenaren. Hierbij werden ambtenaren door
cliënten getraind in hun houding en benadering ten opzichte van cliënten. Verder kent de gemeente bijeenkomsten waarvoor alle burgers en organisaties worden uitgenodigd voor infrastructurele zaken zoals
de Hanzelijn en de bypass voor de IJssel. Ook houdt de gemeente 4 keer per jaar een internetpeiling. De
gemeente raadpleegt wijkbewoners door middel van een wijkschouw en wijkplatformbijeenkomsten.
Er worden wijkprojecten uitgevoerd door wijkwethouders en wijkwerkers.
119
Rijssen-Holten
De gemeente Rijssen-Holten heeft, volgende de geraadpleegde belangenbehartigers, een “mondige
WMO-raad” die door de gemeente ondersteund wordt. Daarnaast kent de gemeente een werkgroep
minderheden met daarin vertegenwoordigers van de lokale zelforganisaties van allochtonen. De gemeente heeft een digitaal burgerpanel en organiseert wijkavonden. Daarnaast zijn er wijkpanels. Ieder
panel bestaat uit enkele inwoners die hebben aangegeven actief mee te willen denken. Zij zijn de oren en
ogen van de wijk en aanspreekpunt van de gemeente. Ze denken zo mogelijk mee over de ontwikkelingen
in hun wijk. Daarnaast hebben de panelleden aangegeven betrokken te willen worden bij gemeentebrede
zaken, zoals de ontwikkeling van de gemeentelijke website en de digitale dienstverlening. Hun directe
aanspreekpunt zijn de wijkopzichters. Tot slot is er een speciale burgercontactfunctionaris aangesteld.
Enschede
De gemeenten Enschede kent drie adviesraden voor senioren, gehandicapten en het Cliënten Contact Orgaan. Ook heeft de gemeente sinds kort een kennisplatform integratie en burgerschap waarin vertegenwoordigers van allochtone zelforganisaties plaatsnemen. Verder heeft de gemeente een internetpanel en
worden er groepsbijeenkomsten georganiseerd. Tot slot kent men het project “Buurt in Actie”. Bewoners
krijgen door Buurt in Actie de kans om invloed uit te oefenen op de leefbaarheid in hun straat of buurt. Ze
kunnen zelf ideeën indienen om hun woonomgeving te verbeteren. De bewoners moeten wel bereid zijn
om mee te helpen bij het uitwerken en realiseren van de ideeën. Een projectteam met daarin bewoners
uit de betreffende wijk, beslist of een idee voldoet aan de criteria van Buurt in Actie en of het uitgevoerd
wordt. Er zijn stadsdeelmanagers die regelmatig contact hebben met de wijkraden.
Groep F: “Profileerders”, experimenterend met verschillende vormen van burgerraadpleging
en burgerinitiatieven
Hengelo
De gemeente Hengelo heeft een cliëntenraad voor WMO-voorzieningen. Deze raad kent deelname van
vertegenwoordigers namens senioren, gehandicapten, mantelzorgers en GGZ. De raad heeft in totaal 8
leden en een onafhankelijke voorzitter en een ambtelijke ondersteuner. Ook heeft Hengelo een platform
samenwerkende allochtone organisaties, dat de gemeente, gevraagd en ongevraagd, adviseert op integratievraagstukken. Daarnaast experimenteert de gemeente met burgerparticipatie, zoals bij het onlangs gehouden Binnenstadsdebat, waarbij bewoners de inrichting van de binnenstad hebben uitgedacht. Een
andere manier om burgers te spreken is via Trefpunt Hengelo. De gemeenteraad wil graag los van de besluitvormingsprocessen burgers en organisaties ontmoeten en horen wat er speelt. De gemeenteraadsleden luisteren en discussiëren over thema’s waarover de raad zich nog moet of zou moeten buigen.
Oldenzaal
Een eerdere cliëntenraad is vanwege gerezen problemen ontbonden. Recent is een nieuwe raad geïnstalleerd. Daarnaast kent Oldenzaal een commissie integratie met vertegenwoordigers van zelforganisaties
van allochtonen. Verder heeft de gemeente een internetpanel en maakt zij voor de communicatie met
burgers gebruikt van wijkcomités en wijkburgemeesters. De gemeente voert op basis van een “Proatstuk
stadsvisie” huiskamergesprekken. Deze moeten uiteindelijk leiden tot de definitieve stadsvisie 2025. Er is
een experimentele verordening om burgerinitiatieven mogelijk te maken.
Zwolle
De gemeente Zwolle heeft een WMO cliëntenraad en een klankbordgroep. Daarnaast maakt de gemeente gebruik van burgerpanels (waaronder een WMO-panel) om door middel van enquêtes de behoefte van haar burgers te peilen. Ook is er een integratieraad die adviseert over integratievraagstukken
en er zijn natuurlijk diverse inspraakbijeenkomsten. In 2006 is een referendumverordening aangenomen,
wat de burgers in staat stelt onderwerpen aan te dragen voor de politieke besluitvorming.
Er wordt gewerkt met wijkaanpak, er zijn wijkmanagers die samenwerken met de wijkbeheerder, wijkwerkers en wijkagent. Er is een groot, experimenteel stadsoverleg gevoerd onder de noemer: Samen maken
we de stad. Hierbij kunnen burgers projecten voorstellen of hierin participeren.
120
121
klanten/gebruikersraadpleging,digitaal burgerpanel
digitaal panel
gemeentepanel, online discussieplatform
WMO-raad,
belangenorganisaties
WMO-raad,
werkgroep minderheden
WMO-platform
WMO-raad
WMO-raad, dorpsraden
WMO-raad
WMO-raad
Raalte
Staphorst
Steenwijkerland
Tubbergen
Twenterand
Wierden
Zwolle
Zwartewaterland
WMO-raad,
belangenverenigingen
WMO-raad, integratieraad,
klankbordgroep
online stelling op website
WMO-raad
Ommen
Rijssen/Holten
Debat over toekomstvisie
WMO-raad
Olst/Wijhe
burgerpanels (enquêtes)
digitaal panel
online stelling
op website
Debat over toekomstvisie
digitaal panel
nieuwe raad
Oldenzaal
Inspraak
Inspraak
Huiskamergesprekken
enquête
WMO-raad (ouderen)
Losser
Inspraakbijeenkomsten
internetpeiling
WMO-raad
Kampen
Hof van Twente
Hengelo
Debat over toekomstvisie
Kernbijeenkomsten
Hellendoorn
WMO-raad, breed overleg
WMO-raad
Haaksbergen
Hardenberg
x
Inspraak
Groepsdiscussies
digitaal panel
x
Inspraak
6 clusters en denktank integratiebeleid
WMO-raad
adviesraden en kennisplat-form
integratie en burgers
WMO-raad
WMO-raad
Deventer
Inspraak
themabijeenkomsten
toekomst
Inspraak
digitaal panel
x
x
x
x
x
x
DOP, WOP
x
x
x
Inspraak
digitaal panel
Wijkaanpak
Mondelinge
burgerraadpleging
Schriftelijke
burgerraadpleging
WMO-raad,
integratieplatform
WMO-platform
WMO
Borne
Dalfsen
Dinkelland
Enschede
WMO-raad
Adviesraden
Almelo
Gemeente
Tabel b.1 Mate waarin veelvoorkomende participatievormen voorkomen in Overijssel
mogelijk
mogelijk +
leefbaarheidsfonds
verordening
mogelijk
Hellendoorn in actie
mogelijk
Buurt in actie
mogelijk
Burgerinitiatief
referendumverordening
spreekrecht
spreekuren
spreekrecht, ideeënbus
burgemeester bezoekt jeugd
politiek forum
inloopavonden
trefpunt Hengelo
gewijzigd
inspreekrecht
raadgevend referendum
politieke markt
Bijpraat-bijeenkomsten
spreekrecht
Politieke inspraak
samen maken
we de stad
praat mee en
denk mee
burgercontactfunctionaris
Kadernota
Cliënten trainen
ambtenaren
Binnenstadsdebat
Overig
122
Bijlage C
Almelo / Borne / Enschede, mei 2007
Betreft: onderzoek ‘Innovatie van Burgerparticipatie’
Geachte heer/mevrouw,
Variya en Arcon hebben gezamenlijk een prestatiebudget toegewezen gekregen van de provincie Overijssel voor het project ‘Innovatie van Burgerparticipatie’. In dit project wordt samengewerkt met de Universiteit Twente. Het betreft een grootschalig inventariserend onderzoek naar allerlei vormen van
burgerparticipatie en de mogelijke invoering daarvan in gemeenten in Overijssel. Het hoofddoel van het
project is: Innovatie van burgerparticipatie zodat kwetsbare groepen burgers ook betrokken worden in
het publieke domein en politici en ambtenaren beter toegerust zijn op hun gewijzigde rol.
Het project is onderverdeeld in drie fasen: het onderzoek, een training en een congres. In de onderzoeksfase wordt onderzocht welke vormen van participatie in Overijsselse gemeenten gemeengoed zijn, welke
burgers hiermee bereikt worden (m.n. of kwetsbare groepen burgers hiermee ook bereikt worden) en of
deze initiatieven leiden tot input voor het beleid. In de tweede fase wordt een training georganiseerd voor
gemeentelijke politici en ambtenaren over burgerparticipatie. De training wordt afgesloten met een concreet product (een startnotitie of visie op burgerparticipatie) en een certificaat. Op die manier leren politici en ambtenaren om hun nieuwe rol op innovatieve wijze vorm te geven. Afsluitend wordt een congres
georganiseerd voor gemeentelijke en provinciale politici en ambtenaren over burgerparticipatie en best
practices op dit gebied. Hier wordt het onderzoeksrapport gepresenteerd en worden ervaringen met burgerparticipatie uitgewisseld.
Het onderzoeksteam wil graag, naast een inventarisatie van alle participatieprojecten in Overijssel, een
zestal gemeenten nader onder de loep nemen. Ook uw gemeente is hiervoor in aanmerking gekomen.
Wij willen u dan ook vragen om deel te nemen aan ons onderzoek. Bijgevoegd vindt u een vragenlijst. Het
is de bedoeling dat één van onze onderzoekers deze met u bespreekt. U kunt kiezen om dit in een telefonisch gesprek of in een face-to-face interview te doen. Wij nemen hierover nog contact met u op, om een
afspraak te maken. Wilt u zo vriendelijk zijn om van tevoren al even de vragenlijst door te nemen?
Het interview duurt in principe ongeveer drie kwartier tot een uur.
Voor vragen wat betreft het project kunt u terecht bij de projectcoördinator (M. Moulijn:
[email protected], ) of bij de onderzoeker die in uw gemeente de interviews gaat afnemen (zie bijgevoegd visitekaartje).
Hartelijk dank voor uw medewerking!
Met vriendelijke groet,
Ringo Ossewaarde (Utwente)
Maaike Moulijn (Arcon)
Leo Verkaik (Arcon)
Frederieke Hermsen (Variya)
Susan Ketner (Variya)
123
124
Vragenlijst Burgerparticipatie
Algemeen
1. Vindt u het belangrijk dat burgers betrokken zijn bij beleid? Waarom wel/niet?
2. Ligt in uw gemeente vast wat de relatie is tussen burger en gemeente (bijvoorbeeld in een cliënten
verordening of een burgerinitiatiefverordening)?
3. Hoe zou volgens u de relatie tussen gemeente en burgers moeten zijn?
Welke rol zou de burger moeten spelen en wat is de rol van gemeenteambtenaren, raad en wethouders?
Specifieke projecten
4. Op welke beleidsterreinen zijn burgers in uw gemeente actief of actief geweest (het gaat om projecten vanaf 2007)? Waarom zijn er bij deze projecten burgers betrokken, bij wie lag het initiatief?
5. Kunt u het project waarbij u zelf betrokken was beschrijven? Hoe is het proces verlopen, wie waren
erbij betrokken, wat leverde het op, etc.?
Burgers bereiken
6. Welke burgers wilde u bereiken met dit initiatief en waarom? Hoe heeft u dit aangepakt?
7. Heeft u er zicht op, wie geparticipeerd hebben? Wat vindt u van deze opkomst?
Effectiviteit
8. Heeft de inbreng van burgers bij uw project geleid tot input van het beleid? Op welke manier? Hoe is
dit bij andere projecten gegaan?
9. Denkt u dat door burgerparticipatie de betrokkenheid van burgers bij de (gemeente)politiek wordt
vergroot?
10. Welke manieren van participatie van burgers zijn wat u betreft effectief? Waarom? Kunt u ook verbeterpunten noemen?
Toekomst
11. Wat zijn de ambities van uw gemeente ten aanzien van de politieke participatie van burgers?
12. Heeft u aanbevelingen of tips voor ambtenaren die zich bezig (gaan) houden met burgerparticipatie,
bijvoorbeeld ten aanzien van het bereiken van burgers?
Interviewprotocol voor de interviewer
Stukken om te verzamelen
1. Hoe is burgerparticipatie wettelijk vastgelegd? (wetsteksten)
Cliëntenverordening, burgerinitiatiefverordening en dergelijke
2. Zijn er vaste procedures ten aanzien van burgerparticipatie opgesteld? (beleidsstukken)
Handleiding interactief werken, toolkit interactieve beleidsvormen, kadernota burgerparticipatie,
o.i.d.
3. Zijn er per project interessante zaken vastgelegd? (concrete voorbeelden)
Voorbeelden van uitnodigingsbrieven, deelnemerslijsten, etc.
4. Openbare, algemene informatie van de gemeente (gemeentegids etc.)
Algemeen
1. Vindt u het belangrijk dat burgers betrokken zijn bij beleid? Waarom wel/niet?
Waarop is deze mening gebaseerd?
Leest u erover?
Praat u erover met collega’s?
Wordt er van boven af een visie opgelegd?
Wat zijn uw persoonlijke ervaringen?
125
2. Ligt in uw gemeente vast wat de relatie is tussen burger en gemeente (bijvoorbeeld in een cliëntenverordening of een burgerinitiatiefverordening)?
Welke stukken zijn er?
Voor wie zijn deze toegankelijk?
Door wie is dit opgesteld?
Wanneer en door wie moeten deze worden geraadpleegd?
Gebeurt dat ook?
3. Hoe zou volgens u de relatie tussen gemeente en burgers moeten zijn? Welke rol zou de burger moeten spelen en wat is de rol van gemeenteambtenaren, raad en wethouders?
Bij wie ligt het initiatief?
Wie heeft (eind)verantwoordelijkheid?
Waarom vindt u dit zo?
Wordt deze visie door anderen gedeeld?
Specifieke projecten
4. Op welke beleidsterreinen zijn burgers in uw gemeente actief of actief geweest (het gaat om projecten vanaf 2007)? Waarom zijn er bij deze projecten burgers betrokken, bij wie lag het initiatief?
Welke concrete projecten kent u?
Wat was de motivatie om burgers te betrekken bij beleid?
Ondersteunt de gemeente initiatieven van burgers? (ook: financiën/tijd)
Is er een verandering ten opzichte van enkele jaren geleden?
5. Kunt u het project waarbij u zelf betrokken was beschrijven? Hoe is het proces verlopen, wie waren
erbij betrokken, wat leverde het op, etc.?
Welke trede op de participatieladder (informeren, consulteren, adviseren, coproduceren, meebeslissen)?
Bij wie lag het initiatief?
Welke partijen van de gemeente waren betrokken (ambtenaar, raadslid, wethouder)?
Waren er externe partijen bij betrokken (deskundigen, communicatie, pers, belangengroep)? Hoe was
de samenwerking?
Welke financiële middelen waren beschikbaar en was dit voldoende?
Hoe is het project teruggekoppeld / geëvalueerd?
Burgers bereiken
6. Welke burgers wilde u bereiken met dit initiatief en waarom? Hoe heeft u dit aangepakt?
Is er van tevoren nagedacht over de doelgroep?
Waarom was het voor deze (groep) burgers interessant?
Hoe werden zij uitgenodigd? Hoe zag de uitnodiging eruit?
Werden zij als vertegenwoordigers van een groep of als individu aangesproken?
Heeft u iets speciaals ondernomen om kwetsbare burgers te bereiken?
7. Heeft u er zicht op, wie geparticipeerd hebben? Wat vindt u van deze opkomst?
Is er een deelnemerslijst bijgehouden?
Welke burgers zijn niet bereikt?
Hoe zou het komen dat bepaalde burgers niet participeren?
Hoe zouden deze burgers beter geactiveerd kunnen worden?
126
Effectiviteit
8. Heeft de inbreng van burgers bij uw project geleid tot input van het beleid? Op welke manier?
Hoe is dit bij andere projecten gegaan?
Was de inbreng van burgers gunstig voor het beleid?
Wat was de rol van de gemeente bij het al dan niet effectief zijn?
Wat zou een volgende keer beter kunnen?
Zijn deze uitkomsten teruggekoppeld naar de burger?
9. Denkt u dat door burgerparticipatie de betrokkenheid van burgers bij de (gemeente)politiek wordt
vergroot?
Waarom denkt u dat?
Hoe gaat dat is z’n werk?
Vindt u betrokkenheid van burgers belangrijk?
10. Welke manieren van participatie van burgers zijn wat u betreft effectief? Waarom? Kunt u ook verbeterpunten noemen?
Welke vorm werkt in uw gemeente (cliëntenparticipatie t.o. innovatieve vormen)?
Waarom zou het in uw gemeente op deze manier effectief zijn?
Toekomst
11. Wat zijn de ambities van uw gemeente ten aanzien van de politieke participatie van burgers?
Vindt burgerparticipatie projectmatig plaats, of ontwikkelt zich een herkenbare huisstijl?
Welke rol speelt het ambtelijk apparaat hierin?
Welke financiële middelen staan tot de beschikking?
12. Heeft u aanbevelingen of tips voor ambtenaren die zich bezig (gaan) houden met burgerparticipatie,
bijvoorbeeld ten aanzien van het bereiken van burgers?
Heeft u van bepaalde zaken in het verleden geleerd?
Heeft u nog aanvullende opmerkingen?
Heeft u nog vragen?
127
128
Bronvermeldingen
Literatuurlijst
Bavel, van, E. (2007), Hellendoorn op de participatieladder. Een inventariserend onderzoek naar cliëntenen burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn, Hengelo: Arcon, 2007
Bron, P. (2001), Essay 'Wat is burgerparticipatie? Hengelo: Arcon
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Borne
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Deventer
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Hardenberg
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Hellendoorn
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Hengelo
Centraal Bureau voor de Statistiek (2007), Gemeente Op Maat 2005: Oldenzaal
Duyvendak, J.W. & Krouwel, A., (2001), Interactieve beleidsvorming: voortzetting van een rijke Nederlandse traditie? In: Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (red.), (2001), Lokale interactieve beleidsvorming. Een
vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van
de lokale democratie, Utrecht: Uitgeverij Lemma, (p. 17-31)
Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (red.), (2001), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie, Utrecht: Uitgeverij Lemma
Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P.J. & Tatenhove, J. van (2006), Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen, Amsterdam:
Instituut voor Publiek en Politiek
Edelenbos, J., Klaassen, H.L., Schaap, L., (2005), Burgerparticipatie zonder verantwoordelijkheid, Rotterdam: Centre for Local Democracy & Centre for Public Management (Faculteit Sociale Wetenschappen,
Erasmus Universiteit)
Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (1998), Spanning en interactie, Een analyse van interactief beleid in lokale
democratie, Amsterdam, Instituut voor Publiek en Politiek
Graaf, van der, Peter, Dick Oudenampsen, Marieke Wentink, (2004) Onze Buurt aan Zet onder het vergrootglas, Tussenevaluatie en instrument eindevaluatie, Verwey-Jonker instituut
Hoekstra, T. (2008), Doen de Turken Ook Mee? Een Onderzoek naar de Niet-Electorale Participatie van
Burgers van Turkse Afkomst in Drie Overijsselse Gemeenten, Enschede: masterscriptie Universiteit
Twente/Variya
Lenos, S, Sturm, P. & Vis, R. (2006), Burgerparticipatie in gemeenteland. Quick scan van 34 coalitieakkoorden en raadsprogramma’s voor de periode 2006-2010
Loyen, K. & Van de Walle, S., (2006), Methoden en technieken van burgerparticipatie: strategieën voor
betrokkenheid van burgers bij het federaal plan duurzame ontwikkeling, Katholieke Universiteit Leuven:
Instituut voor de Overheid.
129
NICIS (2006) Wanneer werkt participatie? Een ontwikkelingsmodel voor inspraak en interactie, Den Haag:
NICIS.
Nieuwenhuijzen, J., (2005), Burgers betrekken: een handleiding voor burgerparticipatie. Raad voor het
openbaar bestuur
Ossewaarde, M.R.R., (2006), Citizenship in Civil Society? In: Journal of Civil Society, Vol. 2, No. 3, 199-215
Ossewaarde, R., (2006), Eigen verantwoordelijkheid: bevrijding of beheersing, Raad voor maatschappelijke ontwikkeling
Oude Vrielink, M. en T. van de Wijdeven (2008), Met vertrouwen vooruit in de Deventer Wijkaanpak,
Universiteit Tilburg
Peppel, R. van, (2001), Effecten van interactieve beleidsvorming, in: Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (red.),
(2001), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie, Utrecht: Uitgeverij Lemma (p. 33
- 49)
Rodenburg, K.J. & Waard, H. de (2007), Burger en politiek. Participatie als brug over de vertrouwenskloof,
Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Schuitemaker, G.G, (2007), Evaluatie Integraal Wijkgericht Werken Gemeente Hengelo, in opdracht van
de Hengelose Rekenkamercommissie, Enschede: masterscripitie Universiteit Twente/Gemeente Hengelo
Verba, Brady, Schozman, (1995), Voice and Equality: Civic Voluntarism in American Politics, Harvard University Press
Verkaik, L. (2007), Sociale kaart burgerparticipatie Borne, Hengelo: Arcon
Vogels, R. (2008), Het Hengelose Binnenstadsdebat: Een Onderzoek naar Burgerparticipatie en Percepties
van Democratische Legitimiteit, Enschede: masterscripitie Universiteit Twente/Arcon
Beleidsstukken
Gemeente Borne
Borne Nieuw, Een politiek-bestuurlijke visie op toekomstig Borne in Netwerkstad Twente (2000)
Burgerjaarverslag 2007 (2008)
Communicatieagenda 2007 (2008)
Excelsheet Bezoekersaantallen Bijpraatbijeenkomsten (4 september 2008)
Folder Een nieuwe vergaderstructuur “Bijpraten hoe werkt het?”
Gemeentegids Borne 2007 (2008)
Integraal Verkeersplan (28 mei 2008)
Oproep aan organisaties: Armoede in Borne? Vertel ons wat u erover weet! (2008)
Persbericht Inloopavonden Integraal Verkeersplan Borne “Praat mee over stoep en straat” (16 september
2008)
Raadsbesluit verordening cliëntenparticipatie Wet maatschappelijke ondersteuning (5 december 2006)
Raadsbesluit verordening cliëntenparticipatie Wet werk en bijstand gemeente Borne 2008 (12 februari
2008)
Reactienota Integraal VerkeersPlan Borne (1 oktober 2008)
Reactienota Integraal VerkeersPlan Borne (29 september 2008)
Sheets cursus interactief beleid (2006)
Spoorboekje interactieve beleidsvorming ‘Borne interactief, tenzij… …’ (2005)
130
Verordening bestuurscommissie voor de lichamelijke opvoeding en de sport (7 maart 2004)
Verordening cliëntenparticipatie Wet maatschappelijke ondersteuning (14 december 2006)
Verordening cliëntenparticipatie Wet werk en bijstand gemeente Borne 2008 (1 april 2008)
WMO-platform, brief aan college van burgemeester en wethouders Borne t.a.v. Artikel Volkskrant 16 januari 2008 (11 februari 2008)
WMO-platform, brief aan college van burgemeester en wethouders Borne t.a.v. Advies WMO beleidsplan 2008-2011 (11 augustus 2008)
WMO-platform, brief aan Woonbeheer Borne t.a.v. Toegankelijkheid nieuwe appartementen Campina
terrein (17 maart 2008)
WMO-platform, Verslag WMO bijeenkomst 11 februari (20 mei 2008)
Gemeente Deventer
Collegeprogramma Deventer 2005-2010 (2005)
De Deventer wijkaanpak (december 2005)
Nota Participatieladder 2008 (2008)
Nota de Raad en de wijkaanpak (2003)
Notitie Deventer wijkaanpak (2005)
Notitie Deventer wijkaanpak (2006)
Burgerjaarverslag 2007
Verordening burgerinitiatief (2003)
Beleidsplan WMO Deventer 2008-2011 (2007)
Gemeente Hardenberg
De gemeente Hardenberg stapt stevig op de toekomst af, toekomstvisie 2004-2019 (2004)
Informatiekrant “Praat mee over de toekomst van Hardenberg, Evaluatie toekomstvisie (2008)
Verslag publieksbijeenkomst op 13 januari in het Centrum in Dedemsvaart
Verslagen evaluatiebijeenkomsten van 10, 13, 17, 18, 19, 20, 26 en 27 maart 2008
Gemeente Hellendoorn
Burgerjaarverslag 2007 (2008)
Gemeentegids Hellendoorn 2007 (2008)
Hellendoorn op de participatieladder. Een inventarisaterend onderzoek naar cliënten- en
burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn (Arcon, 2007)
Statitische informatie Gemeente Hellendoorn (2008)
Diverse Hellendoorn in Actie-kranten
Gemeente Hengelo
Beleidsprogramma 2002-2006 (2002)
Beleidsprogramma 2006-2010 (2006)
Burgervisie Binnenstadsdebat: Hengelo, we zitten op goud (2008)
Concept-Wijkplan Groot Driene 2008-2011 (6 mei 2008)
Notitie integraal wijkgericht werken (2003)
Notitie ontwikkelmodel wijkgericht werken (2000)
Participatiebulletin nr. 1 (2008)
Participatiewijzer Gemeente Hengelo (februari 2007)
Samenspel in communicatie en participatie: de spelregels in de gemeente Hengelo (2008)
Startnotitie organisatie binnenstadsdebat (5 juni 2007)
Wijkanalyse Beckum, Oele en omgeving (2005)
Wijkplan Slangenbeek 2008-2011 (2008)
Gemeente Oldenzaal
Aanbevelingsnotitie: we kunnen alleen naar voren, Joop Hofman Allianties (2003)
Adviesnota oprichting Adviescommissie WMO (2007)
131
Burgerjaarverslag Oldenzaal 2005, 2006, 2007
Concept beleidsagenda WMO 2008-2012: Meedoen in een betrokken samenleving
Gemeentegids Oldenzaal 2007 (2008)
Internetpanel Oldenzaal, I&O Research, 2006 en 2007
Katernota Burgerparticipatie (19 februari 2008)
Regeling adviescommissie WMO
Verordening burgerinitiatief Oldenzaal (2007)
Verordening op de wijkorganen der gemeente Oldenzaal (1983)
Krantenartikelen
Metro, De macht van de burger, 10 juli 2008
Volkskrant, Hengelo geeft burger echte inspraak, 17 april 2008
Websites
www.beleidsplanwmo.nl
www.borne.nl
www.deventer.nl
www.hardenberg.nl
www.hellendoorn.nl
www.hellendoorninactie.nl.
www.hengelo.nl
www.invoeringwmo.nl
www.nicis.nl
www.oldenzaal.allesvan.nl
www.oldenzaal.nl
www.oldenzaal.tctubantia.nl
www.participatiewijzer.nl
www.overijssel.nl
Met dank aan:
Gemeente Borne
Bram Donkers, voormalig wethouder
Gertjan Rozendom, raadsgriffier
Miranda Mulder, afdeling communicatie
Marianne Stevelink, WMO-platform
Henk Kraaijenbrink, WMO-platform
Gemeente Deventer
Marten Schuttert (wijkaanpak)
Willy Kogelman (WMO),
Arno Groenendijk (strategie en ontwikkeling)
Han Beumer (ruimte en economie).
Gemeente Hardenberg
Kirsten Notten, afdeling beleidscoördinatie
Paul Overmars, hoofd werk/welzijn/educatie
Dirk van Lente, hoofd infrastructuur en gebouwen
Ger Pesman, hoofd ruimte/economie/wonen
Gemeente Hellendoorn
Jane Knol, projectleider Hellendoorn in Actie
Eric Weusink, teamhoofd wegen, riolering en verkeer
132
Reinier Valk, afdeling Verkeer en vervoer
Johan Bulder, team onderwijs, cultuur, welzijn & sport
Hans van der Noordt, directeur bedrijfsvoering/ gemeentesecretaris
Gemeente Hengelo
Rudy Teunissen, procesmanager burgerparticipatie
Marieke Arends, stadsdeelmedewerker
Willy van Diepen, afdelingshoofd wijkservice
Justin Asma, projectleider
Roel de Ruijter, sectormanager publiekszaken
Gemeente Oldenzaal
Derk van Wolde, afdelingshoofd Werk, inkomen en zorg
Hanneke Klaassen, afdeling welzijn
Ritsert Elzinga, coauteur Kadernota Burgerparticipatie
Martin Steenbeeke, hoofd communicatie
Hans Brokers, raadsgriffier
Bennie Keurhorst, afdelingshoofd stadsbeheer
Belangenbehartigers
Gerrie Vrielink, consulent WMO Zorgbelang
Wil Asma, consulent WMO Zorgbelang
Ria Krabbendam, coördinator Platform Mantelzorg Overijssel
133
Burgerparticipatie inspireert!
Dit onderzoek maakt deel uit van het project Innovatie van Burgerparticipatie in Overijssel. Dit
project ondersteunt gemeenten in Overijssel bij de ontwikkeling van burgerparticipatie en onderzoekt welke vormen van burgerparticipatie zich in Overijssel hebben ontwikkeld, wat de effectiviteit hiervan is en wat de gevolgen zijn voor het bereik van (kwetsbare) burgers. Het wordt
uitgevoerd in opdracht van de Provincie Overijssel door een samenwerkingsverband van de provinciale steuninstellingen Arcon en Variya en de Universiteit Twente.
Het project bestaat naast dit onderzoek uit regiobijeenkomsten, inspiratiedagen en een innovatiepodium. Voor meer informatie kunt u terecht op de website www.innovatieburgerparticipatie.nl
Dit onderzoek is mogelijk gemaakt door
134
.
135
www.innovatieburgerparticipatie.nl