Minister in oorlogstijd. Een onderzoek naar het beleid van John

Artikel: Minister in oorlogstijd. Een onderzoek naar het beleid van John Loudon, de
Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken tijdens de Eerste Wereldoorlog
Auteur: Pepijn Corduwener
Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 31.4, 220-233.
© 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam
ISSN 0165-7518
Abstract:
During the First World War, Foreign Secretary John Loudon was responsible for
safeguarding Dutch sovereignty. Even though he initially gained national and international
popularity through his successes, he did not manage to maintain an equal distance towards the
quarrelling parties. His policy of ‘neutrality’ was especially undermined by the transit of
German consumable materials over Dutch territory. In this essay, Pepijn Corduwener analyzes
Loudons policy and his definition of ‘neutrality’.
Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van
de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar
verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele
historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder
publiek te presenteren.
Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het
machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de
redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar
bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam •
www.skript-ht.nl • [email protected]
Minister in oorlogstijd
Neutraliteit volgens John Loudon
tijdens de Eerste Wereldoorlog
Pepijn
Corduwener
Minister van Buitenlandse Zaken John Loudon genoot tijdens de beginjaren
van de Eerste Wereldoorlog in binnen- en buitenland populariteit door zijn
vermogen de Nederlandse neutraliteit te behouden. Zijn beleid was gericht op
het bewaren van een gelijke afstand met de oorlogsvoerende partijen, maar
de doorvoerkwestie kostte hem uiteindelijk zijn positie. Pepijn Corduwener
onderzoekt zijn beleid en interpretatie van het begrip 'neutraliteit'. Ook
bestudeert hij hoe standvastig dan wel pragmatisch de minister opereerde.
'Een staat wenscht in vrede te blijven met de oorlogvoerenden, welnu, hij
handhave zijn vriendschappelijke betrekkingen, met beide, alsof er van oorlog
geen sprake was.'' Ogenschijnlijk was er niets eenvoudiger dan neutraal blijven,
stelde John Loudon - de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken tijdens de
Eerste Wereldoorlog - in zijn proefschrift uit 1890.
Ondanks een toegenomen interesse in de ervaringen van Nederland tijdens de
Eerste Wereldoorlog heeft het neutraliteitsbeleid van Loudon tot nu toe weinig
aandacht gekregen. Waar dit wel het geval is geweest, lopen de conclusies van
de verschillende historici sterk uiteen. Van Tuyll van Serooskerken, auteur van
The Netherlands and World War I, noemde de rol van Loudon tijdens de oorlog
'remarkable'.- Hij oordeelt zeer positief over de minister wiens rol volgens de
auteur ten onrechte door andere historici wordt onderschat. Onder andere Paul
Moeyes, schrijver van onder meer Buiten Schot, volgt de lijn van Smit, die lange
tijd als de autoriteit gold op dit gebied. Moeys oordeelt hard over het optreden
van Loudon, die de neutraliteit te veel als 'een heilig doel' zag.'
Er loopt een tweede scheidslijn door de beperkte historiografie. Er bestaat geen
consensus over het vraagstuk hoe standvastig dan wel pragmatisch de minister
opereerde. Rob van Vuurde, die voor het jaarboek van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken een korte schets van Loudon maakte, is van mening dat de
minister na de Britse oorlogsverklaring een 'academische neutraliteit' voorstond
en zijn neutraliteitspolitiek liet leiden door het volkenrecht.^ Volgens Johan Den
Hertog, die recent promoveerde op een politieke biografie van Gort van der Linden,
hanteerde de minister echter een 'zekere plooibaarheid' in de neutraliteitspolitiek.'
In deze bijdrage wordt onderzocht hoe het beleid van Loudon werkelijk te
interpreteren en beoordelen is. Door middel van zowel bronnen- als literatuuronderzoek wordt een poging gedaan de bijdrage van Loudon aan het bewaken
van de Nederlandse neutraliteit tijdens de Eerste Wereldoorlog te achterhalen.
220
De positie van Loudon in het debat over neutraliteit
Neutraliteit was rond 1900 een wezenskenmerk van de 'Nederland-Gidsland'
idee. De bekendste exponent van deze idee was de volkenrechtgeleerde Cornelis
van Vollenhoven, wiens 'ethische' visie gericht was op de bevordering van het
internationaal recht. Waarom en hoe juist Nederland die voortrekkersrol moest
vervullen, legde Van Vollenhoven uit in het beroemd geworden pamflet Roeping
van Holland, verschenen in 1913. De Nederlanders, als 'klein volk, maar groote
natie' zouden bij uitstek geschikt zijn om het volkenrecht te bevorderen, omdat
het land als kleine mogendheid geen eigen belang na zou streven.''
Loudon was een andere mening toegedaan. In zijn eerste toespraak in de
Tweede Kamer maakte hij duidelijk dat hij de internationalistische visie van Van
Vollenhoven niet deelde." Loudon had een pragmatischer kijk op internationale
vraagstukken, zoals blijkt uit zijn dissertatie over neutraliteitspolitiek. Het
proefschrift dat Loudon op 24-jarige leeftijd afrondde, onderzocht in hoeverre
het Traktaat van Washington van 1871 een bijdrage was aan het volkenrecht.
Hierin werden afspraken tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten
vastgelegd over de rechten van neutrale staten in geval van oorlog.
De discrepantie met Van Vollenhoven wordt onder meer duidelijk door de
wijze waarop Loudon de positie van neutrale staten omschreef. Waar Van
Vollenhoven de bevordering van het internationaal recht tot speerpunt maakte,
ging Loudon onverminderd uit van nationale soevereiniteit. De neutrale staat moest
zelf bij machte zijn om zijn rechten en plichten te handhaven. 'Toont hij zich onmachtig
om zijne neutraliteit te doen eerbiedigen, dan geeft hij daarmede ook een gedeelte
van zijne souvereiniteit prijs.'** Verscheidene historici hebben het gegeven dat
Loudon promoveerde in het staatsrecht als argument gebruikt voor hun stelling
dat de minister een strikte, academische neutraliteitspolitiek voerde.' Uit onder
meer de volgende drie voorbeelden uit zijn dissertatie, blijkt eerder het tegendeel.
Loudon sprak zich uit over de contrabandekwestie, die overigens voor de
Nederlandse regering in de jaren 1914-1918 nog voor problemen zou zorgen. Volgens
Loudon was de regelgeving over contrabande te troebel om dit begrip te kunnen
blijven hanteren: vanuit praktische overwegingen was het zelfs beter geheel te breken
met dit begrip.'" Hieruit wordt direct duidelijk dat Loudon dergelijke kwesties niet
puur uit academisch volkenrechtelijk oogpunt bekeek, maar tevens de praktijk in
ogenschouw nam. Ook stelde Loudon de vraag of neutralen de bevoegdheid hebben
oorlogsschepen van oorlogvoerenden in hun territoriale wateren en havens toe te
staan. Hoewel een neutrale staat oorlogvoerenden nooit mocht helpen, kon van
deze leidraad in dit vraagstuk worden afgeweken: 'ledere souverein is dus vrij
om het (toelaten van oorlogsschepen van belligerenten] al of niet te gedoogen,
mits hij tegenover beide partijen dezelfde regelen in acht neme...'" Het derde
voorbeeld van pragmatisme betreft een oud gebruik op zee: het salueren naar
vlaggen van andere staten. Loudon stelde hier opnieuw dat het vooral van belang
is tegenover beide belligerenten dezelfde gedragslijn te volgen.'Deze voorbeelden betekenen niet dat Loudon het begrip neutraliteit niet geheel
aux serieux nam, maar ze vertellen wel iets over de principes waarop de promovendus
zijn perceptie van dit begrip inspireerde. Meer dan hij verdragen en traktaten uit het
Skript Historisch Tijdschrift J/.4
221
volkenrecht aanhaalde om zijn betoog kracht bij te zetten, moest een gelijke afstand
tot de oorlogvoerenden leidraad zijn bij het bewaken van neutraliteit. Bovendien
vond Loudon enig pragmatisme bij de neutraliteitshandhaving wenselijk.
De zomer van 1914
'The First World War was a tragic and unnecessary conflict', luiden de eerste
woorden van John Keegans standaardwerk over de Eerste Wereldoorlog." Deze
kwalificatie is gebaseerd op zijn bevinding dat de oorlog voorkomen had kunnen
worden als gezond verstand en voorzichtigheid hadden geprevaleerd boven het
zichzelf versterkende proces van roekeloosheid en overmoed dat de Europese
hoofdsteden in juli 1914 in zijn greep had.'-*
Deze onvoorzichtigheid staat in schril contrast met de historische consensus
over het optreden van Den Haag in de fatale zomermaanden van dat jaar." Loudon
wordt zelfs geprezen met de omschrijving 'as careful a minister as there
was in 1914'."^ Dit was echter geen garantie dat de neutraliteit door andere
mogendheden gerespecteerd zou worden.
Zo hadden Nederland en Duitsland rond de Eems een langlopend grensconflict
dat eeuwen terugging.'" In de zomer van 1914 was een grensconflict op een strategisch
zo belangrijke plek natuurlijk zeer gevaarlijk. De spanningen over de Eems waren
de maanden voorafgaand aan de oorlog bovendien hoog opgelopen, zo getuigt
de briefwisseling tussen Loudon en de Nederlandse gezant te Berlijn, baron
Gevers, uit het persoonlijk archief van de minister.'*' Loudon was vastbesloten het
grensconflict te laten beoordelen door een internationale commissie van experts,
maar de Duitse gelastigde op dit dossier, Kriege, voelde hier niets voor. Gevers
probeerde ondanks de starre houding van Loudon te voorkomen dat Nederland
door Duitsland voor een voldongen feit zou worden gesteld en Duitsland zou
verklaren dat de Eems nooit onder de Nederlandse soevereiniteit had gestaan."'
Door vast te houden aan zijn eis van een internationale commissie, dreigde
Loudon in dit conflict zijn hand te overspelen. Uit de notulen van de ministerraad
van 29 juli 1914 blijkt dat men daar besefte hoe hoog Loudon het conflict met Duitsland
had laten oplopen. Het was niet Loudon, maar Gort van der Linden die het initiatief
naar zich toetrok en knopen doorhakte. De premier stelde in de ministerraad voor
het conflict op te schorten, waardoor Nederland niet verplicht was de kust van de
Eems te verdedigen.-" Hij voorkwam daarmee dat verder handelen van Loudon
tot een verslechtering van de Duits-Nederlandse betrekkingen kon leiden.
Het grootste diplomatieke probleem voor Nederland tijdens de oorlogsjaren
was echter de doorvoer. Nederland was door de Rijnvaartakte uit 1868 gedwongen
vrije doorvoer te verlenen aan goederen die door Duitsland werden ingevoerd via
Rotterdam. Groot-Brittannië trachtte op zijn beurt de handel naar Duitsland stil
te leggen en trof daarmee ook neutrale landen. Aan het begin van de oorlog werd
de situatie meteen gevaarlijk. Door de Britse blokkade liepen de graanvoorraden
in Nederland schrikbarend snel terug, waardoor slechts voor enkele weken graan
voor consumptie in opslag aanwezig was.-' Den Hertog noemt het optreden
'?'>:>
van Loudon in deze kwestie 'ongelukkig', daar de minister volgens hem de
Rijnvaartakte buiten werking wilde stellen om de situatie het hoofd te bieden."
Wanneer de Rijnvaartakte buiten werking gesteld zou worden, viel voor
Duitsland het belangrijkste argument weg om de neutraliteit van Nederland te
respecteren. Hiervan is echter op geen enkel moment sprake geweest. Loudon
wilde slechts een uitzondering maken voor graan, zo leert de correspondentie met
Gevers.-' In Duitsland werd evenwel geschrokken gereageerd op de uitzondering
die Loudon bedong. De Duitse gezant in Den Haag vreesde dat daardoor
doorvoer over de Rijn 'illusorisch' zou worden gemaakt.-^ Loudon schreef hierop
aan Gevers: 'cette interpretation de mes paroles est absolutement erronée'.-^ De
minister trok uiteindelijk aan het langste eind. Het doorvoerverbod op graan
bleef voorlopig van kracht. Wel kwam de minister de Duitse regering wat betreft
hetgeen onder doorvoer werd verstaan tegemoet. In Berlijn was men tevreden
met de heldere definities. 'In het algemeen verklaarde Dr. Kriege zich bevredigd
over mijne mededeelingen', schreef Gevers aan Loudon.'-''
De alerte(s) van 30 maart 1916
Loudons pragmatisme en strategisch inzicht werden uitvoerig op de proef gesteld
in maart 1916. Twee weken na de torpedering van een Nederlands passagiersschip
met 450 opvarenden door de Duitse marine, kreeg de minister een alarmerend
telegram van Gevers." Het meest gangbare verhaal over wat er vervolgens gebeurde,
wordt verteld door Moeyes in Buiten schoft" Het geheime telegram van Gevers
aan Loudon op 30 maart 1916 stelde in onbedekte termen dat de Britten een aanval
voorbereidden op de Nederlandse Scheldekust.-'^ Het telegram 'sloeg in als een bom'
bij de Nederlandse regering, waar het Duitse bericht uitermate serieus genomen
werd.'° Er werd besloten alle militaire verloven in te trekken. Moeyes geeft Smit
gelijk die de alerte omschrijft als een Duitse propagandastunt, als reactie op de
torpedering van het Nederlandse passagiersschip Tuhantia twee weken eerder."
Den Hertog pleit in zijn biografie van Cort van der Linden voor een
nieuwe visie op de alerte.'- Deze was volgens Den Hertog geconstrueerd door de
Duitse politieke elite, met als doel de steeds machtiger wordende legerleiding te
overtuigen van de Nederlandse vastberadenheid de kust te verdedigen tegen een
Britse aanval. Die elite wilde de Nederlandse neutraliteit dus 'testen'." Volgens de
historicus zou de premier als enige deze opzet hebben doorzien. De premier was
echter zeker niet de enige die het Duitse spel doorzag.
Loudon achtte een Britse invasie van meet af aan onwaarschijnlijk en
praktisch onhaalbaar.'-* Het is zelfs aannemelijk dat de minster een Duitse aanval
op dat moment veel waarschijnlijker achtte. Gezien de macht van de Duitse
legerleiding in het Duitse besluitvormingsproces, waar Den Hertog terecht op
wees, was de werkelijke alerte niet de Britse dreiging, maar de Duitse. Gevers
schreef immers ook dat Duitland geen maatregelen uitsloot, ook niet met
betrekking tot de Nederlandse neutraliteit." Aan deze waarschuwing, in feite een
tweede alerte, is door wetenschappers onvoldoende belang gehecht.
stript Historisch Tijdschrift '^lA
223
JW:ï:::¥AS3
••^?>:
?x-
John Loudon in 1913. Bron: commons.wikimedia.org.
Loudon vreesde dat Duitsland een 'prétexte' zocht om een deel van de
Nederlandse kust te bezetten."^ Wat deze situatie vervolgens compliceerde,
is dat Loudon tegengesteld aan de logica moest handelen. Juist omdat de
oorlogsdreiging van Duitse zijde kwam, moest Nederland zich verdedigen tegen
een - fictieve - Britse aanval. Loudon zag in dat het van belang was de Duitse
legerleiding te overtuigen van de Nederlandse vastberadenheid neutraal te
blijven. Dat Loudon ook hierin niet achterbleef, wordt duidelijk uit het verslag
van de Britse gezant te Den Haag van het gesprek met de minister, voorafgaand
aan de ministerraad op 31 maart, waarin deze melding maakt van het feit dat
Loudon degene was die het initiatief nam om de militaire verloven in te trekken.'^
Het is dus veel aannemelijker dat Loudon degene binnen het kabinet was
die precies in de gaten had hoe deze gecompliceerde situatie in elkaar stak. Den
Hertogs visie steunt slechts op een multi-interpretabel argument: Cort van der
Linden sprak tegenover de Duitse gezant te Den Haag de wens uit dat de alerte
gunstige gevolgen zou hebben, waarmee de premier volgens Den Hertog doelde
op de verhouding tussen de politiek en de legerleiding.
Loudon en de zand- en grindkwestie
Niettegenstaande zijn leidende rol rondom de alerte, zou Loudons populariteit
in het laatste oorlogsjaar sterk afnemen. De perceptie van cruciale onderhandelingen
met de oorlogvoerenden in binnen- en buitenland lag hier aan ten grondslag. De
zand- en grindkwestie is een voorbeeld van de manier waarop Loudon tussen twee
vuren zat: de Britse eis de doorvoer te beperken en de Duitse eis van een vrije doorvoer.
De Britten vermoedden dat met door Nederland doorgevoerd zand en grind
Duitse bunkers werden gebouwd. Het feit dat Loudon eind 1917 toestemming
had gegeven eenmalig 370 duizend ton zand en grind door te laten, had veel
kwaad bloed gezet in Londen. Groot-Brittannië had als represaillemaatregel al
het commerciële telegraafverkeer vanuit Nederland onmogelijk gemaakt."*
Loudon deed veel moeite deze drastische Britse maatregel ongedaan te maken.
De Britten ergerden zich eraan dat de onderhandelingen hierover door Loudon
al twee jaar 'min of meer sleepend' waren gehouden.'' Loudon wilde bovendien
geen exclusieve afspraak met de Britten, de gelijke afstand tussen de oorlogvoerende
mogendheden werd in dat geval verstoord. 'Immers (...) zou zoodanige
toezegging slechts worden beschouwd als toegeven aan Britsche dwang.'-*"
De inspanningen van Loudon en zijn gezant in Londen om die maatregel
terug te draaien, sorteerden uiteindelijk effect. Op 9 februari deelden de Britten
aan de gezant mee dat als bewijs van goede wil het telegraafembargo werd
opgeheven.^' Het succes van Loudon in de opheffing van het embargo en
het rekken van de onderhandelingen, betekende niet het einde van de Britse
ergernissen over de doorvoer van zand en grind. Zo omschreef de Britse minister
van Buitenlandse Zaken Balfour, Nederland als de 'military highway' van
Duitsland.^- Hoewel de zand- en grindkwestie nog maanden bleef spelen, werd ze
door een andere ontwikkeling overschaduwd.
Skript Historisch Tijdschrift ïj.4
225
'De schepenroof
De Amerikaanse oorlogsverklaring was een ramp voor de Nederlandse regering.
Washington voerde de druk reeds snel op en nam harde maatregelen om de neutrale
handel te kunnen controleren.-" Nederland had op zijn beurt Amerikaans graan
nodig, want er dreigde op momenten een serieuze schaarste, met karige rantsoenen
als gevolg.-'-' De Verenigde Staten wilden gebruik maken van Nederlandse schepen
voor het vervoer van Amerikaanse troepen en oorlogsbenodigdheden naar het
front en maakten die wens onderdeel van afspraken over graanhandel.
Het conflict sluimerde al geruime tijd voordat het uitmondde in de
confiscatie van de Nederlandse handelsvloot in geallieerde wateren.-" Het lijkt
erop dat Loudon hierin dacht te kunnen opereren zoals hij altijd had gedaan:
door lange onderhandelingen een oplossing vinden die naar de tegenpartij als
neutraal viel uit te leggen om zo de gelijke afstand tot de oorlogvoerenden te
bewaren. Naar analogie van zijn handelen in het telegraafembargo probeerde
hij nu een voorschot van loo.ooo ton graan van de Amerikanen te krijgen.^"^ De
geallieerden lieten op i6 maart 1918 weten het voorschot te willen leveren op
voorwaarde dat de schepen ook in 'gevaarlijk gebied' zouden varen.^'
De premier stelde zich strikter en principiëler op dan Loudon toen de
geallieerden Nederland op 16 maart met deze laatste voorwaarde kwamen. Waar
Loudon verder dacht te kunnen onderhandelen, trok Cort van der Linden een
duidelijke lijn. Loudon moest zich schikken in het voorstel van de premier, dat
stelde dat de schepen geen troepen en militair materieel mochten vervoeren en
niet in het gevaarlijke gebied mochten varen.-'''
Loudon moest dit voorstel twee dagen later in de Tweede Kamer verdedigen.
Dit kostte hem duidelijk moeite: waren de kamerleden eerst alleen verbolgen omdat
Loudon hen niet bij het besluitvormingsproces betrok, nu kwamen voor het
eerst ook duidelijke inhoudelijke meningsverschillen aan het licht.-''' Uit de
geheimhouding van de minister bleek volgens het liberale Kamerlid Alexander
Frederik Lohman een minachting voor het volk.'° Later in het debat zei de sociaaldemocratische voorman Pieter Jelles Troelstra iets bijzonders. Volgens hem deelden
velen de verwachting dat het kabinet er na de verkiezingen niet meer zou zitten,
maar dit gold niet voor Loudon 'in wien wij tot nog toe hebben gewaardeerd een
koel hoofd en een sobere, bij alle matiging toch krachtige wijze van optreden'.''
Twee dagen later, toen Loudon de Kamer van repliek diende, moest hij door
het stof." Zijn inea culpa ging echter niet van ganser harte. Loudon bleef ervan
overtuigd dat hij er goed aan deed de Kamer niet te veel in de besluitvorming
te betrekken. 'De regeering heeft verder te zien dan het volk, verder ook dan
de meest verlichte volksvertegenwoordiger.''" Toen de geallieerden op 20 maart
daadwerkelijk overgingen tot de confiscatie van de Nederlandse handelsvloot,
was het Cort van der Linden die de Kamer toesprak. Loudons bijdrage bestond
'wegens een kleine ongesteldheid' slechts uit twee brieven waarin mededeling
werd gedaan van wat in Nederland bekend kwam te staan als de 'schepenroof.''-'
226
Het krediet verspeeld: Loudons antwoord op de Duitse eisen
Duitsland zocht forse compensatie van Nederland voor het voordeel dat de
geallieerden met de confiscatie ten deel viel. De op dat moment oppermachtige
Duitse generaal Ludendorff eiste onder meer het transport van troepen en
legermaterieel over Nederlandse spoorwegen en geen belemmeringen in de
doorvoer, inclusief die van zand en grind." Rosen, de nieuwe Duitse gezant te
Den Haag, waarschuwde zijn ministerie dat militair transport over Nederlands
grondgebied voor Nederland een casus belli zou zijn."^
Den Hertog schuift Cort van der Linden naar voren als degene die de crisis
oploste. Loudon betoonde zich volgens hem onbuigzaam en nam de oorlogsdreiging
onvoldoende serieus.'^ Van Tuyll van Serooskerken gaat nog een stap verder,
Loudon zou de Duitse eisen als bluf hebben gekwalificeerd.^'* Op 5 april deed
Rosen verslag van de vorderingen van de besprekingen met Loudon. Rosen hield
serieus rekening met een weigering van Nederland in de doorvoerkwestie." In de
onderhandelingen met Loudon beargumenteerde hij dat de verdragen Duitsland
hier in het gelijk stelden, maar dat hij door de Nederlandse 'Verschleppungen,
Verzögerungen, Behinderungen und dergleichen issulorisch gemacht werde'.*""
Op 16 april schreef hij dat het er door de 'absolute Weigerung' van Loudon
op leek dat Nederland het op het uiterste liet aankomen."^' Berlijn was het niet
eens over hoe met deze weigering om te gaan. Ludendorff, gesterkt door het
succesvolle voorjaarsoffensief van het Duitse leger, zag geen probleem in een
oorlog met Nederland,'- maar Rijkskanselier Georg Graf von Hertling wilde
onder geen enkele omstandigheden een breuk.'''
Een verklaring voor de weigering van Loudon vond Rosen in het gegeven
dat de minister de Duitse eisen als 'bluf' had afgedaan, zoals Van Tuyll van
Serooskerken opmerkte.'^-' Dit leidde slechts tot meer oorlogszuchtige taal van
Ludendorff, die dreigend opmerkte dat '[Loudon] nachgeben wird, wenn wir
zeigen, dass es uns mit unseren Forderungen ernst ist'.*^' Wat Van Tuyll van
Serooskerken echter niet opmerkt, is dat Rosen zich gedwongen zag een dag later
de passage over 'bluf' te rectificeren. Die was niet toe te schrijven aan Loudon,
maar aan de Britse gezant Waker Townley.'"^
Loudon had hoe dan ook veel krediet verloren bij Rosen. Het late
compromisvoorstel, dat hij op 20 april aan Rosen deed toekomen, werd in
binnen- en buitenland overstemd door een lading kritiek op zijn langdurig
ontoegeeflijke houding. De frustratie van Rosen, die het ondanks verwoede
pogingen niet lukte Loudon van de redelijkheid van de Duitse zaak te overtuigen,
nam toe.'^^ De gezant besloot de onderhandelingen daarom over een andere boeg
te gooien. Op 23 april schreef hij dat voor verdere succesvolle onderhandelingen,
het belangrijk was 'über Loudon hinwegzugehen'."" Rosen probeerde Cort van
der Linden te bewerken, met wie beter te praten viel.
De regering besloot dat buiten troepen en legermaterieel, ook proviand
moest worden uitgesloten van toegestaan vervoer over Nederlands grondgebied.
Een nieuw voorstel langs deze lijn werd op 26 april vastgesteld en aan Duitsland
medegedeeld.'"^ Loudon was dus gedraaid op het punt van de doorvoer, dat
Skript Historisch Tijdschrift 31.4
227
nu gedeeltelijk volgens Duitse eis werd geregeld.^" Deze inschikkelijkheid
was mogelijk het gevolg van het intensieve overleg dat hij, parallel aan de
besprekingen met Duitsland, met de Ententemogendheden voerde, zo blijkt uit de
notulen van de ministerraad van een dag later."
De crisis was toen al over haar hoogtepunt heen. De Duitse keizer sprak zich
uit tegen militaire maatregelen en Gevers - vanaf 27 april door Loudon belast
met de verdere onderhandelingen nu die zijn krediet verspeeld had - deelde op 29
april mee dat 'men ons niet tot het uiterste wil drijven'."- Bovendien deelden de
Britse en Franse gezanten Loudon mede dat ze toezeggingen aan Duitsland niet
zouden interpreteren als een afwijking van de strikte neutraliteit."'
Voor Loudon was zijn aanvankelijke weigering akkoord te gaan met de Duitse
doorvoereisen vernietigend voor zijn reputatie. Rosen verloor alle vertrouwen
in de minister. Hetzelfde gevolg had de weigering voor zijn goede naam hier te
lande. Den Hertog beschrijft hoe twee kamerleden vastbesloten waren 'Loudon
te lichten'."-* In de pers ging het gerucht dat Loudon tot aftreden zou worden
gedwongen.-^ Den Hertog stelt daarom: 'Loudons houding kon slechts tot
oorlog leiden.'"'' Het is op basis van het bovenstaande een aannemelijk stelling.
Er is echter nog een andere kant: had Loudon van meet af aan toegegeven aan
de Duitse eisen, dan lag een conflict met de Entente op de loer. Middenin de
besprekingen met Duitsland deed Townley namelijk verschillende keren zijn
beklag over de doorvoer van zand en grind.^^ De stelling dat Loudon de Duitse
argumenten zag als 'bluf' is reeds ontkracht, maar ook de bewering dat Loudon
de oorlogsdreiging onvoldoende serieus nam, moet in dit licht worden herzien.
Loudon, gewend aan lange onderhandelingen waarin kleine successen
werden geboekt, werd nu voor de tweede keer in korte tijd met een groot
probleem geconfronteerd dat acuut moest worden opgelost. Net zo min als
met de veranderende houding van de Tweede Kamer wist hij zich raad met de
revolutie in de buitenlandse diplomatie.
De konvooikwestie
Waar de kiem voor de onvrede over Loudon reeds was gelegd in de schepenconfiscatie,
en de Duitse reactie daarop, betekende het Nederlandse antwoord op de
schepenroof de nekslag voor de minister. De minister van Marine, Jean Jacques
Rambonnet, wilde om Nederlands waardigheid en onafhankelijkheid te
bewijzen een militair konvooi naar Nederlands-Indië zenden"** Wilhelmina was
enthousiast over het voornemen en zag het als een geschikte tegenmaatregel
om de schepenroof snel te doen vergeten."'^ Dit bracht Loudon in een moeilijke
positie. Groot-Brittannië was namelijk vastbesloten het zelf verklaarde droit-devisité niet op te geven.*" Loudon was van mening dat problemen met de Britten
om het konvooi absoluut vermeden moesten worden, en hij kreeg de rest van
de ministers daarin mee. Dat Loudons voorzichtigheid terecht was, blijkt uit de
voorgenomen beslissing van het Britse oorlogskabinet het konvooi aan te vallen
als het uit zou varen zonder dat aan alle voorwaarden was voldaan.*'
228
Loudons voorzichtigheid stond in Wilhelmina's ogen echter opnieuw in
schril contrast met de daadkracht die zij graag in een minister zag. De koningin
vroeg Cort van der Linden Loudon haar afkeuring van Loudons beleid aan
hem kenbaar te maken, wat de premier deed tijdens de ministerraad van 26
juni. Loudon, die in slechts drie maanden tijd hard van zijn voetstuk gevallen
was, kondigde daarop zijn ontslag aan."- Dit werd door zijn collega-ministers
niet geaccepteerd, daar hij in zijn beleid de steun had van het hele kabinet met uitzondering van Posthuma en Rambonnet. Hoewel de ministers eigenlijk
gezamenlijk hun ontslag wilden aanbieden, zagen ze hier vanaf omdat de
verkiezingen toch eerstdaags gehouden werden.'*' Loudon kon zijn collegaministers zodoende op 5 juli mededelen dat het konvooi toch had kunnen
uitvaren, nadat Nederland aan alle Britse voorwaarden had voldaan.'*''
Besluit
Loudons tragiek was dat hij op de vele snelle veranderingen in binnen- en
buitenland geen passend antwoord wist te geven. Hij bleef in de eerste plaats een
diplomaat, een liberaal uit een vooraanstaande familie. Met zijn pragmatische
kijk op neutraliteitsvraagstukken, zonder het neutraliteitsbeginsel zelf in twijfel
te trekken, stond hij in een lange Nederlandse traditie.*' Uit zijn proefschrift
wordt duidelijk dat de betekenis van neutraliteit voor hem in de eerste plaats een
gelijke afstand tot de oorlogvoerende partijen betekende. 'De neutrale Staat - wij
zagen het reeds - behoort tegenover beide oorlogvoerenden volkomen dezelfde
gedragslijn te volgen; beantwoordt hij het saluut van de eenen, zijn plicht dwingt
hem, zonder onderscheid, ook dat van den ander te reciproceeren.'"'
Als minister van Buitenlandse Zaken was het zijn taak de Nederlandse
soevereiniteit te beschermen tijdens de Eerste Wereldoorlog. Gedurende de eerste
oorlogsjaren was hij hierin niet alleen succesvol, zijn optreden bracht hem ook
grote populariteit. Hij stond op goede voet met de buitenlandse gezanten, in het
kabinet was zijn beleid haast onomstreden en Kamer en de pers putten zich uit
in loftuitingen voor de door hem gevoerde politiek. Hij leek vaak goed te kunnen
inschatten hoe ver hij in het hoge spel van de oorlogvoerenden mee kon gaan en
wanneer hij moest passen.
De doorvoerkwestie bleef de gehele oorlog het meest gevoelige
onderhandelingspunt. Voor Groot-Brittannië was Nederland de zwakke plek in
de blokkade, voor Duitsland 'de luchtpijp' waarmee het effect van die blokkade
kon worden verkleind. Loudons tactiek om conflicten 'slepend' te houden had
aan het eind van de oorlog juist een tegengesteld effect. De vernedering van
Nederland in de schepenroof werd beschouwd als het onvermogen van Loudon
een halt toe te roepen aan de steeds grotere druk die de oorlogvoerenden
Nederland oplegden. Volgens Cees Fasseur, biograaf van koningin Wilhelmina,
was de 'schepenroof' de volgende in een lange reeks vernederingen voor
Loudon."^ Zoals dit onderzoek duidelijk heeft gemaakt, was het veeleer de eerste
en in feite handelde de minister niet anders dan voorheen.
Skript Historisch Tijdschrift 31.4
22Cf
De gelijke afstand tussen de oorlogvoerenden, door Loudon zo voorzichtig
bewaard tot 1918, was er echter niet meer na de schepenroof. Met de zand- en
grindkwestie en de kritiek op zijn voorzichtige houding in de schepenroof nog
vers in het geheugen, stelde hij zich terughoudend tegenover Duitsland op, met
een dramatische afname van waardering tot gevolg.
Loudons interpretatie en uitvoering van de Nederlandse neutraliteit werd, in
tegenstelling tot de visie van onder meer Moeyes, wel degelijk gekenmerkt werd
door een zekere 'plooibaarheid'. Opvallend is dat juist Moeyes bij zijn beoordeling
van Loudon zo weinig aandacht besteedt aan de moeilijke omstandigheden van de
oorlog, terwijl hij dit wat betreft Bosboom in een artikel over deze minister wel doe t.***
Loudons neutraliteitspolitiek is zeker niet 'angstvallig' te noemen, zoals Fasseur doet.
Loudon was nu en dan zelfs te strikt, zoals in de Duitse reactie op de schepenroof.
Het is echter wel mogeHjk zijn neutraliteitspolitiek als 'strikt' te karakteriseren,
zolang die striktheid maar wordt gezien als het bewaren van een gelijke afstand
tot de oorlogvoerenden. Enerzijds was hij dus een pragmatische diplomaat, die
lange tijd succesvol opereerde in zeer moeilijke omstandigheden. Loudon was
anderzijds ook een standvastig minister, die niet in staat bleek om de ontstane
schade met de oorlogvoerenden in 1918 te herstellen en de situatie weer naar zijn
hand te zetten.
Troelstra's voorspelling was dus slechts gedeeltelijk juist geweest. Het
kabinet Van der Linden kon inderdaad niet terugkomen na de verkiezingen.
Hetzelfde gold alleen ook voor Loudon. Hij had zich niet slechts tegenover de
Kamer onverzoenbaar opgesteld en het vertrouwen van de gezanten verloren,
maar ook had hij Wilhelmina van hem vervreemd. Het ministerie was in haar
ogen 'uitsluitend op vrede gericht', en dit was aan Loudon te wijten."' Dagblad
Het Volk, dat de minister overigens lang zou blijven steunen, bevroedde al in
maart 1918 hoe de carrière van de minister zou eindigen: als 'een povere aftocht,
na een offensief, zo geweldig begonnen'.'"
230
Noten
' J. Loudon, De drie regelen van het tractaat
van Washington (1871) (Leiden 1890) 37.
Dit artitcel had niet tot stand kunnen komen
zonder de toegewijde doch kritische begeleiding van dr. J. van Zanten en drs. S.F.
Kruizinga, waarvoor ik hen hartelijk wil
bedanken. Eventuele onvolkomenheden
vallen vanzelfsprekend geheel onder mijn
verantwoordelijkheid.
- H.P. van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World Warl. Espionage, Diplomacy
and Survival (Leiden en Boston 2001) 5.
' P. Moeyes, Buiten schot. Nederland tijdens de
Eerste Wereldoorlog (Amsterdam 2001) 212.
•* R. van Vuurde, 'Laveren en schipperen achter
een facade van legalisme. John Loudon
{i<)iyJc)iS)', Jaarboek Ministerie van
Buitenlandse Zaken (1999) 69-81, aldaar 73.
' J. Den Hertog, Cort van der Linden: ministerpresident in oorlogstijd. Een politieke
biografie (Amsterdam 2007) 443.
'' C. van VoUenhoven, De eendracht van het
land (5'' druk; Den Haag 1935) 10.
' Handelingen van de Staten-Generaal 18141940, Algemeen Rijksarchief (ARA) Den Haag,
toegangsnummer 2.02.21.10. inv. nr. 427.
" Loudon, De drie regelen, 29.
'' Van Vuurde, 7o/7« Loudon 70; Moeyes,
Buiten Schot, 212.
'° 'Mijns inziens moet de deur open of dicht:
men behoort oi geheel te breken met het
begrip contrabande, of het streng door te
voeren en den handel in die artikelen absoluut
te verbieden. In de prakrijk - n.l. om moeilijkheden te voorkomen - verdient het eerste
de voorkeur.' Loudon, De drie regelen, 40.
" Loudon, De drie regelen, 47.
'- De regering te Batavia verbood het de
Nederlandse marine tijdens de Amerikaanse
Burgeroorlog hun schepen te salueren naar
Geconfedereerde Staten, want dit zou een
erkenning van de zuidelijke staten impliceren.
'Naar mijn bescheiden meening was de Raad
van Indië in het ongelijk', stelde Loudon.
Niet alleen hanteerde Nederland zo verschilSkript Historisch Tijdschrift "^1.4
lende standaarden voor de oorlogvoerenden,
de hoffelijkheid vorderde volgens hem dat
een groet beantwoord werd. Ibidem, 54.
" J. Keegan, The First World War (Londen
1998) 3.
'• • Keegan, The First World War, ^s-yy.
" Een uitgebreide beschrijving van het
handelen van de Nederlandse regering eind
juli-begin augustus onder meer in: M.
Abbenhuis, The Art of Staying Neutral.
The Netherlands in the First World War,
11)14-1^18 (Amsterdam 2006) 61-76.
"' Van Tuyll van Serooskerken, The
Netherlands and World War I, 57.
'" W. Deeters, 'Rondom Eems en Dollard.
Geschiedenis van de vastlegging van de
grens tussen Noordwest-Duitsland en
Noordoost-Nederland', De Nederlanden
extra muros: Jaarboek (2002) 161-186.
'" Archief John Loudon, ARA Den Haag,
toegangsnr 2.21.205.37, collectie 525, inv. nr. 9.
"' 'Hij [Kriege] zeide my, dat hy zyn uiterste
best gedaan had om eene absolute weigering
te vermyden, die natuurlijk ten gevolge zou
hebben gehad het afbreken van deze
besprekingen, en vervolgens de amtelyke
indiening by Harer Majesteits Regeering
van het Duitsche Denkschrift als motiveering
der verklaring, dat de Eems of een deel
daarvan nooit onder Nederlandsche
souvereiniteit had gestaan. Met andere
woorden het "fait accompli".' Archief
John Loudon, ARA Den Haag, toegangsnr
2.21.205.37, collectie 525, inv. nr. 9.
-° Notulen van de Ministerraad 1914, ARA
Den Haag, toegangsnr. 2.02.05.02, inv. nr. 134.
'' H. Pruntel, Bereiken wat mogelijk is. Besluitvorming in de Brits-Nederlandse betrekkingen i<)i4-ii)i6 (Enschede 1994) 221-222.
" Den Hertog, Cort van der Linden, 439.
" C. Smit, Bescheiden betreffende de
buitenlandse politiek van Nederland
1848-1919. Derde periode, 1914-/917,
('s-Gravenhage 1962 ) deel IV: 43-44.
^ -t Smit, Bescheiden IV, 48-49.
"•'^Ibidem, 52..
*' Ibidem, 69.
'" De Tutowöa was een Nederlands passagiersschip dat werd getorpedeerd door Duitsland,
hoewel Berlijn dit altijd ontkende. De
torpedering had een grote impact in Nederland,
Van Tuyll van Serooskerken spreekt zelfs van
'a national shock': Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War i,159.
-"
"'
'°
"
'"
"
Moeyes, Buiten schot, 139-14Z.
Smit, Bescheiden IV, 536.
Moeyes, Buiten schot, 139.
Ibidem, 139-142.
Den Hertog, Cort van der Linden, 477-480.
Ibidem, 479.
'nous considérons éventualité qu'il prévoit
de la plus haute improbabilité, parceque nos
renseignements ne confirment nullement
qu'un débarquement britannique sur nos
cótes serait projeté et aussi parceque region
rive gauche Escaut est inaccessible a forces
quelque peu considerables' als geciteerd
in Smit, Bescheiden IV, 536-537.
'' 'I'administration militaire allemande ne
pourrait hésiter prendre routes les mesures
que la situation comporterait, en cas
extreme même a (atteinte?) notre neutralité'.
Smit, Bescheiden IV, 536.
•'' Hij schreef aan Gevers: 'Tachez décrouvir
si on cherche prétexte pour occupation d'une
partie de notre cóte.' Geciticeerd in:
Smit, Bescheiden IV, 537.
" Smit, Bescheiden IV, 255.
'* Bijvoorbeeld: Den Hertog, Cort van der
Linden, 625.
''' Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse
politiek van Nederland 1848-1<) [9. Derde
periode, i<)iy-i')i<) ('s-Gravenhage 1964)
deel V: 351.
*° Ibidem.
••' De Marees van Swinderen schrijft op 9
februari 1918: 'Lord Robert zeide mij dat
hij bereid was "as a proof of good will" het
embargo op te heffen en ik heb toen met
bekwamen spoed aan het onderhoud een
einde gemaakt, teneinde het gevaar voor
verdere discussies af te snijden.' Een dag
232
later wordt dit door Groot-Brittannië
schriftelijk bevestigd: Smit, Bescheiden V,
381. Moeyes suggereert dat aan de opheffing
van het embargo iets heel anders debet was:
het feit dat in de voorjaarsoffensieven van
de Britten in april 1917 in veroverde Duitse
bunkers Nederlands zand en grind werd
gevonden. De correspondentie bewijst dat het
embargo al eerder werd opgeheven en dat
dit veeleer aan de inspanningen van Loudon
en De Marees van Swinderen te danken was,
dan aan Britse offensieven die op dat
moment nog niet hadden plaatsgevonden.
•>- Als geciteerd door Frey, Der Erste Weldkrieg
und die Niederlande, 255. Oppenheimer,
de Britse handelsattaché in Den Haag, hield
Loudon zelfs verantwoordelijk voor'the
loss of more British lives than the activities
of any other Dutchman in history', als geciteerd door Van Tuyll van Serooskerken,
The Netherlands and World War ƒ, 214.
•" Abbenhuis, The Art of Staying Neutral, 132-134.
-'•' Na maart 1918 waren er serieuze tekorten.
Het broodrantsoen was 300 gram per dag
per persoon, thee, koffie en vlees waren heel
slecht verkrijgbaai; Van Tuyll van Serooskerken,
The Netherlands and World War I, 179.
••' Abbenhuis, The Art of Staying Neutral, 132.
^' Frey, Der Erste Weltkrieg und die
Niederlande 269.
••" Den Hertog, Cort van der Linden, 632.
'Gevaarlijk gebied' was het gebied (op zee)
dat door een van de oorlogvoerenden tot
oorlogsgebied verklaard was.
•''' Ibidem, 633.
^" Handelingen van de Tweede Kamer der
Sta ten-Generaal 1814-1940, ARA Den Haag,
toegangsnummer 2.02.21.01, inv. nr. 480.
'° Ibidem.
5' Handelingen van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal 1814-1940, ARA Den Haag,
toegangsnummer 2.02.21.01, inv. nr. 480.
'' 'Wat ik echter wel had kunnen doen en
wat ik mij zelf verwijt niet gedaan te hebben,
is een voorafgaande vertrouwelijke
gedachtewisseling te vragen met de hoofden
der fracties...Mocht zich in het vervolg een
soortgelijk geval voordoen dan zal ik den
thans gegeven wenk niet vergeten.' Handelingen
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
1814-1940, ARA Den Haag, toegangsnr.
2.02.21.01, inv. nr. 480.
" Ibidem.
^^ Handelingen van de Tweede Kamer der StatenGeneraal 1814-1940, ARA Den Haag,
toegangsnr. 2.02.21.01, inv. nr. 480. Die
'kleine ongesteldheid' verhinderde hem
overigens niet in de Eerste Kamer te verschijnen.
" Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse
politiek van Nederland, 184^-1979: derde
periode, i8<)<)-i<)i<) VIII, Buitenlandse bronnen
1917-1919 ('s-Gravenhage 1974) deel VIH: 130.
'* Bericht van Rosen aan het Auswartige Amt
op 22 maart 1918, Smit, Bescheiden VUI, 131.
'" Den Hertog, Cort van der Linden, 644-652.
Den Hertog laat zien welke ergernissen over
de geheime diplomatie van Loudon leefden,
omdat Loudon het oorlogsgevaar niet zou zien.
'" *' Van Tuyll van Serooskerken, The
Netherlands and World War I, 211.
'•' Smit, Bescheiden VIII, 138-141.
'° Ibidem, 146-148.
*" Ibidem, 138-141.
" Om de onderhandelingen te bespoedigen,
verplaatste hij zelfs twee divisies naar Gent.
Berichten van Ludendorff aan de legatiesecretaris van het grote hoofdkwartier op 18
en 20 april 1918. Smit, Bescheiden VUI, 154.
•* Ibidem.
'•• Ibidem, 155.
'" Ibidem, 156.
"' Ibidem, 158.
'" Ibidem, 157.
'*'* Ibidem, 160.
'' Notulen van de ministerraad 1918, ARA Den
Haag, toegangsnr 2.02.05.02, inv. nr. 138.
° Smit, Bescheiden VIII, 164.
" In de notulen meldt Loudon dat hij ook met
de gezanten van de Ententemogendheden
in continu overleg staat. Notulen van de
ministerraad 1918, ARA Den Haag,
toegangsnummer 2.02.05.02, inv. nr. 138.
- Smit, Bescheiden V, 489.
' Ibidem, 490-491. Loudon schrijft hier in een
Stript Historisch Tijdschrift }i.4
optekening dat Allizé en Townley de situatie
van Nederland 'volkomen begrepen en
hunnerzijds het mogelijke wilden doen ter
vermijding van een gewapend conflict tusschen
Nederland en Duitsland, en derhalve geen
bezwaar wilden maken tegen de beslissing
der Nederlandsche regeering om aan de
Duitsche verlangens tegemoet te komen in
de mate hun door mij medegedeeld.'
'^ Den Hertog, Cort van der Linden, 6^J. De
betrokken Kamerleden waren Lohman
en Van der Voort van Zijp.
"' Bijvoorbeeld: LTet Centrum, 29 april 1918.
'* Den Hertog, Cor^ van der Linden, 642.
'^ Bijvoorbeeld op 21 maart een dag na de
schepenroof en op 17 april, zie: Smit,
Bescheiden V, 433 en 456.
"* Bijvoorbeeld: Van Tuyll van Serooskerken,
The Netherlands and World War I, 209.
"•' Fasseur, Wilhelmina, 527.
''° Het Verenigd Koninkrijk behield zich het
recht voor alle schepen op zee te doorzoeken.
*' Den Hertog, Cort van der Linden, 66J.
*- Notulen van de ministerraad 27 juni 1918,
ARA Den Haag, to^angsru: 2.02.05.02, inv. nn 138.
*' Brief van Cort van der Linden aan
Wilhelmina, als bijlage bij de Notulen van de
ministerraad 27 juni 1918, ARA Den Haag,
toegangsnrr 2.02.05.02, inv. nr. 138.
"^ Notulen van de ministerraad 5 juli 1918, ARA
Den Haag, toegangsnt 2.02.05.02, inv. nr 138.
*' Voor deze traditie, zie onder meer: M.
Kuitenbrouwer, Nederland en de opkomst
van het moderne imperialisme. Koloniën en
buitenlandse politiek iSyo-i^Joz (Amsterdam
1985); D. Hellema, Neutraliteit en vrijhandel.
De geschiedenis van de Nederlandse
buitenlandse betrekkingen (Utrecht 2001).
* '• Loudon, LTet Tractaat van Washington, 55.
*" Easseur, De Jonge koningin, 525.
** R Moeyes, 'Minister in oorlog: Nicolaas
Bosboom (1855-1937)', Wankel evenwicht:
neutraal Nederland en de Eerste
Wereldoorlog (2007) 117-143.
"' Easseur, Wilhelmina, 525.
•>° LTet Volk, 22 maart 1918.
^33