De argumentatie voor het invoeren van de overgangsbepalingen

De argumentatie voor het
invoeren van de
overgangsbepalingen inzake
het vrij verkeer van
werknemers voor de nieuwe
EU-lidstaten van 2004
Bachelor Thesis Anne Alblas
Onderzoeksseminar III-C
2014
Anne Roos Alblas
3835375
Taal- en Cultuurstudies
Politieke geschiedenis en internationale betrekkingen
Onderzoeksseminar III-C
o.b.v. Dr. Mathieu Segers
Studiejaar: 2013-2014
1 Juli 2014
Bachelor thesis:
De argumentatie voor het invoeren van de overgangsbepalingen inzake het vrij verkeer van
werknemers voor de nieuwe EU-lidstaten van 2004
Aantal woorden: 13000
1
Inhoudsopgave


Titel:
Pagina:
Inleiding
3
o
5
Methode en indeling
Hoofdstuk 1: De toetreding van de nieuwe lidstaten en de invoering van de
7
Overgangsmaatregelen (2004)


o
Nederland
8
o
Verenigd Koninkrijk
11
o
Duitsland:
13
Hoofdstuk 2: Fase twee van de overgangsmaatregelen (2007)
15
o
Nederland
16
o
Verenigd Koninkrijk
18
o
Duitsland
21
Hoofdstuk 3: Het einde van de overgangsperiode (2011)
23
o
Nederland
24
o
Verenigd Koninkrijk
27
o
Duitsland
28

Conclusie

Bibliografie
34

Afkortingen
38

Bijlage: Tabel argumentatie
39

Bijlage: Review thesis Patrick Noordoven
42
31
2
Inleiding
Tien jaar geleden, op 1 mei 2004, traden tien Midden- en Oost-Europese landen toe tot de Europese
Unie (EU). In de geschiedenis van de EU waren er niet eerder zoveel landen tegelijk toegetreden en
een dergelijke uitbreiding zal in de toekomst van de Unie hoogst waarschijnlijk ook niet meer worden
geëvenaard. Het is dan ook logisch dat deze toetreding gepaard ging met lange onderhandelingen over
de mogelijke gevolgen. Zelfs nu nog, tien jaar later, bereiken onderwerpen omtrent deze toetreding
nog regelmatig de voorpagina’s van de Europese kranten; ‘Deutschland profitiert von Zuwanderung
aus Osteuropa’ 1 , ‘Koalition geht im Eiltempo gegen Sozialmissbrauch vor’ 2 , ‘Labour MPs urge
leadership to curb free movement within EU’3, ‘Sluiten van grenzen kost banen’4, ‘Asscher wil aanpak
vrij verkeer van werknemers binnen de EU’5. Dit vrij verkeer van werknemers is één van de lastigste
discussiepunten geweest gedurende de onderhandelingen. Door de grote economische en
maatschappelijke verschillen tussen de nieuwe en oude Europese lidstaten, heerste er veel onzekerheid
over de impact van vrij verkeer van werknemers. Inmiddels is het vrij verkeer van werknemers
ingevoerd voor alle nieuwe lidstaten uit 2004 en hebben alle mensen uit deze landen het recht om in de
hele Europese Unie te werken. Dit recht was echter niet direct vanzelfsprekend bij aanvang van hun
Europees Lidmaatschap.
Het vrij verkeer van werknemers is één van de fundamenten van de Europese interne markt. Bij de
toetreding van de 10 nieuwe EU-lidstaten (EU-10) in 2005, namelijk Cyprus, Estland, Hongarije,
Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië, lag dit echter anders.6 Cyprus en
Malta kregen direct bij toetreding in 2004 recht op alle vier de EU-vrijheden (vrij verkeer van
diensten, goederen, personen en kapitaal). Voor de overige acht lidstaten (EU-8) uit Midden- en OostEuropa werd echter besloten dat er een overgangsperiode zou worden ingesteld. Voor een periode van
zeven jaar mochten de vijftien ‘oude EU-lidstaten’ (EU-15) beperkingen opleggen op het vrij verkeer
van werknemers uit de EU-8. 7 Door de EU-15 de mogelijkheid te geven deze beperkingen op te
leggen, werd er in principe gebroken met één van de fundamenten van de EU. Wat lag er achter deze
beslissing?
1
ZDF Heute, ‘Deutschland profitiert von Zuwanderung aus Osteuropa’, 9 mei 2014.
Zeit, ‘Koalition geht im Eiltempo gegen Sozialmissbrauch vor’, 9 mei 2014.
3
The Guardian, ‘Labour MPs urge leadership to curb free movement within EU’, 31 mei 2014.
4
De Telegraaf, ‘Sluiten van grenzen kost banen’, 15 februari 2014.
5
NRC, ‘Asscher wil aanpak vrij verkeer van werknemrs binnen de EU’, 17 augustus 2013.
6
Europa.eu, ‘Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, EEG-Verdrag –
oorspronkelijke tekst (niet-geconsolideerde versie)’(versie 26 oktober 2010),
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_nl.html, (20 mei 2014).
7
EURES, ‘1 mei: overgangsmaatregelen voor de EU vervallen’,
https://ec.europa.eu/eures/main.jsp?lang=nl&catId=9643&myCatId=9643&parentId=20&acro=news&function=
newsOnPortal, (21 mei 2014).
2
3
Volgens socioloog Van Houtum, professor aan de Radboud Universiteit Nijmegen, zou de uitbreiding
van de EU symbool zijn komen de staan voor het verlies van soevereiniteit, welvaart en identiteit.8
Een trend die ook nu weer sterk zichtbaar is. Bij de afgelopen Europese verkiezingen (mei 2014) was
er in grote delen van Europa namelijk grote winst bij de Eurosceptische partijen. ‘Deze partijen voeren
een anti-Europa politiek en willen de nationale identiteit van de lidstaten beschermen tegen
migratiestromen; ‘de geschiedenis, tradities en cultuur van het vaderland geven mensen een identiteit
en zelfvertrouwen. Grootschaligheid is anoniem en voedt het wantrouwen van de burger jegens de
overheid. Daarom moet de natiestaat soeverein blijven’, aldus de site Europa.nu over Eurosceptische
partijen.9 Is dit dan de reden waarom de nieuwe EU-landen in eerste instantie werden buitengesloten
van het vrij verkeer van werknemers, ter bescherming van de nationale soevereiniteit en identiteit?
Volgens de socioloog Sciortino, professor aan de Universiteit van Trento (Italië) is dit inderdaad het
geval. Sciortino stelt dat migratiebeleid in de laatste decennia een irrationeel karakter heeft gekregen.
Migratiebeleid zou voorheen worden opgesteld vanuit economische beweegredenen waarbij
realistische, rationeel ervaren dreigingen eventueel zouden leiden tot een restrictief migratiebeleid. In
de laatste jaren wordt er volgens Sciortino echter een restrictief migratiebeleid gevoerd op basis van de
bescherming van de nationale identiteit. 10 Op de manier wordt er beleid gevoerd vanuit ervaren,
irrationele, culturele dreiging in plaats van realistische economische dreiging.
Volgens de socioloog Castles, professor aan de Universiteit van Sidney, is het voeren van
argumentatie op basis van de nationale identiteit slechts een teken van ‘hidden agenda’s in migration
policy’.11 Bij het opstellen van migratiebeleid dient er rekening te worden gehouden met uiteenlopende
belangenpartijen. Door de kracht van nationalisme en racisme onder het volk wekken politici volgens
Castles vaak de indruk dat zij beleid voeren tegen immigratie ter bescherming van de nationale
identiteit. Dit zou dan echter kunnen leiden tot een retorische anti-immigratiepolitiek, terwijl er in feite
beleid wordt gevoerd om de immigratie te vergroten aangezien dit economisch voordeliger zou zijn.
Met dit pro-immigratiebeleid zouden politici de andere belangengroepen, de grote bedrijven,
tegemoetkomen, met andere woorden; migratiebeleid omwille van de economie en ter bescherming
van de interne markt van Europa.12 Met andere woorden; hoewel politici het tegenover het volk soms
doen lijken alsof zij beleid voeren op basis van culturele argumentatie, is de argumentatie in feite altijd
rationeel en economisch van aard, gebaseerd op wel of geen realistische (economische) dreiging.
8
Houtum, H. Van, ‘Naar een systeem van open grenzen’, Geografie (Okt. 2005) p.6-7.
Europa Nu, ‘Euroscepsis’, http://www.europa-nu.nl/id/vidwkj9xm5lk/euroscepsis, (21 mei 2014).
10
Sciortino, G. ‘Toward a political sociology of entry policies: conceptual problems and theoretical proposals’,
Journal of Ethnic and Migration Studies Vol. 26, No. 2, 2000. P. 223.
11
Castles, S. ‘Why Migration Policies Fail’ Ethnic and Racial Studies Vol. 27, No. 2, 2004, p.214.
12
Castles, S. ‘Why Migration Policies Fail’ Ethnic and Racial Studies Vol. 27, No. 2, 2004, p.214.
9
4
Deze splitsing tussen rationele (economische) argumentatie, gebaseerd op realistische dreiging en
irrationele (culturele) argumentatie, gebaseerd op ervaren dreiging, vormt het fundament van deze
thesis. Welke argumenten waren doorslaggevend in het debat over het Europese migratiebeleid in de
periode van 2004 tot 2011 betreffende de overgangsmaatregelen voor het vrij verkeer van werknemers
voor de EU-8?
Methode en indeling
Om deze vraag te beantwoorden zal ik gaan kijken naar wat er hierover is gezegd in de Europese
Commissie en het Europees Parlement gedurende de onderhandelingen. Daarnaast zal ik de
standpunten van drie verschillende EU-lidstaten analyseren. In de eerste plaats Duitsland, kenmerkend
voor een gesloten houding jegens arbeidsmigranten uit nieuwe EU-lidstaten, dan het Verenigd
Koninkrijk, kenmerkend voor een open houding jegens arbeidsmigranten uit nieuwe EU-lidstaten en
als laatste Nederland, die het beleid sterk liet afhangen van de omliggende landen. Deze standpunten
zal ik gaan onderzoeken door voornamelijk primaire bronnen, zoals Kamerverslagen en
beleidsadviezen, te bestuderen. Dit onderzoek omvat enkel de vraag omtrent het vrij verkeer van
werknemers, het vrij verkeer van ‘niet-actieve personen’ (studenten, toeristen, familiemigratie) wordt
niet besproken.
In het eerste hoofdstuk wordt de beslissing tot eventuele beperkingen op het vrij verkeer van
werknemers in 2004 besproken. Hierbij zal ik eerst de algemene beslissingen van de EU bespreken;
waarom gaf de EU lidstaten de mogelijkheid om beperkingen op te leggen? Hoe was de economische
situatie in 2004? Hoe verliepen de onderhandelingen omtrent de toetreding van de EU-8? Na een
algemeen subhoofdstuk zal ik de drie landen; Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, apart
behandelen. Hoe kwamen deze landen tot de beslissing wel of geen beperkingen op te leggen?
In het tweede hoofdstuk wordt het jaar 2007 besproken. In 2007 ging de tweede fase van de
overgangsperiode in, waarin veel lidstaten van de EU-15 de beperkingen afschaften. Wat werd
hierover gezegd in Brussel? Werd er gepleit voor of tegen open grenzen? Wat bewoog de lidstaten
ertoe om de beperkingen wel of niet op te heffen? In hoeverre had de arbeidsmigratie uit de EU-8 de
nationale economieën van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland tot dan toe beïnvloed en
hoe was de publieke opinie in deze landen omtrent de arbeidsmigratie uit de Midden- en Oost-Europa
(MOE-landen)?
In het derde hoofdstuk zal ik de eindfase van de overgangsperiode bespreken; 2011. In hoeverre zijn
de eventuele beperkingen succesvol geweest, hoe evalueerde politici achteraf de beslissingen voor de
wel of niet opgelegde beperkingen? Heeft de arbeidsmigratie uit de MOE-landen effect gehad op de
5
nationale economieën van Nederland, het Verenigd Koninkrijk of Duitsland, of misschien alleen op de
publieke opinie over migratie?
De gevoerde argumenten zal ik plaatsen in een tabel (zie bijlage) om zo duidelijk te kunnen zien welke
argumenten het meest gebruikt werden. Door te kijken wat voor argumentatie er werd gevoerd en welk
beleid hier uiteindelijk uit is gekomen, hoop ik antwoord te kunnen geven op de vraag of het beleid is
gevoerd op basis van rationele economische, of irrationele culturele argumenten.
6
Hoofdstuk 1:
De toetreding van de nieuwe lidstaten en de invoering van de overgangsmaatregelen (2004)
In 2004 traden tien Midden-en Oost-Europese landen toe tot de EU: Cyprus, Estland, Letland,
Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije, en Tsjechië. Deze zogenaamde EU-10 trad toe aan een
Europa van op dat moment vijftien lidstaten: België, Nederland, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk,
Italië, Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Spanje, Portugal, Finland, Zweden
en Oostenrijk (de EU-15). Aan de toetreding van de EU-10 ging een lange weg vooraf. De tien landen
hadden een aanvraag ingediend tussen 1987 en 1996 en hierop volgde een lange tijd van
onderhandelingen. Een groot hekelpunt was het recht op vrij verkeer van werknemers van de nieuwe
EU-10 naar de EU-15. In een statement van 2000 onderstreepte de Europese Commissie; ‘The
political and practical importance of this area of the “acquis” and notes that there are sensitivities over
the issue of mobility of workers.’13 Al snel werd besloten dat deze onzekerheid niet gold voor de
landen Cyprus en Malta. Deze zouden per ingang van de toetreding direct recht hebben op volledig
vrij werknemersverkeer. De onderhandelingen zette zich voort over de overige 8 nieuwe lidstaten (de
EU-8).
Bij het beslissen over de kwestie of de EU de lidstaten wel of niet de mogelijkheid moest bieden om
beperkingen op te leggen voor het vrij verkeer van werknemers, kwamen verschillende zaken kijken.
In de onderhandelingen hierover werden vier opties besproken. De eerste optie was het open gooien
van de grenzen tussen de EU-15 en de EU-8 waardoor er dus ook sprake zou zijn van volledig vrij
verkeer van werknemers. De tweede optie hield in dat het vrij verkeer van werknemers in principe
werd ingevoerd, maar dat lidstaten de mogelijkheid werd geboden om eventuele beperkingen op te
leggen indien de nationale arbeidsmarkt onder druk zou komen te staan. De derde mogelijkheid was
een flexibel systeem van overgangsafspraken. Hierbij zou er een bepaalde tijdsperiode ingevoerd
worden voor het vrij verkeer van werknemers. De vierde optie was het instellen van een quotasysteem,
waarbij er een EU-quota, een nationaal quota en een regionaal quota ingevoerd zou worden. De vijfde
optie was algehele status-quo waarbij het lidmaatschap van de EU geen invloed zou hebben op het vrij
verkeer van werknemers voor de EU-8.14 Dit zou betekenen dat de nieuwe EU-lidstaten op het gebied
van vrij verkeer van werknemers door de EU-15 behandeld zouden worden als zogenaamde ‘derde
landen’, landen die niet lid zijn van de EU. In dit geval zouden werknemers uit de MOE-landen alleen
in de andere lidstaten kunnen werken indien er bilaterale afspraken zouden zijn op dit gebied.
In de keuze van de Europese Commissie (EC) voor één van de vier opties kwamen verschillende
argumenten aan bod. In de informatienota van de EC betreffende het vrij verkeer van werknemers in
13
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.6
14
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.18.
7
de context van de EU-uitbreiding, werden onder andere de voordelen van arbeidsmigratie voor de EU15 besproken. Door de vergrijzing in de Europese landen ontstonden er gaten op de arbeidsmarkt.
Deze gaten konden mede worden opgelost door arbeidsmigratie. Hoewel de EU-8 ook kampte met
problemen omtrent vergrijzing van de samenleving, werd er van deze samenlevingen verwacht dat zij
op korte termijn de meeste kans hadden op een significante groei in de populatie tussen de 20 en 35
jaar, aldus een economisch rapport van de Europese Commissie uit 2001.15
De Europese Commissie stelde dat de economische effecten van de uitbreiding van de EU beperkt
zouden blijven voor de EU-15, zelfs wanneer er sprake zou zijn van volledig vrij verkeer van
werknemers. In sommige gebieden zouden er wel significante stijgingen zijn van het aantal
arbeidsmigranten, maar dit zou voornamelijk op korte termijn zijn. De Europese Commissie was dus
niet zo zeer angstig voor de economische effecten van het wel of niet geven van de mogelijkheid aan
EU-lidstaten om beperkingen op te leggen. Wel diende men rekening te houden met de verwachtingen
van de mensen uit de EU-8, benadrukte de EC. De bevolking van deze nieuwe lidstaten had zich
voorbereid op het recht om in de hele EU te mogen werken, een beperking op deze vrijheid zou een
teleurstelling in de EU betekenen. Anderzijds was de bevolking uit de EU-15 angstig voor massale
migratiestromen uit de nieuwe Midden- en Oost-Europese lidstaten. Indien de EU niet de
mogelijkheid zou bieden aan de lidstaten om beperkingen op te leggen, zou dit onder de bevolking
kunnen leiden tot negatieve associaties met de EU-uitbreiding.16
Lagen er dan uiteindelijk voornamelijk rationele of irrationele beweegredenen ten grondslag aan deze
beslissing van de EC? De angst voor de opkomst van eurosceptici, en dus niet de angst voor
economische gevolgen, heeft er uit eindelijk mede voor gezorgd dat de EC koos voor de tweede optie.
Hierbij was er in principe sprake van vrij verkeer van werknemers tussen de nieuwe lidstaten uit
Midden- en Oost-Europa en de oude lidstaten, maar de EU-15 waren bevoegd om voor een periode
van 7 jaar eventuele beperkingen op te leggen indien de arbeidsmigratie een negatief effect zou
hebben op de nationale economie.
Nederland
Reeds in 2001 was het voor de Europese lidstaten bekend dat zij in 2004 de mogelijkheid zouden
hebben om beperkingen op te leggen op het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten. Het
kabinet-Kok liet in 2001 echter weten dat zij van deze mogelijkheid geen gebruik zouden maken en
dat zij het vrij verkeer direct in zou voeren in 2004. Bij deze beslissing speelde de keuze van de
15
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.9.
16
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.17.
8
buurlanden een belangrijke rol. Kabinet-Kok verwachte dat ook de omliggende Europese landen geen
beperkingen op zou leggen, hierdoor zou de toestroom van arbeidsmigranten naar Nederland gering
blijven. Tevens waren de MOE-landen economisch gezien sterk in ontwikkeling, waardoor het
welvaartsverschil tussen Nederland en de EU-8 steeds minder zou worden. Op de lange termijn zou dit
betekenen dat er slechts sprake zou zijn van kleine groepen arbeidsmigranten uit Midden- en OostEuropa.17
Ook de Sociaaleconomische Raad (SER) gaf in 2001 aan voorstander te zijn van de uitbreiding van de
EU. Wel stelde de Raad dat bij de toetreding van de nieuwe landen een overgangsmaatregeling voor
het vrij verkeer van werknemers niet te voorkomen zou zijn, doch adviseerde zij de regering deze niet
langer dan vier jaar te laten duren. Langere overgangsperioden zouden volgens de Raad namelijk niet
leiden tot een substantiële daling van het aantal migranten. Tevens heeft arbeidsmigratie een
welvaartsverhogend effect op de EU als geheel. Deze algehele welvaartsverhoging gaat echter wel
gepaard met herverdeling en dit zou volgens de Raad weerstand kunnen opwekken onder de
Nederlandse bevolking. Op de langere termijn zou Nederland echter baat hebben bij een Europa
waarin alle lidstaten welvarend zijn. Als laatste stelde de SER dat de arbeidsmigratie uit de MOElanden de Nederlandse vacatureproblemen in de lage sectoren deels op zou lossen. Mede als gevolg
van vergrijzing waren en namelijk gaten komen te vallen in verschillende sectoren op de Nederlandse
arbeidsmarkt. Toch adviseerde de Raad om een overgangsperiode in te stellen om zo het vrij verkeer
van personen geleidelijk te liberaliseren om zo onzekerheden onder de Nederlandse bevolking weg te
nemen.18
Uit verschillende hoeken kwamen uiteenlopende adviezen. De Europese Commissie onderstreepte
enkel de positieve effecten op de economieën van de EU-15 en adviseerde tegen het opleggen van
beperkingen. De SER verwachte ook voornamelijk positieve effecten, maar adviseerde een tijdelijke
overgangsmaatregeling om zo eventuele onzekerheden onder de Nederlandse bevolking te kunnen
minimaliseren. De commissie Roodenberg, ingesteld vanuit de regering om onderzoek te doen naar de
gevolgen van vrij verkeer van werknemers voor de nieuw EU-lidstaten, was echter een stuk
negatiever. Roodenberg et al. verwachte dat de arbeidsmigratie een positief effect zou hebben op de
migrantengroep maar in veel mindere mate op de economieën van de ontvangende landen. De
nadelige effecten voor de Nederlandse economie zouden meevallen indien de migranten voornamelijk
jong en hoogopgeleid zouden zijn, maar indien de arbeidsmarktprestaties van de migranten ten
17
Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU-lidstaten’, (vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1), 2004, p.3.
18
Sociaaleconomische Raad, ‘Arbeidsmobiliteit in de EU’, 2001, p.87.
9
opzichte van de Nederlandse werknemers tegen zouden vallen, dan zou het vrij verkeer van
werknemers een negatief effect hebben op de Nederlandse economie.19
Ondanks de eerdere keuze van het kabinet-Kok, volgde in 2004, na een intensief politiek debat, toch
het besluit van kabinet-Balkenende 2 om in Nederland een overgangsmaatregeling in te voeren. Er
was tussen 2001 en 2004 veel veranderd. Zo hadden, tegen verwachting in, elf andere landen van de
EU-15 besloten beperkingen op te leggen door middel van een overgangsmaatregeling. Hierdoor zou
het niet invoeren van een beperking van Nederland een grote toestroom arbeidsmigranten betekenen.
Daarbij was het thema migratie een steeds vaker terugkerend thema geworden in het publiekelijk debat
waarbij de meningen van de bevolking negatiever waren geworden. Ook de economische
omstandigheden waren in 2004 minder positief dan in 2001.20
Staatssecretaris Rutte van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaf aan dat er wel degelijk keerpunten
waren aan het opleggen van de beperkingen. Dit was namelijk niet voordelig voor het wederzijds
vertrouwen tussen de EU-8 en de EU-15.21 Het volledig toelaten van de arbeidsmigranten zou een
positief signaal afgeven aan de nieuwe lidstaten, dat zij gezien zouden worden als volwaardig lid van
de EU. In een brief van Staatssecretaris Rutte aan de Tweede Kamer uit 2004 wordt echter gesteld dat
het de economische argumenten waren die uiteindelijk de doorslag gaf voor de keuze beperkingen in
te voeren op het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten.22
De Nederlandse overgangsregeling hield in dat werkgevers alleen werknemers uit de EU-8 mochten
aannemen indien deze werknemers in bezit waren van een tewerkstellingsvergunning. Een
tewerkstellingsvergunning werd alleen verschaft indien het werk dat de betreffende werknemer wilde
gaan doen niet beschikbaar was in het land van herkomst. Volgens het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid was de voornaamste reden voor deze overgangsmaatregeling de oplopende
werkloosheid in Nederland in relatie tot het risico op het verdringende effecten dat de arbeidsmigratie
zou kunnen hebben op de Nederlandse arbeidsmarkt.23
Al met al speelde bij de keuze van Nederland om de overgangsmaatregelen in te voeren de
onzekerheid voornaamste rol. De regering ging hierbij niet alleen maar mee in de onzekerheid en
angsten van het volk, ook zelf wisten ze niet wat de gevolgen zouden zijn van de uitbreiding van de
19
Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU-lidstaten’, (vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1), 2004, p.3.
20
Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU-lidstaten’, vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1, 2004.
21
Ibidem.
22
Ibidem.
23
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006, p.3.
10
EU en het vrij verkeer van werknemers. Want naast dat er onder de Nederlandse bevolking een
negatieve associatie heerste met de thema’s immigratie en integratie, was er ook zeker geen consensus
bij de adviesbureaus over of er wel of geen verdringing op de arbeidsmarkt zou ontstaan. Ondanks dat
het invoeren van de overgangsregelen dus een breuk in het vertrouwen van de EU-8 zou betekenen,
stond het vertrouwen van het Nederlandse volk voorop en koos Nederland er in 2004 voor om zeker
tot 2007 beperkingen op te leggen op het vrij verkeer van werknemers.
Het Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk was in 2004 één van de enige landen die besloot geen beperkingen te leggen
op het vrij verkeer van werknemers voor de EU-8. Arbeidsmigranten waren wel verplicht zich te
registreren als werknemers om zo te voorkomen dat er welvaarttourisme ontstond (dat migranten niet
zouden werken in het VK, maar alleen gebruik zouden maken van het sociale stelsel). Voorheen
voerde het VK een meer eurosceptisch beleid, maar in deze periode onder Tony Blair stond de
regering vooraan wat betreft de uitbreiding van de EU; ‘We recognise Britain’s and particularly the
Prime Minister’s role as the champion of EU enlargement, […], the process of enlargement of the EU
can be seen as a unifying factor rather than a divisive one’, zo stelde The House of Commons in een
statement van september 2004.24 Hoewel regeringen in andere Europese landen de angst had, dat het
direct invoeren van het vrij verkeer van werknemers een negatief effect zou hebben op de nationale
opinie jegens EU-uitbreiding, hield dit het VK niet tegen het vrij verkeer volledig te accepteren.
In de Engelse media was er namelijk wel degelijk een negatieve algemene opinie omtrent de
arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa. De kranten voorspelden een enorme golf aan
ongeschoolde of laaggeschoolde arbeiders die het gemunt zouden hebben op de Engelse welvaart en
sociale zekerheid. Daarbij kwam dat het merendeel van de bevolking van het VK überhaupt tegen de
uitbreiding van de EU in 2004 was. Gemiddeld genomen was in Europa 48 procent voorstander van de
EU-uitbreiding, in het VK was dit slechts 31 procent. 25 Volgens 60 procent van de bevolking had
migratie een slechte invloed op het land, het gemiddelde in Europa lag 6 procent lager. Ook was er in
het VK meer angst voor verdringing op de arbeidsmarkt dan in andere Europese landen (23 procent
t.o.v. 19 procent).26 Deze negatieve houding is opvallend omdat de situatie van de migranten in het
VK juist relatief goed was. De migranten gemeenschap in het VK was in 2004 hoog opgeleid. Onder
Britse migranten was lag het percentage van geschoolden 5 procent hoger dan onder de autochtonen
uit het VK. De cijfers van arbeidsparticipatie onder migranten lagen wel laag in 2004. Dit gold echter
24
House of Commons, ‘Government Concessions to Members-Designate of the EU’, Early day motion 580,
2003-2004, 2004.
25
Centraal Planbureau, ‘Bestemming Europa, Immigratie en Integratie in de Europese Unie, Europese
verkenning 2, Bijlage bij de Staat van de Europese Unie 2005’, 2005, p.11.
26
Ipsos-Public Affairs: ‘Global International Affairs Poll’, 2004, p.1-2.
11
met name voor migranten uit bijvoorbeeld India, Bangladesh en Pakistan. De arbeidsparticipatie van
Europese, blanke migranten lag bijna gelijk aan die van de autochtone bevolking van het VK.27
In een rapport van The House of Commons uit 2003 erkent de regering de angsten van de bevolking
omtrent een eventuele daling van de levensstandaard, overplaatsingen voor werknemers, het verliezen
van banen, een daling van het salaris en Oost-Europese massa-immigratie. Het rapport stelt echter dat
indien deze effecten al plaats zouden vinden, deze tijdelijk van aard zouden zijn. Daarbij werd er
verwacht dat de meeste arbeidsmigranten geschoold zouden zijn waardoor de nationale economie hier
enkel van zou profiteren.28 Zelfs indien de arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa voornamelijk
ongeschoold zouden zijn, zou dit geen negatieve effecten hebben op de economie. In 2003 waren er
namelijk veel gaten op de Engelse arbeidsmarkt in de lage sectoren. Er waren in dit jaar rond de
500.000 openstaande vacatures. De regering van het VK hoopte dat de EU-8 werknemers deze gaten
zouden opvullen. Het ging hier namelijk vooral om slecht betaalde, fysiek zware banen voor
ongeschoolde arbeiders.
Uit deze debatten volgde dus uiteindelijk de beslissing van het VK om geen beperkingen op te leggen
op het vrij verkeer van werknemers. De angst dat EU-8 migranten enkel gebruik zouden maken van de
sociale stelsel van het VK en verder op de arbeidsmarkt niets toe zouden voegen, werd weggenomen
door het invoeren van de registratieplicht. De regelgeving voor het VK werd geïmplementeerd in ‘The
Accession (Immigrants and Workers Registration) Regulations 2004’. 29 Deze regelgeving zorgde
ervoor dat migranten alleen naar het VK konden komen indien zij zich registreerde op de arbeidsmarkt
en ook daadwerkelijk in het VK aan de slag gingen. Daarbij voorkwam deze regelgeving zwartwerk
aangezien de arbeidsmigranten direct aan moesten geven voor in welke branche en voor welke
werkgever zij zouden gaan werken.30 Wanneer de arbeidsmigrant wilde overstappen naar een andere
werkgever diende er opnieuw een arbeidscertificaat aangevraagd te worden. Op deze wijze hield het
VK controle op de arbeidsmarkt. Door deze registratieplicht in te voeren gingen zij enerzijds mee met
de angsten van het volk dat migranten misbruik zouden maken van het sociale stelsel, anderzijds werd
er door het verder vrijlaten van het vrij verkeer wel voor gezorgd dat de economische voordelen van
arbeidsmigratie benut konden worden. De beleidsargumenten voerden in deze beslissing dus een
belangrijkere rol dan de publiek-politieke argumenten.
27
Centre for Research and Analys of Migration, ‘Immigrants in the British Labour Market’, CDP No 07/05,
2005, p.40.
28
House of Commons Research Paper, ‘Enlargement and the European Union (Accession) Bill’, Bill 98 of
2002/03, 2003, p.33.
29
Accession (Immigration and Worker Autorization) Regulations 2004, SI 2004.1211.
30
Accession (Immigration and Worker Autorization) Regulations 2004, SI 2004.1211.
12
Duitsland
Duitsland en Oostenrijk waren de landen die, door de lange grenzen met de nieuwe EU-lidstaten, de
meeste arbeidsmigranten naar zich toe zouden trekken. Volgens een rapport van de Europese
Commissie zou twee-derde van de migratiestroom aangetrokken worden door Duitsland. Mede
hierdoor waren dit de landen die in eerste instantie al vroegen om de mogelijkheid voor een
overgangsmaatregeling. De overgangsmaatregeling achtte Duitsland noodzakelijk door de structureel
hoge werkloosheid in het land. Dit gold vooral voor de Oost-Duitse grensgebieden, juist de gebieden
die voor de hand lagen als bestemmingsgebieden voor nieuwe Oost-Europese arbeidsmigranten. Door
middel van de overgangsregeling wilde Duitsland de arbeidsmigratie zelf kunnen sturen door de markt
geleidelijk te openen op momenten dat dit voor het land gunstig is, rekening houdend met
maatschappelijke en politieke ontwikkelingen en gebeurtenissen (bijvoorbeeld verkiezingen). Het doel
van dit beleid was niet het weren van arbeidsmigranten maar het controleerbaar maken van de
migratie.31
Dat de angst voor een vloedgolf aan migranten de voornaamste reden was voor het opleggen van de
beperkingen, blijkt ook uit een rapport van de Bundeszentrale für Politische Bildung (BPB); ’Die
Entscheidung […] die Zuwanderung von Arbeitskräften aus der EU8 einzuschränken, basiert nur
begrenzt auf wirtschaftlich fundierten Analysen, sondern ist vielmehr die Reaktion auf eine in der
Öffentlichkeit weit verbreitete Befürchtung, eine „Flutwelle“ billiger Arbeitskräfte führe zu höherer
Arbeitslosigkeit.’32
Anderzijds zou voor Duitsland eigenlijk het minst veranderen met de invoering van het vrij verkeer
van werknemers. Duitsland had namelijk met een groot aantal van de kandidaat-lidstaten al bilaterale
overeenkomsten voor het vrij verkeer van werknemers. De Duitse arbeidsmarkt trok dus al heel veel
arbeidsmigranten naar zich toe voor de aansluiting van deze MOE-landen bij de EU. Per jaar ontving
Duitsland rond de 230.000 arbeiders uit niet EU-lidstaten, waarvan de meesten uit de EU-8 landen
kwamen.33 Daarbij had Duitsland de arbeidsmigranten uit de MOE-landen het hardste nodig om de
gaten op de arbeidsmarkt op te vullen. De vergrijzing van de Duitse populatie liep ver voor op die van
de rest van Europa. Om de werkbevoegde bevolking stabiel te houden was een gemiddelde van
31
Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU-lidstaten’, vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1, 2004.
32
BPB: ‘Die EU-Osterweiterung und die Arbeitnehmerfreizügigkeit: Sind längere Zugangsbeschränkungen
sinnvoll für Deutschland?’ Kurzdossier Nr. 4 – juli 2006, p. 2.
33
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.8.
13
300.000 arbeidsmigranten per jaar nodig op korte termijn, op de lange termijn (in de periode rond
2020) zelfs 500.000.34
In het jaar 2004 was de publieke opinie in Duitsland omtrent migratie bijzonder negatief in
vergelijking met andere Europese landen. Volgens een internationale poll was in 2004 meer dan de
helft van de Duitsers van mening dat immigratie een negatief effect had op het land. Ook lag het cijfer
van mensen die dachten dat arbeidsmigranten enkel banen inpikten in plaats van arbeid verrichten dat
de nationale bevolking toch niet zou doen, behoorlijk hoog.35
Uit deze analyse blijkt dat de Duitse regering, in tegenstelling tot het Duitse volk, in principe niet
tegen het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe Midden- en Oost-Europese lidstaten was.
Duitsland had arbeidsmigranten namelijk hard nodig om de economie draaiende te houden. Maar door
de verwachtingen dat Duitsland het ontvangstland bij uitstek zou zijn, besloten zij strenge maatregelen
te nemen om de migratie in de hand te houden. De beperkingen die Duitsland oplegde hielden in dat
arbeidsmigranten uit de EU-8 een werkvergunning aan dienden te vragen voordat zij in Duitsland de
arbeidsmarkt konden betreden. Deze werkvergunning werd slechts verschaft in enkele sectoren, de
sectoren waar Duitsland zelf arbeidstekorten in had.36
34
Europese Commissie, ‘Information note: The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement’,
2001, p.10.
35
Ipsos-Public Affairs: ‘Global International Affairs Poll’, 2004, p.1-2.
36
Wissenschaftlicke Diense: ‘Infobrief Arbeitnehmerfreizügigkeit nach der Osterweiterung der Europäischen
Union Chancen und Risiken für den Arbeitsmarkt’, WD6-3010-001/11, 2001, p.5.
14
Hoofdstuk 2:
Fase twee van de overgangsmaatregelen (2007)
De overgangsperiode voor het vrij verkeer van werknemers bestond uit drie fasen; opgedeeld in de
zogenoemde ‘2+3+2-formule’. Het toetredingsrapport uit 2004 bepaalde dat de Europese Raad voor
het einde van de eerste fase het functioneren van de overgangsregeling diende te analyseren op basis
van een verslag van de Commissie. Naar aanleiding van deze analyse moesten de lidstaten voor 1 mei
2006 aangeven of zij de overgangsregeling vanaf mei 2007 wilde handhaven of dat zij de beperkingen
op wilde heffen.37 Het verslag van de Commissie gold echter alleen als advies voor de regeringen van
de EU-15. Ook indien de Commissie het als gunstig achtte dat de beperkingen opgeheven zouden
worden, wanneer de lidstaat zelf de overgangsbepalingen wilde verlengen had de Commissie hierin
geen zeggenschap.
Een aantal landen had gedurende de eerste fase de beperkingen al opgeheven. In 2006 besloten
Griekenland, Spanje, Italië, Portugal en Finland volledig vrij verkeer van werknemers te accepteren.
Bij de start van de 2e fase in 2007 hieven ook Luxemburg en Nederland de beperkingen op. Hiermee
waren Duitsland, België, Denemarken en Oostenrijk de enige landen die de overgangsmaatregelen
voor nog een termijn in stand hielden. Het Verenigd Koninkrijk had al vrij toegang verleend sinds
2004, echter de registratieplicht die zij hier als enige beperking aan hadden toegevoegd, bleef ook na
2007 bestaan.38
In een ‘Resolutie van het Europees Parlement over de overgangsregeling die het vrij verkeer van
werknemers op de arbeidsmarkten van de Europese Unie beperkt (2006/2036(INI))’ roept het
Europees Parlement (EP) de lidstaten op de overgangsmaatregelen af te schaffen. Het EP geeft
hiervoor verschillende argumenten; ‘het vrij verkeer van werknemers [is] een van de vier
fundamentele vrijheden van het EG-verdrag en is ook een manier waarop de solidariteit tussen de EU15 en de nieuwe lidstaten tot uitdrukking komt,’ daarbij stelt het EP ‘dat er mondiale problemen
bestaan waaraan de EU niet kan ontkomen, met name opkomende economische machten als China, en
de ouder wordende bevolking in Europa, die op termijn kunnen leiden tot de ineenstorting van de
financiering van de systemen voor sociale zekerheid; dat het derhalve noodzakelijk is dat de EU haar
concurrentiepositie verbetert en meer banen creëert, waarvoor een grotere mobiliteit binnen de
uitgebreide EU is vereist.’39
37
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006, p.1.
38
Europese Commissie: ‘Het effect van het vrije verkeer van werknemers in de context van de uitbreiding va de
EU’, COM (2008) 765 definitief, 2008, p.5.
39
Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement over de overgangsregeling die het vrij verkeer
van werknemers op de arbeidsmarkten van de Europese Unie beperkt’, 2006/2036 (INI).
15
Het EP haalt in de resolutie tevens het ‘Beleidsplan legale migratie’ van de Commissie aan, waarin de
spanningen op de Europese arbeidsmarkt worden verklaard vanuit het bestaan van een gelijktijdig
hoge werkloosheid en tekort aan arbeidskrachten. Deze spanningen zouden enkel opgelost kunnen
worden door het vergroten van de mobiliteit van arbeid in Europa. Het opheffen zou ook de
concurrentiepositie van bedrijven in Europa verbeteren, het zwartwerk verminderen en bijdragen aan
de economische groei in Europa, aldus het EP.40
In een mededeling van de Europese Commissie aan de Europese Raad, het Europees Parlement, het
Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, wordt er verslag gedaan over
het functioneren van de overgangsregelingen tussen 2004 en 2006.41 De Commissie benadrukt in dit
verslag de positieve ontwikkelingen in de Europese lidstaten als gevolg van de arbeidsmigratie uit de
nieuwe Midden- en Oost-Europese EU-landen. De Commissie stelt hierin onder andere dat er in de
sectorale compositie van de arbeidsmigranten in de EU-15 geen significante verandering heeft
plaatsgevonden. Migranten kwamen voornamelijk terecht in de bouwsector en andere sectoren voor
laaggeschoolde arbeid. Dit zijn de sectoren waar in de meeste van de EU-15 landen arbeidstekorten
bestonden.
Zoals afgesproken in 2004 had de EC dus geen zeggenschap over de beslissingen van de lidstaten, wel
probeerde ze te sturen in de richting van het volledig vrij verkeer van werknemers. Vrij verkeer van
werknemers is uiteraard positief voor de interne markt, dus voor de EU in het algemeen. De EC pleit
voor meer samenwerking binnen Europa, juist bij de opkomst van andere landen zoals China en India.
Solidariteit en mobiliteit zijn hierin belangrijk voor Europa, aldus de Commissie. Solidariteit zou er
voor zorgen dat Europa een blok kan vormen tegen opkomende landen, mobiliteit creëert banen in dit
is positief voor de economie.
Nederland
Het kabinet koos er in 2006 voor om de beperkingen voor het vrij verkeer van werknemers op te
heffen. Ondanks dat er in de publieke opinie zorgen werden geuit over de omvang van de
arbeidsmigratie, over de angst voor het verdringen van Nederlanders op de arbeidsmarkt en over
mogelijke integratieproblemen, waren er vooral baten bij het vrij verkeer van werknemers. Zo
betekende een opheffing van de beperking een snellere vervulling van vacatures, snellere economische
40
Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement over de overgangsregeling die het vrij verkeer
van werknemers op de arbeidsmarkten van de Europese Unie beperkt’, 2006/2036 (INI).
41
Europese Commissie: ‘Verslag over het functioneren van de overgangsregelingen als vastgesteld in het
Toetredingsverdrag van 2003 (periode 1 mei 2004 - 30 april 2006)’, COM (2006) 48 definitief, 2006.
16
groei, minder illegale migranten en een betere verhouding met de andere Europese lidstaten.42
Uit een brief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer wordt duidelijk wat de overwegingen waren voor het kabinet om te kiezen voor een
opheffing van de beperking. Volgens onderzoek van Ecorys (een onafhankelijk onderzoeks- en
adviesbureau) zou de arbeidsmigratie uit de MOE-landen beperkt blijven, ook na het opheffen van de
beperkingen. Hoewel de verdringing op de arbeidsmarkt nog een discussiepunt was; volgens het
Ecorys-rapport bleef dit risico bestaan terwijl volgens rapporten van de Europese Commissie hier geen
sprake van was, stelde het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat het eventuele risico
op verdringing zou verdwijnen wanneer het risico op onderbetaling van migranten minder zou
worden. Een opheffing van de beperking zou betekenen dat de tewerkstellingsvergunningplicht weg
zou vallen, met als gevolg minder illegale arbeid en meer controle op de arbeidsmarkt. In het Ecorysrapport werd er naast de effecten op de arbeidsmarkt ook ingegaan op de effecten voor de integratie in
de Nederlandse samenleving. Op dit punt werd door de Commissie geen probleem verwacht aangezien
de betreffende arbeidsmigranten allen Westerse normen en waarden hadden. Daarbij werd er vanuit
gegaan dat de meeste migranten jong en hoog opgeleid zouden zijn. Bovendien was veel van de
arbeidsmigratie tijdelijk van aard waardoor de kans op toekomstige gezinsmigratie klein was, aldus
het Ecorys-rapport.43
In een andere aan de Tweede Kamer gerichte brief van april 2007 sprak de Minister van Sociale Zaken
zijn zorgen uit over de kwetsbare positie van werknemers uit de nieuwe EU-landen op de Nederlandse
arbeidsmarkt, deze kwetsbare positie zou volgens de minister deels het gevolg zijn van de
overgangsmaatregelingen. De verplichte tewerkstellingsvergunning voor nieuwe werknemers uit de
MOE-landen zorgde ervoor dat de werknemer gebonden was aan één specifieke werkgever. Door de
stijging van lonen in MOE-landen nam de kwetsbaarheid van de werknemers in principe al af, maar
het afschaffen van de tewerkstellingsvergunning zou deze positie alleen nog maar verbeteren. Een
betere positie van de arbeidsmigranten zou ook de Nederlandse arbeidsmarkt verbeteren, aldus de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.44
In een brief aan de leden van de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal van de RCO (Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties)
wordt de regering gevraagd om de beperkingen op het vrij verkeer van werknemers uit MOE-landen
op te heffen. De RCO heeft hiervoor verschillende argumenten; ten eerste stelt zij dat vrij verkeer van
42
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006.
43
Ibidem.
44
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe
EU lidstaten’, Vergaderjaar 2006-2007/29407/nr. 62, p.3.
17
werknemers één van de fundamentele principes van de interne markt is en derhalve ook voor de
nieuwe lidstaten dient te gelden. Ten tweede stelt de RCO dat het vrij verkeer van werknemers een
structureel positief effect heeft op de algemene Europese welvaart. Als derde argument richt de RCO
zich op de tekorten op de Nederlandse arbeidsmarkt; door het aantrekken van de conjunctuur en de
toenemende Nederlandse vergrijzing is er sprake van een stijgend tekort op de Nederlandse
arbeidsmarkt. Als laatste stelt de RCO dat zij voorspellen dat de migratie uit de MOE-landen zelfs bij
opheffing van de overgangsmaatregeling beperkt zal blijven, dit argument baseren zij op de
arbeidsmigratie naar landen als het Verenigd Koninkrijk en Zweden, die het vrij verkeer voor
werknemers al vanaf 2004 zonder beperkingen invoerden.45
De meningen over het opheffen van de beperkingen op het vrij verkeer van werknemers waren in 2006
nog wel verdeeld. In 2006 zag de heer De Wit van de SP nog geen reden om de regelementen
betreffende de tewerkstellingsvergunningen te versoepelen. ‘Voordat tot vrij verkeer van werknemers
kan worden overgegaan, zijn stevige maatregelen nodig om verdringing, uitbuiting en oneerlijke
concurrentie te bestrijden en te voorkomen’, aldus de heer De Wit.46 Ook de heer Varela van Lijst Pim
Fortuyn, was van mening dat, ondanks dat verschillende rapporten het tegendeel bewezen, het
argument van verdringing op de arbeidsmarkt nog steeds gold. Varela vond het belangrijk dat in de
keuze voor wel of geen verlenging van de beperking, de regering zich zou richten op de beslissing van
Duitsland. Of Duitsland wel of geen beperkingen zou behouden zou namelijk veel meer invloed
hebben op de migratiestromen naar Nederland dan de beslissing van het VK.47
Uiteindelijk hebben de debatten er dus toch toe geleid dat Nederland in vanaf 2007 geen beperkende
maatregelen meer voerde tegen het vrij verkeer van werknemers. Zoals de meeste adviesrapporten ook
in 2004 al hadden gesteld, waren er vooral baten bij de arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa.
De ingevoerde maatregelen zouden alleen maar leiden tot minder controle op de arbeidsmarkt,
waardoor er meer uitbuiting en illegale arbeid ontstond. Van verdringing en massa-immigratie bleek
absoluut geen sprake. De meesten waren inmiddels wel overtuigd door de verschillende rapporten en
adviezen die dit stelden, hierdoor werd er dus, ondanks dat de bevolking en sommige politici
misschien nog niet overstag waren, besloten de beperkingen op te heffen. Al met al een
beleidsargument ten gunste van de economie, niet een publiek-politiekargument waarin werd
meegegaan met de publieke opinie.
Het Verenigd Koninkrijk
45
Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties: ‘Openstelling grenzen voor nieuwe EU-lidstaten per 1 mei
2006’, 06/10.356/Ni/Lok, 20 feb. 2006, p.1.
46
Verslag van een Algemeen Overleg, ‘Vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU lidstaten’, vergaderjaar 20052006/29407/nr. 45, 24 mei 2006, p.1.
47
Ibidem.
18
Achteraf bleek dat het Verenigd Koninkrijk de aantallen van arbeidsmigranten uit de EU-8 had
onderschat. Alleen al in de periode tussen mei 2004 en december 2005 registreerde bijna 350.000
werknemers uit de MOE-landen zich voor de Engelse arbeidsmarkt.48 In 2006 gaf het VK echter aan
dat de arbeidsmigratie een positief effect had gehad op de nationale economie. 49 Dit bleek tevens uit
verschillende rapporten uit deze periode. In een evaluatie van de arbeidsmigratie van de periode 20042006, uitgevoerd door het departement Werk en Pensioenen, werd geconcludeerd dat de
arbeidsmigratie uit de EU-8 weinig invloed had gehad op de economie van het VK. Het kleine beetje
impact dat er was, was voornamelijk positief. 50 In de periode tussen 2004 en 2006 steeg de
werkloosheid in het VK echter wel tot over de 90.000. Door velen werd het verband gelegd tussen dit
hoge werkloosheidscijfer en de arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa. Volgens het rapport van
het departement Werk en Pensioenen is er echter geen enkel bewijs te vinden dat de arbeidsmigratie
uit de EU-8 invloed heeft gehad op deze stijging.51
Het feit dat de arbeidsmigratie weinig impact op de economie van het VK had gehad, en al zeker geen
negatieve impact, resulteerde in 2007 echter niet in het opheffen van de Workers Registration. “In
view of these benefits, it is my firm belief that there is no advantage for the UK whatsoever doing
anything to deny ourselves full access to the European single market and therefore any openness to
protectionism, in the light of the current recession, would be a very grave error in the government’s
view”.52 Ondanks dat de arbeidsmigratie een positief effect had op de nationale economie van het VK,
gaf de Minister van Werkgelegenheid dus aan dat, mede door de onzekere toekomst, het moeilijk was
te voorspellen wat de verdere ontwikkelingen zouden zijn en dat het dus noodzakelijk was
migratiecontroles te behouden.53
Deze noodzaak van migratiecontroles van het VK uitte zich ook in de overgangsbepalingen die de
regering opstelde ten aanzien van de nieuwe EU-lidstaten uit 2007 (de EU-2) Roemenië en Bulgarije.
Hoewel de arbeidsmigratie van de EU-8 economisch gezien positief was geweest voor het VK, zorgde
de sociale gevolgen ervoor dat er in 2007 besloten werd dit keer strengere beperkingen op te leggen
voor de nieuwe lidstaten. De beperkingen van het VK voor de EU-2 hielden in dat de arbeidsmarkt
alleen toegang bood tot arbeidsmigranten die werkten in een sector waar arbeidstekorten waren.
Hierdoor kregen laaggeschoolde arbeiders enkel toegang voor seizoenswerk binnen bepaalde sectoren
48
Zincone, G., et al., ‘Migration Policymaking in Europe” The Dynamics of Actors and Contexts in Past en
Present’, 2011, p. 209.
49
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006.
50
Department for Work and Pensions, ‘The Impact of Free movement of workers from Central and Eastern
Europe on the UK labour market’, 2006, p.61.
51
Ibidem, p.1.
52
House of Commons - European Scrutiny Committee, “Free movement of workers in the EU”, 2009, p. 4.
53
Ibidem, p. 6.
19
(zoals de (tuin)bouw)) en werden hooggeschoolde arbeidsmigranten alleen toegalaten indien zij in het
bezit waren van een werkvergunning (deze alleen te verkrijgen waren indien zij werk verrichtte waar
de arbeidsmarkt van het VK behoefte aan had).54
Wat deze sociale nadelige gevolgen voor het VK precies waren, legt Ed Miliband van de British
Labour Party uit in zijn speech van juni 2012.55 Door de plotselinge toename van de migratie, als
gevolg van de uitbreiding van de EU in 2004, heeft het VK volgens Miliband te kampen gekregen met
verschillende sociale problemen. Als eerste noemt Miliband de druk die de migratie voert op het
schaarse aanbod van scholen en huizen in het VK. Doordat er geen controle was op de arbeidsmigratie
konden veel gebieden niet anticiperen op de snelle stijging van inwoners. Als tweede noemt Miliband
de veranderingen die de arbeidsmigratie teweeg heeft gebracht in de Britse gemeenschap. Solidaire
banden binnen de gemeenschap worden opgebouwd op lange termijn, de enorme groei aan migratie
zou het onmogelijk de band in de gemeenschap op te bouwen of aan te sterken.
Het VK was in 2004 nog erg vooruitstrevend en EU-gezind door de registratieplicht als enige
beperking op het vrij verkeer van werknemers in te voeren. Toen in 2007 echter bijna alle landen van
de EU-15 de beperkingen hadden opgeheven, bleef het VK opeens achter. Ondanks dat de rapporten
vermeldden dat de arbeidsmigratie, ondanks de enorme omvang ervan, enkel positieve gevolgen had
gehad tussen 2004 en 2007, gaf de regering vanaf 2007 meer toe aan de angsten van het volk. Er
heerste in het VK vooral angst voor welvaartstourisme en een toenemende druk op het sociale
vangnet. Tot op de dag van vandaag is er echter nog geen bewijs gevonden dat het vrij verkeer van
werknemers de druk op het sociale welvaartssysteem heeft opgevoerd.56 Het zijn echter niet de feiten,
maar de algemene beladenheid van een onderwerp die de publieke opinie beïnvloeden, zo blijkt uit een
Brits onderzoek uit 2005. 57 Het VK behield uiteindelijk de registratieplicht op basis van publiekpolitieke argumenten.
54
House of Commons: Home Affairs Committee, ‘Bulgarian and Romanian Accession to the EU: Twelce
months on’, 2008, p.5.
55
Politics.Co.UK, ‘Ed Miliband’s Immigration Speech in Full’, 22 juni 2012,
http://www.politics.co.uk/comment-analysis/2012/06/22/ed-miliband-s-immigration-speech-in-full
56
Law Society of Englangd and Wales; ‘Balance of Competence Review: Internal Market – Free movement of
Persons’, 2013, p. 4.
57
Centre for Research and Analys of Migration, ‘Immigrants in the British Labour Market’, CDP No 07/05,
2005, p.40.
20
Duitsland
Waar Nederland in 2006 besloot de overgangsmaatregelen vanaf 2007 op te heffen, gaf Duitsland aan
dat zij de beperkingen op het werknemersverkeer voor de MOE-landen nog zeker drie jaar voort
zouden zetten.58 Duitsland maakte deze beslissing ondanks de adviezen van de Europese Commissie
om de beperkingen op te heffen. Volgens de Europese Commissie zouden de gevolgen voor de
nationale economieën van de EU-15 van het vrij verkeer van werknemers voor de EU-8 laag zijn.
Ernstige onevenwichtigheden in de economie of een enorme toestroom aan arbeidsmigranten zouden
volgens de commissie uitblijven. Integendeel, de nieuwe arbeidsmigranten zouden bijdragen aan een
duurzame economische groei van het ontvangende land.59
Om meer inzicht te krijgen in de gevolgen van het eventuele opheffen van de beperkingen deed de
Duitse wetenschappelijke raad verder onderzoek. Volgens de Raad had de immigratie van
hoogopgeleide arbeidskrachten een positief effect op de Duitse economie, laagopgeleide
arbeidskrachten hadden echter een negatief of neutraal effect. Hierbij sprak de raad in het uiteindelijke
verslag ook de bezorgdheid over de werkloosheid onder de arbeidsmigranten uit.60
De publieke opinie in Duitsland wat betreft migratie is tussen 2004 en 2006, in tegenstelling tot bij
andere Europese landen, positiever geworden. Uit onderzoek blijkt dat in 2004 nog 57% van de
Duitsers vond dat immigranten een negatieve invloed hadden op het land, in 2006 was dit met 10
procent gedaald. Ook over de arbeidsresultaten van de migranten is zijn de Duitsers in 2006 relatief
positief; 44 procent van de respondenten vindt dat migranten harder werken dan de nationale
bevolking zelf, slechts 10 procent denkt dat ze minder hard werken.61
De uiteindelijke beslissing van Duitsland was het in stand houden van de bekeringen op het vrij
verkeer van werknemers, ondanks de meer positieve publieke opinie over migratie. De onzekerheid
over de economische gevolgen van arbeidsmigratie bleef namelijk groot in Duitsland. De geografische
ligging van Duitsland ten opzichte van de nieuwe lidstaten in combinatie met de te hoge werkloosheid
maakte het volgens het Bundesministerium für Arbeit und Soziales noodzakelijk de migratie nog één
termijn langer te controleren door middel van beperkingen.62 In het VK en in Nederland heerste deze
58
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006, p.6.
59
Wissenschaftlicke Dienste: ‘Infobrief Arbeitnehmerfreizügigkeit nach der Osterweiterung der Europäischen
Union Chancen und Risiken für den Arbeitsmarkt’, WD6-3010-001/11, 2001, p.6.
60
Ibidem, p. 10.
61
Ipsos-Public Affairs: ‘The Associated Press International Affair Poll Conducted by Ipsos Public Affairs’,
2006, p.1-2.
62
Bundesministerium für Arbeit und Soziales: ‘Verlängerung der Übergangsregelungen bei der
Arbeitnehmerfreizügigkeit bis 2009.‘ (2006), p. 1-2.
21
onzekerheid voornamelijk onder het volk, maar in Duitsland stelden zelfs de adviesrapporten dat een
stroom aan laaggeschoolde migranten uit Midden- en Oost-Europa negatieve gevolgen zou hebben
voor de Duitse arbeidsmarkt. Het limiteren van deze arbeidsmigratie deed Duitsland onder andere door
tijdsgerelateerde beperkingen voor arbeidsmigranten. Indien een arbeidsmigrant voor 12 maanden
werkzaam was in Duitsland kregen zij de volledige rechten van de arbeidsmarkt toegekend. Om dit te
voorkomen gaf Duitsland echter in de meeste gevallen werk visa die net niet 1 jaar geldig waren. Op
deze manier kon Duitsland de permanente migratie tegengaan; in 2004 verbleef slecht 0,2% van de
arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa langer dan 12 maanden in Duitsland.63
63
Europese Commissie: ‘Verslag over het functioneren van de overgangsregelingen als vastgesteld in het
Toetredingsverdrag van 2003 (periode 1 mei 2004 - 30 april 2006)’, COM (2006) 48 definitief, 2006, p.10.
22
Hoofdstuk 3:
Het einde van de overgangsperiode (2011)
De beperkingen op het vrij verkeer van werknemers uit Tsjechië, Estland, Letland, Litouwen,
Hongarije, Polen, Slovenië en Slowakije zouden in principe per 1 mei 2011 worden opgeheven door
alle landen van de EU-15. Alleen indien landen konden aantonen dat er sprake was van ernstige
gevolgen voor de nationale economie, mochten zij eventueel verlengen met een derde termijn. De
zevenjarige overgangsperiode was voorbij en de werknemers uit de EU-8 konden in principe
onbelemmerd werken in de hele EU. De meeste lidstaten hadden al voor 2011 de beperkingen op het
vrij verkeer van werknemers afgeschaft, de laatste die de beperkingen op moesten heffen in 2011
waren Duitsland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk.64
Ondanks het opheffen van alle beperkingen verwachtte de Commissie bij het einde van de officiële
overgangsperiode geen massale toestroom van werknemers uit de EU-8 naar de EU-15. Veel van de
werknemers uit Midden- en Oost-Europa die graag in andere EU-landen wilden werken, hadden deze
stap namelijk al gezet. Indien er toch veel meer arbeidsmigranten bij zouden komen, zou dit alleen
maar positieve effecten hebben op de Europese welvaart: de arbeidsmobiliteit draagt namelijk bij aan
de economische groei en zal de gaten in de arbeidsmarkt opvullen, aldus de Commissie.65
De Europese Commissie, uiteraard een voorstander van elke mogelijke vorm van algemene
welvaartsverhoging binnen de EU, was verheugd over het opheffen van de beperkingen. László
Andor, EU-commissaris voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, zei tijdens de
arbeidsmarktconferentie in Budapest begin april 2001; ‘De opheffing van de laatste obstakels voor
werknemers uit de EU-8 biedt grote kansen voor alle werknemers maar ook voor de EU als geheel.
Mobiliteit is van cruciaal belang voor de groei van de werkgelegenheid en zal in landen als Duitsland
en Oostenrijk een einde helpen maken aan de ernstige tekorten op de arbeidsmarkt.’66 Veel landen
hieven de beperkingen al bij één van de termijnen binnen de overgangsperiode. Alleen Duitsland,
Oostenrijk en in mindere mate het VK voerden nog een restrictief beleid voor het vrij verkeer van
werknemers in 2011.
Inmiddels was Europa natuurlijk ook beland in een economische crisis. De financiële crisis had grote
invloed op de Europese arbeidsmarkt. Er vond binnen de Europese Unie een enorme stijging plaats in
het aantal werklozen. Dit beïnvloed uiteraard ook de publieke opinie over arbeidsmigratie. Hoe
64
Europese Commissie: ‘European report: The Free Movement of Workers in Europe in 2011-2012’, 2011,
p.88.
65
Europese Commissie; ‘Vrij verkeer: werknemers uit acht in 2004 tot de EU toegetreden lidstaten genieten
eindelijk volwaardige rechten’, IP/11/506, 2011.
66
Ibidem.
23
slechter het gaat met de economie, hoe sterker de ervaren economische dreiging wordt.67 Opvallend
genoeg steeg de ervaren dreiging binnen de EU-15 in 2008, maar nam de arbeidsmigratie juist af. In
2006 en 2007 was er een enorme toename aan arbeidsmobiliteit tussen de EU-8 en de EU-15, in 2008
nam deze mobiliteit echter weer significant af.68
De Europese Commissie concludeerde na afloop van de overgangsperiode, dat de beperkingen op het
vrij verkeer van werknemers van het begin af aan overbodig zijn geweest. De angst die vooraf
aanwezig was voor de enorme massa-immigratie vanuit de landen uit Midden- en Oost-Europa naar de
EU-15 bleek onterecht. Integendeel, het vrij verkeer van werknemers en hiermee de arbeidsmigratie
van de EU-8 naar de EU-15 had juist een positieve impact gehad op alle economieën van de EU,
zowel van de nieuwe als de oude lidstaten.69
Nederland
In 2011 had Nederland al enkele jaren volledig vrij verkeer van werknemers met de Midden- en OostEuropese lidstaten. Dit betekent echter niet dat hier geen aandacht meer aan werd besteed binnen de
regering; het vrij verkeer van werknemers en de evaluatie van het beleid tussen 2004 en 2007 bleef
een veel besproken onderwerp.
In een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, reflecteert Paul De Krom, Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het
beleid inzake arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa naar aanleiding van de vragen van de
Tijdelijke Commissie Lessen (opgesteld om onderzoek te doen naar recente arbeidsmigratie). De
Krom stelde in deze brief dat de arbeidsmigratie uit de MOE-landen boven verwachting was gestegen,
de nieuwe arbeidsmigranten werkten voornamelijk in de bouw, de land- en tuinbouw en in
schoonmaakbedrijven. Al deze sectoren konden normaliter lastig werknemers vinden in Nederland,
hierdoor bleef de verdringing op de arbeidsmarkt van Nederlandse werknemers beperkt. Daarbij stelde
De Krom dat de nut van de arbeidsmigratie voor de Nederlandse economie in de afgelopen jaren is
bewezen.70
Maar hoe kan het zijn dat economische onderzoeken uitwijzen dat er geen sprake is van verdringing
op de arbeidsmarkt, terwijl dit punt in het maatschappelijk debat toch de boventoon voert? In de
67
CPB: ‘Bestemming Europa, Immigratie en Integratie in de Europese Unie, Europese Verkenning 2, bijlage bij
de staat van de Europese Unie 2005’, 2005, p.83.
68
Discussion Paper Series: ‘Labor Mobility in an Enlarged European Union’, IZA Paper No. 6485, 2012, p. 12.
69
Europese Commissie; ‘Vrij verkeer: werknemers uit acht in 2004 tot de EU toegetreden lidstaten genieten
eindelijk volwaardige rechten’, IP/11/506, 2011.
70
Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vragen over het gevoerde beleid inzake
arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa’, AV/SDA/2011/11826, 2011.
24
Inbreng van de PVV voor het debat over het Rapport van de Tijdelijke commissie Lessen over recente
arbeidsmigratie (november 2011) stelt de partij dat er ‘[in de] afgelopen jaren heel veel berichten
[zijn] binnengekomen van Nederlandse werknemers die door de komst van met name de Polen hun
baan verliezen’.71 Volgens Arend Jan Boekestijn, Nederlands historicus en voormalig politicus van de
VVD, zijn er inderdaad individuele gevallen waarbij Nederlanders banen hebben verloren die
vervolgens werden opgevuld door arbeidsmigranten. Boekestestijn stelt tijdens een discussieavond
over Europa na de crisis echter dat deze problemen tijdelijk van aard zijn en dat de positieve effecten
van de arbeidsmigratie groter zijn dan deze negatieve effecten. 72 Volgens Sociaal Economisch
Onderzoek (SEO) wegen de nadelen en de voordelen van de arbeidsmigratie voor de Nederlandse
arbeidsmarkt exact tegen elkaar op waardoor het uiteindelijke effect van het vrij verkeer van
werknemers met de EU-8 nul is, er zijn geen significante effecten gevonden.73
Niet alle evaluaties van het vrij verkeer van werknemers tussen de EU-8 en Nederland zijn positief. In
een eerdere brief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (maart) stelt de
staatssecretaris dat de arbeidsmigratie naast positieve effecten, ook veel problemen heeft
veroorzaakt.
74
De staatssecretaris doelt hier met name op de kwetsbare positie van de
arbeidsmigranten. Deze positie zou in veel gevallen leiden tot uitbuiting en oneerlijke concurrentie.
Daarbij zou werkloosheid onder de migranten overlast en een toenemende druk op de sociale
voorzieningen als gevolg hebben. Samen met de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, de minister van Immigratie en Asiel en verschillende gemeentebestuurders,
werkte de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2011 aan een pakket met maatregelen
tegen de problemen die veroorzaakt werden door de arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa.
Hiermee werkten zij aan maatregelen op de terreinen werk, onderwijs en inburgering, huisvesting,
registratie en terugkeer.
Deze Minister van Immigratie en Asiel, minister Leers, kijkt ook zeker niet terug op een periode van
zeven jaar arbeidsmigratie zonder problematische effecten. In een brief die Leers in november 2011
schrijft aan de Tweede Kamer, als antwoord op de vraag wat zijn inzet was om de daling van
migratiecijfers te bewerkstelligen, dat ‘ombuiging, beheersing en vermindering’ van de migratie naar
Nederland zeer dringend is door de maatschappelijke problematiek omtrent migratie en integratie.
Bijgaand aan de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer plaatst van Leers een ‘position paper’
met daarin de plannen om de discussie over gevestigde richtlijnen te heropenen. Onder deze
gevestigde richtlijnen valt de richtlijn voor vrij verkeer van personen uit 2004. Hierin stelt van Leers
71
PVV: ‘Inbreng debat over het rapport van de Tijdelijke commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie’. 2010.
Boekestijn, A.J., Round Table; ‘Europa na de crisis: Vrij verkeer, euro en identiteit’, 20 juni 2014.
73
SEO: ‘De economische impact van arbeidsmigratie: verdringingseffecten 1999-2008’, 2011, p.21.
74
Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe EU
lidstaten’, vergaderjaar 2010-2011 29407-Nr. 116, 2011.
72
25
dat de richtlijn beter dient aan te sluiten bij de behoeften van de Europese samenlevingen. Als
voorgestelde maatregel pleit Van Leers voor de uitbreiding van de mogelijkheid tot
verblijfsbeëindiging van strafrechtelijke EU-burgers. Daarbij staat er in dit paper dat de mogelijkheid
tot gezinshereniging van EU-burgers met gezinsleden uit derde landen beperkt moet worden. De
richtlijn zou weer moeten gaan dienen voor datgeen wat oorspronkelijk het doel was; de
vereenvoudiging van het vrij verkeer en vestiging binnen de EU. Van het recht op vrij verkeer binnen
de EU wordt steeds meer gebruik gemaakt, dit brengt volgens van Leers echter ook sociale
problematiek met zich mee. Dit leidt tot het laatste voorstel; binnen de EU dient er een discussie
geopend te worden over integratie en inburgering van EU-burgers in andere lidstaten. Van Leers
spreekt in zijn voorstel over het opnieuw ter discussie stellen van de richtlijn voor vrij verkeer van
personen niet over de economische situatie van de EU-arbeidsmigranten. Wel pleit hij voor een
nieuwe discussie betreffende integratie en inburgering.75
Minister Laan, van Wonen, Wijken en Werkgelegenheid, trekt in zijn evaluatie van de arbeidsmigratie
uit Midden- en Oost-Europa een vergelijking met de arbeidsmigratie van de jaren zestig en zeventig.
In de jaren zestig en zeventig ontving Nederland veel arbeidsmigranten uit Turkije en Marokko.
Destijds werd gedacht dat deze arbeidsmigranten voor een korte periode in Nederland zouden werken
en daarna weer terug zouden keren naar het land van herkomst. Dit bleek een misvatting te zijn. Door
deze misvatting raakten grote groepen migranten in achterstandsposities in de Nederlandse
samenleving en hiervan zien wij veertig jaar later nog steeds de effecten, aldus minister Laan. Nog een
misvatting kon Nederland zich niet veroorloven. Minister Laan sprak in zijn brief zijn angst uit over
het opnieuw ontwikkelen van een migrantengroep die op grote sociaaleconomische afstand van de rest
van de bevolking komt te staan. Hoewel de onderzoeksresultaten lieten zien dat de positie van de
arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa aanzienlijk positiever waren dan die van eerdere
migrantengroepen, vond de minister het noodzakelijk dat er meer aandacht kwam voor integratie.76
Al met al werd er heel wisselend teruggekeken op de overgangsperiode tussen 2004 en 2007.
Economisch gezien had de Nederlands tot dusver geen nadelen ondervonden aan de arbeidsmigratie
uit Midden- en Oost-Europa. De migrantengroep had ook een gunstige positie. Het opleidingsniveau
van de migranten uit de EU-8 lag nagenoeg gelijk aan die van de rest van de Nederlandse bevolking.77
Toch werd er in 2011 vanuit verschillende ministeries teruggekeken op een overgangsperiode met
nadelige effecten. Deze nadelige effecten lagen niet zozeer in de economische hoek, maar eerder
75
Miniserie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; ‘Position paper-Nederlandse inzet EU
migratiebeleid’, 2011.
76
Brief van de minister voor Wonen, Wijken en Integratie: ‘Vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU
lidstaten’, vergaderjaar 2009-2010/29407/nr. 103/ 2009, p.4.
77
Ibidem, p.4.
26
rondom de maatschappelijke en sociale problematiek. De negatieve associaties rondom immigratie en
integratie die de arbeidsmigratie uit de jaren zestig en zeventig had opgeleverd, bleven hangen.
Het Verenigd Koninkrijk
In 2004 schatte de het Verenigd Koninkrijk het aantal arbeidsmigranten uit de EU-8 dat zij als land
zouden ontvangen tussen de 5.000 en de 13.000. Op het hoogtepunt van de arbeidsmigratie in 2007
had het VK echter al 100.000 migranten binnengelaten. 78 Wat waren de effecten van deze
onderschatting? Had de enorme golf van arbeidsmigratie negatieve of misschien wel positieve
gevolgen voor de Britse economie? Hoe werd er in het VK in 2011 teruggekeken op de zevenjarige
overgangsperiode?
In een rapport van 2011 evalueert de staatssecretaris van Home Office de schaal, patronen en effecten
van het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe Europese lidstaten van 2004. De staatssecretaris
benadrukt in zijn evaluatie de belangrijke substantiële voordelen die het Verenigd Koninkrijk heeft bij
de Europese open markt. De helft van de export gaat naar Europese lidstaten. Bovendien steunen de
meeste van de banen binnen het Verenigd Koninkrijk op deze Europese handel. Het zou volgens de
staatssecretaris erg nadelig zijn om beleid te voeren dat de openheid van de Europese Markt voor het
Verenigd Koninkrijk zou ontzeggen. De staatssecretaris stelt in het rapport dat de impact van
immigratie zowel op sociaal als economisch niveau bekeken dient te worden. Hij stelt echter dat op
beide vlakken blijkt dat de immigratie uit nieuwe EU-lidstaten voordelig is geweest voor het VK.79
In het VK waren sinds 2004 de rechten op sociale voorzieningen voor de arbeidsmigranten gekoppeld
aan het verblijfrecht en het verblijfrecht was gekoppeld aan The Workers Registration. Hierdoor
hadden niet alle migranten uit de EU-8 per direct toegang tot het sociale vangnet van het Verenigd
Koninkrijk.80 EU-migranten dienden minimaal 1 jaar lang geregistreerd werk te verrichten voordat zij
aanspraak konden maken op de sociale voorzieningen. Deze beperking op het vrij verkeer van
werknemers wilde het VK in stand houden met een derde termijn na april 2011. Deze aanvraag tot
verlenging van de beperking had als hoofddoel de werknemers uit de EU-8 niet de volledige toegang
te bieden tot het welvaartssysteem van het VK.
Op 29 september 2011 droeg de Europese Commissie het VK op om een einde te maken aan deze
discriminatie omtrent het recht op sociale voorzieningen. Indien het VK geen maatregelen zou treffen
78
Migration Policy Institute Europe, ‘How Free is Free Movement? Dynamics and Drivers of Mobility Within
the European Union’, 2013, p.6.
79
Parliament Home Office – European Scrutinity Committee, ‘Free Movement of Workers in the EU’, 2011.
80
Library House of Commons, “EEA nationals: the ‘right to reside’ requirement for benefits”, 2011, p.20.
27
om een einde te maken aan deze vorm van discriminatie op de arbeidsmarkt zou het VK voor het
Europees Hof van Justitie moeten verschijnen.81 Het VK was echter niet van plan iets aan dit beleid te
veranderen; “What the EU is now trying to do is get us to provide benefits for those who come to this
country with no intention to work and no other means of supporting themselves, with the sole purpose
of accessing a more generous benefit system”, aldus de Minister van Werkgelegenheid. Uit
onderzoek, dat is uitgevoerd vanuit de regering, blijkt echter dat er in het VK geen sprake was van
stromen welvaartstoeristen en dat er zeker geen problemen ontstonden in het Engelse sociale
zekerheidssysteem als gevolg van arbeidsmigranten die aansprak wilden maken op het sociale
vangnet.82
De restrictieve houding van het VK jegens het volledige vrij verkeer van werknemers was niet
gebaseerd op feitelijke evaluaties van economische rapporten. Van welvaartstoerisme was geen
sprake, de arbeidsmarkt was nog niet volledig verzadigd wat betreft ongeschoolde werknemers en er
was dus ook geen verdringing op de arbeidsmarkt. Waar kwam deze omslag ten opzichte van het
beleid van 2004 dan vandaan? De voortzetting van de beperkingen draaide met name om het
terugwinnen van het vertrouwen van de nationale bevolking, zo blijkt onder andere uit de uitspraken
van Prime Minister David Cameron in 2013. Dat de economie niet lijdt onder de arbeidsmigratie,
betekent namelijk niet dat dit beleid geen andere nadelige gevolgen heeft gehad voor Europa, aldus
Cameron. In een statement aan de Fiancial Times roept hij Europa op om het vertrouwen van het volk
terug te winnen. De angsten onder de nationale bevolking, veroorzaakt door de ongelimiteerde
arbeidsmigratie in de EU, zou volgens Cameron namelijk leiden tot een enorme groei aan support voor
extreem rechtse politieke partijen.83
Het VK koos er dus in 2011 voor om de registratieplicht, een minimale restrictie die in 2004 in
vergelijking met de beperkingen van de andere EU-15 landen erg open was, te behouden. Aangezien
in 2011 alle andere landen de beperkingen afschaften, voerde het VK relatief gezien nu een
restrictiever beleid dan voorheen. De beslissing om de beperkende registratieplicht voort te zetten
werd onderbouwt vanuit publiek-politieke argumentatie. Economisch en beleidstechnisch was het
behoud van deze registratieplicht namelijk helemaal niet noodzakelijk voor het Verenigd Koninkrijk.
Duitsland
Duitsland maakte tot en met het laatste termijn van de overgangsperiode gebruik van de mogelijkheid
van het opleggen van de beperkingen op het vrij verkeer van werknemers. In mei 2011 kwam er echter
81
Ibidem, p. 20.
Ibidem, p. 20.
83
Financial Times, ‘David Cameron launches attack on EU migration’, 2013.
82
28
ook aan dit laatste termijn een einde. Zelfs in de periode 2007-2011, toen de meeste landen de
beperkingen al hadden afgeschaft, trok Duitsland nog verreweg de meeste arbeidsmigranten uit
Midden- en Oost-Europa aan.84 Dit maakte dat ook de verwachtingen voor de periode na 2011 onzeker
waren.
Uit parlementsrapporten van mei 2011 blijkt dat de opvattingen over het beëindigen van de
beperkingen inderdaad sterk uiteen liepen. De coalitie hoopte dat de komst van meer arbeidsmigranten
uit de acht Midden- en Oost-Europese lidstaten na het opheffen van de beperkingen een versterking
zou bieden voor de ernstige tekorten op de Duitse arbeidsmarkt. De oppositie was daarentegen
voornamelijk bang voor de gevolgen van de economische en sociale achterstand van de migranten.
Om dit te voorkomen was er reeds een nationaal minimumloon ingesteld, de oppositie was er echter
niet van overtuigd dat dit uitbuiting en verdringing op de arbeidsmarkt volledig zou uitsluiten.85
Op de site van Das Parlement staat ook een interview met Matthias Zimmer, politicus van de CDU,
over verdringing op de Duitse arbeidsmarkt als gevolg van het opheffen van de beperkingen. In dit
interview van februari 2011 benadruk Zimmer dat er geen reden is voor angst. Volgens Zimmer
bewijzen verschillende studies dat er, indien er juiste controle wordt uitgevoerd omtrent
minimumloon, geen mogelijkheid is dat de nationale bevolking banen zal verliezen door de komst van
Midden- en Oost-Europese migranten.86 Ook volgens Karl Schiewerling, tevens van het CDU, ’sind
die Chancen größer als die Risiken’. De Duitse arbeidsmarkt verkeerde volgens Schiewerling in 2011
in uitstekende staat. De komst van (geschoolde) arbeidsmigranten zou de markt alleen maar nog
verder kunnen versterken.87
Politicus Josip Juratovic van de SPD deelde dit optimisme van Schiewerling en Zimmer niet; "Wenn
Sie so tun, als sei schon alles geregelt, ist dies falsch". Volgens Juratovic was het minimumloon de
enige controle die Duitsland zou hebben na mei 2011, en dat was niet genoeg om problemen te
voorkomen. Wat er daadwerkelijk moest gebeuren was het omkeren van de xenofobische tendens
onder het Duitse volk, dat is het enige dat zou helpen om het vrij verkeer van werknemers uit Middenen Oost-Europa probleemloos te laten verlopen. Ook Jutta Krellmann van de Linksfraktion maakte
zich zorgen om de positie van de arbeidsmigranten in Duitsland, het instellen van minimumloon was
volgens haar niet genoeg om uitbuiting te voorkomen.88
84
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EU-lidstaten’,
AM/AMI/06/27052, 2006.
85
Das Parlement: ‘EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit’, Nr. 20 / 16.5.2011, 2011.
86
Das Parlement: ‘FÜNF FRAGEN AN: Matthias Zimmer’, Nr. 09 / 28.2.2011, 2011.
87
Das Parlement: 'Vorfreude und Angstgefühl’, Nr. 20 / 16.5.2011, 2011.
88
Das Parlement: 'Vorfreude und Angstgefühl’, Nr. 20 / 16.5.2011, 2011.
29
Hoewel er dus nog steeds wel angst was voor de positie van de arbeidsmigranten in Duitsland,
geloofde het Duitse parlement niet dat het opheffen van de beperkingen problemen op zou leveren
voor de eigen arbeidsmarkt. Duitsland vroeg geen derde termijn aan bij de Europese Commissie en
vanaf 1 mei 2011 was er ook in Duitsland volledig vrij verkeer van werknemers voor de EU-8. Het
opheffen van deze beperkingen ging soepel. Aldus een rapport van de Europese Commissie. De
opheffing van de beperkingen resulteerde niet in een enorme toename van arbeidsmigranten uit
Midden- en Oost-Europa.89
89
Europese Commissie: ‘European report: The Free Movement of Workers in Europe in 2011-2012’, 2011, p.91
30
Conclusie
De op 1 mei 2004 toegetreden Europese lidstaten uit Midden- en Oost-Europa hadden voor de eerste
zeven jaar van hun lidmaatschap geen volledig recht op het vrij verkeer van werknemers. De andere
lidstaten, de EU-15, hadden namelijk tot 1 mei 2011 de mogelijkheid beperkingen op te leggen. Welke
argumenten waren doorslaggevend in dit debat over het vrij verkeer van werknemers voor de EU-8?
Waren dit de rationele argumenten, op basis van realistische economische dreiging of was er sprake
van irrationele argumentatie, gebaseerd op ervaren, culturele dreiging?
Het is soms lastig om de rationele argumenten te onderscheiden van de irrationele argumenten. De
kwestie verdringing op de arbeidsmarkt bijvoorbeeld, in eerste instantie was dit een reële dreiging.
Later bleek echter dat er in zowel Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland geen sprake was
van verdringing. Indien dit argument dus gebruikt werd in een periode dat ook de economische
rapporten deze onzekerheid bevestigden, kan dit dus worden gezien als een rationeel economisch
argument. In 2008 bij het begin van de financiële crisis steeg namelijk de angst voor verdringing op de
arbeidsmarkt, terwijl de arbeidsmobiliteit tussen de EU-8 en de EU-15 afnam. In dit geval is er dus
sprake van een ervaren dreiging, geen realistische dreiging.
In de argumentatie voor het gevoerde beleid is er vaak een onderscheid op te merken tussen
daadwerkelijke beleidsargumenten enerzijds en publiek-politieke argumenten anderzijds. De politiek
wil beleid voeren dat gunstig is voor de ontwikkeling van een land, maar heeft ook te maken met de
publieke opinie en de nationale politieke gevolgen van een bepaald beleid. In het geval van migratie,
een onderwerp dat erg leeft onder de bevolking, lopen deze twee beleidsvoeringen vaak door elkaar
heen. Beleid ten gunsten van de economie en beleid gebaseerd op de maatschappelijke tendens
wisselen elkaar vaak op hoog tempo af.
De Europese Commissie heeft van meet af aan het vrij verkeer van werknemers gestimuleerd. Het vrij
verkeer van werknemers, als fundamenteel onderdeel van de interne markt, is ook essentieel voor de
EU. Arbeidsmobiliteit is welvaartsverhogend voor Europa. Arbeidsmobiliteit kan wel leiden tot
herverdeling waardoor niet elke lidstaat er economisch op vooruit gaat, maar gemiddeld groeit de
economie naar mate de arbeidsmobiliteit toeneemt. Toch gaf de Europese Commissie de lidstaten in
2004 de mogelijkheid om beperkingen op te leggen op het vrij verkeer van werknemers. De
Commissie gaf hiermee toe aan de angsten van de bevolking van de EU-15, de angst voor massaimmigratie uit Midden- en Oost-Europa, om zo te voorkomen dat er onder de Europese bevolking
negatieve associaties zouden ontstaan omtrent de EU-uitbreiding. Ondanks dat de Commissie in 2004
instemde met de overgangsmaatregelen, probeerde zij wel in de zeven jaar die volgden elke lidstaat er
door middel van economische argumenten van te overtuigen de grenzen voor Midden- en Oost-
31
Europese arbeidsmigranten te openen. Al met al een beleid op basis van rationele economische
argumenten maar waar wel degelijk rekening wordt gehouden met de irrationele argumentatie van het
volk.
In Nederland werd het beleid inzake het vrij verkeer van werknemers voor de EU-8 mede gebaseerd
op het beleid van de omliggende landen, met name Duitsland. Omtrent het thema verdringing op de
arbeidsmarkt heerste grote onzekerheid in Nederland, zowel onder de bevolking en de regering als
onder de economische adviesbureaus. Het besef dat er geen sprake zou zijn van verdringing kwam
echter wel degelijk eerder dan het uiteindelijke opheffen van de beperkingen in 2007. En zelf nu nog,
tien jaar later, speelt de kwestie vrij verkeer van werknemers nog steeds een rol in het publiekpolitieke debat, terwijl de beleidsargumenten hierover duidelijk uitwijzen dat vrij verkeer gunstig is
voor de Nederlandse ontwikkeling. Economisch gezien hadden de Nederlandse overgangsmaatregelen
eigenlijk alleen maar nadelige gevolgen. Het gaf het volk echter wel vertrouwen en het nam de angst
voor massa-immigratie enigszins weg. In Nederland heerste er negatieve associaties omtrent migratie
en dit drong door in de politiek. Ook in de terugblikken op de overgangsmaatregelen uit 2011
overheerste een negatieve toon omtrent het thema integratie. In Nederland speelden de irrationele,
culturele argumenten dus ook een rol in het gevoerde beleid. Toch gaven de economische voordelen
uiteindelijk de doorslag en werd er gekozen voor het vroegtijdig opheffen van de
overgangsmaatregelen omtrent het vrij verkeer van werknemers.
In het Verenigd Koninkrijk verliep de overgangsperiode heel anders dan in de andere lidstaten. In
eerste instantie voerde het VK namelijk een uiterst accomoderend beleid, waarbij de economische
voordelen van arbeidsmigratie zwaarder wogen dan de publieke negatieve associaties met migratie.
Economisch gezien heeft dit beleid zich bewezen, ook jaren later blijkt de Britse arbeidsmarkt nog
baat te hebben bij het vrij verkeer van werknemers uit Midden- en Oost-Europa. Toch nam het belang
van de publiek-politieke argumentatie toe in de loop der jaren. De opkomst van extreemrechtse,
Eurosceptische partijen zorgde ervoor dat ook de gevestigde politiek zich steeds meer tegen het vrij
verkeer van werknemers ging keren. Het beleid van het VK werd steeds restrictiever, de beperkingen
die zij in 2004 oplegde waren destijds nog erg accomoderend, maar in vergelijking met het beleid van
de rest van de lidstaten in 2011 nam de openheid van het land steeds verder af. Kortom; in de loop der
jaren is de irrationele, culturele argumentatie een steeds grotere rol gaan spelen in het VK.
Dat Duitsland strikte beperkingen oplegde op het vrij verkeer van werknemers en deze pas weer
afschafte bij de laatste mogelijkheid in mei 2011, is vooral gebaseerd op de geografische positie van
het land. Naar alle verwachting zou Duitsland, samen met Oostenrijk, verreweg de meeste
arbeidsmigranten ontvangen. Hoewel de Duitse arbeidsmarkt sterke behoefte had aan de komst van
arbeidsmigranten, zowel geschoold als ongeschoold, besloten zij toch strenge overgangsmaatregelen
32
in te voeren. De argumentatie hiervan lag echter met name in de controle van de toestromingen ten
gunste van de Duitse arbeidsmarkt. Het baat bij de arbeidsmigratie voor de Duitse economie is van het
begin af aan sterk naar voren gebracht, de onzekerheid was echter gedurende de zeven jaar te groot.
Volgens socioloog Sciortino werd migratiebeleid vroeger gebaseerd op rationele argumentatie, maar
door de nadruk op culturele dreiging en nationale identiteit heeft het migratiebeleid een steeds
irrationeler karakter gekregen. Hoewel de economische voor- en nadelen van migratie uiteraard nog
steeds een belangrijke rol spelen in de beleidsvoering, is er inderdaad sprake van irrationelere
argumentatie. De Europese Commissie houdt in haar beslissing rekening met de eventuele
Eurosceptische gevolgen van vrij verkeer van werknemers ondanks de economische voordelen van een
open beleid. Nederland gebruikte het argument van verdringing op de arbeidsmarkt nog lange tijd
nadat economisch was bewezen dat hier geen sprake van zou zijn en het VK restriciveerde haar beleid
ondanks de positieve gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Castles stelt dat culturele argumenten wel naar voren komen in het politiek-publieke beleid, maar dat
er uiteindelijk altijd wordt gehandeld vanuit rationele economische argumentatie. Het ligt echter een
stuk genuanceerder. Uiteraard blijft de economische argumentatie van groot belang maar uit dit
onderzoek blijkt dat de rationele, economische argumentatie in de praktijk vaak hevig vervlochten is
met de irrationele culturele argumentatie. Met andere woorden, hoewel een open Europees
arbeidsmigratiebeleid in de meeste gevallen positiever is voor de economische ontwikkeling, wordt er
in sommige gevallen gekozen voor een restrictief beleid om zo mee te gaan met de negatieve publieke
opinie.
33
Bibliografie:
EU-publicaties:
Europese Commissie: ‘European report: The Free Movement of Workers in Europe in 2011-2012’,
2011, p.88-91.
Europese Commissie: ‘Het effect van het vrije verkeer van werknemers in de context van de
uitbreiding va de EU’, (COM (2008) 765 definitief), 2008, p.5.
Europese Commissie, Information Note: The Free Movement of Workers in de Context of
Enlargement, 2001.
Europese Commissie, ‘Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het
Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s’, COM (2006) 48 definitief, 8
februari 2006.
Europese Commissie, ‘Verslag over het functioneren van de overgangsregelingen als vastgesteld in
het Toetredingsverdrag van 2003 (periode 1 mei 2004-30 april 2006)’, (Com (2006) 38 definitief),
2006, p.3-10.
Europese Commissie; ‘Vrij verkeer: werknemers uit acht in 2004 tot de EU toegetreden lidstaten
genieten eindelijk volwaardige rechten’, IP/11/506, 18 april 2011.
Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement over de overgangsregeling die het vrij
verkeer van werknemers op de arbeidsmarkten van de Europese Unie beperkt’, (2006/2036 (INI)),
2006.
Nederlandse overheidsdocumenten:
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Werknemersverkeer nieuwe EUlidstaten’, (AM/AMI/06/27052), 31 maart 2006, p.3.
Brief van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU lidstaten’, (Vergaderjaar 2006-2007/29407/nr. 62), 2007, p.3.
Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit de
nieuwe EU lidstaten’, (vergaderjaar 2010-2011 29407-Nr. 116), 2011.
Brief van de minister van Wonen, Wijken en Integratie: ‘Vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU
lidstaten’, (vergaderjaar 2009-2010/29407/nr. 103/ 2009), 2009, p.4.
Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vragen over het gevoerde
beleid inzake arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa’, (AV/SDA/2011/11826), 1 augustus
2011.
Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Vrij verkeer van werknemers uit
de nieuwe EU-lidstaten’, (vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1), 23 januari 2004.
34
Miniserie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Position paper – Nederlandse inzet EU
migratiebeleid’, 1 augustus 2011.
PVV: ‘Inbreng debat over het rapport van de Tijdelijke commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie’.
10 Nov. 2010.
Verslag van Algemeen Overleg, ‘Vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU lidstaten’, (vergaderjaar
2005-2006/29407/nr. 45), 24 mei 2006, p.1.
Overheidsdocumenten van het Verenigd Koninkrijk:
Accession (Immigration and Worker Autorization) Regulations 2004, (SI 2004.1211), 2004.
Department for Work and Pensions, ‘The Impact of Free movement of workers from Central and
Eastern Europe on the UK labour market’, 2006, p.61.
House of Commons, ‘Government Concessions to Members-Designate of the EU’, (Early day motion
580, 2003-2004), 9 februari 2004.
House of Commons - European Scrutiny Committee, “Free movement of workers in the EU”, 2009, p.
4-6.
House of Commons: Home Affairs Committee, ‘Bulgarian and Romanian Accession to the EU:
Twelve months on’, 2008, p.5.
House of Commons Library, “EEA nationals: the ‘right to reside’ requirement for benefits”, 2011,
p.20.
House of Commons Research Paper, ‘Enlargement and the European Union (Accession) Bill’, (Bill 98
of 2002/03), 19 mei 2003.
Parliament Home Office – European Scrutinity Committee, ‘Free Movement of Workers in the EU’,
2011.
Overheidsdocumenten Duitsland:
BPB: ‘Die EU-Osterweiterung und die Arbeitnehmerfreizügigkeit: Sind längere
Zugangsbeschränkungen sinnvoll für Deutschland?’ Kurzdossier Nr. 4 – juli 2006, p. 2.
Bundesministerium für Arbeit und Soziales: ‘Verlängerung der Übergangsregelungen bei der
Arbeitnehmerfreizügigkeit bis 2009.‘ (2006), p. 1-2.
Das Parlement: ‘EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit’, (Nr. 20/16.5.2011), 2011.
Das Parlement: ‘FÜNF FRAGEN AN: Matthias Zimmer’, (Nr. 09/28.2.2011), 2011.
Das Parlement: 'Vorfreude und Angstgefühl’, (Nr. 20/16.5.2011), 2011.
35
Beleids- en adviesbureaus:
Centraal Planbureau, ‘Bestemming Europa: Immigratie en Integratie in de Europese Unie, Europese
verkenning 2, Bijlage bij de Staat van de Europese Unie 2005’, 2005, p.11 en p.83
Centre for Research and Analys of Migration, ‘Immigrants in the British Labour Market’, (CDP No
07/05), Oktober 2005, p.40.
Discussion Paper Series: ‘Labor Mobility in an Enlarged European Union’, IZA Paper No. 6485, April
2012, p. 12.
Ipsos-Public Affairs: ‘Global International Affairs Poll’, mei 2004, p.1-2.
Migration Policy Institute Europe, ‘How Free is Free Movement? Dynamics and Drivers of Mobility
Within the European Union’, 2013, p.6.
Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties: ‘Openstelling grenzen voor nieuwe EU-lidstaten per
1 mei 2006’, (06/10.356/Ni/Lok), 20 feb. 2006, p.1.
SEO: ‘De economische impact van arbeidsmigratie: verdringingseffecten 1999-2008’, September
2011, p.21.
Sociaal-Economische Raad, ‘Arbeidsmobiliteit in de EU’, 2001, p.87.
Wissenschaftlicke Dienste: ‘Infobrief Arbeitnehmerfreizügigkeit nach der Osterweiterung der
Europäischen Union Chancen und Risiken für den Arbeitsmarkt’, (WD6-3010-001/11), 2001, p.5-10.
Krantenartikelen:
De Telegraaf, ‘Sluiten van grenzen kost banen’, 15 februari 2014.
Financial Times, ‘David Cameron launches attack on EU migration’, 27 november 2013.
NRC, ‘Asscher wil aanpak vrij verkeer van werknemrs binnen de EU’, 17 augustus 2013.
The Guardian, ‘Labour MPs urge leadership to curb free movement within EU’, 31 mei 2014.
ZDF Heute, ‘Deutschland profitiert von Zuwanderung aus Osteuropa’, 9 mei 2014.
Zeit Online, ‘Koalition geht im Eiltempo gegen Sozialmissbrauch vor’, 9 mei 2014.
Internetbronnen:
EURES, ‘1 mei: overgangsmaatregelen voor de EU vervallen’,
https://ec.europa.eu/eures/main.jsp?lang=nl&catId=9643&myCatId=9643&parentId=20&acro=news&
function=newsOnPortal, (21 mei 2014).
36
Europa.eu, ‘Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, EEG-Verdrag –
oorspronkelijke tekst (niet-geconsolideerde versie)’(versie 26 oktober 2010),
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_nl.html, (20 mei
2014).
Europa Nu, ‘Euroscepsis’, http://www.europa-nu.nl/id/vidwkj9xm5lk/euroscepsis, (21 mei 2014).
Politics.co.uk, ‘Ed Miliband’s Immigration Speech in Full’ (22 juni 2012),
http://www.politics.co.uk/comment-analysis/2012/06/22/ed-miliband-s-immigration-speech-in-full (10
juni 2014).
Artikelen
Castles, S. ‘Why Migration Policies Fail’ Ethnic and Racial Studies (Vol. 27, No. 2, 2004), p.214.
Houtum, H., ‘Naar een systeem van open grenzen’, Geografie (Oktober 2005), p. 6-7.
Sciortino, G. ‘Toward a political sociology of entry policies: conceptual problems and theoretical
proposals’, Journal of Ethnic and Migration Studies (Vol. 26, No. 2, 2000), P. 223.
Boeken
Zincone, G., Penninx, R., en Bokkert, M., ‘Migration Policymaking in Europe” The Dynamics of
Actors and Contexts in Past en Present’, Amsterdam (Amsterdam University Press), 2011, p. 209.
Uitspraken
Boekestijn, A.J., Round Table; ‘Europa na de crisis: Vrij verkeer, euro en identiteit’, 20 juni 2014.
37
Afkortingen
EU
Europese Unie
EU-10
Tien nieuwe lidstaten uit 2004: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta,
Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië.
EU-15
De Europese lidstaten tussen 1996 en 2004: België, Duitsland, Denemarken, Finland,
Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal,
Spanje, Verenigd Koninkrijk en Zweden.
EU-8
Acht van de tien nieuwe lidstaten uit 2004 (zonder Cyprus en Malta) voor wie de
beperkingen voor het vrij verkeer van werknemers werden opgelegd.
EC
Europese Commissie
EP
Europees Parlement
MOE-landen
Midden- en Oost-Europese landen
RCO
Raad van de Centrale Ondernemersorganisaties
SER
Sociaaleconomische Raad
VK
Verenigd Koninkrijk
38
Bijlage: Tabel argumentatie
Rationeel economisch argument voor vrij verkeer werknemers
Irrationeel cultureel argument voor vrij verkeer werknemers
Rationeel economisch argument tegen vrij verkeer werknemers
Irrationeel cultureel argument tegen vrij verkeer werknemers
Rationeel niet economisch argument
EU
Economische effecten
beperkt (weinig effect
en enkel korte termijn)
VK
2004
Toestroom
migranten Angst
voor
afhankelijk
van welvaartstoerisme
buurlanden. Du strenge
beperkingen dus NL ook.
Economisch gat tussen Pro-Europese
NL en MOE-landen uitbreiding dus pro
steeds
kleiner
door vrij verkeer
ontwikkeling
MOElanden dus geen massaimmigratie.
Welvaartsverhoging door Negatieve publieke
arbeidsmobiliteit
gaat opinie
gepaard met herverdeling arbeidsmigratie
Beperkingen zouden
leiden
tot
neg.
Associaties EU in EU8.
NL baat bij een zo Negatieve publieke
welvarend mogelijke EU: opinie
EU
meer arbeidsmobiliteit is uitbreiding
meer welvaart.
Angst
opkomst
eurosceptici in EU-15
indien
geen
mogelijkheid
beperkingen
Arbeidsmobiliteit
werkt
welvaartsverhogend
algehele EU.
NL
kampt
met
vacatureproblemen
(mede door vergrijzing):
zou
deels
worden
opgelost door vrij verkeer
Vrij verkeer zorgt voor
onzekerheid onder NL
volk
Angst
verdringing
arbeidsmarkt
de bevolking
Alleen migranten hebben
baat bij vrij verkeer,
ontvangstlanden
niet
(zeker
indien
de
migranten laag opgeleid
zouden zijn).
Negatieve
publieke
opinie
omtrent
immigratie.
Goed voor vertrouwen
van EU-8
Meeste
arbeidsmigranten
geschoold:
economisch profijt.
Vergrijzing
arbeidsmarkt Europa:
meer in West dan
Oost.
Gaten
arbeidsmarkt
West Europa
NL
voor
onder
Negatieve effecten
zijn slechts tijdelijk
DU
DU
zou
meeste
migranten
ontvangen
door
geografische
ligging.
Hoge werkloosheid in
DU bij de grensgebieden
(voornaamste
bestemmingsgebieden
migranten).
Met het openstellen van
de grenzen zou DU de
controle verliezen: liever
gecontroleerd
openen
hierbij
rekening
houdend met zaken als
nationale verkiezingen.
DU had al bilaterale
migratieafspraken met
bijna
alle
nieuwe
lidstaten dus er zou
eigenlijk
weinig
veranderen.
DU had het grootste
arbeidstekort
van
Europa.
Had
veel
nieuwe arbeidskrachten
nodig (vergrijzing).
Negatieve
publieke
opinie arbeidsmigratie.
Ook
indien
ongeschoold:
economisch profijt.
Arbeidsmigratie vult
gaten
op
arbeidsmarkt op.
39
Werkloosheid
combinatie
Verdringing
arbeidsmarkt.
EU
Vrij
verkeer
is
fundament van de EU
in
evt.
NL
VK
DU
2007
Negatieve
publieke Aantallen migranten Volgens
EC
geen
opinie.
onderschat door VK. ernstige
onevenwichtigheden
door migratie
Angst verdringing in Economisch profijt Werkloosheid
onder
publieke opinie.
bij vrij verkeer
arbeidsmigranten
Snellere
invulling Werkloosheid
Veel
laaggeschoolde
vacatures
door
vrij gestegen tussen 2004 migranten, deze hadden
verkeer.
en 2007.
geen positief effect
Meer economische groei Tegenargument:
Publieke opinie omtrent
door snellere invulling geen verband tussen immigratie
positiever
vacatures.
werkloosheid en vrij geworden.
verkeer.
Meer vertrouwen oost
en west Europa
Meer
economisch
vertrouwen oost en
west Europa.
EU
moet
meer
arbeidsmobiliteit
zodat
ze
zijn
opgewassen tegen o.a.
opkomend China.
Vergrijzing
West Minder
illegale
Europa
migranten
door
vrij
verkeer.
Vrij verkeer positief Betere vertrouwensband
voor creëren van met Oost Europa.
werkgelegenheid
in
Europa.
Tekort
aan Betere economische band
arbeidsmobiliteit zorgt met Oost Europa.
voor werkloosheid en
dus
spanning
op
Europese markt.
Vrij verkeer tussen Nog klein risico op
2004
en
2007 verdringing.
positieve
gevolgen
gehad voor economie
EU.
Arbeidskrachten
Geen
overschot in EU-8 integratieproblemen
(laag
geschoolde) omdat migranten jong en
vullen gaten op in Europees zijn.
sectoren waar tekort
aan is in EU-15
Tijdelijke migratie dus
kans op gezinsmigratie
klein.
Kwetsbare
positie
arbeidsmigranten gevolg
van
overgangsmaatregelen.
Verhelpt
deels
het
probleem van vergrijzing.
Vrij verkeer kan leiden
Schaarste
aan
scholen en huizen
Geen
solidaire
banden binnen de
gemeenschap door
arbeidsmigratie.
Angst
voor
welvaartstourisme
Tegenargument:
geen bewijs voor
welvaartstourisme.
40
EU
Geen
massale
toestroom
aan
migranten, ook niet na
opheffen beperkingen
(diegene die wilden
migreren hebben dat
al gedaan).
Arbeidsmobiliteit van
cruciaal belang voor
toekomst EU.
Economisch voordeel
voor zowel EU-8 als
EU-15
tot
verdringing
en
uitbuiting
(irrationeel
omdat deze uitspraak niet
meer onderbouwt kan
worden door officiële
cijfers).
NL
VK
2011
Arbeidsmigranten
Aantal
migranten
werkten in sectoren waar ernstig onderschat
Nederlandse
tekorten
waren
DU
Arbeidsmigratie
probleem
arbeidstekorten
verhelpen
zou
Oneerlijke concurrentie Economisch baat bij
door zwart werk
open interne markt.:
veel export
Sociale
problematiek Angst
opkomst
omtrent migratie
extreem rechts
Problemen door gebrek
aan inburgering
Angst
ontwikkeling
nieuwe migranten groep
op verre economische
afstand van autochtone
bevolking
(net
als
Turks/Marokkaanse
gemeenschap).
Economisch profijt bij
vrij verkeer werknemers.
Bang voor economische
gevolgen. Economische
achterstand migranten.
Bang voor de sociale
gevolgen
sociale
achterstand.
Veel banen steunen Bang voor uitbuiting en
op Europese handel
verdringing.
Ongelimiteerde
Tegenargument: angst
migratie heeft geleid verdringing
is
tot
verlies ongegrond.
vertrouwen
bevolking
Probleem
Duitse volk.
xenofobie
41