Openbaar Bestuur samenvatting H1-H10

lOMoARcPSD
Hoofdstuk 1 - de wereld van het OB
Openbaar bestuur is veelvormig:
- variëteit aan organisaties
- Verscheidenheid van activiteiten
- Verschillende niveaus van bestuur
- Vage grenzen tussen ‘politiek’, ‘bestuur’ en ‘samenleving’
Variëteit aan organisaties
- iedereen maakt deel uit van openbaar bestuur
- Openbaar bestuur bestaat eigenlijk niet --> verzamelnaam voor alle organisaties
Verscheidenheid van activiteiten
- overal in de samenleving is het openbaar bestuur bij betrokken
- Openbaar bestuur wil sommige dingen beschermen en sommige dingen verbieden
-> taken lopen dus sterk uiteen
- Zeer lastig een patroon te ontdekken in de schijnbaar tegenstrijdige activiteiten
-
Verschillende niveaus van bestuur
- ruimte en territorium zijn belangrijk om samenhang te ontdekken
- Verschillende niveaus:
- Lokaal (gemeenten)
- Regionaal (waterschappen)
- Provinciaal (provincies)
- Nationaal (regering en departementen)
- Europees (instellingen van de EU)
- Internationaal (NAVO en VN)
- Nederlandse staat = Gedecentraliseerde Eenheidsstaat
--> uniform bestuursstelsel maar gemeenten en provincies hebben belangrijke stem
Vage grenzen
- lastig af te baken --> al snel abstracte redeneringen
Wat is/doet het openbaar bestuur
- Openbaar bestuur = het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de
besturing van de maatschappij
- Stuurt dus de maatschappij
- Neemt en voert beslissingen uit
- Met de beslissingen geeft het bestuur aan wat ze verlangen van de maatschappij
- Beslissingen hebben bindend karakter --> naleving van besluit kan afgedwongen worden
- Overheid heeft monopolie op geweld
- Openbaar bestuur is pas openbaar bestuur als hun besluiten betrekking hebben op de
hele maatschappij
- Politieke leiding heeft gezagdragers (ambtenaren) die voor hun functioneren
verantwoording schuldig zijn aan de politieke leiding
- Politieke leiding/gezagsdragers opereren op een grotere schaal dan de ambtenaren
lOMoARcPSD
Overheid
Politieke echolon
Politieke echolon
Ambtelijk echolon
Vertegenwoordigende
organen:
- parlement
- Provinciale staten
- Gemeenteraad
- Algemeen bestuur
- Europees parlement
Politieke gezagsdragers en
bestuurscolleges:
- ministers en staatssecretarissen
(kabinet)
- Commissaris van de koningin en
gedeputeerden (college van
Gedeputeerde staten)
- Burgemeester en wethouders
(college B&W)
- Dijkgraaf en heemraden
(dagelijks bestuur)
- Europese commissarissen
(Europse commissie)
Ambtenaren en Ambtelijke
diensten:
- departementen
- Provincies
- Gemeenten
- Waterschappen
- Directoraten-generaal
- Uitvoerende diensten en
inspecties
- organisaties niet alleen in OB maar ook in samenleving (vakbonden e.d.)
- In de loop der tijd meer samenwerking tussen maatschappelijke organisaties en OB
Kernbegrippen OB
- Politiek: kiezers, volksvertegenwoordigers en gezagdragers
- Ambtelijk apparaat: zie ambtelijk echolon
- Overheid: politieke gezagsdragers plus ambtelijk apparaat
- Semioverheid: niet rechtstreeks aan politieke gezagsdragers ondergeschikte publieke
organisaties
- OB: overheid plus semioverheid
- Maatschappelijk middenveld: particuliere organisaties met en zonder publieke taken
- Publieke sector: OB plus particuliere organisaties
- Bedrijfsleven: particuliere organisaties met winstoogmerk
Wanneer is een organisatie een publieke organisatie?
1. Rechtsvorm: overheidsorganisaties zijn publieke rechtspersonen, particuliere
organisaties zijn stichtingen, verenigingen, NV’s of BV’s.
2. Financiering: publieke organisaties krijgen hun geld uit publieke middelen (belasting
e.d.). Particuliere organisaties in principe op basis van donaties en vrijwilligheid
3. Doel: PubO’s zijn gericht op publieke belangen en PartO’s zijn gericht op de belangen
van haar leden of op het maken van winst.
4. Gezag: PubO’s hebben publieke bevoegdheden en kunnen geweld gebruiken. PartO’s
daarentegen moeten het doen met onderhandelingen, afspraken en contracten.
5. Verantwoording: PubO’s moeten veel verantwoording afleggen in de openbare ruimte.
PartO’s alleen in ALV’s e.d.
NB: in praktijk veel mengvormen: NS, Schiphol e.d.
--> ‘All organizations are public’
2
lOMoARcPSD
Good Governance
1. Rechtszeker
2. Consensusgericht
3. Participatief
4. Onpartijdig en open
5. Vraaggericht
6. Effectief en efficiënt
7. Publieke verantwoording
8. Transparant
NB: besturen is een kwestie van uitbalanceren van de eerder genoemde criteria
Democratie
• Er wordt uitgegaan van volks-soevereiniteit
• Het verkiezingssysteem bevordert de responsiviteit van het openbaar bestuur
--> als een partij iets fout doet, wordt deze niet herkozen
• Een aantal zwakke punten in Nederlandse democratie
• Kan alleen op partij gestemd worden, niet op leider
• Ondoorzichtige kabinets formatie
• Op nationaal niveau maar eens in de drie/vier jaar stemmen
• Over concrete regeringsvoorstellen kan niet gestemd worden
• Geen bindend referendum
Democratisch
gehalte: controle op macht en openheid voor publieke participatie
•
• Er zijn spelregels nodig voor het openbaar bestuur: niet alle wensen moeten
gehonoreerd worden, geen ‘u vraagt, wij draaien’,
• Betrokkenheid van burgers in voorfase van besluitvorming --> debatten e.d.
Rechtmatigheid
• Iedereen heeft het recht bezwaar tegen onjuiste bejegening aan te tekenen
• Iedere uitgeoefende publieke bevoegdheid dient een wettige grondslag te hebben
--> overheidsoptreden op wettige grondslag
• Wet en recht zijn dominant in Nederland en vormen de ‘spelregels’ voor de maatschappij
• Juridisering: toename van formele regels en formele vormen van conflictbeslechting
• In de afgelopen paar jaar op 3 vlakken plaatsgevonden --> leidt tot risicomijdend gedrag
• Rechtsbescherming tegen overheid is sterk uitgebreid
• Juridische eisen aan het optreden van OB zijn hoger geworden
• Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken
Doeltreffendheid en Doelmatigheid
• OB richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke problemen, hiervoor worden
oplossingen en doelstellingen geformuleerd
• Het succes van het OB wordt gemeten in de mate waarin de doelstellingen behaald zijn
• Het aantal problemen neemt steeds verder toe en is altijd groter dan de hoeveelheid
beschikbare middelen --> OB moet doelmatig zijn met het aanwenden van middelen
(efficiency) --> wordt vaak benadrukt door financiële afdelingen
• Niet alleen kostenbesparing maar ook reorganisaties zijn efficiëntie verhogend
3
lOMoARcPSD
Integriteit
• Integriteit: de onkreukbare overheid
• Geen machtsgebruik ten eigen bate
• Geen belangenverstrengeling
• Niet afwijken van algemeen geldende ethische normen
• Niet omkoopbaar
• Voorzieningen in het leven geroepen om naleving te bevorderen (meldpunten e.d.)
• Maar:
• Schijn van integriteitschending is vaak fataal
• Ethische normen vaak dubbelzinnig en context-afhankelijk
• Achteraf oordelen is makkelijker dan juiste keuze maken op moment zelf
Spanningen tussen kernwaarden
• Democratie vs. Rechtmatigheid
• Democratie vs. Doelmatigheid
• Rechtmatigheid vs. Doelmatigheid
• Integriteit vs. Democratie
• Integriteit vs. Rechtmatigheid
Wat is beleid?
Toekenning van rechten en plichten en de verdeling van schaarse middelen
4
lOMoARcPSD
Geschiedenis van de Nederlandse staat
• 1648-1795:
• geen ambtelijk apparaat
• Geen centrale overheid
• Provincies waren onafhankelijk
• Besluitvorming was pragmatisch van aard
• Grote mate van zelfregulering
• Periode rond 1814:
• Macht van de provincieen ingekort
• Recht werd gecodificeerd
• Ontstaan centrale staatsorganen (banken e.d.)
• Meeste macht bij koning
• Begin van ontwikkeling infrastructuur e.d.
• Ontstaan ministeries door liberale stroming
• Besturen was een bijbaan
• Periode rond 1870:
• Industrialisatie leidde tot meer overheidsingrijpen
• Oprichting nutsbedrijven
• Begin arbeidsinspecties en arbeidswetten
• Ontstaan onderwijs e.d
• Tot gevolg dat er professionals in de verzorgingsstaat ontstonden
• Overheid intervenieerde veel in economie en bood allerlei SP praktijken aan
1930-1973:
•
• Wereldwijde recessie --> vertrouwen in overheid was 0
• Keynesiaanse Model !!!
• Regeringen gaven impuls markten --> grote werkgelegenheidsprojecten
• Overheid gaf zichzelf centrale rol in economie
• Overheid bood bijstands uitkeringen aan en ontwikkelde de cultuurvoorzieningen
• Ultieme verzorgingsstaat
• 1973-heden: ‘zorgen voor’ werd ‘zorgen dat’
• Groeiende kritiek op verzorgingsstaat
• “regeren is vooruitzien”
• Na economische recessie van jaren ’80 kwam
Herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing
• Overheid moest niet langer roeien maar slechts bijsturen
• Overheid moest zich terugtrekken uit economie
• Sterke drang naar deregulering
• Ook financiële hervorming, alles moest goedkoper --> efficiënter
• Ook bestuurlijke vernieuwing --> verbetering relatie burger-overheid en verbetering
werktempo en bestuur werd dichterbij burgers gebracht (decentralisatie)
Van Government naar Governance
• Overheid als netwerkpartij in plaats van bestuurscentrum
• Het bestuur werd geïnternationaliseerd (WTO, EU e.d.)
• Veel kritiek omdat het democratie gehalte afgenomen zou zijn
Nb1:Verzorging is Activering geworden!
Nb2:Vraag of overheid terugkeert als centrum van economie komt steeds meer op.
5
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 2 - sturing en beleid in het OB
De sturende overheid
• Betrouwbare en betaalbare collectieve goederen zijn van groot publiek belang
• Door privatisering meer concurrentie --> meer efficiency --> lagere prijzen
• Overheid regelt:
• Betaalbaarheid
• Transparantie van de markt
Vormen van sturing
• Overheid bevordert afstemming burgers op maatschappelijke organisaties en gericht op
teweegbrengen van maatschappelijke veranderingen
• 3 alternatieven voor overheidssturing:
• Maatschappelijke zelfsturing: particuliere organisaties lossen zonder interventie van
de overheid de problemen op dmv geld, steun, deskundigheid, netwerken e.d.
• Sturing in de wisselwerking tussen overheid en middenveld: samenspel van overheid
(geld) en maatschappelijke organisaties (aanhang). Particuliere organisaties kunnen
nu eigen stempel drukken op beleid
• Marktmechanisme: marktprikkels zoals concurrentie lossen de problemen op. Dit
zorgt voor optimaal vraag/aanbod evenwicht. Overheid zorgt nu voor activering en
stimulering van deelname aan marktmechanisme
Redenen voor overheidssturing
• Zonder overheid iedereen vrijspel hebben. Burgers zouden al gauw geconfronteerd
worden met onderlinge machtsuitoefeningen van sterkte maatschappelijke groepen
• Overheid reguleert het uitoefenen van geweld --> geweldsmonopolie
• Dit monopolie wordt streng gereguleerd door wetgeving en regels ter voorkoming van
machtsmisbruik
• Consument kan de producten niet controleren --> veel toezichtinstanties ontstaan
• Overheid interveniëert waar markt faalt
6
lOMoARcPSD
• 5 marktimperfecties en bijpassende overheidssturing problemen:
Beperking van de markt
Problemen van overheidssturing
Monopolies en kartels verstoren
marktwerking. Overheid dient de markt
hiertegen te beschermen
Overheid vaak dubbelhartig over kartels
en monopolies. Veel prijsafspraken e.d.
Door de vingers gezien mbt luchtvaart
Iedereen maakt gebruik van collectieve
goederen (defensie e.d.). Overheid moet
deze goederen financieren d.m.v. o.a.
belasting e.d.
Weinig zuiver collectieve goederen.
Overheid heeft monopolies gemaakt voor
collectieve goederen --> functioneren
slecht. (Overheid moet nog wel
betrouwbaarheid controleren)
Slechte arbeids- voorwaarden en
omstandigheden, lawaai, overlast van
fabrieken en veel CO2 uitstoot. Overheid
moet dit voorkomen/reguleren.
Regulaties kosten bedrijven geld en
energie. Ook kans op uitsluiting
internationale markt door kosten dus
prijsstijging. Uiteindelijk ook veel
bureaucratisering en hoge administratie
lasten
Markt reguleert sociaal (on)wenselijke
goederen niet (cultuur e.d.)
Beleid is tijdsdynamisch en reactie
burgers is soms anders dan verwacht.
Beleidsfouten leiden tot regelontduiking
--> minstens zo erg als oorspronkelijk
probleem
Markt reguleert arbeidsverdeling niet,
sommige mensen werken elke dag terwijl
anderen geen baan hebben. Overheid
ontwikkelt progressief belastingstelsel
Veel regelontduiking door rijkeren in hoge
tariefschijven en zeer onduidelijke
regelgeving levert soms zelf nog meer
ongelijkheden
Beleidsproces
1. Agendavorming: maatschappelijke problemen krijgen aandacht van publiek en/of
beleidsbepalers
2. Beleidsvoorbereiding: verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van
adviezen
3. Beleidsbepaling: besluitvorming over de inhoud van het beleid
4. Beleidsuitvoering: omzetting van beleidsvoornemens in concrete acties
5. Beleidsevaluatie: beoordelen van de totstandkoming, de inhoud en de resultaten van
een beleid
6. Terugkoppeling en heroverweging: verwerken van resultaten van de evaluatie gericht
op voortzetting, bijstelling of beëindiging van een gevoerd beleid
Essentie van het beleid
• Analytische visie: beleid als doelgericht, weloverwogen handelen
• Politieke visie: beleid als strijd en conflictbeslechting
Het beleidsproces
• Analytische visie: beleid in opeenvolgende fasen
• Politieke visie: beleid als ‘georganiseerde anarchie’
7
lOMoARcPSD
Agendavorming
• Analytische visie: agendavorming als omgevings analyse --> monitoring (aan de hand
van vastgestelde indicatoren). Veel gebruik makend van (ramp)scenario’s
• Politieke visie: agendavorming als politieke (taal)strijd en probleemdefinitie. Zo sterk
mogelijke taal gebruiken om aandacht te trekken. --> discourscoalities (gedeelde
belangen en probleemdefinities)
Beleidsvorming
• Analytische visie: drie aspecten van analytische beleidsvorming
A) het analyseren van de oorzaak van het probleem (analyse)
B) Het ontwikkelen van een alternatieve oplossing voor het probleem (analyse)
C) Het kiezen van een oplossing (bepaling door besluitvormers --> subjectief)
--> geredeneerd in termen van oorzaak en gevolg, doelen en middelen
• Politieke visie: besluitvorming als incrementeel (projecten mogen niet te groot zijn,
anders is er geen besluitvorming mogelijk) proces. Kernwoorden als:
- Politieke afwegingen
- Psychologische factoren
- Trage processen
Beleidsuitvoering
• Analytische visie: beleidsuitvoering als keuze van instrumenten
• Politieke visie: beleidsuitvoering als krachtenspel tussen uitvoeringsorganisaties en
burgers
Beleidsevaluatie
• Analytische visie: beleidsevaluatie als leermoment
• Politieke visie: beleidsevaluatie als politiek gemotiveerd ‘impressiemanagement’.
Evaluaties zijn vaak onderwerp van hevige politieke strijd. Beleidsmakers willen het
beleid houden, critici willen het zien verdwijnen
8
lOMoARcPSD
H3 - Beleid en omgeving
OB opereert als netwerk van instituties, organisaties en gezagsdragers dat blootstaat aan
allerlei omgevingsinvloeden
Coproductie en concurrentie
• Overheid laveert tussen verschillende partijen, belangen en waarden en moet rekening
houden met technische, economische, politieke, etnische, emotionele en juridische
kwesties
• Altijd vage grenzen tussen overheid en particuliere sector
• Sprake van ‘coproductie’ tijdens beleidsvorming:
• Verschillende overheden en maatschappelijke organisaties werken actief samen en
komen zelfs soms overeenkomsten
• Tijdens beleidsvorming ook ‘concurrentie’:
• Elke overheid en organisatie strijdt voor eigen belangen/doelen
• Beleidsvorming steeds meer gezien als ‘omgevingsmanagement’:
• Weten wat buiten aan de hand is
• Eigen plaats in krachtenveld kennen
• Resoluut anticiperen
• Omgaan met onzekerheid
• Soepel aanpassen aan veranderde omstandigheden
• Politieke en psychologische deel van onderhandelen in de vingers hebben
De omgeving: factoren en actoren
• Omgeving: verschil tussen binnen en buiten het OB
• Alle actoren(partijen) en factoren(omstandigheden) die in wisselwerking met OB
staan
Verschillende
typen context-factoren:
•
• Ecologische context: ruimtelijke situatie
• Sociaal-culturele context: demografische en maatschappelijke trends
• Economische context: internationale en binnenlandse marktverhoudingen
• Technologische context: innovatie van productieprocessen (tweeslachtigheid van
technologie --> kansen en bedreigingen)
• Juridische context: regels en richtlijnen
• Politieke context: krachtenvelden rondom beleidskwesties (draagkracht van beleid)
• Context: tijd en plaats --> alles is dynamisch in tijd (temporele) en plaats (situationele)
• Temporele dimensie: bestaande beleid is in de loop der tijd gestold --> kan niet
zomaar gewijzigd worden (‘pad-afhankelijk’)
• Situationele dimensie: bevolkingssamenstelling is veranderlijk --> beleid moet wel ‘op
maat zijn’ voor bevolking, anders geen draagvlak
9
lOMoARcPSD
Partijen in beleidsproces
- Burgers: toeschouwers, klanten, kiezers e.d. Burgers wel betrokken bij zaken die invloed
hebben op directe omgeving maar geen betrokkenheid bij het beleidsproces
--> velen participeren zeer weinig, weinigen participeren zeer veel
- Pressiegroepen: georganiseerde belangenbehartiging. Externe groepen die onderdelen
van het overheidsbeleid willen beïnvloeden. ‘Tunnel-visie’ op een beleidsaspect -->
‘single-issue partijen’ (onderscheid met politieke partijen). Veel beïnvloed manieren:
• Informeren/ adviseren
• Aandacht van media trekken dmv demonstraties van leden
• Uitlokken van proefprocessen
• Informele relaties met politici en ambtenaren cultiveren
• Trachten voormannen op hoge positie van OB geplaatst te krijgen
Pro’s en Contra’s van pressiegroepen:
• Opgevat als versterking van democratisch gehalte
• Bieden de mogelijkheid tot participatie en invloedsuitoefening in beleidsproces
• Plaatsen daarentegen eigen belangen boven alles
• Ondoorzichtige en soms ongeoorloofde lobbytechnieken
• Vaak gedomineerd door oligarchie van professionals en actieve leden
--> bedrijfsleven is bijzondere pressiegroep (hoeven niet in actie te komen want hebben
‘Captains of Industry’ status
- Politieke partijen: bundels ideeën en personen. Permanent georganiseerde burgers obv
concreet programma en maatschappijvisie. 3 scheidslijnen
• Confesionele/seculiere partijen
• Linkse/rechtse partijen
• Sociaal-liberale/nationalistisch-populistische partijen
- Massamedia: bondgenoot en kwelgeest. Burgers ervaren slechts ‘mediated relatie’ van
OB: schaarse rechtstreekse waarnemingen en persoonlijke ervaringen leggen het af
tegen de stroom van beelden en opinies die dagelijks langskomen.
--> media als ‘democratische waakhond’
- Externe adviseurs, commissies, organen, commercieel bureaus. (raad van state,
wetenschappelijke raad, gezondheidsraad e.d.). Functies van adviseurs:
• Aanjagen van bestaande organisaties
• Brengen van harde boodschap aan beleidsveld
• Doorbreken van interne patstellingen en conflicten bij organisaties
10
lOMoARcPSD
Beleidsarena als snijpunt van partijen en factoren
• Arena’s: plaatsen waar beleid wordt ‘gemaakt’ en ‘geconstrueerd’:
• Adviesorganen
• Parlementaire commissies
• Projectgroepen
• Hoorzittingen
• Congressen
• Persconferenties
• Recepties
Verschillende
functies van arena’s:
•
• Adviesorganen: agendering van problemen
3
• voorbeeld arena’s
• Ambtelijke voorportalen: besluitvoorbereidend. voorstellen worden voorbereid en
komen onderlinge tegenstellingen aan de orde
• Parlementaire arena’s: besluitvormend. belangrijke wetgevende en controlerende
functie
• EU arena’s: zowel voorbereidend als besluitend
Invloed van omgeving op beleid
• Easton: eisen versus steun aan bestuur. OB maakt van inputs output. De outcomes
worden door iedereen beoordeeld.
• Krachtenveldanalyse: kijken welke groepen invloed hebben op het project en hoeveel
invloed ze hebben.
Bedreigingen en kansen van omgeving
• Bedreigingen: wanneer beleid slecht is wordt dit opgeblazen en bijt iedereen zich er in
vast --> slecht imago van beleidsvoerder
• Kansen: kiezers kunnen politieke machthebbers massaal laten vallen of kiezen --> biedt
kansen voor vernieuwingen e.d.
Beïnvloeding van omgeving
• Omgevingsmanagement: inzichtelijk en hanteerbaar maken van omgeving
• Beheersing van omgeving op vier manieren:
• Classificatie van burgers en trends (omgeving). Maken hiermee een versimpelde
weergave van de werkelijkheid
• Informeren over omgeving. Verdiscontering van een omgeving via:
• Adviesorganen (coöptatie van omgeving dmv pressiegroepen)
• Inspraakprocedures (in ruimtelijke ordening)
• Effectrapportages (gevolgen van projecten in kaart brengen)
• Communicatie met omgeving: voorlichting en verantwoording. Veel strijd om
sympathie van invloedrijke media (mediamanagement). Een proactief
communicatiebeleid is nodig
• Partnerschap met omgeving: samenwerken met omgevingspartijen om netwerken te
creëren voor gedeelde macht en wederzijdse afhankelijkheid
11
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 4 - strijd om beleid
Strijd om beleid
• Vanuit empirisch oogpunt: wie bepaalt en wie profiteert er feitelijk van het beleid
- wordt de onvermijdelijke strijd om beleid eerlijk gevoerd of is er sprake van
machtsmisbruik en manipulatie?
- Welke deskundigheden en belangen klinken wel en niet door in de cruciale beslissing?
• Vanuit normatief oogpunt: het gaat om de legitimiteit van het beleid. Burgers mogen
verwachten dat het beleid democratisch tot stand is gekomen.
• Vanuit prescriptief oogpunt: hoe wordt de machtsfactor in het beleidsproces in goede
banen geleid.
- welke procedures bevorderen een evenwichtige inbreng van alle partijen?
- Hoe moet er worden omgegaan met meningsverschillen en conflicten over beleid?
- Hoe kan men machtsconcentraties en misbruik tegengaan?
Invloed op beleid: een verkenning
• Wie bepaalt wat het beleid is en hoe wordt de uitvoering?
• Invloed: de pogingen die partijen in beleidsprocessen in werk stellen om andere partijen
iets te doen of te laten. kenmerkend voor relaties tussen partijen
• Macht: bijzondere vorm van invloed. Partij A gebruikt ernstige negatieve sancties
tegenover partij B of A dreigt ermee.
12
lOMoARcPSD
Inzicht gevende vragen mbt poltieke spel rond beleid
13
lOMoARcPSD
Invloedsmiddelen
• Beleidsvorming: politieke waarden en belangenafwegingen onvermijdelijk
invloedsmiddelen.
• Methoden/middelen:
• Reputatiemethode: onderzoeker vraagt respondenten in een beleidssector wie naar
hun mening veel invloed heeft. Nadeel = imago’s worden gemeten ipv
machtsverhoudeingen
• Netwerkmethode: nagegaan wordt welke personen en groepen relevante posities in
een beleidssector bekleden. Nadeel = leidt gemakkelijk tot implausibele conclusies
• Intensieve procesmethode: onderzoeker reconstrueert de loop van gebeurtenissen
uit besluitvormingsproces. Nadeel = kost veel tijd
• Machtsbalansmethode: concurrentie tusen partijen om machtsbronnen staat centraal.
Onderzoeker analyseert lange termijn verhoudingen tussen partijen op bepaald
beleidsveld. Nadeel = kost veel tijd
Dwang en geweld
• Zeer antidemocratisch maar soms wel degelijk gebruikt
Gezagsposities
• Formeel gezag: ontleend aan ingenomen positie binnen beleidsproces
• Informeel (moreel): ontleend aan persoonlijke waarden, integriteit e.d.
Informatie en deskundigheid
• Kennis is macht
• Er is kennis nodig om complexe situaties te doorgronden
Organisaties en financiën
• Geld is macht
• Geld biedt veel mogelijkheden tot het uitoefenen van politieke en bestuurlijke invloed
• Maar ook: wie niet rijk is moet slim zijn --> single issue groepen (Greenpeace e.d.). Zij
kunnen rekenen op belangeloze medewerking van deskundigen
Maatschappelijke steun
• De macht van het getal. Wie kan rekenen op grote steun wordt vanzelf serieus genomen
Relaties en netwerken
• Je bent wie je kent
• Beleid komt in besloten circuits tot stand. Persoonlijke contacten zijn dus erg belangrijk
14
lOMoARcPSD
Lobbytechnieken
15
lOMoARcPSD
Publiciteit
• Aandacht is macht
• Mobiliseren van publieke opinie dmv media is een krachtig wapen
Politiek-Bestuurlijk spelinzicht
- wie moet je kennen?
- Hoe breng je dingen?
- Wanneer kun je ze het best brengen?
• Strategie, timing en omgangsvormen zijn essentieel
• Ook informele regels zijn van belang, omgangsvormen e.d.
- hoe hard en direct wordt het spel gespeeld?
- Hoe persoonlijk of zakelijk zijn de argumenten?
Geconcentreerde of verdeelde macht?
• Elitisten vs. Pluralisten: een kleine elite domineert vs. Een verbrokkelde macht
• Elitisten: kleine groep machthebbers domineert. Formele positie van minder belang dan
feitelijk invloed
• Pluralisten: macht varieert van geval tot geval
Verdeelde macht
• Nederlandse bestuurstraditie: verdeelde macht
• Trias politica houden elkaar in evenwicht ter voorkoming van machtsconcentraties
• Bij beleidsvorming zijn altijd meerdere ambtelijke apparaten betrokken --> verkokering
Macht in beleidsvorming
• Barrièremodel: beleidsproces is een soort hindernis race.
• Barrière 1: mensen accepteren en praten de status-quo waaronder ze leben altijd
goed. ‘Framing’ methode vaak gebruikt --> vaak herhalen van krachtige metaforen
(moskee = haatpaleis enz)
• Barrière 2: ervoor zorgen dat je een gigantisch draagvlak voor het probleem hebt. Er
zijn altijd meer problemen die de agenda willen halen --> wees het grootste probleem
• Barrière 3: als het probleem eenmaal op de agenda staat moet de inhoud beïnvloed
worden om de gewenste uitkomst te krijgen --> vaak ‘non-decisies’
• Barrière 4: ervoor zorgen dat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Plannen
worden acties en maatregelen worden effecten. Er zijn controle systemen nodig.
• Realisatiemacht (het vermogen beleid tot stand te brengen)
• Barrières moeten overwonnen worden
• Geen rust totdat de politieke beslissing gedaan is
• Moet worden toegezien dat elke stap gemaakt wordt
Hindermacht
(het vermogen beleid tegen te houden)
•
• Barrières moeten opgeworpen worden
• Strijden tegen elke stap van de realisatie macht
• Veto spelers:
• Sommige partijen hebben meer hindermacht dan anderen
• ‘Rent seekers’ dwingen gunstige aanpassingen af in beleid door belasting betaler op te
laten draaien voor in stand houden van bepaalde regelingen
Kansen en beleidsvorming
• Kingdon systeem: beleid als product van drie stromen
• Problemen stroom: maatschappelijke ontwikkelingen die op agenda moeten komen.
Drie voorname pleitbezorgers
16
lOMoARcPSD
• Deskundigen
• Ambtenaren
• Belangengroepen
• Partijen stroom: de spelers die de agenda behandelen en direct betrokken zijn bij
beleidsbepaling en onderhandelingen met andere spelers
• Oplossingen stroom: beleidsopties
• Beleidsramen: beleid wordt gevormd als drie stromen samenkomen --> ‘ windows of
oppertunity’. Ontstaan onder andere door:
• Rampen oid
• Politiek wissel
Benutten van kansen is het belangrijkst --> TIMING
Macht in de beleidsuitvoering
• Strijd om beleid houdt nooit op
• Beleidsuitvoerders hebben bepaalde ‘beleidsvrijheid’. Hierdoor treden ‘agency losses’ op
• Er is altijd een ruis in de communicatie tussen principaal (beleidsmakers) en agent
(beleidsuitvoerders)
• Beleidsuitvoerders willen niet met de billen bloot in de media --> ze moeten een balans
vinden tussen de normatieve eis van loyaliteit en transparantie tegenover hun politieke
principalen
Interbestuurlijke verhoudingen
• Veel spanningen tussen bestuurslagen over taken, middelen en autonomie
• Decentralisatie van uitvoeringstaken kent op papier veel voordelen (maatwerk e.d.) maar
brengt veel conflicten met zich mee (over taken, middelen en autonomie)
• Beleidsuitvoering faalt dus als bestuurlijke samenwerking uitblijft
Macht en beleidsevaluatie
• Strijd om dominante beeld van beleidsresultaten
• Evaluaties hebben veel consequenties --> reputatie-effecten e.d.
• Bestuurders die als sterke en degelijke bestuurders bekent staan genieten van minder
barrières en sterkere positieve effecten als evaluatie positief is
• Daarom zijn twee soorten evaluaties nodig:
• Programmatische: feitelijke kosten en baten van een programma bekeken
• Politieke: politiek maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak van het beleid wordt
gemeten
Hoofdstuk 5 - organisatie en management in OB
Beleid krijgt vorm door organisaties (instrumenten waarmee het OB ambities realiseert).
Wat is een organisatie en hoe onstaat deze?
Een samenwerkingsverband tussen een (groep) mensen om een bepaald doel te
bereiken. Zij zijn het gevolg van het ordenend handelen door mensen.
Organisatie als instrument
Er is samenwerking tussen organisaties nodig om voornemens en ambities te realiseren
17
lOMoARcPSD
Opbouw van organisaties
Organisaties beheersen in belangrijke mate het doen en laten van de mensen
• Machtsverhouding tussen individuen en organisaties is zelden gelijkwaardig.
Organisaties zijn financieel, technisch en administratief sterker. Organisaties zijn niet
afhankelijk van mensen, andersom wel.
• Zonder organisaties is de samenleving niet te sturen
Organisatiestructuur
Geeft randvoorwaarden waarbinnen organisaties functioneren
• Organisatie van het bestuur: staatkundige opbouw van het OB
monarchie --> eenheidsstaat
Organisatie
in het bestuur: afzonderlijke onderdelen met bepaalde taken en functies
•
• Binnen organisatie is structuur nodig --> organisatiestructuur:
• Taakverdeling: opsplitsen van werk in deelwerkzaamheden. Toewijzen van taken aan
individuele leden en taken verdelen tussen eenheden van organisatie, dit alles op
basis van:
• Volgens welke principes (doel beginsel)
• Volgens werkprocessen waarvoor ze verantwoordelijk zijn (proces beginsel)
• Naar doelgroep (clientèle beginsel)
• Naar geografisch gebied (geografisch beginsel)
Altijd
voor en nadelen aan indeling van organisaties (zie tabel hieronder)
•
• Coördinatie: benodigde afstemming die na taakverdeling nodig is
• Verticaal: richtlijnen, toezicht, leiding e.d.
• Horizontaal: afstemming zonder hiërarchisch bovengeschikte
• Platte organisatie: geen hiërarchische niveaus
• Gelaagde organisatie: veel hiërarchische niveaus (span of control)
Organisatiecultuur: denken en doen
Gevestigde manier van denken binnen organisaties (gelaagd begrip)
• Gaat om alles binnen organisatie kwa hoe mensen zich gedragen, waarden en normen,
emoties, ideeën en opvattingen (software van de geest)
• Cultuur werkt door in structuur: mensen binnen organisatie letten op elkaar (op het matje
roepen e.d.)
• Cultuur binnen organisatie is collectieve identiteit van die organisatie
18
lOMoARcPSD
Organisaties: formeel en informeel
• Formele structuur wordt weergegeven in een ‘organogram’ (vanaf het begin vastgelegd)
• Informele structuur komt voort uit personeelstekorten e.d. --> minder gestructureerd
• Formele cultuur ontwikkelt zich door de jaren heen, aantal dingen van dag 0 aanwezig:
• Gewenst gedrag
• Ideeën over roots van organisatie
• Werkklimaat
• Belangrijke normen en waarden
• Altijd verschil tussen interne en externe cultuur, bedrijf kan flexibel ogen terwijl daar
intern om gelachen wordt
Organisatievormen binnen OB
• Bureaucratische vorm:
• Organisatievorm waarvan structuur hierarchisch is, vergaande specialisatie takken
heeft en rekruteert op basis van deskundigheid.
• Cultuur: mensen laten zich sterk leiden door regels e.d.
• Voordelen:
• Neutraal, eerlijk en onbevooroordeeld
• Zorgvuldig en consistent werk
• Problemen met bureaucratie --> bureaucratisme: (ontaarding van bureaucratie)
• Scherp doorgevoerde taakverdeling --> formalisme
• Strakke hiërarchische lijnen --> paperasserie
• Leidt zelfs tot ‘beroepsdeformatie’
• Door sterke discipline en nauwgezetheid gerichte bureaucratie ontstaat
risicovermijdend gedrag --> ‘goal displacement’
• Bureaucratisme kan als tactiek worden gebruikt:
• Ambtenaren stellen hun eigen posities veilig en dekken zich in tegen kritiek
• Om bureaucratisme en haar ongewenste effecten op te lossen verzinnen leiders nog
meer regels en voorschriften --> dit leidt tot vicieuze cirkel van bureaucratisme
• Nu normerende en sanctionerende wetten ter voorkoming van ongewenste situaties
• Proffesionele vorm:
• Zeer positief imago
• Complex werk wordt door specialisten gedaan
• Langdurige scholing en intensieve training tot specialistische werknemer
• Het werk is te ingewikkeld om te gecontroleerd te worden door managers --> in hoge
mate verzelfstandiging
• Net zoals bij bureaucratische vorm: specialisatie takken en hiërarchische structuur
• Problemen met professionele organisatie:
• Spanningen, bij professionelen macht door kennis en bij bureaucraten macht door
status
• Onderlinge status verschillen bij professionals door staat van dienst
• Client gerichtheid: door vrijheid van professionals worden behoeften van klanten
soms genegeerd
• Pogingen tot vernieuwingen stuiten vaak op verzet, alles is gebaseerd op
jarenlange training --> bijzonder om dat te veranderen
19
lOMoARcPSD
• Projectmatige vorm:
• Levert structuur op maat bij begrensde tijd en scherp omschreven taak
• Vitaal zijn de projectgroepen en projectteams onder leiding van een stuurgroep
• Kenmerken:
• Structuur wordt ad hoc vastgelegd en is flexibel
• Weinig formalisatie of hiërarchie
• Rekrutering op basis van wat diegene voor dit specifieke project kan bijdragen
• Deskundigheid en motivatie is van groot belang
• Grote nadruk op informele communicatielijnen
Problemen
met projectorganisatie:
•
• Veranderlijkheid van de organisatie leidt tot onzekerheid over wie de baas is
• Medewerkers voelen zich hierdoor soms permanente buitenstaander
• Veel onzekerheid over toekomst, vooral na een project --> is er dan nog werk voor
me?
• Veel conflicten tussen staande organisatie die specialist levert voor project. Ze
willen hun beste mensen niet te lang kwijt
• Conflicten door jaloezie van collegae op gevraagde specialist
• Als projecten langer duren wordt projectorganisatie een bureaucratische
Management in organisatie
Twee invalshoeken met betrekking tot management benaderingen
• Management als technische beheersing:
• Verwetenschappelijking van de management tak
• Ideale organisatie zou ontstaan door vaste regelmatigheden, beginselen en
procedures
• Geboorte van begrippenpaar Functioneel Gezag (werkvoorbereiding) & Hiërarchisch
Gezag (direcht toezicht)
• Kritiek op de denkbeelden van Scientific Managementbeweging
• Aanpak is overmatig rationalistisch (ten koste van humaniteit)
• Nadruk op formulering van universele regelmatigheden via stelselmatige
waarnemingen terwijl het wetenschappelijke fundament niet solide is
• Negeert belangen van omgeving bij vorming van organisatie en management. Er
is ‘one-best-way’ organisatie
Science
of administration ontstond uit behoefte aan richtlijnen om complexe
•
organisaties te leiden
• Volgens ‘Fayol’ bestaat management een procesbeheersing van vijf functies:
• Plannen
• Organiseren, taken verdelen
• Leidinggeven
• Coördineren
• Controleren
• POSDCORB - anagram
• Planning
• Organizing
• Staffing
• Directing
• Coordinating
• Reporting
• Budgeting
Ingenieurswetenschappen:
productiviteitsmeting, prestatiebeloning e.d.
•
20
lOMoARcPSD
• Management als sociale beheersing:
• Revisionisme: aandacht voor interpersoonlijke relaties --> Human
Relationsbeweging, er moest naast winst ook gezorgd worden voor personeel
• Management moet zorg dragen voor lagere niveaus van organisatie en voor goede
onderlinge verhoudingen in de organisatie
‘A happy worker is a productive worker’
• Revisionisten herontdekten:
• Formele aspecten van organisatie en erkenden belang van communicatie e.d.
• De mens wil door zijn baan een bepaalde ontwikkeling doormaken (ontplooiing
van capaciteiten)
• Gaan uit van positieve werknemers motivatie
• Theorie X en theorie Y
• Participatief management: meer zelfstandigheid en deelname aan management van
werknemers
• Linking principe: er zijn verbindingsschakels nodig tussen niveaus
• Gedragswetenschappen zijn tot stand gekomen door het revisionisme en het HR
• Perspectieven op management
21
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 6 - publieke organisaties
Organisaties als afgeleide van hun omgeving
• Organisaties hebben een omgeving waarmee zij voortdurend in wisselwerking staan, ze
ontwikkelen zich onder invloed van de omgeving
- hoe ziet de omgeving van organisaties in het OB er uit?
- Hoe gaan organisaties in het OB om met veranderingen in hun omgeving?
Omgeving van organisaties
• Organiseren is situatie afhankelijk
• Eisen van omgeving aan organisatie staan centraal in twee bestuurskundige
benaderingen:
• Systeembenadering
• Contingentiebenadering
Systeembenadering:
•
• Benadrukt dat publieke organisaties altijd in wisselwerking staan met omgeving
• Organisaties onttrekken bepaalde zaken aan hun omgeving (input) --> menskracht,
budget, behuizing e.d.
• Organisaties leveren ook bepaalde zaken na omgeving (output) --> belasting,
subsidies e.d.
• Transformatie proces van input naar output
• Reactie op deze transformaties leveren effect van de organisatie (outcome) en
leveren de resultaten (feedback)
• Contigentiebenadering:
• Gaat een stap verder dan systeembenadering
• Effectiviteit van organisatie is afhankelijk van congruentie van tusen organisatie en
omgeving
• Deze benadering stelt dat er niet één juiste organisatievorm is
• Wordt geconcentreerd op omgevings dimensies
• dynamische (onvoorspelbare) omgevings dimensie. Wordt vaak gesproken van
turbulentie (onstuimig karakter van ontwikkelingen)
Hoe dynamischer de omgeving des te flexibeler de organisatie is (empirisch) en moet zijn
(prescriptief)
• Complexiteit (mate van begrijpelijkheid). Hoe complexer de omgeving des te
gedecentraliseerderrr de structuur van de organisatie
• Heterogeniteit (mate van eenvormigheid). Hoe minder eenvormig des te sterker
zal de organisatie geneigd zijn zich op te splitsen in gespecialiseerde eenheden
die op specifieke deelomgevingen georiënteerd zijn. Heterogene omgeving kan
op zich stabiel en eenvoudig zijn
• Vijandigheid (houding ten opzichte van de omgeving). Extreme vijandigheid leidt
tot tijdelijke centralisatie --> snel en daadkrachtig optreden. Complexiteit legt
grenzen aan mogelijkheid tot centralisatie
Omgeving publieke en private organisaties
• Publieke organisaties moeten toleranter kwa publieke inmenging en transparanter zijn
dan private organisaties
• Publieke organisaties hebben meestal één bovengeschikt orgaan die opdrachtgeeft
22
lOMoARcPSD
Hybride organisaties
• Veel mengvormen tussen overheidsinstelling en onderneming
• Dienstonderdelen van een ministerie met commerciële activiteiten, zelfstandige
bestuursorganen, overheidsbedrijven. Ook publieke nutsbedrijven dat op eigen
beschermde thuismarkt als monopolist opereert maar concurrentie tegemoettreedt op
geliberaliseerde markten
Organisaties en actoren
• Belangrijke actoren:
• Politieke opdrachtgevers: voorzien OB van randvoorwaarden en hebben diepgaande
interventie
• Cliënten: lastige klanten. contactambtenaren begelijden de burger in processen,
hierbij spelen ze een dubbele rol. Ze beïnvloeden enerzijds het beeld van de burger
over het OB en anderzijds beïnvloeden ze het beeld over de burger binnen de
organisatie. Contactambtenaren (Street Level Bureaucrats) hebben een zekere
beleidsvrijheid (Freies Eremissen) doordat elke situatie uniek is. Zij zijn de schakel
tussen bureaucratie en de burgers.
• Private partners: overheidsinstanties realiseren beleidsplannen bijna nooit alleen.
Hier is PPS (publiek-private samenwerking) voor nodig. Hier worden risico’s gedeeld.
Twee vormen van PPS
23
lOMoARcPSD
Organisatie en management in verandering
• Elementen van het NPM (New Public Management):
• Resultaatgerichtheid (effectiviteit)
• Bedrijfsmatig werken (efficiency)
• Ondernemerschap (eigen initiatief)
• Concurrentie
• Klantgerichtheid (one stop shop)
• Onder NPM-denken zijn volgende instrumenten voor verantwoording en sturing
ontwikkeld:
• Vergelijkende analyse: kengetallen, benchmarking, ranglijsten
• Vraagversterking: vouchersystemen, persoonsgebonden financiering
• Behoeftenonderzoek: klantenpanels, gebruikersraden
• Kwaliteitsborging: handvesten, certificering, klachtenregeling, boeteregeling
• Marktwerking: concurrentiestelling, beursnotering, veilingen, prijsvragen.
Verzelfstandiging
• Vormen van verzelfstandiging:
• Baten/lasten dienst (interne verzelfstandiging): doelmatigheid van bedrijfsvoering
vergroot. Grotere vrijheid bij beheer van mensen en middelen
• Externe verzelfstandiging: wanneer een organisatie na verzelfstandiging publieke
taken behoudt
• Privatisering: uitbesteding en taakafstoting van een publieke organisatie
• Interne verzelfstandiging wordt bepaald door financieel-economische overwegingen
• Externe verzelfstandiging wordt bepaald door politiek-bestuurlijke overwegingen
New public governance (Naïef !!!)
• Concurrentie staat onderlinge samenwerking in de weg
--> samenwerken ipv concurreren?
• Publieke waarden realiseren dmv samenwerking van iedereen.
• Managers en professionals moeten een breder perspectief ontwikkelen op netwerken
e.d.
• Maatschappelijke omgeving als vertrekpunt --> erkenning burgerlijk initiatief
Omgevingsmanagement
• Veranderen/beïnvloeden van de omgeving ipv zichzelf veranderen
• Boundary scanning: aftasten van de grenzen met de omgeving
• Boundary spanning: bewerken van de grenzen met de omgeving
• Bij private organisaties is beïnvloeden van overheid als relevante omgeving beschouwt
--> public affairs (lobbyisten)
24
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 7 - macht binnen en tussen organisaties
Er doet zich een calamiteit voor waardoor het bestuurlijke reactievermogen zwaar op de
proef wordt gesteld. Twee vragen worden dan altijd gesteld:
1. Hoe heeft het zo ver kunnen komen?
2. Hoe adequaat hebben de verantwoorlijkde gezagsdragers, overheidsdiensten en
andere betrokkenen gereageerd toen het eenmaal mis ging?
Netwerken
• Netwerkbenadering: niet langer aandacht richten op relatie tussen organisatie en
omgeving maar op diffuse relaties tussen delen van een organisatie
- onverstandig om complexe organisaties te zien als één organisatie of om
meerdere zeer verweven organisaties te zien als losse organisaties
• Netwerk: verzameling van knooppunten met daartussen relaties
Netwerk = verzameling van organisaties en organisaties = verzameling van netwerken
• Netwerkbenadering relativeert het onderscheid tussen organisatie en omgeving
OB als belangencoalitie
• OB is een netwerk van oneindig veel onderdelen die op den duur eigen belangen
ontwikkelen (eigenbelang)
• Concurrerende belangen: eigen belang van bestuurder of organisatie wordt centraal
gesteld. Iedereen streeft zijn eigen belang na en zal andere belangen dus hinderen en
vertrappen door bijvoorbeeld:
• Informatie lekken
• Nieuwe partijen betrekken
• Nieuwe bedenkingen opperen
• Nieuwe adviezen vragen
Mensen
en groepen binnen organisaties beschermen hun belangen dmv
•
invloedsmiddelen
NB: altijd strijd tussen eigen en algemeen belang
Machtsverhoudingen in organisaties
• Hindermacht: macht van top van een organisatie wordt altijd overschat en de macht van
basis onderschat. Iedereen is van elkaar afhankelijk en heeft dus ‘hindermacht’
Machtafstandsreductie:
minder machtigen willen machtsafstand van partijen met meer
•
macht verkleinen --> fuseren om belangen te behartigen. Conflictneiging neemt toe
naarmate machtsafstand kleiner is
• Machtsverhoudingen zijn afhankelijk van:
• Tijdstip
• Plaats
• Onderwerp in dispuut
• Formele posities doen er amper toe tijdens crisis situaties
• Werking van macht blijft nagenoeg onzichtbaar binnen organisatie. Betrokken houden
bijvoorbaat rekening met de machtsverhoudingen. Door middel van socialisatie leren
nieuwe ambtenaren ‘the way to do things around here’
Conflict in organisaties
• Conflict: begripsaanduiding en verschijningsvormen. Ontstaan wanneer organisaties met
verschillende belangen de strijd aangaan of zich er juist aan onttrekken
25
lOMoARcPSD
Mensenwerk als conflictbron
• Hoe groter de organisatie, hoe groter de kans op botsende persoonlijkheden
• Conflicten tussen hoger geplaatse functionarissen kunnen uitgroeien tussen
departementen strijd omdat ondergeschikten door loyaliteit worden meegezogen
• De persoonlijke factor (egoisme, arrogantie e.d.) leiden eerder tot conflicten dan
partijpolitieke verschillen dan gedacht
Hiërarchie als conflictbron
• Verticale tak binnen organisatie leidt tot veel conflicten met betrekking tot vermeende
incompetentie van bovengeschikten of vermeende gebrek aan inzet/loyaliteit van
ondergeschikten
• Straf-lijnverhouding is een bijzondere vorm van hiërarchie die conflicten oplevert:
• Primaire productie proces wordt verzorgd door ‘lijnfunctionarissen’
• De staf zorgt ervoor dat :
• de organisatie als zodanig blijft functioneren
• adviseert/ondersteunt de lijn op het gebied van
• personeel en organisatie
• ICT
• financieel economische zaken
• Soms conflicten tussen lijn en staf omdat de adviezen van de staf worden gezien als
competentie bedreigingen waarentegen de staf vindt dat hun adviezen niet genoeg
benut worden
• Verhouding tussen bureaucraten en professionals leidt vaak tot spanningen mbt gezag.
Gezag berust bij professionals op kennis en kunde en bij bureaucraten op status.
• Bijzonder conflictgevoelig is de verhouding tussen beleidsvoorbereiding en uitvoering.
Uitvoering speelt ondergewaardeerde maar belangrijke rol in succes of falen van beleid.
• Nadruk is komen te liggen op kostenbeheersing en productiviteitsgroei, hiërarchie is
minder belangrijk dan contractualisme geworden
• Verhoudingen tussen bestuurslagen leveren complexe en op een tal van punten
onbepaalde conflicten. Financiële verhoudingen leveren hierbij nog meer spanning
Specialisatie als conflictbron
• Horizontale taakverdeling leidt tot conflicten mbt gerichtheid op eigen clientèle.
• Sectordepartementen zijn verantwoordelijk voor een bepaalde beleidssector en
sectorverantwoordelijkheden hebben hierbij veel conflicten met de
aspectenverantwoordelijkheden mbt financiële middelen allocatie. Sommige
departementen zijn ‘spending deparments’ --> zo vanzelfsprekend dat er rekening wordt
gehouden in de ‘Hangpuntennota’
26
lOMoARcPSD
Het nut van conflicten
• Conflicten binnen OB blijven vaak onzichtbaar voor buitenstaanders
• Veel functies van conflicten:
• Uitdrukking van onlustgevoelens, ze helpen stoom af te blazen
• Demonstratie van veerkracht, tot uitdrukking brengen dat mensen zich betrokken
voelen bij een organisatie en bereid zijn om daarvoor de strijd aan te gaan
• Herleving van waarden en normen, in conflictsituaties valt men terug op oude
waarden en normen zoals punctualiteit, betrouwbaarheid of zorgvuldigheid e.d.
Formele structuur komt weer in beeld!
• Inzichtvergroting aan de top, topmanagers hebben baat bij informatie over de
conflicten ‘onderin’ de organisatie --> dan kan de manager er wat aan doen
• Versterken van externe oriëntatie, partijen zoeken steun bij derden tijdens conflicten -> meer gerichtheid op buitenwereld dan voorheen
• Bevorderen van openheid, conflicten tussen onderdelen van het OB dragen vaak bij
aan meer inzicht over wat er binnen het OB gebeurt.
Beheersing van conflicten
• Conflictdempende mechanismen:
• Vertrek van mensen
• Juridische regelingen
• Tradities en routines van compromisvorming
• De nuttige fictie van het algemeen belang (beleid wordt naar buiten gedragen als
weloverwogen besluit ipv naar aanleiding van compromissen binnen een conflict)
Management als het hanteren van conflicten
• Er moet steeds weer balans gevonden worden tussen onderdrukken en tolereren van
conflicten
• Management als conflicthantering:
NB: partijen dienen altijd te strijden voor een positieve uitkomst en nooit om de opponent
schade te berokkenen
27
lOMoARcPSD
Coördinatie als machtsvraagstuk
• Coördinatie maakt inbreuk op de zelfstandigheid van een afdeling
• Coördinatie is een lastige taak die mogelijkheden tot beïnvloeding biedt
• Kan bijdragen aan forceren of stoppen van beslissingen
• Biedt mogelijkheden tot in de gate houden, helpen of narren van organisaties
• Wordt gebruikt om bepaalde dingen te legitimeren
Participatie als machtsvraagstuk
• Om verhoudingen tussen onderdelen werkbaar te houden wordt vaak gesproken van:
• Vorming van draagvlak
• Verzekeren van ‘commitment’
• Genereren van steun
• Opvattingen over participatie
• Kansen van participatie:
• Management profiteert van draagvlak verbreding
• Werknemers genieten van zelfontplooiing
• Verhoogde motivatie van werknemers
• Bedreigingen van participatie
• Slagvaardigheid en snelheid van besluitvorming in gevaar
• Men kan minder rekenen op bescherming van hiërarchisch ondergeschikten
Delegatie als machtsvraagstuk
• Goed analyseerbaar via ‘principaal-agentbenadering’
• Manager (principaal) weet niet wat zijn ondergechikten (agent) precies uitvoeren wat
leidt tot ‘informatieassymetrie’
• De agent beschikt over specifiekere informatie waardoor hij anders gaat handelen, te
traag of inflexibel. Precies wat de principaal NIET wil
Principaal-agent
benadering stelt de vraag hoe de principaal kan bevorderen dat de
•
agent handelt conform zijn opdrachten
• Informatieassymetrie leidt tot een discretionaire ruimte (ruimte tot vrijheid voor agent)
zodat de agent zijn eigen belangen gaat behartigen
• Hierdoor moet de principaal een andere sturingsmethode aanwenden
• De inzet van dergelijke sturingsmethode is handig maar brengt ‘agency-costs’ met zich
mee
• Monitoring costs; verzamelen en verwerken van noodzakelijke gegevens
• Bonding costs; ingrijpen als de informatie daar aanleiding toe geeft
• Kritiek op principaal agent benadering - niet humanitair en eng utilitair
• Public service motivation-theorie wint meer grond, mensen raken gemotiveerd door
specifieke taak en daarachter liggende ‘publieke belangen’
28
lOMoARcPSD
• Stewardship benadering dicteert dat de agent (steward) erop uit is de belangen van de
principaal zonder belangentegenstelling te ervaren te behartigen omdat de steward er
eer in schept dit te doen
Organisatieverandering als machtsvraagstuk
• Altijd veel weerstand tegen organisatieveranderingen (‘organisational design’) omdat er
altijd mensen boventallig raken.
• Daarom liever spraak van ontwikkelbenadering (‘organisational development’)
• Eind doel is onbelangrijker
• Ontwikkeling staat voorop
• Informele organisatie staat op voorgrond
• Aangrijpingspunt van verandering ligt bij cultuur van de organisatie (manier van
denken en doen) --> de structuur is een afgeleide hiervan
• Stapsgewijze veranderingen
• Draagvlak creëren is zeer belangrijk
29
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 8 - politiek en bestuur
• Hevige tweedeling politiek en bestuur
Politiek
Bestuur
Emoties, strijd en macht
neutraliteit, rationaliteit en
expertise
Grote lijnen, visies en
symbolen
Doelmatigheid,
doeltreffendheid en details
Politici
Ambtenaren
• Politici dienen in te schijnwerpers te werk te gaan terwijl ambtenaren achter de
schermen moeten werken en loyaal zijn aan de minister/wethouder
• Drie kernvragen over tweestrijd tussen politiek en bestuur:
• Wat is het onderscheid tussen politiek en bestuur?
• Wat is het belang van de politiek en waarom kun je het OB niet aan ambtenaren
overlaten?
• Hoe dienen politiek en bestuur zich tot elkaar te verhouden?
Primaat van de politiek
• Politiek: geheel van interacties die leiden tot de totstandkoming van bindende
beslissingen in de maatschappij --> wie krijgt wat, wanneer en hoe?
• Het politieke systeem:
• Tal van organisaties en instituties uit de samenleving waaronder het OB (juridische
ambtenaren voor beleidsbepaling en politie voor beleidshandhaving)
Het empirische onderscheid tussen politiek en bestuur
• Weinig empirisch verschil --> beide gericht op de bindende toedeling van waarden
• Het OB is daarentegen wel een speciaal onderdeel van het politieke systeem
• Worden beslissingen genomen en uitgevoerd
Vroeger
veel meer politiek dan ambtenaren --> ondersteunend apparaat is gegroeid
•
Het normatieve onderscheid tussen politiek en bestuur
• In democratie geldt het ‘primaat van de politiek’. Politieke actoren (kiezers,
bewindspersonen e.d.) moeten het eerste en laatste woord hebben. Het OB komt op de
tweede plek.
• Hieraan is ambtelijke loyaliteit en neutraliteit nauw verbonden --> ‘Civil Servant’
30
lOMoARcPSD
Over ‘business’ en ‘beamtenherrschaft’: de geschiedenis van de scheiding
• Wilson: ‘run government like a business’
• Politiek: formuleren van de wil en de doeleinden van de overheid
• Bestuur: de feitelijke uitvoering van het beleid
• Jackson: ‘spoils system’
• Winnaar van verkiezing mag oude ambtelijke apparaat vervangen door eigen
mensen --> stem van de kiezer dringt tot elk niveau door
• Sponsors en medewerkers werden beloond met baan (spoils=oorlogsbuit)
• Leidde tot zeer ondeskundig apparaat --> corruptie, nepotisme en patronage
Weber:
‘Politik als Beruf’. Politiek en bestuur zijn twee verschillende zaken. Metaforen
•
gezocht in oorlog ipv bedrijfsleven
• Ambtelijke bestaan: lijdelijkheid voor objectiviteit en zichzelf weg kunnen cijferen
• Politieke bestaan: leidinggeven, standpunten innemen en keuzes maken
• Ambtenaren kunnen simpelweg geen leidinggeven omdat ze daar gewoon niet voor
opgeleid zijn
• Beamtenherrschaft was negatief na verloren oorlog --> geen toekomst en kut politici
• Primaat van politiek werd belangrijker omdat door bureaucratie de macht van het
ambtelijk apparaat toenam
• Kortom: voorkomen van ambtelijke inspraak in de politiek en krachtige politici waren
nodig
Depolitisering:
volgt Wilsons’ ideeën. Ambtenaren mochten geen lid zijn van politieke
•
partij en politici moesten compromissen maken
• Doel-middelen scheiding: politiek moet doeleinden van beleid vaststellen
(beleidsvoorbereiding) en ambtenaren moeten middelen hanteren om doelen te bereiken
(beleidsuitvoering). Uitvoering is ondergeschikt!
• Politici als bestuurders: politici gedragen zich als ambtenaren (bestuurders)
• Onderscheid is emotief ipv alleen normatief en empirisch
31
lOMoARcPSD
Politieke tegenover ambtelijke verantwoordelijkheid
• Politiek is van cruciaal belang voor de legitimiteit van het OB
• Input legitimiteit
• Throughput legitimiteit
• Output legitimiteit
• Van groot belang volkssoevereiniteit te behouden
• Nooit consensus over beleidsplannen --> strijd voor steun en draagvlak
• Politiek dient ten alle tijden publieke verantwoording afleggen
Ministerieel verantwoordelijkheid en ambtelijke loyaliteit
• Alleen bewindspersonen zijn extern verantwoordelijk
• Ambtelijke doctrine: intern loyaal en extern discreet
• Drie fasen van verantwoording:
• Inlichtingenfase
• Debatfase
• Sanctioneringsfase
• Reikwijdte van de inlichtingen en debat plicht worden bepaald door bevoegdheden
De vertrouwensregel en ambtelijkefouten
• In hoeverre kan het handelen van ambtenaren een minister aangerekend worden?
• Sanctioneren valt onder vertrouwensregel (ongeschreven politiek oordeel in hoeverre
fouten van ambtenaren aangerekend worden bij de verantwoordelijke minister)
• Den-Uyl doctrine: bewindsleden mogen geen verwijt worden gemaakt over fouten van
ambtenaren en dus mogen blijven zitten als:
• In grote lijnen aan hun ambtenaren duidelijk hebben gemaakt wat hun beleid is
• Zij van tijd tot tijd zijn nagegaan of hun ambtenaren die richtlijnen volgen
• Geschikte maatregelen hebben genomen als dat laatste niet gebeurde
• Zuiverste invulling van vertrouwensregel: “Carringtondoctrine’
• Verantwoordelijke moet aftreden bij gemaakte fouten ook al treft hem geen blaam
--> ruime opvatting: bij grove fouten van ambtenaren blijft een bewindspersoon
politiek verantwoordelijk.
• voordeel: Biedt zeer grote politieke helderheid
• Nadeel: capabele ministers kunnen verdwijnen
--> ruime opvatting wordt zelden gebruikt, altijd beperkte opvatting
• Voordeel: geen aftreden na elke kleine ambtelijke fout
• Nadeel: groot deel van ambtelijk handelen valt niet meer onder sanctie van
ministeriële verantwoordelijkheid --> ‘Sorry-democratie’
Verwevenheid van politiek en bestuur
Scheiding behoort tot beginselen van democratie, dit betekent niet dat het in de praktijk
maar deels gerealiseerd kan worden
32
lOMoARcPSD
Het bestuurlijke is politiek
• Strikte scheiding is onmogelijk: veel beleid krijgt pas bij uitvoering een duidelijke
betekenis
• Onmogelijk verschil tussen doelen en middelen, middelen zijn niet neutrale subdoelen
• Onvermijdelijk dat ambtenaren een grote rol spelen binnen het politieke proces van
beleidsvorming. Bewindspersonen hebben te weinig tijd en kennis
• Er moet draagvlak gecreëerd worden voor beleid --> iedereen moet voor zijn -->
overgehaald worden door mensen met kennis en tijd! (voorlichtingsambtenaren)
Het bureaucratische is politiek
• Strikte scheiding is onvruchtbaar: ambtelijke processen betreffen vaak politieke vragen
--> bureaupolitiek - de politieke strijd en concurrentie tussen ambtelijke onderdelen.
Komt vaak voor bij volgende omstandigheden
• Er zijn veel spelers met uiteenlopende belangen
• Geen speler kan zijn zin doordrijven
• Onderhandelingen en compromisvorming zijn onvermijdelijk
• Er is genoeg onderhandelings en manoeuvreerruimte in de uitvoeringsfase
• Er is niet zoiets als DE overheid, HET ambtelijke apparaat of HET algemeen belang
• Bureaupolitisme: wanneer bureaupolitiek de norm wordt en zich in hevige mate voordoet
• Voordelen van bureaupolitiek:
• Enige concurrentie vergroot kwaliteit
• Veelheid van perspectieven en belangen komen aan bod
• Checks and balances binnen bureaucratie
• Verdubbeling van taken (redundantie) biedt reserves die bijspringen bij
disfunctioneren van overheid
Het ambtelijke is politiek
• Strikte scheiding is onwenselijk: als loyaliteit blijft bij onwettig gedrag van
bewindspersoon leidt dit in de verkeerde richting --> WOII
Ambtelijke
grondwetten: vrijheid van meningsuiting en activiteit in politiek van
•
ambtenaren in hun vrije tijd
Het OB als politiek fenomeen
• Politiek capabel zijn is noodzakelijk voor ambtenaren
• Scheiding tussen de twee fenomenen zijn slechts een richtlijn die telkens opnieuw
geïnterpreteerd wordt.
Klassieke bureaucratie of patronagebureaucratie
• Een kwart van de ambtenaren is lid bij een politieke partij
• Benoemingen van top ambtenaren berust veelal op politieke achtergrond van een
ambtenaar
• Steeds vaken worden politieke assistenten aangesteld om bewindspersoon te
assisteren, officieel zijn ze ambtenaar maar vallen niet onder hiërarchie. Politiek
manusje-van-alles --> patronagebureaucratie
• Wilson en weber prefereren ‘merit system’ --> benoeming op grond van deskundigheid
33
lOMoARcPSD
Verambtelijke politiek versus populistisch bestuur
• Tegenwoordig een oververtegenwoordiging van ambtenaren in de politiek. Dit is om
verschillende redenen een probleem:
• Durven zij wel risicos te nemen?
• Hebben zij voldoende aantrekkingskracht op de kiezer?
• Representatieve en controlerende functies van het parelmen worden verwaarloosd
• Geen politieke ambtenaar wordt direct gekozen door het volk. Dit plebiscitaire stelsel
leidt tot een populistisch OB
Verzelfstandiging en politieke verantwoording
• Uitvoerende diensten worden op afstand geplaatst van het politieke spel om beleid
• Er is hierdoor een beperking van politieke invloed en verantwoording over de uitvoer van
het beleid, ook vergroot dit de informatievoorsprong van uitvoerders
• Verzelfstandigde diensten schermen zich meer en meer af van de politiek en leidt tot een
discretionaire ruimte waarbij eigen functioneren en politieke verantwoording ontlopen
worden
• Dit kan opgelost worden door:
• bewindspersonen van ZBO’s (zelfstandige bestuursorganen) op het matje te roepen -> horen van ambtenaren (hiervoor is toestemming van minister nodig)
• De kamer bevoegdheid te geven ambtenaren weg te sturen
• Meer horizontale verantwoording (alle soorten van verantwoording; kamer, kabinet,
rechter, publiek, maatschappelijk middenveld, media e.d.)
• Media is het belangrijkste maatschappelijke verantwoordingsforum
34
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 9 - politieke omgeving van het OB
Laatste paar decennia sterk veranderde politieke omgeving
Pacificatie of polarisatie?
• Pacificatie: ‘de boel bij elkaar houden’ door te schikken en te plooien
• Polarisatie: confrontatie is belangrijker dan consensus
--> altijd de vraag, pacificatie of polarisatie?
Verzuiling en pacificatie in de 20ste eeuw
• Zuilen: bevolkingsgroepen verenigd in complexe maatschappelijke organisaties op basis
van levensbeschouwelijke grondslag:
• Katholieke zuil
• Protestante zuil
• Socialistische zuil
• Liberale zuil
• Twee politieke scheidslijnen in politieke landschap:
• Religieuze: confesioneel/niet confesionele partijen
• Sociaaleconomische: arbeid/kapitalistische partijen
Veel
pacificatiepolitiek: elites lieten tegenstellingen niet te hoog oplopen. Die besturende
•
elites genoten van zeer hoog aanzien en gezag (zelfs de media had diep respect voor de
bestuurders en er waren nauwelijks zwevende kiezers) --> de regering regeert.
• Elites werkten veel samen en hadden discretionaire ruimte tot accommoderen van
politieke tegenstellingen
Samenwerking aan de top
• Pacificatiepolitiek werd ondersteund door corporatistische structuren en instellingen
(PBO’s: publiek rechtelijke bedrijfsorganisaties) die op basis van consensus
samenwerkten met de overheid
• Hierdoor vond ‘verkokering’ plaats: beleidssectoren ontwikkelden zich tot verticale
kokers waarbinnen alle organisaties van boer tot minister zich uitsluitend bezighielden
met eigen belangen van die sector
Betrokkenheid aan de basis
• Het maatschappelijk middenveld werd door de zuilenstructuur actief betrokken bij de
maatschappij;
• Grote participatie in vrijwilligerswerk
• Ruime mate van formele en informele zorg
• Rijk verenigingsleven
Dit vormde een kweekvijver voor bestuurlijk talent en een vast aanspreekpunt voor
bewindspersonen die zaken wilden doen
• De grote betrokkenheid leidde tot grote bereidheid van individuele burgers tot inzetten in
de maatschappij --> ondersteund door burgerplichten (dienstplicht e.d.)
• Alles bij elkaar --> ‘civil society’. Democratisch bestel is alleen effectief met een sterke
civil society
35
lOMoARcPSD
Schikken en plooien
Politiek werd uiterst serieus genomen. De elites hielden zich aan een aantal spelregels:
• Zakelijkheid en resultaatgerichtheid
• Respect en verdraagzaamheid (eventueel ‘agreement to disagree’)
• Evenredigheid bij verdeling van schaarse goederen
• Depolitisering van politiek emotie gevoelige zaken, door ze te presenteren als zakelijke
kwesties werden ze sneller opgelost. Wanneer dit niet werkte --> ijskastpolitiek (zaken uit
politiek brandpunt gehaald om af te koelen)
• Schikken en plooien samen is: Het Poldermodel
• Nederlandse politiek heeft veel weg van diplomatie:
• Via omzichtige onderhandelingen en comissies wordt gestreefd naar consensus en
compromissen
Kentering: ontzuiling, volatiliteit en versplintering
• Politieke moord van Fortuyn (super polaristisch) leidde tot sterke polarisatie en tot
verdere ontzuiling van het politieke systeem
• Ontzuiling begon eind jaren 70 doordat gezagsgetrouwe groepen zich massaal verzette
tegen de autoritaire stijl --> leidde tot :
• emancipatie van minderheden
• ontkerkelijking
• Vervaging van oude scheidslijnen
• Opkomst van nationalistische partijen
• Emigratie naar immigratie
• Toename heterogeniteit en strijd over nationale identiteit
• Opkomst nieuwe scheidslijn (culturele scheidslijn)
Toeschouwerdemocratie: afspiegelen naar afrekenen
• Door verwetenschappelijking ging democratisering sneller
• Lijdelijkheid veranderde in assertiviteit en activisme (media weer neutraal)
• Toename van zwevende kiezers en afname loyaliteit door gezagsafname
• Bewegelijkheid bij verkiezingen nam toe --> electorale volatiliteit
Na
invoering van stelsel van evenredige vertegenwoordiging (1917) is ‘afspiegeling’
•
belangrijk geweest in verkiezingen (iedereen werd vertegenwoordigd). Na emancipatie
kwam ‘afrekenen’ op (burgers gebruiken kiesrecht om partijen te straffen)
• Overgang naar ‘toeschouwerdemocratie’ was een feit (lekker zappen en je vervelen)
Versplintering: van kokers naar netwerken
• Ontkokering: met ontzuiling verdween de kokkeren, overkoepelende organisaties werden
onttakeld en fusseerden. Ook PBO’s verloren hun functie als voorportaal --> niet langer
intermediair tussen overheid en maatschappij
• Verplaatsing van gesloten beleidscircuits naar losse issuenetwerken (ad hoc coalities
met veel bureaupolitiek)
• Burgerrechten kregen meer aandacht dan burgerplichten door verhouding burger <->
bestuur. Mogelijkheid tot inspraak en rechtsbescherming tegen overheid nam sterk toe
“vraag niet wat jij voor je land kan doen, maar wat je land voor jou kan doen” idee ontstond
• NIMBY (not in my backyard) waarbij draagvlak creëren lastiger werd
36
lOMoARcPSD
Continuïteit: ‘polderen’, betrokkenheid en pacificatie
Polderen: op basis van vertrouwelijkheid streven naar consensus en compromissen is
robuust gebleken met als effect:
• Minder stakingen
• Vreedzaam arbeidsklimaat e.d.
Maatschappelijke betrokkenheid is gebleven ondanks de individualisering terwijl er wel
verschuivingen zijn bij welke organisaties mensen lid zijn. Ook zijn leden passief en
donateur ipv een actieve vrijwilliger
Veel verschuiving van zuilen naar blokken (soort partij; links, rechts e.d.) waarbij blokken
te klein zijn voor meerderheid --> coalities zijn onvermijdelijk
Door verdwijnen van verzuilingsbanden tussen elites en opkomst van mondige burger is er
verminderde politieke representativiteit. Oplossingen daarvoor zijn:
• dialogen
• burgerfora, burgerplatforms (representatieve steekproeven onder burgers om debatten
te starten)
• ‘ronde tafel gesprekken’ tussen bestuurders en maatschappelijke organisaties
• Stap verder: Maatschappelijke enquete (probleemverkennend en agenda vormend)
• Stap verder: Referenda
• burgerinitiatieven
Interactieve beleidsvorming en coproductie
Zowel bij politieke besluitvorming als agendavorming krijgt burger meer inspraak -->
interactieve beleidsvoering (overheid krijgt draagvlak en deskundigheid voor initiatieven)
De probleemdefinitie wordt niet langer vooraf bepaald, de overheid luistert gewoon naar
de maatschappij
Convenanten en zelfregulering
• Door ontzuiling naast verticale veel horizontale sturingsmethoden ontstaan:
• Bestuursovereenkomsten: algemene afspraken tussen overheden onderling over de
inhoud en uitvoering van beleid --> intern gericht
• Convenanten: afspraken tussen overheid en een/meer maatschappelijke actoren,
onderlinge overeenkomst op basis van vrijwilligheid en na onderhandeling tot stand
komen --> extern gericht
• Gentlemen’s agreement: juridisch ongebonden convenant
• Zelfregulering: overheid stelt niet langer zelf de regels vast maar laat dat geheel over
aan maatschappelijke sector
• Geconditioneerde zelfregulering: wel overheidsbepaalde randvoorwaarden
37
lOMoARcPSD
Hoofdstuk 10 - politiek-ambtelijke verhoudingen
Loyale uitvoerders tot mondige meedenkers
• Overgang lijdelijkheid naar activisme
• Samenwerken is de regel
• Ambtenaren en bewindspersonen zijn op elkaar aangewezen (politieke effectiviteit is
cruciaal)
• Hoge mate ambtelijke loyaliteit is cruciaal voor bestuurder ‘sine ira et studio’
• Verhouding tussen politiek bestuur en ambtenaar is een ruilrelatie. Beide partijen hebben
instrumenten die de andere partij nodig heeft. Dit rollenspel is als volgt samengevat (drie
R’en):
• Respect opbrengen voor wederzijdse posities en verantwoordelijkheden
• Ruimte bieden aan de ander
• Reciprociteit betrachten: erkennen dat er in de praktijk geen sprake is van
bovenschikking maar van wederzijdse afhankelijkheid
• Kenmerken van goed samenspel:
• Drempelloos: open communicatielijnen heen en weer
• Gevaarloos: beide partijen hoeven niet bang te zijn dat de ander het vertrouwen
schaadt
• Taboeloos: bestuur staat open voor professioneel gebrachte ambtelijke
‘tegengeluiden’
• Verassingloos: beide partijen anticiperen effectief op wat de ander op welk moment
aan informatie en beslissingen nodig heeft
Politieke en ambtelijke kernkwaliteiten
• Vijf soorten omgangsvormen tussen politieke bestuurders en ambtenaren
• Het model van politieke primaat: bestuurder bepaalt de beleidsprioriteiten en speelt
het politieke spel om dat beleid gesteund en gefinancierd te krijgen, ambtenaren
adviseren slechts
• Het model van het dorpsleven: scheiding tussen twee partijen valt weg met nauwe
samenwerking
• Het model van de functionele samenwerking: nauwe politiek-ambtelijke
samenwerking, hier echter gedreven door praktische noodzaak om resultaten te
bereiken
• Het model van de loopgravenoorlog: relatie wordt gedomineerd door conflicten over
beleidsvoering en spelregels van onderlinge samenwerking; stroeve communicatie,
onderling wantrouwen en geen loyaliteit
• Het model van het ambtelijk primaat: zie politiek primaat, maar dan omgekeerd
Benodigde politiek bestuurlijke kwaliteiten
• Politieke effectiviteit: de bestuurder moet ‘de buit binnenhalen’ voor zijn sector
• Bestuurlijke competentie: de bestuurder moet weten wat het inhoud om aan de top van
een organisatie te staan (duidelijke visie uitdragen, prioriteiten helder communiceren
e.d.)
Politieke competentie
Bestuurlijke competentie
Weinig
veel
Weinig
Hopeloze bestuurder Politieke verkoper
veel
Politieke brekebeen
Perfecte bestuurder
38
lOMoARcPSD
Benodigde ambtelijke kwaliteiten
• Klassieke deugden:
• Deskundigheid (Fachwissen, dienstwissen, geheimwissen)
• Discretie (geheimhoudingsplicht e.d.)
• Ervaring
• Loyaal
• Integer
• Strategisch en operationeel effectief
Klassieke deugden
Strategische en operationele
effectiviteit
Weinig
Veel
Weinig
Hopeloze partner
Ambtelijke praatclub
veel
Ambtelijke tegenstrever
Perfecte partner
Ambtelijk tegenspel
• Ambtenaren worden steeds beter opgeleid en deskundiger
• Ambtelijk leiderschap: mensen motiveren, esprit de corps kweken en inspirerend leiding
geven
• Ambtelijke meningsuiting: publicaties in tijdschriften en kranten e.d. (klokken luiden)
• Ambtelijke ongehoorzaamheid: ‘lekken’ van informatie naar parlementsleden,
journalisten e.d.
Bij ambtelijk tegenspel vaak reputatie schade
Toekomst van politiek-ambtelijke verhoudingen
• Centralisatie van politiek?
• Politieke kabinetten? (ambtenaren worden overal verantwoordelijk voor gehouden en
willen daarom de regie stevig in handen houden met loyale adviseurs e.d.)
• Beperking van hiërarchische aansturing en verantwoording
• Fundamentele tweeslachtigheid; politiek en ambtenaar zijn sterk van elkaar afhankelijk
maar niet geheel gelijkwaardig. Politieke bestuurder heeft beslismacht en publiek gezag,
de ambtenaar heeft deskundigheid en realisatiecapaciteit.
NB: goed bestuur gedijt pas bij een zekere creatieve spanning tussen politieke en
professionele rationaliteit
39