Onderwijshuisvesting en gemeentelijk accommodatiebeleid

Onderwijshuisvesting en gemeentelijk accommodatiebeleid
Inleiding
In 1997 is de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting gedecentraliseerd naar de gemeenten.
Met de decentralisatie zijn de verantwoordelijkheden die bij de rijksoverheid lagen neergelegd bij de
gemeenten en is een aantal verantwoordelijkheden die de gemeente had vóór 1997 bij de
schoolbesturen neergelegd. Grosso modo zijn de schoolbesturen nu zelf verantwoordelijk voor al het
regulier preventieve en technische onderhoud en vervanging van leermiddelen en meubilair en zijn
gemeenten verantwoordelijk voor de bekostiging van dure langcyclische voorzieningen in de
huisvesting als nieuwbouw, uitbreiding, ingrijpend onderhoud en grote aanpassingen.
Bij het debat over de decentralisatie is de ‘functionele decentralisatie’ (dus alle verantwoordelijkheid
voor de huisvesting naar de scholen) als optie naar voren gebracht. Uiteindelijk is daarvoor niet
gekozen: de gemeente heeft een regierol ten aanzien van de huisvesting en bovendien werd het
financiële risico om alle verantwoordelijkheid over te hevelen naar de scholen te groot geacht.
Het onderwijshuisvestingsbeleid dat gemeenten voeren is onderwerp van monitoring. In 1999 en in
2001 is een onderzoek verschenen naar hoe gemeenten het doen. Belangrijkste conclusie in beide
onderzoeken is dat gemeenten gezamenlijk het volledige bedrag dat ten behoeve van de
onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds is gestort (het ‘fictief’ budget) ook daadwerkelijk besteden
aan huisvesting. Daar past echter wel de kanttekening bij dat naarmate de gemeenten kleiner worden
het gemeentelijk budget niet altijd meteen aan huisvesting wordt besteed. Grotere gemeenten besteden
gemiddeld vaker meer aan onderwijshuisvesting dan het fictief budget feitelijk toelaat.
Daarnaast blijkt uit de monitoring dat partners op lokaal niveau elkaar weten te vinden. Schoolbesturen
zijn al met al tevreden over de wijze waarop gemeenten vormgeven aan hun rol.
Op basis van de monitoring heeft de Tweede Kamer en het kabinet meermalen uitgesproken dat er
sprake is van een succesvolle beleidsoperatie.
Uiteraard is er niet alleen maar positief nieuws. In toenemende mate wordt de toepassing van
regelgeving op lokaal niveau als knellend ervaren. Dit komt omdat onze modelverordening
onderwijshuisvesting grotendeels gebaseerd is op de systematiek die het ministerie hanteerde vóór de
decentralisatie. Daardoor is de overdracht van verantwoordelijkheden van het Rijk naar gemeenten
weliswaar soepel verlopen maar er bestaat nu behoefte aan meer flexibiliteit en meer mogelijkheden om
lokaal maatwerk te leveren.
Agenda voor lokaal maatwerk
De VNG heeft in 2002 de agenda voor lokaal maatwerk gepresenteerd. Daarin is een benadering
geschetst waarin de gemeente en de schoolbesturen – elk met behoud van de eigen
verantwoordelijkheid, maar wel met de wil om op basis van consensus te werken – in overleg treden en
bezien of men op een planmatige wijze invulling wil gaan geven aan het lokaal
onderwijshuisvestingsbeleid. Daarbij komt aan de orde wat in grote lijnen de doelstellingen zijn voor
-2het huisvestingsbeleid en welke voorzieningen in de huisvesting in principe voor de komende jaren
noodzakelijk zijn. Tevens worden afspraken gemaakt over integrale huisvestingsplanning en
geschillenbeslechting. De gemeenteraad kan vervolgens een kaderstellend integraal meerjarig plan
vaststellen op basis van de gewenste richting die de gemeente en de scholen zijn overeengekomen.
Afspraken worden vertaald in financiële bedragen die benodigd zijn voor wat is afgesproken en
afspraken worden vertaald naar aanpassingen van de lokale verordening voorzieningen huisvesting
onderwijs.
Bij de wijziging van de modelverordening is tevens een aantal concrete varianten geschetst om meer
maatwerk mogelijk te maken, is een aantal extra aan te vragen voorzieningen toegevoegd en is
voorzien in een model om de onderwijskundige vernieuwingen in het primair onderwijs te vertalen naar
aanpassingen of uitbreiding van het gebouw.
Eerder heeft de commissie aangegeven de lijn van de agenda voor lokaal maatwerk te onderschrijven.
Functionele decentralisatie ?
Ondanks de inspanningen van gemeenten om steeds meer maatwerk te leveren op het lokaal niveau
steekt telkens de ‘oude’ discussie over functionele versus territoriale decentralisatie de kop op. De
fracties uit het huidige demissionaire kabinet geven aan wel te voelen voor het (op termijn) overhevelen
van alle verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting naar scholen in het primair en voortgezet
onderwijs.
Voor het voortgezet onderwijs is door de huidige minister van OCenW inmiddels aangegeven dat zij
streeft naar overheveling van aanpassing binnenkant en onderhoud buitenkant naar de schoolbesturen.
Nieuwbouw en uitbreiding blijven bij de gemeente. Eerder heeft uw commissie aangegeven in te
kunnen stemmen met deze overheveling van taken onder de voorwaarde dat de regierol van gemeenten
voor het overige nadrukkelijk erkend zal worden. De uitspraak van de minister lijkt hieraan tegemoet te
komen.
Voor wat betreft het primair onderwijs is de minister terughoudender. Overheveling van een deel van
de verantwoordelijkheid (onderhoud en kleine aanpassingen) kan in het perspectief van de lumpsumbekostiging in het primair onderwijs wellicht aan de orde zijn.
In lijn met de stellingname van de Onderwijscommissie, is de opvatting van het VNG-bureau dat
overheveling van verantwoordelijkheden voor onderhoud en aanpassingen in het voortgezet onderwijs
wenselijk is.
Ten aanzien van een mogelijke overheveling van verantwoordelijkheden in het primair betwijfelen wij
of daarvoor een breed draagvlak is bij scholen. Alleen daarom is een functionele decentralisatie
voorlopig niet verstandig. Bovendien ontstaat er teveel onrust het in veld als een mogelijke functionele
decentralisatie boven de markt blijft hangen.
Onderwijshuisvesting als onderdeel van het gemeentelijk accommodatiebeleid
Een van de doelstellingen van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting is het efficiënt
ruimtegebruik. Hierbij ligt het voor de hand dat gemeenten verder kijken dan alleen de
onderwijsgebouwen. De zorgplicht voor de onderwijshuisvesting is immers slechts een van de taken
van de lokale overheid. Op diverse andere taken in de onderwijs- of welzijnssfeer heeft de gemeente
een verantwoordelijkheid ten aanzien van stichting of exploitatie van gebouwen.
-3Een aantal zaken op een rij.

Sinds 1 januari 1997 is de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van het primair en
voortgezet onderwijs in handen van de gemeenten. Met de scholen is er ook nogal wat vastgoed
op de begroting van de gemeente neergestreken. Dit heeft bij gemeenten het besef doen ontstaan
dat er op het terrein van het bredere accommodatiebeleid binnen welzijn/onderwijs veel meer
mogelijk is (onder andere brede school en multifunctionele accommodaties).

Gemeenten hebben een verantwoordelijkheid inzake de kinderopvang. Vanaf 2004 is er
weliswaar een ander wettelijk regime ten aanzien van kinderopvang; er blijft een
verantwoordelijkheid voor het aanbod.

De gemeenten hebben in het kader van BANS een verantwoordelijkheid gekregen voor het
ontwikkelen van een sluitende aanpak ten behoeve van 0 tot 6 jarigen. Belangrijk item is het
creëren van het noodzakelijke voorzieningenniveau.

De herziening van het bibliotheekwezen (professionalisering, uitbreiding en verbreding aanbod)
zal de komende jaren een aanvang nemen.
Naast bovenstaande taken zijn de volgende belangrijke trends te onderscheiden. De beschikbare ruimte
in de gemeente wordt steeds schaarser. Meervoudig gebruik van de grond of ‘inbreiden’ is dan een
belangrijk middel om de beperkt beschikbare ruimte optimaal te benutten. Hiermee samen hangt ook de
herstructurering van wijken.
Tevens zijn financiële overwegingen urgent; gebouwen zijn duur. Het zo efficiënt mogelijk huisvesten
van de diverse functies zoals onderwijs, sport, welzijn en dergelijke en het optimaal beheren en
exploiteren van diverse accommodaties is een must.
In de praktijk zijn veel gemeenten reeds bezig met de ontwikkeling van gemeentelijk
accommodatiebeleid, waarbij zorg, welzijn, sport en onderwijs worden gecombineerd (zowel
inhoudelijk als in de gebouwelijke sfeer). Dit accommodatiebeleid is er veelal op gericht om scholen en
andere instellingen de gelegenheid te geven zich te richten op hun ‘core-business’ waarbij de
randvoorwaarden door de gemeente worden georganiseerd. Als het om onderwijs gaat, kan een van de
inhoudelijke redenen hiervoor zijn het onderwijs uit zijn ‘isolement’ te halen en een centrale plaats te
geven in de wijk (als metafoor voor de gehele samenleving). Veel brede scholen (vensterscholen, brede
buurtscholen, communityschool, open wijkcentra) zijn hiervan het voorbeeld.
Vanuit de rijksoverheid, vanuit het maatschappelijk middenveld en vanuit de burger wordt de druk op
het voorzieningenniveau in de gemeente opgevoerd. Gemeenten zullen hier met een antwoord moeten
komen. Het gaat immers om ‘maatschappelijk vastgoed’ met grotendeels dezelfde kenmerken of
problematiek (denk aan de diverse welzijnsinstellingen, incl. buurthuiswerk of dorpshuizen,
bibliotheken, centra voor kunstzinnige vorming, kinderopvang, peuterspeelzaalwerk, scholen, en
sportaccommodaties).
Op basis van een eerste analyse is vast komen te staan dat het voeren van een accommodatiebeleid in de
gemeente opportuun kan zijn. Vastgoeddeskundigen dragen aan dat gemeenten als lokale regisseur
bezig zullen moeten gaan met accommodatiebeleid. Wat dit voor consequenties zou moeten hebben
voor de VNG-dienstverlening wordt nader onderzocht.