Ongeschikt of ongewenst ? Een halve eeuw

1
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN
FACULTEIT SOCIALE WETENSCHAPPEN
DEPARTEMENT SOCIOLOGIE
Ongeschikt of ongewenst ?
Een halve eeuw arbeidsmarktbeleid voor
gehandicapten
Erik Samoy
Promotor : prof. dr. F. Lammertyn
Proefschrift tot het verkrijgen van de graad van
Doctor in de Sociale Wetenschappen
1998
2
De in dit werk voorkomende meningen binden enkel de auteur.
Gepubliceerd door : Departement Sociologie – Faculteit Sociale Wetenschappen –
K.U. Leuven, E. Van Evenstraat 2 B, 3000 Leuven (België)
 1998 by the author.
No part of this book may be reproduced in any form without permission in writing
from the author.
D/1998/1192/2
ISBN 90-6784-134-X
3
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN
FACULTEIT SOCIALE WETENSCHAPPEN
DEPARTEMENT SOCIOLOGIE
Ongeschikt of ongewenst ?
Een halve eeuw arbeidsmarktbeleid voor
gehandicapten
Erik Samoy
Proefschrift tot het verkrijgen van de graad van
Doctor in de Sociale Wetenschappen
Nr. 33
Samenstelling van de examencommissie :
1998
prof. dr. R. Maes (voorzitter), prof. dr. F. Lammertyn (promotor),
prof. dr. W. Dumon, prof. dr. A. Martens,
prof. dr. B. Van Buggenhout, prof. dr. F. Louckx (VUB),
prof. dr. G. Bouckaert (academisch secretaris).
4
5
La division du travail est donc un résultat de la lutte pour la vie : mais elle en est un dénouement
adouci. Grâce à elle, en effet, les rivaux ne sont pas obligés de s’éliminer mutuellement, mais peuvent
coexister les uns à côté des autres. Aussi, à mesure qu’elle se développe, elle fournit à un plus grand
nombre d’individus qui, dans des sociétés plus homogènes, seraient condamnés à disparaître, les
moyens de se maintenir et de survivre. Chez beaucoup de peuples inférieurs, tout organisme mal venu
devait fatalement périr ; car il n’était utilisable pour aucune fonction. Parfois, la loi, devançant et
consacrant en quelque sorte les résultats de la sélection naturelle, condamnait à mort les nouveau-nés
infirmes ou faibles, et Aristote lui-même trouvait cet usage naturel.
Il en est tout autrement dans les sociétés plus avancées. Un individu chétif peut trouver dans les cadres
complexes de notre organisation sociale une place où il lui est possible de rendre des services. S’il
n’est faible que de corps et si son cerveau est sain, il se consacrera aux travaux de cabinet, aux
fonctions spéculatives. Si c’est son cerveau qui est débile, ‘il devra, sans doute, renoncer à affronter la
grande concurrence intellectuelle ; mais la société a, dans les alvéoles secondaires de sa ruche, des
places assez petites qui l’empêchent d’être éliminé’.
(E. Durkheim, De la division du travail social. Paris : PUF, Ed. 1960, p. 253-254.)
6
La société dans laquelle chacun pouvait espérer avoir une place, un avenir balisé, une
sécurité, une utilité, cette société – la société de travail – est morte. Le travail ne conserve
qu’une sorte de centralité fantôme au sens où l’amputé souffre du membre fantôme qu’il n’a
plus.
(A. Gorz, Misères du présent. Richesse du possible. Paris : Galilée, 1997, p. 98).
7
Woord vooraf
Het idee om een proefschrift over het arbeidsmarktbeleid voor gehandicapten te schrijven is
gegroeid uit het opdrachtonderzoek dat ik aan het Hoger Instituut voor de Arbeid over dit en
aanverwante onderwerpen heb mogen uitvoeren.
Mijn eerste stappen in het onderzoeksdomein van handicap en arbeid heb ik in het midden
van de jaren tachtig gezet in Limburg, waar ik samen met mijn collega Catherine Molleman
belast was met de wetenschappelijke ondersteuning van het Europese districtproject voor
gehandicapten. Het was een goede leerschool, niet enkel voor het verrichten van onderzoek
maar ook voor de kennis van de gehandicaptenzorg en het gehandicaptenbeleid. Er zijn
ondermeer een leefsituatieonderzoek en een studie van een loonkostensubsidiemaatregel voor
gehandicapten uit voortgekomen. Beide studies hebben jammer genoeg geen navolging
gekend. Op het einde van de jaren tachtig kreeg ik de gelegenheid om voor de Europese
Commissie een vergelijkende studie te maken van de beschutte tewerkstelling in de twaalf
toenmalige lidstaten. Dit onderzoek wekte mijn belangstelling voor een diepgaander studie
van de werkgelegenheid van personen met een handicap. Ik raakte in dit verband ook
geï nteresseerd in de diverse beleidsdefinities van de categorie gehandicapten. Uit de
vergelijkende studie bleek tevens dat de beschutte tewerkstelling moeilijk afzonderlijk kan
worden bestudeerd omdat de plaats ervan sterk wordt bepaald door de context van de andere
maatregelen voor gehandicapten.
Het thema van een proefschrift, waaraan ik toen begon te denken, zou dus onvermijdelijk
ruimer moeten zijn dan de beschutte tewerkstelling. Een internationale vergelijkende studie
van alle maatregelen inzake arbeidsintegratie leek een mogelijkheid maar, wilde ik voor de
eeuwwisseling klaar zijn, zou dit toch wel tot enkele landen beperkt dienen te zijn. Een
dergelijk onderzoek bleek al te bestaan - de lezer zal het kader dat erin gehanteerd werd in dit
proefschrift aantreffen - maar België was niet in de vergelijking betrokken. Hoe ruim dit
onderzoek ook was opgezet, het belichtte maar één kant van het beleid, namelijk de inpassing
in de arbeidsmarkt. De uitstoting of verwijdering uit de arbeidsmarkt, vooral via de
uitkeringsstelsels, is een heel ander verhaal met bovendien een andere onderzoekstraditie. In
België zijn de rechtsregels en de basisbeginselen van die stelsels door juristen zeer grondig
bestudeerd, maar empirisch onderzoek naar de ontwikkeling van het aantal uitkeringstrekkers, hun kenmerken en de uitvoering van het beleid, was en is nog steeds zeer
schaars. Wanneer ik beide kanten van het beleid in mijn onderzoek wou betrekken leek het,
met het oog op de haalbaarheid, aangewezen om het internationaal vergelijkend aspect naar
de achtergrond te verschuiven.
Het werd echter al vlug duidelijk dat men, teneinde de werking van de huidige instellingen en
het huidige beleid te begrijpen, relatief ver in het verleden moet teruggaan, namelijk op zijn
8
minst tot aan de Tweede Wereldoorlog. Zodoende werd het ontwerp van mijn
proefschrift uiteindelijk : het arbeidsmarktbeleid voor gehandicapten in België na de Tweede
Wereldoorlog, bekeken vanuit de gezichtspunten insluiting - inclusie en uitsluiting - exclusie.
Een dergelijke studie in het kader van opdrachtonderzoek verrichten leek vrij moeilijk.
Opdrachtonderzoek heeft immers zo zijn voor- en nadelen. De directe betrokkenheid bij een
specifiek maatschappelijk probleem is meestal een voordeel, de sterk praktijkgeoriënteerde
vraagstelling en de korte termijnen zijn vaak een nadeel. Het maatschappelijke probleem was
er wel, maar of de vraagstelling voldoende op de praktijk aansloot was niet zo zeker en de
verwachte lange uitvoeringstermijn was helemaal een minpunt. Gelukkig kreeg ik een aanbod
van prof . F. Lammertyn, die ook mijn promotor zou worden, om de studie in het kader van
een assistentenmandaat aan het departement sociologie te verrichten. Meteen was ik ook
terug waar ik mijn onderzoeksloopbaan was begonnen, namelijk bij prof. F. Lammertyn die,
in het midden van de jaren zeventig, samen met prof. W. Leemans (em.) het Nationaal
onderzoekprogramma in de Sociale Wetenschappen leidde. Ik weet dan ook niet waarvoor ik
prof. F. Lammertyn het meest moet danken, voor mijn basisopleiding als onderzoeker of voor
zijn promotorschap. In ieder geval waren het twee keer zes vruchtbare jaren.
Er zijn uiteraard nog vele anderen personen aan wie ik dank verschuldigd ben. Ik denk met
name aan de vele collega’s van het Hoger Instituut voor de Arbeid met wie ik alle genoegens
en ongenoegens van het opdrachtonderzoek heb mogen delen, en in het bijzonder aan de
beide directeurs, prof. L. Lagrou en prof. H. Cossey, die mij als onderzoeker en later als
projectleider hun vertrouwen hebben geschonken. Voorts zijn er de talrijke mensen die op
diverse niveaus in de gehandicaptenzorg werkzaam zijn en die steeds tot medewerking bereid
waren als we weer eens met vragenschemas en ander marteltuig aan kwamen draven. Een
bijzonder woord van dank gaat naar mijn vriendin en collega socioloog Lina Waterplas voor
haar nuttige kritiek en de revisie van mijn soms kromme zinswendingen. Voorts dank ik prof.
W. Dumon, prof. A. Martens, prof. B. Van Buggenhout en prof. F. Louckx die aanvaard
hebben om lid te zijn van mijn examencommissie. Ik veronderstel dat het onderwerp hen
interesseert en ik hoop dat dit, na de lezing van mijn lijvig proefschrift, nog steeds en zelfs
meer het geval zal zijn. Tenslotte dank ik ook de voorzitter van de examencommissie, prof
R. Maes en de academisch secretaris prof G. Bouckaert.
9
INHOUD
L
DEEL I : THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OVER HANDICAP EN
ARBEIDSMARKT ____________________________________________________1
Hoofdstuk I : Het begrip handicap _______________________________________5
Inleiding________________________________________________________________5
1 Sociologische benaderingen van handicap __________________________________6
1.1 De rehabilitatiebenadering ___________________________________________________ 7
1.2 De interactionistische benadering _____________________________________________ 10
1.3 De conflict- of machtsbenadering _____________________________________________ 13
1.4 Naar een synthese ? ________________________________________________________ 15
2 Beleidsdefinities van handicap in relatie tot het arbeidsproces ________________21
2.1 Handicap : een sociale constructie ____________________________________________ 22
2.1.1 Het verdelingsprobleem en de categoriale oplossing___________________________ 22
2.1.2 Een klinisch-medisch begrip _____________________________________________ 23
2.1.3 Een flexibel begrip ____________________________________________________ 24
2.1.4 Druk op grenzen van de handicapcategorie__________________________________ 25
2.1.5 De politieke legitimiteit van de handicapcategorie en de uitbreiding ervan _________ 30
2.1.6 Economische druk _____________________________________________________ 34
2.1.7 De handicapcategorie als regulator van de arbeidsmarkt________________________ 36
2.2 Beleidsdefinities van arbeidshandicap in België __________________________________ 39
2.2.1 Uitkeringsregelingen ___________________________________________________ 43
2.2.1.1 De ziekte- en invaliditeitsverzekering (uitkeringen) _______________________ 43
2.2.1.2 Beroepsgebonden regelingen : arbeidsongevallen en beroepsziekten __________ 59
2.2.1.3 De tegemoetkomingen ______________________________________________ 65
2.2.1.4 Invaliditeitsvergoedingen voor militaire en burgerlijke oorlogsslachtoffers en
militaire invaliditeitspensioenen. ____________________________________________ 71
2.2.1.5 Uitkeringsregelingen: besluit _________________________________________ 72
2.2.2 Integratieregelingen ____________________________________________________ 73
2.2.2.1 De sociale reclassering _____________________________________________ 73
2.2.2.2 Handicap in het kader van de arbeidsvoorziening. ________________________ 87
3 Besluit _______________________________________________________________94
10
Hoofdstuk II Interventies t.a.v. gehandicapten op de arbeidsmarkt ____________95
1 De arbeidsmarkt ______________________________________________________95
2 De bevolking in relatie tot de arbeidsmarkt ________________________________99
3 Probleemgroepen op de arbeidsmarkt ___________________________________100
4 Overheidsingrepen t.a.v. probleemgroepen op de arbeidsmarkt ______________105
5 Vormen van inclusiebeleid _____________________________________________110
5.1 Een sturingstheoretisch kader _______________________________________________ 110
5.2 Types van sturing ________________________________________________________ 113
5.2.1 Regulerende sturing___________________________________________________ 114
a) quotumregelingen en andere algemene verplichtingen ________________________ 114
b) conditionele verplichtingen _____________________________________________ 115
c) financiële stimulansen _________________________________________________ 116
d) handelings- en onderhandelingssystemen __________________________________ 117
5.2.2 Compenserende sturing ________________________________________________ 117
5.2.3 Vervangende sturing __________________________________________________ 118
5.3 Verfijning van het analysekader _____________________________________________ 119
5.3.1 Drie typologieën _____________________________________________________ 119
5.3.2 Aansporing, Druk en Hulp______________________________________________ 123
A Aansporing__________________________________________________________ 123
B Druk _______________________________________________________________ 125
C Hulp _______________________________________________________________ 127
5.3.3 Sturingsituatie en instrumentenmix _______________________________________ 129
6 Besluit ______________________________________________________________130
Deel II : DE PERIODE 1945-1963_____________________________________135
Hoofdstuk I : Het Vergoedingsbeleid ___________________________________137
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid ___________________________________137
1.1.1 De Belgische economie __________________________________________________ 137
1.1.2. De werkloosheid _______________________________________________________ 137
1.1.3 De niet-normaal geschikte werklozen : begripsomschrijving ______________________ 139
1.1.4 Statistieken ____________________________________________________________ 141
1.2 De arbeidsongeschiktheidsvergoedingen ________________________________147
1.2.1 De tegemoetkomingen ___________________________________________________ 148
1.2.2 Andere vergoedingsregelingen _____________________________________________ 154
1.2.3 Statistieken van de vergoedingen ___________________________________________ 155
11
Hoofdstuk II : De lange aanloop tot het herstelbeleid ______________________159
2.1 Groot-Brittannië als lichtend voorbeeld ________________________________159
2.1.1 Het Britse voorbeeld ____________________________________________________ 160
2.1.2 Het Wetsontwerp Troclet _________________________________________________ 163
2.1.3 De aanbeveling van het Verdrag van Brussel__________________________________ 164
2.1.4 Verwijzingen naar Groot-Brittannië in de parlementaire besprekingen ______________ 166
2.2 De internationale arbeidsconferentie ___________________________________167
2.3 Ervaringen in de Verenigde Staten_____________________________________171
2.4 Een advies van de Nationale Arbeidsraad en twee wetsvoorstellen __________173
2.4.1 Het advies van de Nationale Arbeidsraad (Advies Nr. 47, 1955) __________________ 173
2.4.2 Het wetsvoorstel houdende oprichting van een Nationaal Instituut voor Wederaanpassing
der Gehandicapten (Voorstel Eneman) ___________________________________________ 173
2.4.3 Het wetsvoorstel tot instelling van een "Herscholings-en Reklasseringsfonds voor
Invaliden" (Voorstel Dieudonné) _______________________________________________ 174
2.4.4 Vergelijking van de twee wetsvoorstellen ____________________________________ 175
2.5 Ervaringen met het herstelbeleid in België ______________________________176
2.5.1 De studie van de Nationale Arbeidsraad _____________________________________ 176
2.5.1.1 Compenserende sturing ______________________________________________ 177
2.5.1.2 Vervangende sturing. ________________________________________________ 184
2.5.1.3 De instellingen op het gebied van de wederaanpassing ______________________ 187
2.5.2 Andere bronnen m.b.t. het herstelbeleid______________________________________ 189
Hoofdstuk III : De wet van 1958 betreffende de scholing, de omscholing en de
sociale herscholing van de minder-validen_______________________________193
3.1 Aan wie ? _________________________________________________________194
3.2 Wat ? _____________________________________________________________194
3.3 Op welke wijze ? ____________________________________________________196
3.4 Hoe gefinancierd ? __________________________________________________197
3.5 Bespreking_________________________________________________________197
3.5.1 De doelgroep __________________________________________________________ 197
3.5.2 Taken ________________________________________________________________ 200
3.5.2.1 Regulerende sturing _________________________________________________ 201
3.5.2.2 Compenserende sturing ______________________________________________ 205
3.5.2.3 Vervangende sturing_________________________________________________ 209
12
Hoofdstuk IV : 1958-1962 : Een overgangsperiode ________________________211
4.1 Moeilijke tijden voor het Fonds. _______________________________________211
4.2 Herstelbeleid in de periode 1958-1962 __________________________________215
4.2.1 Compenserende sturing. __________________________________________________ 215
4.2.2 Vervangende sturing_____________________________________________________ 219
Besluit ____________________________________________________________221
DEEL III : DE PERIODE 1963 - 1970 _________________________________227
Hoofdstuk 1 : Het vergoedingsbeleid ___________________________________229
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid. __________________________________229
1.2 De tegemoetkomingen _______________________________________________231
1.3 De invaliden (ZIV) __________________________________________________233
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten_____________________235
1.4.1 Beroepsziekten _________________________________________________________ 235
1.4.2 Arbeidsongevallen ______________________________________________________ 235
1.5 Oorlogsslachtoffers__________________________________________________236
1.6 Samenvatting_______________________________________________________237
Hoofdstuk 2 : Het Herstelbeleid _______________________________________239
2.1 De wet op de sociale reclassering ______________________________________239
2.1.1 Waarom een nieuwe wet ? ________________________________________________ 239
2.1.2 Een nieuw programma betreffende de sociale reclassering. _______________________ 241
2.1.2.1 Aan wie ?_________________________________________________________ 241
2.1.2.2 Wat ? ____________________________________________________________ 244
2.1.2.3 Op welke wijze ? ___________________________________________________ 254
2.1.2.4 Hoe gefinancierd ?__________________________________________________ 258
2.1.3 Bespreking van het programma voor sociale reclassering in het parlement ___________ 258
2.1.3.1 De doelgroep ______________________________________________________ 258
2.1.3.2 De taken __________________________________________________________ 258
2.1.3.3 Andere elementen uit de parlementaire besprekingen _______________________ 267
2.2 De uitvoering van het programma (1963-1969)___________________________269
2.2.1 De aanlooptijd 1963-1964 ________________________________________________ 269
2.2.2 De periode 1965-1969___________________________________________________ 271
2.2.2.1 Regulerende sturing _________________________________________________ 272
13
2.2.2.2 Compenserende sturing ______________________________________________ 273
2.2.2.3 Vervangende sturing_________________________________________________ 297
2.2.3 Relatie tussen de verschillende instanties_____________________________________ 301
2.2.3.1 Overlapping in de uitvoering van het programma __________________________ 301
2.2.3.2 Overlapping van de doelgroepen _______________________________________ 302
Besluit ____________________________________________________________305
DEEL IV : DE PERIODE 1970-1980___________________________________311
Hoofdstuk 1 Het vergoedingsbeleid_____________________________________313
1.1 Arbeidsmarkt en de werkloosheid _____________________________________313
1.1.1 Ontwikkelingen. ________________________________________________________ 313
1.1.2 Het arbeidsmarktbeleid van de overheid _____________________________________ 315
1.2 De tegemoetkomingen _______________________________________________316
1.3 Invaliditeitsuitkeringen ______________________________________________321
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten_____________________322
1.4.1 Beroepsziekten _________________________________________________________ 322
1.4.2 Arbeidsongevallen ______________________________________________________ 323
1.5 Oorlogsslachtoffers__________________________________________________326
1.6 Samenvatting_______________________________________________________327
Hoofdstuk 2 : Het herstelbeleid ________________________________________329
1 De 'nationale actie' ___________________________________________________329
2 De uitvoering van het programma (1970-1980) ____________________________332
2.1 Regulerende sturing_______________________________________________________ 332
2.1.1 Verplichte tewerkstelling bij Rijksbesturen en sommige instellingen van openbaar nut.
_______________________________________________________________________ 332
2.1.2 Verplichte tewerkstelling bij provincies, gemeenten en OCMW's _______________ 334
2.1.3 Tewerkstelling van mindervaliden in de ondernemingen die overheidssteun genieten 334
2.2 Compenserende sturing ____________________________________________________ 335
2.2.1 Revalidatie__________________________________________________________ 335
2.2.1.1 Revalidatie in het Rijksfonds ________________________________________ 335
2.2.1.2 Revalidatie in de ZIV______________________________________________ 337
2.2.2 Voorlichting bij studie- en beroepskeuze __________________________________ 338
2.2.3 Opleidingen _________________________________________________________ 339
2.2.3.1 Opleidingen in het kader van het Rijksfonds ____________________________ 339
14
2.2.3.2 Opleidingen in het kader van de RVA _________________________________ 345
2.2.3.3 Opleidingen in het kader van de ZIV__________________________________ 345
2.2.3.4 Herscholingen in het kader van de beroepsziekteregeling __________________ 352
2.2.4 Plaatsing ___________________________________________________________ 352
2.2.4.1 Plaatsing in het kader van het Rijksfonds ______________________________ 352
2.2.4.2 Plaatsingen door de RVA __________________________________________ 354
2.2.5 Maatregelen om de plaatsing te bevorderen ________________________________ 354
2.2.5.1 Tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten ________________________ 354
2.2.5.2 Tegemoetkoming in de kosten tot aanpassing van de arbeidspost ____________ 356
2.2.5.3 Tegemoetkomingen in de kosten voor arbeidsgereedschap en werkkledij _____ 356
2.2.5.4 Het toekennen of garanderen van leningen _____________________________ 356
2.2.5.6 Sociale hulp _____________________________________________________ 357
2.3 Vervangende sturing ______________________________________________________ 357
2.3.1 Beschutte tewerkstelling._______________________________________________ 357
2.3.2 Bij de overheid tewerkgestelde werklozen. _________________________________ 363
Besluit ____________________________________________________________365
DEEL V : De periode 1980-1990_______________________________________371
Hoofdstuk 1 Het vergoedingsbeleid_____________________________________373
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid ___________________________________373
1.2 De tegemoetkomingen _______________________________________________379
1.3 Invaliditeitsuitkeringen (ZIV) _________________________________________385
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten_____________________391
1.4.1 Beroepsziekten _________________________________________________________ 391
1.4.2 Arbeidsongevallen ______________________________________________________ 392
1.5 Oorlogsslachtoffers__________________________________________________394
1.6 Samenvatting_______________________________________________________394
Hoofdstuk 2 Het Herstelbeleid ________________________________________397
Inleiding______________________________________________________________397
2.1 Regulerende sturing_______________________________________________________ 398
2.2 Compenserende sturing ____________________________________________________ 401
2.2.1 Revalidatie__________________________________________________________ 401
2.2.1.1 Revalidatie in het Rijksfonds ________________________________________ 401
2.2.1.2 Revalidatie in de ZIV______________________________________________ 403
15
2.2.2 Voorlichting bij studie- en beroepskeuze __________________________________ 404
2.2.2.1 In het kader van het Rijksfonds ______________________________________ 404
2.2.2.2 In het kader van de RVA ___________________________________________ 405
2.2.3 Opleidingen _________________________________________________________ 406
2.2.3.1 Opleidingen in het kader van het Rijksfonds ___________________________ 406
2.2.3.2 Opleidingen in het kader van de RVA _________________________________ 412
2.2.3.3 Opleidingen in het kader van de ZIV__________________________________ 414
2.2.3.4 Herscholingen in het kader van de beroepsziekteregeling __________________ 414
2.2.4 Plaatsing ___________________________________________________________ 416
2.2.4.1 Plaatsing in het kader van het Rijksfonds. ______________________________ 416
2.2.4.2 Plaatsingen door de RVA __________________________________________ 419
2.2.5 Maatregelen om de plaatsing te bevorderen ________________________________ 423
2.2.5.1 Tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten ________________________ 423
2.2.5.2 Tegemoetkoming in de kosten voor aanpassing van de arbeidspost __________ 427
2.2.5.3 Tegemoetkoming in de kosten voor arbeidsgereedschap en werkkledij _______ 427
2.2.5.4 Het toekennen of garanderen van leningen _____________________________ 427
2.2.5.5 De sociale hulp __________________________________________________ 428
2.3 Vervangende sturing ______________________________________________________ 429
Besluit ____________________________________________________________437
DEEL VI : DE PERIODE 1990 TOT HEDEN ___________________________445
Hoofdstuk 1 Het vergoedingsbeleid_____________________________________447
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid ___________________________________447
1.1.1 De toestand van de arbeidsmarkt ___________________________________________ 447
1.1.2 Overheidsinterventies op de arbeidsmarkt ____________________________________ 452
1.2 De tegemoetkomingen _______________________________________________459
1.3 De invaliden (ZIV) __________________________________________________463
1.4 Arbeidsongevallen en Beroepsziekten __________________________________469
1.4.1 Beroepsziekten _________________________________________________________ 469
1.4.2 Arbeidsongevallen ______________________________________________________ 471
1.5 Oorlogsslachtoffers__________________________________________________471
1.6 Samenvatting_______________________________________________________472
Hoofdstuk 2 Het herstelbeleid _________________________________________473
2.1 De nieuwe instellingen voor bijstand aan personen met een handicap ________473
16
2.1.1 Herverdeling van bevoegdheden ___________________________________________ 473
2.1.2 De nieuwe fondsen ______________________________________________________ 475
2.1.2.1 Het Vlaams fonds ___________________________________________________ 475
2.1.2.2 Het ‘Fonds communautaire pour l’intégration sociale et professionnelle des personnes
handicapées’ _____________________________________________________________ 479
2.1.2.3 Het ‘fonds’ voor de Duitstalige Gemeenschap _____________________________ 480
2.1.2.4 Het ‘Fonds bruxellois francophone pour l’intégration sociale et professionnelle des
personnes handicapées” ____________________________________________________ 481
2.1.2.5 L’agence Wallone pour l’intégration des personnes handicapées ______________ 482
2.1.3 Besluit _______________________________________________________________ 484
2.2 Beleidslijnen ten aanzien van de arbeidsmarktintegratie van gehandicapten __485
2.3 Regulerende sturing _________________________________________________494
2.4 Compenserende sturing ______________________________________________499
2.4.1 Revalidatie ____________________________________________________________ 499
2.4.2 Voorlichting bij studie- en beroepskeuze _____________________________________ 500
2.4.3 Opleidingen ___________________________________________________________ 503
2.4.3.1 Opleidingen in het kader van de fondsen _________________________________ 503
2.4.3.2 Opleidingen in het kader van de geregionaliseerde diensten voor beroepsopleiding en
opleidingen georganiseerd door ‘derden’ _______________________________________ 508
2.4.3.3 Opleidingen in het kader van de ZIV ____________________________________ 511
2.4.3.4 Herscholingen in het kader van de beroepsziekteregeling ____________________ 512
2.4.4 Plaatsing ______________________________________________________________ 512
2.4.5 Plaatsingsbevorderende maatregelen ________________________________________ 518
2.4.5.1 Tegemoetkomingen in het loon en de sociale lasten_________________________ 518
2.4.5.2 Tegemoetkomingen in de kosten voor aanpassing van de arbeidspost, in de kosten voor
arbeidsgereedschap en werkkledij en het toekennen of garanderen van leningen ________ 522
2.4.5.3 Sociale of materiële hulp _____________________________________________ 524
2.5 Vervangende sturing ________________________________________________525
2.5.1 De beschutte tewerkstelling _______________________________________________ 525
2.5.1.1 Ontwikkeling van de sector ___________________________________________ 525
2.5.1.2 Op zoek naar een verklaring voor de ontwikkeling _________________________ 526
2.5.1.3 De recentste regelingen ______________________________________________ 535
2.5.2 De sociale werkplaatsen __________________________________________________ 541
Besluit ____________________________________________________________549
17
DEEL VII : CONCLUSIES___________________________________________563
1 Uitgangspunten van het beleid __________________________________________567
2 Het institutioneel raamwerk____________________________________________569
3 De Belgische ‘policy-mix’ ______________________________________________570
3.1 Het exclusiebeleid : vergoedingsbeleid ________________________________________ 570
3.2 Het inclusiebeleid ________________________________________________________ 578
3.2.1 Coördinatie van beleid en dienstverlening__________________________________ 578
3.2.2 Vormen van sturing ___________________________________________________ 581
3.2.2.1 Regulerende sturing _______________________________________________ 581
3.2.2.2 Compenserende sturing ____________________________________________ 583
3.2.2.3 Vervangende sturing ______________________________________________ 600
3.2.3 De economische ontwikkeling en het inclusiebeleid __________________________ 610
4 Huidige en toekomstige uitdagingen _____________________________________612
4.1 Een handicap komt nooit alleen _____________________________________________ 612
4.2 De toekomst van de arbeid _________________________________________________ 615
4.3 Implicaties voor het (re-) integratiebeleid ______________________________________ 620
4.3.1 Hoe specifiek moet / mag het beleid zijn ? _________________________________ 620
4.3.2 (Re-)integratie : op welke arbeidsmarkt ? __________________________________ 622
5 Uitleiding ___________________________________________________________625
Bibliografie________________________________________________________627
Samenvatting
Summary
Résumé
18
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
AAMR
American Association on Mental Retardation
ADA
Americans with Disabilities Act (Verenigde Staten)
ADL
Activiteiten van het Dagelijks Leven
ATB
Arbeidstrajectbegeleiding
BGDA
Brusselse Gewestelijke Dienst voor Arbeidsbemiddeling
BTK
Bijzonder Tijdelijk Kader
BuSO
Buitengewoon Secundair Onderwijs (speciaal onderwijs in België)
BVR
Besluit van de Vlaamse Regering
BW
Beschutte Werkplaats
CAO-26
Collectieve arbeidsovereenkomst betreffende het bezoldigingspeil van de mindervaliden die in een normaal arbeidsregime zijn tewerkgesteld
CEPIATH
Centre d’études, de promotion et d’information sur les aides techniques aux
personnes handicapées
CSB
Centrum voor Sociaal Beleid (UFSIA - Antwerpen)
CTNERHI
Centre Technique National d’Etudes et de Recherches sur les Handicaps et les
Inadaptations (Parijs, Frankrijk)
CVP
Christelijke Volkspartij
DAC
Derde Arbeidscircuit
DRO
Disablement Resettlement Officer
EG
Europese Gemeenschap
EPOS
Emancipatorisch Participatief Optioneel Systeem (Beleidsnota Steyaert)
ESF
Europees Sociaal Fonds
EU
Europese Unie
FETOC
Federatie van Tewerkstellingsbevorderende Opleidingscentra
FONDS 81
Fonds voor medische, sociale en pedagogische zorg voor gehandicapten
FOREM
Office Communautaire et Régional de la Formation Professionnelle et de l’Emploi
FvO
Federatie van Ouderverenigingen
Gesco
Gesubsidieerde contractueel
HELIOS
Handicapped Living in an Open Society
HIVA
Hoger Instituut voor de Arbeid (K.U. Leuven)
HOBU
Hoger onderwijs buiten de universiteit
HSBO
Hoger secundair beroepsonderwijs
HvJEG
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
IAO
Internationale Arbeidsorganisatie
IBF
Interdepartementeel Begrotingsfonds
19
ICIDH
International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps
ISO
International Organization for Standardization
IT
Integratietegemoetkoming
IVT
Inkomensvervangende tegemoetkoming
LSO
Lager secundair onderwijs
KB
Koninklijk Besluit
KVGV
Katholieke Vereniging voor Gebrekkigen en Verminkten
MB
Ministerieel Besluit
MDT
Multidisciplinaire Dienst
MPI
Medisch Pedagogisch Instituut (internaat voor gehandicapte kinderen)
MTPW
Moeilijk Te Plaatsen Werkloze
NIS
Nationaal Instituut voor de Statistiek
NVKBO
Nationaal Verbond van het Katholiek Buitengewoon Onderwijs
NWOI
Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden
OBSI
Officiële Belgische Schaal ter bepaling van de graad van Invaliditeit
OCMW
Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn
OESO
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PEC
Provinciale Evaluatiecommissie (van het Vlaams Fonds)
PMS
Psycho-Medisch-Sociaal Centrum
PWA
Plaatselijk Werkgelegenheidsagentschap
Rijksfonds
Rijksfonds voor Sociale Reclassering van de Minder-Validen
RIZIV
Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering
RVA
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening
RVAW
Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid
RVZI
Rijksdienst voor Ziekte en Invaliditeit
SERV
Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen
SSW
Samenwerkingsverband Sociale Werkplaatsen
STC
Subregionaal Tewerkstellingscomité
TOK
Tewerkstelling en opleiding voor Kansarmen
TWW
Tewerkgestelde Werkloze
UVW-WZ
Uitkeringsgerechtigd Volledig Werkloze - Werkzoekend
VDAB
Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding
VESOC
Vlaams Economisch Sociaal Overleg Comité
VF
Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap
VFSIPH
Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap
VIPA
Vlaams Infrastruurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden
Vlaams Fonds
Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap
VLAB
Vlaamse Federatie van Beschutte Werkplaatsen
20
VLAB
Vlaamse federatie van Beschutte Werkplaatsen
VLAMAB
Vlaamse federatie voor Managementsondersteuning aan Beschutte Werkplaatsen
VLICHT
Vlaam Informatie- en Communicatiecentrum voor Handicap en Technologie
VN
Verenigde Naties
VRIND
Vlaamse Regionale Indicatoren
VS
Verenigde Staten van Amerika
WAGW
Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers (Nederland)
WAO
Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (Nederland)
WAV
Werkgelegenheid Arbeid en Vorming (Steunpunt aan de K.U. Leuven)
WCC
Werkgroep Classificatie en Coderingen
WGO
Wereldgezondheidsorganisatie (zie WHO)
WHO
World Health Organization (zie WGO)
WIGW
Weduwen - Invaliden - Gehandicapten - Wezen
WRR
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
ZIV
Ziekte- en Invaliditeitsverzekering
1
DEEL I : THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OVER
HANDICAP EN ARBEIDSMARKT
2
3
Inleiding
In het eerste hoofdstuk van dit deel wordt onderzocht hoe vanuit de sociologie tegen
het fenomeen handicap wordt aangekeken. We bespreken verschillende invalshoeken : het rehabilitatieperspectief, het interactionistisch perspectief en het conflict- of
machtsperspectief. Hoewel deze los van elkaar en soms zelfs als reactie op elkaar
ontwikkeld zijn, zijn ze niet noodzakelijk strijdig. Ze kunnen worden gehanteerd als
verschillende manieren om een probleemsituatie, in dit geval een handicapsituatie, te
analyseren.
De Wereldgezondheidsorganisatie werkt sinds vele jaren aan een gemeenschappelijk
referentiekader voor het bestuderen van handicap ten behoeve van diverse wetenschappelijke disciplines. Oorspronkelijk stond het sterk onder de invloed van de medische of individualistische visie op handicap uit het rehabilitatieperspectief, maar geleidelijk groeide meer ruimte voor sociale elementen uit de andere sociologische benaderingen. Hoewel het referentiekader als dusdanig geen sociologische theorie is, kan het
met vrucht worden aangewend in sociologische analyses.
Voor de analyse van het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van gehandicapten zijn de
sociologische en andere wetenschappelijke inzichten omtrent handicap om twee redenen van belang. Vooreerst zijn veel van die inzichten doorgedrongen in de beleidsmaatregelen, vaak onder de vorm van een categorisering van de doelgroep van voorzieningen. Daarnaast blijken sommige inzichten uit het sociologische conflict- of
machtsperspectief vruchtbaar voor de analyse van beleidsontwikkelingen. Ze maken
duidelijk hoe de beleidscategorie handicap sociaal geconstrueerd wordt en hoeveel
interpretatieruimte er bestaat bij de toewijzing van personen aan deze categorie. In het
tweede punt van het eerste hoofdstuk worden deze inzichten over handicap als sociale
constructie uitgewerkt en geï llustreerd aan de hand van de beleidsdefinities van een
handicap in relatie tot het arbeidsproces. We doen dit zowel voor uitkeringsregelingen
als voor integratieregelingen.
Het arbeidsmarktbeleid t.a.v. gehandicapten is een onderdeel van het globale arbeidsmarktbeleid. Na enkele inleidende beschouwingen over de arbeidsmarkt en het
arbeidsmarktbeleid wordt in het tweede hoofdstuk van Deel I ingegaan op het specifieke arbeidsmarktbeleid t.a.v. probleemgroepen, waarvan de gehandicapten deel
uitmaken. Na een onderzoek van de speciale positie die probleemgroepen op de
arbeidsmarkt innemen, worden de diverse maatregelen besproken. Ze kunnen op
meerdere manieren worden geordend, o.a. op grond van de vraag of ze inclusie of
exclusie beogen, of ze op de vraagzijde dan wel op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt gericht zijn en gepaard gaan met negatieve of positieve sancties. Deze opdelin-
4
gen worden nader uitgewerkt in een theoretisch kader voor de (overheids)sturing van
de arbeidsmarkt. Aan de hand van hierop gebaseerd internationaal vergelijkend onderzoek kunnen de maatregelen voor gehandicapten op de arbeidsmarkt worden geordend
en op diverse dimensies geëvalueerd. De gepresenteerde theorieën over de arbeidsmarkt en probleemgroepen zijn uiteraard niet de enige bestaande, maar het zijn wel
verreweg de best uitgewerkte wat de arbeidsmarktpositie van gehandicapten betreft.
Ze hebben hun deugdelijkheid bewezen bij toepassing op het beleid in verschillende
landen. Wij passen ze voor het eerst toe om de specifieke Belgische “mix” van maatregelen te typeren. Ze kunnen echter geen antwoord geven op de vraag waarom het
beleid precies deze vorm aangenomen heeft. Daartoe is een historisch sociologische
analyse vereist die vanaf Deel II wordt aangevat. In die analyse ligt het accent op de
beleidsuitvoering, met uitzondering van de ‘sociale reclassering’ waarvoor tevens het
hele beleidsvormingsproces wordt onderzocht. Omdat de beleidsuitvoering voorop
staat worden in het theoretische Deel I vooral elementen aangedragen die voor het
onderzoek van de uitvoering vruchtbaar kunnen zijn.
De vraag ‘Ongeschikt of ongewenst’ in de titel van het proefschrift verwijst naar twee
visies op de oorsprong van de problematische arbeidsmarktpositie van personen met
een handicap en biedt meteen twee aangrijpingspunten voor het beleid. Wanneer de
ongeschiktheid het probleem is dan ligt de oplossing in het rehabiliteren en als dit niet
mogelijk is in het verstrekken van (inkomensvervangende) uitkeringen. Bij dit type
beleidsmaatregelen staat de persoon met een handicap in de focus. Wanneer het
ongewenst zijn het probleem is, dan ligt de oplossing in maatregelen die negatieve
beeldvormig en discriminatie tegengaan. De focus is in dit geval gericht op de
werkgever en de arbeidsomgeving. In tegenstelling tot wat de titel lijkt te suggereren
sluit het ene het andere niet uit. Beide soorten visies en de daarop aansluitende
beleidsmaatregelen kunnen samengaan, waardoor een specifieke policy-mix ontstaat.
Er zal in detail worden onderzocht welke vorm die ‘mix’ in de loop van de afgelopen
vijftig jaar heeft aangenomen, hoe de samenstelling ervan wijzigt onder de invloed
van algemeen maatschappelijke en institutionele factoren en of er een adequate balans
is gevonden.
5
HOOFDSTUK I : HET BEGRIP HANDICAP
Inleiding
Het begrip handicap kan aan de hand van een definitie worden verduidelijkt. Er
bestaan evenwel verschillende soorten definities (Samoy, 1985 : 4-14).
Op de eerste plaats zijn er 'alledaagse' of zogeheten 'common sense’-definities. Voor
een deel gaat het om unieke constructies die bepaald zijn door de biografische situatie
van een individu en met name de ervaringen die deze persoon heeft opgedaan in de
omgang met personen met handicaps of met een eigen handicap. Ten dele zijn deze
definities ook voorgegeven. Ze worden in de opvoeding en in de dagelijkse omgang
met anderen aangereikt. Ze spelen tevens een rol in de wetenschappelijke benadering
van handicap. In bepaalde sociologische stromingen zoals het symbolisch interactionisme vormen ze een belangrijk onderdeel van het studieobject en zijn het verklarende
variabelen. Daarnaast spelen ze ook een rol in het gehandicaptenbeleid omdat de
'common sense'-opvattingen van de bewindslieden doorwerken in de totstandkoming
en de uitvoering van het beleid.
Op de tweede plaats zijn er wetenschappelijke definities. Het verschijnsel handicap
wordt in diverse wetenschappen, waaronder de biomedische wetenschappen, de psychologie, de pedagogie en de sociologie bestudeerd. Aangezien elke wetenschap
vanuit een eigen perspectief naar de realiteit kijkt, worden telkens andere definities
gehanteerd. Ook binnen dezelfde wetenschap wordt handicap op uiteenlopende wijzen
omschreven. Dit zal voor de sociologie nader worden uitgewerkt. Definities veranderen ook naarmate de wetenschap evolueert. Zo is het Handbook van de American
Association on Mental Retardation, waarin sinds 1921 het begrip 'mentale handicap'
wordt omschreven, reeds aan zijn negende versie toe (Luckasson et al., 1992). Wetenschappen beogen de werkelijkheid te beschrijven en te verklaren. Op basis van de
conceptuele kaders die ter verklaring worden gehanteerd, zijn classificaties opgemaakt
die een ordening brengen in de handicaps. Aangezien bewindslieden vaak een beroep
doen op wetenschappelijk advies, duiken deze wetenschappelijk definities en classificaties ook in wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen op.
De laatste soort definities zijn de juridische en administratieve definities die een rol
spelen in het beleid. Moderne samenlevingen worden immers gekenmerkt door classificerend beleid. Beleidsclassificatie is het proces : "(..) waarbij enige beleidsinstantie,
publiek of privaat van karakter, de bevolking - of een segment daaruit - indeelt over-
6
eenkomstig maatstaven aan beleidsoverwegingen ontleend. Door een dergelijke classificatie ontstaan beleidscategorieën die bedoeld zijn beleidsinterventies te vergemakkelijken." (Van Doorn, 1986 : 29). Zo kan bijvoorbeeld het gehandicaptenbeleid zich
niet richten op de categorie gehandicapten zoals deze in de samenleving wordt
omschreven, aangezien daarover uiteenlopende meningen bestaan (cf. de common
sense-definities). Zoals reeds werd opgemerkt, kunnen wetenschappelijke definities en
classificaties een rol spelen in de beleidsclassificatie. Dit is des te meer het geval
wanneer de beoefenaars van een bepaalde discipline (bv. geneeskunde of psychologie)
tevens een rol spelen in het proces waarbij wordt uitgemaakt of iemand tot een
bepaalde categorie behoort. Soms wordt het wetenschappelijk instrumentarium
gewoonweg overgenomen, maar in andere gevallen wordt ervan afgeweken omdat het
rigoureus vasthouden aan wetenschappelijke concepten niet strookt met het beoogde
beleid. Wanneer de beleidscategorieën niet nauwkeurig omschreven zijn en/of de
uitvoering van het beleid een ruime mate van beoordelingsvrijheid laat, kunnen
common sense-opvattingen ook nog een grote rol spelen.
Hierna worden eerst de wetenschappelijke definities van handicap nader onderzocht.
Het hoofdaccent ligt daarbij op de sociologische benaderingen. Aangezien de sociologie het maatschappelijk gebeuren bestudeert, waarin ook definities uit andere wetenschappen een plaats hebben, komen ook deze definities aan bod. Vervolgens worden
de beleidsdefinities van handicap in België onder de loep genomen. De relatie handicap-arbeidswereld staat hierbij op de voorgrond.
1 Sociologische benaderingen van handicap
Op het eerste gezicht lijken handicaps geen werkveld te bieden voor sociologen. Men
verwacht veeleer dat medici, psychologen, (ortho)pedagogen of juristen zich ermee
bezighouden. Uit een korte verkenning van de literatuur blijkt al snel dat dit een verkeerde indruk is. Vrij veel sociologen - zij het niet in Vlaanderen - hebben er theoretische studies of empirisch onderzoek, meestal in interdisciplinair verband, aan gewijd.
Net zoals andere humane wetenschappers hanteren sociologen uiteenlopende referentiekaders. Deze kunnen ruwweg tot drie benaderingen worden herleid : de rehabilitatiebenadering, de interactionistische benadering en de conflict-of machtsbenadering
(Runde, 1979; Oliver, 1990). Voor elk van deze benaderingen bespreken we achtereenvolgens de probleemdefinitie, de definitie van handicap en gehandicapten, de kernbegrippen, het perspectief op voorzieningen en beleid, en de voorgestelde oplossingen. Het lijkt niet te vermijden dat hierbij met zevenmijlslaarzen door de literatuur
wordt gestapt.
7
1.1 De rehabilitatiebenadering
De rehabilitatiebenadering - soms ook 'personal tragedy'-model genoemd (Oliver,
1990) - is de oudste benadering van handicap. Ze is afgeleid van het zogenaamde
medische model, waaraan sociologische elementen zijn toegevoegd. In navolging van
Runde (1979) gebruiken we de term 'rehabilitatiebenadering' omdat het sociaal-wetenschappelijk onderzoek, op zijn minst tot het einde van de jaren zeventig, er meestal op
gericht was na te gaan hoe sociaal-wetenschappelijke inzichten ten behoeve van het
herstel of de rehabilitatie van gehandicapten konden worden aangewend.
Een mijlpaal in de ontwikkeling van de rehabilitatiebenadering is een artikel van de
Amerikaanse socioloog Nagi (1965) waarin hij de heersende conceptuele verwarring
poogt uit te klaren door een verband te leggen tussen een aantal medische begrippen
en begrippen uit de gedragswetenschappen die door elkaar werden gebruikt. De medische begrippen zijn :
− het ziekteproces of de actieve pathologie : de activering van de afweermechanismen van het lichaam (de geneeskunde ondersteunt deze om genezing te bewerken);
− stoornissen : anatomische en/of fysiologische afwijkingen die het gevolg zijn van
een ziekteproces maar, na de fase van de actieve pathologie, in veel gevallen
residueel zijn;
− functionele beperkingen : beperkingen die voortvloeien uit stoornissen en een
persoon verhinderen om zijn gewone dagelijkse activiteiten te verrichten en zijn
normale sociale rollen te vervullen.
De gedragswetenschappelijke begrippen zijn :
− ziektegedrag of ziek-zijn : het in de tijd beperkte of langdurige gedragspatroon
van mensen die bij zichzelf een actieve pathologie vaststellen en zich als onwel
definiëren;
− handicap : een gedragspatroon dat totstandkomt wanneer langdurige of blijvende
stoornissen samengaan met functionele beperkingen.
Beide gedragspatronen, ziek-zijn en handicap, kunnen variëren op grond van een
aantal factoren : (a) de kenmerken van de pathologische situatie, de aard van de stoornissen, de ernst van functionele beperkingen, de herstelmogelijkheden, (b) de definitie
van de situatie door de betrokken persoon en (c) de definitie van de situatie door
significante anderen.
Nagi vestigt er de aandacht op dat, hoewel de beï nvloedende factoren dezelfde zijn,
handicaps, in tegenstelling tot ziektegedrag, niet noodzakelijk een actieve pathologie
veronderstellen. Handicaps kunnen immers ook ontstaan door genetische defecten of
8
door letsels die, zonder dat er sprake is van een actieve pathologie, toch tot stoornissen en functionele beperkingen leiden. Hij presenteert een model waarin persoonlijke
en sociale factoren in interactie met medische factoren tot een vorm van gedrag leiden
die van ziektegedrag kan worden onderscheiden en ‘handicap’ wordt genoemd. Deze
definitie van handicap als gedragsvorm wijkt sterk af van de toenmalige 'common
sense'-opvatting, die ook nu nog leeft, namelijk dat een handicap bestaat uit stoornissen en/of functionele beperkingen. In een latere omschrijving heeft Nagi de sociale
dimensie van handicap nog sterker in de verf gezet :
"Si l'on passe du niveau organique au fonctionnement social, l'invalidité peut être
définie comme l'incapacité totale ou partielle d'un individu de jouer le rôle et
d'accomplir les tâches qu'on attend de lui dans un environnement social donné."
(Nagi, 1981 : 284)
Een aangepaste vorm van het conceptuele kader is in een grootschalig Brits surveyonderzoek toegepast (Harris, 1971). Er worden drie begrippen gehanteerd : impairment (lacking part or all of a limb, or having a defective limb, organ or
mechanism of the body), disablement (the loss or reduction of functional ability) en
handicap (the disadvantage or restriction of activity caused by disability). In deze
classificatie worden de medische begrippen 'impairment' (=stoornis) en 'disability'
(=functionele beperking) gecombineerd met een gedragsbegrip (‘handicap’). Nieuw in
vergelijking met het oorspronkelijke kader van Nagi is de introductie van het begrip
'disadvantage', dat verwijst naar een nadelige situatie ten gevolge van functionele
beperkingen.
In de loop van de jaren zeventig is dit model op verzoek van de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO) vooral door dr. P. Wood uit Manchester uitgewerkt. Zijn werk
resulteerde in een nieuw conceptueel model en een classificatie van de gevolgen van
ziekten en aandoeningen (WHO, 1980; WCC, 1988). In het model worden de gevolgen van ziekten of aandoeningen geordend op drie niveaus, namelijk dit van de stoornis (orgaanniveau), de beperking (persoonsniveau) en de handicap (sociale
omgeving). De definities luiden als volgt :
− stoornis (‘impairment’) : iedere afwezigheid of afwijking van een psychologische,
fysiologische of anatomische structuur of functie;
− beperking (‘disability’) : iedere vermindering of afwezigheid (ten gevolge van een
stoornis) van de mogelijkheid tot een voor de mens normale activiteit, zowel wat
de wijze als de reikwijdte van de uitvoering ervan betreft;
− handicap (‘handicap’) : een nadelige positie van een persoon als gevolg van een
stoornis of een beperking die de normale rolvervulling van de betrokkene (gezien
leeftijd, geslacht, sociaal-culturele achtergrond) begrenst of verhindert.
9
Ook dit begrippenkader combineert medische en gedragselementen. Stoornissen en
beperkingen zijn klinische begrippen, handicap is een sociaal begrip. In vergelijking
met de oorspronkelijke omschrijving van Nagi hebben sociale elementen in de definitie aan belang gewonnen, vooral door het sterker benadrukken van de 'nadelige'
sociale positie.
Voor een goed begrip van de plaats van sociale factoren in het WGO-model moet
worden gewezen op de ‘beperkte’ draagwijdte ervan. Dat externe, waaronder sociale,
factoren een belangrijke rol spelen in het ontstaan van gezondheidsproblemen, wordt
niet ontkend, maar deze relatie ligt buiten het WGO-model dat zich beperkt tot de
gevolgen van ziekten. Handicaps die direct en uitsluitend voortvloeien uit factoren
zoals ras, sekse of sociaal-economische status, vallen eveneens buiten het model, maar
er wordt wel onderkend dat deze factoren een grote invloed kunnen hebben op de aard
en de ernst van gezondheidsgerelateerde handicaps (Badley, 1995 : 53).
Dit model is sinds het midden van de jaren tachtig toonaangevend geworden. Het
wetenschappelijk onderzoek dat erbij aansluit, blijft soms beperkt tot de medische
wetenschap, bijvoorbeeld onderzoek naar de samenhang tussen specifieke beperkingen in algemene dagelijkse levensverrichtingen en specifieke stoornissen, of naar het
effect van revalidatie op het dagelijkse functioneren. Psychologisch onderzoek richt
zich op de relatie tussen psychische stoornissen, beperkingen en handicaps.
Sociologen worden betrokken bij surveys naar de prevalentie van stoornissen, beperkingen en handicaps (Martin, 1988; Instituto Nacional de Servicios Sociales, 1989;
Molleman, Samoy, 1989). Deze studies onderzoeken tevens de onderlinge samenhang
tussen stoornissen, beperkingen en handicaps en het verband met achtergrondvariabelen zoals geslacht, leeftijd, sociale klasse enz. Van sociologen wordt in het bijzonder verwacht dat ze het begrip ‘nadelige positie’ uit de definitie van handicap operationaliseren, hetgeen vaak niet eenvoudig blijkt (Molleman, Samoy, 1989).
Naast deze onderzoeken zijn er uiteraard ook sociologische studies die niet expliciet
aan het WGO-model refereren, maar toch in de rehabilitatiebenadering passen. Voorbeelden hiervan zijn onderzoeken naar de prevalentie van mentale handicaps (Maas,
1988) of naar de problemen van personen met specifieke stoornissen (Gorter, 1985;
Eerdekens, 1989). In sommige studies wordt de positie van mensen met stoornissen in
een bepaalde levenssfeer (bv. arbeid) onderzocht (Walker, 1982; Prescott-Clarke,
1990), andere bekijken de sociale positie van een specifieke leeftijdsgroep (Anderson
et al., 1982). Hoewel invalide of verzorgingsbehoevende ouderen om institutionele en
politieke redenen meestal niet tot de gehandicapten worden gerekend, past ook veel
ouderenonderzoek in het rehabilitatieperspectief.
10
In het huidige dominante WGO-model binnen de rehabilitatiebenadering wordt het
probleem van handicaps omschreven als een nadelige sociale positie die voortvloeit
uit beperkingen en stoornissen die op hun beurt het gevolg zijn van ziekten en aandoeningen. Gehandicapten zijn bijgevolg personen in een dergelijke nadelige sociale
positie. De kernbegrippen zijn : stoornissen, beperkingen en sociale rol. Ze waren
reeds in de jaren zestig aanwezig, zij het minder duidelijk uitgekristalliseerd.
Ten behoeve van de planning en organisatie van voorzieningen wordt in sociaal
onderzoek nagegaan hoeveel personen zich in een specifieke nadelige positie bevinden, hoe bepaalde voorzieningen het herstel van sociale rollen bevorderen of verhinderen en welke interne en externe organisatieprocessen en structuren hieraan ten
grondslag liggen. De resultaten van dit onderzoek vinden (soms) hun weg naar
beleidsplannen en aanbevelingen van internationale organisaties (bv. Raad van
Europa, 1992). Oplossingen voor de problemen van gehandicapten worden meestal
gezocht in de verbetering van de revalidatietechnieken, de ruimere toepassing ervan
en de doelmatiger organisatie van de voorzieningen.
Er is vastgesteld dat de sociale elementen, die reeds in de jaren zestig in het
conceptuele kader van Nagi aanwezig waren, gaandeweg aan belang hebben
gewonnen. Het WGO-model is ook in de jaren negentig nog volop in ontwikkeling.
De sociale dimensie staat daarbij in het middelpunt van de belangstelling. Vooraleer
we de recentste ontwikkelingen schetsen, lichten we de overige benaderingen van
handicap toe.
1.2 De interactionistische benadering
Handicap vanuit een interactionistisch perspectief bestuderen, houdt in dat nagegaan
wordt hoe bepaalde lichamelijke of geestelijke kenmerken van individuen in het
sociale-interactieproces gewaardeerd worden. Het interactionistische kader staat op
zichzelf neutraal tegenover de positieve of negatieve richting van de waardering. Er is
echter slechts sprake van een handicap wanneer de waardering negatief is.
In zijn belangrijk artikel van 1965 wees Nagi er reeds op dat de gedragspatronen van
gehandicapten kunnen variëren naargelang de wijze waarop zij zelf of significante
anderen de situatie definiëren. In zijn bijdrage aan dezelfde bundel werkte Freidson
deze zienswijze verder uit (Freidson, 1965). Hij definieert handicap als :
"an imputation of difference from others; more particularly, imputation of an
undesirable difference. By definition, then, a person said to be handicapped is so
defined because he deviates from what he himself or others believe to be normal or
appropriate." (Freidson, 1965 : 72)
11
Gehandicapten zijn derhalve een speciale soort devianten. Freidson sluit hiermee aan
bij de visie van Becker die schreef :
"From this point of view, deviance is not a quality of the act the person commits, but
rather a consequence of the application by others of rules and sanctions to an
‘offender’. The deviant is one to whom that label has successfully been applied;
deviant behavior is behavior that people so label." (Becker, 1963 : 9)
In dit perspectief interesseert de socioloog zich niet voor de sociale gevolgen van
'vaststaande' kenmerken (zoals stoornissen en functionele beperkingen) maar voor de
processen waardoor mensen op basis van bepaalde kenmerken als deviant worden
bestempeld. Deze processen kunnen zich in de alledaagse interactie afspelen, maar ze
kunnen eveneens in de interactie met professionals optreden of door voorzieningen
worden op gang gebracht. De aandacht wordt verlegd van het 'slachtoffer' naar diegenen die iemand tot slachtoffer maken. Een fysieke, mentale of psychische stoornis
wordt maar 'storend' als anderen ze als zodanig definiëren, d.w.z. wanneer ze niet
verwachten dat iemand bepaalde kenmerken vertoont of zich op een bepaalde manier
gedraagt. Veranderen de verwachtingen, dan verandert ook de groep die er niet aan
voldoet. Het kenmerk op basis waarvan een persoon als gehandicapt wordt beschouwd, is dus niet absoluut. Het krijgt maar betekenis binnen een bepaald geheel
van regels. Indien een ander stel regels wordt gehanteerd, dan is deze persoon
misschien niet meer gehandicapt, of minder of op een andere wijze gehandicapt.
Deze benadering is uitgewerkt in de 'sociale reactie'-benadering binnen de deviantiesociologie die zelf verschillende deelstromingen kent. Ze werd met name door
Goffman, Edgerton, Scott en Higgins in de studie van handicaps gehanteerd. De naam
van Goffman is onverbrekelijk verbonden met de begrippen 'stigma' en 'totale
institutie' (Goffman, 1961 en 1963). Goffman spreekt van een stigma wanneer een
feitelijk persoonskenmerk of gedrag afwijkt van onze stereotype van hetgeen een
bepaalde persoon of categorie mensen behoort te zijn. Hij beschrijft hoe gestigmatiseerden met hun stigma omgaan. Afwijkingen die we in het gewone spraakgebruik
handicaps noemen, vormen een bepaalde soort stigma. Met zijn studie van totale
instituties heeft Goffman een model ontwikkeld dat ook van toepassing is op instellingen voor gehandicapten. Het maakt duidelijk hoe een (totale) inrichting alle
gedragsapecten van de bewoners tracht te reguleren en te controleren en welke strategieën zij ontwikkelen om hun sociale omgeving iets minder onleefbaar te maken.
Edgerton (1967) onderzocht de maatschappelijke houding tegenover mentaal gehandicapten en Mercer (1973) confronteerde het rehabilitatieperspectief met het interactionistisch perspectief in een onderzoek naar licht mentaal gehandicapten. Scott (1969)
toonde aan dat de hulpeloosheid van blinden een binnen welzijnsinstellingen aange-
12
leerde sociale rol is en Higgins (1980a) beschreef hoe doven buitenstaanders zijn in
een 'horende' wereld. Dijkstra (1979) analyseerde welke rol de zichtbaarheid van een
stoornis in de werksituatie van de betrokkene speelt en hoe deze factor zelfs tot in het
loonzakje doorwerkt.
Diverse auteurs hebben onderzocht welke deviante rollen gehandicapten in de loop
van de geschiedenis toegewezen kregen (zie o.a. Wolfensberger, 1972;
Scheerenberger, 1983). Ze werden (en worden soms nog steeds) beschouwd als
onmenselijke of bedreigende wezens, objecten van medelijden, onschuldige heiligen,
zieken, bespottelijke wezens, eeuwige kinderen, enz. Deze rollen vindt men treffend
geï llustreerd in literatuur, strips, cartoons, films, enz. (zie o.a. Bogdan, 1982), en ze
komen ook tot uiting in de architectuur en de organisatievormen van voorzieningen
voor gehandicapten (Wolfensberger, 1975). De deviante rollen worden in verschillende contexten van sociale interactie telkens opnieuw bevestigd en gaan zo een
sociale identiteit vormen. In dit proces van constructie en instandhouding van een
afwijkende sociale identiteit spelen de 'poortwachters' van gespecialiseerde voorzieningen en diegenen die de gehandicapten opvangen en behandelen een cruciale rol
(zie o.a Scott, 1969 en 1970).
De belangrijkste elementen van de interactionistische benadering kunnen als volgt
worden samengevat : het probleem is dat sommige kenmerken van mensen, die verband houden met hun fysiek, verstandelijk of psychisch functioneren, als ongewenst
worden beschouwd. De oorsprong van dit probleem ligt in de perceptie van de anderen. Gehandicapten zijn een subcategorie devianten, namelijk personen die ten
gevolge van een lichamelijk, verstandelijk of geestelijk kenmerk als deviant worden
bestempeld. De kernbegrippen van deze benadering zijn stigma, deviantie en afwijkende sociale rol of identiteit. In het onderzoek van specifieke voorzieningen wordt
nagegaan hoe deze bijdragen tot het labelingsproces en hoe ze fungeren als systemen
van sociale controle. In de schaarse beleidsanalyses vanuit dit perspectief wordt nagegaan hoe beleidsmaatregelen tot het creëren en instandhouden van deviante rollen
bijdragen. Oplossingen worden gezocht in de-etikketering. In de gehandicaptenzorg is
deze aanpak vooral ontwikkeld in het kader van het normalisatiedenken
(Wolfensberger, 1972). De band tussen normalisatie en de interactionistische benadering wordt nog duidelijker in de herdefiniëring van normalisatie tot 'herwaardering
van de sociale rol' (Wolfensberger, 1983).
13
1.3 De conflict- of machtsbenadering
De conflict- of machtsbenadering van handicap stoelt op de opvatting dat de belangen
van gehandicapten in conflict komen met de heersende maatschappelijke orde die
door niet-gehandicapten is geconstrueerd.
In de jaren zeventig heeft een aantal marxistisch geï nspireerde auteurs onderzocht
welke rol gehandicapten in de kapitalistische maatschappij toebedeeld krijgen
(Jantzen, 1974; Bardeau, 1977). Zij beschouwen gehandicapten als een sociale
categorie die geconstitueerd wordt door de historisch bepaalde krachtsverhoudingen
tussen arbeid en kapitaal. Samen met andere marginale groepen behoren ze tot het
'reserveleger' van arbeidskrachten die, wanneer de economie dit vereist, tegen geringe
kosten en eventueel aan de rand van de arbeidsmarkt in beschutte werkplaatsen
kunnen worden ingeschakeld (Bruinsma, 1982). Investeringen in revalidatie, onderwijs en opleiding van gehandicapten zijn bepaald door de behoeften van de productie.
Als medisch en sociaal apparaat heeft de gehandicaptenzorg tot taak de gehandicapten
onder controle te houden en te disciplineren zodat ze ‘bruikbaar’ zijn wanneer dat
nodig mocht blijken. De auteurs vinden empirische bevestiging van hun visie in de
vaststelling dat in de onderste lagen van de bevolking meer handicaps voorkomen, zij
het als rechtstreeks gevolg van slechte arbeidsvoorwaarden en/of levensomstandigheden (voor een empirische studie van dit verband zie Heyman e.a., 1990). In het kader
van deze benadering kan de nadelige sociale situatie van gehandicapten enkel opgeheven worden door aansluiting bij de arbeidersstrijd en/of door zelforganisatie.
Naast deze auteurs is er nog een aantal sociologen die aanleunen bij het marxistische
denkkader, maar het minder stringent toepassen. Zij analyseren de arbeidsmarktpositie
van gehandicapten als deel van de gezamenlijke positie van randgroepen. Zo komt
Offe (1985), na een globale analyse van de werking van de arbeidsmarkt in moderne
kapitalistische samenlevingen, tot de vaststelling dat kenmerken zoals geslacht, leeftijd en gezondheidstoestand (invaliden, gehandicapten, chronisch zieken) het aangrijpingspunt vormen om een oplossing te vinden voor het dilemma dat niet iedereen
gedwongen kan worden om in het arbeidsproces te participeren, terwijl anderzijds ook
niet iedereen de gelegenheid kan krijgen om niet te participeren en zijn bestaansmiddelen op een andere manier te verwerven. Overheidsmaatregelen ten behoeve van
randgroepen kunnen van elkaar worden onderscheiden naargelang ze gericht zijn op
de vraag- of de aanbodzijde van de arbeidsmarkt, naargelang ze aansporen of ontmoedigen en gericht zijn op uitsluiting of integratie. Met deze instrumenten kan de overheid enkel streven naar een optimalisering van de machtsverhoudingen op de
arbeidsmarkt. Het opheffen ervan behoort niet tot de mogelijkheden aangezien de
14
markt daardoor als dusdanig zou ophouden te bestaan. Stone (1984) analyseert hoe de
onbepaaldheid van de sociale categorie handicap het mogelijk maakt dat deze kan
fungeren als instrument om personen, naargelang de omstandigheden, uit de arbeidsmarkt te stoten of er weer in op te nemen :
"Despite the intentions of the framers of disability benefit programs to make them
highly restrictive through the vehicle of clinical criteria, the boundaries between
ability to work and disability remain extremely flexible. Disability determinations
depend on diagnostic judgements which are themselves not overly reliable and are
subject to manipulation by patients and physicians. (...) This indeterminacy and
resultant flexibility of the disability category as an administrative device means that it
is particularly subject to external pressures." (Stone, 1984 : 138-139)
Hetzelfde conceptuele kader is ook gehanteerd in studies van het buitengewoon
onderwijs als vergaarbak van kinderen die het gewone onderwijs verstoren
(Tomlinson, 1981).
De opkomst van belangenorganisaties van gehandicapten, zoals 'Independent Living'
en 'Disabled People's International' in de jaren tachtig, heeft de conflict- of machtsbenadering nieuw leven ingeblazen. Een aantal vaak zelf lichamelijk gehandicapte
sociologen is lid van deze organisaties en ontwikkelt als reactie op de traditionele
rehabilitatiebenadering - zij spreken van de 'personal tragedy theory of disability' - een
eigen benadering die zij de 'social oppression theory' noemen (Finkelstein, 1980;
Oliver, 1990). Zij definiëren een handicap als een maatschappelijk opgedrongen
beperking van mogelijkheden :
"Disability is the disadvantage or restriction in the organization of society, which
prevents an individual with a functional limitation or impairment from fully
participating." (Hurst, 1992)
De begrippen ‘stoornis’ en ‘beperking’ uit het WGO-model worden overgenomen,
maar het begrip ‘handicap’ krijgt een heel andere inhoud. Blindheid of slechtziendheid is een stoornis, maar de handicap is het ontbreken van toegang tot schriftelijke
informatie dat veroorzaakt wordt door het tekort aan gesproken teksten of teksten in
braille. Stoornissen van het bewegingsapparaat leiden tot beperkingen in het voortbewegen, maar de handicap is het gebrek aan mobiliteit en deze is niet het gevolg van de
stoornis maar van het gebrek aan rolstoelen, aangepaste vervoermiddelen en gebouwen, enz. De oorzaak van handicaps wordt dus verlegd van het individu (de rehabilitatiebenadering) of de sociale interactie (interactiebenadering) naar de organisatie van
de samenleving :
"Disability can be defined in three ways : as an individual problem, as a social
construction and as a social creation." (Oliver, 1993 : 64)
15
De nadelige maatschappelijke positie van gehandicapten is het gevolg van de structuren van de kapitalistische samenleving en de daarmee samenhangende individualistische cultuur waarin handicap als een individueel probleem wordt gedefinieerd. Het
voorzieningenapparaat voor gehandicapten dat in de verzorgingsstaat is uitgebouwd
en het optreden van professionals dragen bij tot de beperking van de mogelijkheden
van gehandicapten. In het empirisch onderzoek vanuit deze benadering wordt de
maatschappelijke achterstelling op diverse levensdomeinen uitvoerig beschreven
(Barnes, 1991). De analyse vormt de basis voor een oproep tot grotere zelfbeschikking, met name door middel van persoonsgebonden budgetten waarover de gehandicapte zelf kan beschikken, en voor het streven naar maatschappelijk veranderingen
zoals toegankelijke gebouwen en werkplekken en antidiscriminatiewetgeving (Barnes,
1991). Zelforganisatie en politieke druk zijn de middelen om dit te verwezenlijken.
De vermelde auteurs kunnen niet zonder meer op één lijn worden geplaatst, maar
enkele elementen hebben ze toch gemeen. Een handicap is geen individueel probleem
maar wordt bepaald door maatschappelijke structuren. Het is vanuit deze structuren
dat wordt bepaald wie tot de categorie gehandicapten behoort. De kernbegrippen in
deze benadering zijn, naargelang de auteur : macht, conflict, discriminatie of onderdrukking. Er wordt onderzocht welke structuren en processen bijdragen tot het creëren
en instandhouden van ongelijkheden. Politieke actie, ondersteund door zelforganisatie, kan deze ongelijkheden opheffen of reduceren.
1.4 Naar een synthese ?
De drie geschetste benaderingen zijn verbijzonderingen van uiteenlopende opvattingen over de wijze waarop de sociologie als wetenschap beoefend kan worden : de
positivistische, de interpretatieve en de dialectische variant. De positivistisch georiënteerde wetenschapsbeoefening wordt gestuurd door een instrumentele kennisinteresse, namelijk het streven naar technische controle of beheersing. De interpretatieve
variant wordt gevoed door het verlangen de participatie van actoren in sociale situaties
te begrijpen. De dialectische variant laat zich leiden door het streven de mens te
emanciperen van de overheersing van krachten en systemen die hij niet begrijpt of
beheerst, hoewel hij die zelf gecreëerd heeft (Buiks e.a., 1980 : 157; Oliver,
1992 : 108).
Door de eigenheid van iedere benadering te accentueren kan het lijken of ze elkaar
uitsluiten. Deze indruk wordt door sommigen trouwens uitdrukkelijk gevoed. Met
name bepaalde conflictsociologen zetten zich sterk af tegen de rehabilitatiebenadering
die naar hun mening tot de onderdrukking van gehandicapten bijdraagt (Abberley,
16
1992; Oliver, 1992). Wellicht is dit standpunt veeleer ingegeven door het streven om
een opkomende sociale beweging te ondersteunen dan dat het wetenschappelijk verantwoord kan worden. In eigen rangen zijn er trouwens 'afvalligen' die uit persoonlijke
ervaring erkennen dat de conflictbenadering geen totale verklaring kan bieden :
"While I agree with the basic tenets of this model (disability as a socially imposed
restriction) and consider it to be the most important way forward for disabled
people, I believe that some of the most profound problems experienced by people
with certain impairments are difficult, if not impossible, to solve by social
manipulation." (French, 1993 : 17)
Ook sommige overwegend interactionistisch georiënteerde sociologen achten dit
model te eng en vinden de stoornis op zich noodzakelijk om de moeizame interacties
tussen gehandicapten en niet-gehandicapten te begrijpen (Higgins, 1980a en 1980b).
Het kan trouwens moeilijk worden ontkend dat de rehabilitatiebenadering van in het
begin openingen liet voor de opneming van interactionistische elementen (zie Nagi)
en in haar huidige formulering, waarin de nadelige sociale positie centraal staat, zelfs
ruimte biedt voor de conflictbenadering.
Dat de verschillende benaderingen naar elkaar toegroeien, blijkt uit de recente ontwikkelingen m.b.t. het WGO-model en meer bepaald de omschrijving van het begrip handicap daaruit. Met het oog op een herziening van de classificatie zijn in Nederland,
Frankrijk, Canada en de Verenigde Staten zogenaamde 'WGO-collaborating centres'
van deskundigen uit diverse wetenschappelijke disciplines opgezet. Het Franse centrum (verbonden aan het 'Centre Technique National d'Etudes et de Recherches sur les
Handicaps et les Inadaptations') behandelt de stoornissen, het Nederlandse (verbonden
aan het 'Center for Standardization of Informatics in Health Care’) de beperkingen en
de twee Noord-Amerikaanse (het 'Comité Québécois sur la Classification Internationale des Déficiences, Incapacités et Handicaps', en het 'National Center for Health
Statistics' in de VS) de handicaps. Het centrum van Québec en met name de dissertatie
van Fougeyrollas (Fougeyrollas, 1995) leverde de meest vernieuwende bijdrage tot de
herziening van het conceptuele kader dat aan de basis van de classificatie ligt.
In zijn inleiding op de eerste versie van de WGO-classificatie legde Wood zelf reeds
de grondslag voor de latere herziening :
"Handicap is characterized by a discordance between the individual's performance or
status and the expectations of the particular group of which he is a member.
Disadvantage accrues as a result of his being unable to conform to the norms of his
universe. Handicap is thus a social phenomenon, representing the social and
environmental consequences for the individual stemming from the presence of
impairments and disabilities." (WHO, 1980 : 29)
17
De classificatie van handicaps verschilt dan ook fundamenteel van de classificaties
van stoornissen of beperkingen in die zin dat het geen taxonomie van achterstelling of
een classificatie van individuen is, maar een classificatie van omstandigheden waarin
gehandicapte personen zich kunnen bevinden en waarin zij, vanuit de normen van de
samenleving bekeken, in het nadeel zijn tegenover hun gelijken (WHO, 1980 : 183).
Personen als dusdanig zijn niet gehandicapt, zij bevinden zich in een handicapsituatie
die ontstaat door een samenspel van persoonskenmerken (stoornissen en beperkingen)
en omgevingskenmerken (materiële en sociale). Vanuit dit perspectief wordt het
begrip handicap door Fougeyrollas als volgt gedefinieerd :
"Le handicap est une perturbation pour une personne dans la réalisation d'habitudes
de vie compte tenu de l'âge, du sexe, de l'identité socioculturelle, résultant d'une
part de déficiences ou d'incapacités et d'autre part d'obstacles découlant de facteurs
environnementaux." (Fougeyrollas, 1995 : 149).
Om een handicapsituatie, d.w.z. een situatie waarin bepaalde levensgewoonten verstoord zijn, te typeren moet dus de relatie tussen stoornissen, beperkingen, (verstoring
van) levensgewoonten en omgevingsfactoren worden beschreven. Voor stoornissen en
beperkingen kunnen de oorspronkelijke WGO-classificaties dienstig zijn. Er zijn
echter twee nieuwe classificaties vereist, namelijk voor de levensgewoonten en de
omgevingsfactoren. De concept-classificatie van levensgewoonten van Fougeyrollas
omvat dertien domeinen waarop handicapsituaties zich kunnen voordoen, zoals mobiliteit, wonen, gezinsrelaties, communicatie, arbeid, enz. Zijn classificatie van omgevingsfactoren onderscheidt sociale en culturele factoren (gezinsstructuur, politiek
systeem, arbeidsorganisatie, inkomenssysteem, enz.) en ecologische factoren (geografie, klimaat, architectuur, technologie, enz.) ( Fougeyrollas, 1995 : 223-235)
De inachtneming van de omgevingsfactoren voegt een nieuwe dimensie toe aan het
WGO-model. Eind 1995 werden de WGO-deskundigen het dan ook eens om bij de
herziening van het model en de classificatie de volgende dimensies te hanteren : het
organisme (functies of structuur), persoonlijke activiteiten, de sociale participatie en
omgevingsfactoren (Halbertsma, 1995 : 2). Midden 1997 is een nieuwe versie van de
classificatie bekendgemaakt, die tot 1999 wordt uitgetest (WHO, 1997). De nieuwe
definities luiden als volgt :
− Impairment is a loss or abnormality of body structure or of a physiological or
psychological function.
− An Activiy is the nature and extent of functioning at the level of the person.
Activities may be limited in nature, duration and quality.
− Participation is the nature and extent of a person’s involvement in life situations
in relationship to Impairments, Activities, Health Conditions and Contextual
factors. Participation may be restricted in nature, duration and quality.
18
In het model dat eraan ten grondslag ligt, wordt het ‘gehandicapt worden’
(disablement) gezien als het resultaat van het samenspel tussen een gezondheidsaandoening en contextuele factoren (onderscheiden in omgevingsfactoren en persoonlijke
factoren). Het ‘gehandicapt worden’ komt op drie niveaus tot uiting : impairments,
activity limitations en participation restrictions. De term ‘handicap’ is uit het model
en uit de classificatie verdwenen. De contextuele factoren vormen geen classificatiedimensie, het zijn, samen met de gezondheidsaandoening, de verklarende factoren voor
het ‘gehandicapt worden’.
Aangezien alle wijzigingen nog heel recent en voorlopig zijn, blijven wij het kader en
de termen uit de oorspronkelijke ICIDH hanteren maar, waar dit ter verduidelijking
nuttig is, spreken we wel van een handicapsituatie (in de recentste terminologie is dit
een situatie waarin er geen of slechts beperkte participatie is).
De implicaties van een en ander kunnen aan de hand van een voorbeeld worden toegelicht. We gaan uit van een persoon die zich ten gevolge van een spierziekte nog maar
moeilijk kan verplaatsen. De ziekte is ontstaan door blootstelling aan giftige stoffen
op het werk. Er zijn dus duidelijk ‘sociale’ oorzaken aan te wijzen want de organisatie
van het werk was zodanig dat er sterke gezondheidsrisico's bestonden. Deze sociale
oorzaken, die voorafgaan aan het optreden van de ziekte, vallen buiten het WGOmodel. Door de gestoorde spierwerking ervaart de persoon (onder andere) mobiliteitsproblemen. Deze beperkingen zijn er de oorzaak van dat hij zich, wat zijn arbeidsituatie betreft, in een 'handicapsituatie' kan bevinden. Of dit ook werkelijk het geval is
hangt af van allerlei factoren. Indien de (huidige of een nieuwe) werkgever bereid is
om het jobprofiel zodanig aan te passen dat een beperkte mobiliteit geen belemmering
vormt, dan is er geen arbeidsgerelateerde handicapsituatie meer. Er kan dan echter nog
wel een handicapsituatie zijn op het gebied van ADL-activiteiten, verrichten van
huishoudelijk werk, verplaatsingen, enz. In veel gevallen zal er echter ook op het
gebied van arbeid een handicapsituatie ontstaan, die niet enkel aan materiële maar ook
aan immateriële factoren (bv. de negatieve perceptie van een niet-mobiele medewerker door collega’s) te wijten is. Wanneer de persoon zijn baan verliest, hangt het van
de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor personen met mobiliteitsproblemen af
in hoeverre er een handicapsituatie ontstaat. In de huidige context kan hier nauwelijks
enige twijfel over bestaan. Omgevingsfactoren spelen een rol in die zin dat de technologieën die in het arbeidsproces worden gehanteerd of de locatie van de werkplekken (bv. gespreid of geconcentreerd) het ontstaan van handicapsituaties kunnen
bevorderen of afremmen. Bovendien kunnen factoren zoals opleidingsniveau,
geslacht, leeftijd, nationaliteit, enz. de ernst van de handicapsituatie beï nvloeden.
19
Dat een persoon gehandicapt is, betekent dus in dit model dat hij op een of meerdere
levensdomeinen (zoals arbeid) problemen ervaart die voortvloeien uit de wisselwerking tussen gezondheidstoornissen enerzijds en materiële en immateriële omgevingsfactoren anderzijds. Meteen wordt ook duidelijk waarom de drie bovenvermelde
sociologische benaderingen niet met elkaar in tegenspraak zijn, maar diverse perspectieven op dezelfde probleemsituatie bieden. In de rehabilitatiebenadering wordt vooral
aandacht besteed aan de bijdrage van stoornissen en beperkingen aan de probleemsituatie, terwijl de interactionistische benadering aandacht heeft voor de immateriële
sociale factoren en de conflictbenadering voor wijze waarop de samenleving (ook in
haar materiële aspecten) georganiseerd is. De onderzoeker kan de benaderingen hanteren als instrumenten die telkens een ander licht werpen op het te bestuderen probleem
en die, waar mogelijk, geï ntegreerd worden.
Uit de beschrijving van het WGO-model en de recente ontwikkelingen daarin blijkt
dat handicaps vanuit vele invalshoeken kunnen worden bestudeerd. Onderzoek is dan
ook vaak een multidisciplinaire aangelegenheid. De bijdrage van de sociologie bestaat
in het expliciteren en verklaren van de invloed van omgevingsfactoren op het ontstaan
van handicapsituaties. Niet alle omgevingsfactoren zijn echter even relevant in een
sociologische analyse. Fougeyrollas deelt ze op in sociale en ecologische factoren.
Chamie (1989) wijst erop dat sommige omgevingsfactoren de sociale integratie van
personen met een handicap bevorderen (bv. aangepaste verkeerssystemen, positieve
houdingen binnen de 'community'), terwijl andere ze belemmeren (gebrek aan revalidatievoorzieningen, beperkte toegang tot de arbeidsmarkt, negatieve houdingen)
Verbrugge en Jette (1994) onderscheiden intra-individuele factoren waaronder levensgewoonten, psychosociale attitude en ‘coping’-gedrag en extra-individuele factoren
waaronder de medische zorg en de revalidatievoorzieningen in brede zin.
Badley deelt de extra-individuele factoren nog eens op in factoren die aan de handicap
voorafgaan en factoren die er een reactie op zijn. ‘Voorgegeven’ factoren bestaan
onafhankelijk van de stoornissen en beperkingen. Het betreft barrières in de omgeving
zoals stoepen en trappen, het opleidingsniveau, de persoonlijke rijkdom, de huishoudelijke situatie en de ruimere kenmerken van de samenleving waarin het individu
leeft. De reactieve factoren worden maar geactiveerd wanneer zich stoornissen en
beperkingen voordoen. Het betreft het gebruik van hulpmiddelen, medische zorg,
persoonlijke dienstverlening, inkomens- en revalidatievoorzieningen en de attitudes
van niet-gehandicapten. De ‘voorgegeven’ factoren zijn uiteraard niet onveranderlijk.
Ze kunnen onder invloed van de aanwezigheid van handicaps zelf veranderen (Badley,
1995 : 59). Beide soorten factoren kunnen het ontstaan van handicapsituaties zowel
bevorderen als belemmeren en de ernst ervan beï nvloeden. Het onderscheid is
20
belangrijk voor een analyse van het 'gehandicaptenbeleid'. In enge zin is dit beleid
enkel gericht op de reactieve factoren, maar in ruime zin zijn de ‘voorgegeven’
factoren even belangrijk. Voor een analyse van handicapsituaties op de arbeidsmarkt
betekent dit dat niet enkel aandacht moet worden besteed aan de maatschappelijke
reactie op de aanwezigheid van personen met gezondheidstoornissen (speciale
maatregelen), maar eveneens aan de institutionele kenmerken van de arbeidsmarkt
(bv. veel of weinig vraag naar laaggeschoolden, wat ondermeer van belang is voor de
arbeidsintegratie van personen met een mentale handicap).
Het voorwerp van onze verhandeling is het beleid, op het domein van arbeid, ten
aanzien van personen met een handicap. De producten van dit beleid - regelingen, en
voorzieningen - bepalen mede of er handicapsituaties ontstaan en welke. Het beleid is
bijgevolg een omgevingsfactor. Beleidsmaatregelen die personen met gezondheidstoornissen tot voorwerp hebben, kunnen zowel bevorderlijk zijn voor het ontstaan van handicapsituaties op een bepaald domein als ze voorkomen of verzachten.
Dezelfde maatregel kan zelfs een tegengestelde werking hebben op verschillende
domeinen. Zo kunnen inkomensregelingen enerzijds voorkomen dat handicapsituaties
op het vlak van de economische zelfstandigheid ontstaan, maar anderzijds de arbeidsmarktparticipatie afremmen. Op het domein van arbeid is het ontstaan van handicapsituaties uiteraard niet enkel bepaald door beleidsmaatregelen. Het volstaat hier te wijzen op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, zoals hoge werkloosheid of veranderingen
in het productieproces die een grote impact op arbeidhandicaps hebben, maar waar het
beleid slechts een beperkte invloed op heeft.
In een studie waarin beleidsaspecten op de voorgrond staan, kunnen niet alle besproken sociologische benaderingen even vruchtbaar worden aangewend. Dit is met name
het geval voor de interactionistische benadering die echter wel inzicht kan verschaffen
bijvoorbeeld in het functioneren van personen met specifieke gezondheidstoornissen
in een concrete werkomgeving. Sommige politieke-machtsbenaderingen zijn te algemeen om de particuliere ontwikkelingen in ons land te duiden, andere kunnen de
werking van de voorzieningen verhelderen. Het model van de Wereldgezondheidsorganisatie biedt, zoals trouwens de bedoeling was, een zeer nuttig begrippenkader
waarmee de diverse dimensies goed kunnen worden onderscheiden. We zullen het
frequent hanteren.
Uit het overzicht van de sociologische benaderingen van handicap blijkt hoe een
handicap als sociaal fenomeen kan worden begrepen. Om te verklaren hoe de Belgische samenleving, en meer specifiek de beleidsinstanties, met dit fenomeen in relatie
tot de arbeidsmarkt omgaan, is echter meer vereist. Op de eerste plaats zijn empirische
21
gegevens over de beleidsontwikkelingen vereist maar tevens valt te denken aan
inzichten uit de arbeidssociologie en de organisatiesociologie en beleidsanalyses.
Sommige daarvan worden in het vervolg van dit hoofdstuk besproken, andere worden
later aangehaald om licht te werpen op bepaalde historische ontwikkelingen. In het
volgende punt worden de juridische en administratieve definities van handicaps
geanalyseerd.
2 Beleidsdefinities van handicap in relatie tot het arbeidsproces
Aangezien het overheidsbeleid t.a.v. personen met een handicap op de arbeidsmarkt
het voorwerp vormt van deze studie gaat de aandacht onvermijdelijk naar administratieve of beleidsdefinities van handicap. Categoriale beleidsmaatregelen zijn immers
gericht op een segment van de populatie dat in de maatregelen zelf wordt gedefinieerd. In dit geval betreft het enkel definities van handicap in relatie tot het
arbeidsproces. Het gaat dus om werk(on)bekwaamheid, arbeids(on)geschiktheid,
invaliditeit, enz., allemaal begrippen die wijzen op de impact van gezondheidstoornissen op de rolvervulling in het arbeidsproces.
Een korte uitweiding over terminologie is hier op haar plaats. De termen ‘gehandicapte’ of ‘persoon met een handicap’ zijn stilaan generieke termen geworden voor
personen die ten gevolge van gezondheidsstoornissen problemen hebben op het vlak
van maatschappelijke integratie. Daarnaast worden echter nog verschillende andere
termen gebruikt : arbeidsongeschikten, invaliden, slachtoffers van arbeidsongevallen
en beroepsziekten, en uiteraard ook termen die verwijzen naar de stoornis (blinden,
doven,...). Wanneer we het gebruik van de diverse benamingen in de context van
arbeid bekijken, dan blijkt een opvallende tweedeling. In uitkeringsstelsels voor
personen die ooit gewerkt hebben en arbeidsongeschikt zijn geworden wordt de term
‘gehandicapte’ bijna nooit gebruikt. Hij wordt gereserveerd voor het residuair stelsel
van de tegemoetkomingen waarin vooral personen die nooit gewerkt hebben thuishoren en voor stelsels die mede gericht zijn op arbeidsmarktintegratie (het Rijksfonds,
het Vlaams fonds). Het lijkt wel of het om totaal verschillende soorten mensen gaat en
de ene niet met de andere mag (wil ?) geassocieerd worden. Hoewel er in essentie
geen verschil is - het gaat in de meeste gevallen om personen die buiten het arbeidsproces staan - kunnen we ons niet van de indruk ontdoen dat achter de terminologie
een zekere hiërarchie schuilgaat, in die zin dat de maatschappelijke waardering hoger
is voor wie in de loop van zijn arbeidsleven ‘gehandicapt’ is geworden dan voor de
anderen, zodat niet iedereen ‘gehandicapt’ wil genoemd worden. In ons onderzoek
bekijken we zowel de stelsels voor personen die uit het arbeidsproces zijn getreden als
22
de programma’s die op arbeidsintegratie zijn gericht. We gebruiken de generieke term
handicap voor het geheel.
Het begrip beleidsdefinitie wordt in ruime zin gebruikt. Het gaat niet enkel om een
formele tekst waarin een doelgroep wordt omschreven (beleidsdefinitie in enge zin),
maar ook om het mechanisme waarmee de doelgroep wordt geï dentificeerd (evaluatiemethodieken, evaluerende instanties, enz.). In die ruime zin zijn de begrippen
beleidsdefinitie en beleidsclassificatie ongeveer synoniemen. De beleidsdefinities,
want er zijn er meerdere, kunnen in twee grote groepen worden opgedeeld : definities
die aangeven wie een uitkering kan krijgen omdat hij/zij niet (meer) in staat is aan het
arbeidsproces deel te nemen en definities die een populatie omschrijven die in aanmerking komt voor maatregelen die gericht zijn op (her-) inschakeling in het arbeidsproces. Vooraleer de bespreking ervan aan te vatten, verduidelijken we de sociologische betekenis van beleidsdefinities van handicap aan de hand van een theoretisch
kader dat we ontlenen aan Deborah Stone die het fenomeen handicap vanuit een
conflict-of machtsbenadering benadert (Stone, 1984).
2.1 Handicap : een sociale constructie
2.1.1 Het verdelingsprobleem en de categoriale oplossing
Elke samenleving wordt geconfronteerd met het probleem van de verhouding tussen
verschillende verdelingssystemen. Goederen, diensten, kansen en privileges kunnen
worden verdeeld op basis van toegeschreven kenmerken zoals leeftijd, geboorterang,
sekse, op basis van verwantschapsrelaties of eigendom (bv. rente op kapitaal) of op
grond van andere beginselen. In de hedendaagse samenleving zijn arbeid en behoefte
de twee belangrijkste. Verdeling op basis van behoefte verschilt van de andere systemen omdat het er een is van 'laatste toevlucht', dat ingeroepen wordt wanneer al de
andere niet voldoen. De vraag is dan onder welke voorwaarden de behoefte als verdelingsprincipe de bovenhand mag halen op (vooral) arbeid, of waarom sommige noden
voorwerp worden van sociaal beleid en andere niet.
Een succesvolle oplossing van het verdelingsprobleem moet aan een aantal voorwaarden voldoen. Er moet een criterium zijn op basis waarvan personen aan het behoeftesysteem of het arbeidsysteem worden toegewezen, en uit dit criterium moet een toets
kunnen worden afgeleid die op individuen toepasbaar is maar niet door de betrokkenen kan worden gemanipuleerd. Bovendien moet, in onze samenleving, het criterium
zodanig zijn dat de dominantie van de verdeling op basis van arbeid niet in het
gedrang komt. Verdeling op basis van behoefte moet een uitzondering blijven.
23
In moderne welvaarts- en verzorgingsstaten is een 'categoriale' oplossing gevonden.
Personen kunnen aanspraak maken op sociale hulp wanneer ze behoren tot een
categorie die maatschappelijk vrijgesteld werd van deelname aan het arbeidsysteem.
Voor sommige categorieën, zoals kinderen, jongeren, bejaarden, zieken en weduwen
wordt dit vanzelfsprekend geacht omdat aanvaard wordt dat hun situatie verhindert
dat ze (nog) aan het arbeidsproces deelnemen. Voor personen die tot de categorie
'gehandicapt' behoren is dit niet zo vanzelfsprekend. Voor kinderen, jongeren en
bejaarden geldt dat er, eens de (maatschappelijk flexibele) leeftijdsgrenzen zijn vastgesteld, nauwelijks nog problemen zijn om vast te stellen of een persoon tot de
categorie behoort. Die zijn er evenmin voor weduwen. Voor zieken wordt het al
moeilijker en voor gehandicapten zeker. Er kan immers niet zonder meer worden
aangenomen dat wie beweert gehandicapt te zijn dit ook 'werkelijk' is, en een categoriaal verdelingsysteem van maatschappelijke goederen kan niet toelaten dat men vrij
mag kiezen of men al dan niet tot een categorie behoort. Het sociaal beleid vereist
bijgevolg een strikte formele administratieve omschrijving van de categorie handicap
en een objectief evaluatie- en controlesysteem. Daartoe is aan het begrip handicap een
klinisch-medische invulling gegeven.
2.1.2 Een klinisch-medisch begrip
In een historisch onderzoek van de Engelse armenwetten en de Duitse en Amerikaanse invaliditeitsverzekering toont Stone aan hoe het ontstaan van de beleidscategorie handicap nauw verband hield met controle op de arbeidsbereidheid en hoe de
toetsing meer en meer aan geneesheren werd toevertrouwd. Vandaag de dag lijkt het
een evidentie dat geneesheren bepalen of iemand arbeidsongeschikt is, maar in vroegere tijden was dit niet steeds het geval. In het kader van de Engelse armenzorg en in
de eerste Amerikaanse invaliditeitsverzekeringen berustte de controle bij magistraten.
Vanaf de negentiende eeuw werd de impact van het medisch korps steeds sterker.
Stone ziet hiervoor diverse oorzaken. Een eerste is de gewijzigde visie op de oorzaken
van ziekten. Waar deze tevoren toegeschreven werden aan spirituele krachten en aan
verstoringen van de "lichaamsstromen", groeide geleidelijk aan het inzicht dat vele
ziekten hun oorsprong vinden in "verwekkers" die ook buiten het menselijk lichaam
kunnen bestaan (bacillen of bacteriën). Hoewel deze visie op de eerste plaats van
toepassing was op acute en besmettelijke aandoeningen werd ze ook overgedragen op
chronische ziekten en handicaps (waarvoor de 'bacil' nog moest worden ontdekt). Van
belang is dat de verantwoordelijkheid voor een ziektetoestand niet langer meer volledig bij de zieke werd gelegd. Er kon nu wetenschappelijk worden aangetoond dat de
werkonbekwaamheid die uit een ziekte voortvloeit niet de 'schuld' van de zieke was.
Niettemin was men er zich van bewust dat bedrog niet altijd uitgesloten kon worden.
24
De ontwikkeling van de medische wetenschap droeg echter de belofte in zich dat er
technieken zouden gevonden worden om de 'echte' werkonbekwamen feilloos van de
'valse' te onderscheiden. Om dit onderscheid te maken moest men het tot dan toe
stellen met het verzamelen van informatie in de omgeving van de persoon wat later
uitgroeide tot een sociaal onderzoek, met 'toetsen' van het 'workhouse'-type (wie onder
deze omstandigheden wilde leven moest echt wel behoeftig zijn) of andere vormen
van 'experimenten'. De medische technieken boden de mogelijkheid om een deel van
de 'werkelijke' behoeftigen op een andere manier te onderscheiden van de 'valse'. Met
de stethoscoop en later met X-stralen kon men immers als het ware binnen in het
individu kijken en verkreeg men informatie die de persoon zelf niet bezat en dus ook
niet kon misbruiken. Deze ontwikkelingen maakten de opkomst mogelijk van op een
medisch-klinische beoordeling van behoeftigheid gebaseerde sociale voorzieningen.
2.1.3 Een flexibel begrip
Om allerlei redenen, waaronder in de VS ook de vrees voor collectivisering van de
geneeskunde, was niet iedereen in de medische wereld gelukkig met deze ontwikkeling en velen gaven zelfs uitdrukkelijk aan dat aan de hooggespannen verwachtingen
t.a.v. objectieve metingen van arbeidsongeschiktheid nooit kon worden voldaan. De
medici geloofden wel dat ze functionele stoornissen konden vaststellen en kwantificeren onder de vorm van baremale schalen (waarin aan gezondheidstoornissen percentages worden toegekend), maar de meesten hebben benadrukt dat dit slechts een indicatie kan geven van de werkbekwaamheid. Stone citeert in dit verband een uitspraak van
Henry Kessler, een van de ontwerpers van een veelgebruikte evaluatieschaal :
"To summarize, it is important to understand that the entire pension scheme and
disability rating scheme are pure fiction if we feel that the rating table expresses in a
scientific way the economic, or psychological or physical effects of these injuries. At
best they can only be arbitrary agreements, expressing not physical effects but
reflecting the cultural forces or pressures of the nation at large. These arbitrary
schedules have a definite and indispensable place, but they must be recognized for
what they are, and equity lies in their consistency since it applies to all people."
(Stone, 1994 : 116)
Waar Kessler nog enig nut ziet in dit soort instrumenten, omdat ze op een uniforme en
dus rechtvaardige manier meten, worden ze door een Vlaamse autoriteit op dit gebied
totaal waardeloos bevonden :
"Het is een koud kunstje om aan te tonen dat de hele methodiek (van baremale
evaluatie van arbeidsongeschiktheid, n.v.d.a.) pure mystificatie is, die enkel in leven
kan blijven omdat men aan de geneeskunde geen vragen stelt omtrent haar werkwijze.
Wie eenmaal beleefd heeft hoe een medisch barema wordt opgesteld, weet genoeg om
nooit met zulk instrument zijn schade te laten meten." (Viaene, 1990 : 85)
25
Klinisch-medische evaluaties van arbeidsongeschiktheid zijn niet altijd van het 'baremale' type, voor bepaalde voorzieningen moet bijvoorbeeld het resterend verdienvermogen worden ingeschat maar ook deze methodiek is alles behalve exact (cf.
infra). Het hoeft ons dus niet te verwonderen dat de uitkomsten van medische evaluaties in de praktijk sterk kunnen verschillen naargelang wie evalueert. Stone citeert
enkele Amerikaanse studies waaruit blijkt dat wanneer dezelfde personen door verschillende instanties op hun arbeidsgeschiktheid worden beoordeeld, het resultaat in
minstens 30% van de gevallen verschilt (Stone, 1984 : 133). In ons land is dit type
onderzoek nooit verricht, maar uit een studie van een geneesheer-inspecteur van het
RIZIV in West-Vlaanderen naar het gebruik van een barema voor de evaluatie van
handicaps bij kinderen bleek dat sommige geneesheren, bij vergelijkbare populaties
kinderen, tot dubbel zoveel positieve beslissingen komen als andere (Viaene,
1977 : 837).
Ondanks de vele bezwaren van de ontwerpers en gebruikers van de instrumenten zijn
medische evaluaties in de twintigste eeuw een dominante rol gaan spelen in de toegang tot sociale voorzieningen. Wanneer het inkomensvoorzieningen betreft, die
iemand vrijstellen van participatie aan de arbeidsmarkt, zijn geneesheren bijna steeds
de enige poortwachters. In ons land laat enkel de regeling inzake tegemoetkomingen
een multidisciplinaire evaluatie toe, maar ze wordt in de praktijk uiterst zelden toegepast. De situatie is verschillend waar het gaat om voorzieningen die reï ntegratie in
het arbeidsproces beogen (en niet direct met uitkeringsystemen zijn verbonden) en
voor onderwijs- en zorgvoorzieningen. In steeds meer gevallen worden psychologen,
(ortho)pedagogen en maatschappelijk werkers bij de evaluatie betrokken, maar er
blijft in het team steeds een geneesheer aanwezig, zij het in de praktijk soms op de
achtergrond. Er is evenwel geen enkele indicatie dat de beoordeling van een team van
deskundigen accurater is dan die van de geneesheren. Vandaar dat wat Stone schrijft
over de medische evaluaties ongetwijfeld ook opgaat voor de multidisciplinaire :
"Despite the intentions of the framers of disability benefit programs to make them
highly restrictive through the vehicle of clinical criteria, the boundaries between
ability to work and disability remain extremely flexible. Disability determinations
depend on diagnostic judgments which are themselves not overly reliable and are
subject to manipulation by patients and physicians. (...) This indeterminacy and
resultant flexibility of the disability category as an administrative device means that it
is particularly subject to external pressures. " (Stone, 1984 : 138-139)
2.1.4 Druk op grenzen van de handicapcategorie
De toewijzing van individuen aan het behoeftesysteem of aan het arbeidsysteem op
basis van de categorie handicap is geen louter technische aangelegenheid maar, door
26
de flexibiliteit van de handicapcategorie, wordt het een politiek besluitvormingsproces
dat zich op diverse niveaus afspeelt. In het constante gevecht over de ‘grenzen’ van dit
behoeftesysteem wordt van verschillende kanten druk uitgeoefend.
De aanvragers van uitkeringen kunnen op drie manieren de grenzen beï nvloeden.
Vooreerst moeten zij het initiatief nemen tot een aanvraag en de mate waarin ze dit
doen, in het licht van hun opvatting van wat een ‘gehandicapte’ is, creëert meer of
minder druk op het systeem. Voorts hebben ze veel greep op de wijze waarop hun
geval wordt voorgesteld en dit beï nvloedt de poortwachters. Tenslotte zijn zijzelf de
belangrijkste verdedigers van hun zaak en hun inventiviteit en doorzettingsvermogen
bepaalt mede het resultaat.
Dat de ‘common-sense’-opvattingen van wat een handicap is veel ruimer zijn dan de
wettelijke blijkt uit het feit dat surveys waarin naar zelfdefinities van handicaps wordt
gevraagd hogere aantallen gehandicapten opleveren dan het totale aantal uitkeringsgerechtigden. Stone leidt dit af uit Amerikaans onderzoek en uit een Duitse studie
waarin veertien verschillende definities werden vergeleken, gaande van informele
zelfdefinities over medische definities tot wettelijke definities. Het bleek dat van alle
personen die op basis van een van deze definities als gehandicapt konden worden
beschouwd slechts 22% aan de wettelijke criteria voldeed (Stone, 1984 : 142). Dit
heeft tot gevolg dat er geselecteerd moet worden uit een geheel van aanvragers die
pogen de criteria in hun voordeel te beï nvloeden. De aanvragers zijn zich ervan
bewust dat ze, door een uitkering aan te vragen, ingaan tegen de maatschappelijke
norm en hiervoor een ‘toets’ moeten ondergaan waarin ze de legitimiteit van hun
vraag moeten bewijzen. Bedrog behoort tot de mogelijkheden, zoals bijvoorbeeld in
Italië herhaaldelijk is aangetoond (Corriere della Sera, 26-10-95 : 11). Belangrijk is
echter dat ook het ‘normale’ strategisch gedrag in de relatie met een uitkeringsinstanties, van wie overtuigd is van zijn gelijk, druk uitoefent op de interpretatie van de
criteria. Ondanks alle pogingen om een ‘objectief’ evaluatieproces tot stand te brengen dienen de beslissingen immers in belangrijke mate, zij het variërend naargelang
de aandoening, genomen te worden op basis van subjectieve informatie van de aanvrager. Vanaf welk niveau van pijn, vermoeidheid, kortademigheid, angst, enz.
werken onmogelijk wordt, hangt sterk af van de mate waarin iemand bereid is deze in
zijn werkomgeving te verdragen. Ook de presentatie van problemen op de arbeidsplaats of van de moeilijkheden om een baan te vinden is sterk manipuleerbaar door de
aanvrager en in veel gevallen moeilijk controleerbaar. Aanvragers leren tevens hoe ze
met uitkeringsinstanties moeten omgaan en door verenigingen van gehandicapten
wordt advies verleend, soms zelfs onder de vorm van handleidingen, om zijn ‘geval’
met de meeste kans op succes voor te stellen. Wie afgewezen wordt kan steeds in
27
beroep gaan tegen de beslissing van de uitkeringsinstantie, een veel voorkomende
praktijk die regelmatig met succes wordt bekroond. Het hele systeem is bijgevolg
zodanig gestructureerd dat de aanvrager, zelfs zonder dat er van bedrog sprake hoeft te
zijn, met een redelijke kans op succes kan proberen zijn opvatting van wat een handicap is de overhand te laten halen op de wettelijke invulling van dat begrip.
Niet alleen de aanvragers maar ook de geneesheren-controleurs kunnen de grenzen
doen verschuiven. De gewone medische zorg gaat uit van een vertrouwensrelatie
tussen arts en patiënt. De arts gelooft uiteraard niet onvoorwaardelijk wat de patiënt
vertelt, het medisch onderzoek is er om dit te verifiëren, maar er is in ieder geval een
basishouding van vertrouwen. Dit staat haaks op de rol van de geneesheer in controlesystemen. Daarom wordt de evaluatie in ons land meestal toevertrouwd aan artsen die
ofwel in dienst zijn bij de uitkeringsinstantie of die, naast hun gewone praktijk, ook
nog als ‘erkend’ controlearts werken (in de VS, waar het medisch korps zich sterk
verzet tegen ‘loondienst’, wordt meer op de behandelend geneesheer een beroep
gedaan, wat gepaard gaat met een scherpere administratieve na-controle door de uitkeringsinstantie). Het is treffend dat in evaluatiesystemen voor maatregelen die integratie op de arbeidsmarkt beogen (cf. het vroegere Rijksfonds) het basisdossier bij ons
wel door de behandelende geneesheer mag worden opgemaakt en enkel uitzonderlijk
voorzien wordt in een (tweede) controle-onderzoek door andere artsen. Vanuit hun
opleiding en wanneer ze ook een ‘gewone’ praktijk hebben zijn artsen niet geneigd
om patiënten te wantrouwen, maar in een controlefunctie moeten ze dit wel doen. Ze
moeten dus ingaan tegen hun ‘natuurlijke’ opstelling, hetgeen in principe in het voordeel van de aanvragers werkt.
Een andere factor die de geneesheren eerder in de richting van de aanvragers doet
neigen is de voorkeur voor valse positieve diagnoses boven valse negatieve. In de
medische zorg wordt het in het algemeen minder erg geacht om bij een gezonde persoon onnodige onderzoekingen en behandelingen te verrichten dan deze te onthouden
aan een zieke persoon. Uit onderzoek blijkt dat er in de praktijk dan ook meer valse
positieve dan valse negatieve diagnoses voorkomen. De rationaliteit van uitkeringsinstanties is omgekeerd : liever valse negatieve diagnoses die de uitkeringsinstantie niet
schaden dan valse positieve die een onverantwoord beslag leggen op de schaarse
middelen..
Tenslotte zijn geneesheren weinig geneigd rekening te houden met schaarste aan middelen. De gezondheid van de patiënt staat voorop, wat het ook moge kosten. Het
behoeft geen betoog dat dit niet de opstelling is die in het kader van uitkeringen van
hen wordt verwacht.
Een ‘bewijs’ dat de geneesheren wel degelijk invloed hebben op de invulling van het
begrip handicap wordt ook geleverd door de voorstellen die worden gedaan wanneer
28
het aantal uitkeringsgerechtigden te groot dreigt te worden. Zo wil men bijvoorbeeld
hun gedrag beï nvloeden door een prestatietoeslag voor een hoog aantal ‘afkeuringen’
(de Kam, Nypels, 1990 : 33).
De rechtbanken vormen een derde instantie die invloed uitoefent op de grenzen van
het begrip ‘handicap’. Dat zoveel geschillen over uitkeringen tot een juridisch dispuut
worden (zij het in de VS nog veel meer dan bij ons) is eigenlijk niet zo verwonderlijk
gezien de vele mogelijke interpretaties van het begrip werkonbekwaamheid. Rechtbanken zijn er om dergelijke problemen op te lossen. Minder evident is dat hun interventie in het algemeen leidt tot een verruiming van het begrip. Een deel van de verklaring kan liggen in het feit dat de wetgever en de administraties begaan zijn met het
gehele systeem en het globale budget, terwijl rechtbanken per geval oordelen en zich
hierbij op absolute rechten richten zonder zich te bekommeren om de gevolgen van
hun uitspraak voor het systeem. Bovendien kunnen rechters in deze aangelegenheden
maar een actieve rol spelen door zich aan de kant van de aanvrager te scharen, tegen
de uitkeringsinstantie.
Naast deze organisatiefactoren vermeldt Stone nog de invloed van drie wijzen waarop
de juridische denkwijze afwijkt van die in de klinische beoordeling of in de administratieve beleidsvoering : het begrip causaliteit wordt anders ingevuld, de subjectieve
ervaring wordt verschillend benaderd en de opvatting van wat een eerlijk beoordelingsproces inhoudt verschilt.
In op handicap gebaseerde uitkeringsystemen neemt de formele demonstratie van een
causaal verband twee vormen aan. In ons land worden handicaps die door arbeid veroorzaakt zijn gecompenseerd door programma’s zoals de arbeidsongevallen- en
beroepsziekteregeling terwijl de invaliditeitsverzekering en de inkomensvervangende
tegemoetkoming de werkonbekwaamheid die ontstaat ten gevolge van een medische
conditie compenseren. In de eerste soort programma’s is de medische conditie het
gevolg, in de tweede is ze de oorzaak. Voor alle programma’s, ongeacht het type, zijn
er twee soorten wettelijke procedures om de causaliteit aan te tonen. De eerste bestaat
erin voor een bepaald geval de relevante feiten aan te halen en aan te tonen dat er een
causaal verband is. De tweede procedure creëert een wettelijke veronderstelling van
causaliteit voor een hele categorie gevallen die een bepaald kenmerk gemeen hebben.
Er moet dan alleen nog worden aangetoond dat een concreet geval tot die categorie
behoort.
In de gevalsbenadering is het over het algemeen eenvoudiger een legale oorzaak aan te
tonen dan een klinische. De geneeskunde zoekt naar de onderliggende oorzaak van
een ziekte; externe factoren die het verloop van de ziekte beï nvloeden worden niet
29
als de echte oorzaken aangezien. Dit is weliswaar een verouderde voorstelling van het
medische denken (die van een specifieke etiologie, terwijl vandaag de dag meer met
een multipele etiologie rekening wordt gehouden), maar het is deze visie die aan de
basis ligt van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. In het recht daarentegen wordt
gezocht naar factoren, eventueel ook factoren die de geneeskunde als ‘extern’ of als
‘intermediair’ zou aanzien, die het verschil uitmaken tussen de bestaande toestand en
een hypothetisch ‘natuurlijke’ loop van de dingen. In het legale denken zullen dus
meer factoren als oorzaak gelden dan in het klinische denken.
De veronderstelling van causaliteit voor een categorie gevallen is typerend voor de
programma’s inzake arbeidsongeschiktheid. Van bepaalde aandoeningen wordt verondersteld dat ze werkonbekwaamheid veroorzaken. Dat hoeft niet telkens opnieuw te
worden bewezen, het volstaat dat wordt aangetoond dat een persoon die aandoening
heeft. Zodra men echter ook aandoeningen in aanmerking neemt die ‘lichter’ zijn dan
die welke een persoon tot de vegetatieve staat veroordelen rijst het probleem van de
uitzonderingen. Er is altijd wel ergens iemand te vinden die, ondanks de aandoening,
toch aan het werk blijkt te zijn. Toch blijven de programma’s gebaseerd op medische
criteria. Hoe kan dit nu tot een verruiming van de handicapcategorie leiden? Zoals
gezegd hoeft het causaal verband niet meer aangetoond te worden, waardoor er een
subtiele verschuiving optreedt in het functioneren van de programma’s. In plaats van
inkomen te herverdelen naar mensen die wegens hun gezondheidstoestand niet kunnen werken, herverdeelt het programma naar diegenen die werkloos zijn en ook in een
slechte gezondheidstoestand verkeren, ongeacht de causale band. Deze laatste groep
personen is ongetwijfeld groter dan de eerste. Het bestaan van ‘uitzonderingen’ (zie
boven) houdt in dat er steeds personen zijn die ondanks hun conditie toch aan het
werk zijn. Vooral in slechtere economische omstandigheden kunnen zij zonder veel
problemen uitkeringstrekkers worden. Dit werkt echter meestal maar in één richting,
wanneer er weer vraag is naar arbeidskrachten heeft de ‘gewenning’ en de angst voor
het risico meestal tot gevolg dat men niet opnieuw aan het werk gaat.
Naast de verschillende invulling van het causaliteitsbegrip in het juridisch denken
wordt ook de subjectieve ervaring er anders gewaardeerd. De uitkeringsystemen zijn
zodanig geconstrueerd dat subjectieve elementen zoveel mogelijk worden uitgeschakeld. De artsen en de beheerders richten zich op condities die de ‘gemiddelde persoon’ werkonbekwaam maken. In de rechtbanken daarentegen, waar maar één situatie
ter discussie staat, is er veel meer aandacht voor het individuele geval en de subjectieve beleving van de situatie. Dit moet onvermijdelijk leiden tot verruiming van het
begrip handicap.
30
Ook de opvatting van wat een ‘eerlijk beoordelingsproces’ is verschilt. Voor het
medisch-bureaucratisch systeem is een beoordeling eerlijk wanneer ‘objectieve’ criteria op de geëigende wijze werden getoetst. Hoewel er, in letterlijke zin, geen individueel contract bestaat tussen de aanvrager van een uitkering en de uitkeringsinstantie
gaan de rechtbanken daar in zekere zin toch van uit, ook al omdat dit in andere gevallen (gemeen recht) wel het geval is en (in de VS) vroeger gebruikelijk was. Een contract verleent iemand het recht om ‘redelijke verwachtingen’ te koesteren i.v.m. compensatie voor gezondheidsschade, aangezien nooit exact bepaald is hoe groot de
schade moet zijn vooraleer compensatie wordt verleend. Volgens Stone leidt het
hanteren van het begrip ‘redelijke verwachtingen’ door de rechtbanken, althans in de
VS, tot verruiming van de categorie handicap.
Stone vat de basiskenmerken van het systeem, die een flexibele handicapcategorie
creëren, als volgt samen :
“Now we have come full circle. We have seen several ways the disability concept is
expanded. The popular conception of disability is much broader than the official
definitions, and individuals have ways of acting to increase their chances of passing
through the officially created boundary. Physicians are the official gatekeepers of the
boundary, but they have no inherent interest in making sure that the boundary is
secure. Although the medical profession obligingly developed the clinical concept of
impairment as a proxy for inability to work, physicians as individuals are primarily
socialized into a treating role, not a gatekeeping role. Their diagnostic technology is
soft, giving them a great deal of room to maneuver on behalf of their patients if they
should be so inclined. And even if they do not consciously bend the rules, their
natural inclination is to be advocates of their patients. Finally, lawyers and courts
approach the problem of causation, subjective experience, and fair process in such a
way that they end up interpreting disability broadly, more in accord with the popular
than the programmatic conception. If individuals appeal their cases, if they push
against the boundaries with any energy at all, they stand a reasonable chance of
getting through.” (Stone, 1984 : 161)
De handicapcategorie, bedoeld als een gesloten categorie, wordt door allerlei mechanismen die het toewijzingsysteem beï nvloeden, tot een rekbaar begrip. Maar de flexibiliteit hangt ook samen met de basiskenmerken waaraan het begrip zijn politieke
legitimiteit ontleend.
2.1.5 De politieke legitimiteit van de handicapcategorie en de uitbreiding ervan
Stone stelt dat de categorie handicap één bepaalde oplossing biedt voor het politiek
conflict over de waarden die de verdeling van maatschappelijke goederen mogen
bepalen. De legitimiteit ervan is gebaseerd op drie dimensies in het concept. Ten
eerste draagt het de betekenis in zich van een moreel recht om ergens aanspraak op te
maken; gehandicapten ‘verdienen’ dat er voor hen iets gedaan wordt. Er is een con-
31
sensus dat dit in ieder geval sociale hulp omvat. Ten tweede is er de notie van
‘onbekwaamheid’ aan verbonden, en ten derde is het een fenomeen dat door klinische
methodes zichtbaar moet worden gemaakt.
De twee elementen die aan de basis liggen van de speciale morele status die gehandicapten genieten zijn onschuld en lijden. Een handicap is in lichamelijke en/of psychische zin een 'pijnlijke' situatie maar de gehandicapten zijn niet zelf verantwoordelijk
voor hun toestand want de oorzaak ontsnapt aan hun controle. Het ziektemodel, dat de
oorsprong van ziekten bij externe factoren legt, ondersteunt dit, evenals het model dat
aan de basis ligt van de huidige arbeidsongevallen- en beroepsziekteverzekering. Deze
laatste zijn immers van private tot sociale verzekeringen geworden door af te stappen
van het zoeken naar de individuele schuldige (de werkgever of de werknemer) en de
oorzaken te leggen bij anonieme krachten in het productieproces. De morele status
houdt in dat wie ten gevolge van een handicap werkloos wordt een hogere status heeft
dan andere werklozen omdat aangenomen wordt dat men wel tot werken bereid is,
maar het niet meer kan. Sommige aandoeningen nemen op de morele schaal een
hogere plaats in dan andere. Zo zal blindheid praktisch altijd en overal recht geven op
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, ook al hebben veel blinden werk. De morele
hiërarchie van de aandoeningen is voor een deel bepaald door het lijden en de ongemakken die ermee gepaard gaan, maar ze is ook een sociaal fenomeen dat varieert
doorheen de tijd en de samenlevingen. Stone wijst op de schijnbare tegenspraak tussen deze veronderstelde hoge waardering van gehandicapten en de sociologische
vaststelling dat gehandicapten een stigma dragen. Het gaat volgens haar om een
schijntegenstelling omdat gehandicapten tezelfdertijd als minderwaardig kunnen
worden beschouwd in vergelijking met het abstracte ideaal van de gezonde en normale mens en als superieur t.o.v. andere werklozen. Bovendien is er een verschil
tussen het beleid dat de gehandicapten als groep tot een hogere status verheft en de
particuliere interacties waarin ze dikwijls geringschattend worden benaderd.
Onbekwaamheid, de tweede dimensie van het concept handicap, houdt in dat wie
gehandicapt is aanzienlijk minder kan dan een ‘valide’. De onbekwaamheid kan
betrekking hebben op fysieke capaciteiten, de mogelijkheid om bepaalde taken te
verrichten en het vermogen om een inkomen te verwerven. Dit vormt een basiselement van elke sociale voorziening die op een handicap is gebaseerd.
Op de derde dimensie, het vaststellen van het fenomeen met klinische methodes, is
reeds uitvoerig ingegaan. In de klinische benadering wordt er van uitgegaan dat werkonbekwaamheid kan vastgesteld worden door naar het individu te kijken, dat objectieve en subjectieve oorzakelijke factoren scherp gescheiden kunnen worden en dat
32
het mogelijk is de objectieve factoren te meten, los van individuele subjectieve percepties. De klinische benadering valideert de aanspraken die gebaseerd zijn op de
speciale morele status en de onbekwaamheid.
Elk van deze drie elementen vormt een poort waarlangs nieuwe fenomenen legitimiteit kunnen verwerven als officiële handicapcategorieën.
Telkens aangetoond kan worden dat een fenomeen buiten de verantwoordelijkheid
van de betrokkene onbekwaamheid en/of lijden veroorzaakt, opent dit een moreel
recht op aanspraken. Een van de wijzen waarop dit tot verruiming van het begrip
handicap leiden is dat er een consensus groeit dat bepaalde van die condities sociale
oorzaken hebben. De grond voor (financiële) compensatie is dan dezelfde als voor
arbeidsongevallen of beroepsziekten. Als letsels en aandoeningen veroorzaakt zijn
door anonieme krachten in de industriële ontwikkeling, moeten de slachtoffers ervan
uit collectieve middelen vergoed worden. Zo was het aantal beroepsziekten waarvoor
in ons land compensatie kon worden verkregen lange tijd zeer gering, maar er zijn
geregeld nieuwe aan de lijst toegevoegd en sinds 1991 is een ‘open’ systeem ingevoerd waardoor ook schadeloosstelling kan worden verkregen voor ziekten die niet op
de lijst voorkomen. Wanneer de werkomgeving verruimd zou worden tot de leefomgeving dan kan ook compensatie gevraagd worden voor ‘ecologische’ aandoeningen
veroorzaakt door watervervuiling, radioactieve straling, luchtvervuiling, en
blootstelling aan schadelijke stoffen, enz.
Een andere mogelijke verruimingsfactor is de erkenning van ‘stress’ in de werkomgeving als een ziekmakende factor. Hetzelfde geldt voor allerlei andere psychische aandoeningen, die trouwens nu reeds een steeds belangrijker plaats innemen in bv. de
Nederlandse WAO-regeling en in de Belgische invaliditeitsverzekering (cf. infra).
De notie onbekwaamheid in het handicap-concept kan nog op een andere manier de
poort verruimen. Oorspronkelijk was de norm in uitkeringsstelsels het fysiek intacte
individu, maar deze werd geleidelijk uitgebreid tot het psychisch en zelfs het intellectueel intacte individu. Er is reeds op gewezen dat steeds meer mensen op basis van
psychische aandoeningen een vervangingsinkomen krijgen, en het einde van deze
ontwikkeling is wellicht nog niet in zicht. Intellectueel onbekwamen, of mentaal
gehandicapten, zijn eveneens een groeiende groep in een kennis- en informatiesamenleving. Een mentale handicap wordt gedefinieerd aan de hand van twee factoren : een subnormaal intellectueel vermogen en beperkte sociale vaardigheden. De
laatste factor strekt zich trouwens ver buiten de werkomgeving uit. Een mentale handicap is, net als alle andere handicaps, een zeer flexibel begrip. Het heen en weer
schuiven met IQ-grenzen in de verschillende definities die er in de loop der tijd van
33
gegeven zijn, toont dit al aan. De tweede component, de sociale vaardigheden, is
echter nog veel rekbaarder en er bestaan bovendien nog nauwelijks gestandaardiseerde
meetinstrumenten voor (Macmillan, 1993). De ultieme verruiming grijpt plaats op
basis van de notie sociale onbekwaamheid, onafhankelijk van de intellectuele onbekwaamheid, zij het dat ‘sociaal’ gehandicapten, teneinde voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering in aanmerking te komen, meestal nog met mentaal of eventueel met
psychisch gehandicapten moeten worden gelijkgesteld :
“Mais la croissance des allocataires handicapés correspond aussi à un phénomène
plus pervers : l’assimilation à la catégorie de handicapé d’individus dont les
travailleurs sociaux n’arrivaient pas à régler les problèmes d’insertion sociale.”
(Rosanvallon, 1995 : 119)
Sinds enkele jaren is er dan ook steeds meer sprake van ‘sociaal gehandicapten’, een
categorie die nooit precies omschreven kan worden :
“La catégorie du handicap s’est ainsi progressivement déplacée du champ médical au
champ social, englobant les diverses formes de marginalité et allant même jusqu’à
désigner les travailleurs qui ne s’adaptent pas aux mutations technologiques.”
(Rosanvallon, 1995 : 119)
Hoewel er voor de nieuwe groepen ‘gehandicapten’ aparte uitkeringsstelsels zijn
opgezet (bv. het bestaansminimum in ons land en ‘le revenu minimum d’insertion’ in
Frankrijk), zijn er geen ondoordringbare beschotten tussen die stelsels en de traditionele stelsels die behoren tot het domein van wat Castel (1995) de ‘handicapologie’
noemt. De verschuivingen tussen verschillende types uitkeringsstelsels worden verder
uitgediept.
Tenslotte is er de klinische methode die het mogelijk maakt om allerlei nieuwe
vormen van onbekwaamheid ‘objectief’ te meten. Zodra een persoonlijk kenmerk,
zoals leervermogen of sociale aanpassing, met een kwantitatieve schaal gemeten kan
worden zijn er steeds mensen die er minder of meer van bezitten en wordt het een
‘bekwaamheid’. Vandaar is het een kleine stap naar het vaststellen van gedeeltelijke
of volledige ‘onbekwaamheid’. De verruiming geschiedt door het objectiveren van
subjectieve factoren zoals pijn, vermoeidheid, angst, aanpassingsvermogen, enz.
Vanuit de psychologie en de psychiatrie worden allerlei nieuwe classificaties aangereikt voor psychologische en persoonlijkheidskenmerken en worden er meetinstrumenten voor ontwikkeld (bv. de Diagnostic and Statistical Manual of Mental
Disorders van de American Psychiatric Association).
Tenslotte is nog een ontwikkeling van belang, die echter niet eenduidig in de richting
van een verruiming van de handicapcategorie wijst. Door epidemiologisch onderzoek
identificeert de geneeskunde steeds meer risicofactoren, zoals cholesterolgehalte en
34
genetische defecten. Dit kan op twee manieren een invloed uitoefenen. Wanneer deze
factoren in opsporingsonderzoeken bij bepaalde personen worden vastgesteld en dit
hun wordt meegedeeld, kan dit tot gevolg hebben dat ze zich sneller als ‘niet gezond’
gaan definiëren, waardoor de ‘common-sense’-definitie van handicap wordt verruimd.
Anderzijds kan deze kennis ook gebruikt worden om personen die als ‘potentieel
gehandicapt’ gelabeld zijn, van het arbeidsproces en van verzekeringstelsels uit te
sluiten (zie ook Stone, 1989). Uitsluiting uit het arbeidsproces kan voortvloeien uit
medische onderzoekingen bij indienstneming of tijdens de uitvoering van een arbeidscontract. Wanneer de afgewezenen een uitkering proberen te verkrijgen zou men
kunnen proberen met klinische methodes aan te tonen dat de aandoening hun eigen
schuld is. Het probleem is dan het relatief belang van multipele causale factoren te
bepalen, zoals in het geval van een werkonbekwaamheid ten gevolge van een hartaandoening bij een zwaarlijvige zware roker en drinker die echter ook een stressvolle job
had. Een drastische oplossing, die sommigen nu al voorstaan voor de gezondheidszorg
maar die uitgebreid kan worden tot de vergoedingen, is personen met ‘gevaarlijke’
levensgewoonten - waartoe ook gevaarlijke sporten en onverantwoord gedrag in het
verkeer kunnen worden gerekend - uit te sluiten van de sociale verzekeringstelsels. De
solidariteit binnen deze systemen is immers gebaseerd op wat de ‘sluier der onwetendheid’ wordt genoemd, waardoor risico’s wel statistisch voor een grote groep verzekerden kunnen worden ingeschat, maar niet voor elk individu afzonderlijk. Wanneer dit
laatste wel kan, wordt de logica van de sociale verzekeringen zelf ondergraven
(Rosanvallon, 1995 : 33-36).
2.1.6 Economische druk
Stone gaat in haar studie op zoek naar een verklaring voor de sterke toename van het
aantal arbeidsongeschikten met een uitkering en derhalve van de uitgaven voor deze
programma’s die zich op het einde van jaren zestig en in de loop van de jaren zeventig
in vele industrielanden heeft voorgedaan. Die groei zou in de loop van de jaren tachtig
in een land als Nederland trouwens nooit gekende hoogten bereiken (de Kam, Nypels,
1990). Het antwoord, dit zal intussen wel duidelijk geworden zijn, ligt ondermeer
besloten in de kenmerken van de handicapcategorie. Een flexibele handicapcategorie
veroorzaakt op zich echter nog geen groei van het aantal uitkeringstrekkers. De categorie is wel gevoelig voor externe druk, maar waar komt de druk vandaan en hoe
reageren de diverse betrokken in het toewijzingsproces erop? Aangezien ‘handicap’
hier begrepen wordt als arbeidsongeschiktheid ligt het voor de hand de oorsprong van
de druk te zoeken in ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Wat kan er m.a.w. gebeuren
wanneer de concurrentie op de arbeidsmarkt toeneemt ten gevolge van de geringere
vraag naar arbeid, bv. door automatisering of verschuiving van productieactiviteiten
35
naar andere landen en/of ten gevolge van de toename van het arbeidsaanbod, bijvoorbeeld omdat meer jongeren en vrouwen werk zoeken.
Wanneer het aantal werkzoekenden toeneemt zullen personen die, ondanks hun
gezondheidstoornissen, toch aan het werk zijn zich bewuster worden van hun precaire
situatie, zeker wanneer ze niet meer voltijds kunnen werken of voor bepaalde periodes
volledig of gedeeltelijk werkloos worden. Ze zullen, ook wegens dreigend inkomensverlies, meer geneigd zijn zich als arbeidsongeschikt te definiëren en een toevlucht te
zoeken in uitkeringsstelsels. Stone veronachtzaamt deze factor, maar het lijdt geen
twijfel dat ook de gewijzigde verwachtingen van werkgevers en collega’s hen naar de
uitkeringsstelsels drijven. Dit heeft zich in de jaren tachtig (grotendeels na de studie
van Stone) voorgedaan voor de groep oudere werknemers die verzocht werden het
veld te ruimen voor jongeren. Bij die groep komen trouwens ook relatief meer
gezondheidsproblemen voor zodat het relatief belang van leeftijds- en gezondheidsfactoren soms moeilijk in te schatten valt (cf. infra).
Zichzelf als arbeidsongeschikt definiëren volstaat niet, men moet ook nog voorbij de
poortwachters geraken. Het hanteren van strikte medische criteria zou wellicht voor
veel aanvragers een afwijzing betekenen. Maar we weten dat de criteria helemaal niet
zo strikt zijn en, hoewel in de meeste systemen ‘abstract’ moet worden geëvalueerd,
d.w.z. zonder er rekening mee te houden of de jobs waarvoor men nog geschikt wordt
bevonden ook werkelijk beschikbaar zijn, mag men aannemen dat ook geneesheren
niet helemaal blind zijn voor de werkelijke tewerkstellingskansen, zeker wanneer het
bv. oudere werknemers betreft die men nog moeilijk kan herscholen. De invloed van
verzekeringsambtenaren is moeilijker in te schatten. Verzekeringsambtenaren zullen
veeleer pogen om het aantal gerechtigden aan banden te leggen, maar het is niet zeker
of dit opweegt tegen de expansieve druk. In de VS nemen zij de uiteindelijke beslissing, maar in ons land wordt deze functie grotendeels door de controlerend geneesheren zelf vervuld hetgeen hen in een problematische dubbelrol duwt.
Als het aantal aanvragen stijgt, mag men ook meer beroepsprocedures bij de rechtbanken verwachten, zelfs als er niet vaker in beroep wordt gegaan. Aangezien in de juridische logica een grotere plaats toekomt aan ‘externe’ factoren (waaronder bv. ook de
werkelijke arbeidsmarktkansen) en meer belang wordt gehecht aan subjectieve factoren ligt hier weer een mogelijkheid voor verruiming. Bovendien kan de regelgeving,
onder de invloed van de uitspraken van de rechtbanken, worden aangepast. Dit
gebeurt niet noodzakelijk door de medische criteria te wijzigen. Er kan ook een groter
gewicht worden toegekend aan wat een persoon, gezien zijn beroepservaring, op de
arbeidsmarkt nog (maar) kan. Zo kregen ongeschoolde werknemers boven de vijftig
36
jaar die hun vroegere (zware) arbeid niet meer konden uitoefenen in de VS bijna
automatisch toegang tot de invaliditeitsverzekering. Uiteraard is de omgekeerde
ontwikkeling ook mogelijk. Zo hebben besparingsoverwegingen ertoe geleid dat in
Nederland in de jaren negentig de geschiktheid voor méér jobs moet worden getoetst
dan tevoren het geval was. In dit geval bevinden we ons echter in een periode waarin
de kosten voor allerlei vervangingsinkomens zo gestegen zijn, dat er een rem wordt
gezet op de mogelijkheden om zich uit de arbeidsmarkt terug te trekken (cf. infra).
Stone, die schrijft over een periode van expansie waarin dit stadium nog niet bereikt
was, besluit :
“Thus, there are several mechanisms through which high unemployment can be
expected to loosen the boundary around the disability category. More people will
apply to programs during economic recessions, and the determination process is more
likely to let them through at each of several points.” (Stone, 1984 : 163-164)
Er moet tenslotte op gewezen worden dat uittrede uit de arbeidsmarkt via de handicapcategorie de dominantie van het verdelingsysteem op basis van arbeid niet in het
gedrang brengt. Door een groter segment van de populatie als niet arbeidsgeschikt te
definiëren wordt enkel de boodschap gegeven dat minder mensen tot werken in staat
zijn, niet dat werken minder belangrijk is.
2.1.7 De handicapcategorie als regulator van de arbeidsmarkt
De aard van de handicaps die in de uitkeringsstelsels erkend worden en de manier
waarop de toewijzing verloopt maken het mogelijk dat de handicapcategorie gebruikt
wordt om het arbeidsaanbod te regelen :
“The map of disabilities used by social programs implicitly matched individual
capabilities to the physical and mental requirements of available work.” (Stone,
1984 : 179)
Het hele beoordelingsysteem, hoe gebrekkig het ook georganiseerd is, is er uiteindelijk op gericht na te gaan of iemand nog een rol kan vervullen in het arbeidsproces.
Aangezien de vereisten van het arbeidsproces voortdurend wijzigen, moet de handicapcategorie flexibel genoeg zijn om op deze veranderingen te kunnen inspelen.
Voor de werkgevers bieden handicapgerelateerde uitkeringen een ‘elegante’ manier
om overbodige werknemers te laten afvloeien, die te verkiezen valt boven ‘naakte
ontslagen’. Bovendien betalen ze voor de meeste stelsels sociale zekerheidsbijdragen,
waarom er dan geen gebruik van maken ? Voor de overheid hebben deze stelsels het
voordeel dat de betrokkenen weliswaar werkloos zijn maar toch niet opduiken in de
werkloosheidsstatistieken. Zelfs de vakbonden kunnen er een mogelijkheid in zien om
37
sommige van hun leden in staat te stellen het arbeidsproces te verlaten (eventueel ten
voordele van anderen), vooral wanneer de uitkeringen niet te karig bemeten zijn.
Bovendien geldt ook hier het argument dat er bijdragen voor betaald zijn. Dergelijk
gemeenschappelijk belang van de sociale partners werd in de Nederlandse context een
‘monsterverbond’ genoemd (Hibbeln, Velema, 1993 : 22).
De flexibiliteit van de categorie komt ook ten goede aan de professionele beoordelaars
die veel belang hechten aan hun autonomie en zich niet in een louter bureaucratische
rol willen laten dwingen. Zowel uitkeringsorganisaties als rehabilitatievoorzieningen
hebben bovendien nood aan een constante instroom van cliënten omdat andere door
pensionering en overlijden uit het systeem verdwijnen, of gerehabiliteerd worden. Een
flexibele categorie laat toe de instroom op peil te houden door deze aan gewijzigde
omstandigheden aan te passen. Tenslotte zijn er de vele organisaties van en voor
gehandicapten die, om hun lidmaatschapbasis veilig te stellen, geen enge definities
van hun doelgroep hanteren, zelfs niet wanneer ze, zoals vele zelfhulpgroepen, opgezet worden op basis van specifieke aandoeningen. Zelfhulpgroepen verbreden het
begrip trouwens voortdurend door steeds nieuwe groepen op basis van nieuwe
condities op te zetten.
De uitbreiding van de handicapcategorie en van het aantal uitkeringstrekkers kan dus
zeker niet alleen, en zelfs niet op de eerste plaats, op rekening van de aanvragers worden geschreven. De overheid, werkgevers, vakbonden, professionals, uitkerings- en
rehabilitatie-instellingen en organisaties van en voor gehandicapten hebben belang bij
een flexibele handicapcategorie en, in bepaalde omstandigheden, bij een uitbreiding
ervan.
De belangrijkste rem op een ongeremde uitbreiding is van financiële aard. De programma’s worden op een bepaald moment te duur, d.w.z. ze gaan de belastingbetaler
te veel kosten of, wanneer ze uit sociale zekerheidsbijdragen worden gefinancierd,
leggen ze een te hoge druk op de (indirecte) arbeidskosten. Wanneer deze grenzen
bereikt zijn - dit was in verschillende westerse landen in de jaren tachtig het geval dan is de flexibiliteit van de handicapcategorie toch ook weer handig want ze maakt
het mogelijk de kosten te reduceren door allerlei ingrepen in de regelingen en de
uitvoering ervan (voor een staalkaart hiervan zie : De Kam, Nypels, 1990)
Of handicapgerelateerde uitkeringsstelsels als opvangbekken voor overschotten op de
arbeidsmarkt fungeren, de mate waarin dat het geval is en voor welke groepen dit
geschiedt, hangt niet enkel af van de flexibiliteit van de handicapcategorie en van de
omvang van de werkloosheid. Er kunnen immers ook andere uitwegen bestaan voor
werknemers die weliswaar gezondheidsproblemen hebben, maar zonder dat deze
38
ernstig genoeg zijn om onder ‘normale’ omstandigheden recht te geven op een
arbeidsongeschiktheidsuitkering. In de VS, waar Stone vooral over schrijft, zijn er
weinig alternatieven. In vele jobs is men niet eens tegen werkloosheid verzekerd en,
als dat wel het geval is, zijn de uitkeringen streng in de tijd beperkt. Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn dan uiteraard te verkiezen boven de zeer restrictieve
bijstand. Vooruitlopend op de resultaten van ons onderzoek kunnen we stellen dat de
situatie in België er heel anders uitziet. De werkloosheidsuitkeringen waren lange tijd
voor iedereen van onbeperkte duur en dat is nog steeds het geval voor de niet-normaal
geschikten. Minstens even belangrijk is dat een systeem van brugpensioenen is opgezet waar niet meer volledig geschikten zeker ook van hebben geprofiteerd. Wat de
hoogte van de uitkeringen betreft, is de brugpensioenregeling het interessantst, maar
een werkloosheidsuitkering ligt in veel gevallen ook niet veel lager dan een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Bovendien werkt het Belgische systeem van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen als een filtersysteem waarin de hoogste uitkeringen maar verkregen kunnen worden voor welbepaalde risico’s (arbeidsongeval, beroepsziekte) en
de invaliditeitsuitkeringen maar toegekend worden na een jaar primaire arbeidsongeschiktheid. Het sluitstuk, de tegemoetkomingenregeling, is niet enkel het financieel
laagste niveau maar is bovendien nog gekoppeld aan een inkomenstoets. Deze rudimentaire vergelijking van het Amerikaanse en het Belgische stelsel maakt al duidelijk
dat de structuur van het stelsel van inkomensvervangende voorzieningen mede bepaalt
of de flexibiliteit van de handicapcategorie (die ook in België bestaat) ‘benut’ wordt
om de arbeidsmarkt te reguleren.
In het werk van Stone wordt de flexibiliteit enkel behandeld in verband met de uitkeringen, maar dit kenmerk van de handicapcategorie is evenzeer belangrijk voor de
rehabilitatievoorzieningen. Soortgelijke mechanismen kunnen zich daarbij voordoen.
Voor de aanvrager hangt veel af van de vraag hoe ‘interessant’ die voorzieningen zijn.
Zo kan iemand die volgens de normen slechts ‘rand-gehandicapt’ is toch proberen om
een beroep te doen op een voorziening wanneer dit een voordeel kan opleveren, bijvoorbeeld de mogelijkheid om een goede beroepsopleiding te volgen. De beheerders
van de financieringsinstanties zullen anderzijds proberen de toegang te beperken tot
de ‘echte’ gehandicapten, terwijl de voorzieningen zelf in bepaalde gevallen kunnen
pogen om hun diensten te verlenen aan de ‘lichtste’ gehandicapten, waar ze het
meeste succes mee kunnen boeken. De strijd om de definitie van handicap hebben we
in de jaren negentig duidelijk zien losbranden in het Vlaams fonds voor de sociale
integratie van personen met een handicap (cf. infra).
39
2.2 Beleidsdefinities van arbeidshandicap in België
Het is niet zonder meer duidelijk waar de beleidsdefinities van arbeidshandicap te
vinden zijn. Uit een onderzoek van de naoorlogse regelingen is gebleken dat de
beleidscategorie handicap door een samenspel van de volgende criteria tot stand
komt : arbeidsongeschiktheid, medische categorieën en de behoefte aan passende
voorzieningen, zelfredzaamheid, ongeschiktheid om gewoon onderwijs te volgen en
beperking van de sociale integratiekansen (Samoy, 1994). Er wordt aan herinnerd dat
(categoriale) beleidsdefinities in sociologische zin meer omvatten dan de formele wettekst, het gaat om het mechanisme waarmee een categorie wordt onderscheiden van
andere. De handicapcategorie kan dan ook in de regelingen zeer beperkend omschreven zijn maar in de beleidsuitvoering toch heel flexibel worden ingevuld of
omgekeerd.
Aangezien we de relatie onderzoeken tussen de arbeidsmarkt en handicap zijn in ieder
geval die regelingen van belang waarin een handicap wordt gedefinieerd in relatie tot
de rol die iemand op de arbeidsmarkt kan vervullen. Deze regelingen vallen uiteen in
twee soorten : maatregelen om bestaansmiddelen te verschaffen aan personen die deze
niet op de arbeidsmarkt kunnen verwerven en maatregelen om personen die buiten de
arbeidsmarkt staan er opnieuw in op te nemen. Dit kan ook worden omschreven als
het onderscheid tussen exclusie- en inclusiemaatregelen (cf. infra).
Het eerste type regelingen bestaat uit uitkeringen in het kader van de sociale zekerheid en de bijstand. Er kan worden aangetoond dat het onderscheid tussen de
verschillende stelsels in de sociale zekerheid en de bijstand bijna volledig (maar niet
uitsluitend) gebaseerd is op de notie 'arbeidsgeschiktheid'. We overlopen ze even, te
beginnen met de rustpensioenen. Van Langendonck beschrijft hoe de rustpensioenen
in de oorsprong bedoeld waren om arbeidsongeschiktheid te compenseren :
"In vroeger maatschappijen, met een weinig ontwikkelde economie, was geen rustperiode aan het einde van het leven voorzien. In dergelijke economie waren alle arbeidskrachten, ook de zwaksten, nodig om tot een zo goed mogelijke - en vaak
onvoldoende - voorziening in basisnoden te komen. Men begon te werken zo gauw
men kon, en men bleef werken zolang men daartoe in staat was. Slechts wanneer men
door ziekte of door ouderdom niet meer bij machte was om te werken, werd men door
de groep verder onderhouden zonder arbeidsinspanning. De bejaarden waren niets
anders dan een bijzondere groep van invaliden. Een wezenlijke verandering in deze
manier van zien is tot stand gekomen in de negentiende eeuw door de verspreiding
van de levensverzekeringen. Deze kwamen er op neer dat men vanaf het bereiken van
een bepaalde leeftijd een lijfrente zou genieten, of dat de nabestaanden een rente zouden ontvangen indien men voor deze leeftijd zou overlijden. Deze regelingen waren
gebaseerd op een vermoeden van invaliditeit vanaf een bepaalde leeftijd, vermoeden
dat in de barre arbeidsomstandigheden van die dagen maar al te vaak bewaarheid
werd. Maar anderzijds waren er natuurlijk een aantal personen die bij het bereiken
40
van deze contractueel vastgestelde leeftijd (vaak 65 jaar) nog in goede gezondheid
verkeerden en fysiek in staat waren om de arbeid verder te zetten. Eender of zij verder
werkten of niet, zij kregen alleszins recht op hun pensioen." (Van Langendonck,
1994:539)
Doordat de aard van het werk dat vandaag de dag wordt verricht en de arbeidsomstandigheden zoveel verbeterd zijn, gaan steeds meer mensen op pensioen zonder dat
ze arbeidsongeschikt zijn. De pensioenregeling op zich verbiedt ook niet om, na het
bereiken van de normale pensioenleeftijd, verder te blijven werken, maar dan ontvangt
men uiteraard geen of slechts een gedeeltelijke uitkering, want men blijkt immers nog
'arbeidsgeschikt' te zijn. Gezondheidsstoornissen nemen wel toe met de leeftijd, zodat
de verlaging of verhoging van de pensioenleeftijd tot gevolg heeft dat meer of minder
'arbeidsongeschikten' bestaansmogelijkheden krijgen buiten de arbeidsmarkt. Zo onttrekken brugpensioenregelingen (technisch eigenlijk werkloosheidsuitkeringen met
een toeslag) een leeftijdsklasse aan de arbeidsmarkt waarin het aantal personen met
gezondheidsstoornissen hoger is dan in jongere leeftijdsklassen. Hoewel rustpensioenen dus beschouwd kunnen worden als arbeidsongeschiktheidsregelingen is arbeidsongeschiktheid enkel een impliciet criterium voor de toekenning ervan en de beoordeling van de aanwezigheid en de graad van ongeschiktheid is dan ook niet aan de
orde.
In de zogenaamde 'actieve' leeftijdsfase worden de uitkeringen opgesplitst op basis
van de oorzaak van de onmogelijkheid om bestaansmiddelen op de arbeidsmarkt te
verwerven. Als de oorzaak 'binnen' de persoon kan worden gelegd (letsels en functionele stoornissen) krijgt men recht op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Ligt de
oorzaak 'buiten' de persoon (gebrek aan arbeidsplaatsen, te lage scholing) dan komt
men in aanmerking voor werkloosheidsuitkeringen of voor het bestaansminimum.
Deze scheiding, die fundamenteel op arbeidsgeschiktheid is gebaseerd, trekt echter
geen scherpe scheidingslijn tussen de verschillende stelsels. De graad van arbeidsongeschiktheid speelt immers een rol. In de huidige regeling wordt men verwezen naar
het stelsel van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen wanneer men een ernstige graad
van ongeschiktheid vertoont (technisch betekent dit dat het verdienvermogen tot een
derde of minder moet beperkt zijn, cf. infra). Dit is het geval voor de ZIV (primaire
arbeidsongeschiktheid en invaliditeit) en voor de inkomensvervangende
tegemoetkoming. Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten kunnen echter
ook bij geringere ongeschiktheid een vergoeding krijgen, en mogen deze combineren
met een arbeidsinkomen. Andere personen worden naar de werkloosheidsverzekering
of naar het bestaansminimum verwezen. Dit betekent niet dat alle personen in deze
regelingen volledig arbeidsgeschikt zijn, maar dat hun eventuele arbeidsongeschikt-
41
heid geringer is dan vereist voor de ZIV-regeling of de inkomensvervangende
tegemoetkoming.
Zo men wil kunnen zelfs de overlevingspensioenen als arbeidsongeschiktheidsuitkeringen worden beschouwd. Het gaat dan wel niet om een ongeschiktheid van de
gerechtigde zelf maar om een extreme vorm van ongeschiktheid, namelijk het overlijden, van de kostwinner in het huishouden.
Een en ander kan als volgt worden samengevat. Het onderscheid tussen de diverse
uitkeringsstelsels binnen de sociale zekerheid en de bijstand is gebaseerd op drie
beginselen, of eigenlijk maar op twee aangezien het eerste beginsel, de leeftijd, dat de
rustpensioenen afscheidt van de rest, eigenlijk een substitutie voor arbeidsongeschiktheid is. Socialezekerheidsregelingen worden onderscheiden van de bijstandsregelingen op grond van het criterium of er al dan niet voldoende en voldoende lang
bijdragen zijn betaald tijdens een tijdvak van arbeid. Het derde beginsel, de arbeidsgeschiktheid, loopt vertikaal doorheen het hele systeem. In tegenstelling tot de twee
andere levert het eindeloos veel meetproblemen op. Tussen de twee uitersten, de
volledige ongeschiktheid en de volledige geschiktheid, ligt immers een brede grijze
zone. Voor personen op actieve leeftijd moeten in deze zone beschotten worden gezet
om ze toe te wijzen aan het ene of het andere stelsel. Deze beschotten die, zoals we
zullen zien, grote gaten vertonen, zijn de beleidsdefinities van arbeidshandicap. Ze
trekken bovendien niet enkel scheidingslijnen tussen de verschillende
uitkeringsstelsels maar tevens tussen de wereld van de uitkeringen en de wereld van
de arbeid. Immers, wanneer men bv. door een adviserend geneesheer van een ziekenfonds opnieuw arbeidsgeschikt wordt bevonden, wordt men in principe naar de
arbeidsmarkt verwezen en niet naar de werkloosheid.
In het volgende punt zullen de beleidsdefinities in een viertal uitkeringsstelsels nader
worden onderzocht, namelijk in de ZIV, de arbeidsongevallen- en beroepsziekteregeling en de tegemoetkomingen. Daarnaast bespreken we de regeling voor militaire en
burgerlijke oorlogsslachtoffers, die vooral in de eerste decennia na de Tweede
Wereldoorlog nog van groot belang was. Zijdelings zal ook de werkloosheidsreglementering aan bod komen.
Regelingen van het tweede type zijn erop gericht gehandicapten (opnieuw) in de
arbeidsmarkt te integreren. Het betreft voorzieningen voor beroepsrevalidatie, opleidingsinitiatieven, vormen van verplichte tewerkstelling, speciale arbeidsbemiddeling,
loonkostensubsidies, maatregelen tot aanpassing van de werkpost en beschutte
tewerkstelling. Ze werden vroeger uitgevoerd door het Rijksfonds voor de Sociale
Reclassering van Minder-Validen en door de RVA en sinds enkele jaren door soort-
42
gelijke geregionaliseerde instellingen. In beperkte mate omvatten ook socialezekerheidsregelingen stimulansen tot reï ntegratie, maar de beleidsdefinities van arbeidshandicap verschillen niet van die voor de uitkeringen. In het Rijksfonds, de RVA en
de geregionaliseerde instellingen worden wel specifieke beleidsdefinities gehanteerd.
Vooraleer de bespreking aan te vatten moet nog gewezen worden op het belang van de
ernst en de duur van de gevolgen van letsels en aandoeningen. In de bespreking van
de wetenschappelijke definities (zie hoger) is daar weinig aandacht aan besteed, maar
deze aspecten zijn er wel expliciet of impliciet in aanwezig. In het WGO-model kunnen stoornissen of beperkingen zowel licht als ernstig zijn en kortstondig of langdurig.
Voor de stoornissenclassificatie is het van geen belang of de afwezigheid of de afwijking van een psychologische, fysiologische of anatomische structuur of functie tijdelijk of van blijvende aard is, maar het aspect ernst zit in veel gevallen vervat in de
opdelingen (bv. lichte tot diepe mentale stoornissen). Op het niveau van de beperkingen kan de ernst aangegeven worden (gaande van 'moeite met de uitvoering' tot
'volledig onvermogen') en de verwachte duur wordt gemeten aan de hand van een
schatting van de vooruitzichten (gaande van 'herstel mogelijk' tot 'beperking
verslechtert'). In de handicapclassificatie wordt er impliciet van uitgegaan dat stoornissen en beperkingen geen impact zullen hebben op de rolvervulling wanneer ze
slechts van korte duur zijn. De ernst van de handicap, of de mate waarin een normale
rolvervulling niet langer mogelijk is, wordt in schaalcategorieën per handicapdimensie
uitgedrukt (bv. een handicap in sociale integratie kan gaan van 'geremde participatie'
tot 'sociaal geï soleerd').
De duur en de ernst vormen eveneens belangrijke elementen in de definitie die Van
Buggenhout gaf van 'minder-valide'1 :
1
'Het juridisch statuut van de minder-valide' is de titel van de studie die Van Buggenhout maakte
van de rechtsregels betreffende de minder-validen. Zij definieert het begrip 'gehandicapte' ruimer
dan het begrip 'minder-valide'. Gehandicapt zijn is die uitzonderlijke menselijke zijnswijze waarbij
de mens, ten gevolge van diverse oorzaken, een langdurige en buitengewone beperking van zijn
mogelijkheden ondervindt. De minder-validen vormen een deel van de gehandicapten. Mindervaliditeit wordt immers veroorzaakt door een schending van de lichamelijke en/of psychische
integriteit. In de loop van de meer dan 20 jaar die verlopen zijn sinds deze studie is het
woordgebruik gewijzigd. De term minder-valide wordt nauwelijks nog gebruikt, en is door
gehandicapte vervangen. Het gaat echter in enge zin nog steeds om de groep die beperkingen
ondervindt als gevolg van een schending van de lichamelijke en/of psychische integriteit. Wanneer
het begrip handicap in ruimere zin wordt gebruikt dan wordt er nu een kwalificatie aan toegevoegd,
zoals 'sociaal' gehandicapten.
43
"die uitzonderlijke menselijke zijnswijze waarbij de mens ten gevolge van een schending van zijn lichamelijke en/of psychische integriteit, een langdurige en
buitengewone beperking van zijn mogelijkheden ondervindt." (Wauters-Van
Buggenhout, 1975 : 24)
In alle Belgische beleidsdefinities van (arbeids)handicap wordt rekening gehouden
met de ernst en/of de duur ervan. Dit komt tot uiting als een toelatingsvoorwaarde
voor het verkrijgen van een uitkering of een bijzondere prestatie (bv. in het Rijksfonds
en het Vlaams fonds), als criterium om te bepalen welk stelsel van toepassing is (bv.
het onderscheid in duur voor primaire arbeidsongeschiktheid of invaliditeit) en om de
hoogte van vergoedingen te variëren (bv. in het arbeidsongevallenstelsel).
2.2.1 Uitkeringsregelingen
2.2.1.1 De ziekte- en invaliditeitsverzekering (uitkeringen)
2.2.1.1.1 De werknemersregeling
In het Besluit van de Regent van 21 maart 1945 betreffende de organisatie van de
verplichte verzekering tegen ziekte en invaliditeit werd in artikel 81 bepaald dat een
uitkering wordt verleend aan de verzekerde die blijkt
"niet meer in staat te zijn een bedrag gelijk aan een derde te winnen van wat een persoon van dezelfde stand en van dezelfde vorming door zijn persoonlijk werk in dezelfde streek kan verdienen".
In artikel 107 van het Organiek KB van de ziekte- en invaliditeitsverzekering van 22
september 1955 werd een omstandiger omschrijving gegeven van het verwijzingscriterium. De verwijzing naar 'dezelfde streek' viel weg, een bepaling omtrent de stopzetting van het werk werd toegevoegd en er werd uitdrukkelijk vermeld dat letsels en
functionele stoornissen aan de basis moeten liggen van het verminderd vermogen :
"De vergoeding voor primaire ongeschiktheid of de invaliditeitsvergoeding wordt
toegekend aan de verzekerde, die alle werk heeft stopgezet en wiens letsels en functionele stoornissen, volgens bij reglement bepaalde voorwaarden, erkend werden een
vermindering van zijn vermogen tot verdienen mede te brengen tot een peil, gelijk aan
of lager dan een derde van wat een persoon van dezelfde stand en dezelfde vorming
kan verdienen door zijn arbeid in de groep van beroepen waartoe de door betrokkene
op het tijdstip dat hij ziek werd uitgeoefende beroepsactiviteit behoort, of in de verschillende beroepen die hij heeft of zou kunnen uitgeoefend hebben uit hoofde van
zijn beroepsvorming.
Nochtans, vanaf het begin van iedere werkongeschiktheid tot op het einde van een
ononderbroken periode van ten hoogste zes maanden ongeschiktheid, wordt dit peil
tot hetwelk het vermogen tot verdienen is verminderd, geraamd in verhouding tot het
gewone beroep van belanghebbende, voor zover de oorzakelijke aandoening vatbaar
is voor een gunstig verloop of genezing binnen een min of meer korte tijdspanne."
44
In artikel 56 van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een
regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen is
de thans nog geldende omschrijving gegeven. De tussen haakjes geplaatste zinsnede is
een wijzing bij KB nr. 22 van 23 maart 1982. Artikel 56 is ongewijzigd overgenomen
in de gecoördineerde wet van 14 juli 1994 waarin het artikel 100 is geworden:
"Wordt als arbeidsongeschikt erkend als bedoeld in deze wet, de werknemer die alle
werkzaamheid heeft onderbroken (als rechtstreeks gevolg van het intreden of het verergeren van letsels of functionele stoornissen waarvan erkend wordt dat ze zijn vermogen tot verdienen verminderen) tot een derde of minder dan een derde van wat een
persoon, van dezelfde stand en met dezelfde opleiding, kan verdienen door zijn werkzaamheid in de beroepencategorie waartoe de beroepsarbeid behoort, door betrokkene
verricht toen hij arbeidsongeschikt is geworden, of in de verschillende beroepen die
hij heeft of zou kunnen uitoefenen hebben uit hoofde van zijn beroepsopleiding.
Indien die werknemer bovendien een beroepsopleiding heeft verworven tijdens een
tijdvak van herscholing, wordt met die nieuwe opleiding rekening gehouden ter waardering van de vermindering van zijn vermogen tot verdienen.
Nochtans wordt die vermindering van het vermogen tot verdienen, over de eerste zes
maanden primaire arbeidsongeschiktheid, gewaardeerd ten aanzien van het gewone
beroep van de betrokkene, in zover de oorzakelijke aandoening voor een gunstig verloop of voor genezing vatbaar is binnen tamelijk korte tijdspanne (...)"
In deze regelgeving wordt de handicap dus gedefinieerd als arbeidsongeschiktheid die
veroorzaakt is door letsels of functionele stoornissen. De gevolgen van de letsels of
stoornissen moeten echter voldoende ernstig zijn om in deze regeling recht te geven
op een vergoeding. Het criterium om de ernst te bepalen is niet medisch maar economisch : het verdienvermogen. Om het verdienvermogen te meten moet een loonkundige schatting worden gemaakt (cf. infra). Het verdienvermogen dient niet volledig
beperkt te zijn, maar 'slechts' tot één derde. Er is geen onderscheid tussen gedeeltelijke
en volledige ongeschiktheid, men is arbeidsongeschikt of men is het niet. Iemand die
meer dan een derde kan verdienen, ook al is het maar een klein beetje meer, is
arbeidsgeschikt en wie minder dan een derde kan verdienen, ook al komt hij dicht bij
de één derde grens, is ongeschikt.
Om in aanmerking te komen voor een uitkering is een essentiële voorwaarde dat men
alle beroepswerkzaamheden heeft stopgezet. Iemand die, ondanks zijn letsels of functionele stoornissen, aan het werk blijft kan dus niet als invalide worden erkend en
iemand die het werk hervat, wordt van de uitkering uitgesloten. Een uitzondering
hierop is de regeling voor gedeeltelijke werkhervatting, waarvoor de adviserend
geneesheer toestemming kan verlenen, en die onder deze omstandigheden een soort
erkenning inhoudt van gedeeltelijke ongeschiktheid.
45
De oorzaak van het verminderd verdienvermogen moet gelegen zijn in letsels of functionele stoornissen. Deze zijn niet verder gespecificeerd, maar ze zijn wel cruciaal
voor het bepalen van het toepassingsgebied van deze verzekering t.o.v. andere stelsels.
Wanneer de oorzaak bij een arbeidsongeval of een beroepsziekte ligt, zijn de professionele verzekeringsstelsels van toepassing (cf. infra). Wanneer er géén letsels of functionele stoornissen zijn die het verdienvermogen verminderen, of deze het verdienvermogen niet in voldoende mate beperken of wanneer het onderbreken van de werkzaamheden geen rechtstreeks gevolg is van het intreden of het verergeren van letsels
of functionele stoornissen (m.a.w. wanneer ze reeds en in dezelfde mate bestonden
voor het onderbreken van de werkzaamheden) dan moet de persoon zich wenden tot
de werkloosheidsverzekering of tot de bijstand. De verhouding tot de tegemoetkomingenregeling wordt besproken wanneer die regeling aan bod komt.
De uitkeringen die in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering worden verstrekt zijn gerelateerd aan het loon, zodat de inkomensstratificatie die op de arbeidsmarkt tot stand komt (op een lager niveau) wordt gereproduceerd. Deze bekommernis
komt ook al tot uiting in de definitie. Het verlies van verdienvermogen wordt immers
niet beoordeeld t.o.v. om het even welk beroep maar enkel het gewone beroep (in het
eerste tijdvak van zes maanden) of 'gelijkaardige' beroepen. Door deze omschrijving is
een handicap geen louter medische aangelegenheid, maar zijn er sociale factoren die
mee bepalen of iemand, in administratieve zin, al dan niet als gehandicapt wordt
beschouwd. Mocht de beoordeling (altijd) gebaseerd zijn op alle jobs, waaronder ook
de laagstbetaalde, dan zouden minder personen in aanmerking komen voor een uitkering want de kans dat ze nog meer dan één derde zouden kunnen verdienen zou groter
worden. In die zin gelijkt het Belgische systeem op het Duitse, waarover Stone
schrijft :
"The central question then became : when a person can no longer practice his former
occupation, what kind of alternative work should he be expected (or forced) to do?
How much of a change in jobs, skills, training, and social status should he be forced
to undergo before becoming eligible to receive a disability pension? Thus, the
disability category is used to define the nature and the degree of labor movement
within the occupational and social structure. It is used to preserve the occupational
hierarchy and social status relationships by granting disability when an occupational
change would result in 'too great' a social drop.” (Stone, 1984 : 66)
Het criterium van verlies van verdienvermogen wordt niet consequent aangehouden
doorheen de ganse regeling. In artikel 56, lid 2 van de wet van 1963 is immers bepaald dat als arbeidsongeschikt wordt erkend :
"de werknemer die (...) een vooraf toegelaten arbeid hervat op voorwaarde dat hij,
van een geneeskundig oogpunt uit, een vermindering van zijn vermogen van
tenminste 50% behoudt."
46
In deze bepaling, die gedeeltelijke werkhervatting met behoud van de uitkering toelaat, is geen sprake van verminderd verdienvermogen maar van een met 50% verminderd vermogen dat vanuit geneeskundig oogpunt moet worden bekeken. Dit lijkt te
verwijzen naar baremale schattingen (cf. infra), maar de wetgever heeft dit niet
expliciet bepaald.
Er zijn nog een aantal situaties die met arbeidsongeschiktheid worden gelijkgesteld,
zonder dat het criterium van verlies van verdienvermogen moet worden getoetst. Het
betreft de periode van zwangerschapsverlof, de periode waarin een zwangere vrouw
geen arbeid mag verrichten, een periode van opname in een erkende verplegingsinrichting of een militair ziekenhuis, en bepaalde periodes waarin het iemand verboden
is te gaan werken, omdat hij in aanraking is gekomen met iemand die een besmettelijke ziekte heeft. Meestal gaat het om tijdelijke situaties die niet tot een blijvende
handicap leiden.
Door de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verzekering, vooral tot personen
ten laste, zijn er nog een aantal andere bepalingen die afwijken van artikel 56. Het
gemeenschappelijk kenmerk daarvan is dat een totale ongeschiktheid wordt verondersteld, wat tot uitdrukking komt in formuleringen als : "ongeschikt om regelmatig
enige arbeid ter verkrijging van inkomen te verrichten" of "ongeschikt zijn om enige
arbeid te verrichten". Aangezien dit criterium strenger is dan de éénderde-regel is aan
deze voorwaarde ook steeds voldaan.
2.2.1.1.2 De regeling voor zelfstandigen
De arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor zelfstandigen zijn van recentere datum
dan die voor werknemers. In twee artikelen van het KB van 20 juli 1971 werd de
arbeidsongeschiktheid gedefinieerd. Deze definitie werd lichtjes gewijzigd bij KB van
24 januari 1990. De huidige formulering luidt als volgt :
"art. 19. In de loop van de tijdvakken van primaire ongeschiktheid wordt de gerechtigde erkend zich in staat van arbeidsongeschiktheid te bevinden wanneer hij, wegens
letsels of functionele stoornissen, een einde heeft moeten stellen aan het volbrengen
der taken die verband hielden met zijn beroepsbezigheid als zelfstandig gerechtigde
en die hij voor de aanvang van de arbeidsongeschiktheid waarnam. Bovendien mag
hij geen andere beroepsbezigheid uitoefenen, hetzij als zelfstandige of als helper,
hetzij in een andere hoedanigheid.
Wanneer de gerechtigde geen beroepsbezigheid meer uitoefende op het ogenblik
waarop de staat van arbeidsongeschiktheid aanvangt, dan wordt deze laatste gewaardeerd in functie van de beroepsbezigheid die hij laatst uitoefende.
art 20. In de loop van het tijdvak van invaliditeit wordt de gerechtigde geacht zich in
staat van arbeidsongeschiktheid te bevinden, wanneer voldaan is aan artikel 19 en hij
47
bovendien erkend wordt ongeschikt te zijn om het even welke beroepsbezigheid uit te
oefenen die hem billijkerwijze zou kunnen opgelegd worden inzonderheid rekening
gehouden met zijn stand, zijn gezondheidstoestand en zijn beroepsopleiding.
Indien de gerechtigde een beroepsopleiding heeft verworven tijdens een tijdvak van
herscholing, wordt, voor de toepassing van het vorig lid, met die nieuwe opleiding
rekening gehouden."
Deze bepalingen vertonen grote gelijkenis met die uit de werknemersregeling. Wat als
handicap (arbeidsongeschiktheid) geldt, is opnieuw geen zuiver medisch gegeven
maar het onvermogen om bepaalde beroepsbezigheden uit te oefenen, die in relatie
staan tot de vorige of een soortgelijke beroepsactiviteit De grens van één derde verdienvermogen uit de werknemersregeling komt echter niet voor. Volgens de rechtsgeleerden is dit een gevolg van de omschakeling van de definitie van ‘aantasting van
het verdienvermogen’ naar ‘aantasting van het arbeidsvermogen’ (Van Steenberge,
1975 : 444).
2.2.1.1.3 De evaluatietechniek
Tot zover lijkt de arbeidsongeschiktheid nauwkeurig omschreven. De flexibiliteit van
de categorie zit vooral verscholen in de evaluatietechniek. We bespreken eerst de
regeling voor werknemers.
Om na te gaan of een persoon arbeidsongeschikt is moet de volgende loonkundige
berekening worden gemaakt :
− er moet worden berekend hoe hoog het 'restloon' is, dit is wat de betrokkene zelf,
ondanks zijn ongeschiktheid, nog zou kunnen verdienen in zijn eigen beroep
(eerste periode van zes maanden ongeschiktheid) of in een beroep dat behoort tot
de beroepencategorie van de laatst uitgeoefende arbeid of aansluit op zijn beroepsopleiding (na zes maanden ongeschiktheid);
− er moet een maatmanloon of een hypothetisch basisloon berekend worden, dit is
het loon dat een persoon van dezelfde stand en met dezelfde opleiding (maar zonder letsels of functionele stoornissen) kan verdienen in het beroep van betrokkene,
in een beroep dat behoort tot de beroepencategorie van de laatst uitgeoefende
arbeid of dat aansluit op de beroepsopleiding van de betrokkene;
− het restloon en het maatmanloon moeten worden vergeleken. Wanneer het restloon een derde of minder dan een derde van het maatmanloon bedraagt, kan de
betrokkene als arbeidsongeschikt worden erkend.
Zoals verschillende rechtsgeleerden hebben aangetoond, is deze berekening in de
meeste gevallen een onmogelijke opgave tenzij de handicap zo zwaar is dat het verdienvermogen overduidelijk tot nul gereduceerd is. De loonberekening is bovendien
48
na zes maanden ongeschiktheid nog veel moeilijker dan in de eerste periode. In de
beginperiode kan immers in veel gevallen het eigen beroep als referentiebasis gelden,
maar daarna moet een hele beroepenwaaier in aanmerking worden genomen. Maroy
vat een aantal argumenten tegen deze evaluatiemethode als volgt samen :
−
"het 'restloon' zal altijd een pure hypothese zijn want het is de werknemer immers verboden het werk te hervatten (...) : van een reële en concrete loonberekening zal dan ook geen
sprake zijn;
−
bij de berekening van het referteloon of 'maatman-loon' rijst het probleem welk beroep
hier precies als basis moet genomen worden : de wettekst gebiedt immers een hele waaier
van beroepen in de berekening te betrekken. Moet men het loon van alle mogelijke beroepen berekenen en dan een gemiddelde maken ? Of moet men rekening houden met het
laagste of het hoogste loon ? Of mag men het loon van gelijk welk beroep als uitgangspunt
nemen, van zodra dat beroep beantwoordt aan de criteria ? Ook hier heel wat vragen dus,
die het zo goed als onmogelijk maken een concrete loonberekening te maken;
−
het spreekt vanzelf dat, als de twee componenten van de vergelijking ontbreken, de
vergelijking zelf evenmin zal gemaakt worden. Maar zelfs indien de vergelijking toch zou
kunnen doorgevoerd worden, dan is het zeer onwaarschijnlijk dat veel restlonen slechts
1/3 of minder van het maatman-loon zouden bedragen. In de negentiende eeuw (en vanuit
die tijd dateert de regel) zou dat wel nog gekund hebben : toen gebeurde de loonvorming
in vrije omstandigheden, waar de werknemer geen bescherming genoot tegen het marktmechanisme, en kwamen de lonen louter individueel tot stand. In die omstandigheden kon
de mindergeschikte altijd wel aan werk geraken als hij maar (genoeg) minder loon vroeg
dan de normaal-geschikte. Tegenwoordig komen de lonen evenwel helemaal anders tot
stand, waarbij onder meer ook bindende afspraken worden gemaakt over minimumlonen,
die aan iedereen moeten worden gegarandeerd. En wiens resterende capaciteit zo'n
minimumloon niet meer waard is, vindt eenvoudigweg geen werk meer." (Maroy,
1991 : 9)
Aangezien wat wettelijk is voorgeschreven onuitvoerbaar is, gebeurt iets anders want
er worden hoe dan ook beslissingen genomen. Wat de praktijk is, werd echter nooit
grondig empirisch onderzocht. Uit de rechtspraak kan men zich er enig idee van vormen, maar uiteraard enkel voor gevallen waarover betwisting bestond. De uitspraken
van de rechtbanken en de rechtsleer leiden wel tot een verdere invulling van het normatief kader, maar dit betekent daarom nog niet dat de praktijk volgens dit kader
verloopt. We kunnen hier geen volledig overzicht geven, in de uitgebreide casuï stiek
is immers moeilijk een lijn te trekken (Simoens, 1982; Maroy, 1991 : 13-14). We gaan
vooral na op welke punten het systeem aan de controlerend geneesheren een grote
interpretatievrijheid laat om het begrip arbeidsongeschiktheid in te vullen.
a) het bepalen van beroepenreeksen
De begrippen 'beroepsopleiding' en 'beroepencategorie' zijn scharnierbegrippen in de
arbeidsongeschiktheidsevaluatie (Maroy, 1991 : 14 e.v.). Er moet immers worden
nagegaan of de persoon nog aan de slag zou kunnen in (minstens) één van twee reek-
49
sen beroepen : beroepen die verband houden met de beroepsopleiding en beroepen uit
de categorie waartoe de laatst uitgeoefende beroepsarbeid behoort. Het vaststellen van
dergelijke reeksen is voor de controlerend geneesheren ongetwijfeld een groot
probleem.
Voor het bepalen van beroepen die verband houden met de beroepsopleiding moet
duidelijk zijn wat die beroepsopleiding precies inhoudt. Aangezien velen invalide
worden op hogere leeftijd ligt hun (schoolse) beroepsopleiding al lang achter de rug,
en wat is de betekenis ervan dan nog voor de huidige arbeidswereld? Een beroepsopleiding kan op school verkregen zijn, maar volgens verschillende rechterlijke uitspraken moet ook rekening worden gehouden met de beroepsvaardigheden die 'on the job'
verworven zijn. Deze laatste vaardigheden kunnen echter sterk bedrijfsgebonden vaardigheden zijn, waarvan de overdraagbaarheid naar andere arbeidsituaties niet steeds
even duidelijk is. Actuele tendensen om de beroepsopleidingen 'polyvalenter' te
maken bemoeilijken ook het vaststellen van een reeks van beroepen die een persoon
(nog) zou kunnen uitoefenen. Enkel wanneer een persoon geen beroepsopleiding heeft
genoten (ongeschoold is) geldt een, door een arrest van het Hof van Cassatie (1990)
bevestigde, duidelijke regel dat de werknemer verwezen kan worden naar alle beroepen waarvoor geen beroepsopleiding is vereist (ongeacht of daar 'licht' of 'zwaar' werk
wordt verricht).
Het vaststellen van de beroepen die thuishoren in ‘de beroepencategorie waartoe de
beroepsarbeid behoort, door de betrokkene verricht toen hij arbeidsongeschikt is
geworden' is evenmin vanzelfsprekend. Wat is immers die beroepencategorie ? Het
kan onmogelijk enkel gaan om beroepen in een bepaalde sector of bedrijfstak want
vele gelijkaardige beroepen (bv. schoonmaakster, chauffeur, kantinehouder) worden
in vele bedrijfstakken uitgeoefend. De beroepencategorie baseren op de 'zwaarte' van
het werk biedt evenmin een uitkomst want, zoals Maroy stelt, zou men op die manier
een beroepencategorie creëren (alle jobs die even 'zwaar' zijn) waarin de betrokken
werknemer automatisch niet meer zal kunnen werken. De zaak wordt nog complexer
doordat de rechtspraak ertoe neigt om niet enkel met het laatst uitgeoefende beroep
rekening te houden, maar met de hele beroepsloopbaan die vele verschillende
beroepen kan omvatten.
Maroy interpreteert de wetgeving als volgt :
"Door de verwijzing toe te laten, niet alleen naar de beroepen die verband houden met
de beroepsopleiding, maar ook naar de beroepen die verband houden met de laatst uitgeoefende beroepsactiviteit (door de rechtspraak vaak uitgebreid tot alle beroepen
van de volledige loopbaan) wil de wetgever bereiken dat voor het onderzoeken van de
50
mogelijkheden van werkhervatting rekening wordt gehouden met alle professionele
mogelijkheden van de betrokkene." (Maroy, 1991 : 21)
Het gaat in deze interpretatie dus om alle beroepsbekwaamheden die een werknemer
door zijn schoolopleiding en door zijn praktijkervaring verworven heeft.
Alle beroepsbekwaamheden in de evaluatie betrekken is niet hetzelfde als de 'algemene arbeidsmarkt' als referentiepunt nemen. Het begrip 'algemene arbeidsmarkt'
komt niet voor in de ZIV-wetgeving maar het wordt wel gehanteerd bij de uitvoering
ervan en bij geschillen. Het kan begrepen worden als 'om het even welk beroep dat
legaal wordt uitgeoefend'. Deze arbeidsmarkt is 'algemeen' in tegenstelling tot de
'beperkte' arbeidsmarkt die (theoretisch) geconstrueerd wordt door de hierboven
besproken beroepenreeksen. Maroy suggereert dat het begrip onder meer op de
volgende manier in de ZIV-uitkeringsverzekering terechtgekomen is :
"De arbeidsongeschiktheidsraming kan bekeken worden als een belangenstrijd tussen
de verzekerde en de verzekering. De verzekerde gaat ervan uit dat hij er alle belang
bij heeft om erkend te worden en de verzekering heeft er baat bij dat ze niet te veel
verzekerden moet erkennen. Beide partijen hebben evenwel hun medische raadgevers : de behandelende geneesheer of een specialist voor de verzekerde, de adviserend
geneesheer of geneesheren-inspecteurs voor de verzekering.
Een van de technieken om de respectievelijk belangen te formuleren en te verdedigen
is het omschrijven van de professionele mogelijkheden van de betrokkene. Hoe
beperkter die zijn, hoe beter voor de verzekerde : dan is de kans immers groter dat er
geen beroepsmogelijkheden meer over zijn die overeenstemmen met zijn gezondheidstoestand en dat hij als arbeidsongeschikt wordt erkend. Het tegengestelde geldt
voor de verzekering. Het kan enigszins paradoxaal lijken, maar beide partijen hebben
er belang bij daartoe te verwijzen naar de 'algemene arbeidsmarkt'. Van de kant van
de verzekerde wordt geattesteerd dat hij ongeschikt is voor alle mogelijke beroepen
op de algemene arbeidsmarkt. Met die formulering is de attesterende geneesheer er
zeker van dat hij alle beroepsmogelijkheden uitsluit. Van de kant van de verzekering
daarentegen zal men argumenteren dat de betrokkene zeker nog geschikt is voor een
of meerdere beroepen op de algemene arbeidsmarkt, daarmee benadrukkend dat er
verwijzingmogelijkheden te over zijn." (Maroy, 1991 : 24-25)
Bij het verwijzen naar de algemene arbeidsmarkt wordt elke relatie met de beroepsbekwaamheden van de persoon doorbroken en een dergelijk referentiepunt is volgens
Maroy enkel verantwoord wanneer er echt geen beroepenreeksen kunnen worden
bepaald, zoals in het geval van ongeschoolden. In zijn studie laat hij echter uitschijnen
dat de beoordelaars in veel gevallen niet de moeite (kunnen?) nemen om ernstig te
onderzoeken welke beroepenreeksen relevant zijn en te vlug refereren aan de
algemene arbeidsmarkt.
Met deze uitweiding beogen we vooral aan te tonen dat aan de beoordelaars weinig
houvast wordt geboden en dat ze in de beoordelingspraktijk over een grote vrijheid
51
beschikken inzake de keuze van referentieberoepen. De wetgeving en de rechtspraak
schuiven wel principes naar voor, maar bij de toepassing ervan in de praktijk belandt
men al vlug in drijfzand. Door de verwijzing naar de beroepsopleiding en naar de
beroepenreeksen werd een zekere garantie ingebouwd dat iemand die arbeidsongeschikt werd niet tot het aanvaarden van om het even welk werk kon worden gedwongen, waardoor een zeker behoud van status werd gegarandeerd. In de praktijk zijn die
beroepenreeksen echter nauwelijks samen te stellen. Er bestaan geen handleidingen
voor en de geneesheren worden niet door arbeidsdeskundigen bijgestaan. Door de
inbreng van arbeidsdeskundigen zou de procedure meer gesystematiseerd kunnen
worden, maar het valt te betwijfelen of dit fundamenteel veel zou veranderen. Het
beoordelingsproces zou uiteraard wel anders verlopen want voor elke persoon zou
preciezer aangegeven kunnen worden welke beroepen nog in aanmerking moeten
worden genomen. In Nederland bestaat hiervoor een gecomputeriseerd Functie Informatie Systeem, waarin gegevens zijn opgeslagen over de beroepen en functies die in
een bepaalde regio bestaan en in een bepaalde hiërarchie geordend zijn. Dit systeem
kent zeven beroepenniveaus, van werk waarvoor een academische opleiding is vereist
tot ongeschoold werk. Tot in het begin van de jaren negentig mocht de computer
alleen zoeken op het niveau van het oude werk van de arbeidsongeschikte en één
niveau daaronder. Door een wetswijziging in 1993 mag de computer blijven doorzoeken tot op het laagste niveau; bovendien moest de computer vroeger met minstens vijf
mogelijke banen op de proppen komen en nu nog maar met drie. Deze ontwikkeling is
vergelijkbaar met een veralgemeende toepassing van de 'algemene arbeidsmarkt' als
referentiepunt. Dat het beoordelingssysteem zo eenvoudig kan worden gewijzigd,
illustreert de relativiteit van het begrip arbeidsongeschiktheid. Door met de criteria te
schuiven worden personen die gisteren nog (in administratieve zin) arbeidsongeschikt
waren ineens wel geschikt of minstens gedeeltelijk geschikt. Aangezien het Belgische
systeem niet zo gestandaardiseerd is, zijn soortgelijke verschuivingen, mochten ze al
plaatsvinden, nauwelijks te observeren. De samenstelling van de populatie arbeidsongeschikten is immers het resultaat van vele individuele beslissingen van beoordelaars,
van wie geenszins zeker is dat ze zich, zelfs al maar bij de keuze van referentieberoepen, op eenzelfde lijn opstellen. De flexibiliteit van de categorie arbeidsongeschikten
vloeit dus zowel voort uit de evaluatiecriteria die, wat de keuze van referentieberoepen betreft, een ruime interpretatievrijheid laten als uit het ontbreken van enige standaardisatie van deze keuzes.
Er kan geargumenteerd worden dat de zoektocht naar beroepenreeksen in het kader
van de ongeschiktheidsevaluatie uiteindelijk toch een zinloze bezigheid is, aangezien
men een ander element, namelijk de beperking van het verdienvermogen tot éénderde
of minder, toch nooit in concreto kan toetsen. Anderzijds heeft het zoeken naar beroe-
52
pen of functies die een persoon nog zou kunnen uitoefenen wel zin wanneer de finaliteit niet de vergoeding is maar het herstel en de reï ntegratie in de arbeidsmarkt.
Er zijn in Vlaanderen ontwikkelingen die het samenstellen van beroepenreeksen zouden kunnen vergemakkelijken. Het betreft nog maar eerste aanzetten die niet uit de
sfeer van de sociale verzekeringen komen maar vanuit de problematiek 'aansluiting
onderwijs-arbeidsmarkt'. Om het onderwijs beter te laten aansluiten op de behoeften
van de arbeidsmarkt worden functie- en beroepsprofielen opgesteld, die reeds een
groot deel van de informatie bevatten die geneesheren kunnen gebruiken bij de evaluatie (Sels, 1995). In het midden van de jaren negentig zijn dergelijke profielen echter
nog maar voor enkele 'beroepen' of 'functies' opgesteld.
b) in aanmerking nemen van persoonsgebonden- en arbeidsmarktfactoren
Uit onderzoek van de argumenten die in het kader van de rechtspraak naar voor worden gebracht is gebleken dat in de praktijk met allerlei persoonsgebonden en sociale
factoren rekening wordt gehouden die, naast de letsels en functionele stoornissen, ook
verondersteld worden het verdienvermogen en de kans op een geslaagde reï ntegratie
te beï nvloeden. Simoens (1982 : 191-192) geeft een opsomming van dergelijke factoren : de leeftijd (hoe ouder men is, hoe vlugger men als arbeidsongeschikt wordt
erkend, zowel omdat men de arbeidsmarkt minder toegankelijk acht voor ouderen, als
omdat men ouderen minder tot aanpassing in staat acht), het geslacht (vaak gekoppeld
aan de leeftijd, en in relatie tot de dubbele taak in gezin en werk), de nationaliteit
(laaggeschoolde gastarbeiders die ingezet worden voor zwaar werk en bloot staan aan
de psychische, sociale en culturele druk die het gastarbeider-zijn meebrengt), de
beroepsopleiding en de technische vaardigheden, maar ook de opleiding in het algemeen, de persoonlijkheid en het aspiratieniveau van de betrokkene, het statusverschil
tussen het vroeger uitgeoefende beroep en een eventueel nieuw beroep, de aanpassingsmogelijkheden in een nieuw beroep, het sociaal-economisch milieu waaruit men
afkomstig is en de sociale antecedenten.
Aangezien volgens de rechtspraak met dergelijke elementen rekening mag en moet
worden gehouden is de evaluatie in die zin wel concreet, of beter gezegd
"geï ndividualiseerd". Ze mag echter niet zo concreet worden dat er ook feitelijk
nagegaan wordt of er voor de job(s) waarvoor de persoon nog in aanmerking komt
ook werkelijk vacatures zijn op de arbeidsmarkt. Dergelijke externe
arbeidsmarktfactoren worden voor de ziekteverzekering niet relevant geacht. De
rechtspraak weigerde dan ook steevast rekening te houden met argumenten van de
volgende aard :
53
"de economische crisis; de moeilijkheid om, met de genoten opleiding, in de huidige
economische constellatie een dienstbetrekking te vinden; de economische en/of
tewerkstellingsmoeilijkheden in een bepaalde streek; de werkelijke mogelijkheden
van (weder) inschakeling van de werknemer in het economisch proces; de concrete
reclasseringskansen in het bedrijfsleven van een bepaalde streek; de tewerkstellingsmoeilijkheden wegens de ongunstige economische conjunctuur.” (Simoens,
1982 : 192-193)
Het gevolg is dat de geneesheer moet evalueren in het "economisch ijle" (Viaene,
1977b : 412). Het onderscheid tussen interne of persoonsgebonden factoren en externe
of arbeidsmarktfactoren is echter niet vol te houden :
"Dit criterium zou deugdelijk zijn indien er tussen intra- en extrapersoonlijke causaliteiten geen permanente wisselwerkingen speelden, maar dit lijkt niet het geval te
zijn.” (Viaene, 1977b : 428)
Een dergelijke wisselwerking is duidelijk wat de leeftijd betreft, een criterium waar
men wel rekening mee mag houden. Wanneer men op basis van ouderdom vlugger
als arbeidsongeschikt mag worden beschouwd, omdat men zich minder flexibel kan
aanpassen, dan heeft dit enkel betekenis in relatie tot een arbeidsmarkt waar de jobinhouden snel veranderen. De leeftijd speelt ook een rol in het afwegen of de arbeidsgeschiktheid door een herscholing hersteld kan worden. Enerzijds is er een economische
afweging. Investeren in herscholing (zowel door de ziekteverzekering als door de
persoon zelf) heeft weinig zin wanneer een zo hoge leeftijd bereikt is dat de opleiding
nog hooguit enkele jaren ten nutte kan worden gemaakt. Anderzijds verklaart dit niet
waarom men een herscholing na de leeftijd van veertig jaar al niet meer zinvol acht.
Dit heeft niet zozeer te maken met de bekwaamheden van de persoon maar met leeftijdsdiscriminatie op de arbeidsmarkt waardoor het na die leeftijd zeer moeilijk wordt
om nog een nieuwe job te beginnen.
De meeste van de "intrapersoonlijke" factoren waar men wel rekening mag mee houden moeten door de beoordelend geneesheer worden geï nterpreteerd en in deze interpretatie kan men niet anders dan bepaalde kenmerken van de arbeidsmarkt verrekenen. Voor dit alles bestaan geen standaardregels, schema's, lijsten of wat dan ook en
ze zouden wellicht ook nooit kunnen worden opgesteld. Bijgevolg ligt ook hier weer
een hele ruimte open om het begrip arbeidsongeschiktheid flexibel in te vullen.
54
c) het uitvoeringsapparaat
Het uitvoeringsapparaat voor de vergoeding van arbeidsongeschiktheid in de ziekteverzekering is enigszins anders georganiseerd in het tijdvak van 'primaire arbeidsongeschiktheid' (tot maximum één jaar) dan in het 'invaliditeitstijdvak' (vanaf het tweede
jaar). Van Langendonck wijst erop dat deze indeling een duidelijke financiële en organisatorische betekenis heeft :
"Zij maakt deel uit van het compromis dat werd gesloten tussen openbaar en privaat
beheer van de sociale zekerheid. De kortstondige arbeidsongeschiktheid tot maximum
één jaar wordt gefinancierd uit de sociale bijdragen en beheerd door de ziekenfondsen, terwijl de invaliditeit eerst gedeeltelijk, en vanaf het vierde jaar praktisch volledig door de staat gedragen wordt, en beheerd door het RIZIV." (Van Langendonck,
1994 : 413)
De centrale figuur die belast is met de evaluatie van de arbeidsongeschiktheid in beide
tijdvakken is de adviserend geneesheer van de verzekeringsinstelling waarbij de
gerechtigde is aangesloten. Deze geneesheer heeft een statuut sui generis (KB nr. 35
van 20-7-1967). De verzekeringsinstelling waaraan hij verbonden is heeft geen
toezicht op zijn medische beslissingen, maar is er wel door gebonden. Het toezicht op
het medisch-inhoudelijk aspect van zijn taak berust bij de Dienst voor Geneeskundige
Controle van het RIZIV.
In het tijdvak van primaire ongeschiktheid beslist de adviserend geneesheer autonoom
over de erkenning van de arbeidsongeschiktheid, de duur ervan en het vaststellen van
het einde van de ongeschiktheid. Wanneer de arbeidsongeschiktheid langer dan twaalf
maanden duurt, kan hij niet langer tot verlenging besluiten. Hij moet dan een voorstel
indienen bij de Geneeskundige Raad voor Invaliditeit van het RIZIV, die de duur van
de invaliditeit bepaalt. In de praktijk worden de beslissingen genomen in afdelingen
van deze Raad, bestaande uit een geneesheer-inspecteur van de Dienst voor Geneeskundige Controle van het RIZIV en twee door twee verschillende landsbonden afgevaardigde geneesheren. Aangezien de beslissing genomen wordt op basis van een
voorstel van de adviserend geneesheer heeft deze toch nog een grote invloed op het
resultaat. Bovendien kan het tijdvak van invaliditeit maar ingaan na een jaar primaire
arbeidsongeschiktheid en daarover beslist de adviserend geneesheer wel autonoom.
Hoewel hij, wat de invaliditeit betreft, niet de enige poortwachter is, is hij ongetwijfeld toch de belangrijkste. Zijn rol is evenwel niet eenduidig.
De positie van de adviserend geneesheer, binnen de verzekeringsinstelling maar onder
toezicht van de RIZIV-administratie, brengt mee dat hij twee niet steeds van elkaar te
scheiden taken te vervullen krijgt, een controlerende en een adviserende of medicosociale :
55
"De geneeskundige kontrole in het raam van de ZIV is onvolledig, onvolwaardig,
inhumaan, wanneer ze zich beperkt tot de schifting, + of - 66% arbeidsongeschiktheid
(sic), doch is positief, sociaal curatief, wanneer gestreefd wordt naar het wegwerken
van de onderliggende oorzakelijke factoren welke in het milieu van de patiënt kunnen
gelegen zijn, zowel in het materiële milieu (bv. arbeidsmilieu) of in het immateriële
milieu (intermenselijke relatiestoornissen). B.v. niet enkel herscholing, doch ook herklassering, aanpassen van arbeidspost aan handicap, zoeken naar arbeidsplaats aangepast aan de resterende validiteit, plaatsing in beschutte werkplaats, wegwerken van
schadelijke factoren op het bedrijf via de arbeidsgeneesheer, het mede rechttrekken
van gestoorde intermenselijke relaties het weze thuis, op 't werk of in de
maatschappij." (Vandendriessche, 1977 : 778)
Dit rolmodel, hier beschreven door een universiteitsdocent die tevens geneesheerdirecteur van een groot ziekenfonds is, kan de adviserend geneesheer structureel in
een moeilijke positie brengen. Hij moet, zoals een ander geneesheer-directeur dit
uitdrukt, een evenwicht vinden tussen de rol van controleur en van begeleider
(Wauters, 1993). In essentie gaat het om het afwegen van het relatieve belang van
herstellen of vergoeden van de opgelopen 'schade'. De overgang naar de invaliditeit is
in dit opzicht een scharniermoment. Hoewel ook tijdens het invaliditeitstijdvak nog
steeds herstelacties mogelijk zijn, wordt de overgang door de betrokkene toch veelal
beleefd als een definitieve regeling. Naast de adviserend geneesheer en de betrokkene
is er meestal nog een derde partner in het spel, met name de behandelend geneesheer
(huisarts of specialist). De opvattingen van beide medische deskundigen over de graad
van arbeidsongeschiktheid en de herstelmogelijkheden kunnen uiteenlopen en de
betrokken 'arbeidsongeschikte' kan door strategisch gedrag proberen beiden te beï nvloeden. Of een persoon al dan niet als (primair) arbeidsongeschikte en uiteindelijk
als invalide wordt erkend en voor hoelang, is dus niet het resultaat van een mechanisch proces maar van een besluitvormingsproces waarop drie partijen invloed hebben
en waarin niet enkel 'objectieve' medische factoren een rol spelen maar ook veel
subjectieve interpretaties van werkbekwaamheid. Dat er niet altijd overeenstemming
is, blijkt uit de geschillen voor de arbeidsrechtbank.
56
d) de sociaalrechtelijke schadeleer
Door Belgische en Nederlandse juristen en artsen is in de loop van de jaren zeventig
en tachtig een normatief kader ontwikkeld voor de evaluatie van menselijke schade
dat sterk verschilt van wat in de wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen te vinden
is. Het heeft een ruimer toepassingsgebied dan het verlies van het arbeidsinkomen.
Ook het verlies van zelfredzaamheid, procreatievermogen, reuk- en smaakzin, enz.
kan ermee geëvalueerd worden. Deze schadeleer maakt een onderscheid tussen de
schade (het feit) en de schadeloosstelling. Wanneer zich een (menselijk) schadefeit
voordoet kunnen drie dimensies geobserveerd worden :
−
"de axiologische dimensie : bij het optreden van menselijke schade gaan niet één,
maar meestal meerdere waarden geheel of gedeeltelijk verloren (vitale waarden,
nutswaarden, esthetische waarden, ja zelfs logische en morele waarden);
−
de temporele dimensie : voor ieder van deze waarden wordt de schade groter
naarmate ze duurt;
−
de ruimtelijke (of sociale) dimensie : schade valt op iemand, maar reflecteert
altijd naar andere mensen; schade lijdt men nooit alleen; hoe verder de reflectie,
des te groter de schade." (Viaene et al., 1990 : 15)
Door middel van schadediagrammen kan de schade worden gemeten, rekening houdende met deze verschillende dimensies. Uit deze benadering zijn abstracte evaluaties
van het verdienvermogen geweerd. Dit uit de negentiende eeuw stammend begrip is
bestempeld als : “(...) een juridisch fossiel dat onze evaluatiemethodes scheeftrekt en
het herstel van de menselijke schade in de weg staat.” (Viaene, 1986 : 265). Naast het
probleem van het vaststellen en meten van schade rijst de vraag naar de schadeloosstelling, of eigenlijk ruimer, naar het beleid dat t.a.v. van die schade moet worden
gevoerd. Volgens de schadeleer dient de preventie te primeren op het herstel dat op
zijn beurt aan de vergoeding moet voorafgaan (zie o.a. Viaene et al., 1990; Klosse,
1989 en Van Steenberge et al, 1994). Dit houdt in dat het hele causale denken, waarop
de bestaande evaluatietechnieken zijn gebaseerd en dat moest toelaten de bokken
(werklozen) te scheiden van de schapen (arbeidsongeschikten) naar de prullenmand
verwezen wordt (Viaene, 1986 : 275). De schadeleer die deze school propageert
vraagt niet langer te oordelen over het verlies van gezondheid (die zeer ruim geï nterpreteerd wordt) maar over het behoud ervan. Dit zou trouwens veel dichter liggen bij
de empirische realiteit dan wat de wet voorschrijft :
“Alhoewel de wetgever het hen niet toelaat, laten velen (medisch adviseurs van de
ziekenfondsen, n.v.d.a.) na het stellen van de diagnose - Is er ziekte, letsel, functionele stoornis ? - alle causale bekommernissen varen en bekijken ze als goede dokter
de patiënt met de ogen van de therapeut. Hun vraagstelling luidt dan niet langer : Kan
betrokkene niet werken omdat hij ziek is ? Maar : Zou hij in het belang van zijn
57
gezondheid niet beter aan het werk gaan ? Hier wordt bijgevolg overgeschakeld van
een oorzakelijke naar een finalistische redenering.” (Viaene, 1986 : 275)
Deze uitspraak berust niet op empirisch onderzoek maar op de ervaringskennis van
deze deskundige die een belangrijke rol heeft gespeeld in de wetenschappelijke opleiding van verzekeringsartsen. Aangezien de officieel voorgeschreven evaluatiemethode
niet kan worden toegepast, is het geenszins uitgesloten dat veel medisch adviseurs
inderdaad op die manier evalueren.
Voor ons is van belang dat deze schadeleer zeker geen scherpere grenzen trekt tussen
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid dan het bestaande systeem pretendeert, integendeel de werkloosheid wordt als zodanig tot de menselijke schade gerekend (Viaene
et al., 1990 : 19). De implicaties ervan zijn dan ook voorstellen om het onderscheid
tussen beide verzekeringsystemen op te heffen (Viaene, 1977b). In die zin blijft de
invulling van het begrip ‘arbeidsongeschiktheid’ onderhevig aan maatschappelijke
invloeden. Door de prioriteiten voor preventie en herstel zou het toepassen van de
schadeleer wel kunnen kaderen in een beleid dat op arbeidsmarktintegratie is gericht,
maar in de praktijk valt daar nog maar weinig van te merken (cf. infra).
Veel van wat gezegd werd over de regeling voor werknemers gaat tevens op voor de
regeling voor zelfstandigen, maar er zijn uiteraard ook verschilpunten. Wat de criteria
betreft, moet in het tijdvak van de primaire arbeidsongeschiktheid worden nagegaan
of de vroegere beroepsbezigheid nog zou kunnen worden uitgeoefend. In het tijdvak
van invaliditeit moet de geschiktheid worden nagegaan voor alle beroepsbezigheden
die billijkerwijze aan de zelfstandige kunnen worden opgelegd, rekening houdende
met zijn stand, zijn gezondheidstoestand en zijn beroepsopleiding. De flexibiliteit die
in de werknemersregeling vervat zit in de keuze van de referentieberoepen is hier te
vinden in het 'billijk' karakter van de op te leggen beroepsbezigheden. De wettekst laat
in de periode van invaliditeit weliswaar toe te verwijzen naar 'om het even welke
beroepsbezigheid', maar die moet aan de zelfstandige wel op een billijke manier worden opgelegd. Het is via de billijkheidsnorm dat de algemene arbeidsmarkt wordt
ingeperkt tot een 'relatieve' arbeidsmarkt (Maroy, 1991 : 40). Tot die relatieve
arbeidsmarkt kan ook een beroepsbezigheid als loontrekkende behoren, maar er moet
wel rekening worden gehouden met de stand, de gezondheidstoestand en de beroepsopleiding. Bijgevolg is een automatische verwijzing naar de 'algemene arbeidsmarkt'
niet te verantwoorden, en zal de 'relatieve' arbeidsmarkt in een groot aantal gevallen
gereduceerd worden tot de beroepsmogelijkheden in het eigen bedrijf (Simoens,
1981). In de regeling voor zelfstandigen mag echter, net zoals in die voor werknemers,
geen rekening worden gehouden met factoren die buiten de persoon van de verzekerde
58
liggen, met name de economische toestand die zowel een activiteit als zelfstandige als
een activiteit in loondienst kan bemoeilijken. Dit principe is van groot belang omdat,
daar voor zelfstandigen geen werkloosheidsverzekering bestaat, de arbeidsongeschiktheidsverzekering deze functie zou kunnen vervullen. Ondanks al deze
'voorzorgen' is het begrip arbeidsongeschiktheid in de wettekst en de rechtspraak even
weinig 'ingevuld' als in de werknemersregeling en, aangezien ook het uitvoeringsapparaat nauwelijks verschilt, staat de invulling ervan bloot aan dezelfde invloeden.
Besluit
Er werden vele argumenten aangedragen om aan te tonen dat de arbeidsongeschiktheid in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering een sociale constructie is.
Of iemand arbeidsongeschikt wordt bevonden is het resultaat van het soms conflictueuze samenspel van controleartsen, huisartsen en specialisten, de betrokkene zelf en,
in sommige gevallen, de rechtbanken. Gezien de onuitvoerbaarheid van de wettelijke
voorschriften en de verschillende normatieve kaders die worden geboden (door de
rechtbanken en de schadeleer), is de uitkomst van een evaluatie dikwijls niet te voorspellen. Het oordeel of iemand nog wel of niet meer geschikt is om te arbeiden is een
oordeel over de afstemming van kenmerken van een persoon op die van de
(arbeids)omgeving. Welke persoonlijke kenmerken relevant worden geacht is maatschappelijk bepaald. De (arbeids)omgeving is voortdurend in beweging; er is een
ruime of een krappe vraag naar arbeid, de jobinhouden wijzigen evenals het maatschappelijk belang dat aan arbeid wordt gehecht. Aangezien een en ander ook de
partijen in het evaluatieproces beï nvloedt, liggen de omvang en de samenstelling van
de populatie arbeidsongeschikten niet vast. De flexibiliteit is echter niet altijd even
groot hetgeen het duidelijkst tot uiting komt wanneer verschillende stelsels in één land
of hetzelfde stelsel in diverse landen worden vergeleken. Een dergelijke vergelijking
kan niet enkel gebaseerd worden op de wettelijke omschrijvingen van arbeidsongeschiktheid, men moet ook de hele uitvoeringsorganisatie erin betrekken. Prins, die een
vergelijking maakte tussen de Nederlandse regeling (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering : WAO) en de Belgische ziekte- en invaliditeitsverzekering, toont
aan dat beide regelingen een andersoortige populatie arbeidsongeschikten opleveren,
die in Nederland ook veel omvangrijker is dan in België (Prins, 1992). We komen
daar later op terug, eerst worden de andere Belgische stelsels inzake arbeidsongeschiktheid nader bekeken.
59
2.2.1.2 Beroepsgebonden regelingen : arbeidsongevallen en beroepsziekten
2.2.1.2.1 De arbeidsongevallenregeling
In de negentiende eeuw berustte de schadeloosstelling van alle ongevallen op het
gemeen recht (art. 1382 en vlg. van het Burgerlijk Wetboek), en dit is nog steeds het
geval voor ongevallen die niet als 'arbeidsongeval' worden erkend. Volgens het
gemeen recht moest het slachtoffer het bewijs leveren dat er een fout was gemaakt, dat
er schade werd aangebracht en dat er een oorzakelijk verband bestond tussen de fout
en de schade. Door de industrialisatie en de mechanisering van het productieproces in
de vorige eeuw nam het aantal ongevallen sterk toe maar het gemeen recht kon werknemers geen afdoende bescherming bieden. Het werd steeds moeilijker om een concrete oorzaak aan te wijzen voor een ongeval en indien het ongeval aan overmacht,
een onbekende oorzaak of de volledige fout van het slachtoffer werd toegeschreven,
kon geen vergoeding worden verkregen. Bovendien bood het gemeen recht geen
enkele bescherming tegen de mogelijke insolvabiliteit van de werkgever. De meeste
arbeidsongevallen werden bijgevolg niet of slechts na langdurige processen vergoed.
Toen het aantal processen te hoog begon op te lopen werd, mede onder druk van de
vakbonden, een andere oplossing gezocht.
De basisbeginselen van de huidige arbeidsongevallenregeling zijn vastgelegd in de
wet van 24 december 1903 inzake arbeidsongevallen en werden voor beroepsziekten
in de wet van 24 juli 1927 overgenomen. De wet van 1903 onttrekt de regeling van de
schade aan het gemeen recht en introduceert het beginsel 'professioneel risico' dat in
de plaats komt van de individuele verantwoordelijkheid, gegrond op het fout-begrip.
Het beroepsrisico is inherent aan bedrijfsactiviteiten en werkgevers worden verplicht
zich ertegen te verzekeren. Er moet dan niet meer nagegaan worden of de oorzaak van
het ongeval gelegen is bij de werkgever of de werknemer, noch of het om een fout,
een nalatigheid of een toevalligheid gaat. Er moet enkel worden aangetoond dat het
werkelijk om een 'arbeidsongeval' gaat. (Dillemans, Van Goethem, 1962 : 145-146).
De schadevergoeding kreeg een compromiskarakter : tegenover het opheffen van de
aansprakelijkheid van de werknemer staat dat de schade niet meer integraal wordt
vergoed (zoals in het gemeen recht) maar dat slechts bepaalde vormen van schade
forfaitair binnen door de wet gestelde grenzen worden vergoed (Simoens, 1993 : 117).
In de loop der jaren werd het toepassingsgebied van deze wetgeving uitgebreid tot
steeds meer ‘arbeidssituaties’. Voor het overheidspersoneel bestaat een aparte regeling, en voor zelfstandigen wordt het beroepsrisico opgevangen binnen de ziekte- en
invaliditeitsverzekering. In België wordt de arbeidsongevallenverzekering uitgevoerd
door een tachtigtal private verzekeraars. Het Fonds voor Arbeidsongevallen, een
60
parastatale instelling, oefent controle uit op de werkgevers en de verzekeraars, draagt
de last van een aantal bijkomende bijslagen (tot 1988), fungeert als waarborgfonds dat
optreedt wanneer een werkgever zijn verzekeringsplicht niet is nagekomen en heeft
ook een preventieve opdracht.
De oorspronkelijke wet van 1903 is vaak gewijzigd. De huidige regeling is gebaseerd
op de wet van 10 april 1971.
De arbeidsongevallenverzekering kan worden beschouwd als een uitzonderingswetgeving, oorspronkelijk t.a.v. de burgerrechtelijke aansprakelijkheid later ook t.a.v. de
ziekte- en invaliditeitsverzekering. De uitzonderingsgevallen zijn die waarin de oorzaak van de gezondheidsschade te wijten is aan een arbeidsongeval :
"elk ongeval dat een werknemer tijdens en door het feit van de uitvoering van de
arbeidsovereenkomst overkomt en dat een letsel veroorzaakt" (Wet 10-4-71, art. 7)
Ongevallen op de weg van en naar het werk worden eveneens als arbeidsongevallen
aangezien. Uit de wet van 1971 kan voorts worden afgeleid dat een ongeval een
‘plotselinge gebeurtenis’ is, die een letsel veroorzaakt, waarvan niet kan aangetoond
worden dat het niet door dit ongeval veroorzaakt is (Van Langendonck, 1994 : 290).
Uit de rechtspraak blijkt dat het begrip letsel zeer ruim wordt opgevat. Het omvat
bijvoorbeeld ook duizeligheid, pijn, koorts, stijfheid en zelfs psychiatrische aandoeningen. Al deze elementen zou men veeleer als functionele stoornissen omschrijven.
Het begrip is zo ruim opgerekt omdat men de toepassing van de wet wou uitbreiden
tot ongevallen die geen arbeidsongeschiktheid meebrengen, maar alleen een letsel dat
medische verzorging vereist. Een extreme vorm van letsel is het overlijden van de
betrokken, dat ook door deze verzekering wordt vergoed. Ook het begrip 'plotselinge
gebeurtenis' evenals de voorwaarde dat een en ander zich tijdens de uitvoering van de
arbeidsovereenkomst moet afspelen worden breed uitgelegd (voor een overzicht zie :
Simoens, 1993 : 121-122 en Van Langendonck, 1994 : 290-293).
Wanneer men het geheel van de prestaties bekijkt, kan men zeggen dat de arbeidsongevallenregeling, op haar toepassingsgebied, de rol vervult van de overlevingspensioenen (renten voor nabestaanden) en van de ziekteverzekering (geneeskundige verzorging voor letselschade en uitkeringen wegens tijdelijke of blijvende arbeidsongeschiktheid). Op dit laatste gaan we wat dieper in.
Vooreerst is er het onderscheid tussen tijdelijke en blijvende ongeschiktheid. De tijdelijke ongeschiktheid gaat in onmiddellijk na het ongeval en duurt tot de genezing (wat
meteen het einde van de tijdelijke ongeschiktheid inhoudt) of tot de consolidatie. De
consolidatie is een rechtshandeling waarbij wordt vastgesteld dat het letsel gestabili-
61
seerd is en waarschijnlijk niet meer zal evolueren. Meteen worden ook het basisloon
en het percentage blijvende arbeidsongeschiktheid vastgesteld zodat de vergoeding
kan worden berekend. Formeel bestaat de consolidatie uit een akkoord tussen de
getroffene en de verzekeraar dat moet worden gehomologeerd - vroeger door de
arbeidsrechtbank, vanaf 1987 door het Fonds voor Arbeidsongevallen - of, wanneer
geen akkoord wordt bereikt, uit een uitspraak van de arbeidsrechtbank. De berekeningswijze van de vergoeding in de periode van tijdelijke ongeschiktheid verschilt
naargelang het gaat om een volledige of gedeeltelijke ongeschiktheid. De vergoeding
na de consolidatie is het product van het basisloon en het percentage arbeidsongeschiktheid. In de meeste gevallen moet een percentage arbeidsongeschiktheid vastgesteld worden. Waar komt dit vandaan ?
Over het begrip arbeidsongeschiktheid in de arbeidsongevallenverzekering schrijft
Van Langendonck:
"De notie 'arbeidsongeschiktheid' wordt in de wet niet gepreciseerd. Dit wordt aan de
rechtbank overgelaten. Men vindt de zienswijze van de rechtspraak goed samengevat
in het bekende arrest van het Hof van Cassatie van 10 maart 1980, dat zegt dat de blijvende arbeidsongeschiktheid bestaat in het verlies of de vermindering van het economisch potentieel van de getroffene. Dit wordt geëvalueerd ten opzichte, niet meer van
het oorspronkelijk beroep van de werknemer, maar van alle beroepen waartoe deze
toegang kan hebben, gelet op zijn leeftijd, vakkundigheid, mogelijkheid van aanpassing en omscholing, dus gelet op de concurrentiële positie van de werknemer op de
algemene arbeidsmarkt. Deze concurrentiële positie moet worden beoordeeld naar de
mogelijkheden die de getroffene nog overblijven om, in vergelijking met andere
werknemers, een beroep in loondienst uit te oefenen, maar hierbij mag niet in aanmerking worden genomen of er op het ogenblik dat de blijvende ongeschiktheid
wordt vastgesteld een tekort of een overschot aan arbeidskrachten is." (Van
Langendonck, 1994:312; cursiveringen van de auteur)
Verschillende elementen uit deze omschrijving doen denken aan de ZIV-regeling
maar er zijn ook nogal wat verschilpunten. Zo moeten er geen beroepenreeksen worden samengesteld, maar geldt de algemene arbeidsmarkt als referentiepunt (zie hierover : Simoens, 1991). Het is echter niet zo dat de hoogte van de uitkering daarom
wordt afgestemd op het minimumloon op de algemene arbeidsmarkt. Er wordt uitgegaan van een zogenaamd basisloon dat normaal bestaat uit het loon voorafgaand aan
het ongeval, beperkt tot een bepaalde grens. De vergoedbare schade wordt dan het
verschil tussen de economische waarde die het slachtoffer na het ongeval zal hebben
en zijn door de wet vastgelegde basisloon. Iemand die volledig ongeschikt is (100%)
ontvangt dus het basisloon.
De wijze waarop de percentages ongeschiktheid tot stand komen is nog veel duidelijker dan in de ziekteverzekering het resultaat van een onderhandelingsproces. Het zijn
immers de verzekeraar en het slachtoffer, beide geruggensteund door een medisch
62
deskundige, die tot een akkoord moeten komen. In de praktijk blijken allerlei soorten
evaluatiemethodes te worden gebruikt gaande van barema's tot berekeningen op basis
van de bovenvermelde schadeleer. Van Steenberge (1975 : 308) wijst erop dat sommige verzekeraars tijdens de onderhandelingen anticiperen op de voorstellen van de
slachtoffers door de percentages laag te schatten zodat een aanvaardbaar compromis
kan worden bereikt.
Twee elementen zijn van groot belang. Vooreerst is de arbeidsongevallenregeling
geen alles-of-niets-regeling. Er kunnen zowel zeer hoge (bv. 100%) als zeer lage
percentages worden toegekend (bv. 10%) en dit laatste komt het meest voor. Voorts
poogt deze regeling enkel de beperking van het economisch potentieel in de toekomst
te vergoeden en niet het feitelijk loonverlies in het heden. Bijgevolg kunnen de vergoedingen onbeperkt met loon of, in voorkomend geval, met werkloosheidsuitkeringen gecumuleerd worden. Ze blijven zelfs bestaan na de pensionering, zij het dat het
dan om een forfaitair bedrag gaat.
Lang niet alle slachtoffers van arbeidsongevallen kunnen als (arbeids)gehandicapten
worden beschouwd. Daarvoor is vereist dat er ernstige en blijvende gevolgen zijn op
het functioneren in het arbeidsproces. Uit de wetgeving valt niet af te leiden hoeveel
arbeidsgehandicapten er onder de slachtoffers van arbeidsongevallen zijn. Daarvoor is
empirische informatie vereist over de graad en de duur van de arbeidsongeschiktheid
en moet een norm worden bepaald. Bovendien laat de regeling toe dat zelfs personen
met een hoge arbeidsongeschiktheidsgraad aan het werk kunnen zijn. Toch moet er
niet aan getwijfeld worden dat een arbeidsongeval voor veel personen de aanzet vormt
tot een proces van uitsluiting uit de arbeidsmarkt. Empirisch onderzoek, waar we later
op ingaan, heeft dit aangetoond.
Op het eerste gezicht is de categorie ‘arbeidsongeschikt’ in deze regeling minstens
even flexibel, zoniet nog meer dan in de ziekte- en invaliditeitsverzekering. De wettelijk criteria en die welke door de rechtspraak naar voren worden geschoven zijn niet
‘objectiever’ en het evaluatiegebeuren is nog veel duidelijker een onderhandelingsproces. Louter op basis van de reglementering en de evaluatieprocedure mag men niettemin veronderstellen dat deze regeling minder onderhevig is aan druk vanuit de vraag
en het aanbod op de arbeidsmarkt. Arbeidsongevallen hebben immers betrekking op
letsels (en zelfs functionele stoornissen) die veroorzaakt zijn door het arbeidsproces,
en dit is een engere categorie dan alle letsels en functionele stoornissen die, ongeacht
de oorsprong ervan, een gevolg hebben op het functioneren in het arbeidsproces
(ZIV). Het aantal slachtoffers van arbeidsongevallen is wel sterk onderhevig aan de
'ongevalgevoeligheid' van het productieproces, aan ontwikkelingen in het aantal onge-
63
vallen op weg van en naar het werk en aan de toepassing van preventiemaatregelen.
Daarnaast draagt ook het feit dat met private verzekeraars en niet met vertegenwoordigers van sociale verzekeringen onderhandeld wordt ertoe bij om de toegangspoort
tot dit stelsel gesloten te houden.
2.2.1.2.2 De beroepsziekteregeling
De beroepsziekteregeling is eveneens een verzekering tegen beroepsrisico’s die een
uitzondering maakt op het gemeen recht en de ZIV. Ze werd in België ingevoerd bij
de wet van 24 juli 1927 die aan slachtoffers van beroepsziekten soortgelijke voordelen
toekende als voorzien in de wet op de arbeidsongevallen. De beoordeling verliep
evenwel op een volslagen andere wijze. Een ziekte kon maar als beroepsziekte erkend
worden wanneer ze voorkwam op een lijst van beroepsziekten en bovendien moesten
de slachtoffers nog bepaalde beroepen uitgeoefend hebben in bepaalde types bedrijven. De meest voorkomende 'beroepsziekte' in die tijd, stoflong tengevolge van mijnarbeid, stond niet in de lijst en kon dus niet worden vergoed. De zeer beperkende
voorwaarden hadden tot gevolg dat tussen 1927 en 1963 (het jaar waarin de regeling
grondig aangepast werd) niet meer dan een vijfduizendtal gevallen van beroepsziekte
werden erkend.
Het stelsel werd herzien bij de wet van 24 december 1963 die de basis voor de thans
geldende regeling vormt. De lijst van vergoedbare beroepsziekten omvatte oorspronkelijk 23 rubrieken, in het begin van de jaren negentig is dit opgelopen tot 139 rubrieken. In het lijstsysteem moet de werknemer die aanspraak maakt op prestaties het
bewijs leveren dat hij lijdt aan één van de aandoeningen uit de lijst en dat hij tijdens
een arbeidsperiode, eventueel zelfs in een ver verleden, blootgesteld was aan schadelijke risicofactoren die de aandoening kunnen veroorzaken. In 1990 werd naast de lijst
een 'open systeem' ingevoerd voor ziekten die niet in de lijst staan. In dit 'open
systeem' moeten de getroffenen zelf bewijzen dat hun aandoening 'op een determinerende en rechtstreekse' wijze het gevolg is van de beroepsuitoefening. De beroepsziekteregeling is niet van toepassing op het overheidspersoneel2 waarvoor een afzonderlijke regeling bestaat en evenmin op zelfstandigen voor wie er geen regeling is.
Zoals in de arbeidsongevallenregeling zijn er prestaties die betrekking hebben op
medische verzorging, schadeloosstelling bij overlijden en vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid. De arbeidsongeschiktheid kan tijdelijk of blijvend zijn en volledig of
gedeeltelijk. De berekening van de vergoeding en de criteria om, in het geval van
2
Sinds 1987 wel op het personeel van provinciale en plaatselijke overheden wat de uitkeringen en
het aspect preventie betreft.
64
blijvende ongeschiktheid, het percentage arbeidsongeschiktheid te bepalen zijn
dezelfde als in de arbeidsongevallenregeling. Van groot belang is dat ook deze uitkeringen met een loon of met werkloosheidsuitkeringen mogen worden gecombineerd.
Omdat beroepsziekten zich soms pas na vele jaren openbaren, en de getroffene ondertussen al verschillende werkgevers kan hebben gehad, was het niet mogelijk om de
verzekering op dezelfde manier te organiseren als voor arbeidsongevallen. Er zijn hier
geen private verzekeraars maar één gemeenschappelijk Fonds voor de Beroepsziekten,
een parastatale instelling. Deze institutionele organisatie heeft tevens tot gevolg dat de
besluitvorming enigszins anders verloopt dan bij de arbeidsongevallen. De aanvraag
van de betrokkene, vergezeld van een medisch getuigschrift (dikwijls van de arbeidsgeneesheer), wordt door het Fonds onderzocht en het Fonds neemt een eenzijdige
administratieve beslissing. Daartegen kan beroep worden aangetekend bij de arbeidsrechtbank. Er is dus geen fase van 'voorafgaandelijk onderhandelen' zoals bij de
arbeidsongevallen.
Eén van de innovaties van de wet van 1963 was de bijzondere nadruk die op preventie
werd gelegd. Dit brengt mee dat een verzekerde bij wie een vatbaarheid of de eerste
tekenen van een beroepsziekte worden vastgesteld, door het Fonds kan worden uitgenodigd om de gevaarlijke arbeid te onderbreken. Tijdens deze onderbreking, die tijdelijk of definitief kan zijn, worden vergoedingen verstrekt en kan eventueel een
beroepsherscholing worden gevolgd. Ook heeft het Fonds een algemene preventieve
opdracht te vervullen.
Voor slachtoffers van beroepsziekten geldt, net zoals voor slachtoffers van arbeidsongevallen, dat ze niet allemaal als (arbeids)gehandicapten kunnen worden beschouwd.
Ook in de beroepsziekteregeling kunnen heel lage percentages blijvende ongeschiktheid toegekend worden en kunnen personen met een hoog percentage toch aan het
werk zijn. In het verleden waren de meeste slachtoffers echter mijnwerkers die door
stoflong waren getroffen en voor hen betekende dit vaak het einde van een reguliere
arbeidsloopbaan.
Deze regeling lijkt op het eerste gezicht wat minder beï nvloedbaar door allerlei
'externe' factoren dan de arbeidsongevallenregeling. De voortdurende uitbreiding van
de lijst beroepsziekten en de invoering van het open systeem zou dit onderscheid echter kunnen doen vervagen. Wat de evaluatiecriteria voor de ongeschiktheid betreft is
er geen verschil met de arbeidsongevallenregeling, maar de procedure heeft minder
het karakter van een onderhandeling. Tenslotte moet erop gewezen worden dat het
hier ook gaat om ziekten die veroorzaakt zijn door het arbeidsproces, een engere
categorie dan die van de ZIV.
65
2.2.1.2.3 De beroepsgebonden regelingen : besluit
De verzekeringen tegen beroepsrisico’s zijn opgezet als vergoedingssystemen voor
arbeidsongeschiktheid die door het arbeidsproces ontstaat. De schade wordt op
verschillende manieren vergoed, zowel door prestaties voor medische verzorging als
door uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid of overlijden. Aangezien de regelingen
ook gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid erkennen, in tegenstelling tot de invaliditeitsverzekering, wordt in principe elke schade, hoe gering ook, vergoed. Een ander
belangrijk verschil met de invaliditeitsregeling is dat niet vereist is dat elke
werkzaamheid wordt stopgezet. De graad van arbeidsongeschiktheid en bijgevolg ook
de hoogte van de uitkeringen moet bepaald worden op basis van het verlies van
economisch potentieel, meer bepaald op basis van een loonvergelijking.
Het is ongetwijfeld zo dat veel mensen met een vergoeding voor blijvende ongeschiktheid van hun ziekte of letsel als zodanig niet bijzonder veel hinder ondervinden om
hun plaats in het arbeidsproces (terug) in te nemen. Voor vele anderen is dit wel het
geval. De populatie 'arbeidsgehandicapten' is dus zeker niet gelijk aan het totaal van
de blijvend ongeschikte uitkeringsgerechtigden. Om te bepalen hoe groot ze is, moet
een empirisch onderzoek worden verricht en een criterium bepaald. We komen daar
nog op terug, hier vragen we ons vooral af of deze 'administratieve definitie' van
arbeidsongeschikten blootstaat aan druk van arbeidsmarktprocessen. Eén soort
invloed is duidelijk, namelijk de mate waarin het arbeidsproces gevaar voor
arbeidsongevallen en beroepsziekten inhoudt. Voorts is er de vraag of bijvoorbeeld
een overaanbod aan arbeidskrachten op de arbeidsmarkt via deze verzekeringsstelsels
kan worden gereduceerd. Het gaat dan niet om enkelingen die 'onterecht' in dit stelsel
terechtkomen, maar om grote groepen die met deze uitkeringen in hun
levensonderhoud kunnen voorzien. Het voorlopige antwoord is negatief, maar
empirische gegevens zouden dit kunnen tegenspreken. Beide verzekeringen lijken,
ondanks ingebouwde flexibiliteiten, toch goed 'bewaakt' maar het belangrijkste
argument is wellicht dat uitkeringsgerechtigden in deze stelsels geenszins verhinderd
worden om zich nog op de arbeidsmarkt aan te bieden.
2.2.1.3 De tegemoetkomingen
Van alle besproken regelingen zijn de tegemoetkomingen sinds de Tweede Wereldoorlog wellicht het vaakst gewijzigd, maar een aantal basiskenmerken zijn behouden
gebleven.
Het was en is nog steeds een bijstandsregeling : de tegemoetkomingen worden maar
toegekend wanneer het inkomen onder een bepaalde grens ligt. Deze grens en de
66
inkomenselementen waarmee rekening wordt gehouden zijn wel vele malen gewijzigd.
Hoewel de wetgever niet altijd consequent dezelfde terminologie hanteerde, staat de
notie arbeidsongeschiktheid toch centraal in alle versies van de regeling. In de allereerste wet van 1928 was 'een bestendige onbekwaamheid van minstens 30th.' vereist.
In de wet van 1937 is sprake van 'een voortdurende arbeidsongeschiktheid van ten
minste 30th', en in de wet van 1969 werden de tegemoetkomingen opgedeeld in twee
types die beide gebaseerd zijn op een percentage arbeidsongeschiktheid. In de wet van
1987 wordt voor de inkomensvervangende tegemoetkoming als voorwaarde gesteld
dat het verdienvermogen van de aanvrager verminderd is tot 'één derde of minder van
wat een valide persoon door een of ander beroep op de algemene arbeidsmarkt kan
verdienen.' (art.2, lid 1)
In het algemeen geldt eveneens dat de arbeidsongeschiktheid een gevolg moet zijn van
letsels of functionele stoornissen, hoewel de wetgever die termen nooit gebruikt. Vele
jaren was de wetgeving enkel van toepassing voor gebrekkigen, verminkten,
gebrekkig-geborenen, blinden, doven en stommen, maar door de wet van 1969 kwamen ook andere categorieën, en in de praktijk vooral mentaal en psychisch gehandicapten, in aanmerking. De wet van 1987 bepaalt dat de vermindering van het verdienvermogen te wijten moet zijn aan de lichamelijke of psychische toestand van de
betrokkene. De oorsprong van de arbeidsongeschiktheid moest bijgevolg steeds gelegen zijn in een 'medische' aandoening, maar dit criterium is in de loop der jaren sterk
verruimd.
Tot 1987 werd de arbeidsongeschiktheid in percentages uitgedrukt. Geneesheren
moesten een percentage toekennen op basis van barema's, die reeds voor de Tweede
Wereldoorlog waren opgesteld, vooral in het kader van de vergoeding van militaire en
burgerlijke oorlogsslachtoffers (voor een historisch overzicht zie Van Steenberge,
1975 : 233-243). De twee belangrijkste barema's zijn : de OBSI of ‘Officiële Belgische Schaal ter bepaling van de Graad van Invaliditeit’ (waarvan de recentste versie
dateert van 1975-1976) en, specifiek voor de tegemoetkomingen, de 'Medische handleiding voor het schatten van de blijvende ongeschiktheden tot werken voortspruitend
uit de infirmiteiten welke recht geven op de tegemoetkomingen bedoeld in de wet van
10 juni 1937 betreffende de gebrekkigen en verminkten’ (in 1959 bij MB ingevoerd
en daarna herhaaldelijk bijgesteld). Barema’s omvatten lijsten van letsels en stoornissen waaraan telkens een percentage ongeschiktheid is gekoppeld en een stel rekenregels voor het geval een persoon door meerdere letsels of stoornissen is getroffen. Er
zijn boekdelen gevuld met kritiek op de grondslagen en de opstelling van die barema's
67
(zie o.a. Lahaye, 1975) maar ze werden toch vaak gebruikt, zelfs in stelsels zoals de
ZIV en de naoorlogse regelingen inzake arbeidsongevallen en beroepsziekten die er
eigenlijk geen rechtsgrondslag voor bieden. Wat ze meten is geen arbeidsongeschiktheid maar afwijkingen t.o.v. een fysiek en psychisch normaal individu. Over de Medische Handleiding die bij de tegemoetkomingen werd gebruikt schrijft Van
Buggenhout :
"Wanneer men het barema zelf inkijkt blijkt elke relatie tot arbeid of beroep te ontbreken. Dit brengt mee dat het barema in werkelijkheid een schatting van de beperkingen op louter lichamelijk vlak betekent, d.i. een schatting van de lichamelijke handicap. Van arbeidsongeschiktheid, d.i. van de professionele en economische weerslag
van de lichamelijke handicap valt hier geen spoor te bekennen." (Wauters-Van
Buggenhout, 1975 : 60)
De meeste geneesheren beseften wel dat eigenlijk niet de arbeidsongeschiktheid wordt
gemeten maar de evaluatiemethodiek had het voordeel dat ze op een terrein konden
blijven waar ze zich deskundig voelden. Het volstond de letsels en stoornissen zo
goed mogelijk in kaart te brengen. Via de bijhorende percentages - waarover ze zich
geen vragen hoefden te stellen - werd de stap naar een graad van 'arbeidsongeschiktheid' automatisch gemaakt. Het gebruik van deze instrumenten houdt in dat : "(...) for
all practical purposes the concept of impairment stands as a proxy for disability or
inability to work” (Stone, 1984 : 113).
Hoewel barema's geen valide metingen opleveren - er werd immers niet gemeten wat
moest worden gemeten - waren ze voor fysieke en sensoriële stoornissen wel heel
precies (tot op 1% of 5% in de OBSI, resp. de Medische Handleiding). De psychische
of mentale stoornissen worden in de barema's veel minder exact en gedetailleerd
beschreven maar dit werd niet als een groot probleem ervaren omdat zeer hoge percentages vereist waren om een tegemoetkoming te krijgen (aanvankelijk 100%, vanaf
1975 wordt dit 65%). In de praktijk moest voor deze stoornissen enkel een tweedeling
worden gemaakt tussen wie wel en wie niet in aanmerking kwam, maar zelfs zulk een
tweedeling is, gezien de ontwikkelingen in het wetenschappelijk denken over mentale
en psychische handicaps, niet nauwkeurig te maken.
Het gebruik van barema's had tot doel de evaluatie in hoge mate te standaardiseren en
aldus willekeur of beoordeling vanuit verschillende referentiekaders te beperken.
Bovendien is de evaluatie steeds toevertrouwd aan geneesheren in dienst van de overheid of officieel voor die taak aangestelde geneesheren. Hieruit zou men kunnen
besluiten dat de toegang tot de tegemoetkomingenregeling minder onderhevig is aan
externe druk dan de overige arbeidsongeschiktheidsregelingen. Zolang de tegemoetkomingen voorbehouden waren voor fysiek en sensorieel gehandicapten was het bare-
68
male systeem wellicht vrij sluitend. De uitbreiding tot de veel moeilijker te meten
mentale en psychische handicaps heeft er wellicht toe geleid dat de grenzen niet zo
scherp meer werden getrokken. Wanneer aan geneesheren wordt gevraagd om personen te beoordelen op hun arbeidsongeschiktheid met een instrument dat eigenlijk iets
anders meet en bovendien voor een grote groep personen onvoldoende verfijnd is, dan
is de kans groot dat zij hun beoordeling op andere overwegingen en gegevens baseren
dan op hetgeen is voorgeschreven. Zo zullen zij bijvoorbeeld het gevolgd hebben van
een bepaalde richting buitengewoon onderwijs, het verblijf in een tehuis voor nietwerkenden of het bezoeken van een dagcentrum als 'bewijs' voor volledige arbeidsongeschiktheid aanzien.
Uit de ontwikkeling van de regeling en de plaats ervan in het geheel van de arbeidsongeschiktheidsregelingen kan worden afgeleid dat de tegemoetkomingen bedoeld
waren voor de 'zwaarst getroffenen'. Hiermee zijn o.a. vroeggehandicapten bedoeld
die door de ernst van hun stoornissen nooit aan het arbeidsproces kunnen deelnemen
en zelfs niet in staat worden geacht om een beroepsopleiding te volgen. Sommigen
onder hen verblijven hun hele leven in een instelling. De statistieken leren ons evenwel dat in het begin van de jaren negentig niet meer dan een vierde van de uitkeringstrekkers in een instelling verbleven. Over de leefsituatie, de eventuele beroepsloopbaan en de arbeidsgeschiktheid van de grootste groep tasten we, gezien het ontbreken
van onderzoek en de schaarse officiële statistieken, grotendeels in het duister.
In de wet van 1987 wordt het criterium 'arbeidsongeschiktheid' gehandhaafd maar de
baremale evaluatie wordt vervangen door een evaluatie van het verdienvermogen. Dit
geldt enkel voor de inkomensvervangende tegemoetkoming, de integratietegemoetkoming die we hier niet bespreken wordt toegekend op basis van het verlies van zelfredzaamheid. Net zoals in de ZIV-regeling moet het verdienvermogen beperkt zijn tot
een derde of minder, maar het moet worden beoordeeld in relatie tot de algemene
arbeidsmarkt en niet tot een vorig beroep of relevante beroepenreeksen zoals in de
ZIV. Hoewel harmonisatie met de ZIV-regeling uitdrukkelijk de bedoeling was, werd
een volledige overname van de criteria niet aangewezen geacht omdat de rechthebbenden op een tegemoetkoming vaak helemaal geen beroepsverleden hebben (Van
Buggenhout, 1988 : 13). Bij het schatten van het verdienvermogen mag wel elk mogelijk beroep in overweging worden genomen, met uitzondering van beschutte tewerkstelling, maar de beschikbaarheid van een arbeidsplaats is niet relevant. Van
Buggenhout zegt hierover :
"Een bestaand verdienvermogen kan soms niet gevaloriseerd worden omwille van de
slechte situatie op de lokale arbeidsmarkt." (Van Buggenhout, 1988 : 13)
69
Gezien de evaluatie op het verdienvermogen gebaseerd is, lijkt het onvermijdelijk dat
zich dezelfde problemen voordoen als bij andere regelingen die op hetzelfde begrip
stoelen (cf. supra).
Er is reeds gewezen op het bijzonder probleem van de evaluatie van mentale en psychische handicaps. Dit was al moeilijk met de vroegere evaluatiecriteria en het blijft
een probleem onder de nieuwe wetgeving. In een onderzoek, dat tot hoofddoel had
nieuwe evaluatie-instrumenten te ontwerpen, werd ook de gewone evaluatiepraktijk
onderzocht. (Cosyns, Wilmotte, Saels, 1994). Uit interviews met de diensthoofden
van de geneeskundige dienst van het ministerie en uit een studie van een drieduizendtal dossiers blijkt dat vooral de afbakening van lichte psychische en mentale
stoornissen problemen oplevert. Bovendien wordt vastgesteld dat de geneesheren met
een nauwelijks uit te voeren opdracht zijn belast :
"L'évaluation est d'ordre médical, alors que la notion d'une réduction de gains d'un
tiers n'est pas vraiment une évaluation à laquelle des médecins sont bien préparés.
Pour plusieurs de nos interlocuteurs, il y a une incompréhension totale du système
d'évaluation par de trop nombreux médecins. Par ailleurs, les critères ne sont pas
clairs. Ce 'flou' permet à certains médecins de faire preuve d'un certain laxisme dans
leur application."(Cosyns, Wilmotte, Saels, 1994 : 33)
Het probleem verdwijnt niet indien gebruik wordt gemaakt van de in het KB van 6 juli
87 (art. 16, lid 2) geboden mogelijkheid van multidisciplinaire evaluatie :
"Op gemotiveerde aanvraag van voormelde geneesheer of van de gehandicapte kan
het medisch onderzoek worden uitgebreid tot een pluridisciplinair onderzoek dat
rekening houdt met de bevindingen van de deskundigen of diensten, daartoe aangewezen door de Minister."
De wetgever heeft immers niet nader bepaald welke professionals erbij betrokken
moeten worden, noch hoe de ‘pluridisciplinaire’ evaluatie concreet moet verlopen.
Aangezien een gemotiveerde aanvraag vereist is, wordt een dergelijk onderzoek als
een uitzondering aangezien. Ondanks herhaaldelijk aandringen van o.a. gehandicaptenverenigingen is er tot nu toe geen gebruik van gemaakt. Niettemin is dit een
belangrijke wettelijke innovatie omdat wordt erkend dat de beoordeling van de
arbeidsongeschiktheid geen louter medische aangelegenheid is. De geneesheren zelf
zijn zich daar ook wel van bewust. Ze maken in de praktijk bijvoorbeeld gebruik van
testresultaten van psychologen of orthopedagogen bij het vaststellen van mentale
handicaps, maar tot nu toe blijken zij niet bereid om hun dominante positie in het
evaluatieproces op te geven. Buiten de uitkeringensfeer is dit geheel anders. In het
onderwijs (de gespecialiseerde PMS-centra) is een multidisciplinaire evaluatie al lang
in voege en vanaf het begin van de jaren negentig wordt die ook algemeen toegepast
in het Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap.
70
De bedragen van de tegemoetkomingen3 zijn forfaitair vastgesteld. Vanaf 1974 werden de categorieën (gezinshoofd, alleenstaande en samenwonende) en de bijbehorende
bedragen meer en meer afgestemd op die van het bestaansminimum, tot ze bij de wet
van 1987 volledig werden gelijkgesteld. De inkomenstoets is echter niet volledig identiek. Een belangrijk verschil, gezien de leefsituatie van vele gerechtigden, is dat voor
de tegemoetkomingen in de categorie samenwonenden (bv. met ouders) het inkomen
van huisgenoten niet in rekening wordt gebracht.
Tegen een beslissing over de toekenning van een tegemoetkoming kon tot 1970
beroep worden aangetekend bij een speciale Commissie bij het Ministerie van Sociale
Voorzorg. Daarna werden de arbeidsrechtbanken bevoegd voor geschillen in verband
met deze regeling. De rechtspraak heeft evenwel (nog) niet geleid tot verduidelijking
van de evaluatiecriteria.
Tot het einde van de jaren zestig was de tegemoetkomingenregeling een goed afgesloten stelsel. Hoewel niet werd geëvalueerd wat geëvalueerd moest worden waren de
criteria voor lichamelijke en sensorieel gehandicapten vrij exact. De geneesherenpoortwachters waren ofwel in dienst van de overheid of door de overheid aangesteld.
Bovendien kwamen enkel personen die de inkomenstoets doorstaan hadden in aanmerking voor een uitkering. In 1969 is de doelgroep verruimd tot (vooral) mentaal en
psychisch gehandicapten. Aanvankelijk moesten ze nog 100% arbeidsongeschikt zijn
maar vanaf 1975 nog slechts 65%. Voor deze categorieën bestonden geen even nauwkeurige meetinstrumenten als voor lichamelijk gehandicapten en de geneesheren
waren met dit type handicaps ook veel minder vertrouwd. Dit heeft tot gevolg dat de
evaluatie aan nauwkeurigheid inboet. In 1987 wordt het arbeidsongeschiktheidscriterium geherformuleerd in termen van verlies van verdienvermogen. Dit draagt ongetwijfeld bij tot de juridische harmonisatie van het hele uitkeringenstelsel, maar op het
vlak van de evaluatie brengt het geen vooruitgang. De diensten van het ministerie
hebben interne richtlijnen betreffende de overgang van de oude naar de nieuwe
evaluatiemethode opgesteld, maar ze worden voor de buitenwereld, ook wetenschappelijk onderzoekers, angstvallig verborgen gehouden.
Door zijn bijstandskarakter staat het stelsel van de tegemoetkomingen verder af van
de arbeidswereld dan de andere stelsels. Wie aan het werk is en arbeidsongeschikt
wordt zal slechts bij uitzondering rechtstreeks op een tegemoetkoming een beroep
doen (of kunnen doen, gezien de inkomenstoets). Via tussenstappen zoals een invali-
3
Oorspronkelijk de tegemoetkoming voor gebrekkigen en verminkten, later de gewone en de
bijzondere tegemoetkoming en vandaag de dag de inkomensvervangende tegemoetkoming.
71
diteitsuitkering of een werkloosheidsuitkering en zelfs het bestaansminimum kan dit
wel. Het aantal gerechtigden dat nooit heeft gewerkt werd in het reeds vermelde dossieronderzoek van Cosyns et al. geraamd op ongeveer 20%. Daarnaast waren er 17%
die tevoren een ZIV-uitkering kregen, 5% een werkloosheidsuitkering en 5% het
bestaansminimum. In de helft van de gevallen was er echter geen informatie over de
sociaal-economische situatie. Hoe onvolledig deze informatie ook is, ze bewijst in
ieder geval dat er ook onder de gerechtigden op de tegemoetkomingen personen zijn
met een arbeidsloopbaan, maar dat weinigen rechtstreeks in dit stelsel terecht komen.
2.2.1.4 Invaliditeitsvergoedingen voor militaire en burgerlijke oorlogsslachtoffers en
militaire invaliditeitspensioenen.
De regelingen voor militaire oorlogsslachtoffers na de Tweede Wereldoorlog, samengeordend bij Regentsbesluit van 5 oktober 48, komen in grote lijnen overeen met de
regelingen voor slachtoffers van de Eerste Wereldoorlog. Ze hebben niet tot doel de
arbeidsongeschiktheid te vergoeden maar enkel de aantasting van de lichamelijke
integriteit. De vergoedingen zijn forfaitair en worden vastgesteld op basis van een
baremale schatting aan de hand van de Officiële Belgische Schaal. Om voor een vergoeding in aanmerking te komen moet worden aangetoond dat de lichamelijke schade
haar oorsprong vindt in de militaire dienst, de gevangenschap of de geleverde prestaties. De vergoedingen kunnen onbeperkt gecombineerd worden met een arbeidsinkomen en lopen ook na de pensioenleeftijd door. Naast de eigenlijke invaliditeitspensioenen worden ook tegemoetkomingen voor hulp van derde toegekend. Deze zijn
eveneens forfaitair en gebaseerd op een baremale schatting.
Burgerlijke oorlogsslachtoffers die lichamelijke schade opliepen vóór het begin van
de tweede wereldoorlog vallen onder het stelsel van de burgerlijke invaliditeitspensioenen (KB van 19-08-21). Voor de anderen geldt de regeling inzake herstelpensioenen
(Wet van 15-3-54). In deze regelingen is zowel sprake van arbeidsongeschiktheid als
van invaliditeit. De evaluatie is echter uitsluitend baremaal (Officiële Belgische
Schaal) en de vergoedingen (pensioenen en hulp van derde) zijn forfaitair. Net zoals
voor militaire oorlogsslachtoffers moet een oorzakelijk verband met oorlogsomstandigheden worden aangetoond. Er is geen beperking op het samengaan met een inkomen uit arbeid.
De militaire invaliditeitspensioenen zijn van een heel andere aard. Ze verschaffen een
soort vervroegd ouderdomspensioen aan beroepsmilitairen en gelijkgestelden die
wegens hun lichamelijke toestand niet meer geschikt zijn voor de dienst. Het gaat hier
72
dus wel om arbeidsongeschiktheidsregelingen. Hoe de ongeschiktheid moet worden
beoordeeld is in de wetgeving niet bepaald.
Voor elk van de besproken regelingen beslist een specifiek orgaan over de toekenning
van de vergoedingen.4
2.2.1.5 Uitkeringsregelingen: besluit
In de bespreking kwamen de belangrijkste administratieve of beleidsdefinities van
arbeidshandicap aan bod. Elke beleidsdefinitie omvat een begripsinhoud, een evaluatiemethodiek en een besluitvormingsapparaat.
Wat de begripsinhoud betreft wordt telkens een verband gelegd tussen persoonskenmerken (letsels en functionele stoornissen) en een arbeidsomgeving. De verstoorde
relatie tussen beide wordt in de meeste regelingen omschreven als een verlies van
verdienvermogen. De referentiebasis om dit verlies in te schatten is echter variabel
(vorig beroep - beroepenreeksen - algemene arbeidsmarkt).
De opdeling tussen de verschillende uitkeringenstelsels is niet gebaseerd op de aard
van de letsels of functionele stoornissen, noch op de aard van arbeidsomgeving, maar
op de context waarin de relatie tussen persoonskenmerken en arbeidsomgeving verstoord is geraakt. Uitkeringen wegens arbeidsongevallen, beroepsziekten en ook het
militaire invaliditeitspensioen worden uitsluitend toegekend wanneer de oorzaak van
de letsels of functionele stoornissen gelegen is in het arbeidsproces. Kan een dergelijk
verband niet worden aangetoond, dan komen de ZIV-regeling en de tegemoetkomingen in aanmerking5. Het onderscheid tussen de ZIV-regeling en de tegemoetkomingen
is gebaseerd op de positie die een persoon in het arbeidsproces innam of de sociale
bijdragen die al dan niet werden betaald. Tenslotte zijn er ook de vergoedingen voor
militaire en burgerlijke oorlogsslachtoffers die geen eigenlijke arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn. We hebben ze behandeld omdat er, in de eerste decennia na de
Tweede Wereldoorlog, zeer veel personen onder vielen die feitelijk geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt waren.
De band tussen de begripsinhoud en de evaluatiemethodiek is op zijn minst problematisch. Soms zit de evaluatiemethodiek vervat in de begripsomschrijving (ZIV) maar is
ze in de praktijk niet toepasbaar, soms moeten meetinstrumenten worden gehanteerd
4
5
Voor een overzicht hiervan en voor andere aspecten van deze regelingen verwijzen we naar Van
Steenberge, 1975 : 405-426.
Voor zelfstandigen is dit zelfs irrelevant want voor hen bestaan geen aparte regelingen voor
beroepsziekten of arbeidsongevallen.
73
die niet meten wat ze zouden moeten meten (de barema's in de vroegere tegemoetkomingenregeling). In de verzekeringen tegen beroepsrisico’s heeft de wetgever de omschrijving van de begripsinhoud aan de rechtbanken overgelaten, waar een evaluatiemethodiek in vervat zit, die ook weer niet als dusdanig kan worden toegepast. Het is
dan ook niet verwonderlijk dat sommigen het hebben over "de chaos van de huidige
arbeidsongeschiktheidsschattingen" (Lahaye et al., 1981).
De institutionele organisatie van de besluitvorming verschilt naargelang het stelsel. In
alle gevallen zijn de poortwachters geneesheren, maar hun positie is telkens anders en
ook de rol van de behandelend geneesheer of eventueel de arbeidsgeneesheer verschilt. De rol van de rechtbanken is in sommige stelsels veel groter dan in andere.
Een en ander heeft tot gevolg dat elk stelsel blootstaat aan verschillende soorten
invloeden. Welke personen uiteindelijk als ‘arbeidsongeschikt’ worden bestempeld, is
het resultaat van al deze invloeden. De arbeidsongeschikte bestaat dus niet, arbeidsongeschikt is diegene die door instanties die daartoe de maatschappelijke bevoegdheid
hebben gekregen als dusdanig wordt beschouwd.
Sommige uitkeringsregelingen bevatten bepalingen die de terugkeer naar de arbeidsmarkt moeten mogelijk maken. Het gaat in hoofdzaak om herscholing en gedeeltelijke
werkhervatting (cf. infra). De maatregelen zijn in de praktijk van toepassing op een
deelpopulatie uitkeringsgerechtigden, maar er zijn geen wettelijke of andere bepalingen om deze groep scherp af te bakenen. In die zin zijn er dan ook geen aparte
beleidsdefinities van uitkeringstrekkers die voor reï ntegratiemaatregelen in aanmerking komen. Er bestaan wel regelingen die volledig gericht zijn op (re) integratie in
het arbeidsproces. Ze worden in het volgende punt besproken.
2.2.2 Integratieregelingen
2.2.2.1 De sociale reclassering
Na een lange aanloop in de tweede helft van de jaren vijftig en het begin van de jaren
zestig werd in de wet van 16 april 1963 een omvattende regeling getroffen voor de
sociale reclassering van mindervaliden. Voor de uitvoering ervan werd het 'Rijksfonds
voor Sociale Reclassering van de Minder-Validen' ingesteld. "Sociale reclassering"
werd omschreven als een proces dat erop gericht moet zijn mindervaliden een optimale lichamelijke, geestelijke en beroepsgeschiktheid te verschaffen of te restitueren
en hun daarenboven een passende betrekking te bezorgen (KB van 5 juli 1963, art. 11
en 13). In grote lijnen werd voorzien in beroepsrevalidatie, beroepskeuzeadvisering,
om- bij- en herscholing en plaatsing. Het Rijksfonds werd in het begin van de jaren
74
negentig vervangen door geregionaliseerde fondsen die grotendeels dezelfde dienstverlening verschaffen.
De doelgroep voor de sociale reclassering is in artikel 1 van de wet van 1963 als volgt
omschreven :
“Genieten van het voordeel van de bepalingen van deze wet, de personen van Belgische nationaliteit voor wie de mogelijkheden van tewerkstelling werkelijk beperkt
zijn wegens een ontoereikendheid of een vermindering van hun lichamelijke
geschiktheid met ten minste 30 t.h. of van hun geestelijke geschiktheid met ten minste
20 t.h.”.
Deze bepaling omvat twee elementen : er moet een stoornis van een bepaalde graad
aanwezig zijn (vermindering van de lichamelijke of geestelijke geschiktheid met 30
resp. 20 %.) en deze stoornis moet leiden tot een arbeidshandicap (werkelijke beperking van de mogelijkheden tot tewerkstelling)6. Beide elementen zijn vereist opdat
een persoon tot de doelgroep zou behoren. Een stoornis zonder arbeidshandicap volstaat niet en een arbeidshandicap die niet het gevolg is van een stoornis maar van
andere factoren zoals bijvoorbeeld onvoldoende scholing, volstaat evenmin.7
Er werden geen beperkingen opgelegd aan de oorzaak van de stoornis, maar wel aan
de graad ervan. In artikel 1 van de wet is een minimaal vereiste graad van stoornis
omschreven, maar geen maximaal toegelaten graad. In het Koninklijk Besluit van 5
juli 1963, ter uitvoering van deze wet, worden de eisen in verband met de minimale
ongeschiktheid nauwkeuriger geformuleerd en wordt er ook een maximale ongeschiktheidsgrens ingevoerd.
Volgens artikel 7 van dit KB moet het percentage ongeschiktheid bepaald worden op
basis van rechterlijke of administratieve beslissingen inzake de toekenning van een
6
7
In het KB van 5 juli 1963 (art. 2) werd de ‘mogelijkheid van tewerkstelling’ omschreven als ‘de
mogelijkheid om een betrekking te bekomen of te behouden’.
Van Buggenhout formuleerde dit als volgt : “Minder-validiteit (‘stoornis’ in onze terminologie,
n.v.d.a.) alleen verleent geen recht op prestaties in deze sector. Alleen wanneer de minder-validiteit
gepaard gaat met een professioneel-economische handicap (arbeidshandicap in onze terminologie,
n.v.d.a) wordt deze regeling toepasselijk. Het is de bijkomende factor van de professioneeleconomische handicap welke de reclasseringsmaatregelen noodzakelijk maakt. Wel vormt mindervaliditeit een der vereiste elementen voor de toepasselijkheid. Zonder minder-validiteit kan er geen
arbeidsongeschiktheid in de zin van deze wet ontstaan. Zij is de oorzaak van de beperking van de
mogelijkheden tot tewerkstelling.” (Wauters-Van Buggenhout, 1975 : 90).
75
pensioen, uitkering of vergoeding, of aan de hand van officiële schalen.8 Het artikel
vervolgt :
“Wanneer echter het percentage van ongeschiktheid (...) niet overeenkomt met de
werkelijke mogelijkheden van tewerkstelling en lager is dan het in artikel 1 van de
wet van 16 april 1963 betreffende de sociale reclassering van de minder-validen
bepaalde percentage, stelt het Rijksfonds dit percentage vast met inachtneming van de
vermindering van de werkelijke mogelijkheden van tewerkstelling, die het gevolg is
van deze ongeschiktheid.”
Van Buggenhout wijst op de begripsverwarring die uit deze passage blijkt.9 De vaststelling dat de arbeidshandicap groter is dan op basis van de stoornis verwacht werd,
kan geen aanleiding zijn om de graad van stoornis te verhogen, in dit geval tot minstens 20 of 30 %, want het gaat om verschillende begrippen.
Uit artikel 7 blijkt dat het eigenlijke criterium voor de afbakening van de doelgroep
van het fonds de arbeidshandicap is. Er wordt echter geen nieuw instrument vastgesteld om deze arbeidshandicap te meten, men refereert in hoofdzaak aan baremale
metingen die volgens de meeste deskundigen eigenlijk geen arbeidsongeschiktheid
meten.10 Dit houdt tevens in dat de doelgroep geen exacte bovengrens (minimale
arbeidshandicap) heeft.11
Hoewel in hetzelfde KB ook een ondergrens (maximale arbeidshandicap) wordt vastgesteld (die niet in de wet zelf staat) is ook dit geen exacte grens. De ondergrens
wordt niet omschreven in termen van ongeschiktheid (stoornis) of van tewerkstellingsmogelijkheden (arbeidshandicap of arbeidsongeschiktheid) maar in termen van
(sociale) reclasseerbaarheid :
“Het Rijksfonds hoeft de aanvragen om prestaties niet te onderzoeken wanneer de
sociale reclassering van de aanvrager van meet af aan onmogelijk blijkt te zijn.” (KB
van 5 juli 1963, art. 12, lid 1)
8
De ‘Officiële Belgische Schaal tot vaststelling van de graad van invaliditeit’ (Staatsblad 15 juni
1947 of latere versies) of de ‘Medische Handleiding voor het schatten van de blijvende
ongeschiktheden tot werken, voortspruitend uit de infirmiteiten welke recht geven op de
tegemoetkomingen bedoeld in de wet van 10 juni 1937 betreffende de gebrekkigen en verminkten’.
In het Rijksfonds werd vooral de Officiële Belgische Schaal gehanteerd.
9 “Dit is een mooi voorbeeld van begripsverwarring. Ofwel bepaalt men de graad van
arbeidsongeschiktheid, en in dit geval worden de werkelijke tewerkstellingsmogelijkheden mee in
overweging genomen en dient er achteraf geen correctief aan toegevoegd, ofwel bepaalt men de
graad van minder-validiteit, die de arbeidsongeschiktheid veroorzaakt. In dit geval heeft het geen
zin deze graad te verhogen omdat de minder-validiteit een meer dan evenredige beperking van de
arbeidsongeschiktheid meebrengt”. (Wauters-Van Buggenhout, 1975 : 92).
10 Aangezien de bepaling in artikel 7 van het KB voorgesteld is als een ‘correctie’ betekent dit dat
men er (toen nog) van uit ging dat de schalen in de meeste gevallen wel de arbeidsongeschiktheid
meten.
11 Waar de wet wel een minimale graad van stoornis voorzag, werd dit door het KB doorbroken door
een ander concept te introduceren.
76
Het KB vermeldt verder enkel dat de beslissing om een aanvraag niet te onderzoeken
wordt genomen na advies van de technische comités of van één ervan (art. 12, lid 2).
Ondanks alle op het eerste gezicht exacte bepalingen is het enige vaststaande element
uit de wettelijke bepalingen dat er een stoornis moet zijn die tot een arbeidshandicap
leidt. Hoe ernstig of hoe groot deze stoornis of arbeidshandicap mag of moet zijn
wordt overgelaten aan het oordeel van het fonds. Het fonds beschikte bijgevolg over
een grote beslissingsmarge om te bepalen wie uit hoofde van deze wetgeving gehandicapt is. Dit blijkt ook uit het evaluatiemechanisme.
Wie een beroep wou doen op een of andere prestatie moest een aanvraag indienen bij
de provinciale diensten van het fonds. Deze aanvraag omvatte een medisch verslag
van een geneesheer naar keuze waaruit de ongeschiktheid moest blijken en een
omschrijving van de gewenste prestaties. De diensten van het fonds stelden dan,
eventueel na raadpleging van geneesheren-specialisten of van de directeur van gespecialiseerde centra (cf. infra), een omscholings- of sociale reclasseringsprotocol op. In
de eerste jaren van de uitvoering van de wet moest het protocol nog voor advies aan
gewestelijke technische commissies worden voorgelegd, maar vanaf het midden van
de jaren zeventig werd dit advies bijna nooit meer gevraagd. In de loop der jaren
kwam het zwaartepunt van de beslissingsprocedure steeds meer bij de administratie
van het fonds te liggen, d.w.z. vooral bij de geneesheren en in de jaren tachtig ook bij
een aantal beroepsopleidingsadviseurs (psychologen).
Aangezien de populatie die voor sociale reclasseringsmaatregelen in aanmerking komt
in de wetgeving niet precies omlijnd is en gezien de dominante plaats van de Rijksfondsadministratie in de beslissingsprocedure, is het deze administratie die invulling
gaf aan het begrip arbeidshandicap in het kader van de sociale reclassering. De invulling verschilde naargelang de prestatie die werd aangevraagd of geschikt werd geacht.
Zo waren er onderscheiden vereisten (vastgelegd in interne regelingen van de administratie) om in aanmerking te komen voor revalidatieprestaties, voor een beroepsopleiding of voor plaatsing in een beschutte werkplaats. Aangezien deze, ten dele ook
informele, interne regelingen in de loop der jaren herhaaldelijk werden aangepast, kan
enkel uit onderzoek van de kenmerken van de personen aan wie reclasseringsprestaties werden toegekend blijken welke de eigenlijke Rijksfondspopulatie is. Geschillen
werden beslecht voor een speciale commissie van beroep. Er zijn geen aanduidingen
dat deze commissie een belangrijke rol heeft gespeeld in de afbakening van de Rijksfondspopulatie.
De beleidsdefinitie van (arbeids)gehandicapten in het Rijksfonds is dus gebaseerd op
een wettelijke regeling die twee begrippen (stoornis en arbeidsongeschiktheid) op een
77
onlogische wijze vermengt en daardoor een zeer ruime interpretatie toelaat. De interpretatie kwam toe aan de administratie van het Rijksfonds en verschilde naargelang de
prestatie.
In 1990 en 1991 werden drie nieuwe instellingen opgericht die de meeste taken van
het Rijksfonds overnamen : het 'Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van
Personen met een Handicap', het 'Fonds communautaire pour l'intégration sociale et
professionnelle des personnes handicapées' en de 'Dienststelle der Deutschsprachigen
Gemeinschaft für Personen mit einer Behinderung sowie für die besondere soziale
Fürsorge’. De regeling voor de Duitstalige Gemeenschap bespreken we niet aangezien ze grotendeels gelijkloopt met die van de Franse Gemeenschap en maar voor een
zeer kleine populatie geldt. Een deel van de taken van het Rijksfonds, namelijk de
functionele revalidatie, werd niet aan de gemeenschapsinstellingen maar aan het
RIZIV overgedragen. De prestaties voor functionele revalidatie werden er toegevoegd
aan de bestaande nomenclatuur voor medische revalidatie. In deze context wordt een
handicap door geneesheren uitsluitend op basis van stoornissen gedefinieerd.
Het decreet van de Franse Gemeenschap van 3 juli 1991 'relatif à l'intégration sociale
et professionnelle des personnes handicapées' omschrijft de doelgroep en de evaluatiemethode als volgt :
"Est considérée comme personne handicapée toute personne présentant une limitation
importante des possibilités d'intégration sociale et professionnelle, due à une
insuffisance ou à une diminution de la capacité physique ou de la capacité mentale.
Le degré du handicap à prendre en considération est déterminé sur base d'une
évaluation pluridisciplinaire. Cette évaluation peut se fonder sur les données
d'examens pluridisciplinaires qui auraient déjà été rassemblées en vue d'obtenir le
bénéfice d'autres dispositions nationales ou communautaires en faveur des personnes
handicapées."(art. 2)
Elke verwijzing naar barema's (percentages) is uit deze definitie verdwenen. Wat blijft
is dat er een stoornis moet zijn die leidt tot een aanzienlijke beperking van de mogelijkheden tot sociale integratie en integratie in de beroepsarbeid. Hoe aanzienlijk de
beperkingen moeten zijn, wordt bepaald op basis van een multidisciplinaire evaluatie.
In de praktijk zijn er geen regelingen getroffen voor een multidisciplinaire evaluatie
en bleven de oude Rijksfondsregelingen (20 of 30% verminderde geschiktheid) van
toepassing. Het Franse Gemeenschapsfonds is ondertussen al opgesplitst in twee fondsen : het 'Fonds bruxellois francophone pour l'intégration sociale et professionnelle
des personnes handicapées' (decreet van 17-3-94)12 en de 'Agence Wallonne pour
12 Décret de la Commission communautaire française relatif à l'intégration sociale et professionnelle
des personnes handicapées du 17 mars 1994.
78
l'Intégration des Personnes Handicapées' (decreet van 6-4-95)13. Nieuwe structuren
brengen weer nieuwe definities mee.
De doelgroep van de regeling voor Brussel is als volgt omschreven :
"Est considérée comme personne handicapée, toute personne présentant une
limitation importante des possibilités d'intégration sociale et/ou professionnelle, due à
une insuffisance ou à une diminution de la capacité physique et/ou de la capacité
mentale. Le degré de la déficience à prendre en considération est déterminé sur base
d'une évaluation pluridisciplinaire."(art. 3)
Deze definitie verschilt nauwelijks van die van het Franse Gemeenschapsfonds. Een
'en' is vervangen door een 'en/of' zodat beperkingen op één vlak, namelijk sociale óf
beroepsintegratie volstaan en de graad van 'handicap' is vervangen door de graad van
'stoornis' (déficience).Welke betekenis aan de laatste wijziging moet worden gehecht
is vooralsnog niet duidelijk, vooral omdat de evaluatiemethodiek van het Rijksfonds
nog steeds wordt toegepast.
Voor het Waalse gewest geldt de volgende definitie :
"est considérée comme handicapée toute personne mineure ou majeure présentant une
limitation importante de ses capacités d'intégration sociale ou professionnelle suite à
une altération de ses facultés mentales, sensorielles ou physiques, qui engendre la
nécessité d'une intervention de la société. Cette limitation importante des capacités
d'intégration doit correspondre à une catégorie de personnes handicapées telle que
déterminée par la Communauté française en application de l'article 3,7° du décret II
du 22 juillet 1993 attribuant l'exercice de certaines compétences à la Région wallonne
et à la Commission communautaire française. Pour chaque prestation ou service, le
Gouvernement peut déterminer l'importance et la nature de la limitation des capacités
visées."(art. 2)
Ook in deze regeling blijft de relatie tussen een stoornis en de (aanzienlijke) beperking van de mogelijkheden tot sociale integratie of integratie in het beroepsleven
gehandhaafd. Een wat vreemde wending is dat de beperking betrekking moet hebben
op een categorie gehandicapte personen. Dit wordt verklaard door de opname in dit
Fonds van de voorzieningen die voorheen tot de bevoegdheid van het zogenaamde
Fonds 81 behoorden (residentiële, semi-residentiële en ambulante voorzieningen voor
gehandicapten). De toegang daartoe was beperkt tot bepaalde categorieën gehandicapten en men wenste deze personen ook voor de nieuwe regeling in aanmerking te
nemen. Bovendien laat dit artikel ook toe diensten te verlenen aan personen die vroeger al ingeschreven waren in het Rijksfonds of in het Franse Gemeenschapsfonds op
basis van de toenmalige regels, d.w.z. de Rijksfondsregels. Tenslotte wordt in dit
13 Décret relatif à l'intégration des personnes handicapées du 6 avril 1995.
79
decreet ook uitdrukkelijk vermeld dat de overheid voor elke voorziening of prestatie
nog nauwkeuriger eisen kan stellen inzake de omvang en de aard van de beperking
van de capaciteiten.
Wat de evaluatie betreft, bevat het decreet de basisbeginselen van een nieuwe beoordelingswijze :
"L'Agence établit un dossier de base au nom et avec le concours de la personne
handicapée. Ce dossier de base comprend les renseignements administratifs,
médicaux, sociaux et pédagogiques et toute donnée pluridisciplinaire permettant de
statuer sur les demandes d'intervention introduites par la personne handicapée ou son
représentant légal.(...) Le dossier de base sert, selon les nécessités, à l'établissement
d'un projet d'interventions personnalisé en faveur de la personne handicapée.”(art. 20)
Ook hier is dus sprake van een multidisciplinaire evaluatie, maar hoe deze moet worden georganiseerd is niet bepaald. Er wordt wel gebruik gemaakt van de resultaten van
multidisciplinaire evaluaties van bestaande diensten zoals PMS-centra of gespecialiseerde diensten voor beroepsoriëntering.
In de drie decreten van 1991, 1994 en 1995 vinden we telkens, zij het in enigszins
andere bewoordingen, een omschrijving van handicap waarin een verband wordt
gelegd tussen een stoornis en beperkingen van de mogelijkheden tot sociale integratie
of integratie in het beroepsleven. In het decreet van 1991 moesten beide (sociale integratie en integratie in het beroepsleven) nog samenvallen omdat het Franse Gemeenschapsfonds enkel bevoegdheden van het Rijksfonds had overgenomen. In de beide
andere decreten mogen de beperkingen beperkt zijn tot één van beide sferen omdat
deze regelingen voor een ruimer geheel van voorzieningen gelden. In alle decreten is
sprake van een multidisciplinaire evaluatie, maar er is nog geen (volledige) uitvoering
aan gegeven. Dit houdt in dat de toegang tot prestaties en voorzieningen tot ver in de
jaren negentig gebaseerd werd op de Rijksfondscriteria en grotendeels op dezelfde
wijze werd georganiseerd.
De bevoegdheden van het Rijksfonds, met uitzondering van de revalidatie, werden
voor de Vlaamse Gemeenschap overgedragen aan het bij decreet van 27 juni 1990
opgerichte Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap.
De jaren 1991 en 1992 waren overgangsjaren waarin vele vroegere Rijksfondsregelingen nog van kracht bleven. De eigenlijke 'start' van het Vlaams fonds wordt gesitueerd
op 1 januari 1993, datum waarop ook de officiële overdracht plaatsgreep van de
voormalige Fonds 81-voorzieningen.
In artikel 2, lid, 1° van het decreet wordt een handicap gedefinieerd als :
80
"elke langdurige en belangrijke beperking van de kansen tot sociale integratie van een
persoon ten gevolge van een aantasting van de mentale, psychische, lichamelijke of
zintuiglijke mogelijkheden."
Ook hier is elke verwijzing naar baremale schattingen verdwenen en vervangen door
een algemene omschrijving waarin een verband wordt gelegd tussen stoornissen en
een beperking van de kansen tot sociale integratie. Uit de taken waarmee het fonds is
belast blijkt dat het begrip ‘sociale integratie’ ruim geï nterpreteerd moet worden en
ook integratie in het arbeidsproces omvat. Hoofdstuk VIII van het decreet, dat helemaal gewijd is aan de integratie in het arbeidsproces, herneemt (met lichte
wijzigingen) de meeste prestaties van het Rijksfonds. Niet alle personen met gezondheidsstoornissen komen in aanmerking voor bijstand door het Vlaams fonds maar
enkel zij die tengevolge van die stoornissen beperkingen ondervinden op het vlak van
sociale integratie die langdurig en belangrijk zijn. Hiermee is een soort van bovengrens gedefinieerd. Wanneer de beperkingen niet langdurig en belangrijk zijn, komt
men niet voor bijstand in aanmerking. Een ondergrens is er niet, extreem lange duur
en zeer belangrijke beperkingen sluiten een persoon niet uit van bijstand. Dit is een
belangrijke wijziging t.o.v. de Rijksfondsregeling waarin wel een ondergrens bestond.
Het impliceert evenwel niet dat elke gehandicapte recht heeft op om het even welke
vorm van bijstand. Enerzijds bepaalt de Vlaamse Regering de erkenningsvoorwaarden
van elke voorziening (art. 47) en anderzijds wordt op basis van een nieuwe evaluatieprocedure vastgesteld welke de voor een persoon meest geschikte vorm van bijstand is
(art. 39 e.v.). Dit betekent dat binnen de totale (Vlaams fonds) populatie gehandicapten, op basis van secundaire criteria, subpopulaties kunnen worden onderscheiden die
voor specifieke vormen van bijstand in aanmerking komen. De secundaire criteria zijn
bij de start van het Vlaams fonds overgenomen uit de bestaande regelingen voor elk
van de voorzieningen die onder het Rijksfonds of het Fonds 81 ressorteerden. Wat
deze laatste betreft zijn dit vooral criteria die gebaseerd zijn op de aard en soms ook
op de ernst van de stoornissen. Zo kan een instelling bijvoorbeeld erkend zijn voor de
opvang van minderjarigen met motorische stoornissen. Wat de voorzieningen op het
vlak van arbeid betreft, werd in het Rijksfonds een andere logica gehanteerd, die tot
nu toe behouden is gebleven. In het algemeen geldt dat een gehandicapte toegang
krijgt tot speciale voorzieningen wanneer de gewone voorzieningen of wat gebruikelijk is in de samenleving niet aan zijn of haar noden kan beantwoorden. Zo is de toegang tot een beschutte werkplaats voorbehouden aan personen met een handicap die
wegens de aard of de ernst van hun handicap onder de gewone arbeidsvoorwaarden
voorlopig of definitief geen beroepsactiviteiten kunnen uitoefenen (art. 63 van het
decreet, ongewijzigd overgenomen uit de Rijksfondsreglementering). Hetzelfde geldt
voor beroepsopleidingen in gespecialiseerde opleidingscentra (voor wie niet in een
81
gewoon centrum terecht kan) of voor bijzondere leerovereenkomsten (als een gewone
leerovereenkomst niet geschikt wordt geacht). De populatie gebruikers van een
bepaalde voorziening komt dus tot stand op basis van een dubbele selectie : voldoen
aan de algemene voorwaarden van het decreet (primair criterium) en voldoen aan de
secundaire voorwaarden die gelden voor een specifieke voorziening. In de praktijk
valt dit echter vaak samen en kan men zelfs stellen dat het geheel van de secundaire
criteria de buitengrenzen bepaalt van het primair criterium, want wie in het Vlaams
fonds niet voor een of andere voorziening in aanmerking komt, wordt ook niet
beschouwd als behorend tot de doelgroep en wordt ook niet ingeschreven.
Noch in het decreet noch in de uitvoeringsbesluiten worden specifieke evaluatieinstrumenten voorgeschreven. Er is wel een 'inschrijvingsprocedure' en een 'inschrijvingsdossier'. De aanvragen tot inschrijving en tot het verkrijgen van bijstand (beide
gaan samen) moeten aan de administratie van het Vlaams fonds worden gericht, die de
aanvrager verwijst naar door het fonds erkende multidisciplinaire instanties (gespecialiseerde PMS-centra, diensten maatschappelijk werk van de mutualiteiten, consultatiebureaus, enz.). Ze worden 'externe diensten’ genoemd omdat de meeste niet door
het Vlaams fonds gesubsidieerd worden. De door de aanvrager gekozen externe dienst
verricht onderzoekingen en neemt de resultaten ervan op in een gestandaardiseerd
multidisciplinair verslag. Dit verslag wordt voorgelegd aan een eveneens multidisciplinair samengestelde evaluatiecommissie (één per provincie) die bepaalt of de
persoon getroffen is door een handicap in de zin van het decreet en die in een individueel integratieprotocol vermeldt welke bijstand aangewezen is. De (negen) leden van
de evaluatiecommissies worden door de Raad van Bestuur van het Vlaams fonds
benoemd en behoren (op maximaal twee na) niet tot het personeel van het fonds. Het
multidisciplinaire verslag van de externe dienst is geen meetinstrument in de strikte
zin van het woord maar een modulair samengesteld raamwerk waarin de resultaten
van diverse onderzoeksmethoden (medische onderzoekingen, psychologische tests,
sociaal onderzoek, enz.) kunnen worden opgenomen. Naargelang de gevraagde
bijstand moeten een aantal modules 'verplicht' worden ingevuld. Het multidisciplinaire karakter van de evaluatie wordt gegarandeerd door de samenstelling van de
externe diensten en de evaluatiecommissie. Er zijn geen strikte regels voor de wijze
waarop deze teams moeten evalueren, maar vanuit de administratie van het fonds
worden wel aanbevelingen gedaan en wordt gepoogd een zekere uniformiteit in de
beoordelingen (o.a. over de provincies heen) te bereiken. Wanneer een evaluatiecommissie verwijst naar een bepaalde voorziening is ze gebonden door de bovenvermelde
secundaire voorwaarden die voor elke voorziening gelden. De aanwezigheid van een
vertegenwoordiger van de administratie van het fonds in de commissie heeft tot doel
daarover te waken. De toegangsvoorwaarden tot voorzieningen op het vlak van arbeid
82
kunnen soms ruim worden geï nterpreteerd (bv. voor de toegang tot de beschutte
tewerkstelling), maar in andere gevallen is men nog afhankelijk van het oordeel van
andere betrokkenen (bv. van de sociale inspectie voor loonkostensubsidies in het
kader van CAO-26, cf. infra.) of zijn er specifieke voorschriften van het fonds (bv.
voor aanpassingen van de arbeidspost).
Op grond van de beoordeling van de handicap door de evaluatiecommissie en een
door haar opgesteld individueel integratieprotocol beslist het fonds over de tenlasteneming van de bijstand. De aanvrager of zijn wettelijke vertegenwoordiger kan tegen
de beslissing beroep aantekenen bij een speciale beroepscommissie. Deze bestaat uit
vijf leden, is multidisciplinair samengesteld en wordt voorgezeten door een
magistraat. In 1997 heeft het Arbitragehof verklaard dat de beroepsprocedure strijdig
is met de grondwet en als gevolg daarvan is een nieuwe regeling uitgewerkt.
De hierboven beschreven procedure is de gewone gang van zaken. Voor sommige
vormen van bijstand bestaat een versnelde procedure en in de korte geschiedenis van
het fonds zijn er ook reeds verschillende uitzonderingsprocedures geweest. Deze
waren er onder andere op gericht het evaluatieproces te bespoedigen maar, zoals later
zal worden aangetoond, waren ze ook de inzet van een strijd over de definitie van de
doelgroep van het fonds. Opvallend is dat de uitzonderingen werden gemaakt wanneer
(bepaalde vormen van) bijstand werden aangevraagd door personen die reeds in het
kader van een andere regeling (bv. uitkeringsregelingen, onderwijs, enz.) als 'gehandicapt' waren 'erkend'. Impliciet wordt zo aangenomen dat deze evaluaties, op basis van
andere criteria en met andere meetinstrumenten, hetzelfde meten als hetgeen voor een
Vlaams fonds-evaluatie moet worden gemeten.
De beleidsdefinities in het kader van de sociale reclassering, zowel in het kader van
het Rijksfonds als in het kader van de recente fondsen, vertonen gelijkenissen maar
toch ook belangrijke verschillen met beleidsdefinities in het kader van uitkeringen.
Een opvallend verschil is dat het begrip 'verlies van verdienvermogen' in het geheel
niet wordt gehanteerd. Theoretisch was het nochtans mogelijk om maatregelen voor
sociale reclassering te beperken tot bijvoorbeeld personen met een verlies van verdienvermogen dat een bepaald niveau overstijgt (bv. meer dan een derde) maar dat
anderzijds ook niet zo zwaar is dat de persoon als volledig arbeidsongeschikt wordt
beschouwd (twee derde). Wat wel werd overgenomen, althans in de Rijksfondsregeling en voorlopig ook nog in de fondsen voor Franstaligen, is de baremale meting van
ongeschiktheden. In bijna dertig jaar Rijksfonds is men er nooit toe gekomen om een
'beter' instrument te produceren. Blijkbaar was dit geen prioriteit en boden de
bestaande criteria voldoende mogelijkheden om het reclasseringsprogramma uit te
83
voeren. De latere fondsen (het Vlaams en het Waals Agentschap) zijn bedoeld om een
veel ruimer integratieprogramma te realiseren dan de integratie in het arbeidsproces
zodat een referentie aan het verlies van verdienvermogen er zeker niet meer op zijn
plaats zou zijn.
Een ander verschil tussen de sociale-reclasseringregelingen en de uitkeringsregelingen
is de plaats van de rechtbanken. Bij de uitkeringen spelen ze een grote rol, zij het dat
deze bij de ene soort uitkeringen groter is dan bij de andere, terwijl er in de sociale
reclassering tot eind 1997 enkel speciale beroepscommissies bestonden waarvan de
invloed op de regelgeving in de praktijk veel geringer is. Ook de rol van geneesheren
verschilt. In de sociale reclassering spelen ze wel een rol, maar ze hebben zeker geen
monopoliepositie zoals in de uitkeringen.
Het verschil tussen de sociale reclasseringsprogramma's en de uitkeringen is ook
structureel. Elke uitkeringsregeling is een programma op zich, dat op een specifieke
wijze arbeidsongeschiktheid vergoedt. Zowel het Rijksfonds als de latere fondsen zijn
ingesteld om programma’s uit te voeren die een geheel van afzonderlijke en dikwijls
sterk uiteenlopende regelingen omvatten. Vandaar dat er steeds een tweevoudige
toetsing plaatsgrijpt. Een eerste toets om na te gaan of de aanvrager tot de doelgroep
van het hele programma behoort (primair criterium) en een tweede om na te gaan of
hij in aanmerking komt voor een onderdeel van het programma (secundaire criteria).
De criteria voor de tweede toetsing zijn bij wet of KB vastgelegd of in interne reglementen van de diverse fondsen. Finaal zijn de secundaire criteria het belangrijkst,
want wie in het Rijksfonds wel aan het primaire maar niet aan de secundaire criteria
voldeed, kon wel worden ingeschreven maar had geen recht op prestaties. In het
Vlaams fonds kan men in dat geval zelfs niet ingeschreven worden. In het Vlaams
fonds is het onderscheid tussen het primaire en de secundaire criteria in veel gevallen
een louter formeel onderscheid in die zin dat voldoen aan de secundaire criteria als
bewijs geldt dat men ook aan de primaire voldoet.
In het Rijksfonds lag de toetsing van zowel het primaire als de secundaire criteria
volledig bij de administratie. Het onderzoek van de noden dat moest uitmonden in een
voorstel van reclasserings- of omscholingsproces werd evenwel niet door de administratie verricht maar, naargelang de aanvraag, door een geneesheer naar keuze, door
geneesheren-specialisten in de revalidatie, het hoofd van een revalidatiecentrum, de
directeur van een voorlichtingsdienst bij studie- en beroepskeuze of van een PMScentrum. Gedurende een aantal jaren werd ook nog het advies ingewonnen van een
gewestelijke technische commissie en de administratie kon ook steeds bijkomende
onderzoekingen laten verrichten. Aangezien het voor de Rijksfondsadministratie
84
materieel onmogelijk was om alle aanvragen grondig te toetsen of voortdurend bijkomende onderzoekingen te vragen, hadden door dit fonds erkende en gesubsidieerde
diensten veel invloed op het evaluatieproces. Zo maakten bijvoorbeeld revalidatiecentra individuele reclasseringsprogramma's op die meestal door de administratie
werden aangenomen. Hetzelfde geldt voor aanvragen voor tewerkstelling in een
beschutte werkplaats, als ze vergezeld waren van een medisch attest. In het Vlaams
fonds mogen de door het fonds erkende diensten alleen nog informatie verstrekken
aan werkelijk 'externe' diensten. Het patroon van het Rijksfonds, d.w.z. dat de administratie zelf geen onderzoekingen verricht, is in het Vlaams fonds gehandhaafd maar,
gezien het belang van de evaluatiecommissie, is een groot deel van de beslissingsmacht aan de administratie onttrokken.
De werkwijze in het Rijksfonds hield de mogelijkheid in tot multidisciplinaire evaluatie, maar die was niet voor alle prestaties gegarandeerd. In het Vlaams fonds is een
multidisciplinaire evaluatie de norm geworden op alle niveaus (in de externe diensten,
de evaluatiecommissie en zelfs de beroepscommissie). Multidisciplinaire evaluaties
zijn een zeer ondoorzichtig gebeuren. Er is enkel bepaald welk soort professionals lid
moeten zijn van een team of een evaluatiecommissie, wat garandeert dat iedereen een
inbreng kan hebben, maar hoe de evaluatie verloopt regelen de teams en commissies
zelf. Voor onderzoekers ligt hier een boeiend braakliggend terrein want er bestaat
geen gesystematiseerde kennis over de inbreng van de diverse professionals, de
professionele modellen die zij hanteren of de factoren die de relatieve invloed van de
leden op het uiteindelijke advies of de eindbeslissing bepalen. Een constante doorheen
alle structuren is wel dat het gaat om een 'professionele' beoordeling. Personen met
een handicap kunnen er, louter op basis van hun ervaringsdeskundigheid, geen
inbreng in hebben. Enkel als ze zelf ook nog professional zijn, kunnen ze een tweevoudige rol vervullen. Personen die betrokken zijn bij voorzieningen zetelen er niet
uit hoofde van die voorzieningen maar enkel als ‘deskundigen’. Of dit in de praktijk
steeds het geval is, moet worden onderzocht.
Wanneer we de flexibiliteit van de handicapcategorie in het kader van de sociale
reclassering willen beoordelen, moet onderscheid worden gemaakt tussen het primaire
criterium en de secundaire criteria. Er is aangetoond dat het primair Rijksfondscriterium enkel ogenschijnlijk stringent was geformuleerd. Er was zowel een boven- als
een ondergrens gesteld, maar beide waren soepel. In alle nieuwe fondsen wordt een
ruime algemene definitie van handicap gegeven (primair criterium). In de fondsen
voor Franstaligen wordt die in de praktijk nog getoetst aan het oude Rijksfondscriterium, waardoor er op dit vlak geen fundamenteel verschil is. In het Vlaams fonds
heeft de toetsing van het primaire criterium alleen geen zin meer, aangezien dit zelfs
85
niet eens tot inschrijving kan leiden. Niettemin kan de aanvraag voor een voorziening
(bv. een beschutte werkplaats) toch worden afgewezen op grond van het feit dat de
persoon niet (voldoende) gehandicapt wordt geacht. Het primaire criterium bevat een
verwijzing naar de gezondheidsstoornis maar deze opent de toegang tot voorzieningen
enkel wanneer zij ernstige en langdurige gevolgen voor de sociale integratie heeft. Als
men een barema hanteert wordt dit in de praktijk a priori aangenomen, maar waarop
baseert men zich wanneer men er, zoals in het Vlaams fonds, geen hanteert? Als er
gewoonweg geen gezondheidsstoornis is, kunnen er uiteraard ook geen gevolgen zijn
en kan de aanvraag zonder meer worden afgewezen. Er rijzen echter problemen wanneer de gezondheidsstoornis onvoldoende langdurige en ernstige gevolgen heeft om
iemand recht te geven op een handicapvoorziening of wanneer de gevolgen dermate
ernstig zijn dat het geen zin heeft om de aangevraagde voorziening toe te kennen.
Over een en ander kan geen uitspraak worden gedaan zonder de secundaire criteria per
voorziening in het plaatje te betrekken. We beperken ons tot het Vlaams fonds omdat
enkel daar de organisatie van het besluitvormingsproces ingrijpend is gewijzigd.
In het Rijksfonds waren alle prestaties en voorzieningen bedoeld om de terugkeer naar
het arbeidsproces te bevorderen. In het Vlaams fonds zijn daar zorgvoorzieningen aan
toegevoegd. De toegang tot alle voorzieningen is op dezelfde nieuwe wijze geregeld,
maar we laten de zorgvoorzieningen hier buiten beschouwing, hoewel sommige ervan
(bv. opvang in een dagcentrum) een rol spelen in de afweging of een aangevraagde
voorziening (bv. opleiding of beschutte tewerkstelling) wel de meest geschikte is. Aan
elke prestatie of voorziening op het vlak van arbeid waren in het Rijksfonds criteria
gekoppeld die in het ene geval ruim en in het andere beperkend waren geformuleerd.
Een voorbeeld van een ruim criterium is de bepaling van de wet van 1963 dat personen toegang kunnen krijgen tot beschutte tewerkstelling wanneer ze wegens de aard of
de ernst van hun gebrek onder de gewone arbeidsvoorwaarden voorlopig of definitief
geen beroepsactiviteit kunnen uitoefenen. Net zoals voor uitkeringen nooit getoetst
moet worden of het verdienvermogen werkelijk beperkt is door een persoon een job te
laten uitoefenen, moest ook voor de beschutte tewerkstelling niet in concreto bewezen
worden dat een persoon geen regulier werk aankan. Andere indicaties, zoals een
bepaalde graad van stoornis of een bepaald type van schoolopleiding, werden door de
administratie als voldoende bewijs beschouwd. Dit laatste is nooit in een wettekst of
een reglement vastgelegd. Anderzijds waren er in het Rijksfonds prestaties die veel
strikter gereglementeerd waren. Zeker in de latere jaren werd bijvoorbeeld de toegang
tot gespecialiseerde beroepsopleidingscentra aan talrijke voorwaarden gekoppeld,
maar ook dit waren eigenlijk vooral interne regelingen. Zolang barema’s worden
gehanteerd, hoe betekenisloos die ook mogen zijn, kan relatief eenvoudig een eerste
selectie van aanvragers worden gemaakt, en daarna kan de toetsing gebeuren voor een
86
of meerdere prestaties en voorzieningen. Dit was de situatie in het Rijksfonds. In het
Vlaams fonds is de eerste selectie bijzonder moeilijk geworden, tenzij er zoals gezegd
geen gezondheidsstoornis is. Voor de aanvaarding of weigering van een aanvraag
moet elke evaluatiecommissie autonoom tot een beslissing komen die ze enerzijds
baseert op het algemeen criterium en anderzijds op de specifieke criteria die gelden
voor de voorgestelde vorm van bijstand. Aangezien voor beide geen scherpe officiële
criteria bestaan, is er veel interpretatieruimte. Nemen we het voorbeeld van de
beschutte tewerkstelling waar het secundair criterium eigenlijk niets meer is dan een
specificatie van het algemene criterium voor het domein van de arbeid. Het zegt
immers enkel dat de gevolgen van de gezondheidsstoornis van die aard moeten zijn
dat werken op de reguliere arbeidsmarkt (nog) onmogelijk is. Evenmin als het
primaire criterium zegt dit secundaire criterium vanaf welke graad van
gezondheidsstoornis men daar mag van uitgaan. De idee dat men het uit de
gezondheidsstoornis zelf kan afleiden is trouwens een fictie (afgezien van extreme
gevallen), zoals in het kader van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen is aangetoond
(cf. de kritiek op de barema’s). De evaluatiecommissies zullen dus andere indicaties
moeten hebben om tot een besluit te komen. Deze zouden kunnen vervat zijn in de
multidisciplinaire verslagen van de externe diensten, maar er is nergens omschreven
welke kenmerken van de persoon of van zijn loopbaan een verwijzing naar de
beschutte tewerkstelling rechtvaardigen. In die omstandigheid ligt het voor de hand
dat er toch weer veronderstellingen worden gemaakt op basis van stoorniscriteria door
er bijvoorbeeld van uit te gaan dat iemand met een matige mentale handicap wel in
een werkplaats terecht kan maar een zwakbegaafde niet. Een andere mogelijkheid is
dat iemand uit opleidingsvorm 2 van het buitengewoon onderwijs (voorbereidend op
beschut werk) wel wordt toegelaten en iemand uit opleidingsvorm 3 (voorbereidend
op reguliere arbeid) niet. De schoolopleiding die iemand bijvoorbeeld tien jaar
geleden heeft gevolgd geeft echter niet noodzakelijk nuttige informatie over zijn of
haar werkelijke arbeidscapaciteiten. Deze voorbeelden zullen wellicht door veel leden
van de evaluatiecommissies heel redelijk worden gevonden, maar anderen kunnen er
heel andere opvattingen op na houden. Men mag er van uitgaan dat de commissies,
die duizenden aanvragen moeten behandelen, informele regels hanteren die in de
meeste gevallen worden gevolgd. Deze regels zijn per definitie niet publiek en kunnen
gemakkelijk naargelang de commissie verschillen. Aangezien hetzelfde proces zich
afspeelt bij aanvragen voor andere voorzieningen kan men stellen dat de
handicapcategorie van het fonds geproduceerd wordt doorheen de beoordelingen van
de evaluatiecommissies. De administratie van het fonds heeft geen rechtstreekse
invloed op de werking van de evaluatiecommissies maar kan toch nog weigeren om
een voorgestelde vorm van bijstand ten laste te nemen. Zo dit het geval is, kan de
87
aanvrager in beroep gaan (trouwens ook wanneer het oordeel van de commissie én
van het fonds negatief is) waardoor een nieuw besluitvormingsproces op gang komt
waarvan de uitkomst niet te voorspellen valt. Een nog complexere situatie kan
ontstaan bij het toekennen van een loonkostensubsidie (CAO-26). Zelfs wanneer de
commissie en het fonds van oordeel zijn dat een dergelijke subsidie gerechtvaardigd is
kan de ambtenaar van de sociale inspectie die het rendementsverlies moet evalueren
tot het besluit komen dat er geen subsidie moet worden toegekend. Is er in dit geval
een arbeidshandicap of niet ?
De analyse van de wettelijke definities van de handicapcategorie en de evaluatieinstrumenten en -procedures toont aan dat ook in de sociale reclassering een handicap
een sociaal construct is. Net zoals voor de uitkeringen is de beleidsdefinitie van een
arbeidshandicap, die in dit geval recht geeft op (re)integratiemaatregelen, het resultaat
van interpretaties van diverse instanties. De wettelijke regelingen en de betrokken
actoren zijn wel verschillend, maar het proces van beleidsdefinitie is fundamenteel
gelijklopend.
2.2.2.2 Handicap in het kader van de arbeidsvoorziening.
Tot aan de regionalisering eind van de jaren tachtig was de uitvoering van arbeidsvoorzieningsmaatregelen (opleiding, bemiddeling of plaatsing en tewerkstellingsmaatregelen) institutioneel nauw verbonden met de uitkering van werkloosheidvergoedingen. De arbeidsvoorzieningsmaatregelen waren, en zijn nog steeds, op de eerste plaats
bedoeld voor personen die werkloosheidsuitkeringen genieten, zij het dat nietuitkeringsgerechtigde werklozen er dikwijls ook een beroep op kunnen doen. Bijgevolg is het van belang om na te gaan welke plaats het begrip arbeidshandicap of
arbeidsongeschiktheid inneemt in de werkloosheidsverzekering. We behandelen eerst
de periode tot aan de regionalisering.
In het Regentsbesluit van 1945 op het Voorlopig Steunfonds voor onvrijwillig werklozen was bepaald dat enkel 'tot werken geschikte loonarbeiders' uitkeringen konden
genieten. Wie niet tot werken geschikt is, werd omschreven in artikel 77 bis van het
KB van 26 september 1953 betreffende de inrichting van de Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (RVAW) :
"Wordt als lichamelijk ongeschikt tot werken beschouwd, de aanvrager van uitkeringen die, onder voorbehoud van latere herziening, bevonden wordt niet meer in staat
te zijn een bedrag gelijk aan een derde te winnen van wat een persoon van dezelfde
stand en met dezelfde scholing door persoonlijke arbeid in dezelfde streek kan
verdienen."
88
Dit is hetzelfde criterium als in de ziekteverzekering (Besluit van de Regent van 21-31945). In de jaren zestig ontstaat enige begripsverwarring. Volgens een onderrichting
van de RVA (aangehaald door Van Steenberge, 1975 : 344) moest op basis van een
percentage 'algemene arbeidsongeschiktheid' vastgesteld worden of een persoon nog
uitkeringsgerechtigd was in de ziekteverzekering maar die verzekering bleef zelf
verder evalueren op basis van het 'verdienvermogen' in relatie tot het gewone beroep
of een beroepenreeks. Men kan enkel vermoeden dat de RVA met 'algemeen
ongeschikten' personen bedoelde die voor geen enkel beroep meer geschikt waren. Bij
een dergelijke evaluatie moesten de directeur van het gewestelijk RVA-bureau, geadviseerd door een aan het bureau verbonden geneesheer, en de adviserend geneesheer
van de ziekteverzekering uiteindelijk over hetzelfde beslissen. Gezien de veranderlijkheid van de gezondheidstoestand van de betrokkene, de flexibiliteit van de criteria
en het financiële belang voor beide verzekeringstelsels, kon dit tot gevolg hebben dat
een persoon regelmatig van het ene stelsel naar het andere overging.
De bevoegdheidsverdeling tussen werkloosheids- en ziekteverzekering heeft niet
enkel gevolgen voor de uitkeringen maar eveneens voor de bemiddeling, de beroepsopleiding en de tewerkstellingsmaatregelen. Iemand die arbeidsongeschikt is in de zin
van de ziekteverzekering komt, zolang de volledige ongeschiktheid duurt, niet in
aanmerking voor dergelijke arbeidsvoorzieningen. Herscholingen van arbeidsongeschikten worden geï nitieerd vanuit de ziekteverzekering die ook de kosten ervan
draagt, een gedeeltelijke werkhervatting verloopt onder toezicht van de adviserend
geneesheer, en aan bemiddeling kan maar worden gedacht wanneer de persoon niet
meer of althans minder arbeidsongeschikt is.
Gehandicapten die in mindere mate gehandicapt zijn dan in de ziekteverzekering vereist is, of die m.a.w niet volledig arbeidsongeschikt zijn, komen wel in aanmerking
voor werkloosheidsuitkeringen en voor (re)integratiemaatregelen in het kader van de
arbeidsvoorziening. Daartoe moet geëvalueerd worden welke betrekkingen hun nog
kunnen worden aangeboden, of beroepsherscholing nuttig kan zijn en of ze in aanmerking komen voor bijzondere tewerkstellingsmaatregelen. De groep wordt opgedeeld
met het oog op de bijzondere problemen die men kan verwachten bij de bemiddeling
van niet volledig geschikten en in functie van de bijzondere maatregelen. In het begin
van de jaren vijftig was de opdeling nog gebaseerd op het verlies van verdienvermogen, maar dit werd in percentages uitgedrukt. Zo staat in de jaarverslagen van de
RVAW van 1953 en 1954 te lezen dat een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
diegene is die "(..) geacht wordt nog slechts in staat te zijn een bedrag te winnen
tussen 33% en 66% van wat een persoon van dezelfde stand en met dezelfde scholing
door persoonlijk arbeid in dezelfde streek kan verdienen". Een moeilijk te plaatsen
89
werkloze was een werkloze die voor minder dan 33% 'arbeidsongeschikt' is. In statistieken van de RVAW uit de tweede helft van de jaren vijftig komt de volgende driedeling voor : normaal geschikt (= van 0% tot 10% ongeschikt), gedeeltelijk geschikt
(van 10% tot 33%) en zeer verminderd geschikt (34% en meer). Er is geen verwijzing
meer naar het verdienvermogen en uit de commentaren blijkt dat men een 'algemene
geschiktheid' op het oog had, waarbij trouwens nog werd opgemerkt dat deze percentages niets zeggen over de beroepsmogelijkheden (Leroy, 1965). In de jaren 1959 en
1960 onderscheiden de arbeidsbemiddelaars nog maar twee groepen : de geschikten en
de overigen. Vanaf 1961 wordt de volgende driedeling gehanteerd die we, in een
lichtjes gewijzigde vorm, ook nu nog kennen (cf. infra). Begrippen zoals verdienvermogen of percentages arbeidsongeschiktheid komen er niet meer in voor.
Normale geschiktheid : werkzoekenden die beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en
die geschikt zijn om het beroep uit te oefenen waarin zij ingeschreven zijn; zij moeten
dus over de beroepsvaardigheid en het rendement beschikken die normaal mogen
geëist worden van een werknemer van hun leeftijd in hetzelfde beroep.
Gedeeltelijke geschiktheid :
a) werkzoekenden (geschoolden, geoefenden of ongeschoolden) die slechts over een
lichamelijke geschiktheid beschikken welke geringer is dan het beroep gewoonlijk
vergt;
b) werkzoekenden voor wie karakteriële of morele factoren een ernstige hinderpaal
vormen voor hun wederinschakeling in het normaal arbeidsproces, hetzij in om het
even welke andere betrekking;
c) lichamelijk gehandicapte werkzoekenden wier wedertewerkstelling afhankelijk is
van een beroepsherscholing of revalidatie.
Zeer beperkte geschiktheid :
Werkzoekenden met een lichamelijke of geestelijke handicap voor wie een revalidatie
en/of beroepsherscholing niet kan overwegen worden en die slechts zeer moeilijk
opnieuw in het normaal productieproces kunnen ingeschakeld worden.
Deze opdeling is gebaseerd op jobvereisten en op de behoefte aan beroepsherscholing
of revalidatie. Er wordt verwezen naar 'het beroep' maar eveneens naar 'om het even
welke betrekking' en naar 'wedertewerkstelling' of 'inschakeling' zonder verwijzing
naar een beroep. Een en ander hangt samen met de graad van ongeschiktheid. De
ongeschiktheid wordt groter naarmate een persoon, zelfs na eventuele herscholing,
voor meer beroepen ongeschikt wordt bevonden. De limiet is bereikt wanneer wedertewerkstelling helemaal niet meer mogelijk is, maar dan behoort de betrokkene niet
meer tot de doelgroep van de arbeidsvoorziening, maar tot die van de ziekteverzekering.
Het waren de arbeidsbemiddelaars die een werkzoekende moesten klasseren, op basis
van het medisch onderzoek door de RVA-geneesheer die een percentage 'algemene
arbeidsongeschiktheid' vaststelde, maar ook op basis van de beroepsloopbaan van de
90
betrokkene, eventuele contra-indicaties voor de uitoefening van een bepaald beroep
die konden blijken uit een medisch of psychologisch onderzoek en op basis van hun
ervaring met de plaatsing van de betrokkene.
De evaluatie, bedoeld voor speciale tewerkstellingsmaatregelen, kende een enigszins
andere ontwikkeling. De maatregelen zijn loonkostensubsidies in de private sector of
gesubsidieerde banen bij de overheid die waren voorbehouden aan 'moeilijk te plaatsen werklozen' waartoe, naast oudere werknemers, ook de niet-normaal geschikten
behoren. In de jaren vijftig bestond enkel de regeling bij de overheid en de criteria
waren aanvankelijk gebaseerd op het verlies van verdienvermogen (tussen een derde
en twee derde) maar vanaf 1956 moest men ten minste voor 50% lichamelijk ongeschikt zijn. In de jaren zestig werden de mogelijkheden om werklozen bij de overheid
tewerk te stellen verruimd maar de vergoeding die de openbare besturen in voorkomend geval aan de RVA moesten betalen was lager wanneer het werklozen betrof met
een arbeidsongeschiktheid van ten minste 33%. Vanaf 1961 werd de RVA gemachtigd
een tegemoetkoming in het loon toe te staan aan (private) werkgevers die moeilijk te
plaatsen werklozen in dienst namen. Tot de moeilijk te plaatsen werklozen behoorden,
naast ouderen, ook personen wier arbeidsgeschiktheid verminderd was met ten minste
30 % wegens een lichamelijke handicap of met ten minste 20 % wegens een geestelijke handicap. Hier worden de criteria van (de voorganger van) het Rijksfonds
overgenomen.
De beoordeling of een beroepsherscholing aangewezen was maakte deel uit van de
evaluatie in het kader van de bemiddeling en heeft op zich geen aanleiding gegeven
tot het opdelen van de werklozen in aparte categorieën. Sommige werklozen werden,
na een medisch en later ook psychologisch onderzoek, verwezen naar gespecialiseerde
opleidingscentra.
De beleidsdefinitie van arbeidshandicap in het kader van de arbeidsvoorziening heeft
een hele ontwikkeling doorgemaakt, maar er is toch een zekere eenheid :
"in de meeste gevallen bedoelt men de ongeschiktheid voor de uitoefening van één of
meerdere beroepen. De gebruikte begrippen variëren dan ook praktisch alleen in
functie van het verwijzingscriterium, dat op zijn beurt afhankelijk is van het nagestreefde doel." (Van Steenberge, 1975 : 340)
Deze commentaar heeft betrekking op de situatie in de jaren zeventig maar, voor het
zover was, zijn verschillende wegen bewandeld. Wat de werkloosheidsuitkeringen
betreft werd uitgegaan van het criterium van de ziekteverzekering en dit is tot op
vandaag zo gebleven. Het gaat om een uitsluitingscriterium : wie voldoet aan de criteria van de ziekteverzekering komt niet in aanmerking voor werkloosheidsvergoedin-
91
gen of arbeidsvoorzieningen. In de jaren vijftig is gepoogd om de groep gehandicapten
die wel nog voor prestaties in aanmerking komt op basis van hetzelfde beginsel (verdienvermogen) onder te verdelen. Dit spoor is echter niet verder gevolgd. In de jaren
zestig is voor de bemiddeling naar werk of een beroepsopleiding overgestapt op een
driedeling die de geschiktheid voor één of meerdere banen bepaalt op grond van een
geheel van factoren waar het verdienvermogen niet meer toe behoort. Voor de tewerkstellingsmaatregelen werden bepaalde percentages arbeidsongeschiktheid vereist.
De regeling inzake arbeidsvoorziening is gericht op het reï ntegreren in een baan of
naar een beroepsopleiding. Als er in deze regeling sprake is van gehandicapten (een
term die nauwelijks werd gebruikt) gaat het dus duidelijk om arbeidsgehandicapten.
Bij de evaluatie van de graad van geschiktheid met het oog op een plaatsing of
beroepsopleiding wordt met allerlei elementen rekening gehouden, waardoor er geen
scherpe grenzen zijn getrokken tussen de diverse categorieën en iemand ook regelmatig van categorie kon veranderen. De enige 'scherpe' grens is die met de arbeidsongeschikten volgens de criteria van de ziekteverzekering. De evaluatie met het oog op
bemiddeling verloopt volledig binnen de administratie (hoewel medische attesten of
verslagen van psychologische onderzoekingen door 'externen' konden worden aangevraagd en/of ingebracht). In een aantal gevallen is ze zelfs multidisciplinair aangezien
er zowel een geneesheer als een psycholoog en een arbeidsbemiddelaar bij betrokken
worden. De betrokkene zelf kan, zoals steeds bij professionele evaluaties, proberen
het resultaat van de onderzoekingen te beï nvloeden. Of dit gebeurt hangt af van het
belang dat de betrokkene erbij kan hebben. Dit wordt duidelijk wanneer we weten dat
het bepalen van de graad van geschiktheid niet enkel een rol speelt in de bemiddeling
naar de meest geschikte job, maar ook bij de uitkeringen. De uitkering kan immers
stopgezet worden wanneer een persoon weigert in te gaan op het aanbod van een
passende dienstbetrekking. De lichamelijke geschiktheid is een belangrijk criterium
voor het bepalen van wat een passende dienstbetrekking is, naast de beroepsgeschiktheid en nog verschillende andere elementen (Pieters, 1983). Wie niet op een werkaanbieding ingaat, kan zich dus beroepen op medische criteria om aan te tonen dat het
niet om een passende dienstbetrekking gaat. De rechtbanken speelden vooral een rol
wanneer er discussie ontstond over de rechtmatigheid van de weigering van een
dienstbetrekking op basis van de geschiktheid.
Daarenboven is ook nog van belang dat in de loop der jaren verschillende maatregelen
werden genomen om werklozen met een bepaalde graad van ongeschiktheid14 op hun
14 Aanvankelijk 33%, maar in de late jaren tachtig ook geringere percentages in het geval van oudere
werklozen.
92
verzoek vrij te stellen van werklozencontrole. Deze personen verdwenen uit de
gewone werkloosheidstatistieken.
Wat de tewerkstellingsmaatregelen betreft, werden de criteria van het Rijksfonds
gehanteerd, waarvan we eerder al hebben vastgesteld dat ze zeer flexibel zijn. Het lag
wel voor de hand dat deze criteria zouden worden gebruikt omdat het Rijksfonds en
de RVA nauw dienden samen te werken met het oog op de sociale integratie van
minder-validen. In grote lijnen vielen de doelgroepen ook samen : personen die in
enige mate arbeidsongeschikt zijn, maar niet zo ongeschikt dat ze op de ziekteverzekering een beroep moesten doen (bekeken vanuit de RVA) of niet voor revalidatie in
aanmerking kwamen (bekeken vanuit het Rijksfonds).
Eind jaren tachtig wordt de situatie gecompliceerd door de regionalisering. De werkloosheidsverzekering blijft nationaal (federaal) en wordt verder beheerd door de
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening. Plaatsing en beroepsopleiding van werkzoekenden worden toevertrouwd aan de volgende nieuwe instellingen :
− De VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding),
bevoegd voor de plaatsing van werkzoekenden in het Vlaams gewest en de
beroepsopleiding van werkzoekenden en werknemers in de Vlaamse gemeenschap
− Het FOREM (Office Communautaire et Régional de la Formation Professionnelle
et de l'Emploi), bevoegd voor de plaatsing van werkzoekenden in het Waals
Gewest en de beroepsopleiding van werkzoekenden en werknemers in de Franse en
Duitse Gemeenschap
− De BGDA (Brusselse Gewestelijke Dienst voor Arbeidsbemiddeling), bevoegd
voor de plaatsing van werkzoekenden in het Brussels Gewest.
In de VDAB worden drie verschillende definities van gehandicapten gehanteerd. Aan
werkgevers die een moeilijk te plaatsen werkloze in dienst nemen kan een financiële
tegemoetkoming in het loon worden verleend en deze categorie kan tevens, met
behoud van de werkloosheidsuitkering, in een beschutte werkplaats terecht. Moeilijk
te plaatsen werklozen zijn, zoals in het verleden, ofwel oudere werklozen of werklozen met een verminderde arbeidsgeschiktheid van minstens 20% geestelijk of 30%
lichamelijk. De verminderde arbeidsgeschiktheid wordt vastgesteld door de geneesheer verbonden aan de Sub-regionale Tewerkstellingsdienst.
In de bemiddeling blijven de categorieën 'normale - gedeeltelijke en zeer beperkte
geschiktheid' in gebruik. Deze zijn nu als volgt geformuleerd :
De werkzoekenden met normale geschiktheid zijn de voor de arbeidsmarkt beschikbare werkzoekenden die geschikt zijn om het beroep uit te oefenen waarin zij ingeschreven zijn; zij moeten bijgevolg over de beroepsvaardigheid en het rendement
beschikken, die normaal van een werknemer van hun leeftijd in hetzelfde beroep
geëist wordt.
93
Beschikken over een gedeeltelijke geschiktheid, de werkzoekenden voor wie de lichamelijke geschiktheid iets onder de geschiktheid ligt die in het beroep gewoonlijk verlangd wordt of voor wie karakteriële of morele factoren een ernstige handicap vormen
voor hun wederinschakeling in het normale productieproces (ongeacht of het in het
oorspronkelijk beroep is of in welke andere betrekking dan ook) en ook lichamelijk
gehandicapten wier wedertewerkstelling afhankelijk is van een beroepsherscholing of
een revalidatie.
Werkzoekenden met een zeer beperkte geschiktheid zijn de lichamelijk of geestelijk
gehandicapten die voor een beroepsherscholing en/of revalidatie niet in aanmerking
komen, zodat zij slechts zeer moeilijk opnieuw in het normale productieproces kunnen ingeschakeld worden.
Iemand kan in een categorie niet-normale geschiktheid worden ingedeeld door de
bemiddelaars en/of door de sociale dienst op basis van door de betrokkenen zelf verstrekte informatie (bv. een medisch attest) of op grond van een onderzoek door de aan
de dienst verbonden geneesheer. Wanneer iemand van het Vlaams fonds bijstand heeft
verkregen op het vlak van integratie op de reguliere arbeidsmarkt, is dit meestal opgenomen in zijn (elektronisch) VDAB-dossier. Deze informatie wordt veelal door het
Vlaams fonds verstrekt.
In het kader van de VDAB kan een persoon dus op drie manieren als gehandicapte
geï dentificeerd worden : als een moeilijk te plaatsen werkloze, als een niet-normaal
geschikte of als iemand die ingeschreven is in het Vlaams fonds. Al deze definities
staan in het teken van de toeleiding naar de arbeidsmarkt. Ze worden gebruikt om de
bemiddeling 'op maat' te organiseren en, in voorkomend geval, financieel te ondersteunen. In Brussel en Wallonië zijn dezelfde of zeer gelijkaardige omschrijvingen
van handicap in gebruik waarbij de derde uiteraard uitgaat van de relevante fondsen
voor gehandicapten.
In het kader van de arbeidsvoorziening en de werkloosheid is de evaluatie van
arbeidsongeschiktheid primair gericht op de bijzondere problemen die deze bij plaatsing kan opleveren. Bijgevolg is het geen louter medische aangelegenheid maar zijn er
ook arbeidsdeskundigen bij betrokken die de arbeidsmarkt goed kennen. De identificatie als ‘moeilijk te plaatsen werkloze’ of als ‘niet-normaal geschikte’ is een signaal
voor de arbeidsbemiddelaars dat er bijzondere inspanningen vereist zijn om die
persoon aan het werk te krijgen. Voor de classificatie heeft men begrippen ontleend
aan de vergoedingsstelsels voor arbeidsongeschiktheid, maar voor de belangrijkste
taak, namelijk de bemiddeling, is een eigen classificatie van ‘geschiktheid’ opgemaakt. Ze is zeer pragmatisch opgesteld, vanuit de directe behoeften van de bemiddelingsdiensten. De grenzen tussen de drie categorieën zijn wel niet scherp afgelijnd
waardoor bij de toewijzing enige willekeur niet uitgesloten is.
94
Voor de werkloze zelf zijn er bepaalde voordelen verbonden aan de erkenning als
‘gedeeltelijk arbeidsgeschikte’, namelijk het mogen afwijzen van jobaanbiedingen of,
vanaf de jaren tachtig, voor oudere werklozen de vrijstelling van het zoeken naar
werk. Het eerste voordeel zal vanuit de werkloosheidsadministratie als een nadeel
worden aangezien, wat aanzet tot het bewaken van de toegang tot de categorie. Het
tweede voordeel is ook een voordeel voor de werkloosheidsadministratie omdat de
bemiddelingsdiensten erdoor werden ontlast en de statistieken ‘uitgezuiverd’.
Net zoals in de uitkeringsstelsels en in de sociale reclassering is de populatie die in het
kader van de arbeidsvoorziening als arbeidsongeschikt wordt geklasseerd, het resultaat van de toepassing van (wisselende) normen door diverse deskundigen. De populatie kan zowel in aantal als in samenstelling fluctueren, niet enkel omdat er meer of
minder werklozen met gezondheidsstoornissen zijn, maar evenzeer omdat de jobvereisten op de arbeidsmarkt en/of de praktijk binnen de organisatie veranderen.
3 Besluit
In dit hoofdstuk is tot dusver onderzocht hoe vanuit de wetenschap, en de sociologie
in het bijzonder, wordt gekeken naar het fenomeen handicap. Er is aangetoond dat een
handicap, in wetenschappelijke zin, ontstaat uit de wisselwerking tussen stoornissen
en beperkingen van een persoon enerzijds en materiële en immateriële omgevingsfactoren anderzijds. Een handicap in relatie tot het arbeidsproces, of
arbeidsongeschiktheid, is bijgevolg ook geen intrinsiek persoonskenmerk maar een
situationeel kenmerk (een handicapsituatie). Dit 'wetenschappelijk' inzicht vinden we
terug in de wettelijke en administratieve begripsomschrijvingen van arbeids(on)geschiktheid waar een verband wordt gelegd tussen stoornissen of letsels en de
arbeidsomgeving. De evaluatiemethoden zijn echter dikwijls eenzijdig op
persoonskenmerken gericht, ze kunnen niet worden toegepast of zijn niet eens gespecificeerd. Veel wordt overgelaten aan het 'professioneel' oordeel dat, in het geval van
uitkeringen, onveranderlijk gelijk staat met het oordeel van geneesheren maar voor
integratieregelingen ook andere professionals omvat. In alle regelingen is handicap of
arbeidsongeschiktheid een begrip met 'rafelige' randen zodat de populatie die erdoor
wordt gevat onder invloed van allerlei factoren kan uitdijen of inkrimpen. Dit heeft
belangrijke gevolgen voor het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van gehandicapten.
Noch de populatie die door uitkeringen andere bestaansmiddelen dan een arbeidsinkomen kan verkrijgen, noch de populatie die voor re-integratiemaatregelen in aanmerking komt is voorgegeven. Enkel door onderzoek van de beleidsuitvoering kan er een
duidelijker zicht op worden verkregen. Vooraleer we dit aanvatten, wordt ingegaan op
de verschillende vormen van arbeidsmarktbeleid t.a.v. gehandicapten.
95
HOOFDSTUK II INTERVENTIES T.A.V. GEHANDICAPTEN OP
DE ARBEIDSMARKT
Inleiding
Er bestaan vele internationaal vergelijkende studies van arbeidsmarktmaatregelen
t.a.v. gehandicapten, maar de meeste daarvan zijn louter beschrijvend. Daarnaast zijn
er ook diepgaande studies van een of meerdere maatregelen zoals quotaregelingen of
opleidingsstelsels. Geen van beide types onderzoek biedt echter een kader voor ons
opzet, namelijk de analyse van het beleid in één land in een historisch perspectief.
Wanneer een studie zich uitstrekt over een periode van een halve eeuw dan is het
normaal dat de definitie van de maatschappelijke probleemsituatie verandert. Zo werden gehandicapten in de jaren zestig gerangschikt onder de 'hard-to-employ’ (bij ons
'moeilijk te plaatsen werklozen'). Men vroeg zich met name af hoe deze groep bij
volledige tewerkstelling nog kon bestaan (Reubens, 1970). Vanaf het midden van de
jaren zeventig behoren de gehandicapten tot de structureel werklozen waarvoor allerlei doelgroepspecifieke programma's worden opgezet (Leppin, Ritz, 1977). Veranderingen van de maatschappelijke probleemformulering kleuren ook af op de sociaalwetenschappelijke benaderingen, maar in de studie van arbeidsmarktinterventies t.a.v.
gehandicapten is er toch een grote continuï teit. Wellicht heeft dit te maken met het
feit dat de meeste maatregelen reeds in de jaren vijftig bestonden, zij het soms nog
maar in embryonale vorm. De context waarin ze gesitueerd zijn is echter in de loop
der jaren sterk veranderd. Voor onze analyse is dus een kader vereist dat voldoende
breed is om zowel continuï teit als verandering te vatten. De interpretatiekaders die in
de jaren tachtig in Duitsland door C. Offe, G. Schmid en K. Semlinger werden
ontwikkeld voldoen daaraan. We lichten ze in dit hoofdstuk toe, maar eerst volgen een
aantal algemene bemerkingen over de arbeidsmarkt.
1 De arbeidsmarkt
In het vorige hoofdstuk is het begrip ‘handicap’ toegelicht. Aangezien ons onderzoek
betrekking heeft op de relatie tussen personen met een handicap en beleidsinterventies
op de arbeidsmarkt dient ook het begrip arbeidsmarkt te worden verduidelijkt. De
arbeidsmarkt wordt in het Groot Woordenboek van Dale (1984) omschreven als :
"de uitwisseling van vraag en aanbod betreffende de arbeid, tussen werkgevers en
werkzoekende arbeiders."
96
In een wetenschappelijke definitie luidt het dat de arbeidsmarkt betrekking heeft op :
"de mechanismen en instituties aangaande de koop en verkoop van arbeidsvermogen,
waardoor zowel de allocatie als de prijsvorming van arbeid tot stand komt." (van
Hoof, 1987 : 16).
De arbeidsmarkt is een markt, d.w.z. dat er iets wordt verhandeld en dat het samenspel
van vraag en aanbod door het prijsmechanisme wordt geregeld. Het product dat op
deze markt wordt verhandeld is arbeidsvermogen of arbeidskracht. Er zijn mensen die
zich aanbieden om voor anderen werk te verrichten en er zijn arbeidsorganisaties
(werkgevers) die over hun arbeidsvermogen willen beschikken. De prijs die de
arbeidsorganisaties betalen bestaat uit een materiële beloning, maar tevens uit nietmateriële opbrengsten van zoals macht, status en aanzien (Mok, 1994 : 162). De verkoop wordt in het algemeen bezegeld in een arbeidscontract. Op de arbeidsmarkt
komt de prijsvorming tot stand en worden de aanbieders van arbeid verdeeld over de
vragers naar arbeid. Dit laatste wordt de allocatiefunctie genoemd. Het mechanisme
van kopen en verkopen, prijsvorming en allocatie verloopt op basis van bepaalde
waarden en normen die verduurzaamd zijn in de instituties van de arbeidsmarkt. Die
instituties omvatten zowel een geheel van regels (bv. het arbeidsrecht) als organisaties
(bv. diensten voor arbeidsbemiddeling).
Op de arbeidsmarkt wordt het vermogen tot het verrichten van arbeid gekocht en
verkocht. Het begrip 'arbeid' wordt soms zeer ruim en soms enger gedefinieerd. Van
Dale geeft een ruime definitie :
“moeite, inspanning van lichamelijke en/of geestelijke krachten om iets te verrichten,
te verkrijgen, of tot stand te brengen (dus met een doelstelling of als taak, hetzij door
anderen of zichzelf opgelegd, of als levensnoodzaak).”
Ook in de wetenschappelijke literatuur wordt arbeid ruim gedefinieerd, bijvoorbeeld :
"alle bezigheden die nut opleveren voor diegene die haar verricht, voor zijn of haar
naaste omgeving en/of voor de samenleving als geheel." (Mok, 1994 : 243)
"every human activity contributing to material survival, where survival is viewed as
socially organized within a household structure which varies according to time, place
and social group." (Mingione, 1991 : 79)
In deze definities hoort een ruime waaier van activiteiten tot het domein van de
arbeid. Mingione onderscheidt, naast de formeel-legale en op geld gewaardeerde
arbeid die zich voltrekt in de publieke sfeer, nog zeven andere vormen van arbeid
gaande van zwartwerk en criminele activiteit tot huishoudelijke arbeid (Mingione,
1991 : 80). Volgens dergelijke ruime definities zijn er dus ook 'arbeidsmarkten' waar
'arbeidsvermogen' wordt verhandeld tegen een vergoeding die niet legaal is of niet in
97
geld geschiedt en waar de prijsvorming en de allocatie op een andere wijze tot stand
komen dan op de formele arbeidsmarkt.
In de enge definitie van arbeid gaat het enkel om de arbeid die op de formeel-legale
arbeidsmarkt wordt verhandeld (Zwegers, 1994 : 20) De arbeidsmarkt is echter een
markt in beweging en bepaalde activiteiten horen, onder invloed van maatschappelijke
ontwikkelingen, nu eens wel en dan weer niet tot de formeel-legale arbeid. Het is
bijgevolg niet steeds mogelijk om tussen de diverse ‘arbeidsmarkten’ scherpe grenzen
te trekken. Belangrijk is echter dat het bestaan van meerdere 'markten' een invloed
heeft op de positie van de aanbieder van arbeid op de formele arbeidsmarkt (cf. infra).
Tot dusver lijkt het alsof individuele vragers en aanbieders van arbeid de arbeidsmarkt
beheersen. Ze doen dit echter ook in georganiseerd verband, als werkgevers- en werknemersorganisaties. Bovendien speelt een derde instantie, namelijk de overheid, een
belangrijke rol. Er zijn vandaag de dag nog maar weinig gebieden van het maatschappelijk leven waarop de overheid niet op de een of andere manier aanwezig is. De
arbeidsmarkt is een van de terreinen waar de overheidsinterventies in de loop der jaren
sterk zijn toegenomen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen rechtstreekse en
onrechtstreekse arbeidsmarktinterventies van de overheid. Onrechtstreekse interventies zijn interventies op andere beleidsterreinen dan het arbeidsmarktbeleid, maar die
invloed hebben op de arbeidsmarkt. Wanneer bijvoorbeeld in het kader van het onderwijsbeleid de leerplicht wordt verlengd, of in het kader van het defensiebeleid de
dienstplicht wordt afgeschaft dan heeft dit een weerslag op de arbeidsmarkt doordat in
het eerste geval een groep (tijdelijk) aan de arbeidsmarkt wordt onttrokken terwijl in
het tweede geval een voorheen (tijdelijk) aan de arbeidsmarkt onttrokken groep op de
arbeidsmarkt wordt gebracht. De invloed van het algemeen economisch beleid en van
het monetair beleid op de werking van de arbeidsmarkt is nog veel groter. In onze
samenleving staat de arbeidsmarkt zo centraal dat de meeste overheidsmaatregelen er
invloed op hebben. Toch wordt nog een aparte vorm van overheidsbeleid onderscheiden die ‘arbeidsmarktbeleid’ wordt genoemd. Deze wordt omschreven als :
"het beleid dat zich richt op een zo goed mogelijke afstemming van vraag en aanbod
op de arbeidsmarkt en binnen de diverse sectoren." (Van Voorden, 1975)
Het arbeidsmarktbeleid omvat :
"het geheel van maatregelen en initiatieven dat speciaal gericht is op de inschakeling
van mensen in het arbeidsproces (ook wel : het arbeidsvoorzieningsbeleid), op de
vraag naar arbeid (ook wel : gericht werkgelegenheidsbeleid), alsmede op de manieren waarop en de condities waaronder vraag en aanbod bijeenkomen (ook
wel : institutionele aspecten)." (WRR, 1987 : 65)
98
Het arbeidsvoorzieningsbeleid en het werkgelegenheidsbeleid kunnen nog verder
worden opgedeeld (Zwegers, 1994 : 139-149).
Het werkgelegenheidsbeleid, d.w.z. het deel van het arbeidsmarktbeleid dat aansluit
bij de beheersing van de vraagzijde, wordt onderverdeeld in structuurbeleid en conjunctuurbeleid. Door het structuurbeleid worden de voorwaarden gecreëerd voor het
aantrekken en in stand houden van bedrijven en instellingen. Instrumenten hiervoor
zijn bijvoorbeeld investeringssteun, het bevorderen van technologie, het beschikbaar
stellen van infrastructuur en beroepsonderwijs. Door het conjunctuurbeleid wordt
gepoogd over- en onderbesteding te voorkomen door middel van de beheersing van de
effectieve vraag. De instrumenten hiertoe zijn het begrotingsbeleid en de monetaire
politiek.
Het arbeidsvoorzieningsbeleid hoort bij de beheersing van de aanbodzijde en is
primair gericht op snelle doorstroming op de arbeidsmarkt. Hierdoor kan productieverlies ten gevolge van de ondoelmatige afstemming van de vraag naar en het aanbod
van arbeid worden verhinderd en kan onevenredig grote werkloosheid, van met name
kwetsbare groepen, worden voorkomen. De jongste jaren is een deel van het arbeidsvoorzieningsbeleid uitgegroeid tot een doelgroepenbeleid. De arbeidsvoorzieningsmaatregelen bestaan uit plaatsingsbevorderende maatregelen, scholing en werkgelegenheidsverruimende maatregelen.15
Totnogtoe hebben we het enkel gehad over 'beleid'. In de strikte zin heeft beleid echter
enkel betrekking op de keuze van doelen en het streven om deze via handelen te verwezenlijken. De vertaling in concrete wegen en middelen wordt 'politiek' genoemd.
De begrippen arbeidsmarktbeleid en arbeidsmarktpolitiek worden echter vaak als
synoniemen gebruikt.
Het voorwerp van ons onderzoek is het overheidsoptreden t.a.v. personen met een
handicap dat een positieve of negatieve invloed heeft op hun arbeidsmarktpositie. Dit
houdt in dat we belangstelling hebben voor het geheel van het arbeidsmarktbeleid hoewel meer voor het arbeidsvoorzieningsbeleid dan voor het werkgelegenheidsbeleid
omdat dit laatste in de regel niet op doelgroepen is gericht - en voor beleid op andere
15 In ons land wordt met de terminologie zeer onzorgvuldig omgesprongen, wat tot verwarring
aanleiding kan geven. Wat arbeidsvoorzieningsbeleid is wordt soms als tewerkstellingsbeleid
omschreven en het geheel van het arbeidsmarktbeleid als werkgelegenheidsbeleid, en beide termen
worden ook als synoniem gebruikt. Een recent voorbeeld hiervan is te vinden in : Ministerie van
Tewerkstelling en Arbeid, Het Federaal Werkgelegenheidsbeleid, Evaluatierapport 1995, Brussel,
1995.
99
gebieden dat een weerslag heeft op de positie van gehandicapten. Een dergelijke
ruime benadering treffen we aan bij Offe (Offe, 1985).
2 De bevolking in relatie tot de arbeidsmarkt
Offe vangt zijn analyse aan met de vaststelling dat in samenlevingen waar de productie van goederen en de verdeling van inkomen op de arbeidsmarkt geregeld worden,
toch niet alle leden van die samenleving zich in een arbeidscontract-relatie bevinden
en dus niet allemaal 'behoren' tot de arbeidsmarkt. Er zijn ‘niches’, vrije zones en
bufferzones die door culturele en politieke normen worden bepaald en die aangeven
wie zich niet op de arbeidsmarkt mag of moet begeven. Hoe elk lid van een bevolking
zich tot de arbeidsmarkt verhoudt, wordt verduidelijkt in de volgende typologie (Offe,
1985 : 26-28):
I. De inactieven
Dit segment van de populatie omvat alle groepen waarvan de activiteit niet als
‘arbeid’ kan worden bestempeld (bv. kinderen, chronisch zieken, gepensioneerden) of
die, indien ze wel ‘werken’, hun bestaansmiddelen niet ter compensatie van dit werk
verwerven, maar op basis van rechtsposities of aanspraken op ondersteuning die niet
gebaseerd zijn op een arbeidscontract (bv. huisvrouwen, studenten). Deze personen
maken geen deel uit van de arbeidsmarkt. Ze putten hun bestaansmiddelen uit de
familie, uitkeringen en/of publieke instellingen. Een deel van de inactieven vormen
de zogenaamde ‘stille arbeidsreserve’, die een arbeidscontract zouden sluiten mocht
er vraag zijn naar hun arbeidskracht (bv. studenten die hun studies voorzetten omdat
ze menen vooralsnog geen job te kunnen vinden, of vrouwen die de zoektocht naar
werk hebben opgegeven omdat er voorlopig geen te vinden was).
II. De werklozen
Het tweede segment bestaat uit personen die wel deel uitmaken van de arbeidsmarkt.
Hoewel ze momenteel geen arbeidsovereenkomst hebben, zijn ze toch op zoek naar
werk of zijn ze in ieder geval ‘beschikbaar’ voor de arbeidsmarkt. Het zijn de ‘geregistreerde’ werklozen die recht kunnen laten gelden op een uitkering, op voorwaarde
dat zij op een werkaanbod willen ingaan.
III. De werkenden
Dit zijn de personen die tot de arbeidsmarkt behoren omdat ze momenteel een
arbeidsovereenkomst hebben en, zolang de overeenkomst loopt, ervan afzien om deze
op te zeggen en ook de werkgever daarvan afziet.
IV. De zelfstandigen of leden van ‘vrije beroepen’
Deze personen maken geen deel uit van de arbeidsmarkt maar om heel andere
redenen dan de personen uit het eerste segment. Omdat ze productiemiddelen bezitten, die ze met hun arbeidskracht kunnen combineren, moeten ze hun arbeid niet verkopen, maar kunnen ze het resultaat ervan onder de vorm van goederen en diensten
op de markt aanbieden. Hun inkomen komt niet voort uit een contractuele relatie
maar is het resultaat van het verschil tussen kosten en baten.
100
Verschuivingen tussen de diverse segmenten worden door vele factoren beï nvloed.
Concentratie en innovatie op de markt van goederen en diensten kan tot gevolg hebben dat sommige personen niet langer als 'zelfstandige' in hun levensonderhoud kunnen voorzien en tot de inactieven gaan behoren of hun arbeidskracht op de arbeidsmarkt moeten aanbieden. Veranderingen van de culturele normen (bv. ten aanzien van
vrouwenarbeid) of in de hoogte van de loonkosten veroorzaken verschuivingen van
het segment van de inactieven naar dat van de werkenden en dat van de werklozen.
Het is niet zo dat alle factoren die een invloed hebben op de verdeling van de bevolking over de diverse segmenten tot het arbeidsmarktbeleid kunnen worden gerekend.
Dit is immers een beleidscategorie, wat betekent dat een actief ingrijpen van de overheid wordt verondersteld. Technologische ontwikkelingen kunnen een enorme invloed
hebben op de arbeidsmarkt maar zullen maar zelden in hoofdzaak aan overheidsingrepen toe te schrijven zijn. De overheid kan de technologische ontwikkelingen echter
wel stimuleren of afremmen en voert op die manier toch onrechtstreeks een arbeidsmarktbeleid. Hetzelfde kan worden gezegd voor het economisch en monetair beleid en
van vele andere beleidsterreinen. In strikte zin bestaat het arbeidsmarktbeleid enkel uit
ingrepen van de overheid die een rechtstreeks effect beogen op de verdeling van de
bevolking over de vier segmenten en meer speciaal op het aantal personen in het derde
segment. In ons onderzoek staat de weerslag van dit beleid (in strikte zin) op de
positie van gehandicapten weliswaar centraal maar een analyse die zich daartoe
beperkt zou, zoals in een volgend punt wordt aangetoond, een aantal essentiële
mechanismen onbesproken laten
3 Probleemgroepen op de arbeidsmarkt
Tot dusver hebben we het gehad over wat het 'algemeen arbeidsmarktbeleid' kan worden genoemd. Onze belangstelling gaat echter uit naar één specifieke vorm van dit
beleid, namelijk voor zover het gericht is op personen met een handicap. Dit kan worden beschouwd als een onderdeel van het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van probleemgroepen. Vooraleer we dieper ingaan op de kenmerken van specifieke vormen
van arbeidsmarktbeleid moet de vraag worden beantwoord hoe het komt dat er probleemgroepen zijn en welke groepen dat zijn. We sluiten hiervoor opnieuw aan bij de
analyse van Offe.
Offe analyseert de ongelijke verdeling van de vraag naar arbeid tussen verschillende
sociale groepen, dit wil zeggen de ongelijke verdeling van arbeidsmarktrisico's. Deze
risico’s zijn : meer dan gemiddeld getroffen worden door werkloosheid; langer dan
gemiddeld werkloos blijven; moeilijkheden ondervinden om tot de arbeidsmarkt toe te
101
treden; meer dan gemiddeld ontslagen worden; een lager dan gemiddeld loon ontvangen; in jobs terechtkomen met een beperkte autonomie; hogere risico's lopen op vernietiging van de (fysieke) arbeidscapaciteiten en op dekwalificatie. Offe doet in verband met de verdeling van deze risico's drie vaststellingen :
− de diverse sociale groepen, die op basis van de risico's kunnen worden onderscheiden, overlappen elkaar sterk;
− de risico’s hangen niet alleen onderling samen, maar tevens met sociale kenmerken die, in tegenstelling tot kenmerken zoals onderwijsniveau, inkomen en woonplaats, niet verworven zijn maar 'sociaal toegeschreven' worden en op hun beurt
samenhangen met 'onveranderbare' kenmerken zoals leeftijd, geslacht, fysieke capaciteiten en etniciteit;
− sinds de jaren zestig staan in het arbeidsmarktbeleid algemene doelstellingen als
werkgelegenheid, kwalificering of mobiliteit minder op de voorgrond dan maatregelen waarmee men specifieke doelgroepen of specifieke segmenten van de arbeidsmarkt (op basis van beroep, sector, leeftijd, geslacht en regionale verdeling)
probeert te beï nvloeden.
De arbeidsmarktrisico's zijn dus ongelijk verdeeld, volgens een op toegeschreven
kenmerken gebaseerd patroon, maar ondanks groepsspecifieke overheidsmaatregelen
blijven de ongelijkheden bestaan.
Na een analyse van de specificiteit van arbeidscontracten en van de werking van de
arbeidsmarkt, waar we niet op ingaan, komt Offe tot de conclusie dat de positie van
een werknemer op de arbeidsmarkt het resultaat is van twee factoren : de globale
machtsongelijkheid tussen de vraag- en aanbodzijde op de arbeidsmarkt (primaire
machtsongelijkheid) en de groepsspecifieke mogelijkheden van werknemers om succesvolle aanpassingsstrategieën te hanteren (secundaire machtsongelijkheid). Aan het
ene extreem van de arbeidsmarkt zijn er zeer geprivilegieerde werknemers, aan het
andere extreem zeer benadeelde. De vraag rijst waarom de ongelijke arbeidsmarktkansen niet toevallig verdeeld zijn maar samenhangen met toegeschreven kenmerken die
tot sterk uiteenlopende kansen leiden voor diverse groepen op basis van leeftijd,
geslacht, gezondheidstoestand en etniciteit. Dit onderscheid kan volgens Offe niet
worden verklaard door de kwaliteit van hun arbeidsvermogen of de gebruikswaarde
ervan voor het productieproces, maar wel door normatieve en politieke factoren.
Onderzoekt men de strategisch nadelige arbeidsmarktpositie van vrouwen, jongeren,
oudere werknemers, gehandicapten en vreemdelingen dan stelt men vast dat deze
groepen kenmerken bezitten die op politiek en cultureel niveau gehanteerd worden als
criterium voor de toegang tot bestaansmogelijkheden buiten de arbeidsmarkt (segment
I uit de bovenvermelde typologie). De keerzijde daarvan is dat met deze kenmerken
102
institutionele aanspraken, keuzemogelijkheden en verwachtingen verbonden zijn die
een blijvende participatie aan het arbeidsproces verhinderen.
Dergelijke "toegeschreven" kenmerken zijn voor moderne samenlevingen een middel
om het dilemma op te lossen dat niet iedereen gedwongen kan worden om aan het
arbeidsproces deel te nemen (want dan zou de arbeidsmarkt geen ‘markt’ meer zijn)
maar anderzijds ook niet iedereen de mogelijkheid kan krijgen om bestaansmiddelen
buiten de arbeidsmarkt om te verkrijgen (op straffe van een massale uittocht uit de
arbeidsmarkt). De criteria voor vrijstelling van deelname aan het arbeidsproces moeten voldoen aan twee vereisten :
− de criteria mogen niet zodanig zijn dat iemand vrij kan beslissen om er al dan niet
aan te voldoen want dan zou dit gehanteerd kunnen worden in strategieën om zich
aan de arbeidsmarkt te onttrekken;
− de criteria moeten zodanig gekozen zijn dat wie behoort tot segment I geen ‘overdreven’ of politiek effectieve verwachtingen naar voren kan schuiven omtrent de
nood aan buiten het productieproces verkregen bestaansmiddelen.
Aan beide voorwaarden is voldaan in instituties aan de rand van het arbeidsproces,
waar machtsrelaties en controlemechanismen heersen die mensen hun mogelijkheden
voor collectieve actie ontnemen en zo verhinderen dat ze hun economische en andere
belangen realiseren. Dit zijn : gezinssystemen, onderwijsinstellingen, gevangenissen,
socialezekerheidsvoorzieningen, legers, ziekenhuizen, enz.
Met uitzondering van kinderen kan de overgrote meerderheid van de leden van segment I echter niet verhinderd worden om zich op de arbeidsmarkt te begeven. De
mogelijkheid om buiten de arbeidsmarkt te leven houdt voor deze personen evenwel
ook een handicap in. Ze bevinden zich in een onzekere situatie : ze kunnen deelnemen
aan de arbeidsmarkt maar ze kunnen er zich ook uit terugtrekken. Ze hebben t.a.v. de
arbeidsmarkt een 'gebroken identiteit'. Hun gedrag verschijnt in hun eigen ogen en in
die van anderen steeds in het licht van de alternatieve mogelijkheid die ze op basis
van rationeel te rechtvaardigen gronden kunnen kiezen. Vrouwen, jongeren of oudere
werknemers en gehandicapten worden geconfronteerd met het structureel bepaald
probleem van een niet geheel duidelijke opvatting van wat hun 'normale' sociale
bestaanswijze is. Dit probleem bestaat niet voor de valide, mannelijke dertigers, die
geen opties hebben buiten de arbeidsmarkt. De ontwikkeling van de verzorgingsstaat
heeft er volgens Offe toe geleid dat steeds grotere delen van de bevolking de mogelijkheid krijgen om te kiezen of ze hun bestaansmiddelen uit de arbeidsmarkt zullen
103
betrekken dan wel uit instituties buiten de arbeidsmarkt. Wat zijn nu de gevolgen van
het feit dat groepen een keuzemogelijkheid hebben?
Vooreerst zal hiermee rekening worden gehouden aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Elke nieuwe indienstneming brengt immers kosten mee (o.a. selectie en opleiding) en wanneer de werknemer de job niet meer naar behoren kan uitoefenen, moeten
opnieuw kosten worden gemaakt (bijscholing, ontslagvergoedingen). Investeren in
nieuwe werknemers rendeert dus pas na enige tijd. Voor werknemers die hoge investeringen vergen, kan het risico worden beperkt door interessante contractvoorwaarden
evenals andere prikkels te bieden. Anderzijds kan het risico worden beperkt door
werknemers met een hoge 'fluctuatiefactor', omdat ze kenmerken bezitten die hen in
staat stellen ook buiten de arbeidsmarkt te leven, enkel in dienst te nemen voor jobs
met lage kosten bij indienstneming. De verdeling van jobs naargelang toegeschreven
kenmerken die voor de werkgever indicatoren zijn voor het verloop-risico, is vanuit
het oogpunt van de werkgever een rationele strategie. Op die manier komen leden van
de vermelde groepen vooral in banen terecht die weinig opleiding vergen, waarin de
druk tot vervanging hoog is, de lonen laag zijn, de promotiekansen gering en de
arbeidsomstandigheden sterk worden gecontroleerd, m.a.w. de 'shit jobs that anybody
can do'. Wanneer de betrokkenen dit mechanisme begrijpen, leidt dit er, in een
vicieuze cirkel, toe dat ze hun hoop en verwachtingen om op de arbeidsmarkt een
strategisch sterke positie te verwerven opgeven en meer en meer georiënteerd raken
op hun alternatieve rol buiten de arbeidsmarkt. Dit mechanisme is des te sterker naarmate het aanbod op de arbeidsmarkt ruimer is.
Op organisatorisch vlak structureren bedrijven zich zodanig dat jobs voor de normale
werknemers gescheiden zijn van die voor de marginale werknemers. Offe verwijst
daarmee impliciet naar het fenomeen van de gesegmenteerde arbeidsmarkt. We gaan
er wat dieper op in. De theorie omtrent arbeidsmarktsegmentatie werd reeds ontwikkeld in de jaren zestig. De hiernavolgende voorstelling is ontleend aan Mok
(1994 : 164-170).
De arbeidsmarkt wordt opgedeeld volgens twee dimensies : de arbeidsorganisatorische dimensie (interne-externe arbeidsmarkt) en de arbeidsvoorwaardelijke dimensie
(primaire en secundaire arbeidsmarkt).
De interne arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door organisatorische voorzieningen om
mens en werk goed op elkaar af te stemmen. Zulke voorzieningen zijn bijvoorbeeld
opleiding op de werkplaats, promotiekansen en een bepaalde mate van werkzekerheid,
die toelaat om bedrijfsspecifieke kennis op te doen. De interne arbeidsmarkt is dus een
104
deelmarkt van stabiele werkgelegenheid voor werknemers van wie stabiele werkgewoonten worden verwacht.
De externe arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door het ontbreken van de voorzieningen
die voor de interne arbeidsmarkt gelden. Het is een markt met instabiele werkgelegenheid voor werknemers van wie instabiele werkgewoonten worden verwacht. Kenmerkend zijn tijdelijke dienstverbanden, weinig of geen opleiding op de arbeidsplaats en
het ontbreken van promotiekansen.
De externe arbeidsmarkt heeft in de visie van Mok zowel betrekking op flexibele
banen en contracten (de vraagzijde), als op degenen die geen werk hebben en bereid
en in staat zijn tot werken (de aanbodzijde). Zij die op de externe arbeidsmarkt van
een bedrijf verkeren, staan dus bij wijze van spreken met één been binnen het bedrijf
en met één been erbuiten.
Aan de arbeidsvoorwaardelijke kant kan de arbeidsmarkt worden verdeeld in primaire
en secundaire banen en mensen. De primaire arbeidsmarkt biedt banen met hoge
lonen en goede voorzieningen, zoals vakantiegeld en een dertiende en veertiende
maand, een goed pensioen, uitkeringen bij ziekte en ongeval boven het wettelijke
minimum en andere voorzieningen. De secundaire arbeidsmarkt biedt daarentegen
relatief lage lonen en slechtere voorzieningen.
Door de twee dimensies te combineren kunnen vier segmenten van de arbeidsmarkt
worden onderscheiden : primair-intern, primair-extern, secundair-intern en secundairextern. Probleemgroepen op de arbeidsmarkt worden vooral aangetroffen in het
secundair-externe segment. Het gaat er om banen die zowel taakinhoudelijk als op het
gebied van de arbeidsvoorwaarden laag scoren. Deze jobs worden soms omschreven
als 'allemansarbeid'. Ze worden ook dikwijls, en de jongste jaren steeds meer, uitbesteed aan in dit soort arbeid gespecialiseerde bedrijven (bv. schoonmaakbedrijven).
Offe stelt dat de ratio van jobs in de verschillende segmenten door de bedrijven gemanipuleerd wordt om zich aan te passen aan veranderende conjuncturele omstandigheden. Wanneer er weinig groei is, vallen de bedrijven terug op hun 'vaste krachten' die,
wat taken en werkuren betreft, flexibel inzetbaar zijn en de werkloosheid slaat toe bij
de marginale werkers. De marginale werkers die een alternatieve rol in segment I
kunnen vervullen, kunnen niet veel steun van de vakbonden verwachten en ze komen
ook nauwelijks tot andere vormen van zelforganisatie. Voor verbetering van hun
arbeidsmarktsituatie zijn ze vooral afhankelijk van ingrepen van de overheid.
105
4 Overheidsingrepen t.a.v. probleemgroepen op de arbeidsmarkt
Offe toont aan dat de mogelijkheden van de overheid om primaire en secundaire ongelijkheden op de arbeidsmarkt uit te vlakken niet onbegrensd zijn. Dit vloeit voort uit
zijn stelling dat de arbeidsmarkt een speciaal soort markt is omdat de machtsfactor er
een centrale rol in speelt. Hij stelt dat, als elke individuele werkgever gemiddeld even
afhankelijk was van de individuele werknemer als omgekeerd het geval is, en de
werknemer even vlot kon overschakelen naar andere manieren om in zijn bestaan te
voorzien als hij door andere arbeidskrachten en machines vervangen kan worden, de
macht van de bedrijfsleiders wel zou verdwijnen maar ze zouden ook geen enkel
rationeel motief meer hebben om arbeidskracht te kopen door arbeidscontracten af te
sluiten. De overheid kan niet te ver gaan in het opheffen van machtsongelijkheden
zoniet weigert de vraagkant om nog contracten af te sluiten. Het probleem voor het
overheidsbeleid bestaat bijgevolg in de optimalisering van de machtsongelijkheden in
een arbeidsmarkt die men in een democratische samenleving niet ongereglementeerd
kan laten, maar ook niet mag over-reglementeren wil men de arbeidsmarkt niet doen
verdwijnen. De instrumenten waarover de overheid beschikt om op deze evenwichtskoord te dansen worden door Offe op drie dimensies uitgezet.
1. inclusie of exclusie (overgang van segment I of IV naar II of III en omgekeerd);
2. positieve sancties (‘incentives’) of negatieve sancties (‘disincentives’);
3. gericht op de vraagzijde of op de aanbodzijde.
Overheidsinterventies op de arbeidsmarkt kunnen op basis van deze drie dimensies in
acht types worden ingedeeld (zie schema 1.1).
Schema 1.1 : Types van overheidsinterventie op de arbeidsmarkt
Positieve sancties
Negatieve sancties
Vraagzijde
1a
1b
Aanbodzijde
1c
1d
Vraagzijde
2a
2b
Aanbodzijde
2c
2d
Exclusie
Inclusie
Offe geeft voor elk type interventie een aantal voorbeelden, maar slechts enkele daarvan hebben betrekking op personen met een handicap. We vullen dit aan met specifieke maatregelen voor gehandicapten en algemene maatregelen die ook op gehandicapten een weerslag hebben. Het gaat niet noodzakelijk om maatregelen die in ons
land bestaan.
106
Exclusiemaatregelen (1a t/m 1d) zijn gericht op de beperking van het aanbod op de
arbeidsmarkt door voor sommige personen, eventueel gedurende bepaalde periodes
van hun actieve loopbaan, de voorwaarden te creëren voor legitieme non-participatie
aan de arbeidsmarkt. Het betreft o.a. maatregelen die verbieden om bepaalde types
personen aan te werven of die bestaanmiddelen verschaffen aan groepen zoals huisvrouwen, gehandicapten en (vroeg)gepensioneerden zodat ze zich niet op de overdrukke arbeidsmarkt hoeven te begeven.
1a : Maatregelen gericht op vervroegde uittreding (bv. brugpensioenregelingen) laten
de werkgevers toe personen te ontslaan die, gezien hun lange arbeidsloopbaan, een
grote werkzekerheid genieten. Dit type maatregelen is (in ons land) niet direct op
personen met een handicap gericht maar, aangezien ze betrekking hebben op oudere
werknemers, en de arbeidsongeschiktheid stijgt met de leeftijd, worden gehandicapten
er meer dan proportioneel door getroffen.
1b : Tot dit type horen door de overheid gestelde jobvereisten die werkgevers verbieden om (bepaalde) personen met een handicap in dienst te nemen. Strikte vereisten
inzake medische geschiktheid (die bv. lange tijd golden in overheidsdiensten) zijn
hiervan een voorbeeld.
1c : De belangrijkste maatregelen van dit type zijn de (arbeidsongeschiktheids-) uitkeringen aan personen met een handicap. Ook het versoepelen van de voorwaarden voor
gedeeltelijk arbeidsongeschikten om een werkloosheidsvergoeding te krijgen is hiervan een voorbeeld.16 Voorts zijn er leningen en andere vormen van ondersteuning
voor personen die zich als zelfstandige willen vestigen of een bedrijf willen starten
(bovenop de algemene steun bestaan er specifieke vormen van steun voor gehandicapten).
1d : Verlenging van de leerplicht, zoals in ons land in de jaren tachtig, onttrekt jongeren aan de arbeidsmarkt. De inrichting van buitengewoon onderwijs, waar gehandicapten tot 21 jaar op secundair niveau onderwijs mogen volgen onttrekt hen ook aan
de arbeidsmarkt. Maatregelen die de mogelijkheid om uitkeringen en inkomen uit
arbeid te cumuleren beperken, vallen eveneens onder dit type.
16 In België bestond gedurende enkele jaren een regeling waardoor personen met een gering
percentage arbeidsongeschiktheid vanaf een bepaalde leeftijd en zo ze dit zelf wensten niet meer
als werkzoekend werden beschouwd. Ze hoefden niet meer te stempelen en liepen geen gevaar van
uitkeringen te worden uitgesloten. Later is de arbeidsongeschiktheidsvoorwaarde geheel opgegeven
en bleef alleen de leeftijdsvoorwaarde.
107
Inclusiemaatregelen (2a t/m 2d) zijn erop gericht de arbeidsmarkt zodanig te
beï nvloeden dat de kansen op het vinden van werk vergroten en/of dat
arbeidsplaatsen behouden blijven. Ze kunnen gericht zijn op de kwalificatie van de
aangeboden arbeidskracht (onderwijs, beroepsopleiding), de ruimtelijke verdeling
ervan (subsidiëring van mobiliteit), de kostprijs (loonkostensubsidies) en het
arbeidsvolume (maximale werktijd, herverdeling van de arbeidstijd). Ook maatregelen
die bepaalde groepen ontslagbescherming bieden en maatregelen gericht op de
humanisering van de arbeid, waardoor vroegtijdige 'sleet' wordt voorkomen,
versterken de aanbodzijde.
2a : Tot dit type behoren : loonkostensubsidies (algemene, waarvan ook gehandicapten kunnen profiteren, en specifieke voor gehandicapten), toelagen voor het in dienst
houden van personen die arbeidsongeschikt worden en voor de aanpassing van de
werkplek, positieve acties gericht op de bedrijven en met het oog op indienstneming
van gehandicapten en het behoud van de tewerkstelling, scheppen van nieuwe banen
in vormen van beschutte tewerkstelling.
2b : De bekendste maatregel van dit type is de verplichting om naargelang de omvang
van het bedrijf een percentage gehandicapten in dienst te nemen (quotumregelingen).
Andere vormen zijn het reserveren van overheidsopdrachten en/of subsidies voor
bedrijven die personen met een handicap in dienst hebben of nemen of positieve actieplannen voorleggen. Ook speciale wettelijke bescherming van gehandicapten tegen
ontslag en elke vorm van antidiscriminatie- of 'gelijke kansen'-wetgeving behoren tot
dit type.
2c : Speciale vormen van beroepskeuzevoorlichting, beroepsopleiding, herscholing,
arbeidsbemiddeling en arbeidstrajectbegeleiding behoren alle tot dit type. Ook een
eventuele verhoging van het aandeel van het inkomen uit arbeid dat gecombineerd
mag worden met een uitkering maakt er deel van uit.
2d : Tot de algemene maatregelen behoren de verruiming van het begrip 'gepaste
arbeid' in de werkloosheidsreglementering, waardoor ook niet-normaal geschikte
werklozen vlugger op een jobaanbod dienen in te gaan. Dergelijke maatregelen kunnen ook in de arbeidsongeschiktheidsregelingen worden getroffen, bijvoorbeeld door
aanscherping van de toelatingsvoorwaarden, strenger toezicht op de naleving ervan en
de verlaging van de uitkeringen.
Offe wijdt nog andere beschouwingen aan de exclusie- en inclusiemaatregelen. Exclusieregelingen (bv. inkomensvervangende uitkeringen) zijn tevens vormen van sociaal
beleid omdat ze voorkomen dat arbeidsrelaties tot stand komen die een groot gevaar
108
inhouden voor volgens de geldende normen onaanvaardbare toestanden. Tevens wordt
de globale machtsongelijkheid die het gevolg is van een te groot arbeidsaanbod erdoor
enigszins afgezwakt. Er zijn evenwel grenzen aan dit soort overheidsbeleid. Ze worden bepaald door de beperkte financiële leefbaarheid van instellingen buiten de
arbeidsmarkt, zoals gezinnen, scholen en sociale zekerheidsprogramma's. Vanuit
fiskaal oogpunt is het gezin voor de overheid ongetwijfeld de interessantste instelling.
Ze wordt dan ook aangeprezen voor vrouwen, jongeren, ouderen, gehandicapten, enz.,
wanneer verhinderd moet worden dat deze groepen zich op de arbeidsmarkt begeven.
Maar het hedendaagse gezin kan die groepen, zonder extra financiële transfers, nog
maar in beperkte mate opvangen. Ook de overgang van segment II of III naar segment
IV is, zonder aanzienlijke financiële steun van de overheid, nog maar beperkt mogelijk. De meeste vormen van exclusie - met uitzondering van 'gedwongen tewerkstelling' of het simpelweg negeren van behoeften - leggen uiteindelijk lasten op de overheid.
Ook de inclusiemaatregelen zijn niet vrij van problemen. Het integratie-effect van
positieve sancties aan de vraagzijde (type 2a) is dikwijls hoogst onzeker omdat er
bijvoorbeeld geen garantie is dat subsidies niet gebruikt worden voor reeds geplande
indienstnemingen (‘meeneem-effect’). Het effect van negatieve sancties aan de vraagzijde (type 2b) is al even onzeker. Dit blijkt bij de toepassing van maatregelen ter
bescherming van zwangere vrouwen, oudere werknemers, jongeren, verplichte
tewerkstelling van gehandicapten, e.a. Er kan wel druk worden uitgeoefend op de
werkgevers maar de bestraffing van wie de regels overtreedt is niet altijd afdoende.
De analyse van het beleid in een bepaald land, aan de hand van de typologie van Offe
maakt het mogelijk vragen te beantwoorden als : bestaan er maatregelen van inclusie,
exclusie of beide, wat is de onderlinge verhouding ervan en hoe varieert deze doorheen de tijd ? Verder kan binnen dit kader nog worden nagegaan wat het relatieve
belang is van maatregelen gericht op de vraag- of op de aanbodzijde en of het om
‘incentives’ dan wel om ‘disincentives’ gaat.
De visie van Offe op het probleem van randgroepen op de arbeidsmarkt, en personen
met een handicap in het bijzonder, vertoont raakpunten met economische analyses
van dit probleem. In het begin van de jaren tachtig verscheen een internationale
vergelijkende studie van de economische impact van overheidsinterventies t.a.v.
gehandicapte werknemers die toonaangevend is geworden voor deze benadering
(Haveman et al., 1984). In een economische analyse wordt het probleem van handicaps gedefinieerd als het probleem van de kosten die voortvloeien uit stoornissen en
de functionele beperkingen die ermee samengaan. De kosten ontstaan omdat een
persoon met stoornissen en beperkingen niet of slechts gedeeltelijk in zijn levenson-
109
derhoud kan voorzien. Wat in algemene zin omschreven kan worden als een beperking van het verdienvermogen is echter wel maatschappelijk bepaald :
"Different societies, or the same society at different points in time, have quite
different expectations regarding the level of performance of an individual that would
qualify as being disabled." (Haveman, 1984 : 10)
De kosten van een handicap zijn van diverse aard : medische kosten, kosten voor
technische hulpmiddelen en aanpassingen, het verlies van arbeidsinkomen, het persoonlijk ervaren verlies van sociaal en psychologisch welzijn, externe kosten of het
verlies van economisch welzijn dat wordt ervaren door personen in de onmiddellijke
omgeving van de gehandicapte persoon en door de ruimere samenleving.
Vanuit het economische model zijn beleidsinterventies t.a.v. personen met een handicap ingegeven door het streven om deze kosten te beheersen :
"In the economic model the only intelligible rationale for disablement policy is the
distribution and reduction of the costs imposed by disability." (Bickenbach,
1993 : 101)
Kostenbeheersing omvat zowel het reduceren van de totale kosten die door de samenleving moeten worden gedragen als de verdeling van de kosten tussen de persoon met
een handicap, de directe leefomgeving, de werkgever of de rest van de samenleving.
Haveman vindt in de economische theorieën drie bestaansgronden voor overheidsinterventies t.a.v. personen met een handicap maar het zou ons te ver leiden om deze
hier te bespreken. Bovendien leidt deze analyse niet tot scherpe criteria om de maatregelen op te delen. De auteurs noemen hun indeling trouwens zelf veeleer beschrijvend
dan theoretisch (Haveman et al., 1984 : 45). Ze hanteren twee categorieën op basis
van de respons op de kosten van handicaps:
Ondersteunende (‘ameliorative’) vormen van interventie zijn erop gericht personen
met een handicap een voor hun samenleving aanvaardbare levensstandaard te garanderen door de kosten van de handicap volledig of gedeeltelijk door de samenleving te
doen dragen. Bij dergelijke interventies wordt erop gerekend dat personen met een
handicap die in gezinsverband leven daar een vorm van basisondersteuning vinden,
maar als die steun afwezig of onvoldoende is springt de Staat bij met sociale voorzieningen. Het betreft zowel inkomensvervangende uitkeringen en aanvullende uitkeringen voor specifieke kosten als overheidsuitgaven voor speciale onderwijsvoorzieningen, publieke bijdragen in de kosten voor medische zorg, enz.
Corrigerende (‘corrective’) vormen van interventie proberen de handicap te verlichten
of volledig te doen verdwijnen door ingrepen op de persoon en/of de omgeving. Hier-
110
toe behoren functionele revalidatie en beroepsopleiding maar ook programma's om het
openbaar vervoer toegankelijk te maken. In directe relatie tot de wereld van de arbeid
kan een onderscheid worden gemaakt tussen interventies die een verbetering van de
arbeidscapaciteiten van gehandicapten beogen (bv. beroepsherscholing) en interventies die structurele veranderingen op de arbeidsmarkt beogen (bv. loonkostensubsidies, quota, beschutte tewerkstelling).
Vanuit het oogpunt van de kostenbeheersing zijn ondersteunende interventievormen
gericht op een billijker verdeling van de kosten over de leden van de samenleving,
terwijl de corrigerende gericht zijn op het reduceren van de kosten. Gerelateerd aan de
arbeidsmarkt valt de opdeling in ondersteunende en corrigerende interventievormen
grotendeels samen met de exclusie-inclusie opdeling van Offe, die echter complexer is
omdat ze nog twee andere dimensies omvat.
De Angelsaksische economische literatuur biedt weliswaar geen nieuw of beter kader
voor de ordening van arbeidsmarktinterventies t.a.v. gehandicapten, maar draagt wel
bij tot de kennis van specifieke soorten maatregelen zoals loonkostensubsidies, quotasystemen, beroepsrevalidatie en uiteraard ook arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (bv.
Berkowitz & Hill, 1989; Weaver, 1991; Yelin, 1992). In de Duitse economischsociologische literatuur troffen we een benadering aan die wel toelaat het conceptueel
kader te verfijnen. Daarover handelt het volgende punt.
5 Vormen van inclusiebeleid
5.1 Een sturingstheoretisch kader
In het begin van de jaren tachtig werd aan het ‘Wissenschaftszentrum Berlin’ onder
leiding van Prof. Günther Schmid een onderzoekproject opgezet met als titel
'Steuerungstheorie des Arbeitsmarktes'. Het omvatte zowel theoretisch onderzoek naar
de sturing van de arbeidsmarkt door de overheid (o.a. Schmid, 1980) als theoretisch
én empirisch onderzoek naar de situatie van vrouwen op de arbeidsmarkt (Schmid &
Weitzel, 1984) en van gehandicapten (Schmid & Semlinger, 1984; Semlinger &
Schmid, 1985; Semlinger, 1988).
Het deelproject over gehandicapten omvat o.a. een vergelijkende studie van het
arbeidsmarktbeleid in Duitsland, Groot-Brittannië, de VS en Zweden. In deze vier
landen worden door de overheid diverse instrumenten gehanteerd om gehandicapten
in het arbeidsproces op te nemen en ze worden telkens op een specifieke wijze
gecombineerd (policy-mix). Vergelijkingen zijn enkel mogelijk indien de instrumenten gegroepeerd kunnen worden in ruimere categorieën die een theoretische fundering
111
hebben. De basis hiervoor werd door Schmid gelegd. Het theoretisch kader dat hij in
een onderzoeksnota uit 1980 ontwikkelde had tot doel de structurele werkloosheid te
verklaren en er oplossingen voor te vinden. Volgens hem kan structurele werkloosheid
worden begrepen vanuit een analyse van de verschijningsvormen en de effecten van
sociaal-politieke sturing op de arbeidsmarkt in interactie met de economische
sturingsmechanismen. In het systeem van de arbeidsmarkt worden vier handelingsystemen onderscheiden :
1.
2.
3.
4.
de arbeidsmarkt als productiesysteem
de arbeidsmarkt als allocatiesysteem
de arbeidsmarkt als integratiesysteem
de arbeidsmarkt als beslissingssysteem
Met deze vier subsystemen corresponderen vier types van arbeidsmarktinterventie van
de overheid (Schmid, 1980 : 105-107).
1. collectieve voorziening : zelf de productiefunctie (van goederen en/of diensten)
waarnemen, een vraag creëren die de productie stimuleert, of door inkomensoverdrachten de reproductie van arbeidskrachten verzekeren (dit kan de vorm aannemen van exclusiebeleid);
2. allocatieve sturing : normen (geboden en verboden) vaststellen of correcties aanbrengen in de verdelingsmechanismen op de arbeidsmarkt d.m.v. materiële ‘incentives’ of ‘disincentives’ (bv. heffingen, subsidies);
3. integratieve sturing : afwijkende gedragingen sanctioneren waardoor de stabiliteit
en de zekerheid verhoogt en de handelingsmogelijkheden inperken respectievelijk
verruimen bijvoorbeeld door het introduceren van nieuwe organisatievormen of
gedragsregels;
4. cognitieve en motivationele sturing : individuele keuzes beï nvloeden door informatie, het aanreiken van voorbeelden en door een beroep op ‘verstand’, ‘solidariteit’, ‘het belang van de Natie’, enz.
Het volgende schema omvat de vier types van sturing (met telkens twee subtypen),
onderscheiden op basis van hun functies voor de arbeidsmarkt en (cursief) de gehanteerde middelen.17
17 Hoewel Schmid er zelf niet naar verwijst, merken Kaufmann en Rosewitz op dat dit schema
geï nspireerd is op het Parsoniaanse vier-functie-paradigma AGIL (adaptation/goal-attainment/
latency/integration). (Kaufmann, Rosewitz, 1983 : 41)
112
Schema 1.2 : Types van sturing op de arbeidsmarkt
Collectieve voorziening
a) overheidsinvesteringen,
overheidsdiensten, overheidsbestellingen.
b) garantie van levensonderhoud
(sociale verzekeringen, uitkeringen)
(kapitaal en arbeid)
Allocatieve sturing
a) regulerende sturing
b) incentives en disincentives
(wetgeving)
(subsidies en belastingen)
Integratieve sturing
a) controle op afwijkend gedrag
b) institutionele sturing
(sancties)
(organisatie, procedures)
Cognitieve en motivationele
sturing
a) sturing door informatie
(informatie)
b) sturing door overtuiging
(ideologie)
Net als de meeste andere die in het Duitse taalgebied zijn ontwikkeld, wordt deze
typologie van beleidsinterventies gekenmerkt door een
"...steuerungstheoretische Interesse, d.h. politische Massnahmen sollen im Hinblick
auf die Frage typisiert und systematisiert werden, inwieweit sie Ähnlichkeiten im
Hinblick auf die Stabilisierung oder Änderung des Verhaltens bestimmter Adressaten
bewirken bzw. geeignet sind, der Erreichung angenommener politischer Ziele zu
dienen." (Kaufmann & Rosewitz, 1983 : 41-42)
Schmid zelf merkt op dat het in zijn typologie om 'zuivere' interventievormen gaat die
in de realiteit vaak gemengd voorkomen zowel wat de functies als de gehanteerde
middelen betreft. In de nota uit 1980 worden reeds enkele voorbeelden gegeven van
sturing t.a.v. gehandicapten (Schmid, 1980 : 109-110) :
− Collectieve voorziening: de erkenning en financiering van beschutte werkplaatsen
en de aankoop door de overheid van door gehandicapten gemaakte producten (a)
en uitkeringen aan gehandicapten (b);
− Allocatieve sturing : de verplichte tewerkstelling van quota gehandicapten (a), het
stimuleren van de indienstneming van gehandicapten door loonkostensubsidies
(b);
− Integratieve sturing : de verscherping van het toezicht op de naleving van de
quotaverplichting (a), organisatorische herziening van de positie van de, enkel in
Duitsland bestaande, vertrouwenspersoon voor gehandicapten in het bedrijf (b);
− Cognitieve en motivationele sturing : informatie verschaffen (a) en praktijkvoorbeelden van de integratie van gehandicapten in het bedrijfsleven aanprijzen (b).
113
5.2 Types van sturing
De typologie werd op twee manieren uitgewerkt. De eerste sluit aan bij het bovenvermelde internationaal vergelijkend onderzoek (Schmid & Semlinger, 1984; Semlinger
& Schmid, 1985), de tweede maakt het voorwerp uit van de dissertatie van Klaus
Semlinger (1988). In het internationaal onderzoek worden de beleidsinterventies die
gericht zijn op een verbetering van de arbeidsmarktpositie van gehandicapten ingedeeld in drie types van sturing : regulerende sturing - compenserende sturing vervangende sturing (Semlinger & Schmid, 1985 : 141-142).
A. Regulerende sturing betreft het gebruik van instrumenten die direct of indirect
ingrijpen op de verhoudingen tussen de actoren op de arbeidsmarkt. Deze verhoudingen worden gestuurd door 'geboden en verboden', door 'materiële of immateriële
prikkels' en door 'procedures'.
B. Compenserende sturing werkt op een andere manier. Door middel van financiële
of materiële transfers worden de actoren op de arbeidsmarkt in staat gesteld op de
(door de overheid) gewenste manier te handelen of wordt de uitkomst van marktmechanismen achteraf gecorrigeerd. Tot deze vorm van sturing behoren
o.a. : beroepsrevalidatie en beroepsopleiding, aanvullende inkomensondersteuning aan
de aanbodzijde van de arbeidsmarkt, loonkostensubsidies en aanpassingen van de
werkplek aan de vraagzijde, en informatie, bemiddeling en begeleiding voor beide
zijden.
C. De overheid kan tenslotte ook afzien van het sturen van de private arbeidsmarkt en
door vervangende sturing arbeidsplaatsen scheppen voor gehandicapten in het kader
van algemene werkgelegenheidsmaatregelen of door het organiseren en/of financieren
van beschutte tewerkstelling.
Semlinger en Schmid merken op dat deze verschillende vormen van sturing niet
geï soleerd worden gehanteerd maar in een historisch-institutionele context en binnen
een bepaalde politiek-administratieve cultuur die zowel de keuze van de instrumenten
als de effectiviteit ervan bepaalt. Deze opmerking heeft verstrekkende gevolgen.
Uitspraken over de effectiviteit van één bepaald type maatregel (bv. loonkostensubsidies of quota) zijn dus nauwelijks in het algemeen mogelijk maar enkel binnen het
kader van het gehele beleid in een bepaalde staat. Wat ‘werkt’ in de ene context kan
falen in een andere. Meteen zijn ook de grenzen aangegeven van internationaal vergelijkend onderzoek op dit vlak.
We gaan wat dieper in op elk van de drie types sturing. Om een en ander te verduidelijken worden voorbeelden gegeven uit verschillende landen, zonder echter volledigheid na te streven, noch wat de maatregelen, noch wat de landen betreft. De uiteenzet-
114
ting volgt het schema in Schmid & Semlinger, 1984 : 11- 40 en Semlinger & Schmid,
1985 : 146-175.
5.2.1 Regulerende sturing
Gebieden, verbieden en voorwaarden verbinden aan bepaalde regelingen (bv. de toekenning van overheidsopdrachten) omvat telkens het vaststellen van normen die het
handelen van de actoren inhoudelijk aan banden leggen. Zonder secundaire normen,
waaronder sancties ter bestraffing van de overtreding van de normen, blijft deze vorm
van sturing echter zonder resultaat. Bovendien is voor het afdwingen van de normen
een controleorgaan en/of een klachtenregeling vereist. Naast afschrikking door sancties kan naleving van de normen ook worden gestimuleerd door een 'moreel' beroep
op gedeelde waarden en door het onder de aandacht brengen van symbolen en
'voorbeelden'. Deze zogenaamde 'persuasieve' sturing is functioneel equivalent met
sanctionerende sturing maar in het algemeen kan niet bepaald worden of de ene vorm
door de andere te vervangen is zonder verlies aan effectiviteit. Van belang is dat
regulerende sturing dus niet enkel werkt op basis van afschrikking maar evenzeer op
basis van de verinnerlijking van wederzijdse verwachtingen omtrent op morele beginselen gebaseerde gedragswijzen. Binnen deze vorm van sturing zijn er verschillende
subtypen.
a) quotumregelingen en andere algemene verplichtingen
In het algemeen verplicht een quotumregeling de werkgevers tot indienstneming van
een aantal werknemers uit een bepaalde categorie, in een vastgestelde verhouding tot
het personeelsbestand. In vele landen bestaan quotumregelingen voor gehandicapten
maar ze verschillen onderling op allerlei aspecten : de categorieën gehandicapten die
in aanmerking komen, de hoogte van de quota, de aard en de omvang van de ondernemingen die aan de verplichting onderworpen zijn, de sancties en het controleorgaan
(Schell, 1991; Lunt & Thornton, 1993). In sommige landen kan (eventueel gedeeltelijk) aan de quotumverplichting worden voldaan door bestellingen te plaatsen bij beschutte werkplaatsen of door in de onderneming speciale acties op te zetten ten behoeve van gehandicapten (bv. herscholing). Sancties nemen bijna uitsluitend de vorm
aan van boetes, waarvan de opbrengst meestal wordt gebruikt om andere maatregelen
voor de tewerkstelling van gehandicapten te financieren. Hieruit blijkt dat de verschillende vormen van arbeidsmarktsturing onderling verweven zijn.
In 1986 heeft Canada een nieuwe vorm van deze verplichting ingevoerd. Werkgevers
zijn er bij wet verplicht, met advies van een werknemersvertegenwoordiging, 'employ-
115
ment equity' te verwezenlijken voor verschillende minderheidsgroepen, waaronder
gehandicapten :
"Het aandeel van personen behorend tot genoemde groepen in het personeelsbestand,
moet uiteindelijk op z'n minst in verhouding staan tot hun aandeel in ofwel de
beroepsbevolking, ofwel in die segmenten van de beroepsbevolking waaruit de werkgever redelijkerwijs zijn personeel kan werven. Die segmenten kunnen worden afgebakend aan de hand van kwalificatie-eisen en geografische grenzen." (Van der Veen,
1990 : 6)
Een belangrijk verschil met de traditionele quotumregelingen is dat de quota veel
meer naargelang de onderneming kunnen verschillen. Hoewel deze regeling een
beperkte werkingssfeer heeft en in de praktijk slechts op ongeveer 10% van de
Canadese beroepsbevolking betrekking heeft, blijft het toch een 'algemene' verplichting die verschilt van 'conditionele' verplichtingen (cf. infra).
Algemene verplichtingen hebben niet enkel betrekking op effectieve tewerkstelling
van gehandicapten. In Duitsland is elke werkgever verplicht om na te gaan of een
vacature door een persoon met een handicap kan worden ingevuld, ongeacht of de
onderneming reeds voldoet aan de quotumverplichting. Daarnaast bestaan in Duitsland ook verplichtingen inzake de inrichting en de aanpassing van de werkplek en de
deelname aan door de bedrijven geï nitieerde scholingsmaatregelen.
b) conditionele verplichtingen
Dit type van verplichtingen is niet 'algemeen' omdat de ondernemingen er zich rechtmatig kunnen aan onttrekken. In de VS werd in de Rehabilitation Act uit 1973 bepaald
dat bedrijven enkel in aanmerking komen voor overheidsopdrachten wanneer ze
speciale maatregelen treffen voor de indienstneming en het indiensthouden van
gehandicapten. Ook in Vlaanderen bestond in de jaren zeventig een dergelijke regeling in het kader van de wetten op de economische expansie. Wanneer ondernemingen
van overheidsopdrachten afzien, hoeven ze aan deze verplichtingen niet te voldoen.
In hun studie van 1984 groeperen Schmid en Semlinger de algemene verplichtingen
die geen quotaregelingen zijn en de conditionele verplichtingen onder de term
‘Begunstigende Gebote (affirmative action)’. De term ‘affirmative action’, in het
Nederlands meestal vertaald als 'positieve acties', heeft sindsdien echter een zeer brede
inhoud gekregen. Hoe breed moge blijken uit de volgende citaten :
"For the purpose of this issue of The Annals, 'affirmative action' is defined as a
conscious effort to increase the representation of women and other designated groups
in particular organizations, occupations, programs and a wide range of activities. (...)
116
Affirmative action may be voluntary or mandated by court order, regulation, contract,
or local law." (Orlans & O' Neill, 1992)
"Affirmative action programmes exist in many countries and are instituted to help
redress imbalances arising from discrimination against a wide range of population
groups. (...) Known as quota schemes, employment equity programmes, or affirmative
action measures, depending upon the country, the central element in such initiatives is
that they call for the use of specially designed positive measures to increase the
workforce participation and/or representation of persons with disabilities ..." (Raskin,
1994 : 75)
"Affirmative action involves treating a sub-class or a group of people differently in
order to improve their chances of obtaining a particular good or to ensure that they
obtain a proportion of certain goods." (Faundez, 1994 : 3)
Het bereik van het begrip 'affirmative action' is duidelijk veel ruimer dan de wereld
van de arbeid. Het slaat ook op andere groepen dan gehandicapten en het is inhoudelijk zo ruim dat het onbruikbaar wordt in een analytisch overzicht van arbeidsmarktmaatregelen.
c) financiële stimulansen
Niet alle financiële stimulansen behoren tot het domein van de regulerende sturing.
Het gaat hier enkel om algemene maatregelen (meestal loonkostensubsidies) die erop
gericht zijn het gedrag van de werkgevers zodanig te beï nvloeden dat ze aan de
beoogde doelgroep nieuwe arbeidsplaatsen toekennen. De impulsen zijn tijdelijk
(vaak is er een degressieve subsidiëring) maar beogen blijvende werkgelegenheid te
verschaffen. Daarnaast bestaan er specifieke financiële stimulansen om individuele
gehandicapten in dienst te houden, maar die behoren tot een ander type sturing (cf.
infra). Sommige maatregelen, bijvoorbeeld het Belgische systeem van subsidie voor
'rendementsverlies' in het kader van de 'CAO-26' zijn evenwel niet eenduidig te klasseren, mede omdat ze in de loop van de tijd van aard veranderd zijn.
Sturing door financiële stimulansen heeft geen dwingend karakter. De overheid geeft
wel 'prikkels' om tot een bepaalde vorm van gedrag aan te zetten maar de werkgevers
zijn vrij om er al dan niet op in te gaan.
Een algemene maatregel van zuiver regulerende sturing ten voordele van gehandicapten d.m.v. financiële prikkels is er in België nooit geweest. In de jaren tachtig en
negentig zijn wel veel maatregelen van deze aard getroffen voor jongeren en langdurig
werklozen, onder de vorm van vrijstellingen van socialezekerheidsbijdragen. Er zitten
allerlei problemen aan vast, zoals het gebruik maken van subsidies voor reeds
geplande aanwervingen (‘meeneem-effect’) en de vervanging van de ene doelgroep
door de andere (substitutie) (Nicaise, 1995 : 109-117).
117
d) handelings- en onderhandelingssystemen
Met deze vorm van sturing zet de staat geen doelstellingen voorop en geeft ook geen
gerichte stimulansen, maar schept enkel voorwaarden voor de zelfregulering van het
sociale en economische systeem waarin de belangen van de benadeelde groepen beter
kunnen worden verdedigd. De bevoordeling van de benadeelden kan zowel betrekking
hebben op de organisatiestructuren (bv. de aanstelling van 'vertegenwoordigers') als
op gedragsregels. Dit laatste wordt ook 'procedurele sturing' genoemd. De aanwijzing
van een 'vertrouwenspersoon voor gehandicapten', zoals dit in Duitsland op bedrijfsniveau bestaat, is zo een organisatievorm. De regels i.v.m. de raadpleging van deze
persoon bij aanwervingen, ontslagen en bevorderingen behoren tot de procedurele
sturing. Deze vorm van sturing komt niet enkel voor op bedrijfsniveau maar ook
binnen arbeidsbemiddelingsdiensten, waar bemiddelaars een speciale opdracht krijgen
t.a.v. de beoogde doelgroepen. Dit laatste bestaat ook in België. In sommige landen is
deze vorm van sturing, zo ze al voorkomt, dus beperkt tot bijzondere aandacht voor de
doelgroep binnen administratieve structuren, in andere landen komt ze ook voor op
bedrijfsniveau.
5.2.2 Compenserende sturing
Inkomensvervangende maatregelen horen tot het veld van de compenserende sturing
maar worden hier niet behandeld aangezien we ons in dit deel beperken tot het inclusiebeleid. Bij compenserende sturing wordt het doel, namelijk de arbeidsintegratie van
gehandicapten, nagestreefd door hulp te bieden waar zich problemen voordoen. Daarbij wordt er van uitgegaan dat de werkgevers bereid zijn gehandicapten tewerk te
stellen, maar daarbij steun behoeven. Deze veronderstelling is bij maatregelen van
regulerende sturing niet aanwezig. De instrumenten van compenserende sturing zijn
financiële of zakelijke transfers en informatieverschaffing waarmee diverse doelstellingen worden nagestreefd :
a) de productiecapaciteiten van de gehandicapten verhogen, bv. door middel van
maatregelen ter bevordering van de beroepsrevalidatie, beroepsopleiding, scholing
en herscholing;
b) de productie-eisen aanpassen aan de mogelijkheden van de gehandicapten, bv.
door maatregelen die werkgevers steun verlenen om de arbeidsvoorwaarden en de
arbeidsomgeving aan te passen;
c) het 'matching' proces tussen productiecapaciteiten en productie-eisen verbeteren
bv. door informatieverschaffing aan werknemers en werkgevers, beroepskeuzevoorlichting, bemiddeling en (traject) begeleiding.
118
Sommige maatregelen zijn slechts goed te klasseren als de hele institutionele uitwerking ervan wordt onderzocht. Zo kunnen loonkostensubsidies zowel regulerend als
compenserend zijn. In het laatste geval gaat het om een financiële transfer die de productie-eisen vermindert door ze aan te passen aan de mogelijkheden van de gehandicapte. Wanneer de hoogte van de loonkostensubsidie wordt afgestemd op het individuele rendementsverlies, regelmatig hieraan wordt aangepast, en hoofdzakelijk wordt
toegepast voor 'zittende' werknemers dan gaat het duidelijk om een compenserende
maatregel. Betreft het een subsidie die voor iedereen even hoog is, van beperkte duur,
en die vooral of uitsluitend wordt verleend voor nieuwe werknemers dan gaat het
veeleer om regulerende sturing. Sommige maatregelen kunnen in de loop van de tijd
van karakter veranderen. Zo was de Belgische loonkostensubsidie in het kader van de
‘CAO-26’ in aanvang geconcipieerd als een compenserende maatregel maar ze heeft
gaandeweg meer en meer een regulerend karakter aangenomen.
5.2.3 Vervangende sturing
Door maatregelen van vervangende sturing wordt niet ingegrepen op de verhoudingen
op de private arbeidsmarkt maar de structurele benadeling van gehandicapten wordt
bestreden door met publieke middelen arbeidsplaatsen te scheppen. Dit kan verschillende vormen aannemen. De overheid kan onder zijn ambtenaren meer gehandicapten
aanstellen dan expliciet of impliciet vereist is van het particuliere bedrijfsleven. In
publieke tewerkstellingsprogramma's kunnen plaatsen voorbehouden worden voor
gehandicapten. En tenslotte kan een arbeidsmarkt worden geschapen waartoe enkel
gehandicapten toegang hebben. Dit is de beschutte tewerkstelling die in vele Europese
landen een zeer belangrijke vorm van sturing is (Samoy, 1992).
De typologie van regulerende, compenserende en vervangende sturing kan ingepast
worden in de vier types van arbeidsmarktinterventie die overeenkomen met de vier
handelingssystemen in de arbeidsmarkt (Schmid, 1980), maar in een empirisch onderzoek brengt ons dit niet veel verder. Ze is vooral van belang omdat ze een kader biedt
om de beschrijving en analyse van aparte maatregelen te overstijgen en de 'logica' van
het gehele sturingsysteem te vatten (Semlinger & Schmid, 1985 : 146).
119
5.3 Verfijning van het analysekader
5.3.1 Drie typologieën
Semlinger heeft in zijn dissertatie (1988) twee vormen van sturing op de particuliere
arbeidsmarkt, de regulerende en de compenserende sturing, grondiger uitgewerkt. De
vervangende sturing komt niet aan bod. Het empirisch gedeelte heeft betrekking op de
hulpverlening aan bedrijven ten behoeve van de tewerkstelling van gehandicapten. In
Duitsland is dit een taak van technische deskundigen verbonden aan speciale overheidsdiensten (de 'Hauptfürsorgestellen'). De hulp neemt de vorm aan van 'Realtransfers' (hulp in natura). Dit zijn materiële of immateriële overdrachten in de vorm van
goederen of diensten, die de handelingsmogelijkheden van de instanties waarop ze
gericht zijn moeten verruimen in de richting van het beoogde doel. (Semlinger,
1988 : 7). Voorbeelden van sturing door hulp in natura op een heel ander domein zijn
de verkeersinfrastructuur, technologietransfers en de volksontwikkeling. Hulp in
natura is belangrijk, stelt Semlinger, omdat politieke sturing van de economie niet
uitsluitend gebaseerd mag zijn op de indirecte of directe effecten van wijzigingen in
de relatieve prijsverhoudingen (door subsidies, belastingen en/of normeringen). Even
belangrijk zijn mechanismen (zoals 'Realtransfers') om relevante informatie, die niet
door het prijsmechanisme noch door normeringen kan worden overgebracht, in
besluitvormingsprocessen op het niveau van de ondernemingen in te brengen. Voor
hij deze bijzondere vorm van sturing analyseert, bespreekt Semlinger het geheel van
de sturingsinstrumenten waarmee veranderingen in het handelen van de bedrijven
worden beoogd. Hij merkt op dat de bestaande typologieën enerzijds gebaseerd zijn
op de middelen die daarbij worden aangewend (geld, informatie, zaken of diensten,
waarden, gedragsnormeringen, enz.) en anderzijds op het aangrijpingspunt van de
interventies of de wijze waarop het beï nvloedingsproces verloopt. Hij concludeert uit
zijn literatuuronderzoek:
"Eine allgemein anerkannte Systematisierung, in der die unterschiedlichen
Steuerungsinstrumente und die verschiedenen Ansatzpunkte der Intervention
konsistent zusammengeführt werden, steht bislang noch aus."(Semlinger, 1988 : 33)
Semlinger stelt niet één maar diverse typologieën voor. De eerste gaat uit van vier
verschillende sturingsconstellaties, onderscheiden op basis van de verhouding overheid-markt-bedrijf, waaraan vier vormen van sturing corresponderen. De volgende is
een tweedeling van vormen van sturing die de richting van het (bedrijfs)handelen
willen ombuigen of het een nieuwe richting uitsturen dan wel enkel een versnelling of
vertraging van de aanpassing aan de doelstellingen beogen. De derde is een driedeling
van vormen van sturing (aansporing, druk, hulp), onderscheiden op basis van de wijze
120
waarop overheidsinterventies inspelen op de handelingsautonomie, de handelingsbekwaamheid of het handelingsbelang van de bedrijven. We lichten ze hierna nader toe.
Typologie I
Er worden vier sturingsconstellaties onderscheiden, op basis van het ingrijpen van de
overheid op de verhouding tussen bedrijven en de markt :
A. Marktaanvullend : maatregelen om bedrijven te helpen om de normale marktontwikkeling te volgen (bv. steun voor de invoering van micro-elektronica in de
machinebouw).
B. Marktondersteunend : maatregelen om te voorkomen dat sommige sectoren of
bedrijven de aansluiting met de marktontwikkelingen verliezen (bv. ondersteuning
van technologische vernieuwingen).
C. Marktremmend : maatregelen om bedrijven te helpen en zo in te gaan tegen de
marktontwikkeling (bv. steun aan bedrijven uit sectoren zoals de textiel- of staalnijverheid die zich in een ongunstige marktsituatie bevinden, met als doel de
investeringen toch te laten te renderen en de werkgelegenheid op peil te houden).
D. Marktverstorend : maatregelen om te verhinderen dat bedrijven zich aan de normale marktontwikkeling conformeren (bv. verbod op wegwerpverpakkingen).
Naargelang van de constellatie kunnen de oriënteringen van de markt, de bedrijven en
de sturing gelijklopen of strijdig zijn. In de marktaanvullende sturing lopen de oriënteringen van de markt, de bedrijven en de sturing gelijk. In de marktondersteunende
sturing zijn de sturing en de markttendensen in overeenstemming, maar zijn deze
tegengesteld aan de oriëntering van de bedrijven. Bij de marktremmende sturing is er
overeenstemming tussen de bedrijven en de sturing, maar zijn deze tegengesteld aan
de markttendensen. Bij de marktverstorende sturing tenslotte is er overeenstemming
tussen de markt en de bedrijven, maar de sturing gaat er tegenin. Schematisch levert
dit het volgende beeld op :
Schema 1.3 : Sturingsconstellaties
Oriëntering van de ...
Markt
Bedrijven
Sturing
Aanvullende sturing
>
>
>
Ondersteunende sturing
>
<
>
Remmende sturing
<
>
>
Verstorende sturing
>
>
<
Aan elke sturingsconstellatie zijn specifieke problemen verbonden, waar we hier niet
dieper op ingaan (zie : Semlinger, 1988 : 36-37).
121
Typologie II
Naast de sturingsconstellatie is er een tweede criterium om vormen van sturing te
onderscheiden. In relatie tot de doelstellingen beogen sommige het handelen om te
buigen of een nieuwe richting uit te sturen ('Lenkung'), terwijl andere er enkel op
gericht zijn de snelheid waarmee het handelen in overeenstemming wordt gebracht
met gegeven doelstellingen te vergroten of af te remmen ('Beschleunigung').
Typologie III
In de sturingsconstellaties (cf. typologie I) spelen de 'markttendensen' een rol, maar
deze zijn als dusdanig niet te sturen. Enkel de subjecten op de markt kunnen worden
gestuurd. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte
sturing van het handelen van de marktsubjecten, maar deze opdeling laat volgens
Semlinger geen klare onderscheidingen toe. Hij verkiest een opdeling naargelang de
sturing ingrijpt op de handelingsautonomie van de subjecten, op hun handelingsbekwaamheid of op hun handelingsbelang (Semlinger, 1988 : 38-43). Deze begrippen
worden eerst verduidelijkt.
Handelingsautonomie
In het algemeen moeten bedrijven die op de vrije markt opereren winst nastreven,
maar ze beschikken over een zekere mate van vrijheid om meer of minder winst na te
streven. Sturing door ‘incentives’ of ‘disincentives’ met een financiële weerslag, heeft
verschillende gevolgen naargelang de mate van autonomie en de intensiteit van de
positieve of negatieve sancties. Het verwaarlozen van ‘disincentives’ leidt tot een
absolute verslechtering van de bedrijfssituatie in vergelijking met de uitgangssituatie,
wat druk tot verandering uitoefent. Niet ingaan op ‘incentives’ daarentegen leidt
slechts tot een relatieve verslechtering t.o.v. een mogelijk betere situatie. ‘Disincentives’ zullen daarom eerder tot het gewenste gedrag aanleiding geven dan ‘incentives’.
Niet ingaan op ‘incentives’ wordt immers maar bedreigend wanneer de concurrenten
er wel op ingaan en er voordeel uit halen. Ook door geboden of verboden wordt de
handelingsautonomie slechts beperkt voor zover de niet naleving ervan tot negatieve
gevolgen leidt. Of de bedrijven op sturingsmaatregelen reageren hangt af van hun
handelingsautonomie, hoe ze erop reageren hangt af van hun handelingsbekwaamheid.
Handelingsbekwaamheid
De handelingsbekwaamheid wordt bepaald door wettelijke en sociale regelingen, door
de economische en technische mogelijkheden en door (bedrijfs)interne financiële,
menselijke en organisatorische mogelijkheden. Om effectief te zijn moet de sturing
niet noodzakelijk de handelingsbekwaamheid verruimen, het kan volstaan om veronachtzaamde mogelijkheden onder de aandacht te brengen.
122
Handelingsbelang
Het uiteindelijk criterium voor de aanvaarding van sturing naar nieuwe doelstellingen
is de vraag of deze in overeenstemming zijn met belangen binnen het bedrijf. Hoewel
het maken van winst het hoofddoel is van het hele bedrijf, zijn er toch vele andere
ondergeschikte doelstellingen (bv. kwaliteit van de productie, stipte levering, enz.) die
in aparte bedrijfsafdelingen op de voorgrond staan. Daarom is het van belang te weten
op welk segment van een bedrijf de sturing ingrijpt en voor welke delen ze gevolgen
heeft.
In elke bedrijfssituatie is er een specifieke constellatie van handelingsautonomie, handelingsbekwaamheid en handelingsbelang, waarmee de sturing rekening moet houden.
Er kunnen drie soorten overheidsinterventies onderscheiden worden op basis van de
wijze waarop ze inspelen op de handelingsautonomie, de handelingsbekwaamheid of
het handelingsbelang (Semlinger, 1988 : 43-44) :
Aansporing (Verhaltensanreiz) : wanneer de sturing ingaat tegen de belangen van de
bedrijven kunnen maatregelen nuttig zijn die een verandering van de bedrijfsdoelen
bewerkstelligen of de beoogde gedragsverandering voor de betrokkenen wenselijk
maken. Bedrijven kunnen tot een bepaald gedrag worden aangespoord door informatie, door persuasieve maatregelen en/of door financiële of andere prikkels. Aangezien
ze een grote vrijheid hebben om daarop al dan niet te reageren kan het nodig zijn hun
handelingsautonomie te beperken door druk uit te oefenen.
Druk (Verhaltensdruck) : er kan druk worden uitgeoefend door bedrijven die zich niet
conformeren aan de sturingsdoelstellingen sancties op te leggen en door gedragsregels
die de sturende instanties of derden invloed op de bedrijfsbeslissingen verlenen. Door
belastingen en heffingen kan het ongewenste gedrag voor de bedrijven ook 'duurder'
worden gemaakt.
Hulp (Verhaltenshilfe) : zelfs wanneer bedrijven tot verandering bereid zijn en er
belang bij hebben is het mogelijk dat gebrek aan informatie of middelen aanpassing in
de weg staat. In dit geval kan materiële of financiële hulp of dienstverlening ze in de
gewenste richting sturen.
Semlinger somt tevens een aantal criteria op waaraan maatregelen moeten voldoen om
effectief en efficiënt te zijn :
− Aanvaardbaarheid : aangezien de bedrijven steeds een zekere speelruimte behouden, moeten maatregelen zodanig zijn dat men ze niet kan omzeilen of negeren.
123
− Trefzekerheid : de sturing mag niet gericht zijn op situaties waarin geen sturing
vereist is, noch situaties veronachtzamen waar sturing nodig is.
− Aangepastheid : maatregelen die tot een bepaald gedrag aansporen moeten rekening houden met de belangen van de betrokkenen, om ‘meeneem-effecten’ te vermijden en om te verhinderen dat het eigen initiatief wordt onderdrukt. In het geval
er druk wordt uitgeoefend of hulp wordt geboden moet er rekening worden gehouden met de handelingsbekwaamheid van de betrokkenen. Dit impliceert dat de
sturing gedifferentieerd moet kunnen worden en omkeerbaar moet zijn.
− Informatiegehalte : het moet voor de betrokkenen voldoende duidelijk zijn wat er
van hen wordt verwacht; de sturende instantie moet kunnen nagaan hoe de sturing
verloopt en eventueel kunnen bijsturen.
− Controleerbaarheid : elke vorm van sturing die meer inhoudt dan ondersteuning
heeft af te rekenen met tegenstand, ontwijkende reacties of zelfs misbruiken. Hoe
meer controle integraal deel uitmaakt van het sturingsinstrument zelf, hoe minder
een beroep moet worden gedaan op de veelal beperkte controlemogelijkheden van
de sturende instanties.
− Spaarzaamheid : de implementatie van elke vorm van sturing brengt kosten mee.
Vormen van sturing die met de geringere kosten hetzelfde of een beter resultaat
opleveren verdienen de voorkeur.
5.3.2 Aansporing, Druk en Hulp
Hoewel de drie dimensies (aansporing, druk en hulp) analytisch wel te onderscheiden
zijn, is het niet zo dat alle maatregelen in de praktijk ook ééndimensioneel zijn. Toch
is het nuttig om de maatregelen vanuit dit perspectief te bekijken, te ordenen en er
effectiviteit- en efficiëntie-criteria aan te verbinden (Semlinger, 1988 : 47-73).
A Aansporing
A.1 Persuasieve programma's
In persuasieve programma's wordt een beroep gedaan op morele waarden of wordt
informatie verschaft waarvan de betrokkenen zich tot dan toe niet bewust waren
Morele oproepen doen een appèl op waarden zoals naastenliefde, spaarzaamheid,
respect voor de natuur, enz. Informatie verduidelijkt de positieve of negatieve gevolgen van bepaalde handelwijzen.18
18 Men kan bijvoorbeeld wijzen op het belang, voor bedrijven, om werknemers die gedeeltelijk
arbeidsongeschikt werden een nieuwe functie te geven, zodat de bedrijfsintern verworven ervaring
niet geheel verloren gaat en een positieve boodschap naar de andere werknemers wordt uitgestuurd.
124
Persuasieve maatregelen sluiten aan bij de doelstellingen van de bedrijven en proberen
samenhangen onder de aandacht te brengen, gedragswijzen te versterken, af te zwakken of een andere richting uit te sturen. Bij dit soort sturing wordt er van uitgegaan dat
de betrokkenen er zelf belang bij hebben hun gedrag in de richting van de sturing te
oriënteren, maar ze blijven volledig vrij om dat al dan niet te doen. Wanneer het algemene (voorlichtings)campagnes betreft, zijn trefzekerheid, aangepastheid en controleerbaarheid maar tot op zekere hoogte te verwezenlijken. Men vermoedt dat met deze
vorm van sturing vooral instanties worden bereikt die reeds in de zin van de sturing
handelen of daar impliciet toe bereid zijn. Om nog niet overtuigden te bereiken moeten de maatregelen en programma's toegesneden worden op de remmende factoren in
specifieke situaties. Een dergelijke aanpak zal onvermijdelijk de kosten van de sturing
opdrijven.
Waar een werkelijke ombuiging van de doelstellingen van bedrijven beoogd wordt, is
aansporing door persuasieve programma's niet afdoende. Dit is het geval wanneer de
bedrijven - bij gebrek aan middelen of uit onwetendheid - niet handelingsbekwaam
zijn, wanneer gevreesd wordt voor een concurrentienadeel of wanneer men voordeel
hoopt te halen uit het feit dat anderen zich wel conformeren ('free-rider' gedrag).
A.2 Materiële of immateriële beloning
Deze vormen van sturing kunnen opgevat worden als een vergoeding van de overheid
aan bedrijven die door hun handelen het publieke nut bevorderen. In die zin is er een
verschil met overheidssubsidies om de positie van bedrijven op de markt te versterken.
Financiële beloningen zijn het effectiefst, maar het aansporingseffect ervan is moeilijk
te onderscheiden van het bieden van hulp ter verhoging van de handelingsbekwaamheid. Immateriële beloningen zoals eretitels, symbolen, wedstrijdprijzen, enz. behoren
eenduidiger tot het type 'aansporende' sturing. Ze zijn echter in het kader van de
bedrijfsvoering van secundair belang, tenzij ze door de consument worden gewaardeerd, bijvoorbeeld als kwaliteitslabel. De boodschap dat iets door of voor gehandicapten is gemaakt zal maar een beperkte invloed hebben op 'caritatief' ingestelde consumenten.
Van aansporende sturing door beloningen is, net als bij persuasieve programma's
vooral een stabiliserend effect te verwachten op gedragsvormen die reeds aanwezig
zijn of een stimulerend effect op de verwezenlijking van latente handelingsvooruitzichten. Voor een radicale ombuiging van het bedrijfshandelen zijn ze niet geschikt,
en door het beperkte informatiegehalte bieden ze ook weinig of geen hulp aan bedrijven die hun gedrag in de beoogde richting willen sturen, maar de nodige kennis ontberen. Aangezien beloningen maar 'achteraf' worden gegeven, is er, in tegenstelling tot
125
financiële hulp vooraf, nauwelijks een controleprobleem. Wanneer er te gul wordt
mee omgesprongen verliezen ze echter hun overtuigingskracht.
B Druk
B.1 Geboden en verboden
Door geboden en verboden worden bepaalde gedragswijzen voorgeschreven of
bepaalde keuzes uitgesloten. Een niet steeds vervulde voorwaarde voor de werkzaamheid ervan, is dat de betrokkenen ervan op de hoogte zijn. Er bestaan zoveel regelingen maar ze zijn zo ingewikkeld en veranderen zo vaak dat tussen de overheid en de
betrokkenen ‘transferinstanties’ zijn gegroeid, die de informatie bijeenbrengen en
verspreiden (bv. sociale secretariaten). Deze transferinstanties, evenals bijvoorbeeld
de personeelsafdeling van grotere bedrijven, zijn niet neutraal in die zin dat ze informatie over de regelgeving toesnijden op hun publiek.
Het gevaar bestaat dat de norm ook meteen het te bereiken doel wordt zodat handelen
net onder de verbodsgrens legitiem wordt geacht en een grotere inspanning niet meer
in overweging wordt genomen. Als daardoor, ondanks het feit dat geen regels worden
overtreden, het na te streven doel toch niet wordt bereikt, moet de sturende instantie
nieuwe of strengere regels moet opleggen hetgeen de functionaliteit van de sturing en
van het economisch systeem ondergraaft.
Algemene gebod- en verbodsbepalingen zijn zozeer gestandaardiseerd dat ze niet
gemakkelijk na te leven zijn door bedrijven die zich in specifieke situaties bevinden
en een verschillende mate van handelingsbekwaamheid hebben. Dit schept problemen
voor de aangepastheid en meteen ook voor de werkzaamheid van de sturing. Deze
kunnen enkel opgelost worden als de regels een zekere speelruimte en uitzonderingen
toelaten. In de onderhandelingen tussen de betrokkenen en de sturingsinstanties over
wat een ‘toelaatbare afwijking’ is, kan de doelgerichtheid in het gedrang komen en
kunnen de uitvoerende sturingsinstanties gekneld geraken tussen het streven naar een
voor de individuele betrokkene aangepaste regeling en het zoeken van steun bij
hogere instanties om de regelgeving alsnog door te drukken.
Wanneer geboden en verboden te zwak geformuleerd zijn en er nauwelijks sancties
aan verbonden zijn, krijgen ze een loutere symbolische betekenis of kunnen ze enkel
een reeds bestaande consensus over het te bereiken doel versterken. Gaat het om echte
verplichtingen met serieuze sancties dan zal de gedragsveranderende kracht van de
sturing afhangen van de mate waarin de sancties ook worden toegepast. Sanctioneren
is een probleem wanneer de sturende instantie voor andere kwesties afhankelijk is van
de medewerking van de betrokkenen. In dit geval wordt sanctionering vlug een soort
‘bargaining’. Sanctionering is niet legitiem, noch doelmatig wanneer de overtreding
van de regels zijn oorsprong vindt in een objectief onvermogen of onwetendheid van
126
de betrokkenen. Afhankelijk van de oorzaken van het niet naleven van geboden of
verboden kan er dus ook bij deze vorm van sturing nood zijn aan persuasieve sturing
en hulpverlening.
B.2 Voorwaardelijke toestemming
Als alternatief voor algemene gebods- en verbodsbepalingen kan een regeling worden
opgezet waarbij voor een bepaalde handelwijze toestemming moet worden verleend.
Het probleem van de standaardisering is hier geringer aangezien elk geval afzonderlijk
wordt bekeken, en de controle is eenvoudiger omdat de betrokkenen bij de sturende
instanties om toestemming moeten verzoeken. In het geval van algemene verbods- en
gebodsbepalingen is de sturende instantie voor de controle vaak afhankelijk van
klachten van ‘benadeelde’ derden, hetgeen in het economisch leven geen vanzelfsprekendheid is. In een systeem van toestemming kan de sturende instantie gemakkelijker
preventief optreden en aangepaste steunmaatregelen treffen. Nochtans zijn ook hier
sancties nodig om ervoor te zorgen dat de betrokkenen juiste informatie over hun
situatie verschaffen en de regelingen naleven. Aangezien elk individueel geval moet
worden onderzocht zijn de implementatiekosten over het algemeen hoger dan bij algemene gebods- en verbodsbepalingen.
B.3 Procedurele sturing
Deze vorm van sturing is niet op het resultaat van de besluitvorming gericht maar op
het besluitvormingsproces, dat op een bepaalde manier beï nvloed wordt. De sturende
instantie trekt zich in zekere zin terug, maar zorgt ervoor dat de handelingsvrijheid
ingeperkt wordt door de gegarandeerde deelname van de betrokken (potentieel benadeelde) groepen aan het besluitvormingsproces (informatierecht, inspraak, medebeslissing, enz.). De besluitvorming op bedrijfsniveau wordt dan niet enkel meer
bepaald door het marktmechanisme, morele en culturele waarden, verplichtingen die
men zichzelf heeft opgelegd en algemene geboden en verboden, ze wordt onderworpen aan een 'politieke' dwang. In vergelijking met geboden en verboden heeft deze
vorm van sturing het voordeel dat ze flexibeler is en beter aangepast aan het bedrijf,
zodat geëigende oplossingen kunnen worden gevonden. Bovendien kan de controle
voor een deel van de sturende instantie naar de deelnemers aan het besluitvormingsproces. worden overgedragen Opdat deze vorm van sturing werkzaam zou zijn, is niet
alleen normering vereist, maar moet aan de betrokken partijen ook informatie en hulp
bij het voeren van onderhandelingen worden verstrekt. Bovendien zijn controle en
sanctionering vereist om ervoor te zorgen dat de opgelegde procedures gevolgd worden. Aan deze vorm van sturing zijn dus zeker implementatiekosten verbonden.
127
B.4 Belastingen en heffingen
Theoretisch zijn belastingen en heffingen niet minder dirigistisch dan de overige vormen van druk, maar in de praktijk is dit wel het geval omdat niet alle relevante alternatieve gedragswijzen belast worden. Vanuit sturingstheoretisch oogpunt zijn er aan
belastingen en heffingen zowel voor- als nadelen verbonden. Het voordeel is dat de
sturende instantie enkel moet bepalen welke gedragsopties begrensd of versterkt moeten worden, het is aan de betrokkenen om uit te zoeken hoe ze dit op de meest efficiënte manier kunnen doen. Het nadeel is dat er geen garantie bestaat dat de doelstelling
van de sturing ook bereikt wordt. Er bestaat steeds gevaar voor ontduiking of afwending van belastingen en heffingen. Zo kan bijvoorbeeld het effect van een belasting op
de uitstoot van schadelijk stoffen teniet worden gedaan als een schadelijke stof door
een andere wordt vervangen of als de wijze van uitstoot verandert. Bijgevolg vergt
ook deze vorm van sturing een afdoende controle en zijn er kosten aan verbonden.
C Hulp
Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen financiële hulp en hulp in natura. In
beide gevallen is er een overdracht van middelen. Bij financiële hulp, onder de vorm
van subsidies of belastingsvermindering, gaat het om het ter beschikking stellen van
koopkracht of het niet wegnemen ervan; hulp in natura houdt in dat goederen en diensten ter beschikking worden gesteld. Financiële hulp gaat over in hulp in natura wanneer de geldsom niet vrij te besteden is, maar een ‘tegoedbon’ is voor bepaalde goederen of diensten. Het betreft dus variaties op eenzelfde type van sturing, die extremen
op een continuüm vormen.
C.1 Financiële hulp
In economische analyses wordt financiële hulp voorgesteld als een zeer flexibel
instrument dat voor diverse doeleinden bruikbaar is, en een hoge trefzekerheid heeft.
Ze kan beschouwd worden als een vorm van negatieve belasting waarop de doelgroep
onmiddellijk positief reageert. In de praktijk is het echter niet zo eenvoudig om de
juiste hoogte van de hulp te bepalen en te voorzien wat het resultaat van de invoering
van de hulp in het marktsysteem zal zijn. Het probleem is immers dat de hulp weliswaar voor welbepaalde doeleinden wordt verleend maar dat de betrokkenen de hulp
op een bepaalde manier percipiëren en erop reageren. Wanneer de reden van het
uitblijven van een bepaald gedrag het gebrek aan middelen is, is financiële hulp effectief want ze werkt faciliterend. Of financiële hulp ook tot een bepaald gedrag aanspoort hangt af van het feit of dat handelen ook in het belang van de betrokkenen is.
Wanneer de hulp louter de meerkosten van een bepaald gedrag compenseert, kan dit
een onverschillige reactie uitlokken. Dat men economisch voordeel kan halen uit het
128
vertonen van het gewenste gedrag is niet voldoende, de omvang van het voordeel
speelt eveneens een rol. Zelfs als er een wezenlijk financieel voordeel kan worden
gehaald, is het nog niet zeker dat de bedrijven er zullen op ingaan. Het te bereiken
doel, of het gewenst gedrag, moet namelijk in overeenstemming zijn met de globale
doelstellingen en activiteiten van het bedrijf en dit kan naargelang de bedrijfsafdeling
anders worden beoordeeld. Bij een hulpaanbod waar de bedrijven al of niet kunnen op
ingaan bestaat tevens een groot gevaar voor ‘meeneem-effecten’, d.w.z. dat op het
aanbod wordt ingegaan door bedrijven die het nagestreefde handelen reeds vertonen
of nastreven en dit ook zonder hulp zouden doen. Controlesystemen opzetten om de
meeneem-effecten te beperken zal de belangstelling voor de maatregel doen dalen.
Financiële hulp zal enkel tot het beoogde gedrag leiden wanneer een begrotingstekort
aan de basis ligt van het nalaten van het gewenste gedrag. In vele gevallen spelen
echter andere factoren een rol. Wanneer er wel financiële behoeften zijn, maar het
beoogde gedrag sterk afwijkt af van wat de bedrijven gewoon zijn, dan moet de financiële hulp worden aangevuld met hulpverlening in de vorm van informatie, begeleiding en andere vormen van dienstverlening.
C.2 Hulp in natura
In tegenstelling tot persuasieve maatregelen, die enkel informeren of overtuigen, worden bij hulp in natura daadwerkelijk goederen of diensten verstrekt. In vergelijking
met financiële hulp zijn de benuttingsmogelijkheden voor de bedrijven echter geringer : wat men met hulp in natura kan doen, is immers bepaald door hetgeen wordt
geboden. Daardoor kan niet enkel de aanwending beter worden gecontroleerd maar
kan de sturing ook beter worden gericht door precies datgene te bieden wat direct
bijdraagt tot het beoogde doel. De controlemogelijkheden zijn iets geringer bij het
verlenen van diensten dan bij het verstrekken van goederen. Een belangrijk voordeel
van deze vorm van sturing is dat de sturende instantie veel meer informatie krijgt over
de behoefte aan hulp en de aangepastheid ervan. De terugkoppeling biedt niet enkel
controlemogelijkheden maar ook informatie om de hulp te differentiëren en beter toe
te snijden op specifieke situaties. Het ingrijpen op het bedrijfshandelen blijft bovendien niet blind ten aanzien van interne en externe beperkingen. Aangezien deze vorm
van sturing niet enkel het doel van de sturing overbrengt maar meteen ook informatie
verstrekt over de wijze waarop het doel kan worden bereikt, is ze geschikt voor situaties waarin het nalaten van het gewenste gedrag niet (alleen) het gevolg is van gebrek
aan financiële middelen maar (ook) van het gebrek aan bekwaamheden. Er zijn
weliswaar hoge implementatiekosten aan verbonden maar dit wordt gecompenseerd
door de geringe controlekosten en de hoge efficiëntie. Misbruiken en ‘meeneemeffecten’ zijn vooral in het geval van dienstverlening gemakkelijk uit te sluiten. Het
129
uiteindelijke effect van deze sturing blijft echter in hoge mate afhankelijk van de
bereidheid tot samenwerking van de betrokkenen.
5.3.3 Sturingsituatie en instrumentenmix
Uit het overzicht is gebleken dat aan elk sturingsinstrument specifieke voor- en
nadelen verbonden zijn en dat ze allemaal ten prooi kunnen vallen aan ontwijkingsstrategieën en desinteresse. Semlinger concludeert dat het maar in beperkte mate
mogelijk is het bedrijfshandelen op volledig nieuwe doelstellingen te richten. Dit is
zeker het geval wanneer het handelen volgens deze doelstellingen een slechtere concurrentiepositie oplevert, maar ook wanneer niet zozeer de financiële middelen ontbreken maar wel de kennis om de bedrijfsdoelstellingen met de sturingsdoelstellingen
in overeenstemming te brengen. Hij verdedigt voorts de stelling dat het veronachtzamen van de beperkte handelingsbekwaamheid van de bedrijven de effectiviteit van
alle sturingsinstrumenten beperkt, onafhankelijk van de vraag hoe de doelstellingen
van sturing zich verhouden tot de bedrijfsdoelstellingen. Daarom kan de werkzaamheid van de sturing verbeterd worden, zonder verhoogde aansporing of druk, door
flankerende dienstverlening. Dienstverlening is dus niet alleen op zich maar ook ter
versterking van andere maatregelen belangrijk.
Tot slot van zijn betoog presenteert Semlinger een schema met verschillende sturingsituaties, op basis van de verhouding tussen de beleidsintenties van de sturende instanties en de belangen van de bedrijven enerzijds – gelijkgericht, neutraal of tegengesteld
– en de beleidsintenties en de handelingsbekwaamheid van de bedrijven anderzijds.
Hieruit blijkt dat in veel gevallen een 'mix' van maatregelen aangewezen is.
De handelingsautonomie komt als zodanig niet in het schema voor, maar speelt wel
een rol, zoals blijkt uit de vormen van sturing die in elke situatie aanbevolen zijn.
Schema 1.4 : Instrumentenmix op basis van de verhouding tussen de beleidsintenties en de belangen en de handelingsbekwaamheid van de bedrijven
Verhouding tussen de beleidsintenties en de belangen van de
bedrijven
Beleidsintenties en handelingsbekwaamheid
Gelijkgericht
Neutraal
Tegengesteld
Bedrijven in staat conform de beleidsintenties te
handelen
1
2
3
Bedrijven niet in staat
conform de beleidsintenties te handelen
4
5
6
130
In situatie 1 is geen sturing vereist. In situatie 4 is sturing door verhoging van de handelingsbekwaamheid (bv. financiële hulp of hulp in natura) vereist. In situatie 2 is
sturing door aansporing aangewezen (persuasieve maatregelen of financiële hulp)
maar in sommige gevallen zal enige druk nodig zijn. In situatie 5 is sturing zoals in
situatie 2 aangewezen, maar aangevuld met maatregelen om de handelingsbekwaamheid te verhogen (zie situatie 4). In situatie 3 kan aan de hand van maatregelen die de
autonomie beperken (druk) worden gestuurd. In situatie 6 tot slot kan gestuurd worden
zoals in situatie 3, maar met verhoging van de handelingsbekwaamheid.
6 Besluit
De diverse benaderingen, classificaties en typologieën die in dit hoofstuk besproken
werden bieden een kader om de ontwikkeling van het arbeidsmarktbeleid t.a.v. gehandicapten te bestuderen. Vele studies zijn beperkt tot de inclusiemaatregelen. Uit het
model van Offe leren we dat het beleid evengoed de vorm van exclusie als van inclusie kan aannemen, en dat beide bovendien samen voorkomen. Dit richt de aandacht
uiteraard op de rol van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, maar ook op de positie van
gehandicapten binnen de werkloosheidsverzekering en regelingen van vervroegde
uittreding uit de arbeidsmarkt en zelfs op de invloed van veranderingen in bijvoorbeeld het onderwijsstelsel. Schmid en Semlinger doen modellen aan de hand om de
inclusie- maatregelen te ordenen en om de werking ervan beter te begrijpen. Vooruitlopend op wat volgt kunnen we zeggen dat de Belgische instrumentenmix heel
bijzonder is. Sommige elementen ontbreken volledig, andere zijn onderontwikkeld en
nog andere zijn dominant. Met de besproken analysekaders kunnen we het beleid wel
typeren, maar ze stellen ons niet in staat te verklaren waarom het deze specifieke
vorm(en) heeft aangenomen. Daartoe moeten we het beleid in zijn historische context
analyseren. Dit is het voorwerp van de hiernavolgende delen.
131
Inleiding
In de hiernavolgende delen wordt onderzocht hoe het arbeidsmarktbeleid ten aanzien
van gehandicapten tot stand komt en wordt uitgevoerd. Aangezien de maatregelen een
zeer ruim veld beslaan, hebben wij ons moeten beperken. De beleidsuitvoering wordt
zoveel mogelijk exhaustief behandeld, maar voor de beleidsvorming is dit veel minder
het geval. Het leek ons niet wenselijk om de volledige ontstaansgeschiedenis te schetsen van een aantal stelsels of instituties zoals de ziekte- en invaliditeitsverzekering, de
arbeidsongevallen- en beroepsziekteverzekering, de werkloosheidsverzekering en de
arbeidsvoorziening. De oorsprong ervan ligt telkens ver voor de Tweede Wereldoorlog en is in talrijke studies beschreven. Enkel voor de regeling inzake tegemoetkomingen aan gehandicapten wordt iets verder in het verleden teruggegaan, onder meer
omdat de geschiedenis ervan minder bekend is. De achtergronden van ingrijpende
wijzigingen in de regelgeving van deze stelsels na de Tweede Wereldoorlog worden
wel behandeld, evenals de vorming van het beleid inzake sociale reclassering en
andere inclusieregelingen.
Voor de analyse van het arbeidsmarktbeleid t.a.v. gehandicapten is het nuttig om voor
elke periode precies te weten hoeveel personen zich ten gevolge van gezondheidsstoornissen moeilijk in het arbeidsproces kunnen inschakelen. In sommige landen zijn
daartoe speciale survey’s opgezet of zijn vragen ingelast in algemene arbeidsmarktsurveys (bv. Prescot Clarke, 1990; McNeil et al., 1991; Sly et al., 1995). In België is dit
type onderzoek nog nooit verricht. Gegevens over het aantal personen met een
arbeidshandicap en met (langdurige of blijvende) gezondheidsstoornissen ontbreken.
Er kunnen enkel schattingen worden gemaakt op basis van vooral buitenlandse gegevens. Een deel van de doelgroep van het beleid is wel bekend : de mensen met een
arbeidsongeschiktheidsuitkering, de werklozen met een verminderde geschiktheid en
de gebruikers van herstelmaatregelen. De optelling van deze groepen geeft slechts een
benadering van de doelgroep omdat er dubbeltellingen zijn en anderen er helemaal
niet in voorkomen. Zonder bijkomend onderzoek is dit evenwel de enig mogelijke
schatting. Ze werd in de jaren vijftig naar aanleiding van de wet op de sociale reclassering gemaakt, herhaald door het Rijksfonds in de jaren zestig en is door ons recent
bijgesteld voor Vlaanderen (Samoy, 1996; Samoy,1997). Dit zijn meteen ook de enige
cijfers daaromtrent waarnaar verwezen zal worden.
Vijftig jaar is een lange tijd en het is dan ook onvermijdelijk dat het verslag van het
onderzoek wordt opgedeeld in periodes. Deze vormen telkens een apart deel. Elk deel
vangt aan met een korte beschrijving van de situatie van de economie en de arbeidsmarkt vanuit de invalshoek werkloosheid en vraag naar arbeidskrachten. De reden is
132
uiteraard dat de omvang en de samenstelling van de probleemgroepen op de arbeidsmarkt, waaronder gehandicapten, evenals de resultaten van inclusiemaatregelen er
voor een groot deel door worden bepaald. Daarna komt het vergoedingsbeleid aan
bod. Het omvat zowel de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen als de werkloosheidsuitkeringen voor niet-normaal geschikten. De niet-normaal geschikte werklozen vormen
een eerste groep personen die (grotendeels) wegens gezondheidsstoornissen geen
inkomen op de arbeidsmarkt kunnen verwerven. Nadat de omvang van deze groep in
kaart is gebracht, wordt nagegaan welke arbeidsongeschikten andere uitkeringen dan
werkloosheidsuitkeringen genieten. Naast hun aantal wordt tevens onderzocht welk
beleid met de regelingen wordt gevoerd. Op de derde plaats wordt het herstelbeleid
geanalyseerd. Terwijl het vergoedingsbeleid erop gericht is arbeidsgehandicapten een
inkomen buiten de arbeidsmarkt te verstrekken, is het herstelbeleid gericht op arbeidsmarkt(re)integratie. Er wordt onderzocht hoe het beleid gevormd wordt en hoe het
wordt geï mplementeerd. Elk deel wordt afgesloten met een besluit waarin de bevindingen uit de analyse van de arbeidsmarktontwikkelingen en van het vergoedings- en
herstelbeleid worden bijeengebracht en de samenhang ervan wordt geï nterpreteerd.
De begrippen ‘vergoeden’ en ‘herstellen’, op basis waarvan elk deel van het verslag
nog eens wordt onderverdeeld, zijn afkomstig uit het sociaal recht waar ze twee modaliteiten vormen van het omgaan met menselijke schade (zie bv. Klosse, 1989). Ze zijn
verwant met de eerder besproken opdeling exclusie-inclusie maar vallen er niet volledig mee samen. Zo is het toekennen van vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid
slechts één vorm van exclusiebeleid, zij het verreweg de belangrijkste, terwijl het herstel van het arbeidsvermogen slechts één onderdeel vormt van het inclusiebeleid dat
daarnaast bijvoorbeeld ook loonkostensubsidies omvat. Rekening houdende met de
maatregelen die in België zijn getroffen, is de overlapping tussen beide begrippenparen evenwel groot genoeg om ze in veel gevallen als synoniemen te gebruiken. Het
exclusiebeleid wordt immers gedomineerd door de vergoedingsregelingen en een
ruime interpretatie van ‘herstel’, dat naast revalidatie en herscholing ook allerlei
flankerende maatregelen omvat, valt voor een zeer groot deel samen met het gevoerde
inclusiebeleid. De historische analyse zal bijgevolg steeds onderverdeeld worden in
vergoedings- en herstelbeleid, mede omdat velen met deze termen vertrouwd zijn,
maar waar nodig zal ook het onderscheid exclusie-inclusie worden gehanteerd.
Voor de opdeling in periodes is zowel rekening gehouden met arbeidsmarktontwikkelingen als met scharniermomenten in het vergoedings- en herstelbeleid. De eerste
periode loopt van 1945 tot 1963. Het begin van de jaren zestig luidt een tweede periode in, zowel wat de arbeidsmarkt als sommige uitkeringen en herstelmaatregelen
betreft. Deze periode wordt afgesloten in 1970 omdat het herstelinstrumentarium dan
133
een definitieve vorm heeft aangenomen. De jaren zeventig en de jaren tachtig vormen
de daaropvolgende periodes. De laatste periode - die loopt tot iets over het midden
van de jaren negentig - wordt ingezet met belangrijke institutionele veranderingen als
gevolg van de staatshervorming.
Elk deel bevat veel beschrijvend materiaal over de vorming en de implementatie van
het beleid dat geordend is aan de hand van de theoretische begrippen en classificaties
uit het eerste deel. Hiermee worden reeds fundamenten gelegd voor verklaring. Dank
zij de classificatie van maatregelen en de uitvoering ervan in bijvoorbeeld types van
overheidssturing kan het relatieve belang van de diverse vormen van sturing worden
vastgesteld en verklaard. Naast de theoretische inzichten uit het eerste deel brengen
we zowel voor de beleidsvorming als voor de beleidsuitvoering andere elementen van
verklaring aan op het moment dat ze ons relevant lijken. Bij wijze van illustratie vermelden we er hierna enkele.
De vorm die de wet op de sociale reclassering uit 1963 heeft aangenomen en de instellingen waarmee deze moet worden uitgevoerd, is te begrijpen als compromis tussen
politieke strekkingen met een eigen visie op de rol van de staat in het economische
leven. Wanneer er veel later, in de jaren negentig, naast beschutte werkplaatsen ook
sociale werkplaatsen ontstaan en daarvoor geen gemeenschappelijke regelgeving van
de grond komt, is dit eveneens te wijten aan politieke tegenstellingen. Van een heel
andere aard zijn verklaringen voor het feit dat het aantal gerechtigden op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen in ons land, in tegenstelling tot sommige andere landen, niet zo
dramatisch is gestegen. Dit ligt voor een groot deel aan de beschikbaarheid van andere
exit-routes zoals een werkloosheidsverzekering die ook voor gedeeltelijk geschikten
openstaat en brugpensioenregelingen. Sommige ontwikkelingen vinden een verklaring
in organisatorische veranderingen zoals de instelling van externe onafhankelijke
evaluatiecommissies in het Vlaams Fonds zodat de toeleiding van gehandicapten op
een heel andere wijze verloopt dan in het Rijksfonds.
Deze paar voorbeelden maken duidelijk dat arbeidsmarktbeleid t.a.v. gehandicapten
het resultaat is van vele factoren op diverse analyseniveaus waarvan de specifieke
constellatie doorheen de tijd verandert. De uitdaging bestaat erin enkele grote ontwikkelingslijnen te ontdekken. Vooraleer we daar aan beginnen, onderzoeken we de hele
ontwikkeling nauwgezet.
134
135
DEEL II : DE PERIODE 1945-1963
136
137
HOOFDSTUK I : HET VERGOEDINGSBELEID
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid
1.1.1 De Belgische economie
Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog herstelde de Belgische economie zich zo
vlug dat de hulp in het kader van het Marshall plan beperkt kon blijven (Van Rompuy,
1995). Ondanks de goede uitgangspositie was er in de jaren vijftig toch een zwakke
economische groei. Dit wordt toegeschreven aan een verouderde industriële structuur,
een lage investeringsquote die grotendeels georiënteerd was op de traditionele sectoren en meer bestemd voor rationalisatie dan voor innovatie, een sterke munt en een
zwakke binnenlandse vraag, en een opwaartse druk op de productiekosten door stijgende sociale lasten en loonkosten (Buyst, 1996). Het gevolg is dat er ook al in de
jaren vijftig een belangrijk werkloosheidsprobleem bestond.
1.1.2. De werkloosheid
Tabel 2.1 : Vergoede volledig werklozen (daggemiddelden) naar geslacht + aantal tewerkgestelde
werklozen en werkloosheidsgraad (t.o.v. de tegen werkloosheid verzekerden, RSZ-basis)
Jaar
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
Mannen
30 288
64 309
130 289
127 887
101 232
108 059
116 625
107 458
75 121
61 382
55 698
81 252
92 132
82 078
64 613
30 698
Vrouwen
5 351
16 650
43 699
42 085
52 220
65 511
66 989
59 468
41 368
29 652
22 162
28 495
32 843
27 974
23 266
16 473
Totaal
35 639
80 959
173 988
169 972
153 452
173 570
183 614
166 926
116 489
91 034
77 860
109 747
124 975
110 052
87 879
47 171
TWW
2 791
3 779
4 843
9 193
8 669
14 044
22 743
9 790
5 343
10 464
17 279
9 833
7 114
6 661
Graad
1.8
4.0
8.6
8.3
7.3
8.3
8.8
8.1
5.7
4.4
3.7
5.2
6.0
5.2
4.2
3.5
Bron : Leroy, 1962 : 176 (Cijfers voor 1962 uit het RVA-jaarverslag).
Wanneer ook nog rekening wordt gehouden met de gedeeltelijke en de toevallige
werkloosheid (waarvan het daggemiddelde varieert tussen 32 000 en 74 000, cijfers
niet in de tabel), dan bedraagt de gemiddelde werkloosheidsgraad 9% in de periode
1947-1959. Bovendien is het aantal door de overheid tewerkgestelde werklozen
138
(TWW) aanzienlijk. Er zijn evenwel enkele pieken en dalen. In de periodes 1947-1948
en 1956-1957 en vanaf 1961 is er volledige werkgelegenheid (ook als men rekening
houdt met de onderschatting van de cijfers voor 1962, die voortvloeit uit het feit dat in
dat jaar een 25 000-tal werklozen niet meer in de statistieken werden opgenomen, cf.
infra). In de jaren 1949-1955 lag de werkloosheid echter constant op een hoog peil en
ook op het einde van de jaren vijftig was de werkloosheid vrij hoog.
Een opvallend kenmerk van de werkloosheid in de jaren vijftig is de ongelijke regionale verdeling. In het algemeen was de werkloosheid in Vlaanderen veel hoger en veel
meer van structurele aard dan in Wallonië. Het aandeel vrouwen onder de vergoede
volledig werklozen was aanvankelijk laag (15 à 20%). Het steeg naar ongeveer een
derde in de periode 1951-1956 en daalde daarna (tot 1961) naar ongeveer een vierde.
De volgende tabel illustreert dat het werkloosheidsprobleem in de beschouwde periode steeds meer een probleem werd van ‘oudere werklozen’. We besteden bijzondere
aandacht aan deze groep, niet enkel omdat hij talrijk is, maar ook omdat leeftijd en
(lichamelijke) arbeidsongeschiktheid sterk samenhangen. De cijfers in deze tabel
wijken enigszins af van de voorgaande omdat ze op één bepaalde maand betrekking
hebben.
Tabel 2.2 : Aantal werklozen (totaal en + 50 jarigen) in de periode 1950-1963
Jaar
Totaal
Index 1950 = 100
+ 50 jaar
% + 50
1950
177 638
100
52 634
29.6
1951
148 847
84
52 440
35.2
1952
172 538
97
56 440
32.7
1953
178 435
101
62 635
35.1
1954
176 825
99
67 140
38.0
1955
115 691
65
48 874
42.2
1956
92 406
52
47 742
51.6
1957
71 818
40
40 753
57.0
1958
111 652
63
54 261
48.6
1959
149 906
84
69 333
46.3
1960
120 075
68
55 204
46.0
1961
85 469
48
53 249
62.3
1962
70 947
40
46 095
65.0
1963
58 931
33
40 168
68.2
Vanaf 1958 zijn de van overheidswege tewerkgestelde werklozen in het totaal begrepen. De cijfers voor
1950-1960 hebben betrekking op de maand mei, die voor 1961 en later op de maand juni.
Bron : Renau, 1964 : 334.
In de eerste helft van de jaren vijftig schommelde het aandeel oudere werklozen (+ 50
jaar) tussen 30% en 42%, in de tweede helft tussen 46% en 57%. Vanaf 1961 liep het
aandeel op tot meer dan 60%. In 1963 was het aantal oudere werklozen bij de mannen
zelfs opgelopen tot drie vierde (Renau, 1964 : 333). De situatie op de arbeidsmarkt in
het begin van de jaren zestig werd als volgt omschreven :
139
"Is met uitzondering van de toevallige, de seizoen- en de beurtwerkloosheid, de werkloosheid onder de geschikte arbeidskrachten in de loop van de laatste jaren praktisch
verdwenen, dan blijven er niettemin onder de mannelijke werklozen met vrij lange
werkloosheidsduur twee groepen over, die men slechts voor een klein deel wegwerken kan, ondanks het ongemeen nijpend tekort aan arbeidskrachten, dat in alle takken
heerst; bedoeld worden eensdeels de betrekkelijk oude werknemers en anderdeels de
werknemers met beperkte geschiktheid."(Martin, 1963 : 922)
In juni 1962 waren er 16 349 openstaande werkaanbiedingen, terwijl er slechts 15 877
arbeidskrachten met normale geschiktheid beschikbaar waren. Dit bracht de Minister
van Arbeid ertoe te verklaren dat "ons land de volledige tewerkstelling heeft bereikt"
en dat "de werkgevers nu reeds verplicht zijn mindervalide arbeidskrachten aan te
werven zo ze al hun behoeften willen bevredigd zien"1 Over deze mindervaliden handelt het volgende punt.
1.1.3 De niet-normaal geschikte werklozen : begripsomschrijving
In het kader van de arbeidsvoorziening is arbeids(on)geschiktheid op uiteenlopende
manieren omschreven, wat het beoordelen van de statistieken niet gemakkelijk maakt.
Het Voorlopig Steunfonds voor onvrijwillig werklozen (Organiek Besluit van de
Regent van 26-5-1945) had tot taak aan de arbeiders en de werkgevers kosteloos
openbare arbeidsbemiddelings- en aanwervingsdiensten ter beschikking te stellen,
diensten voor beroepsherscholing in te richten en aan de onvrijwillig werklozen en
hun gezin steun in speciën toe te kennen (art.1). In 1951 werd dit Steunfonds omgedoopt tot Rijksdienst voor arbeidsbemiddeling en werkloosheid (RVAW) en in 1961
tot Rijksdienst voor arbeidsvoorziening (RVA). Het vaststellen van de arbeidsgeschiktheid was van belang voor de bemiddeling naar een passende betrekking of naar
een beroepsopleiding, maar eveneens voor het vaststellen of iemand recht had op een
werkloosheidsvergoeding.
Het Regentsbesluit van 1945 bepaalt : "Voor de werkaanvragers wier beroepsbekwaamheden beneden het normale peil blijven, zullen de diensten, onder voorbehoud
van de herscholingsmogelijkheden (...) bijzondere stappen aanwenden bij de werkgevers en de werknemersorganisaties ten einde hun passende betrekkingen te bezorgen."
(art.29 §3 2e lid). In dit kader mogen de gewestelijke diensten voor bemiddeling en
aanwerving de lichamelijke geschiktheid van de werkaanvragers doen nagaan door een
1 Arbeidsblad, 63 (1962) 7, 842.
140
medisch onderzoek, waarvan de kosten ten laste van het Voorlopig Steunfonds voor
onvrijwillige werklozen vallen." (art. 29 §3 3e lid). Een dergelijk medisch onderzoek
kan ook door de commissies van advies bij de gewestelijke bureaus worden aangevraagd om na te gaan of een persoon geschikt is voor een vakherscholing (art. 73).
Het recht op werkloosheidsteun wordt verleend aan de volgende groep :
" (...) de tot werken geschikte loonarbeiders, die normaal onder het stelsel van de
arbeids- of bediendenarbeidsovereenkomst werkzaam zijn, en wegens van hun wil
niet afhankelijke omstandigheden van werk beroofd zijn." (art. 75)
Het begrip ‘niet tot werken geschikt’ werd pas jaren later omschreven, namelijk bij
artikel 77 bis van het KB van 26 september 1953 betreffende de inrichting van de
Rijksdienst voor arbeidsbemiddeling en werkloosheid :
"Wordt als lichamelijk ongeschikt tot werken beschouwd, de aanvrager van uitkeringen die, onder voorbehoud van latere herziening, bevonden wordt niet meer in staat
te zijn een bedrag gelijk aan een derde te winnen van wat een persoon van dezelfde
stand en met dezelfde scholing door persoonlijke arbeid in dezelfde streek kan verdienen."
De grens van één derde bepaalt of de RVAW dan wel de ziekteverzekering belast is
met uitkeringen en wederaanpassing (cf. infra).
Eveneens van belang is de bepaling van het Regentsbesluit (art. 155) dat de provincieen gemeentebesturen en de openbare instellingen aan het Voorlopig Steunfonds toelating mogen vragen om werklozen in te zetten voor werken van openbaar nut. Deze
tewerkstelling van werklozen is geregeld in het MB van 10 augustus 1946. Met werken van openbaar nut werd bedoeld : toevallige dringende werken (ontruiming van
wegen, sneeuwruimen, enz.) en de bewarings- en onderhoudswerken die het kader van
de door het in dienst zijnde personeel uitgevoerde dagelijkse taken te buiten gaan.2
Alle door het Voorlopig Steunfonds vergoede werklozen mochten voor deze taken
worden aangewezen. De commissies van advies van het bevoegde gewestelijk bureau
mochten werklozen die erkend waren als moeilijk in een normaal beroep tewerk te
stellen eveneens voor de uitvoering van om het even welk werk van openbaar nut van
beperkte duur aanwijzen (art 1). Het Voorlopig Steunfonds verleende de instellingen
die deze personen tewerkstelden een subsidie van 50% van het in aanmerking geno-
2 Het begrip ‘werken van openbaar nut’ wordt in het MB van 6 mei 1949 tot wijziging van dit MB
enigszins anders omschreven : toevallige dringende werken zoals ontruiming van openbare plaatsen
en geteisterde wijken, opruiming van sneeuw, zand, enz.; de bewarings- of onderhoudswerken, zoals
het onder profiel brengen van de bermen, het schoonmaken en reinigen van de sloten en andere
dergelijke werken." (art 1.)
141
men brutoloon, vermeerderd met 10% als tussenkomst in de sociale lasten (art. 8).
Deze regeling werd gewijzigd bij het MB van 6 mei 1949 waarin de categorie 'moeilijk in een normaal beroep tewerk te stellen werklozen' uit het vorige Besluit wordt
omschreven als:
"werklozen die een gedeeltelijke werkonbekwaamheid, gaande van 1/3 tot 2/3 ondergaan evenals die welke door de commissie van advies van het gewestelijk bureau van
het Steunfonds als moeilijk te plaatsen worden beschouwd." (art 1)
Om de tewerkstelling van deze laatste groepen te bevorderen worden de subsidies
opgetrokken tot 65% (MB 9-3-1951) en in hetzelfde jaar nog tot 75% (MB 12-9-51).
De arbeidsongeschiktheid werd in het kader van de arbeidsbemiddeling en de werkloosheid bijgevolg op verschillende manieren omschreven en vastgesteld. In het kader
van de bemiddeling (Regentsbesluit uit 1945) is er sprake van beroepsbekwaamheden
die onder het normale peil blijven. Aangezien dit eventueel te wijten kon zijn aan een
beperkte lichamelijke geschiktheid, mochten medische onderzoekingen worden verricht. Voor de vergoedingen (Besluit op de inrichting van de RVAW uit 1953) wordt
het principe gehanteerd van een beperking van het verdienvermogen tot minder dan
een derde, teneinde de verantwoordelijkheid van de ziekteverzekering af te bakenen
t.o.v. die van de RVAW.3 In de regeling voor tewerkstelling van werklozen is sprake
van werklozen die een gedeeltelijke werkonbekwaamheid van een derde tot twee
derde ondergaan en door de commissies van advies aangeduide moeilijk te plaatsen
werklozen. Wegens terminologische verschillen zijn de statistieken van het Voorlopig
Steunfonds en de RVAW moeilijk vergelijkbaar over de verschillende jaren.
1.1.4 Statistieken
De zesmaandelijkse telling van de volledig werklozen biedt een zicht op het aantal
moeilijk te plaatsen werklozen (MTPW) in de periode 1946-1952. Verminderde lichamelijke geschiktheid en een hoge leeftijd waren de twee voornaamste redenen om een
persoon als moeilijk te plaatsen te klasseren. Enkel voor het jaar 1952 weten we dat
3 "Tot in 1955 waren het de door de Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid erkende
geneesheren die over de geschiktheid of ongeschiktheid beslisten. Bedoeld stelsel gaf aanleiding tot
betwistingen tussen de verzekering tegen ziekte en invaliditeit en de RVAW. In 1955 werden
schikkingen genomen om aan die toestand een einde te maken. Van dat ogenblik af was de RVAW
gebonden door de beslissingen van medische aard welke genomen werden in het raam van de
verzekering tegen ziekte en invaliditeit. Praktisch beschouwd volgt hieruit dat de werkloze de
voordelen van de werkloosheidsverzekering geniet zolang hij niet door de ziekteverzekering ten
laste genomen wordt.” (De Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid telt 25 jaar :
1935-1960. Ministerie van Arbeid - RVAW, Brussel, 1960, p.179.)
142
25% van de MTPW op basis van verminderde lichamelijke geschiktheid aan deze
categorie werden toegewezen, wat overeenkomt met 7% van alle werklozen.
Tabel 2.3 : Werklozen en Moeilijk Te Plaatsen Werklozen (telling in november)
Jaar
Werkl. Tot.
MTPW -50j
1946
27 626
2 369
1947
35 802
3 100
1948
101 804
4 319
1949
181 963
7 113
1950
152 991
8 117
1951
155 128
11 853
1952
166 776
12 560
Bron : Jaarverslag RVAW 1952.
MTPW +50j
9 834
11 288
17 967
27 011
30 464
33 063
37 120
MTPW-Tot.
12 203
14 388
22 286
34 124
38 581
44 916
49 680
% MTPW
44
56
22
19
25
29
30
In de RVAW-jaarverslagen 1953 en 1954 wordt een enigszins andere indeling gehanteerd :
"Een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werkloze is diegene die, onder voorbehoud van
latere herziening, geacht wordt nog slechts in staat te zijn een bedrag te winnen tussen 33% en 66% van wat een persoon van dezelfde stand en met dezelfde scholing
door persoonlijke arbeid in dezelfde streek kan verdienen."
Een moeilijk te plaatsen werkloze is : "diegene die door de Commissie van Advies bij
het gewestelijk bureau van de RVAW erkend wordt als zijnde moeilijk te plaatsen
voor een normale betrekking, voornamelijk wegens zijn gevorderde leeftijd, een speciaal letsel waardoor hij voor minder dan 33% arbeidsongeschikt is4, een handicap
bij het dingen naar een betrekking of een uiterlijk gebrek."
Enerzijds zijn er dus de volledig ongeschikten, met een verdienvermogen in de zin van
de ziekteverzekering dat lager is dan 33%, en anderzijds de werklozen die op basis
van de arbeidsgeschiktheid in drie groepen worden onderverdeeld : (1) de arbeidsgeschikten, zonder beperking van het verdienvermogen (2) de moeilijk te plaatsen
werklozen met een verdienvermogen dat hoger is dan 66% maar geen 100% bedraagt
(3) de gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een verdienvermogen tussen 33% en 66%.
De categorie moeilijk te plaatsen werklozen omvat zowel werklozen met een geringe
beperking van de arbeidsgeschiktheid (<33%) als oudere werklozen, maar in veel
gevallen is aan beide criteria voldaan. 'Ernstiger' gehandicapten (>33% - <66%) worden geklasseerd onder de gedeeltelijk arbeidgeschikten.
Enkel voor de jaren 1953 en 1954 geven de jaarverslagen de verdeling over de categorieën arbeidsgeschikt, moeilijk te plaatsen en gedeeltelijk geschikt. Het betreft
momentopnames op 16 november van het betreffende jaar. De volledig ongeschikten
4 In het RVAW jaarverslag 1955 wordt dit omschreven als : "waardoor de algemene
arbeidsgeschiktheid echter niet lager komt te liggen dan 66%."
143
komen in de volgende tabel uiteraard niet voor aangezien ze naar de ziekteverzekering
zijn verwezen.
Tabel 2.4 : Volledig vergoede werklozen naar arbeidsgeschiktheid (op 16-11-1953 en 1954 )
1953 (N)
%
1954 (N)
%
Arbeidsgeschikt
129 138
70%
85 573
65%
Moeilijk te plaatsen
42 118
22%
33 150
25%
Gedeeltelijk geschikt
14 547
8%
12 863
10%
Totaal
185 803
100%
131 586
100%
Bron : Jaarverslagen RVAW 1953 en 1954.
Uit deze gegevens blijkt dat het aantal vergoede werklozen met gedeeltelijke geschiktheid in die tijd ongeveer 10% bedroeg. In het jaarverslag 1955 wordt nog vermeld dat
14% van de werklozen gedeeltelijk geschikt waren, maar er wordt geen cijfer gegeven
voor de moeilijk te plaatsen werklozen.
De RVAW waarschuwde voor de vergelijking tussen gedeeltelijk geschikten en moeilijk te plaatsen :
"De subjectieve aard van sommige criteria die vastgesteld werden om dat onderscheid
te maken (inzonderheid de toestand van de arbeidsmarkt en de eisen van de werkgevers) maakt generlei steekhoudende vergelijking mogelijk tussen de verschillende
bedrijfstakken of streken of in de tijd." (RVAW Jaarverslag, 1955 : 7)
Een samenvattende statistiek uit het jaarverslag 1963 van de RVA laat weer een ander
beeld zien.
Tabel 2.5 : Vergoede volledig werklozen naar geschiktheid (maandgemiddelden)
Jaar
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
Bron : RVA Jaarverslag 1963.
Totaal
171 600
118 411
94 524
81 444
116 354
132 291
114 274
Niet-normaal geschikt
52 855
42 112
41 100
37 958
39 126
43 542
47 748
%
31
36
43
47
34
33
42
Uit een vergelijking van de cijfers voor 1954 in de twee voorgaande tabellen blijkt dat
de totalen niet overeenstemmen, wat wellicht te wijten is aan een verschillende basis
(momentopname, maandgemiddelden), en dat de cijfers in de laatste tabel niet enkel
betrekking kunnen hebben op gedeeltelijk geschikte werklozen maar eveneens op alle
moeilijk te plaatsen werklozen. Uit de gepubliceerde statistieken valt echter enkel
voor 1953 en 1954 te achterhalen wat de verhouding is tussen beide groepen.
In andere statistieken (momentopnames) wordt nog een andere indeling in drie categorieën gehanteerd: de volledig geschikten en diegenen met een ongeschiktheid die lager
144
is dan 10%; diegenen met een ongeschiktheid begrepen tussen 10% en 33% en diegenen met een ongeschiktheid die hoger is dan 33% (maar uiteraard lager dan 66%).
De volgende tabel geeft een overzicht voor de jaren 1957 (telling op 18-11), 1959
(telling op 15-5) en 1962 (telling op 30-6).
Tabel 2.6 : Vergoede volledig werklozen naar geschiktheid
Geschiktheid
1957 (N)
(%)
1959 (N)
Normaal of < 10% ongeschikt
39 413
61.3
82 205
Gedeeltelijke
geschiktheid
10 356
16.0
14 757
(van 10% tot 33%)
Zeer verminderde geschiktheid
14 628
22.7
18 076
(34% en hoger)
Totaal
64 397
100
115 038
Bron : Leroy, 1965 : 53.
(%)
71.5
12.8
1962 (N)
9 423
28 841
(%)
17.8
54.5
15.7
14 630
27.7
100
52 894
100
De cijfers in de tabel zijn moeilijk te interpreteren. In de toelichting van de RVAW bij
de telling van 18 november 1957 staat :
"De genoemde percentages betreffen de algemene geschiktheid van de betrokkenen
doch zeggen niets over de mogelijkheden voor de verdere uitoefening van hun
beroep; sommige lichaamsgebreken vormen geen grote belemmering voor het uitoefenen van bepaalde beroepen. Anderzijds mag niet uit het oog worden verloren dat de
beoordeling van de arbeidsgeschiktheid aanzienlijk kan variëren bij de verschillende
artsen en dientengevolge in de verschillende gebieden; bovendien zijn niet alle ingeschrevenen medisch onderzocht; dit geldt alleen voor diegenen voor wie een zekere
mate van arbeidsongeschiktheid werd aangenomen en die zich uit eigen beweging
ongeschikt verklaarden voor het verrichten van bepaalde werkzaamheden. Hieruit
volgt dat de statistiek betreffende de arbeidsongeschiktheid van de werkzoekenden
slechts kan worden beschouwd als een aanwijzing en dat zij voorzichtig moet worden
geï nterpreteerd." (aangehaald in Leroy, 1965 : 24)
Vanaf november 1959 onderscheidden de bemiddelaars van de RVAW nog maar twee
groepen werklozen : de 'geschikten' en de 'overigen'. Ze baseren zich niet alleen op de
‘algemene geschiktheid’ die is vastgesteld in een medisch onderzoek, maar ook op
bevindingen die ze bij bemiddelingspogingen hebben opgedaan. Tevens wordt rekening gehouden met het beroep van de betrokkene. Deze opdeling van de werklozen
naargelang de geschiktheid was van belang voor de plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt en bij openbare besturen.
145
Vanaf 1961 wordt opnieuw een driedeling gemaakt, bestaande uit werklozen met een
normale, een gedeeltelijk beperkte geschiktheid en een zeer beperkte geschiktheid. De
criteria zijn de volgende : 5
Normale geschiktheid :
werkzoekenden die beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en die geschikt zijn om het
beroep uit te oefenen waarin zij ingeschreven zijn; zij moeten dus over de beroepsvaardigheid en het rendement beschikken die normaal mogen geëist worden van een
werknemer van hun leeftijd in hetzelfde beroep.
Gedeeltelijke geschiktheid :
a) werkzoekenden (geschoolden, geoefenden of ongeschoolden) die slechts over een
lichamelijke geschiktheid beschikken welke geringer is dan het beroep gewoonlijk
vergt;
b) werkzoekenden voor wie karakteriële of morele factoren een ernstige hinderpaal
vormen voor hun wederinschakeling in het normaal arbeidsproces, hetzij in om het
even welke andere betrekking;
c) lichamelijk gehandicapte werkzoekenden wier wedertewerkstelling afhankelijk is
van een beroepsherscholing of revalidatie.
Zeer beperkte geschiktheid :
werkzoekenden met een lichamelijke of geestelijke handicap voor wie een revalidatie
en/of beroepsherscholing niet kan overwogen worden en die slechts zeer moeilijk
opnieuw in het normaal productieproces kunnen ingeschakeld worden.
De vaststelling van de arbeidsgeschiktheid was de taak van de arbeidsbemiddelaars
van de plaatsingsdiensten. Ze gingen hierbij als volgt tewerk :
"De arbeidsbemiddelaars hebben er zich niet enkel toe bepaald het bij een medisch
onderzoek vastgesteld percentage van algemene arbeidsongeschiktheid op te tekenen,
doch hebben ook rekening gehouden met de diverse lichamelijke tegenaanwijzingen
voor de uitoefening van het betrokken beroep evenals met de inlichtingen van alle
aard die in de loop der jaren verzameld werden ter gelegenheid van pogingen tot
plaatsing van de beschouwde werkloze. Hoewel deze methode nog op tal van subjectieve gegevens steunt, heeft zij eensdeels het voordeel rekening te houden met het
beroep van de werkloze, waar het medisch onderzoek slechts op de algemene lichamelijke geschiktheid slaat, en anderdeels te kunnen toegepast worden op alle werklozen, waar slechts een aantal onder hen aan een medisch onderzoek werden onderworpen."6
De volgende tabel laat zien hoeveel werklozen normaal, gedeeltelijk of zeer beperkt
arbeidsgeschikt bevonden werden.
5 Oorspronkelijk geformuleerd in 1960 (RVAW Verzameling 'Economische en Sociale studies'
Zesmaandelijkse telling van de volledig werklozen op 16.11.1960, p. 2). We geven hier de lichtjes
aangepaste formulering uit de jaarverslagen (RVA Jaarverslag 1962, p. 4-5).
6 RVAW Verzameling 'Economische en Sociale studies' Zesmaandelijkse telling van de volledig
werklozen op 16.11.1960, p. 2.
146
Tabel 2.7 : Vergoede volledig werklozen naar geschiktheid (maandgemiddelden)7
Jaar
Totaal (N)
Normaal
Gedeeltelijk
Zeer beperkt
1961
89 131
41%
37%
22%
1962
70 943
32%
44%
24%
1963
59 076
29%
45%
26%
Bron : RVA Jaarverslag 1963, Tab. III.
In het begin van de jaren zestig lag het aantal niet-normaal geschikten veel hoger dan
het aantal normaal geschikten. Geschiktheid en leeftijd vertoonden een sterke samenhang. Van de meer dan vijftigjarige volledig werklozen eind juni 1963 waren 90% van
de mannen en 73% van de vrouwen niet-normaal geschikt. Bij de minder dan vijftigjarigen lagen deze percentages echter ook hoog : 70% bij de mannen, 50% bij de vrouwen (Renau, 1964 : 337).
Wanneer we een uispraak willen doen over de ontwikkeling van het aantal arbeidsongeschikte werklozen in de hele periode 1945-1963, vormen de statistieken een probleem. Ze zijn immers moeilijk vergelijkbaar omdat het concept arbeidsongeschiktheid op twee manieren werd geï nterpreteerd : enerzijds als zogenaamde ‘algemene
ongeschiktheid’ die louter op basis van medische criteria wordt bepaald en geen rekening houdt met beroepsbekwaamheden of met de toestand van de arbeidsmarkt en
anderzijds als de ongeschiktheid die in het kader van de bemiddeling wordt vastgesteld en waarin deze beide elementen wel verrekend worden.
Sommige auteurs, zoals Leroy, verklaarden reeds in de jaren zestig dat het niet zinvol
is de geschiktheid te beoordelen zonder rekening te houden met de beroepsbekwaamheden en de economische situatie :
"(...) het begrip geschiktheid is in hoge mate betrekkelijk. Een lichamelijke handicap
kan het uitoefenen van sommige beroepen onmogelijk maken zonder een beletsel te
vormen voor andere werkzaamheden. Bovendien kunnen de economische omstandigheden een rol spelen : wanneer en waar arbeidskrachten schaars zijn, zullen de werkgevers minder eisen stellen, terwijl zij bij een overvloedig aanbod van werkkrachten
gaan selecteren : werkloosheid zal optreden onder de minder goed beoordeelde werknemers, die door een langdurige werkloosheid hoe langer hoe minder geschikt zijn."
(Leroy, 1965 : 27)
7 De cijfers vanaf het jaar 1962 zijn een onderschatting van de realiteit. Immers, vanaf februari 1962
werden niet-normaal geschikte oudere werklozen (man + 60, vrouw +55) en gehandicapte
werklozen (minstens 33% ongeschiktheid) die langer dan één jaar werkloos waren van de
gemeeentelijke controle vrijgesteld (MB van 29.12.1961) en uit de statistieken van de
werkloosheidsverzekering verwijderd. Sinds april 1962 bedraagt het aantal om en bij de 27 000
(RVA Jaarverslag 1962, voetnoot bij Tabel II). Dit verklaart ongetwijfeld ook voor een deel de
daling van de werkloosheidscijfers in 1963 t.o.v. 1962.
147
Over de criteria die vanaf het begin van de jaren zestig werden gehanteerd schrijft
dezelfde auteur :
"Naar onze mening geeft het huidige begrip ongeschiktheid alleen aan dat een werkloze meer of minder moeilijk kan worden geplaatst zonder dat deze plaatsingsmoeilijkheid werkelijk kan worden toegeschreven aan lichaamsgebreken; wanneer de
Belgische statistieken bepaalde werklozen in een categorie van verminderde
geschiktheid indelen, impliceert dit o.i. niet dat deze ongeschiktheid automatisch de
doorslaggevende oorzaak van de werkloosheid is : economische factoren hebben
hierop een beslissende invloed kunnen uitoefenen." (Leroy, 1965 : 27)
Hiermee is duidelijk gesteld dat arbeidsongeschiktheid een maatschappelijk construct
is, waarin vele factoren een rol spelen. Niettemin is het totale aantal personen dat als
‘niet-normaal geschikt’ wordt beschouwd opmerkelijk constant. Volgens een samenvattende statistiek uit het RVA-jaarverslag voor 1963 schommelt het in de periode
1954-1963 slechts tussen iets minder dan 40 000 en iets meer dan 50 000. Het aandeel van de zeer beperkt geschikten daarin blijft ook vrij constant (tussen 13 000 en
18 000). Het aantal werklozen varieert echter tussen 60 000 en ver boven de 100 000
In relatieve cijfers betekent dit uiteraard dat het aandeel van de niet-normaal geschikten toeneemt wanneer de werkloosheid daalt. Op de opmerkelijke stabiliteit van het
aantal niet-normaal geschikten in het kader van de werkloosheids- en de arbeidsvoorziening gaan we bij de bespreking van latere periodes dieper in.
1.2 De arbeidsongeschiktheidsvergoedingen
De regelingen ter vergoeding van de financiële gevolgen van invaliditeit dateren van
lang voor de Tweede Wereldoorlog. Reeds in 1903 werd een regeling ingesteld voor
de vergoeding van de slachtoffers van arbeidsongevallen, in 1919 volgde een regeling
voor de oorlogsslachtoffers, in 1927 een regeling inzake beroepsziekten en in 1928
werd een Speciaal Fonds en een Dienst voor gebrekkigen en verminkten opgericht. De
ontwikkeling van de verzekering tegen ziekte en invaliditeit is een verhaal apart, dat
reeds vroeg in de negentiende eeuw aanvangt met het ontstaan van maatschappijen
voor onderlinge bijstand. In 1851 kregen deze ‘mutualiteiten’ een wettelijk statuut en
geleidelijk aan groeide hun aantal en hun ledental. In het begin van de twintigste eeuw
werden de grote landsbonden opgericht : die van de christelijke mutualiteiten in 1906
en die van de socialistische in 1913. De verplichte verzekering tegen ziekte en invaliditeit werd pas in 1944 ingevoerd.
De vooroorlogse regelingen worden niet besproken. We maken een uitzondering voor
de regeling inzake tegemoetkomingen omdat deze na de Tweede Wereldoorlog van
een andere aard is dan ervoor en de naoorlogse regeling zonder deze uitweiding moeilijk te begrijpen valt.
148
1.2.1 De tegemoetkomingen
Hoewel reeds in het begin van de negentiende eeuw in het kader van de Openbare
Onderstand een regeling was ingesteld voor gebrekkige kinderen, en vanuit het zogenaamde 'Gemeene Fonds" (opgericht in 1876) steun werd verleend voor de opleiding
van doofstommen, blinden, en psychisch of fysisch gebrekkige kinderen (vanaf 1920),
bleven deze interventies beperkt tot behoeftige mindervaliden die in instituten waren
opgenomen (Huybrechts, 1939 : 33-36). De wet van 1 december 1928 "waarbij een
dienst en een bijzonder fonds ten bate der gebrekkelijken en der verminkten worden
tot stand gebracht" betekent de eigenlijke start van de tegemoetkomingenregeling.
Deze was bedoeld voor gebrekkelijken, verminkten, geboren gebrekkigen, blinden,
doven en stommen die ten minste 14 jaar oud zijn, behoeftig zijn, een bestendige
onbekwaamheid van minstens 30 t.h. hebben en aanvaarden, zo de omstandigheden
het toelaten, zich aan een beroepsopleiding of -heropleiding te onderwerpen (art. 1 en
3). Er werd tenminste 30 % arbeidsongeschiktheid vereist, in overeenstemming met
de toen geldende regeling voor arbeidsongevallen en voor burgerlijke oorlogsslachtoffers en omdat men er van uitging dat een arbeidsongeschiktheid van minder dan 30 %
maar zelden een beletsel vormt om een beroep uit te oefenen waarmee men in zijn
behoeften kan voorzien (Flamand, 1970). Tot 1931 werd het fonds gefinancierd door
de gemeenten, de provincies en de Staat, daarna enkel door de Staat. Een 'Commissie
van tegemoetkomingen aan de gebrekkigen en verminkten’, moest de aanvragen
beoordelen.
Omdat de financiële last veel zwaarder bleek te zijn dan voorzien en "misbruiken"
waren vastgesteld, werd de regeling bij KB van 31 mei 1933 gewijzigd.8 In de 'Voordracht aan de Koning' wordt erop gewezen dat de tekst van de wet in overeenstemming moest worden gebracht met de bedoeling van de wetgever :
"De wet van 1 december 1928 is geen weldadigheidswet; het is een wet van socialen
aard. Haar hoofddoel is de beroepsopleiding en -heropleiding der gebrekkigen in de
hand te werken, ten einde tot de maatschappelijke inschakeling te geraken van deze
onder bedoelde ongelukkigen die, bekwaam tot werken, ten laste blijven van hun
familie of van de openbare of private weldadigheid. De hun verleende tegemoetkoming moet dienen tot het verwerven of terugbekomen van de hoogst mogelijke werkbekwaamheid, hetzij door het bijwonen van de leergangen van een speciaal gesticht,
hetzij door bij een patroon een vak aan te leren waarvan het uitoefenen hen in de
mogelijkheid zal stellen in de noodwendigheden van het leven te voorzien. (...)
Welnu, men moet het wel bekennen, het aldus nagestreefd doel werd, tot op heden, op
8 Koninklijk besluit van 31 mei 1933 tot wijziging en aanvulling van de wet van 1 december 1928,
gewijzigd bij die van 22 januari 1931, houdende inrichting van een Dienst en een speciaal Fonds ten
bate van de gebrekkigen en verminkten. (Staatsblad 1 juni 1933)
149
uiterst onvolmaakte wijze bereikt. De tegemoetkomingen werden, voor het merendeel, verleend aan gebrekkigen die niet voor beroepsopleiding vatbaar zijn."9
Uit de statistieken blijkt dat vooral 'ouderen' een tegemoetkoming kregen (tweederde
waren ouder dan 40 jaar). Door het KB van 1933 werden personen die niet voor een
beroepsopleiding of -heropleiding vatbaar waren, uitgesloten (art. 2) en werd enkel
nog een tegemoetkoming toegekend aan wie tussen 14 en 40 jaar oud was, behoeftig,
minstens 40 % arbeidsongeschikt en aanvaardde zich, hetzij in een speciaal gesticht,
hetzij in een beroepsschool, hetzij bij een patroon, aan een bedrijfsopleiding of heropleiding te onderwerpen welke met zijn bekwaamheid overeenstemt (art. 3). Aangezien in de wet van 1928 reeds bepaald was dat een deel van de tegemoetkoming kon
overgedragen worden aan een opleidingsinstelling, hoopte de wetgever dat het beperken van de doelgroep tot personen die werkelijk een opleiding volgen meteen ook de
oprichting en uitbouw van dergelijke instellingen zou stimuleren. De uitsluiting van
personen die niet geschoold of herschoold kunnen worden werd echter, mede onder
druk van de verenigingen voor mindervaliden, na een maand weer ongedaan
gemaakt.10
De eerste regelingen inzake tegemoetkomingen stonden uitdrukkelijk in het teken van
de arbeidsgeschiktmaking. Ze hebben niet zozeer het karakter van een vergoedingsregeling maar vertonen meer gelijkenis met latere regelingen in het kader van het Rijksfonds voor Sociale Reclassering voor de minder-validen die een beroepsopleiding
volgen. De bijsturing die de wetgever in 1933 voor ogen had, bleef zonder resultaat.
Statistieken voor het jaar 1936 tonen aan dat nog steeds bijna tweederde van de
gerechtigden ouder waren dan 40 jaar : "ouderdom waarop het naar het oordeel van de
specialisten zeer moeilijk wordt in vele gevallen nog aan heropleiding te doen"
(Huybrechts, 1939 : 58).
In 1937 is de wet opnieuw gewijzigd.11 De leeftijd werd opnieuw opgetrokken tot 65
jaar en de arbeidsongeschiktheid teruggebracht tot 30 %. De verplichting tot opleiding
of heropleiding en de behoeftigheidsvereiste bleven echter gehandhaafd. De mogelijkheid om de tegemoetkoming over te dragen aan een opleidingsinstelling is uit deze
wet verdwenen. Nieuw is dat de Commissie de tegemoetkoming kan vervangen
door : "het verlenen van een som bestemd om kunstmatige leden of bewegingstoestellen te verwerven en het onderhoud ervan te verzekeren" of het verlenen van een
9 Staatsblad 1 juni 1933, p. 2828.
10 Besluitwet van 1 juli 1933, Staatsblad 16 juli 1933.
11 Wet van 10 juni 1937 houdende wijziging van het besluit van 31 mei 1933, tot wijziging en
aanvulling van de wet van 1 december 1928, waarbij een Dienst en een Speciaal Fonds ten bate van
de gebrekkigen en verminkten werd ingericht. Staatsblad 13 juni 1937.
150
kapitaal "ten einde het mogelijk te maken het nodige gereedschap te verwerven om
een beroep uit te oefenen" (art. 10).
De tegemoetkomingenregeling was van meet af aan bedoeld als residuair stelsel voor
mindervaliden die geen beroep konden doen op een andere regeling zoals, in die tijd,
de arbeidsongevallen- of beroepsziekteregeling of uitkeringen voor oorlogsinvaliden.
Bij latere wijzigingen worden de vereisten dan ook steeds aangepast aan de veranderingen in de overige regelingen.
De wet van 1937 bleef van kracht na de tweede wereldoorlog, maar werd herhaaldelijk aangepast. De eerste belangrijke wijziging greep plaats in 1945.12 Voor twee
groepen werd een toestand van behoeftigheid niet langer vereist :
−
gebrekkigen-leerlingen die zich in hetzij een bijzondere instelling, een beroepsschool of andere opleidingsinstelling, aan een opleiding of aan een met hun
geschiktheid passende beroepsherscholing onderwerpen;
−
de gebrekkigen-leerjongens die zich op een regelmatige wijze hetzij bij een
ambachtsman, hetzij in een nijverheidsinstelling of ander bedrijf aan een sociale
heraanpassing onderwerpen (nieuw artikel 1, 4°).
Uit de toelichting blijkt dat deze wijziging tot doel had : "dat een zeer groot aantal
opleidbare of heropleidbare jonge gebrekkigen er meer worden toe aangezet de tot hun
sociale wederaanpassing noodzakelijke inspanning aan de dag te leggen."13 De mogelijkheid om een deel van de tegemoetkoming aan een beroepsopleidingsinstelling te
verstrekken, wordt opnieuw ingevoerd. Hoewel er in de toelichting met geen woord
over wordt gerept, volgt uit de wijziging van artikel 3 dat de algemene verplichting
om een beroepsopleiding te volgen (oude art 3,5°) vervalt. Met deze wetswijzigingen
ging het beleid twee richtingen uit : enerzijds werd de doelgroep verruimd tot vooral
jongere, niet-behoeftigen, op voorwaarde dat zij een opleiding volgen en werd ernaar
gestreefd instellingen voor heropleiding meer armslag te geven, anderzijds werd de
algemene verplichting tot opleiding opgeheven.
12 Besluitwet van 21 september 1945 tot wijziging en aanvulling van sommige bepalingen van de wet
van 10 juni 1937, betreffende het verlenen van bijzondere tegemoetkomingen aan gebrekkigen,
verminkten, enz. Staatsblad 5-6 nov. 1945.
13 Staatsblad 5-6 nov. 1945, p. 7438.
151
In 1946 zijn de regels inzake de vaststelling van de ‘staat van behoefte’ grondig gewijzigd.14 In de toelichting wordt herhaald dat het voornaamste doel van de wetgeving
ten voordele van gebrekkigen en verminkten bestaat in opleiding en beroepsherscholing, die moeten leiden tot maatschappelijke wederaanpassing, en dat deze regeling
daardoor verschilt van de wetgeving inzake slachtoffers van arbeidsongevallen waarin
enkel een vergoeding wordt verleend. Er wordt opgemerkt dat, aangezien de tegemoetkoming een regeling is van "zuiver socialen aard", eigen regels moeten worden
gehanteerd voor het vaststellen van de staat van behoefte, die zowel aangepast zijn
voor opgevoede en heropgeleide gebrekkigen - die hun beroepsopleiding volmaken en
aan het werk worden gezet - als voor niet-opvoedbare en niet-heropleidbare gebrekkigen.15 Voor het eerst wordt hier expliciet erkend dat ook niet-opvoedbare en nietheropleidbare gebrekkigen op deze regeling een beroep kunnen doen, hoewel het
basisbeginsel van de (her)opleiding gehandhaafd wordt. Bij de vaststelling van de
staat van behoefte wordt een onderscheid gemaakt tussen gebrekkige-arbeiders – van
wie het bruto-beroepsinkomen een bepaald bedrag niet mag overschrijden - en andere,
naar meerder-of minderjarigheid en burgerlijke staat gedifferentieerde categorieën. De
bedragen van de tegemoetkomingen worden voortaan afgestemd op die van tegemoetkomingen voor slachtoffers van arbeidsongevallen en gedifferentieerd naar percentage
arbeidsongeschiktheid. 16
Bij de Dienst voor gebrekkigen en verminkten is in 1948 een sociale dienst opgericht,
met drie sociale assistenten (voor het hele land!), die tot taak had de beroepsoriëntering en -opleiding van jonge invaliden en de heraanpassing en wedertewerkstelling der
gebrekkigen die om een tegemoetkoming hadden verzocht te organiseren. Uit het
verslag van de werkzaamheden voor 1951 blijkt dat de dienst inzake het stimuleren
14 - Besluit van de Regent van 25 november 1946 tot vaststelling van de algemeene regelen, toe te
passen om den staat van behoefte der personen die om de tegemoetkoming van gebrekkige
verzoeken, te bepalen (Staatsblad 4 januari 1947). Dit Besluit werd in 1949 vervangen door het
Besluit van de Regent van 19 mei 1949 tot vaststelling van de regelen welke in acht te nemen zijn
voor het bepalen van de staat van behoefte der personen die verzoeken om de tegemoetkoming
voorzien bij de wet van 10 juni 1937 ten bate van de gebrekkigen en er mede gelijkgestelden.
(Staatsblad 22 juni 1949). De bedragen werden gewijzigd maar de beginselen bleven dezelfde.
- Besluitwet van 1 december 1946 tot wijziging en vervollediging van zekere bepalingen der wet
van 10 juni 1937, gewijzigd bij de besluitwet van 21 september 1945 tot het toekennen der speciale
tegemoetkomingen aan gebrekkigen en verminkten. Staatsblad , 4 januari 1947.
15 Staatsblad 4 januari 1947, p. 65.
16 Besluit van de Regent van 5 december 1946 tot vaststelling der wijze waarop het bedrag der
speciale tegemoetkomingen, te verleenen aan de gebrekkigen, verminkten, enz. overeenkomstig de
bepalingen der wet van 10 juni 1937, dient berekend. Staatsblad 4 januari 1947.
152
van beroepsopleiding, vooral door adviesverlening en toezicht op de instituten, enig
succes boekte, maar inzake plaatsing nauwelijks resultaten bereikte.17
In 1950 werd een regeling ingesteld waardoor de gerechtigden op een tegemoetkoming, wanneer zij de leeftijd van 65 jaar bereiken, recht krijgen op een aanvullende
ouderdomstegemoetkoming.18 In 1954 volgden nieuwe wijzigingen, waarvan voor
onze analyse alleen van belang is dat de Commissie enkel nog voor gebrekkigenleerlingen de tegemoetkoming voor een deel (maximaal eenderde) voor de kosten van
beroepsopleiding mag bestemmen.19 In 1961 verscheen een KB ter coördinatie van
de van kracht zijnde wetgeving.20 Tot het einde van de jaren zestig zijn er verder geen
ingrijpende wijzigingen.
De tegemoetkomingen zijn voor de Tweede Wereldoorlog geconcipieerd als een
maatregel om gehandicapten te (re)integreren in het arbeidsproces, maar ze hebben
daar in de praktijk maar in zeer beperkte mate toe bijgedragen. Tegen de bedoeling
van de wetgever in boden ze gehandicapten de kans om zich aan het arbeidsproces te
onttrekken. Deze mogelijkheid bestond evenwel maar voor een kleine groep ingevolge
de strenge behoeftigheidsvereisten. In het midden van de jaren dertig, toen de werkloosheid zeer hoog was, werden de voorwaarden zelfs nog verstrengd. Dat in een
periode waarin de tewerkstellingsmogelijkheden zeer gering waren een nog sterker
accent werd gelegd op de arbeidsmarktintegratie is enkel te begrijpen vanuit de vaststelling dat de staatskas, juist in tijden van economische crisis, geen bijkomende
lasten kan dragen en er bijgevolg gezocht wordt naar criteria om de groei van het
aantal uitkeringsgerechtigden aan banden te leggen.
Na de Tweede Wereldoorlog zijn de twee basisbeginselen van de tegemoetkomingen,
namelijk behoeftigheid en (her)opleiding geleidelijk versoepeld. Het inzicht groeide
dat het tegemoetkomingenstelsel als dusdanig geen geschikt instrument was voor
arbeidsmarktintegratie, en dit resulteerde op het einde van de jaren vijftig in een
geheel nieuw instrumentarium voor sociale reclassering (cf. infra). Tezelfdertijd
17 Verslag over de werkzaamheid van de Commissie voor tegemoetkomingen aan de gebrekkigen en
de Dienst voor gebrekkigen en verminkten gedurende het jaar 1951, Arbeidsblad, 53 (11) : 13441345.
18 Wet van 30 december 1950 houdende wijziging van de wet van 10 juni 1937 betreffende de
toekenning van tegemoetkomingen aan gebrekkigen, verminkten en er mede gelijkgestelde
personen. Staatsblad 31 december 1950.
19 Wet van 15 maart 1954 tot wijziging en aanvulling van de wet van 10 juni 1937, betreffende de
toekenning van tegemoetkomingen aan gebrekkigen en verminkten en er mede gelijkgestelde
personen. Staatsblad 10 april 1954.
20 Koninklijk Besluit van 3 februari 1961 houdende coördinatie van de wetsbepalingen betreffende de
gebrekkigen en verminkten. Staatsblad 18 maart 1961.
153
werden de behoeftigheidcriteria, naarmate de naoorlogse economie weer op gang
kwam, versoepeld maar ze werden nooit volledig afgeschaft.21
In de periode tussen de Tweede Wereldoorlog en 1963 hielden ook particuliere organisaties zich met de tegemoetkomingen bezig. Van Gorp merkt in dit verband op :
"Door de verwezenlijking van haar sociaal programma wil KVGV (De Katholieke
Vereniging voor Gebrekkigen en Verminkten, n.v.d.a.) de stoffelijke nood der invaliden lenigen en hun levensstandaard verhogen. (...) KVGV ijvert daarom voor de uitbouw van een werkelijk sociale wetgeving, gebaseerd op de solidariteit tussen al de
burgers van het land, die voor de werkonbekwamen - wat ook de oorsprong of
oorzaak van hun invaliditeit is - een vergoeding voorziet die hen moet toelaten
bescheiden, maar menswaardig te leven, zodat de onzekerheid voor de toekomst en
het schrikbeeld der ellende weggenomen worden." (Van Gorp, 1952 : 81)
Hij voegt er echter onmiddellijk aan toe dat het werkelijke vraagstuk voor het grootste
deel der gebrekkigen niet opgelost is met het toekennen van een vergoeding, en dat
men alle krachten moet inspannen om de gehandicapten in het normale leven, waaronder ook het arbeidsleven, in te schakelen. Dit standpunt dat vergoedingen belangrijk
maar niet voldoende zijn, vinden we ook terug bij Van Mechelen :
"Deze materiële hulp was en is zeer merkwaardig en geeft aan de gehandicapte ten
minste iets in geld terug van wat hij als mens moet ontberen. Maar juist hier op dit
stuk blijven sociale voorzorg, verzekering en zekerheid in gebreke. De evolutie van
de moderne gedachte in de democratische samenleving gaat steeds meer in de richting
van het personalisme, in deze zin, dat de gemeenschap moet helpen zorgen voor de
meest volledige ontplooiing van iedere enkeling." (Van Mechelen, 1954 : 622)
De Commissie voor de tegemoetkomingen besluit haar verslag over de werkzaamheden in 1951 met de opmerking dat ze inzake de toepassing van de wet van 10 juni
1937 (op de tegemoetkomingen) een buitengewone activiteit aan de dag heeft gelegd
en dat ze verwacht dat binnenkort de medewerking van de Commissie en de Dienst
zal worden gevraaagd om een oplossing te vinden voor “het omvangrijke probleem
der beroepsvorming en sociale wederinschakeling der gebrekkigen”.22 Deze ver-
21 "Men stapt geleidelijk aan af van het zeer strikte behoeftigheidscriterium en de opeenvolgende
wijzigingen in de reglementeringen stelden, voor steeds meer categorieën, grotere delen van het
inkomen vrij in het bestaansmiddelenonderzoek : er wordt geen rekening gehouden met de
bestaansmiddelen van gebrekkige leerlingen (Besluitwet 21 september 1945); er wordt een
verminderde uitkering toegekend wanneer de inkomsten een bepaald niveau te boven gaan i.p.v. het
volledig wegvallen van de tegemoetkoming (KB's van 13 en 14 juli 1951); twee derde van het
inkomen van niet werkende gehuwde vrouwen met ten minste 50% arbeidsongeschiktheid wordt
niet meer in aanmerking genomen (Wet 15 maart 1954); twee derde van het inkomen van de
gehuwde mannen met ten minste 66% (niet-werkenden) of 80% (werkenden) wordt niet in
aanmerking genomen (Wet 13 augustus 1962) (...)." (Bijnens, 1979 : 123-124)
22 Verslag over de werkzaamheid van de Commissie voor tegemoetkomingen aan de gebrekkigen en
de Dienst voor gebrekkigen en verminkten gedurende het jaar 1951, Arbeidsblad, 53 (11) : 1345.
154
wachting zou bewaarheid worden, hoewel de Commissie geen noemenswaardige rol
zal spelen bij de vormgeving van het herstelbeleid.
1.2.2 Andere vergoedingsregelingen
De tegemoetkomingen zijn een residuair stelsel t.o.v. de hiernavolgende regelingen
voor de vergoeding van gezondheidsschade.
De arbeidsongevallenregeling, waarvan de oorsprong teruggaat tot het begin van de
eeuw (Wet van 24-12-1903) was een zuivere vergoedingsregeling. In de vooroorlogse
periode en door enkele Besluitwetten uit 1945 werd het toepassingsgebied ervan
geleidelijk uitgebreid tot ongeveer alle beroepsgroepen (arbeiders, bedienden, dienstboden), en alle ondernemingen en tot ongevallen op de weg van en naar het werk
(Vandeur, 1973). Met deze regeling worden, naast de arbeidsongeschiktheid, ook de
geneeskundige, heelkundige en farmaceutische onkosten vergoed, maar ze bevat geen
maatregelen tot (her)opleiding of reintegratie in het arbeidsproces. De vergoeding van
een arbeidsongeval veronderstelt evenwel niet dat de betrokkene zich uit de arbeidsmarkt terugtrekt, ze mag gecumuleerd worden met andere inkomensbronnen, waaronder ook een inkomen uit arbeid. In die zin verschilt deze regeling, evenals de beroepsziekteregeling, fundamenteel van de tegemoetkomingen die maar in zeer beperkte
mate met andere inkomsten kunnen samengaan. De arbeidsongevallenregeling is pas
in 1971 ingrijpend herzien.
Ook de beroepsziekteregeling uit 1927 (Wet van 27-07-27), was een zuivere vergoedingsregeling die tot 1963 geen maatregelen tot (her)opleiding of reï ntegratie in het
arbeidsproces omvatte. Ze is in 1963 gewijzigd.
In de periode die we hier beschouwen (1945-1963) is de belangrijkste innovatie
inzake vergoedingen de Besluitwet van 28 december 1944 die een globale regeling
inzake de sociale zekerheid waaronder een verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering tot stand bracht. In de vooroorlogse periode berustte de bescherming tegen de
financiële gevolgen van andere ziekten dan beroepsziekten of arbeidsongevallen op
een stelsel van vrijwillige, gesubsidieerde verzekering. De naoorlogse verplichte
ziekteverzekering raakte al vlug in financiële problemen. In 1952 werd als gevolg
daarvan een onderscheid ingevoerd tussen prioritaire zorgen en facultatieve zorgen
(waaronder wederaanpassing). Het werd echter nauwelijks toegepast en is enkele jaren
later afgeschaft. Van in het begin bevatte de ziekteverzekering maatregelen om de
wederaanpassing te stimuleren. De uitkeringen kunnen onder bepaalde voorwaarden
met inkomen uit arbeid worden gecombineerd. De eerste belangrijke hervorming van
de ziekteverzekering greep plaats in 1963 (Delhuvenne, 1984).
155
Voor de beschouwde periode zijn ook de invaliditeitspensioenen voor oorlogsslachtoffers van groot belang. Het betreft zowel pensioenen uit hoofde van de veldtochten
1914-1918 en 1940-1945 en zowel voor ex-militairen als voor burgerlijke slachtoffers. Al deze pensioenen kunnen onbeperkt met een inkomen uit arbeid worden
gecombineerd. Het in 1919 opgerichte Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden was
belast met de wederaanpassing (cf. infra).
1.2.3 Statistieken van de vergoedingen
Statistieken van de vergoedingen in de periode 1945-1963 zijn, vooral voor de eerste
jaren, vrij schaars, maar na enig zoekwerk kon toch de volgende tabel worden samengesteld.
Tabel 2.8 : Uitkeringsgerechtigden 1945-1963
Jaar
TegemoetInvaliditeit (ZIV)
komingen
Beroepsziekten
Arbeidsongevallen
1945
23 286
7 625
1946
23 027
13 620
1947
26 940
22 209
222
90 123
1948
28 922
27 663
1949
38 812
36 966
1950
40 622
38 414
1951
45 148
41 350
1952
48 526
43 068
279
108 471
1953
49 500
46 243
1954
49 290
45 848
385
1955
51 511
48 006
428
1956
51 858
50 689
510
111 811
1957
49 805
51 075
590
112 774
1958
49 152
52 596
700
113 735
1959
49 200
57 251
824
114 951
1960
50 726
62 653
922
115 127
1961
52 762
67 191
979
116 246
1962
55 439
70 509
1 075
117 126
1963
60 089
75 533
1 220
118 583
Legende : Tegemoetkomingen : uitkeringsgerechtigden; Invaliditeit : uitkeringsgerechtigden (algemene
regeling+mijnwerkers); Beroepsziekten : schadeloos gestelde gerechtigden met blijvende arbeidsongeschiktheid; Arbeidsongevallen : invaliden (gevallen met blijvende arbeidsongeschiktheid).
Bron : ’Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid’ en ‘Voornaamste financiële en statistische
uitkomsten van de verplichte verzekering tegen ziekte en invaliditeit, 1945-1963, RIZIV, Brussel,
1965’.
De cijfers voor de invaliden in de ZIV-regeling zijn in de beschouwde periode moeilijk onderling vergelijkbaar en ook niet met cijfers van na 1963 omdat de duur van de
aan de invaliditeit voorafgaande periode van primaire arbeidsongeschiktheid herhaaldelijk werd gewijzigd. In het oorspronkelijke Regentsbesluit van 21 maart 1945 ging
het invaliditeitstijdvak in na 300 dagen primaire arbeidsongeschiktheid. In 1949 werd
een regeling ingevoerd waarbij het tijdvak van primaire arbeidsongeschiktheid nog
156
slechts 150 dagen duurde, gevolgd door een eerste invaliditeitstijdvak van nog eens
150 dagen waarna een tweede invaliditeitstijdsvak begon. In 1955 werd het tijdvak
van primaire arbeidsongeschiktheid op zes maanden gebracht, gevolgd door een eerste
invaliditeitstijdvak van nog eens zes maanden, waarna het tweede invaliditeitstijdvak
inging. In 1963 werd een einde gemaakt aan het eerste en tweede invaliditeitstijdvak
en werden ze vervangen door een tweejarig tijdvak van voortdurende arbeidsongeschiktheid, dat ingaat na het eenjarige tijdvak van primaire arbeidsongeschiktheid.
Op het einde van de beschouwde periode zijn er het meest gerechtigden in de arbeidsongevallenregeling, gevolgd door de invaliditeitsregeling, de tegemoetkomingen en,
op grote afstand, de beroepsziekteregeling. Het aantal voor de beroepsziekten is klein
omdat maar een beperkt aantal ziekten in die periode als beroepsziekte was erkend. In
1952 bedroeg het totaal aantal gerechtigden in de vier stelsels 200 344. Tien jaar later
(1963) is dit 255 425 (+ 27%). Aangezien ons onbekende aantallen personen diverse
uitkeringen kunnen combineren, komen deze cijfers niet overeen met een totaal aantal
personen.
Het aantal uitkeringsgerechtigden stijgt in alle vergoedingsstelsels. We vergelijken
1952 met 1963. Het aantal gerechtigden op een uitkering wegens beroepsziekte stijgt
het snelst (+ 337%), maar het gaat wel om kleine absolute aantallen. Op de tweede
plaats komt de invaliditeitsregeling (+ 75%), gevolgd door de tegemoetkomingen
(+24%) en de arbeidsongevallen (+9%).
De volgende tabel geeft een overzicht van de invaliditeitspensioenen voor militaire
oorlogsslachtoffers en de vergoedingen aan burgerlijke slachtoffers.
Tabel 2.9 : Gerechtigden op een invaliditeitspensioen voor militaire oorlogslachtoffers en op een
vergoeding voor burgerlijke oorlogsslachtoffers. Veldtochten 14-18 en 40-45. (1950-1963)
Jaar
Inv. 14-18
Burg. 14-18
Inv. 40-45
Burg. 40-45
1950
75 157
20 615
47 034
1951
73 143
19 812
49 486
1952
70 720
18 794
49 718
1953
68 440
18 071
49 635
1954
66 328
16 743
50 739
1955
63 716
15 945
51 364
1956
61 450
15 192
51 728
1957
58 708
14 254
52 013
1958
56 094
13 521
52 087
1959
53 527
12 855
52 022
1960
50 789
12 166
51 772
1961
48 200
11 566
51 466
1962
45 440
10 904
51 099
1963
42 598
10 223
50 632
Bron : Ministerie van Sociale Voorzorg. Statistisch Jaarboek van Sociale Zekerheid.
25 651
25 781
28 841
29 667
26 412
27 275
26 464
25 633
26 389
27 163
27 584
27 673
27 499
27 223
157
Het totaal aantal gerechtigden in deze regelingen daalt van 168 457 in 1950 naar
130 676 in 1963. De ontwikkeling van het stelsel voor oorlogsslachtoffers en die van
de vier andere stelsels (zie tabel 2.8) gaat in tegengestelde richting, maar in het begin
van de onderzochte periode was het stelsel voor oorlogsslachtoffers, wat het aantal
gerechtigden betreft, bijna even belangrijk als de vier andere stelsels samen.
De gerechtigden van de verschillende uitkeringsstelsels kunnen, zelfs in geval van
blijvende arbeidsongeschiktheid, toch nog deelnemen aan het arbeidsproces. De
modaliteiten waaronder dit kan verschillen echter sterk. Voor de oorlogsslachtoffers
heeft het verrichten van arbeid geen enkel gevolg voor de uitkering (Regentsbesluit 510-1948, art. 52 §1). Ook de vergoedingen voor beroepsziekten en arbeidsongevallen
kunnen met een inkomen uit arbeid worden gecombineerd. In de ZIV is een speciale
toestemming vereist om het werk te hervatten en wordt de uitkering aangepast. In het
tegemoetkomingenstelsel is er een vrijgesteld bedrag uit arbeidsinkomen. Voor de
onderzochte periode hebben we geen gegevens over de mate waarin dergelijke combinaties voorkomen. Gezien de aard van regelingen kan worden verwacht dat dit veel
meer het geval was voor oorlogspensioenen of vergoedingen voor arbeidsongevallen
en beroepsziekten, dan voor invaliditeitsuitkeringen of tegemoetkomingen. De aard en
de ernst van de gezondheidsaandoeningen van de gerechtigden spelen uiteraard ook
een rol, maar we hebben voor de beschouwde periode daarover geen gegevens kunnen
vinden. Het dient trouwens gezegd dat we over alle uitkeringsgerechtigden in de jaren
vijftig, afgezien van de wettelijke regelingen en (onvolledige) statistieken nauwelijks
enige gesystematiseerde informatie hebben aangetroffen. Vragen over het optreden
van ‘poortwachters’ (cf. deel I) en over de kenmerken van de populaties uitkeringsgerechtigden blijven dan ook onbeantwoord.
158
159
HOOFDSTUK II : DE LANGE AANLOOP TOT HET
HERSTELBELEID
2.1 Groot-Brittannië als lichtend voorbeeld
In teksten uit de jaren vijftig en in de parlementaire besprekingen die geleid hebben
tot de oprichting van het Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van
minder-validen (1958) en uiteindelijk tot de Wet op de Sociale Reclassering (1963)
wordt de regeling die in Groot-Brittannië op het einde van de tweede wereldoorlog tot
stand kwam, als voorbeeld genoemd voor datgene wat ook in België nodig was.23
Beweren dat de Belgische Sociale-Reclasseringsregeling een kopie van de Britse is
gaat te ver, maar Groot-Brittannië fungeerde ongetwijfeld als een lichtend voorbeeld.
Reeds in 1946 diende de Minister van Arbeid en Sociale Voorzorg, Troclet, een wetsontwerp in dat op de Britse regeling geï nspireerd was (cf. infra). Van 11 tot 14 september 1956 bracht een subcommissie van de Commissie voor de Arbeid en de
Sociale Voorzorg van de Kamer van Volksvertegenwoordigers een bezoek aan
Engeland om "...zich met eigen ogen rekenschap te kunnen geven van de resultaten,
die onze buren aan de overkant van het Kanaal op dat gebied hebben bereikt en
waarop zij trots zijn."24 De secretaris van de administratie in het Ministerie van
Arbeid en Sociale Voorzorg en later administrateur-generaal van het Rijksfonds, de
heer Maron, vergezelde de afvaardiging.
We geven hierna eerst een overzicht van de Britse regeling (2.1.1.) en onderzoeken
daarna hoe dit model rechtstreeks invloed had op de Belgische regeling, via het wetsontwerp van Minister Troclet (2.1.2) en de parlementaire besprekingen in de tweede
helft van de jaren vijftig (2.1.4), en onrechtstreeks via de aanbevelingen van de Vaste
Commissie van het Verdrag van Brussel (2.1.3).25
23 Zie onder andere :
- Van Gorp, 1952 : 83.
- Wetsvoorstel tot instelling van een Herscholings- en Reklasseringsfonds voor Invaliden,
ingediend door de Heer Dieudonné e.a., Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 1955-1956,
02-02-56, p. 2.
- Verslag namens de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de Heer
Dieudonné Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 1954-1955, 22 mei 1957, p 8-11.
- Verslag van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het
wetsontwerp betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de mindervaliden, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p. 3.
24 Verslag namens de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de Heer
Dieudonné, Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 1954-1955, 22 mei 1957, p 2.
25 Het overzicht van de Britse regeling is gebaseerd op : Bolderson, 1980 : 169-186.
160
2.1.1 Het Britse voorbeeld
De Britse Disabled Persons (Employment) Act uit 1944 is het resultaat van een
besluitvormingsproces dat begon in de jaren dertig, maar waarvan de eerste concrete
verwezenlijking het zogenaamde 'Interim Scheme' was dat door de Britse Minister van
Arbeid, Ernest Bevin, in 1941 werd geï ntroduceerd. Het was een opleidings- en
werkgelegenheidsprogramma voor gehandicapten (ongeacht de oorzaak van de handicap) dat in de praktijk tot doel had het tekort aan arbeidskrachten in de oorlogsindustrie weg te werken. In hetzelfde jaar deed de Minister voorstellen voor een omvattend
revalidatieprogramma voor de naoorlogse periode en installeerde hiervoor een interdepartementeel comité dat naar zijn voorzitter, de Afgevaardigde Tomlinson, werd
genoemd . Het Tomlinson Comité nam zich voor een programma te ontwerpen voor
alle gehandicapten, ongeacht de oorsprong of de aard van hun handicap, met de volgende uitgangspunten :
“(a) that the majority of disabled people are fully employable on their own merits in
competition with able-bodied workers providing that prejudice and discrimination are
overcome;
(b) that they should be afforded their full share within their capacity of such
employment as is ordinarily available."26
In de visie van Bevin en van het Tomlinson Comité was er een overheidsprogramma
nodig om deze uitgangspunten in de praktijk om te zetten. Ze steunden hiervoor op
ervaringen uit de vooroorlogse periode waarin de overheid geen actief
(re)integratiebeleid had gevoerd, maar enkel (beperkte) uitkeringen had toegekend aan
oorlogsslachtoffers (de Eerste Wereldoorlog) en slachtoffers van arbeidsongevallen.
Dit had ertoe geleid dat (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten toch nog hun baan probeerden te behouden, waarvoor ze eigenlijk niet meer geschikt waren, of dat ze 'lichtere'
jobs zochten of toegewezen kregen die sterk onderbetaald waren. Het Comité was van
oordeel dat 'ongeschikte' werknemers niet met ‘geschikte’ in concurrentie mogen
treden, wat inhoudt dat de 'ongeschikte' werknemer gerevalideerd moet worden voor
hij zich (opnieuw) op de open arbeidsmarkt begeeft. Na de revalidatie zou de gehandicapte werknemer op gelijke voet staan met niet-gehandicapte werknemers. Er moest
echter ook een zekere garantie zijn dat er werkgelegenheid was, anders had het hele
revalidatieprogramma geen zin (in de oorlogsperiode was werkgelegenheid geen probleem). Daartoe moesten aan het bedrijfsleven verplichtingen worden opgelegd om
ervoor te zorgen dat de beroepsbevolking een redelijk aandeel (gerevalideerde) gehan-
26 Report of the Inter-Departemental Committee on the Rehabilitation and Resettlement of Disabled
Persons (Tomlinson Report), Cmd 6415, London, HMSO, 1943, par. 71 (a).
161
dicapten zou omvatten. Vóór de oorlog waren er in Groot-Brittannië geen verplichtingen, in tegenstelling tot sommige andere Europese landen (bv. Frankrijk) waar een
verplichting bestond om oorlogsslachtoffers en in bepaalde gevallen ook slachtoffers
van arbeidsongevallen tewerk te stellen. In Groot-Brittannië bestond enkel de 'King's
National Roll', een erelijst van werkgevers die 5% gehandicapten tewerkstelden. Het
invoeren van verplichte tewerkstelling was voor de vakbonden slechts aanvaardbaar
als de revalidatie verzekerd was, zodat de werknemers hun job zouden aankunnen,
niet zouden worden uitgebuit en geen 'onfaire' concurrenten zouden worden van
valide werknemers. Voor de werkgevers was een verplichting maar aanvaardbaar als
ze niet te veel en niet te zwaar gehandicapten in dienst moesten nemen. Er bleef
vooral een probleem voor gehandicapten die niet volledig arbeidsgeschikt konden
worden gemaakt. De beschutte tewerkstelling moest voor deze groep een oplossing
bieden. Personen die niet volledig gerevalideerd konden worden zouden er werk
krijgen, zonder een last te zijn voor het bedrijfsleven en/of een bedreiging te vormen
voor de valide werknemers. Deze visie op de beschutte tewerkstelling verschilt van de
(latere) visie die beschutte tewerkstelling tevens ziet als een stap op de weg naar
integratie in het reguliere arbeidsproces.
De drie basiselementen van het Tomlinson Comité – revalidatievoorzieningen, verplichte tewerkstelling, beschutte tewerkstelling - vormen bijgevolg één geheel, waarin
de belangen van de werkgevers, de werknemers en de uitgangspunten van de overheid
verzoend konden worden. De aanbevelingen van het comité (1943) omvatten dan ook
de volgende elementen :
•
Verbetering van de medische revalidatie in het kader van een omvattend ziekenhuisprogramma;
•
Herconditioneringscentra opgericht door het Ministerie van Arbeid (met medische
adviesverlening, maar niet onder medische supervisie);
•
Beroepsopleiding in opleidingscentra van de overheid;
•
Een quotum verplichte tewerkstelling van gehandicapten in het bedrijfsleven;
•
Reservatie van bepaalde beroepen voor gehandicapten;
•
Beschutte tewerkstelling (georganiseerd door particuliere organisaties, lokale besturen en
een publieke onderneming, het latere 'Remploy').
De werkgevers wensten de verplichte tewerkstelling te beperken tot gehandicapten die
op het werk gehandicapt waren geworden. Ze lieten zich echter overtuigen door het
argument dat de beschutte tewerkstelling hen zou behoeden voor een te grote toevloed
van gehandicapten en de Disabled Persons (Employment) Act (1944) werd uiteindelijk
van toepassing op alle gehandicapten, ongeacht de oorsprong van de handicap. Het
begrip 'gehandicapte persoon' werd als volgt gedefinieerd :
162
"Een gehandicapte persoon is een persoon die tengevolge van een letsel, ziekte of
aangeboren afwijking, ernstige beperkingen ondervindt om in loondienst of als zelfstandige werk te vinden of te behouden dat, wanneer dit letsel, deze ziekte of afwijking buiten beschouwing worden gelaten, aangepast zou zijn aan zijn leeftijd, ervaring en beroepsbekwaamheid; (...) de term "ziekte" verwijst in dit verband naar iedere
lichamelijke of geestelijke toestand die het gevolg is van de gebrekkige ontwikkeling
van een orgaan."(Disabled Persons Employment Act, section 1)
Om in aanmerking te komen voor een job in het kader van het quotum, een 'gereserveerd' beroep of beschutte tewerkstelling, moest een gehandicapte zich laten opnemen
in een register. Hoewel de regeling volgens de termen van de wet voor alle gehandicapten bedoeld was, werden toch bepaalde categorieën van inschrijving in het register
uitgesloten. Het betreft (dieper) mentaal gehandicapten en psychisch gehandicapten
(die behandeld werden op basis van de 'Lunacy and Mental Treatment Act'), gevangenen, ziekenhuispatiënten die niet beschikbaar waren voor de arbeidsmarkt, personen
met een 'habitual bad character', personen die niet bereid waren zich te revalideren of
een beroepsopleiding te volgen en personen die geen geschikte arbeid wilden aanvaarden. In de praktijk werd het register gebruikt als middel om mensen die een bedreiging konden vormen voor het bedrijfsleven uit te sluiten.
Wanneer iemand zich bij het arbeidsbureau liet registreren werd nagegaan of zijn
mogelijkheden om werk te vinden of te behouden beperkt waren ten gevolge van een
handicap in de zin van de wet. Wanneer een dergelijke handicap niet kon worden
vastgesteld of wanneer de handicap te zwaar was - d.w.z. wanneer de persoon minder
dan 30% van de arbeidsprestatie van een niet-gehandicapte werknemer op dezelfde
arbeidsplaats kon presteren - werd hij niet geregistreerd. De geregistreerde personen
werden ingedeeld in twee categorieën :
− personen die minstens 80% van de arbeidsprestatie van een niet-gehandicapte
werknemer op dezelfde arbeidsplaats leveren. Zij komen in aanmerking voor plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt.
− personen die minstens 30%, maar minder dan 80% van de arbeidsprestatie van een
niet-gehandicapte werknemer leveren. Zij krijgen toegang tot de beschutte tewerkstelling.
De regeling verdeelde de gehandicapten dus in twee groepen, diegenen die geschikt
waren voor werk in een gewoon arbeidsmilieu en diegenen die enkel geschikt waren
voor beschutte tewerkstelling. Bovendien werd vooraf reeds een groep uitgesloten
(diegenen die minder dan 30% presteren). Bolderson vat de ontwikkeling van deze
regeling als volgt samen :
"The history of the Tomlinson Report and the Disabled Persons (Employment) Act
shows how first the TUC (de vakbonden, n.v.d.a.) and later the British Employers
Confederation wished to keep out of open employment disabled people who were not
capable of earning a market wage. For those who were on the way to recovery the
163
intermediate stage between incapacity and fitness for work was to be spanned by
rehabilitation centres; the rest were to be relegated to sheltered employment."
(Bolderson, 1980 : 183)
2.1.2 Het Wetsontwerp Troclet
Reeds in 1946 heeft de toenmalige Minister van Arbeid en Sociale Voorzorg, Troclet
een wetsontwerp (nr. 50) ingediend dat de oprichting beoogde van een ‘Fonds voor
professionele en sociale wederopheffing van de Invaliden’.27 Dit ontwerp van kaderwet, dat slechts vier artikelen omvatte, was geï nspireerd op de ervaringen in GrootBrittannië.28 Het is wegens de ontbinding van de Wetgevende Kamers in 1949 vervallen, maar het bleef toch een inspiratiebron voor de totstandkoming van de Belgische
regeling.29
Het op te richten Fonds zou de scholing, omscholing, herscholing en de plaatsing van
de invaliden tot taak hebben. Aan de invaliden die zich lieten scholen zouden toelagen
of een aanvullende bezoldiging worden betaald zodat hun inkomen gelijk zou zijn aan
wat ze in het aan te leren beroep hadden kunnen verdienen indien ze niet invalide
waren, alsmede andere onkostenvergoedingen. De inspanningen die door de particuliere of de overheidsector reeds werden gedaan inzake voorkoming van de oorzaken
van invaliditeit, scholing, omscholing en herscholing van invaliden, alsmede de
bijstand aan de bestaande centra zouden worden gecoördineerd. Er werd voorzien in
de oprichting en het beheer van en het toezicht op gewestelijke centra voor omscholing of van ondernemingen die door groot-invaliden worden geëxploiteerd.30 Industriële, commerciële en landbouwbedrijven en publiekrechtelijke lichamen en instellin-
27 De Franse benaming : "Fonds de reclassement professionnel et social des invalides" klinkt wat
moderner.
28 "De Minister van Arbeid en Sociale Voorzorg, die onder de indruk was van een onderzoek dat hij
persoonlijk in Groot-Brittannië aan de herscholing van de invaliden had gewijd, voelde toen reeds
de noodzakelijkheid van een wettelijke regeling ten deze." Verslag van de Commissie Arbeid en
Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het wetsontwerp betreffende de scholing, de
omscholing en de sociale herscholing van de minder-validen, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958,
13 maart 1958, p. 5.
29 "Op 14 juni 1956 vatte de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg het onderzoek aan
van de voorstellen betreffende de omscholing en de herscholing van de invaliden. Zij besloten de
voorstellen van de heren Eneman c.s. en de heren Dieudonné c.s. samen te behandelen en,
bovendien, het ontwerp in 1946 door Minister Troclet ingediend als leidraad te nemen." Verslag
namens de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de Heer
Dieudonné, Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 1954-1955, 22 mei 1957, p. 1-2.
30 De term groot-invaliden (Frans : grands invalides) werd in het wetsontwerp niet omschreven. Met
deze term, die gebruikt werd in de regelingen voor oorlogsinvaliden, werden invaliden bedoeld die
zo zwaar gehandicapt zijn dat ze niet in het reguliere arbeidsproces kunnen werken. Met
'ondernemingen die door groot-invaliden worden geëxploiteerd' werden wellicht beschutte
werkplaatsen bedoeld.
164
gen van openbaar nut zouden worden verplicht een aantal invaliden, wier arbeidsgeschiktheid beneden een bepaald peil gedaald is, in dienst te nemen (ongeacht de oorsprong van de invaliditeit). Het aantal zou worden bepaald per categorie bedrijven, in
verhouding tot het personeelsbestand. Het Fonds zou worden gefinancierd uit extrapremies op de premies voor de arbeidsongevallenverzekering, een bijzondere belasting op de premies voor de verzekering van motorrijtuigen, subsidies ten laste van de
Staat en van verzekeringsmaatschappijen en uit giften en legaten.
De band met het Britse model is duidelijk : nieuwe centra en coördinatie van
bestaande initiatieven om gehandicapten te scholen of te herscholen, verplichte
tewerkstelling van gehandicapten en beschutte tewerkstelling. Enkel de verbetering
van de medische revalidatie en de 'gereserveerde' beroepen vinden we in dit ontwerp
niet terug.
2.1.3 De aanbeveling van het Verdrag van Brussel
Op 17 maart 1948 ondertekenden België, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en het
Verenigd Koninkrijk in Brussel een verdrag waarin deze landen de intentie te kennen
gaven om de sociale banden die hen onderling reeds verbonden nog te versterken. In
de Organisatie van het Verdrag van Brussel werd een Gemengd Comité voor de
omscholing en de tewerkstelling van de invaliden opgericht, dat op 25 mei 1950 een
aanbeveling richtte tot de betrokken regeringen. In het Verslag van de Senaatscommissie van Arbeid en Sociale Voorzorg verklaarde de Minister dat deze aanbeveling
een basisstuk is waarop de wetgever noodzakelijk moest steunen bij de studie van het
vraagstuk van de omscholing of de herscholing van de mindervaliden. De Minister
wees er tevens op dat bij de opstelling van de tien punten van de aanbeveling rekening
is gehouden met de ervaring van Groot-Brittannië.31 Gezien het belang van deze tekst
werd hij in de bijlage van het verslag van de Senaatscommissie en trouwens ook al in
het verslag van de Commissie van de Kamer van Volksvertegenwoordigers integraal
opgenomen. Hij volgt hierna.
"Algemeen Beginsel.
De Regeringen worden verzocht te erkennen dat het hun plicht is tussen te komen ten
einde door alle middelen onder hun bereik de tewerkstelling van de gebrekkigen,
ongeacht de oorzaak of de oorsprong van hun lichaamsgebrek, te verzekeren door
hun functionele scholing of omscholing, hun beroepsopleiding en plaatsing te
bevorderen.
31 Verslag van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het
wetsontwerp betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de mindervaliden, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p.3.
165
Algemene Richtlijnen.
1. Het is van overwegend belang zo spoedig mogelijk de curatieve, functionele en
professionele fase van de omscholing te combineren ten einde, onder de beste
voorwaarden, het probleem van de vermindering of van de uitschakeling van de
arbeidsgeschiktheid op te lossen.
2. Onder het woord 'omscholing' worden verstaan alle maatregelen die de mindervalide, uit verstandelijk en lichamelijk oogpunt, voorbereiden om een betrekking
en, zo mogelijk, een normale plaats in de gemeenschap in te nemen of weer te
vinden.
3. Het is van essentieel belang, uitgaande van het geneeskundig onderzoek en na
advies vanwege de belanghebbende specialisten, de omvang van de voortbestaande verstandelijke en lichamelijke vermogens te bepalen ten einde uit te maken welke werkkring het best voor de minder-valide geschikt is.
4. Het komt er op aan het personeel dat in de verschillende omscholingsstadia zal
moeten tussenkomen, met zorg te kiezen na een bijzondere opleiding.
5. Verder zal elke beroepsopleiding moeten mogelijk gemaakt worden waardoor de
minder-valide de beste werkkring zal kunnen vinden.
6. De omscholing is van doorlopende aard. De minder-validen zouden zich dienvolgens steeds moeten kunnen wenden tot een vaste voorlichtingsdienst ten einde, zo
nodig, een nieuwe werkkring te vinden.
7. Nieuwe controlemethodes dienen overwogen te worden, die het doel zouden hebben, ervoor te waken dat de betrekking, zo van het standpunt van de geestelijke en
lichamelijke geschiktheid van de betrokkenen als van professioneel standpunt
steeds deze zou zijn die het meest geschikt is, en, indien dit niet het geval mocht
zijn, een verandering van werkkring voor te stellen.
8. Men dient ervoor te waken dat aan de minder-valide een ruim professioneel
arbeidsveld geopend wordt, onder meer door, in voorkomend geval, sommige
bedrijven te verplichten een minimum-percentage minder-validen tewerk te stellen. Om dit te vergemakkelijken zou namelijk een registratie-systeem kunnen worden ingevoerd voor de personen die in aanmerking komen voor de omscholingsen tewerkstellingsmaatregelen.
9. Hoewel hierbij het principe blijft dat de beste tewerkstelling erin bestaat dat de
minder-valide zou arbeiden te zamen met valide personen, dient te worden
bepaald dat voor sommige gevallen van zware lichaamsgebreken de tewerkstelling onder bijzondere voorwaarden of beveiliging zou geschieden.
10. Het is wenselijk dat in elk land een centraal coördinatie-organisme zou worden
ingesteld voor alles wat de omscholing van de invaliden betreft.".32
32 Vaste Commissie van het Verdrag van Brussel, Gemengd Comité voor de omscholing en de
tewerkstelling van de invaliden. Aanbeveling gericht tot de Regeringen. 25 mei 1950. Deze
aanbeveling werd herzien in 1958, en werd later (1984) vervangen door een resolutie : Resolution
AP (84) 3 adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1984 : A coherent policy for the
rehabilitation of disabled people. A model rehabilitation programma for national authorities,
Strasbourg, Council of Europe, Partial agreement in the social and public health field, 1984.
166
De aanbeveling bevat verschillende elementen uit het Britse model : een programma
dat gericht is op alle gehandicapten, ongeacht de oorsprong of de oorzaak van hun
handicap; maatregelen inzake medische en functionele revalidatie en beroepsopleiding, verplichtingen voor het bedrijfsleven, een registratiesysteem en bijzondere
(beschutte) vormen van tewerkstelling. De ‘gereserveerde’ beroepen worden niet
vermeld, maar er is wel een sterke nadruk op het combineren en coördineren (via een
centraal orgaan) van de verschillende soorten interventies.
Na deze eerste aanbeveling volgden in de jaren vijftig nog diverse andere, eerst in het
kader van het Verdrag van Brussel, daarna in het kader van de West-Europese Unie.33
Ze zijn veel minder algemeen en hebben betrekking op specifieke handicaps of op
delen van het programma zoals de beschutte tewerkstelling, plaatsingsdiensten,
vervoersmogelijkheden voor gehandicapten, enz. Het Britse model werd, gemedieerd
door de werkzaamheden van het Gemengd Comité van het Verdrag van Brussel ook in
sommige buurlanden overgenomen :
"De Franse Republiek bij voorbeeld heeft in haar sociale wetgeving de wet ingevoerd
van 23 november 1957 op de herscholing van de minder-valide arbeiders, die het
Engelse voorbeeld grotendeels volgt. De Bondsrepubliek Duitsland heeft ook een wet
gemaakt op dat gebied, waarbij zij zich heeft laten leiden door nagenoeg dezelfde
beginselen als Groot-Brittannië, die in het ontwerp Troclet van 1946 waren vooropgezet, terwijl de oplossingen in het Verenigd Koninkrijk tot dan toe eerder pragmatisch
waren." 34
Deze voorbeelden waren voor België een aansporing om in de tweede helft van de
jaren vijftig te streven naar een eigen wetgeving op basis van dezelfde beginselen.
2.1.4 Verwijzingen naar Groot-Brittannië in de parlementaire besprekingen
De verwijzingen naar het Britse voorbeeld in wetsontwerpen, commissieverslagen en
parlementaire handelingen zijn veelvuldig. Het meest uitgebreid is het verslag van de
Kamercommissie over de bevindingen van de subcommissie die een bezoek bracht
aan Engeland. Na de bepalingen uit de "Disabled Persons (Employment) Act" van
1944 die uitvoering gaf aan de aanbevelingen van het Tomlinson Comité (cf. supra),
volgt een beschrijving van de soorten inrichtingen die de subcommissie heeft bezocht.
33 Voor een overzicht van de 20 aanbevelingen en resoluties in de periode tot 1960 zie : Resolution
AP (84) 3 adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1984 : A coherent policy for the
rehabilitation of disabled people. A model rehabilitation programma for national authorities,
Strasbourg, Council of Europe, Partial agreement in the social and public health field, 1984, p. 2-3.
34 Verslag van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het
wetsontwerp betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de mindervaliden, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p. 3-4.
167
De inrichtingen geven een beeld van de activiteiten die behoren tot verschillende
stadia van het omscholingsproces. Inzake functionele ‘omscholing’ werd een algemeen ziekenhuis bezocht waaraan een functioneel omscholingscentrum was verbonden (dit werd aangezien als een voorbeeld van invulling van het eerste lid van de
aanbeveling van het Verdrag van Brussel). Er werd ook een bezoek gebracht aan een
centrum voor kunstledematen. Inzake omscholing werd de ‘Vauxhall Motor Company
Rehabilitation Centre’ bezocht, waar de mindervaliden beroepsrevalidatie ondergaan.
Inzake selectieve plaatsing werd de subcommissie voorgelicht over de rol van de
'Disablement Resettlement Officer’ (DRO), een ambtenaar van het Ministerie van
Arbeid en Nationaal Dienstbetoon, gespecialiseerd in de plaatsing van mindervaliden.
Deze DRO wordt verondersteld de minder-valide te volgen en bij te staan van bij het
verblijf in het ziekenhuis tot na de plaatsing bij een werkgever. Tenslotte werd ook
een ‘Remploy Factory’ (beschutte werkplaats) bezocht. De verslaggever voegt er nog
aan toe dat :
“de Engelse werkgevers gaarne bereid zijn minder-validen aan te nemen en, juist wegens de selectie in de scholing en de plaatsing, soms om minder-valide arbeidskrachten vragen en dat op 905 000 personen, voor wie de Engelse instelling voor omscholing te zorgen heeft gehad, slechts 62 000, zegge 7% geen werk hebben, terwijl
825 000 een nieuwe betrekking konden krijgen in het normale bedrijfsleven en
18 000 in speciale werkplaatsen werden tewerkgesteld."35
Uit dit verslag en ook uit de andere vermeldingen van het Britse voorbeeld blijkt dat
het in België kritiekloos werd benaderd. De beginselen werden volledig onderschreven en de drie fundamenten (revalidatievoorzieningen, verplichte tewerkstelling en
beschutte tewerkstelling) werden ook voor ons land van toepassing geacht. Zoals later
zal blijken was de consensus over de verplichte tewerkstelling echter niet groot.
2.2 De internationale arbeidsconferentie
In de voorbereidende fase van de totstandkoming van de Belgische regeling is regelmatig verwezen naar de aanbeveling van 10 mei 1944 van de Internationale Arbeidsconferentie te Philadelphia, waarin de wens werd geuit dat elke werkzoekende met
gelijke kansen recht op arbeid zou krijgen.36 Deze aanbeveling bevat ook specifieke
bepalingen betreffende de invaliden. Een van de algemene uitgangspunten luidt :
35 Verslag van de Kamercommissie, p. 10-11.
36 Recommandation N° 71 sur l'emploi (transition de la guerre à la paix), 1944, vermeld in :
- Wetsvoorstel houdende oprichting van een Nationaal Instituut voor Wederaanpassing der
Gehandicapten, ingediend door G. Eneman e.a., Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 19541955, 5 juli 1955, p. 2.
168
"Les invalides, quelle que soit l'origine de leur invalidité, devraient disposer des plus
larges facilités d'orientation professionnelle spécialisée, de formation professionnelle,
de rééducation fonctionnelle et professionnelle et de placement dans un emploi utile."
(Principes Généraux, X)
Voorts wordt een aparte sectie gewijd aan de tewerkstelling van invaliden, waarin veel
elementen van de Britse regeling terug te vinden zijn.37
- Verslag namens de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de Heer
Dieudonné, Kamer der Volksvertegenwoordigers, Zitting 1956-1957, 22 mei 1957, p. 2.
- Verslag van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het
wetsontwerp betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de mindervaliden, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p. 3.
37 Deze zijn te vinden onder de volgende punten van de sectie “X. Emploi des invalides :
39. Le critère pour la formation professionnelle et le placement des travailleurs invalides devrait
être la capacité de travail des intéressés, quelle que soit l'origine de l'invalidité.
40. La collaboration la plus étroite devrait exister entre les services médicaux pour invalides et les
services de rééducation professionnelle et de placement.
41. Des possibilités d'orientation professionnelle spécialisée pour les invalides devraient être
développées pour permettre de déterminer la capacité de travail de chaque invalide et de choisir le
type d'emploi qui lui convient le mieux.
42 (1) Les travailleurs invalides devraient, dans toute la mesure du possible, être formés
professionnellement en compagnie de travailleurs valides, dans les mêmes conditions et moyennant
la même rémunération.
(2) La formation professionnelle devrait être poussée jusqu'au point où l'invalide est en mesure de
prendre un emploi comme travailleur pleinement capable dans le métier ou la profession pour
lesquels il a reçu sa formation.
(3) Des efforts devraient être faits, dans la mesure du possible, pour rééduquer le travailleur invalide
dans son ancienne profession ou dans une profession connexe où ses qualifications antérieures
peuvent être utilisées.
(4) Les employeurs qui disposent de moyens appropriés pour la formation professionnelle devraient
être induits à former une proportion raisonnable de travailleurs invalides.
(5) Des centres spéciaux de formation professionnelle, soumis à une inspection médicale appropriée,
devraient être organisés pour les invalides qui requièrent une formation spéciale.
43 (1) Des mesures spéciales devraient être prises pour garantir aux travailleurs invalides l'égalité
d'accès à l'emploi avec les autres travailleurs sur la base de leur capacité de travail. Les employeurs
devraient être induits par une large publicité ou par d'autres moyens et, s'il est nécessaire, être
obligés à employer un contingent raisonnable de travailleurs invalides.
(2) Dans certaines occupations qui se prêtent particulièrement à l'emploi de travailleurs atteints
d'une invalidité grave, ces travailleurs devraient bénéficier d'un droit de priorité par rapport à tous
les autres travailleurs.
(3) Des efforts devraient être faits, en collaboration étroite avec les organisations d'employeurs et de
travailleurs, pour protégér les travailleurs invalides contre toute discrimination qui serait sans
rapport avec leur capacité de travail et leur rendement, ainsi que pour surmonter les obstacles qui
s'opposent à leur embauchage, notamment la possibilité de charges accrues du fait de la réparation
d'accidents.
(4) Des possibilités d'emploi, dans des centres spéciaux, pour un travail utile ne constituant pas une
concurrence à l'emploi des autres travailleurs, devraient être mises à la disposition des travailleurs
invalides qui ne peuvent être rééduqués pour un emploi normal.
44. Le service de l'emploi devrait réunir des informations concernant les professions qui
conviennent particulièrement à différents types d'incapacités et concernant le nombre de ces
travailleurs, leur distribution géographique et leur aptitude au travail.”
169
Ook Aanbeveling nr. 88 in verband met de beroepsopleiding van de volwassenen, met
inbegrip van de invaliden, die door de Internationale Arbeidsconferentie op 30 juni
1950 werd aangenomen, wordt aangehaald.38 Van het grootste belang is echter
Aanbeveling nr. 99 betreffende de beroepsomscholing en herscholing van de invaliden, die door de Internationale Arbeidsconferentie op 22 juni 1955 werd aangenomen.
In deze aanbeveling wordt de beroepsomscholing en herscholing omschreven als een
continu en gecoördineerd proces. Voor de verschillende stadia daarvan worden aanbevelingen geformuleerd. In de toelichting van de Minister die opgenomen is in het verslag van de Senaatscommissie worden uit de aanbeveling - die 42 gedetailleerde artikelen omvat - de volgende elementen aangehaald en in verband gebracht met de
Belgische situatie.39
Onder omscholing en herscholing40 wordt verstaan de fase van het doorlopende en
gecoördineerde omscholings- en herscholingsproces, waarbij aan de invaliden de middelen aan de hand worden gedaan om een behoorlijke betrekking te krijgen en te
behouden. Deze middelen omvatten met name de voorlichting bij beroepskeuze, de
vakopleiding en de selectieve tewerkstelling. Het proces bestaat uit verschillende
fasen : de functionele heropleiding (heelkundig ingrijpen, gevolgd door functionele
herscholing of 'occupational therapy'), het aanwenden van kunstledematen, en de
herscholing (die aanvangt met het opmaken van een 'bilan' van de mogelijkheden van
de invalide, het hervatten van het vroegere beroep of een beroepsheropleiding). De
beroepsheropleiding zou het best kunnen plaatsgrijpen in bestaande centra (bv. van de
RVA), maar met bijzondere aandacht voor de aard of de ernst van de ziekte of het
gebrek. Na de beroepsheropleiding volgt de selectieve plaatsing, dit is een plaatsing
waarvoor vaststaat dat de beroepswaarde van de minder-valide en de eisen van zijn
beroep geheel met elkaar overeenstemmen (in tegenstelling tot een plaatsing in om het
even welke omstandigheid of tegen om het even welke voorwaarde, n.v.d.a.). Dit
vereist dat sommige werkgevers overtuigd worden van de beroepswaarde van de
omgeschoolde mindervaliden. Er wordt op gewezen dat nagenoeg alle landen in hun
wetten een verplichting hebben opgenomen voor werkgevers om mindervaliden
tewerk te stellen. In dit verband drukt de Minister de overtuiging uit dat, in het licht
38 Recommandation N° 88 sur la formation professionnelle (adultes), 1950, aangehaald in : Verslag
van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het wetsontwerp
betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de minder-validen, Belgische
Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p. 3.
39 Verslag van de Commissie Arbeid en Sociale Voorzorg, belast met het onderzoek van het
wetsontwerp betreffende de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de mindervaliden, Belgische Senaat, Zitting 1957-1958, 13 maart 1958, p. 6-10.
40 De Engelse term voor 'omscholing en herscholing' is "vocational rehabilitation", de Franse is
“l’adaptation et la réadaptation professionnelles".
170
van de buitenlandse ervaring en rekening houdend met de sociale zin van de Belgische
werkgevers, de werkgevers meer invaliden zullen tewerkstellen dan de wet vereist.
Tenslotte wordt opgemerkt dat ondanks al deze beschikkingen omtrent de functionele
en beroepsomscholing, sommige invaliden die te zwaar getroffen werden, niet meer in
de gewone arbeidsvoorwaarden kunnen worden ingeschakeld. Voor hen moet een
beschermde betrekking worden gezocht, in instellingen die in België tot dan toe
bekend stonden onder de naam ‘werkinrichtingen voor gebrekkigen’, maar die
voortaan ‘beschermde werkplaatsen’ worden genoemd. Voor personen die totaal
onbekwaam zijn om zich te verplaatsen kan de werking van de beschermde werkplaatsen uitgebreid worden tot thuisarbeid. De Minister sprak de overtuiging uit dat België
beschikt over inrichtingen die gespecialiseerd zijn voor elk van de vermelde fasen in
de herscholing, maar dat er een gebrek is aan coördinatie tussen de verschillende
activiteiten. Er moet bijgevolg een coördinerend en richtinggevend lichaam ingesteld
worden om de toegepaste methoden te ordenen en tot ontwikkeling te brengen.
Naast de door de minister aangehaalde elementen, bevat Aanbeveling nr.99 nog veel
andere elementen zoals maatregelen die de deelname van gehandicapten aan voorzieningen moeten stimuleren (bv. financiële hulp, technische hulpmiddelen, en verblijfsmogelijkheden, art. 20-25), aanbevelingen voor de samenwerking tussen de instanties
die belast zijn met de medische behandeling enerzijds en met de scholing en omscholing anderzijds (art. 26-27), methodes om de tewerkstellingsmogelijkheden van
gehandicapten te verhogen (bv. gereserveerde beroepen, coöperaties van of voor
gehandicapten (art. 28-31)) en speciale aanbevelingen voor gehandicapte kinderen en
jongeren (art. 36-40).
Heel veel elementen uit de aanbeveling treffen we ook aan in het plan dat Van Gorp
reeds in 1952 aan de KVGV presenteerde (Van Gorp, 1952). Hij onderscheidt drie
fasen in de wederaanpassing : een medische fase, de opleiding of heropleiding en de
tewerkstelling. In de medische fase wordt aandacht gevraagd voor het opsporen van
gebrekkige kinderen, het oprichten van diensten voor medisch advies, de oprichting
van orthopedische centra, het verschaffen van kunstledematen en orthopedische toestellen en ruimere tussenkomsten van de verzekeringsorganismen in de kosten van de
medische rehabilitatie. Inzake opleiding en heropleiding wordt aandacht gevraagd
voor de 'studie der beroepen', voor gespecialiseerde diensten voor beroepsoriëntering,
het oprichten van medisch-pedagogische inrichtingen en herscholingscentra en het
verschaffen van kapitaal om zich als zelfstandige te vestigen. Inzake tewerkstelling
wordt de oprichting gevraagd van speciale plaatsingsdiensten, aandacht voor de
tewerkstelling in openbare dienst en voor plaatsing in de nijverheid, de oprichting en
het verlenen van werkopdrachten aan werkplaatsen voor gebrekkigen en het bevorde-
171
ren van de huisarbeid. De uitwerking van een dergelijk plan vergt de samenbundeling
van alle krachten, wat volgens Van Gorp een coördinerend orgaan vereist.
2.3 Ervaringen in de Verenigde Staten
In de ‘Algemene Beschouwingen’ bij het Wetsvoorstel houdende oprichting van een
Nationaal Instituut voor Wederaanpassing der Gehandicapten (cf. infra) werd opgemerkt dat sommige landen, waaronder de Verenigde Staten, indrukwekkende resultaten schijnen bereikt te hebben op het vlak van de rehabilitatie van alle lichamelijk of
geestelijk gehandicapten.41 Ook in het Wetsvoorstel Dieudonné (cf. infra) wordt verwezen naar het Amerikaanse voorbeeld, en met name naar het Amerikaans bureau
voor beroepsherscholing dat in 1949 het bewijs heeft geleverd dat de beroepsherscholing meer 'opbrengt' dan ze kost.42 In hetzelfde wetsvoorstel worden de Verenigde
Staten nog eens vermeld (naast Engeland, Frankrijk en Nederland) tussen de "vele
landen die ons op dit gebied voorgaan".43 In het verslag van de Kamercommissie over
de wetsvoorstellen Eneman en Dieudonné wordt verwezen naar de uitspraak van F.D.
Roosevelt dat men "de graad van beschaving van een land kan herkennen aan de
maatregelen die het heeft genomen om de invaliditeit van zijn zonen te lenigen".44
Tijdens de bespreking van de wetsvoorstellen Eneman en Dieudonné in de Kamer
werden de Verenigde Staten door de Heer Dieudonné als voorbeeld aangehaald :
"Permettez-moi de faire appel au témoignage de Mme Hobby, Secrétaire d'Etat, à la
Santé, à l'Education et à la Protection sociale des Etats-Unis. Mme Hobby disait : 'Le
gouvernement des Etats-Unis s'est rendu compte au cours de la dernière guerre qu'il
coûterait moins cher de réadapter un diminué physique afin de lui permettre de
subvenir à ses propres besoins et éventuellement de payer des impôts que de l'avoir,
malade, à sa charge.' Appuyant sa déclaration sur des chiffres, elle précisait que la
réadaptation d'un invalide coûte en moyenne 560 dollars au peuple américain, tandis
qu'il lui faudrait débourser environ 600 dollars par an pour le faire vivre très
modestement."45
Ook het verslag van Senaatscommissie bevat verwijzingen naar de Verenigde Staten :
"Het 'Baruch-comité voor de herscholingsgeneeskunde' dat in de Verenigde Staten
ten behoeve van de minder-validen is ingesteld, heeft de slogan gelanceerd : 'De herscholing brengt meer op dan ze kost'. Dit comité is namelijk van oordeel dat de Staat,
die de herscholing van de invalide en de lasten daarvan op zich neemt, de betaling
van een pensioen of een rente gedurende het gehele leven van de betrokkenen uit-
41
42
43
44
45
Wetsvoorstel Eneman, p. 2
Wetsvoorstel Dieudonné, p. 1-2.
Wetsvoorstel Dieudonné, p. 1-2.
Verslag Kamercommissie, p. 4.
Kamer der Volksvertegenwoordigers. Parlementaire Handelingen. Vergadering van 29-05-57, p. 5.
172
spaart en tevens aan de Schatkist inkomstenbelastingen van deze persoon waarborgt.”46
Voorts wordt verwezen naar een Amerikaans onderzoek in industriële ondernemingen
waar zowel validen als mindervaliden werken. Vergelijking van beide groepen leidde
tot de conclusie dat :
1° het globale rendement van de mindervaliden 2 pct. hoger ligt dan de productie van de valide arbeiders;
2° het afwezigheidspercentage hetzelfde is bij de twee groepen;
3° het percentage ernstige ongevallen hoger is bij de valide arbeiders (11,8 per
miljoen arbeidsuren tegen 8,3 bij de invaliden).47
Net zoals Groot-Brittannië worden de Verenigde Staten als voorbeeld gesteld wegens
de "opvallende resultaten" die werden bereikt. Men slaagt er in die landen niet enkel
in om invaliden tewerk te stellen maar bovendien lijkt het bewijs geleverd te zijn dat
revalidatie en (her)tewerkstelling voor de Staat goedkoper is dan uitkeringen te betalen.
In een toespraak op een academische zitting van de Katholieke Vereniging voor
Gebrekkigen en Verminkten in 1952 had de nationaal secretaris, de heer Van Gorp,
het ook over het Amerikaanse voorbeeld (Van Gorp, 1952 : 84). Hij verwees naar
Henry Ford die reeds voor de tweede wereldoorlog liet nagaan hoeveel taken in zijn
autofabrieken konden worden uitgevoerd door personen met een lichamelijk gebrek of
letsel, en naar de opvallende resultaten van de 'Nationale Dienst voor Wederaanpassing'.
Deze buitenlandse voorbeelden dienden ter ondersteuning van de heroriëntering van
het tot dan toe in België gevoerde beleid, dat er hoofdzakelijk in bestond de financiële
gevolgen van ziekte of gebrekkigheid op te vangen. Het volstond niet langer dat de
overheid door het verstrekken van uitkeringen uitdrukking gaf aan het medelijden en
de edelmoedigheid van de burgers tegenover de gehandicapten :
"In plaats van 'onderstand genietenden' moeten wij er producenten van maken aan wie
wij een nieuwe levenslust hebben geschonken."48
46 Verslag Senaatscommissie, p. 4
47 Verslag Senaatscommissie, p. 4-5.
48 Verslag Kamercommisie, p. 3.
173
2.4 Een advies van de Nationale Arbeidsraad en twee wetsvoorstellen
2.4.1 Het advies van de Nationale Arbeidsraad (Advies Nr. 47, 1955)
Op zijn vergadering van 2 juni 1955 bracht de Nationale Arbeidsraad, op eigen initiatief, een advies uit inzake het vraagstuk van de beroepswederaanpassing der invaliden.
Aan dit advies was een studie voorafgegaan (cf. infra). De Raad bracht eenparig het
advies uit dat maatregelen dienden te worden getroffen om het net van de onderscheiden reeds bestaande of eerlang op te richten of te verbeteren instellingen voor functionele of professionele wederaanpassing aan te vullen en te vervolmaken en om de
inspanningen te coördineren. Er werd voorgesteld om een Nationale Raad voor de
Wederaanpassing der Invaliden op te richten die tot taak zou hebben aan de bevoegde
Ministers en aan de Wetgevende Kamers alle voorstellen te doen en alle adviezen te
geven betreffende de functionele en professionele aanpassing en wederaanpassing, de
beroepsoriëntering, de tewerkstelling en de beroepsherclassering van de invaliden. De
Raad zou samengesteld zijn uit vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers,
geneesheren die in de beroepsscholing en -herscholing gespecialiseerd zijn en uit
afgevaardigden van administraties en openbare instellingen die bij het probleem
betrokken zijn. Hij zou adviezen verstrekken m.b.t. de opsporing en de registratie van
invaliden, de middelen tot functionele en professionele aanpassing en wederaanpassing, de beroepsoriëntering, de plaatsing en de beroepsherclassering. Bij het advies
was tevens een ontwerp van Koninklijk Besluit gevoegd (11 artikelen). Als rechtsgrondslag voor dit KB verkoos de Nationale Arbeidsraad : de Besluitwet betreffende
de maatschappelijke zekerheid der loonarbeiders (1944), de wetgeving ter vergoeding
van de schade voortspruitend uit arbeidsongevallen (1903) en beroepsziekten (1927),
de wetgeving ten gunste van gebrekkigen en verminkten (1928, 1937) en het Besluit
van de Regent tot oprichting van het Voorlopig Steunfonds, de latere RVAW (1945).
Het door de Nationale Arbeidsraad gewenste KB kwam er niet, wellicht omdat er in
dezelfde periode in de Kamer andere initiatieven werden genomen.
2.4.2 Het wetsvoorstel houdende oprichting van een Nationaal Instituut voor
Wederaanpassing der Gehandicapten (Voorstel Eneman)
Het voorstel Eneman behelst de oprichting van een Nationaal Instituut, dat niet tot
doel had de bestaande particuliere diensten te vervangen, maar ze technisch en financieel te helpen, hun actiemogelijkheden te vergroten en het ontstaan van nieuwe initiatieven aan te wakkeren. Het Nationaal Instituut zou evenmin in de plaats komen van
de Dienst voor Gebrekkigen of Verminkten of van andere administratieve diensten die
174
vergoedingen aan gehandicapten uitkeren. In de toelichting worden de opdrachten van
het Instituut als volgt omschreven :
"De zending van het Nationaal Instituut zal er in bestaan een uitgebreide studie te
maken van de mogelijkheden tot rehabilitatie op medisch gebied, op gebied van
opvoeding en beroepsopleiding, op gebied van tewerkstelling, evenals van de
arbeidsmarkt met het oog op de plaatsing der minder-validen; het voeren van een
grootscheepse propaganda vooral bij de werkgevers tot opname in hun fabrieken en
ateliers van heropgeleide gehandicapten; het helpen verzekeren van de wederaanpassing door een gecoördineerde samenwerking tot stand te brengen tussen de technische
diensten en de private en officiële instanties. Dit omvat o.m. het opsporen van de personen - de kinderen in de eerste plaats - met lichamelijke en psychische afwijkingen,
het aanmoedigen en subsidiair het oprichten van diensten voor medisch advies en van
gespecialiseerde behandelingscentra, het verschaffen en oordeelkundig leren gebruiken van orthopedische toestellen, het aanmoedigen en subsidiair het oprichten van
gespecialiseerde diensten voor beroepsoriëntering, van medisch-pedagogische instituten voor de jeugd en van herscholingscentra voor volwassenen, het aanmoedigen en
subsidiair het oprichten van plaatsingsdiensten, het bevorderen van de tewerkstelling
in openbare dienst en in de privaat industrie, handel, ambachtswezen en landbouw,
het aanmoedigen en subsidiair het oprichten van beschutte werkplaatsen voor personen die wegens te ernstige handicap niet in de gewone ondernemingen kunnen
tewerkgesteld worden, het bevorderen van de thuisarbeid, het sociale dienstbetoon en
de nazorg." 49
De Raad van beheer van het Instituut zou een meerderheid omvatten van deskundigen
op medisch, orthopedisch, psychologisch, opvoedkundig, sociaal en beroepsoriënteringsgebied, alsmede vertegenwoordigers van de industriële, syndicale, artisanale en
land- en tuinbouwmilieus. Het Instituut zou een jaarlijkse toelage ontvangen van de
schatkist, waarvan het bedrag door de Minister van Volksgezondheid en van het
Gezin wordt vastgesteld en het zou onder de voogdij staan van vier ministers (de
minister van Volksgezondheid en Gezin, de minister van Arbeid en Sociale Voorzorg,
de minister van Openbaar Onderwijs en de minister van Financiën).
2.4.3 Het wetsvoorstel tot instelling van een "Herscholings-en Reklasseringsfonds
voor Invaliden" (Voorstel Dieudonné)
Het voorstel ‘Dieudonné’50 is een voorstel van kaderwet, dat slechts 4 artikelen
omvat :
“Artikel 1
Bij het Ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg wordt een "Herscholings- en
Reklasseringsfonds voor Invaliden" ingesteld, dat tot opdracht heeft :
49 Kamer de Volksvertegenwoordigers. Stuk 348 (1954-1955) Nr. 1, p. 3.
50 Kamer der Volksvertegenwoordigers. Stuk 431 (1955-1956) nr 1.
175
1. er voor te waken dat de beste zorgen worden verstrekt aan de invaliden met het
oog op hun lichamelijke, psychologische, professionele en sociale herscholing,
namelijk door het toekennen van een vergoeding bestemd om geheel of gedeeltelijk de kosten te dekken die daaruit ontstaan;
2. aan de invaliden de voor hun toestand meest geschikte kunstledematen bezorgen;
3. het school-, beroeps- en sociaal toezicht van de invalide vóór, tijdens en na de
eigenlijke herscholingsperiode te verzekeren;
4. de selectieve tewerkstelling der invaliden te bevorderen met inachtneming van wat
in artikel 2 wordt bepaald;
5. er voor te zorgen dat de invalide een behoorlijke bezoldiging ontvangt en, in voorkomend geval, zijn ontoereikend loon aan te vullen, inzonderheid wanneer de
arbeidsduur moet worden beperkt;
6. de aanpassing, de herscholing en de tewerkstelling der invaliden aan te moedigen
door de toekenning van toelagen aan de bestaande instellingen of, wanneer het
algemeen belang zulks vereist, door de oprichting en het instandhouden van
instellingen, bestemd tot het vervullen van deze opdracht.
Artikel 2
De openbare besturen en de particuliere bedrijven zijn verplicht invalide personeel
tewerk te stellen, waarvan het quotum door de Koning voor elke bedrijfscategorie
wordt vastgesteld.”
De artikelen 3 en 4 bevatten organisatorische regelingen i.v.m. het Fonds. Er wordt
bepaald dat de Raad van Beheer van het Fonds advies verstrekt aan de minister over
de te nemen uitvoeringsbesluiten en dat de Staat de kosten van een eerste inrichting
van het Fonds en van de werking ervan ten laste neemt
2.4.4 Vergelijking van de twee wetsvoorstellen
Het meest opvallende verschil tussen de twee voorstellen betreft de 'verplichte tewerkstelling'. Deze komt voor in het voorstel Dieudonné, maar niet in het voorstel
Eneman, waar in de toelichting zelfs uitdrukkelijk wordt gesteld dat men geen verplichtingen wil opleggen.51 Beide voorstellen bepalen dat het Instituut, respectievelijk
het Fonds, toelagen verleent aan organisaties die de wederaanpassing verzekeren. In
het voorstel Dieudonné is tevens bepaald dat de gehandicapte zelf vergoedingen kan
krijgen van het Fonds, in het voorstel Eneman daarentegen behoort het toekennen van
dergelijke vergoedingen tot de bevoegdheid van bestaande instanties (o.a. de Dienst
voor Gebrekkigen en Verminkten). Het Instituut dat Eneman voorstelt zou werken
51 "Wij durven er op rekenen dat de waarde van de recuperatie der gehandicapten op zichzelf op de
werkgevers een zekere uitwerking van propaganda en sociale opvoeding zal hebben, en dat het
aldus overbodig zal zijn deze te verplichten een zeker percent minder-validen in dienst te nemen.
Zulke verplichting houdt steeds het gevaar in dat de gehandicapten in de nijverheid slechts zouden
geduld worden en enkel op lagere betrekkingen vastgezet worden." Wetsvoorstel Eneman, p.2.
176
binnen het kader van het Ministerie van Volksgezondheid en het Gezin, het Fonds dat
Dieudonné voorstelt binnen het kader van het Ministerie van Arbeid en Sociale
Voorzorg.
De politieke achtergrond van beide indieners blijkt duidelijk uit hun voorstellen.
Eneman, van christen-democratische strekking, verwerpt verplichtingen door de overheid en geeft duidelijk de voorkeur aan het particuliere initiatief. Hij verkiest een
Instituut binnen het Ministerie van Volksgezondheid en het Gezin (met daarin o.a. de
Dienst voor Gebrekkigen en Verminkten). Dieudonné, van socialistische strekking,
wenst dat de overheid dwingend ingrijpt. Hij laat ruimte voor het particuliere initiatief
maar verwacht dat ook de overheid initiatieven neemt (als het algemeen belang zulks
vereist). Hij geeft de voorkeur aan een Fonds binnen het Ministerie van Arbeid en
Sociale Voorzorg. De beide voorstellen werden ingediend onder de socialistischliberale regering van A. Van Acker (22 april 1954 - 2 juni 1958), met een socialistische minister van Arbeid en Sociale Voorzorg (L.E. Troclet) en een socialistisch
minister van Volksgezondheid en Gezin (E. Leburton).
Vooraleer we het verdere verloop van de parlementaire werkzaamheden behandelen
wordt, voor zover het materiaal dit toelaat, een beeld geschetst van het herstelbeleid in
België tot het midden van de jaren vijftig.
2.5 Ervaringen met het herstelbeleid in België
2.5.1 De studie van de Nationale Arbeidsraad
Een studie van het Secretariaat van de Nationale Arbeidsraad uit 1954 geeft een vrij
goed beeld van de situatie inzake de wederaanpassing van de mindervaliden in de
eerste helft van de jaren vijftig.52 Naast onderzoek van de wettelijke maatregelen, is
ook een enquête verricht bij de instituten voor opleiding of wederaanpassing van
gehandicapten. We baseren ons op deze studie en vullen ze aan met gegevens uit
andere bronnen.
Er worden drie fasen in de beroepswederaanpassing onderscheiden : de functionele
wederaanpassing (medische interventies), de eigenlijke beroepswederaanpassing
(onmiddellijk na of zelfs nog tijdens de eerste fase : beroepsvoorlichting en beroepsscholing) en de beroepsherclassering (die erin bestaat de gehandicapte een effectieve
beroepsactiviteit te geven). Aangezien de wederaanpassingsinspanningen in de jaren
52 Beroepswederaanpassing der Gehandicapten, Nationale Arbeidsraad, Document N.A. - C.9 -Doc
54-1, Brussel, 9 december 1954.
177
vijftig sterk bepaald waren door de categorie waartoe een gehandicapte behoorde,
werd bij het onderzoek van de maatregelen een indeling op basis van de oorsprong
van de invaliditeit gehanteerd :
1. Zieken en invaliden
1.A. De zieken en invaliden, die meer dan 66% invalide zijn (verzekering ziekteinvaliditeit)
1.B. De zieken en invaliden die minder dan 66% arbeidsongeschikt zijn (Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid)53
1.C. De gebrekkigen en verminkten
1.D. De burgerlijke invaliden
1.E. De geesteszieken en abnormalen
1.F. De militaire invaliden in vredestijd (beroepsmilitairen en miliciens)
2. De zieken en invaliden, oorlogsslachtoffers
2.A. De oorlogsinvaliden
2.B. De begunstigden van een der statuten van de nationale erkentelijkheid
2.B.a bij het Ministerie van Landsverdediging : krijgsgevangenen en gewapende weerstanders
2.B.b bij het Ministerie van Volksgezondheid : politieke gevangenen, burgerlijke weerstanders, weerstanders door de sluikpers, gedeporteerden van de verplichte arbeidsdienst en werkweigeraars
2.C. Burgerlijke oorlogsslachtoffers
3. De zieken en invaliden, arbeidsslachtoffers
3.A. Arbeidsongevallen
3.B. Beroepsziekten
In ons overzicht wordt deze indeling niet aangehouden maar worden de maatregelen
herordend op basis van het type overheidssturing (cf. Deel I). Regulerende sturing
komt in deze periode niet voor. De meeste maatregelen betreffen compenserende
sturing. Het hoofdaccent ligt op opleidingen, daarnaast zijn er maatregelen inzake
functionele wederaanpassing. Vervangende sturing treffen we aan in de tewerkstelling
bij de overheid voor werken van openbaar nut en een aanzet tot beschutte tewerkstelling vanuit de regeling voor gebrekkigen en verminkten.
2.5.1.1 Compenserende sturing
We bespreken achtereenvolgens acties van de RVAW voor gedeeltelijk geschikte
werklozen, acties in het kader van de ziekteverzekering voor invaliden, acties voor
gebrekkigen en verminkten, oorlogsslachtoffers en geesteszieken. Voor burgerlijk
53 In feite staat er in deze titel 'Zieken en invaliden die tussen 33% en 66% arbeidsongeschikt zijn'. Dit
is echter misleidend aangezien sommige acties van de RVAW ook betrekking hebben op personen
die minder dan 33% arbeidsongeschikt zijn. Daarom hebben we verkozen deze titel aan te passen.
178
invaliden, slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten en militairen die in
vredestijd invalide werden, bestonden geen aparte regelingen (voor de laatste groep
bestond wel een speciale beroepsoriënteringsdienst).
1. Gedeeltelijk geschikte werklozen werden in de praktijk toegelaten tot de beroepsherscholing van de RVAW indien er geen medische of psychotechnische contraindicaties waren. Er bestond een collectieve en een individuele vorm van herscholing.
Collectieve herscholing kon plaatsvinden in centra die deel uitmaken van ondernemingen, in vakscholen of in RVAW-centra. Individuele herscholing bij een werkgever
hield in dat de werkloze, onder toezicht van de RVAW, met zijn werkgever een contract afsloot waarin deze zich ertoe verbond hem de grondbeginselen van een
geschoold beroep aan te leren. De werkloze bleef zijn werkloosheidsuitkering
genieten en ontving van de werkgever een premie in verhouding tot zijn rendement.
Voor moeilijk te plaatsen en gedeeltelijk geschikte werklozen werd meestal deze
vorm van individuele herscholing gehanteerd. Individuele opleidingen in een school
waren ook mogelijk. Voor volwassenen werd dit vooral toegepast voor zwaar
gehandicapte arbeiders die een volledige cyclus vakstudies volgden. Een (beperkt)
aantal mindervaliden werd door de RVAW verwezen naar aan ziekenhuizen, sanatoria
of instituten voor gehandicapten verbonden gespecialiseerde beroepsopleidingscentra,.
De volgende tabel geeft een overzicht van alle herschoolde volwassen werklozen van
1945 tot 1958.
Tabel 2.10 : Herschoolde volwassen werklozen naar type van herscholing.
Jaar
Collectieve herscholing
Individuele herscholing bij Individuele herscholing
werkgever
op school
1945-1946
877
433
79
1947
773
202
86
1948
1065
112
82
1949
1132
42
141
1950
1053
118
68
1951
631
194
61
1952
792
80
34
1953
1079
78
28
1954
1479
77
26
1955
1595
75
19
1956
1729
78
16
1957
1506
89
17
1958
1327
49
9
Bron : RVAW, De Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid telt 25 jaar. (1935-1960),
Brussel, 1960, bijlage II A.
Er zijn geen gegevens over het aandeel van de moeilijk te plaatsen of gedeeltelijk
geschikten in de herschoolde werklozen. Aangezien herscholing voor deze beide categorieën meestal de vorm aannam van individuele scholing bij een werkgever of op
school en het aantal personen in deze herscholingsvormen telkens zeer gering is, kun-
179
nen het er zeker niet veel geweest zijn, hetgeen in de volgende uitspraak van de
RVAW bevestigd wordt :
"De herscholing van gehandicapte werklozen stuit voornamelijk op de moeilijkheid
hen na de beëindiging van de opleiding te plaatsen. De inspanning blijft beperkt tot
individuele contracten en tot de incidentele opneming van gehandicapte werklozen in
de centra. Er dient aangestipt dat deze maatregelen uiteraard enkel ten gunste van een
zeer beperkt aantal candidaten kunnen getroffen worden." (RVAW Jaarverslag
1953 : 52)
In sommige periodes waren er wat meer :
"Dit jaar werden in de centra een groter aantal gedeeltelijk gehandicapten opgenomen; hoewel er geen gedetailleerde statistiek naar de aard en het percentage van de
handicap opgemaakt wordt, kan het aantal gehandicapten onder degenen die aangeduid werden om de cursussen te volgen 10 à 15% bereiken. In sommige streken van
het land (bv. te Bergen) wordt de bezetting van verschillende centra voor het merendeel gevormd door gehandicapte elementen. Die politiek is te begrijpen in een periode dat de hoogconjunctuur de kans op wedertewerkstelling van gedeeltelijk ongeschikte arbeidskrachten verhoogt. In normale omstandigheden zouden de plaatsingsmogelijkheden ons niet zo zeker schijnen en zou men vermoedelijk andere maatregelen dan de verwerving van een vakopleiding in overweging moeten nemen." (RVAW,
Jaarverslag 1956 : 60)
2. Reeds in het Besluit van de Regent van 21 maart 1945 betreffende de ziekte- en
invaliditeitsverzekering werd ‘heropleiding’ vermeld onder de vergoedbare verstrekkingen (Art. 53, 2°, c). Het KB van 31 december 1952 vermeldt ‘functionele revalidatie en vakherscholing’ en het KB van 14 juli 1956 ‘functionele scholing en herscholing, vakscholing en vakherscholing’ (Delhuvenne, 1970 : 244).
In de periode 1945-1952 was het RVZI rechtstreeks verantwoordelijk voor de wederaanpassing van zieken en invaliden, en had het daartoe een speciale dienst opgericht.
De heropleiding greep plaats in instellingen (veelal beroepsscholen) of bij patroons.
Teneinde de kosten in de hand te houden, werden de gezondheidszorgen in 1952
opgedeeld in primaire en secundaire zorgen. De primaire waren verplicht, de secundaire facultatief. Heropleiding behoorde tot de secundaire zorgen hetgeen tot gevolg
had dat de verzekeringsorganen (mutualiteiten) vanaf januari 1953 de wederaanpassing konden organiseren. De hervorming had weinig effect en werd enkele jaren later
ongedaan gemaakt. De mutualiteiten bleven echter heropleidingen organiseren. De
NAR-studie bevat een overzicht van hun activiteiten. Enkel de Nationale Bond der
Liberale Multualiteitsfederatiën organiseerde zelf de wederaanpassing, de andere
mutualiteiten zorgden ervoor dat de invaliden, waaronder ook jongeren vanaf 14 jaar,
een (her)opleiding kregen bij een patroon of in een instelling, meestal een dag- of
avondschool. Tijdens de heropleiding ontvingen de invaliden verder hun ziektevergoeding en werden de kosten van schoolbenodigdheden, verplaatsingen, materiële
180
uitrusting enz. terugbetaald. Na afloop van de heropleiding hielp de mutualiteit bij het
zoeken naar werk.
Vóór de eigenlijke vakherscholing was er vaak een fase van functionele revalidatie
en/of werden hulpmiddelen verstrekt.
Teneinde heraanpassing te stimuleren werd in 1949 de ‘voortgezette verzekering’
ingevoerd. Deze hield in dat heropgeleide invaliden die wegens hun invaliditeit verplicht waren een beroep als zelfstandige uit te oefenen, toch onder de ziekteregeling
voor werknemers bleven vallen. Hiermee wou men vermijden dat invaliden van heropleiding zouden afzien omdat ze vreesden na hun opleiding geen werk in dienstverband te vinden en genoodzaakt te zijn zich als zelfstandige te vestigen waardoor ze
niet langer ziekteverzekering genoten (de regeling voor zelfstandigen werd immers
pas in 1963 ingevoerd).
Om gedeeltelijke werkhervatting te bevorderen werd toegelaten dat het beroepsinkomen en de uitkering gecumuleerd werden tot 85 % van het loon van een voltijds in
hetzelfde beroep werkzame arbeider (Dejardin, 1965 : 1499-1500). Tevens werden in
een aantal gevallen renteloze leningen verstrekt, die terugbetaalbaar waren naargelang
de rentabiliteit van de onderneming, om heropgeleiden die wegens hun invaliditeit of
om persoonlijke omstandigheden moeilijk in loondienst konden werken de mogelijkheid te bieden om zich als zelfstandige te vestigen. De hiernavolgende tabel geeft een
overzicht van de vakherscholingen in de periode 1946-1958, met uitzondering van het
jaar 1953 en 1954, waarvoor geen gegevens beschikbaar zijn.
Tabel 2.11 : ZIV - Vakherscholingen 1946-1958
Jaar
Totaal
Totaal
Activiteit Uitkering
lopend
beëindigd
hervat
1946
26
1
1947
29
8
1948
117
28
1949
157
56
1950
95
58
1951
138
56
1952
150
87
1953-54
1955
257
56
1956
318
85
1957
394
111
1958
417
101
Totaal
647
Bron : Dejardin, 1965 : 1508-1509.
1
3
16
40
37
46
54
43
63
90
74
467
5
12
15
20
10
32
12
20
20
23
169
Studie
opleiding
Ziek overleden
1
1
1
1
1
1
2
8
1
2
3
%
activiteit
hervat
100
38
57
71
64
82
62
77
74
81
73
72
181
Over de beschouwde periode heeft gemiddeld 72% van de herschoolde invaliden na
de herscholing het werk hervat, meestal in het beroep waarvoor ze herschoold werden
en in een voltijdse betrekking. Een vierde van de herschoolden (169 op 647) heeft de
activiteit niet hervat en genoot verder een uitkering.
Het aantal personen dat een heropleiding beëindigde is in de loop der jaren wel geleidelijk gestegen maar het bleef toch gering. Het aantal lopende opleidingen ligt voor
ieder jaar veel hoger dan het aantal beëindigde opleidingen. Aangezien een opleiding
over meerdere kalenderjaren kan lopen kunnen we uit bovenstaande tabel niet precies
afleiden hoeveel personen hun opleiding voortijdig beëindigden (en we weten ook niet
waarom), maar dit aantal moet gezien de beschikbare gegevens vrij hoog zijn geweest.
Dit wordt bevestigd door de volgende tabel, die echter enkel op de jaren 1955-1958
betrekking heeft.
Tabel 2.12 : Aantal beëindigde, opgegeven en onderbroken vakopleidingen (1955-1963)
Jaar
Beëindigd
Opgegeven of onderbroken
1955
56
33
1956
85
33
1957
111
75
1958
101
72
Bron : Delhuvenne, 1970 : 249.
Dat het aantal (her)opleidingen in de beginperiode zeer laag bleef wordt geweten aan
de houding tegenover beroepsrevalidatie :
"De grondslag van de revalidatie is eerst gezocht in economische beschouwingen. De
inspanning welke de sociale zekerheidsregelingen zich op dat stuk hebben getroost,
had tot doel de genezing en de arbeidshervatting te bespoedigen ten einde de betaling
van uitkeringen welke voor rekening van het orgaan kwamen, stop te zetten. In die
optiek behoorden eerst de herscholingsuitgave en de daaruit voortvloeiende besparing
tegen elkaar te worden afgewogen. (...) Zowat vijfentwintig jaar geleden (de auteur
schrijft in 1970, n.v.d.a.) werd het nut van de revalidatie in elk concreet geval beoordeeld door vooraf de winst, die daaruit zou kunnen voortvloeien, te ramen en pas
wanneer bleek dat de verrichting winst zou opleveren, werden revalidatiemaatregelen
genomen.” (Delhuvenne, 1970 : 245-246)
Geleidelijk werd deze moeilijk toepasbare individuele benadering vervangen door een
meer collectieve aanpak :
"Veeleer dan de individuele kosten zijn het dus de totale kosten van de herscholing
die moeten worden afgewogen tegen de totale besparing welke daaruit kan voortvloeien." (Delhuvenne, 1970 : 246)
Dergelijke economische beschouwingen worden minder belangrijk naarmate, vanaf de
jaren zestig, gestreefd wordt naar volledige tewerkstelling.
182
3. Volgens de oorspronkelijke wet (1928) had de Dienst en het Fonds voor Gebrekkigen en Verminkten tot doel bijstand te verlenen aan "gebrekkigen, verminkten, gebrekkig geborenen, blinden, doven en stommen die in een staat van behoefte verkeren".
De wetgever was van oordeel dat het niet voldoende was deze mensen financiële
bijstand te verlenen, men moest hen in de eerste plaats opnieuw in staat stellen om te
werken (cf. supra).
De Dienst voor Gebrekkigen en Verminkten organiseerde de wederaanpassing niet
zelf, maar verleende financiële voordelen aan wie een heropleiding volgde en steunde
wederaanpassingsinstellingen (voor dit laatste cf. infra). Oorspronkelijk waren deze
financiële voordelen beperkt tot behoeftigen, maar bij de Besluitwet van 21 september
1945 werden ze verruimd tot ook niet-behoeftige gehandicapte leerlingen en leerjongens die een heropleiding volgen. In het Besluit van de Regent van 17 juli 50 werd
bovendien bepaald dat werkende gebrekkigen met een beroepsinkomen dat niet hoger
ligt dan het gemiddelde loon van een arbeider, als behoeftig mogen worden
beschouwd.
De NAR-studie vermeldt enkele cijfers : in de loop van december 1953 ontvingen
1 918 gehandicapten een wederaanpassingstegemoetkoming, waaronder 727 leerlingen in een speciaal instituut, 1 115 leerlingen in een gewoon instituut en 76 leerjongens.
4. Voor hun wederaanpassing konden oorlogsinvaliden een beroep doen op het Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden (NWOI). Deze in 1919 opgerichte openbare instelling had ondermeer tot doel oorlogsinvaliden te helpen hun arbeidsgeschiktheid
zoveel mogelijk terug te winnen en hen een stiel of beroep aan te leren. Het NWOI
verrichte, indien nodig, een beroepsoriënteringsonderzoek (in een eigen centrum) en
verwees daarna naar een opleiding in een school voor gebrekkigen, een beroeps- of
vakschool, het middelbaar of hoger onderwijs, een opleiding in een klein bedrijf of in
de nijverheid of in een RVAW-centrum Tijdens de opleiding werd een bijkomende
vergoeding uitbetaald en het NWOI verschafte ook het nodige materiaal en droeg bij
in verplaatsingskosten. Na de beroepswederaanpassing werd steun verleend door de
Sociale dienst van het NWOI.
De NAR-studie vermeldt dat er in februari 1954 in totaal 327 personen in opleiding
waren in de volgende situaties : in scholen voor gebrekkigen (25), in beroeps- en
vakscholen (129), het middelbaar onderwijs (25), het Universitair onderwijs (9), het
Kleinbedrijf (114), de Nijverheid (20) en centra van de RVAW (5).
5. De categorie van de met een statuut van nationale erkentelijkheid begunstigden
omvat de krijgsgevangenen en gewapende weerstanders (Ministerie van Landsverdediging), de politieke gevangenen, burgerlijke weerstanders, weerstanders door sluik-
183
pers, gedeporteerden van de verplichte arbeidsdienst en werkweigeraars (Ministerie
van Volksgezondheid). In de periode vlak na de Tweede Wereldoorlog bestonden er
verschillende regelingen die door een Besluit van de Regent van 31 mei 1949 geuniformiseerd werden. In principe gold dat personen in deze categorie op kosten van de
Staat (de respectieve Ministeries) een vakleertijd mochten doormaken. In sommige
gevallen, met name wanneer ze een militair pensioen, een herstelpensioen of een
pensioen als burgerlijk oorlogsslachtoffer genoten, werden ze gelijkgesteld met oorlogsinvaliden en vielen onder dezelfde regeling. In de overige gevallen konden ze zich
richten tot het bevoegde Ministerie dat hun verzoek overmaakte aan het Nationaal
Werk voor Oud-strijders dat op zijn beurt trachtte hun een bezigheid te vinden in
overeenstemming met hun toestand en bekwaamheden. Lukte dat niet, dan werd de
betrokkene verwezen naar de speciale wederaanpassingsdienst van de Rijksdienst
voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid. Gehandicapten die zich aan wederaanpassing onderwierpen, ontvingen een dagvergoeding, terugbetaling van reis- en verblijfskosten, en, bij het beëindigen van hun opleiding, een premie in natura onder de vorm
van voor de uitoefening van hun beroep vereist materiaal.
6. De wet tot vergoeding van de burgerlijke oorlogsslachtoffers bevatte geen bepalingen inzake beroepsheropleiding. Deze categorie gehandicapten werd door het Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden als oorlogsslachtoffers erkend en kon voor wederaanpassing een beroep doen op deze dienst.
Zoals reeds werd vermeld, bevatten de jaarverslagen van de RVAW gegevens over de
opleidingen voor de drie bovenvermelde soorten oorlogsslachtoffers. In de periode
1949-1960 werden voor 1 366 personen herscholingscontracten afgesloten; 1 010
beëindigden de herscholing.54 Het overgrote deel van deze herscholingen grepen
plaats in de eerste helft van de jaren vijftig. Ze werden georganiseerd onder dezelfde
voorwaarden als voor de werklozen met een uitkering. Aangezien de meeste cursisten
lichamelijk gehandicapt waren en ze zeer uiteenlopende beroepen wensten aan te
leren, werden vaak individuele herscholingscontracten gehanteerd.
7. Bij het Ministerie van Volksgezondheid en van het Gezin bestond een Dienst der
Instellingen voor geesteszieken en abnormale kinderen (opgericht bij de wet van 1806-1850). Deze dienst speelde slechts een onrechtstreeks rol in de wederaanpassing.
In de door de dienst gefinancierde instellingen werd in bepaalde gevallen arbeidsthe-
54 RVAW, De Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid telt 25 jaar. (1935-1960),
Brussel, 1960, p. 106.
184
rapie voor volwassenen verstrekt en aan de instellingen voor kinderen waren door het
Ministerie van Onderwijs erkende beroepsafdelingen verbonden.
2.5.1.2 Vervangende sturing.
De eerste vorm van vervangende sturing betreft de tewerkstelling bij de overheid voor
werken van openbaar nut. De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal
tewerkgestelde werklozen (TWW) van 1950 tot 1958.
Tabel 2.13 : Aantal TWW (1950-1958)
Jaar
Daggemiddelde
1950
3 779
1951
4 843
1952
9 193
1953
8 669
1954
14 044
1955
22 743
1956
9 790
1957
5 343
1958
10 464
Bron : Jaarverslagen RVAW en RVA
Voor deze plaatsingen werd een hogere RVAW-subsidie toegekend voor personen
met een gedeeltelijke werkonbekwaamheid gaande van eenderde tot tweederde en
voor moeilijk te plaatsen werklozen. Bovendien mochten deze groepen voor alle
werken van openbaar nut worden ingeschakeld. De in 1951 ingevoerde verhoogde
subsidie had tot gevolg dat het aandeel van de moeilijk te plaatsen werklozen steeg
van 20% begin 1951 naar ongeveer 40% in 1953. Voor de daaropvolgende jaren zijn
geen gegevens beschikbaar.
De reglementering werd gewijzigd bij het MB van 20 maart 1956. De subsidie werd
verhoogd maar ligt niet meer hoger voor gedeeltelijk werkonbekwamen en moeilijk te
plaatsen werklozen. Wel mochten deze categorieën zoals voorheen voor alle werken
van openbaar nut worden ingezet.
In het RVAW-jaarverslag 1957 wordt verklaard dat het doel van de nieuwe regeling
erin bestaat een normaal bezoldigde betrekking te bezorgen aan vergoede werklozen
wier herinschakeling in het normaal bedrijfsleven moeilijk of in sommige gevallen
zelfs onmogelijk is. De RVAW stelde de volgende criteria vast voor de aanwijzing
van de tewerk te stellen werklozen door de gewestelijke plaatsingsdiensten :
− ten minste 60 jaar oud zijn (55 voor werkloze vrouwen) of
− ten minste voor 50% lichamelijk ongeschikt zijn of
− beschouwd worden als 'sociaal geval' (RVAW, Jaarverslag 1957 : 43.)
Het blijft de bedoeling dat de tewerkstelling van tijdelijke aard is :
185
"De betrokkenen blijven als werkzoekenden ingeschreven en zij kunnen onmiddellijk
opnieuw in de industrie geplaatst worden. Zij kunnen in dat geval van de openbare
besturen geen opzegging en geen opzeggingsvergoeding eisen; evenmin kunnen de
openbare besturen zulks eisen van de tewerkgestelde werklozen. Deze tewerkstelling
van de werklozen is dus tegelijkertijd van aanvullende en van tijdelijke aard."
(RVAW, Jaarverslag 1957 : 43).
Het jaarverslag 1957 vermeldt voorts dat er vanaf dat jaar nog maar weinig gedeeltelijk arbeidsgeschikten werden tewerkgesteld, maar vooral oudere werknemers, hoofdzakelijk omdat de aard van de uit te voeren werken ondanks alles een zekere graad
van lichamelijke geschiktheid vergen.
De volgende tabel geeft overzicht van de werkzaamheden waarvoor werklozen
werden ingeschakeld :
Tabel 2.14 : Verdeling van de werkzaamheden uitgevoerd door TWW naar aard. (% TWW)
Aard
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
Wegeniswerken
77
82
76
72
75
73
71
Grondwerken
13
10
15
14
10
11
16
Bouwwerken
6
6
7
8
7
8
8
Ontginning
2
1
1
3
4
7
4
Ontbossing
Aanplantingen
Andere
2
1
1
3
4
1
1
Totaal
100
100
100
100
100
100
100
Bron: RVAW (1960) De Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid telt 25 jaar (19351960), Brussel, p. 126.
De tweede vorm van vervangende sturing, of althans een aanzet daartoe, treffen we
aan in de regelingen betreffende de tegemoetkomingen aan gebrekkigen en verminkten
op basis waarvan steun kon worden verleend aan instellingen. Naast steun in de vorm
van individuele uitkeringen (cf. supra) werd vanaf 1952 collectieve steun verleend in
uitvoering van een KB dat tot doel had "groeperingen en instellingen, welke de
beroepsherscholing en tewerkstelling van onvolwaardigen (‘infirmes’), invaliden,
gebrekkigen, verminkten, blinden, doven en stommen inrichten, door toelagen aan te
moedigen".55 Om voor subsidie in aanmerking te komen, moesten deze aan de volgende voorwaarden voldoen : (art. 2) :
55 KB van 24 juni 1952 tot regeling van de toekenning van toelagen aan de groeperingen en
instellingen die werkplaatsen of centra voor tewerkstelling en beroepsherscholing van invaliden en
onvolwaardigen inrichten.
186
§
§
§
§
§
opgericht zijn als VZW, instelling van openbaar nut of een andere wettelijke vorm
waarbij elk materieel winstbejag is uitgesloten;
werkplaatsen of centra voor tewerkstelling en beroepsherscholing inrichten ten
behoeve van de onvolwaardigen en invaliden die, wegens de ernst of de aard
hunner gebrekkigheid, niet in staat zijn onder normale voorwaarden een beroepswerkzaamheid te verrichten;
de werkplaatsen en centra zo inrichten dat aan de eisen van hygiëne en veiligheid
wordt voldaan;
zorgen voor een degelijk medisch sociaal toezicht;
aan de onvolwaardigen en invaliden die er arbeiden een behoorlijk loon toekennen, met inachtneming van hun rendement.
De werkplaatsen en centra dienden open te staan voor personen van 15 tot 65 jaar van
Belgische nationaliteit die aan een lichaamsgebrek lijden en geschikt zijn om de door
de instelling aangeboden beroepswerkzaamheden te verrichten. Werkplaatsen, centra
of secties van centra konden uitsluitend of hoofdzakelijk voor personen met een
bepaald lichaamsgebrek worden bestemd of in het bijzonder voor mannen dan wel
voor vrouwen worden ingericht. Bovendien kon in het reglement van werkplaatsen en
centra die aan gespecialiseerde instellingen op het gebied van opvoeding en vakopleiding van onvolwaardigen en invaliden verbonden zijn, een clausule opgenomen worden waarbij voorrang wordt verleend aan de onvolwaardigen en invaliden die deze
instellingen bezocht hebben. Met het oog op het verlenen van toelagen werden de
werkplaatsen en centra op basis van het aantal afdelingen56 en het aantal tewerkgestelde invaliden onderverdeeld in vijf categorieën. De hoogste toelagen gingen naar de
werkplaatsen waar veel invaliden met een blijvende ongeschiktheid van 80% of meer
werkten.
In het Besluit wordt nergens duidelijk gemaakt of er een verschil is tussen werkplaatsen en centra voor tewerkstelling en beroepsherscholing. Met de huidige structuren
voor ogen kan men veronderstellen dat sommige instellingen de voorlopers waren van
de beschutte werkplaatsen, andere van de gespecialiseerde beroepsopleidingscentra en
nog andere een mengvorm van beide waren. In 1952 werd voor het eerst op de begroting van het Ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg een bedrag (500 000 BF) ter
financiering ervan opgenomen. Er werden toen een twaalftal instellingen gesubsidieerd. In 1955 volgde een nieuw besluit dat de meeste bepalingen van het vroegere
56 Een afdeling is een sectie waarvan de activiteit de aanwending van een afzonderlijke techniek
vergt.
187
besluit herneemt.57 Er wordt nu gesproken van 'werkplaatsen en centra tot ondersteuning door arbeid en beroepsherscholing'. Het subsidiëringsysteem wordt herzien om
stukwerk in thuisarbeid mogelijk te maken en omdat vastgesteld was dat sommige
invaliden slechts enkele dagen per jaar konden werken. Daarna volgde jaarlijks een
besluit met de erkende instellingen en het bedrag van de toelage.
2.5.1.3 De instellingen op het gebied van de wederaanpassing
De bovenvermelde NAR-studie uit 1954 kwam in totaal 31 instellingen voor wederaanpassing op het spoor kwam. Het betrof de volgende typen instellingen :
A. Gespecialiseerd onderwijs (9)
B. Instellingen voor functionele wederaanpassing (8)
C. Instellingen voor beroepswederaanpassing (3 centra en 2 beroepsscholen voor
verminkten)
D. Instellingen voor herclassering
I Algemene hulp
a) Speciaal voor blinden, doofstommen, enz. (2)
b) Voor gehandicapten in 't algemeen (2)
II Tewerkstelling van gehandicapten
a) Speciaal voor blinden en doofstommen (3)
b) Voor gehandicapten in 't algemeen (2).
Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt dat van deze 31 instellingen 8 zich bezighielden met functionele wederaanpassing, en bijkomend met de eigenlijke beroepswederaanpassing; vijf hielden zich in hoofdzaak bezig met de eigenlijke beroepswederaanpassing en negen legden zich toe op beroepsherclassering. De negen andere instellingen hielden zich bezig met de diverse fasen van de wederaanpassing. Er waren
twee gemeentelijke of paragemeentelijke instellingen en twee provinciale en de rest
waren particuliere instellingen. Er bestonden instellingen voor specifieke categorieën
gehandicapten (zoals blinden en doofstommen), instellingen voor zieken, voor
gebrekkigen en verminkten en gemengde instellingen.
De duur van de wederaanpassing verschilde sterk naargelang de instelling en, binnen
de instellingen, naargelang de personen. Het speciale (beroeps)onderwijs werd vooral
gekenmerkt door een langere studieduur dan in het gewone onderwijs. De opleidingen
werden over het algemeen overdag verstrekt, en de gehanteerde methoden liepen sterk
uiteen. Naast medische onderzoekingen, beroepsoriëntering en algemene vorming
57 Koninklijk Besluit van 25 juni 1955 tot regeling van de toekenning van toelagen aan de centra tot
ondersteuning door de arbeid van onvolwaardigen, invaliden, gebrekkigen, verminkten, blinden,
doven en stommen, alsmede aan de werken en instellingen die aan deze personen thuiswerk
verschaffen. Belgisch Staatsblad, 20 october 1955, Overwegingen, p. 6820.
188
worden ook een hele reeks speciale technieken vermeld : fysiotherapie, ergotherapie,
kinesitherapie, mechanotherapie, hydrotherapie, balneotherapie, massage, ‘occupational therapy’, krachtinspanningen. Sommige instellingen verstrekken enkel therapie in
het kader van de functionele wederaanpassing, andere geven ook algemeen onderwijs
en nog andere leren (ook) bepaalde beroepen aan. De ambachtelijke beroepen namen
een belangrijke plaats in.
Over het aantal personen in de verschillende instellingen en de tewerkstelling na het
beëindigen van de opleiding bevat de studie enkel fragmentaire gegevens. Wel werd
vastgesteld dat zelfs instellingen die zich positief met de tewerkstelling van gehandicapten bezighouden praktisch geen georganiseerde contacten hebben met officiële
plaatsingsdiensten.
De bevraagde instellingen signaleerden problemen en deden suggesties voor de verbetering van de wederaanpassing. Enkele ervan zijn interessant omdat ze ook later nog
dikwijls aan bod komen :
− "Het plafond der inkomsten, waarboven de tegemoetkoming aan gebrekkigen en
verminkten niet meer mag worden verleend, is thans te laag. Hieruit volgt dat veel
gereadapteerden hun recht op vergoeding verliezen zodra ze er in gelukken een
weinig werk te presteren. Dergelijke toestand is geen stimulans tot het leveren van
een krachtinspanning voor een wederaanpassing. Tal van gehandicapten die met
hun tegemoetkoming genoegen nemen, installeren zich als gepensioneerde. De
Staat zou veeleer een aanvullende toelage kunnen betalen, teneinde tot een normaal
loon te komen, dan een vergoeding uit te keren zonder enige hoop op werkhervatting. Dit principe zou dienen toegepast op de gehandicapten die aan een naschoolse
werkplaats verbonden zijn en zelfs onder zekere voorwaarden op diegenen die
werk bij een patroon hebben gevonden of op de zelfstandigen."
− "Goedkeuring van een wet, waarbij de patroons de verplichting wordt opgelegd
een zeker percentage invaliden tewerk te stellen."
− "Afschaffing van de bepalingen, waardoor de gehandicapten uit staatsdiensten
worden verwijderd, daar hun gebrekkigheid geen invloed heeft op het vervullen
van het hen toegewezen ambt. Er dient genoteerd dat "fysisch gehandicapt" en
"beroepsgehandicapt" twee onderscheiden werkelijkheden zijn. Deze laatste
bemerking geldt evenzeer voor de werkgevers uit de privé-sector als voor de
Openbare Besturen, doch deze laatsten zouden het voorbeeld dienen te geven. Als
criterium dienen de overblijvende geschiktheden genomen met betrekking tot de
geschiktheden welke vereist zijn voor het beroep."
− "Oprichting van een Centrale Dienst voor de functionele- en de beroepswederaanpassing. Dit organisme dient zich niet in de plaats te stellen van de bestaande
instellingen, noch in de prestaties tussenbeide te komen, doch het zou een
coördinerende rol spelen."
− "De wederaanpassing thuis inrichten voor sommige gehandicapten die de school
of de werkplaats niet kunnen bezoeken."
189
− "De bezoldiging van de gehandicapten in de grote en vooral in de kleine ondernemingen verzekeren."
− "De tewerkstelling van de invaliden in de hand werken door financiële voordelen
te verlenen; uitbetaling door de Staat van compenserende lonen, waardoor de
ontoereikendheid van het loon, welke uit de verminderde productiviteit voortvloeit,
zal vergoed worden."
− "Plaatsingsdiensten voor wederaangepasten oprichten (op initiatief van de Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid of van privé-organismen)."
Inzake de tewerkstelling worden nog de volgende problemen gesignaleerd :
− voor de thuisarbeid : de moeilijkheden van vervoer der grondstoffen en der
afgewerkte producten alsmede de geringe bezoldigingen;
− voor de tewerkstelling door openbare besturen : het medisch onderzoek zoals
het voorgeschreven is en toegepast wordt sluit elke mogelijkheid van benoeming van wederaangepaste gehandicapten uit.
De tewerkstelling in de nijverheid stuit op de volgende moeilijkheden :
− het gebeurt dat arbeiders met wederaangepasten weigeren te werken uit vrees
het rendement van de groep te zien dalen of door een ziekte te worden besmet;
− sommige werkgevers weigeren de gehandicapten aan de maatschappelijke
zekerheid te onderwerpen en betalen hun zeer lage lonen;
− de gehandicapten lopen gevaar bij afdanking de eerste slachtoffers te zijn. Een
instelling deelt dienaangaande mede, dat ongeveer de helft van haar oudleerlingen zich als zelfstandige gevestigd heeft en thans nog aan het werk is, terwijl de andere helft in dienst van een werkgever was en thans werkloos is.
Voor de tweede helft van de jaren vijftig beschikken we niet over een soortgelijk
overzicht van wederaanpassingsinstellingen. De problemen die aan bod kwamen in de
NAR-studie bleven evenwel bestaan en vele ervan kwamen tijdens de bespreking van
de wetten van 1958 en 1963 in het parlement aan bod.
2.5.2 Andere bronnen m.b.t. het herstelbeleid
Uit de parlementaire documenten naar aanleiding van de wet van 1958 (cf. infra)
blijkt dat men in het midden van de jaren vijftig geen goed zicht had op de doelgroep
van het revalidatiebeleid, noch op het aantal en de werking van de bestaande voorzieningen. In het Wetsvoorstel Dieudonné wordt opgemerkt :
190
"Uit een door ons gedane vluchtige telling blijkt dat ongeveer 450 000 invaliden ten
laste zijn van de Staatsbegroting of van instellingen die door de wet zijn ingericht om
invaliden te vergoeden. Daarbij dienen gevoegd de invaliden, slachtoffers van een
gemeenrechtelijk ongeval, die niet zijn ingeschreven."58
Dit cijfer van 450 000 is het enige dat in de parlementaire besprekingen werd
vermeld. In het verslag van de Kamercommissie is een lijst opgenomen van de in
België bestaande instellingen op het gebied van de functionele herscholing (9 instellingen), van de Werkinrichtingen (16), de Instituten voor Gebrekkigen (11), de Instituten voor Doofstommen (12) en de Instituten voor Blinden (9). Deze lijst is geenszins volledig en het wordt als taak van het op te richten Fonds aangezien om zo vlug
mogelijk een volledige inventaris op te maken.59
Eneman omschrijft de Belgische situatie inzake wederaanpassing in het midden van
de jaren vijftig als volgt :
"In België houdt men zich vanzelfsprekend met het probleem reeds bezig, en dit sinds
geruime tijd. De initiatieven zijn echter fragmentarisch gebleven, zowel op het private
gebied als vanwege de openbare besturen."60
Dit wordt bevestigd in het verslag van de Senaatscommissie :
"In het algemeen hebben de verschillende Belgische regelingen betreffende zowel de
vergoedingspensioenen als de maatschappelijke zekerheid of de bijstand, hoofdzakelijk tot doel aan de minder-validen geldelijke middelen te verschaffen om in hun
levensonderhoud te voorzien. Slechts bijkomstig of fragmentarisch voorzien sommige
daarvan in andere prestaties dan geldelijke uitkeringen : scholing, heropleiding of
herscholing; zulks is o.m. het geval voor de ziekte- en invaliditeitsverzekering, de
werkloosheidsverzekering, de wetgeving betreffende sommige zgn. statuten van nationale erkentelijkheid."61
Voorts wordt in dit verslag nog opgemerkt :
"Tot dusver hebben een menigte private initiatieven zich tot doel gesteld in de eerste
plaats de verdediging van de belangen van hun leden te behartigen en vervolgens de
leemten in de bestaande regelingen door eigen verwezenlijkingen aan te vullen. Sommige wetten maakten het mogelijk die initiatieven aan te moedigen o.m. door de
oprichting van een groot aantal openbare of private instellingen die voor de omscholing van de minder-validen moeten instaan."62
58
59
60
61
62
Wetsvoorstel Dieudonné, p. 1-2.
Verslag van de Commissie in de Kamer der Volksvertegenwoordigers, p. 12-14.
Wetsvoorstel Eneman, p. 2.
Verslag van de Senaatscommissie, p. 1-2.
Verslag van de Senaatscommissie, p. 2.
191
In het verslag van de Kamercommissie wordt verklaard dat er in België een organisatie of instelling bestaat, aangepast aan elke fase van de scholing of omscholing, maar
dat de activiteiten ervan versnipperd zijn.63 Het Belgische probleem wordt, in navolging van buitenlandse voorbeelden en zonder veel empirische basis, niet zozeer gedefinieerd als een ‘tekort’ aan voorzieningen, maar als een gebrek aan coördinatie van de
activiteiten van de bestaande voorzieningen :
"Deze leemte in het omscholingsproces zal worden aangevuld door de oprichting van
een gespecialiseerde instelling die er voornamelijk op gericht is, niet het bestaan of de
activiteiten van de bestaande instellingen te miskennen, maar veeleer de coördinatie
van hun activiteiten te vergemakkelijken, ten einde de minder-validen de meeste kansen te geven op tewerkstelling of wedertewerkstelling."64
Hoewel men over het algemeen vol lof is over de werking van de bestaande voorzieningen, wordt toch ook de noodzaak erkend van een wettelijke regeling om ze een
steviger basis te bezorgen. Sporadisch wordt er ook wat kritiek gegeven op bestaande
praktijken :
"Totnogtoe heeft het plaatsen van invaliden in ons land, te oordelen naar de statistieken van de dienst voor arbeidsbemiddeling en werkloosheid, maar weinig bijval
gekend. De verklaring hiervoor is te vinden in het feit dat het doorgaans niet herschoolde invaliden betreft die, ondanks al de goede wil die zij aan de dag leggen,
wegens hun lichamelijke ongeschiktheid moeilijk aan de eisen der werkgevers kunnen voldoen."65
"In de beschermde werkplaatsen moeten de gehandicapten werkjes leren opknappen
die in de industrie dagelijks worden uitgevoerd. Het moet gedaan zijn met alleen toekomstige beroepen aan te leren van matjesweven, mandenmaken, piano's stemmen,
kleer- en schoenmaken. Het is industriële arbeid, die moet aangeleerd worden, zodat
ook gebrekkigen in de moderne industrie, ja zelfs in de ketting-systemen, hun plaats
kunnen veroveren en, eens aan het werk, is het arbeiders- of bediendencontract op
hen volledig van toepassing."66
Ook op de toestand in de openbare diensten werd kritiek geuit. Tijdens de bespreking
in de Kamer haalde D'haeseleer het voorbeeld aan van een persoon met een handicap
(een gebrek aan de linkerhand), die geslaagd was voor een examen voor een staatsbetrekking maar afgewezen werd wegens zijn handicap. Korte tijd later werd hij echter
63
64
65
66
Verslag van de Commissie in de Kamer de Volksvertegenwoordigers, p. 11-14.
Verslag van de Commissie in de Kamer de Volksvertegenwoordigers, p. 11.
Wetsvoorstel Dieudonné, p. 3.
Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 29 mei 1957, p 3. (Interventie
van de De Heer Eneman).
192
goed bevonden voor het vervullen van zijn legerdienst. Na voorlegging van de afwijzing voor een staatsbetrekking werd hij ook afgekeurd voor legerdienst.67
Hiermee zijn we aan het einde gekomen van de 'lange aanloop' tot het herstelbeleid.
Zoals reeds vermeld, worden in het midden van de jaren vijftig op wetgevend vlak
belangrijke initiatieven genomen. Daarover handelt het volgende hoofdstuk.
67 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 29 mei 1957, p 5. (Interventie
van de De Heer Eneman).
193
HOOFDSTUK III : DE WET VAN 1958 BETREFFENDE DE SCHOLING, DE
OMSCHOLING EN DE SOCIALE HERSCHOLING VAN DE MINDERVALIDEN
Op 14 juni 1956 vatte de Commissie voor de Arbeid en de Sociale Voorzorg van de
Kamer de bespreking aan van de voorstellen Eneman en Dieudonné. Zij nam daarbij
het ontwerp van Minister Troclet uit 1946 als leidraad. De Commissie bracht op 22
mei 1957 verslag uit en de plenaire vergadering besprak het verslag op 29 mei. Na de
stemming op 6 juni werd een wetsontwerp overgemaakt aan de Senaat. De Senaatscommissie van Arbeid en Sociale Voorzorg bracht hierover verslag uit op 13 maart
1958. Op 24 april en 28 april volgden de bespreking en de stemming in de Senaat.
In de wet van 28 april 1958 betreffende de scholing, de omscholing en de sociale
herscholing van de minder-validen wordt omschreven wie aanspraak kan maken op de
voordelen van deze wet. Er wordt voorzien in de oprichting van een Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing waarvan de taken, de organisatie en de financiering worden vastgelegd en er worden verplichtingen inzake de tewerkstelling van
mindervaliden opgelegd. De inhoud, de structuur en de terminologie van de tekst zijn
beï nvloed door de reeds besproken buitenlandse voorbeelden en door de Franse wet
op de reclassering van mindervalide werknemers van eind 1957.68 Twaalf jaar na het
wetsontwerp Troclet beschikte België dus eindelijk over een eigen programma voor
wat destijds 'wederaanpassing' werd genoemd. We beschrijven dit programma aan de
68 Het is opmerkelijk hoe weinig er in de parlementaire besprekingen van de Belgische Wet van 1958
verwezen is naar het Franse voorbeeld. Dat de Franse wet als voorbeeld gold, werd wel jaren later
opgemerkt, in een antwoord van de Minister op een amendement, tijdens de bespreking van het
wetsontwerp dat tot de wet van 1963 op de sociale reclassering zou leiden : “Nog andere redenen
pleiten voor het handhaven van de volgorde der hoofdstukken en artikelen. Om te beginnen
psychologische redenen, dezelfde als die welke tot een gelijksoortige volgorde hebben geleid in de
wet van 1958, waarvan de structuur ingegeven was door de Franse wet van 1957.”(Wetsontwerp
betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Verslag namens de Commissie voor de
Tewerkstelling en de Arbeid. Kamer de Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr. 5, p.
10).
Niet enkel de structuur, maar ook de inhoud en zelfs de formulering zijn door het Franse voorbeeld
beï nvloed. Het volstaat het eerste artikel van de Franse wet te lezen :
“La présente loi a pour objet l’emploi des travailleurs handicapés ou leur reclassement suivant un
processus pouvant compter, selon les cas, outre la réadaptation fonctionnelle prévue par les textes
en vigueur, une rééducation ou une formation professionnelles.
Est considéré comme travailleur handicapé pour bénéficier des dispositions de la présente loi,
toute personne dont les possibilités d’acquérir ou de conserver un emploi sont effectivement
réduites par suite d’une insuffisance ou d’une diminution de ses capacités physiques ou mentales”.
(Loi N° 57-1223 du 23 Novembre 1957 sur le reclassement des travailleurs handicapés).
194
hand van een vierledige vraag : aan wie en op welke wijze, wordt wat toegekend en
hoe wordt dit gefinancierd ?(Gilbert, Specht, Terrel, 1993).
3.1 Aan wie ?
Artikel 1 omschrijft de doelgroep van de wet :
“alle personen van Belgische nationaliteit voor wie de werkgelegenheid (les
possibilités d'emploi) werkelijk beperkt is ten gevolge van lichamelijke ongeschiktheid van ten minste 30 t.h. of geestelijke ongeschiktheid van ten minste 20 t.h.”
Aangezien de term ‘minder-validen’, uit de titel van de wet, in de tekst zelf niet nader
wordt omschreven, mogen we aannemen dat dit begrip in artikel 1 gedefinieerd is.
3.2 Wat ?
De inhoud van het programma wordt in het algemeen omschreven in de titel van de
wet (scholing, omscholing en sociale herscholing) en gespecificeerd in de omschrijving van de taken van het Fonds (art.3) en een apart artikel over de "verplichte
tewerkstelling" (art.4).
Twee van de begrippen uit de titel worden in het verslag van de Kamercommissie
enigszins verduidelijkt : ‘scholing’ (formation professionnelle) wordt verstrekt aan
personen die vóór hun invaliditeit nooit enige beroepsactiviteit hebben uitgeoefend;
‘omscholing’ (réadaptation professionnelle) aan personen die een nieuw beroep moeten leren. Het begrip sociale herscholing (reclassement social) behoefde volgens de
Kamercommissie geen commentaar.69
De ‘verplichte tewerkstelling’ wordt omschreven in art. 4 :
"De industriële, handels- en landbouwondernemingen, de openbare besturen, de openbare instellingen en de instellingen van openbaar nut, die door de Koning worden
aangewezen en ten minste 20 personen tewerk stellen, zijn gehouden een bepaald
aantal door het Fonds geregistreerde minder-validen in dienst te nemen, met inachtneming van de diverse graden van blijvende ongeschiktheid. (...)"
Niet-naleving van deze verplichting wordt bestraft met een geldboete of een gevangenisstraf (art.10).
69 In de wet (art. 3) worden naast de termen "scholing", "omscholing" en "sociale herscholing" ook
nog de termen "beroepsaanpassing" (adaptation professionnelle), "vakopleiding" (éducation) en
"heropleiding" (rééducation professionnelle) gebruikt, zonder dat wordt verduidelijkt hoe deze zich
verhouden tot de begrippen uit de titel.
195
In tegenstelling tot ander programma’s die beperkt blijven tot één of enkele functies,
omvat dit programma diverse soorten prestaties die onder diverse modaliteiten (zie
3.3) kunnen worden verstrekt. De prestaties kunnen als volgt werden samengevat :70
− opsporen en inschrijven van mindervaliden;
− ervoor zorgen dat bepaalde prestaties worden verleend (medische, heelkundige,
apparatuur, beroepsvoorlichting);
− de kosten dragen van behandelingen;
− advies verlenen over school- of vakopleidingen;
− de doelmatigheid van school- of vakopleidingen nagaan;
− centra (voor opleiding, oriëntering en tewerkstelling) erkennen, oprichten en
subsidiëren;
− toelagen verlenen aan mindervaliden die zich scholen of omscholen;
− plaatsing van mindervaliden;
− bijstand verlenen aan mindervaliden in opleiding;
− toelagen verlenen aan personen die mindervaliden tewerkstellen;
− verplichtingen opleggen inzake het aanwerven van mindervaliden;
70 Volgens art. 3 heeft het Fonds de volgende opdrachten :
1° de minder validen op te sporen en in te schrijven;
2° er voor te zorgen dat de belanghebbenden, de bloedverwanten of de andere verantwoordelijke
personen de beste medische of heelkundige behandeling genieten of kunnen laten genieten, ten
einde een maximum van functionele recuperatie en een verbetering van hun werkgeschiktheid te
bekomen;
3° te zamen met de overige bevoegde lichamen te waken voor de juiste aanpassing van de prothese- en
orthopedische apparaten en voor onderhoud en vernieuwing ervan;
4° geheel of ten dele de kosten van de aan belanghebbende aangeraden behandeling, voor zover deze
last gerechtvaardigd is, te dragen, eventueel met inachtneming van de wettelijke of verordenende
tussenkomsten en van deze van de belanghebbenden of hun gezin;
5° de minder-valide, de bloedverwanten of de andere verantwoordelijke personen van advies te dienen
bij de school- of vakopleiding, de doelmatigheid ervan na te gaan en er eventueel voor te waken dat
de minder-valide gespecialiseerde beroepsvoorlichting geniet;
6° de beroepsaanpassing, en omscholing van de minder-validen te bevorderen door de erkenning of de
oprichting van gespecialiseerde centra voor beroepskeuze en beroepsopleiding;
7° de betaling van de minder-validen te verzekeren, gedurende de periode van hun vakopleiding,
omscholing en heropleiding, van toelagen of aanvullende bezoldigingen, bedoeld om geheel of
gedeeltelijk een bezoldiging te verzekeren die gelijk is aan deze waarop zij in hun beroepsgroep
aanspraak hadden kunnen maken indien zij geen minder-validen waren geweest en de kosten en
andere lasten te dragen die voortvloeien uit de verplaatsing of het verblijf van de minder-validen op
de plaats van hun vakopleiding, - omscholing en -heropleiding;
8° de tewerkstelling van de minder-validen in een passend beroep te organiseren, in een onderneming,
in het ambachtswezen of in beschermde werkplaatsen, door het Fonds gesubsidieerd of opgericht;
9° aan de minder-validen alle nodige bijstand te verlenen voor, tijdens en na de omscholing;
10° op de aanwerving van minder-valide arbeidskrachten, bij toepassing van de bepalingen van artikel
4, toezicht te houden;
11° toelagen te verlenen voor het oprichten of onderhouden van omscholingscentra, of eventueel aan
door het Speciaal Onderstandsfonds erkende instellingen, aan alle personen of inrichtingen, die
minder-validen tewerkstellen, als bepaald door het Fonds, en o.a. aan de beschermde werkplaatsen;
12° alle documentatie in verband met het verbeteren van het lot van de minder-validen te verzamelen;
13° de regering van advies te dienen omtrent de getroffen of te treffen maatregelen, om de scholing, de
omscholing en sociale herscholing van de minder-validen te verzekeren.
196
− toezicht houden op de verplichte tewerkstelling;
− documentatie bijhouden;
− advies geven aan de regering inzake maatregelen m.b.t. scholing, omscholing en
sociale herscholing.
3.3 Op welke wijze ?
Om het programma te verwezenlijken werd een nieuwe openbare instelling bij het
Ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg opgericht, het "Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van minder-validen" (art.2). Bij de vervulling van zijn
taak moet het Fonds in interactie treden met allerlei andere instanties (andere overheidsinstellingen en particuliere dienstverlenende organen) en met particuliere personen (bv. werkgevers, geneesheren, adviseurs inzake orthopedische apparatuur). Het
beroep op voorzieningen buiten het Fonds wordt uitdrukkelijk in de wet vastgelegd :
"Om de hierboven vermelde taken volledig of gedeeltelijk uit te voeren doet het
Fonds een beroep op de medewerking van officiële en vrije instellingen zonder dat
afbreuk wordt gedaan aan de vrije keuze van instelling en mits gelijke behandeling
van de officiële en vrije instellingen." (art.3, laatste alinea)
In de artikelen 5, 6 en 7 wordt de organisatie van het Fonds geregeld. Het Fonds wordt
beheerd door een algemene raad, die bestaat uit twee technische raden :
1. een technische geneeskundige raad, bestaande uit een voorzitter en acht leden,
erkend om hun bevoegdheid op geneeskundig, orthopedisch-heelkundig en psychotechnisch gebied.
2. een technische sociale raad, bestaande uit een voorzitter en zestien leden. Deze
worden benoemd ofwel wegens hun bevoegdheid inzake school- en vakopleiding,
de tewerkstelling of de voogdij van de minder-validen, ofwel in overleg met de
representatieve organisaties van gebrekkigen en verminkten, van de werkgevers of
werknemers die zij vertegenwoordigen.
De algemene raad mocht zijn bevoegdheden overdragen aan provinciale of gewestelijke raden voor omscholing voor zover het om individuele gevallen ging. De leiding
van het Fonds werd toevertrouwd aan een administrateur-directeur, onder het gezag
van de Minister van Arbeid en Sociale Voorzorg.
Ter uitvoering van de bepaling omtrent de verplichte tewerkstelling is voorzien dat, in
nijverheidstakken waar een paritair comité bestaat, dit comité in overleg met het
Fonds voor elke industrietak vaststelt hoeveel geregistreerde mindervaliden, naargelang de aard en het belang van de onderneming, in dienst moeten worden genomen.
Het paritair comité moest tevens toezien op de uitvoering (art.4, 2e lid). Wanneer de
beslissingen van de paritaire comités door de Koning bindend zijn verklaard, kan de
Minister van Arbeid en Sociale Voorzorg voor de betrokken ondernemingen de voor
197
de toepassing ervan noodzakelijke maatregelen bepalen (art.4, 4e lid). In nijverheidstakken waar geen paritaire comités bestaan of wanneer de paritaire comités niet
binnen de bij KB vastgestelde termijn advies uitbrengen, kan de Koning, na raadpleging van de Nationale Arbeidsraad, de ondernemingen verplichten een zeker aantal
geregistreerde mindervaliden in dienst te nemen (art.4, 5e lid). Voor de openbare
besturen, de openbare instellingen en de instellingen van openbaar nut kan de Koning,
bij in Ministerraad overlegd besluit, het percentage geregistreerde mindervaliden
bepalen dat in dienst moest worden genomen (art.4, 6e lid). De ondernemingsraden,
alsmede de door de Koning aangewezen ambtenaren, moeten toezien op de uitvoering
van die maatregelen (art.4, 7e lid).
3.4 Hoe gefinancierd ?
De financieringsregeling is omschreven in artikel 9 :
"De lasten die voortvloeien uit de vervulling van de opdracht van het bij deze wet
opgerichte Fonds worden gedragen door de opbrengst van een aanvullende premie op
de bijdrage voor vergoeding van arbeidsongevallen, geï nd door de wettelijke
verzekeraars of door het Waarborgfonds, ingesteld bij artikel 18 van de wet van 28
december 1903 op de vergoeding van schade veroorzaakt door arbeidsongevallen;
door de opbrengst van een toeslag op de vervoerverzekeringspremieën, geï nd door
de wettelijke verzekeraars of door het Gemeenschappelijk Waarborgfonds, ingesteld
bij artikel 15 van de wet van 1 juli 1956 betreffende de verplichte
aansprakelijkheidsverzekering inzake motorrijtuigen; door de opbrengst van een
toeslag op de premie inzake beroepsziekten en bijdragen en toelagen ten laste van het
Rijk en de verzekeringsmaatschappijen alsmede van schenkingen en legaten. Het Rijk
draagt onder meer de kosten van een eerste inrichting van het Fonds.(...)"
3.5 Bespreking
3.5.1 De doelgroep
Zowel in de Kamercommissie als in de Senaatscommissie werd veel aandacht besteed
aan de vraag voor wie de voordelen van de wet bedoeld waren.
Een eerste probleem betreft de terminologie. De Kamercommissie gaf de voorkeur
aan de term ‘minder-validen’ (handicapés) boven de term ‘invaliden’ (invalides). Men
kan zich afvragen waarom ‘handicapés’ in het Nederlands ‘minder-validen’ is geworden, aangezien ook de term ‘gehandicapten’ destijds werd gebruikt. De ontwikkeling
van het woordgebruik is in ieder geval van die aard dat de Franse term ‘handicapés’
ook nu nog modern klinkt, terwijl de term ‘minder-validen’ in onbruik is geraakt, ten
voordele van de term ‘gehandicapten’.
198
Een tweede probleem betreft de vraag waarom een minimale ongeschiktheid vereist
werd. In de Kamercommissie werd verklaard dat men wilde vermijden dat de werking
van het ‘Fonds’ zou verlamd worden door een ontelbaar aantal aanvragen van personen wier betrekkelijk lichte invaliditeit eigenlijk geen ernstig beletsel vormde om
werk te vinden. Om die reden staat in artikel 1 dat de werkgelegenheid ‘werkelijk’
beperkt moet zijn. Men wilde, vooral in het begin, een inspanning doen voor diegenen
die in sociaal opzicht het eerst aan de beurt moesten komen, maar men voorzag wel
dat, na verloop van tijd, het minimum gewijzigd zou kunnen worden. Het merkwaardige is dat er enkel gediscussieerd werd over een minimale en niet over een maximale
ongeschiktheid. Aangezien deze niet werd vastgelegd, was de wet ook van toepassing
op de zwaarst gehandicapten.
Een volgend probleem betreft de vraag hoe het minimum bepaald zou worden. In de
Kamer was het minimum (voorlopig) vastgelegd op 20%, respectievelijk 30%, maar
in de Senaatscommissie rees de vraag met welke schaal dit zou worden gemeten.
Sommige leden vonden dat de schaal in de wet moest staan, anderen vonden dat het
Fonds een eigen schaal moest ontwerpen. In de loop van de bespreking bleek dat geen
enkele bestaande schaal zonder meer overgenomen kon worden. De Officiële
Belgische Invaliditeitsschaal bevatte in die tijd immers geen percentages voor erfelijke
gebreken of gebreken ten gevolge van bepaalde ziektes. De schaal voor de toepassing
van de wet van 10 juni 1937 betreffende de tegemoetkomingen omvatte slechts de
gebreken die de ‘lichaamsbewegingen’ definitief aantasten. Sommige commissieleden
merkten bovendien op dat niet enkel met de gebreken, maar ook met het vroeger
beroep van de betrokkene rekening moest worden gehouden. In het commissieverslag
wordt vermeld dat dit zou leiden tot een subjectieve in plaats van een objectieve
bepaling van de gebrekkigheid. De vraag of de bestaande schalen wel beperkingen
inzake "werkgelegenheid" meten werd niet gesteld.
Uiteindelijk werd de tekst beperkt tot wat in artikel 1 staat, in afwachting dat het
Fonds een eigen schaal zou opstellen.71 Tot dan zou dus rekening worden gehouden
71 Over deze en andere kwesties bestond in de Senaatscommissie verdeeldheid : "Reeds op de eerste
vergadering waren de leden van uw Commissie het eens om te verklaren dat het vraagstuk van de
scholing en omscholing van de minder-validen ten spoedigste opgelost en door een wet geregeld
moet worden. Er hebben zich evenwel in de Commissie van Arbeid twee groepen gevormd : de
eerste was van oordeel dat de tekst van het ontwerp zo spoedig mogelijk moest worden
goedgekeurd, doch betreurde het dat bepaalde artikelen of onderverdelingen daarvan niet duidelijk
genoeg waren gesteld, terwijl de tweede groep de mening was toegedaan dat het ontwerp niet
aanvaard kon worden uit hoofde van de gebrekkige tekst. (...) Ten slotte heeft de meerderheid zich
uitgesproken voor het aannemen van de tekst, zoals hij is opgesteld, met dien verstande dat na twee
of drie jaar ervaring, en wanneer het in België gestelde probleem beter zal omschreven zijn, het
Parlement het vraagstuk als geheel zal onderzoeken aan de hand van de verzamelde gegevens."
Verslag van de Senaatscommissie, p. 11.
199
met het bij vonnis of in beslissingen omtrent de schadeloosstelling van de betrokkene
vastgestelde ongeschiktheidspercentage. Ontbrak dit, dan moest het Fonds zelf een
percentage bepalen. De Senaatscommissie vond het niet nodig bestaande schalen bij
wet te coördineren of te herzien.
De doelgroepomschrijving in artikel 1 is een voorlopige omschrijving, wat o.a. ook
blijkt uit het feit dat in het tweede lid wordt bepaald dat de Koning de ongeschiktheidspercentages kan wijzigen. De doelgroep kon dus, althans wat deze percentages
betreft, bij KB worden aangepast. Er werd enkel verwacht dat de minimumpercentages aangepast zouden moeten worden, dat er ook een probleem kon ontstaan t.a.v.
zeer zwaar gehandicapten, die nagenoeg geen kansen op tewerkstelling hebben, werd
niet onderkend.
Voorts rees de vraag of de wet van toepassing moest zijn op alle mindervaliden,
ongeacht de oorzaak en aard van hun invaliditeit, of leeftijd. Door de uitdrukking "alle
personen" (art.1) op te nemen werd beoogd geen restricties in te bouwen.
Hoewel inzake leeftijd geen beperking werd opgelegd, is het niet duidelijk wat deze
wet te bieden heeft voor jonge kinderen, die nog niet aan een beroepsopleiding toe
zijn. Kinderen kwamen in de parlementaire besprekingen enkel aan bod in verband
met de opsporing. Aangezien er werd op gewezen dat de nieuw op te richten instelling
niet in de plaats van bestaande instellingen zou treden, was het zeker niet de bedoeling
dat het Fonds onderwijs zou organiseren. Wel werd de mogelijkheid geboden om op
individuele basis steun verlenen aan jongeren.72 Of de wet op de een of andere manier
ook van toepassing was op ouderen (gepensioneerden), blijkt nergens uit de teksten,
maar, gezien de primaire gerichtheid op (her)inschakeling in het arbeidsproces, mag
men aannemen dat personen die definitief het arbeidsproces verlaten hebben, wat niet
per definitie hetzelfde is als op pensioen zijn73, buiten de doelgroep vallen.
De wet was bedoeld voor alle gehandicapten, ongeacht de aard van hun handicap. Uit
de voorbeelden die werden aangehaald tijdens de parlementaire besprekingen - en
waarbij weliswaar telkens werd opgemerkt dat ze niet limitatief waren - blijkt
72 "Wat de kinderen betreft zal deze Raad (van het Fonds, n.v.d.a.) op nuttige wijze in contact treden
met de onderwijsinrichtingen en verenigingen en werken die zich speciaal met kinderen bezig
houden, niet om zich om deze kinderen te bekommeren als een gemeenschap, aangezien de
tegemoetkoming van het Fonds doorgaans van de ene tot de andere persoon zal verschillen."
Verslag van de Kamercommissie, p. 16.
73 "Het Belgische pensioenstelsel is van het type rustpensioen en niet ouderdomspensioen. In de regel
is het genieten van een pensioen onverenigbaar met het uitoefenen van een beroepsactiviteit. Niets
belet natuurlijk dat iemand na het bereiken van zijn pensioenleefijd blijft doorwerken, maar men
heeft dan geen aanspraak op pensioen. Toch is niet elke vorm van arbeid onverenigbaar met het
pensioen: reeds van oudsher zijn normen van "toegelaten arbeid" vastgesteld, dus van arbeid die
door gepensioneerden mag worden verricht." Van Langendonck, 1991 : 519.
200
nochtans dat in hoofdzaak werd gedacht aan lichamelijk gehandicapten (ongeacht de
oorzaak) en veel minder aan mentaal of psychisch gehandicapten. Tijdens de bespreking in de Kamer merkte Eneman op dat in artikel 1, in vergelijking met de Dienst
voor gebrekkigen en verminkten, een nieuwe soort invaliden wordt erkend, namelijk
die met 20 t.h. geestelijke invaliditeit, en hij voegde eraan toe dat er een intellectueel
quotiënt zou moeten worden vastgesteld.74
De kern van de doelgroepomschrijving is dat het gaat om personen die ten gevolge
van mindervaliditeit (lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid) niet aan het arbeidproces kunnen deelnemen. Dit is een zeer flexibele categorie, aangezien de samenstelling ervan zowel afhangt van de ongeschiktheidsgraad als van de eisen die op de
arbeidsmarkt worden gesteld. Aangezien men een dergelijke categorie in het algemeen
niet nader kan omschrijven, doet men een beroep op professionals om ze af te bakenen.75 In de regel zal een organisatie zoals het Fonds echter proberen om de vrijheid
van de professionals enigszins aan banden te leggen. Hiertoe kan ze hen zelf in dienst
nemen en/of toezicht houden op externe professionals.76
3.5.2 Taken
Het programma omvat een groot aantal taken : opsporing, medische behandeling,
orthopedische aanpassingen, advies inzake beroepskeuze, scholing en beroepsopleiding, plaatsing, en tewerkstelling (op de open en op de beschermde arbeidsmarkt).
Wanneer men het geheel daarvan bekijkt, is het duidelijk dat gepoogd is om het hele
omscholings- en herscholingsproces, zoals dit o.a. was uitgetekend in teksten van
internationale organisaties (cf. supra), te bestrijken. Vanuit het perspectief van
arbeidsmarktsturing zijn er maatregelen voor elke vorm van sturing : regulerende,
compenserende en vervangende.
74 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, Vergadering van Woensdag 29
mei 1957, p. 3.
75 "Wie zal het invaliditeitspercentage bepalen van diegenen die aanspraak maken op de toepassing
van de wet ? De administratieve en geneeskundige diensten van het Fonds. De aanvrager moet tot
staving van zijn aanvraag een geneeskundig getuigschrift voorleggen. Waar zulks nodig of nuttig
mocht blijken kunnen de officiële en vrije diensten voor beroeps- en medisch-psychologische
oriëntering met deze van het Fonds samenwerken." Verslag van de Kamercommissie, p. 16.
76 Zie vorige noot. In het verslag van de Kamercommissie wordt verder nog vermeld dat de
geneeskundige Raad, waarvan sprake in artikel 5 van het wetsvoorstel, zijn rechtspraak zal moeten
vaststellen, o.m. met betrekking tot de regelen inzake vaststelling van het
ongeschiktheidspercentage. (p. 16).
201
3.5.2.1 Regulerende sturing
Aan de regulerende sturing is een afzonderlijk artikel (art.4) gewijd. Het betreft een
gebodsbepaling die de verplichting inhoudt om mindervaliden tewerk te stellen. Verbodsregels of procedureregels zijn er niet. Een belangrijk verschil tussen de wetsvoorstellen Eneman en Dieudonné is dat enkel het laatste, net zoals het wetsontwerp
Trochet uit 1946, openbare besturen en particuliere bedrijven de verplichting oplegt
om mindervaliden in dienst te nemen. Eneman verantwoordde de afwijzing van een
verplichting als volgt :
"Wij durven erop rekenen dat de waarde van de recuperatie der gehandicapten op
zichzelf op de werkgevers een zekere uitwerking van propaganda en sociale opvoeding zal hebben, en dat het aldus overbodig zal zijn deze te verplichten een zeker
percent minder-validen in dienst te nemen. Zulke verplichting houdt steeds het gevaar
in dat de gehandicapten in de nijverheid slechts zouden geduld worden en enkel op
lagere betrekkingen vastgezet worden."77
Dieudonné was een andere mening toegedaan :
"Ten einde de werkgevers te overtuigen (dat gehandicapten volwaardige werknemers
kunnen zijn, n.v.d.a.) en het Fonds doeltreffend te maken, schijnt het ons nodig te
bepalen dat een zeker aantal invaliden verplicht moet tewerkgesteld worden in de nijverheid en de openbare besturen."78
De tekst die uiteindelijk door de Kamercommissie werd goedgekeurd bevatte een
artikel (art.4) omtrent de verplichte tewerkstelling. In tegenstelling tot de regeling in
bijvoorbeeld Groot-Brittannië werd echter geen algemeen quotum (percentage) vastgesteld, maar een quotum dat varieert naargelang de aard van de in de onderneming
verrichte arbeid. Het quotum zou mede door de paritaire comités, de Nationale
Arbeidsraad en de ondernemingsraden worden vastgesteld. De afwijzing van een algemeen quotum werd als volgt verantwoord :
"Uwe Commissie heeft bemerkt dat de wet praktisch geen uitwerking zal hebben op
sommige bedrijven waar de werkgever, voor de gestelde tijd en uit besef van zijn
sociale plicht, een groter aantal minder-validen aan het werk zal hebben behouden of
opnieuw aan het werk zal hebben gezet als de wetgever in de wet zou kunnen vermelden. Dit is de reden waarom uw commissie eenparig gemeend heeft dat men geen
enkele uiting van goede wil mocht beperken of remmen en dat men de hoger bedoelde
werkgevers in de gelegenheid moest stellen blijk te geven van sociale en menselijke
solidariteit, namelijk in het kader van de paritaire comités."79
77 Wetsvoorstel Eneman, p. 2.
78 Wetsvoorstel Dieudonné, p. 4.
79 Verslag van de Kamercommissie, p. 15.
202
Hoewel de verplichting dus wel in de wet staat, werd de concrete toepassing ervan
afhankelijk gemaakt van latere beslissingen van de paritaire comités, en, voor de
openbare besturen en instellingen, van de Koning.80 De Kamercommissie was echter
van oordeel dat het Parlement in een wettelijke regeling moest voorzien indien zou
blijken dat de paritaire comités de verwachte medewerking niet verleenden.81 Voorts
voorzag men dat de Algemene Raad van het Fonds maatregelen zou moeten nemen
om te voorkomen dat alleen mindervaliden met een lichte graad van ‘onvolwaardigheid’ werden tewerkgesteld.82 Tevens zou het Fonds, in het kader van de bijstand na
omscholing, een dienst moeten oprichten die zou nagaan onder welke voorwaarden de
omgeschoolden zouden worden tewerkgesteld. De Britse plaatsingsambtenaren
(DRO's) werden als voorbeeld aangehaald. Ook werd verwacht dat de ondernemingsraden hierin een rol zouden spelen.83
Tijdens het debat in de Kamer merkte Eneman op dat de Kamercommissie de verplichting tot tewerkstelling in ondernemingen maar had aanvaard op uitdrukkelijke
voorwaarde dat de openbare besturen, zo niet het voorbeeld gaven, dan toch ten minste deze nieuwe verplichting evenzeer zouden nakomen. Hij herinnerde eraan dat de
regeling inzake de aanwervingen bij openbare besturen waardoor gebrekkigen en
verminkten zich geen kandidaat konden stellen, moest worden gewijzigd.84 Tevens
verklaarde hij dat sommige arbeidsposten aan bepaalde categorieën van verminkten
moesten worden voorbehouden.85 Deze vorm van regulerende sturing werd echter niet
expliciet in de wet opgenomen.
80 Om te verhinderen dat in de paritaire comités een vetorecht werd uitgeoefend is in de tekst van de
wet een speciale clausule ingelast : "In afwijking van artikel 11 van de besluitwet van 9 juni 1945,
tot vaststelling van het statuut van de paritaire comités kan kracht van wet gegeven worden aan de
beslissingen die in het paritair comité ten minste 75 t.h. van de door elke partij uitgebrachte
stemmen verenigden" (art. 4, 3e lid).
81 Verslag van de Kamercommissie, p. 18.
82 Verslag van de Kamercommissie, p. 18-19.
83 Verslag van de Kamercommissie, p .19. In deze verwijzing naar de rol van de ondernemingsraden
inzake toezicht op de tewerkstelling van mindervaliden is een embryo aanwezig van procedurele
sturing, dat evenwel nooit verder ontwikkeld werd.
84 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 29 mei 1957, p. 3. In het Verslag
van de Kamercommissie (p. 18) staat : "Met klem wordt verklaard dat goedkeuring van de wet tot
gevolg zal hebben dat de openbare besturen bepaalde aanwervingsmaatregelen moeten herzien, en
met name die welke betrekking hebben op de medische voorwaarden die aan candidaten voor een
betrekking bij de openbare besturen worden gesteld". Ook de heer Dieudonné sprak zich in deze zin
uit : "(...) si l'on devait se tenir aux règles rigides généralement appliquées, on peut sans phrases dire
que la loi que nous allons voter serait presque totalement inopérante dans le domaine des services
publiques. Or, il est absolument indispensable - c'est l'une des conditions de réussite de la nouvelle
législation - que les services publiques donnent le bon example". Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, Vergadering van 29 mei 1957, p. 5.
85 Een andere spreker, de heer D'Haeseleer verwees naar het voorbeeld van Engeland waar een
dergelijke regeling voor parkingwachters en liftjongens veel succes had. (Ibid. p 4.)
203
Tijdens de bespreking van het wetsontwerp in de Senaatscommissie merkte de
Minister op dat de herinschakeling in het bedrijfsleven, na afloop van de beroepsopleiding, in bijna alle landen bijzondere wettelijke bepalingen vereist omdat bepaalde
werkgevers er niet op gesteld zijn mindervaliden in dienst te nemen. Hij gaf toe dat
veel werkgevers mindervaliden aan het werk houden wanneer zij in de onderneming
zelf een ongeval hebben gehad maar soms krijgen ze werk dat minder vakkennis
vereist, wat tot psychologische problemen leidt. Andere werkgevers, zo stelde de
Minister, hebben uit menselijkheid mindervaliden opgenomen die hun door een persoon of een instelling waren aanbevolen maar die onvoldoende voorbereid zijn op hun
werk en doorgaans niet voldoen zodat zij enkel om sociale redenen in dienst blijven of
bij de eerste verslapping van de conjunctuur ontslagen worden. Deze praktijk, die
bepaalde invaliden kan bevredigen, acht hij schadelijk voor de zaak van de invaliden
in het algemeen. De Minister concludeerde dat het probleem van de omscholing
slechts door ‘selectieve tewerkstelling’ kon worden opgelost, namelijk wanneer de
beroepswaarde van de mindervalide en de eisen van zijn nieuw beroep volledig overeenstemmen. Dit volstaat echter nog niet omdat sommige werkgevers nog moeten
overtuigd worden van de beroepswaarde van omgeschoolde mindervaliden. Tenslotte
besloot de Minister dat hij, in het licht van de buitenlandse ervaringen en rekening
houdend met de sociale zin van de Belgische werkgevers, graag wou aannemen dat zij
meer invaliden zouden tewerkstellen dan de wet vereiste.86
In de Senaatscommissie had een lid een amendement ingediend om de vaststelling van
het aantal tewerk te stellen mindervaliden door de paritaire comités aan een termijn te
binden. Dit werd evenwel verworpen met het argument dat het niet alle problemen
zou oplossen en tot een te stroeve regeling zou leiden. Een ander lid stelde de vraag of
de mindervalide, die krachtens de wet in een onderneming is tewerkgesteld, een bijzondere ontslagbescherming geniet, zelfs in geval van zware schuld. De commissie
was van mening dat de mindervalide niet meer bescherming kon genieten dan de
valide werknemer met wie men hem wou gelijkstellen.87
Tijdens de bespreking in de Senaat was er, i.v.m. de verplichte tewerkstelling, enkel
nog een tussenkomst van Houben, die veronderstelde dat de mindervalide niet verplicht is om in een bepaalde onderneming te blijven, en dat de werkgever ook niet
verplicht is om een mindervalide in dienst te houden (er kwam geen antwoord van de
86 Verslag van de Senaatscommissie, p. 9-10.
87 Verslag van de Senaatscommissie, p. 21-22.
204
Minister). Voorts vroeg hij zich af wat er zou gebeuren als een werkgever het vereiste
aantal mindervaliden niet kon vinden (ook deze vraag bleef onbeantwoord).88
Een commentator wijst er in een artikel op dat het bij wet opleggen van een verplichting tot tewerkstelling van mindervaliden een opmerkelijke zaak was :
"Deze verplichting is een nieuwigheid in onze wetgeving, wijl tot hiertoe nimmer op
een werkgever of op een openbaar bestuur enige dwang werd uitgeoefend, wat de
samenstelling van het personeel betreft. Getrouw aan de beginselen van de vrije
democratie hebben alle vertegenwoordigers van ons bedrijfsleven, zowel van werkgevers- als van werknemerszijde, steeds weigerachtig gestaan tegen elke vorm van verplichte tewerkstelling." (Vermeiren, 1958 : 255)
Dat er toch overeenstemming over kon worden bereikt wijt hij aan de waarborgen dat
de vrijheid van de privé-ondernemingen zo weinig mogelijk aan banden werd gelegd.
De bedoelde waarborgen worden niet expliciet genoemd, maar uit het verhaal kunnen
we opmaken dat het gaat om het feit dat de uitvoerende macht niet de vrije hand heeft
in de uitvoering van de wet (althans wat de privé-sector betreft), maar rekening moet
houden met de besluiten van de paritaire comités, de Nationale Arbeidsraad en de
ondernemingsraden. Het betreft hier bijgevolg een typisch Belgische vorm van regulerende sturing, waar de overheid, naast de sociale partners op verschillende niveaus
maar één van de betrokken instanties is.
Hoewel het strikt genomen niet gaat om een vorm van sturing vermelden we hier ook
de ‘opsporing en inschrijving’ van de mindervaliden, aangezien deze nauw samenhangt met de verplichte tewerkstelling. Immers, enkel bij het Fonds geregistreerde
(ingeschreven) mindervaliden komen in aanmerking voor verplichte aanwerving en
ook voor de andere diensten van het Fonds. Reeds tijdens de bespreking in de Kamercommissie werd uitdrukkelijk vooropgesteld dat de mindervaliden geenszins verplicht
zijn zich in te schrijven, ze moeten dit enkel doen wanneer ze aanspraak willen maken
op de diensten van het Fonds.89 Dit werd nogmaals bevestigd tijdens de besprekingen
in de Senaatscommissie en in de Senaat.90
88 Belgische Senaat, Beknopt Verslag, Gewoon Zittingsjaar 1957-1958, vergadering van 24 april
1958, p. 738.
89 Verslag van de Kamercommissie, p. 17.
90 Verslag van de Senaatscommissie, pag 14, en Belgische Senaat, Beknopt Verslag, Gewoon
Zittingsjaar 1957-1958, Vergadering van 24 april 1958, p. 738.
205
3.5.2.2 Compenserende sturing
Inzake compenserende sturing kan een, zij het niet waterdicht, onderscheid worden
gemaakt tussen maatregelen die gericht zijn op de persoon met een handicap en maatregelen die gericht zijn op de werkgever of op beide.
Op de persoon met een handicap gerichte compenserende sturing
In een aantal artikelen worden taken vermeld die betrekking hebben op wat vandaag
de dag 'medische en functionele revalidatie' wordt genoemd :
− Art. 3,2° bepaalt dat het Fonds ervoor zorgt dat de belanghebbenden, de bloedverwanten of andere verantwoordelijke personen de beste medische of heelkundige behandeling genieten of kunnen laten genieten, ten einde een maximum
van functionele recuperatie en een verbetering van hun werkgeschiktheid te
bekomen.
− Art. 3,3° stelt dat het Fonds, te zamen met de overige bevoegde lichamen zal
waken voor de juiste aanpassing van de prothese- en orthopedische apparaten en
voor onderhoud en vernieuwing ervan.
− Art. 3,4° bepaalt dat het Fonds geheel of ten dele de kosten draagt van de aan
belanghebbende aangeraden behandeling, voor zover deze last gerechtvaardigd
is, eventueel met inachtneming van de wettelijke of verordenende tussenkomsten en deze van de belanghebbenden en hun gezin.
Over de bepalingen van artikel 3, leden 2 en 3 bestond grote eensgezindheid. In het
hele proces van wederaanpassing gaat het om de eerste en essentiële stappen.91 De
behandelingen dienen in relatie te staan tot de functionele recuperatie en de verbetering van de werkgeschiktheid, maar hoe het onderscheid zou worden gemaakt met
behandelingen die niet aan deze vereiste voldoen werd niet verduidelijkt. Er rezen
vooral problemen bij de bespreking van het vierde lid. Behandelingen en apparatuur
konden immers ook betaald worden in het kader van andere regelingen (cf. supra) en
ook de betrokkene zelf en zijn familie konden (op basis van de bepalingen van het
Burgerlijk Wetboek) worden aangesproken. Uit de bespreking in de Senaatscommissie blijkt dat het Fonds een aanvullende rol moest vervullen. Eerst moest worden
onderzocht of de kosten niet door andere instanties (bv. de dienst voor tegemoetkomingen of de ziekteverzekering) konden worden gedragen en hoeveel de betrokkene
zelf of zijn familie konden dragen. In de algemene filosofie van de wet diende het
Fonds niet in de plaats te treden van andere instanties (noch wat de uitvoering, noch
91 In de uiteenzetting van de Minister voor de Senaatscommissie werd uitvoerig ingegaan op deze fase
van het proces, en er werd bijzonder benadrukt dat de fase van functionele heropleiding zo vlug
mogelijk moest worden aangevat (bij wijze van spreken 'op het ziekbed'). Verslag van de
Senaatscommissie, p. 6-7.
206
wat de financiering betreft), maar diende het de inspanningen te coördineren en aan te
wakkeren.
In artikel 3, lid 11 kreeg het Fonds de opdracht toelagen te verlenen voor het oprichten
of onderhouden van o.a. omscholingscentra. De Franse term (centres de réadaptation)
wijst er veel duidelijker dan de Nederlandse op dat het gaat om centra voor functionele revalidatie, eventueel gecombineerd met de eigenlijke beroepsopleiding, zoals in
die tijd in sommige centra voorkwam.
Een volgende vorm van compenserende sturing bestaat uit adviesverlening omtrent
opleidingen en beroepskeuze. In art. 3,5° wordt bepaald dat het Fonds tot opdracht
heeft de mindervalide, zijn bloedverwanten of de andere verantwoordelijke personen
van advies te dienen bij de school- of vakopleiding, de doelmatigheid ervan na te gaan
en er eventueel voor te zorgen dat de mindervalide gespecialiseerde beroepsvoorlichting krijgt.
In de parlementaire verslagen wordt het belang hiervan wel onderstreept, maar er
wordt niet nader op ingegaan. Zo vonden we geen opmerkingen over de relatie tussen
het Fonds en vrije of officiële beroepsoriënteringsdiensten. Uit lid 5 zou men kunnen
afleiden dat het Fonds in dit verband vooral een toezichthoudende rol heeft, maar in
lid 6 wordt niet enkel de mogelijkheid geboden om gespecialiseerde centra voor
beroepskeuze te erkennen maar ook om ze op te richten.
Het toezicht op de doelmatigheid van de opleidingen past in de algemene taken van
het Fonds om ervoor te zorgen dat de mindervalide in elke fase van de scholing of
omscholing de beste en meest geschikte verzorging ontvangt.92 Of dit ook een zekere
controlebevoegdheid inhoudt t.a.v. bijvoorbeeld het onderwijs is niet besproken.
De eigenlijke beroepsopleiding komt op twee plaatsen ter sprake. In lid 6 krijgt het
Fonds de opdracht om gespecialiseerde centra voor beroepsopleiding te erkennen of
op te richten en in lid 7 wordt een betalingsregeling getroffen voor de personen die
een beroepsopleiding volgen :
"(Het Fonds heeft tot opdracht) de betaling van de minder-validen te verzekeren,
gedurende de periode van hun vakopleiding, omscholing en heropleiding, van toelagen of aanvullende bezoldigingen, bedoeld om geheel of gedeeltelijk een bezoldiging
te verzekeren die gelijk is aan deze waarop zij in hun beroepsgroep aanspraak hadden
kunnen maken indien zij geen minder-validen waren geweest en de kosten en andere
lasten te dragen die voortvloeien uit de verplaatsing of het verblijf van de mindervaliden op de plaats van hun vakopleiding, -omscholing en –heropleiding." (art. 3, 7°)
92 Verlag van de Senaatscommissie, p. 11.
207
Over de behoefte aan beroepsopleidingscentra bestond eensgezindheid, maar de vergoedingsregeling was het voorwerp van discussie. Deze betrof enkel de toelagen of
het aanvullend loon, niet de vergoeding voor verplaatsingen of verblijf, aangezien
hiervoor reeds een regeling bestond in het kader van de omscholing van werklozen die
men naar analogie wou laten gelden voor mindervaliden.
In de Senaatscommissie rees de vraag of de hoogte van de toelagen of het aanvullend
loon moest afhangen van de waarde die de mindervalide in zijn beroepsgroep bereikt
zou hebben indien hij geen handicap had, dan wel de waarde die hij na omscholing of
herscholing heeft. De Minister, hierin gesteund door de Commissie, was van oordeel
dat het eerste alternatief de voorkeur verdiende, omdat de handicap die iemand oploopt 'in se' niet noodzakelijk een reden is om de bezoldiging van de invalide te wijzigen. Indien de mindervalide nog geen beroep heeft uitgeoefend moeten nieuwe regels,
bijvoorbeeld gebaseerd op de regeling inzake arbeidsongevallen, opgesteld worden.
Voorts werd nog verduidelijkt dat 'scholing' gelijk staat met 'beroepsopleiding' en dat
bijgevolg geen vergoedingen kunnen uitgekeerd worden aan nog schoolplichtige personen. Ook werd opgemerkt dat vergoedingen die een persoon reeds ontvangt ten
gevolge van een verlies van vakbekwaamheid, zoals renten of pensioenen, van de
vergoeding door het Fonds afgetrokken moeten worden.93 Het belang van de hoogte
van de vergoeding, zoals bedoeld in lid 7 reikte nog verder dan de periode van de
omscholing (hoewel in het artikel zelf niets bepaald is over deze periode), zoals blijkt
uit de verklaring van de heer Dieudonné :
"La commission a tenu à souligner la nécessité de prendre certaines mesures de façon
que les handicapés remis au travail jouissent d'une rénumération normale. C'est la
raison pour laquelle le 7° de l'article 3 précise qu'une surveillance régulière, permanente, sera exercée de façon que les handicapés ne constituent pas, sur le terrain des
salaires, une concurrence injuste à l'endroit des travailleurs valides."94
Hoewel we in de tekst van het artikel in de versie van het wetsontwerp dat naar de
Senaat ging geen spoor konden vinden van dergelijk toezicht, blijft deze uitspraak
van belang omdat ze uiting geeft aan de zorg om te vermijden dat gehandicapten, door
lagere lonen, een concurrentievoordeel zouden hebben tegenover valide werknemers.
Door zowel tijdens als na de omscholing ‘normale’ lonen uit te betalen kon dit
worden voorkomen.
In het wetsontwerp van de Kamercommissie was bepaald dat het Fonds de betaling
van de mindervaliden moest verzekeren. Aangezien in de Franse tekst staat dat het
93 Verslag van de Senaatscommissie, p. 15-17.
94 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, Vergadering van 29-05-57, p. 5.
208
Fonds "a pour mission d'effectuer le paiement", was het de bedoeling dat het Fonds
zelf de vergoedingen zou uitbetalen. Tijdens de bespreking in de Kamer stelde
Eneman nochtans voor dat de groeperingen van gehandicapten de vergoedingen zouden uitkeren, naar analogie van de syndicaten die de werkloosheidsvergoeding uitkeerden, de mutualiteiten die instonden voor de geneeskundige diensten, de compensatiekassen voor de kinderbijslagen en de verzekeringsmaatschappijen voor de
arbeidsongevallen.95 Over deze kwestie werd evenwel in de Senaat geen uitspraak
gedaan.
Eneman stelde in de Kamer ook nog voor ondernemingshoofden de mogelijkheid te
bieden individuele herscholingen te organiseren zoals krachtens de werkloosheidswetgeving mogelijk was ten laste van de Nationale Dienst voor Werkloosheid. Deze vorm
van beroepsopleidingen staat niet uitdrukkelijk in de wet, maar was in principe mogelijk op basis van lid 9 (“aan de minder-validen alle nodige bijstand verlenen voor,
tijdens en na de omscholing”).96
Op de persoon met een handicap én op de werkgever gerichte compenserende sturing
Arbeidsbemiddeling is een vorm van compenserende sturing die zowel op de werkgever als op de (potentiële) werknemer gericht is. In de wettekst wordt de term arbeidsbemiddeling niet gebruikt, er is sprake van het organiseren van tewerkstelling (‘organiser le placement’). Het Fonds had tot opdracht de tewerkstelling van de mindervaliden in een passend beroep te organiseren in een onderneming, in het ambachtswezen
of in beschermde werkplaatsen (die het Fonds kon subsidiëren of oprichten, cf. infra).
In de uiteenzetting van de Minister voor de Senaatscommissie was voor de tewerkstelling in een passend beroep de term 'selectieve tewerkstelling' (placement selectief)
gebruikt, wat betekent dat de beroepswaarde van de mindervalide en de eisen van zijn
nieuw beroep geheel met elkaar overeenstemmen.97 Een lid van de Senaatscommissie
vroeg om verduidelijking van de term ‘passend beroep’ omdat deze zowel ruim als
eng kan worden geï nterpreteerd. De term werd echter niet nader omschreven omdat
de commissie dit een individuele en subjectieve kwestie achtte waar bovendien ook de
paritaire comités (cf. art. 4) inspraak zouden in hebben.98 Wie zou ‘plaatsen’, het
Fonds zelf, de Nationale Dienst voor Werkloosheid of beide, bleef in het ongewisse.
95
96
97
98
Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, Vergadering van 29-05-57, p.3.
Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, Vergadering van 29-05-57, p.3.
Verslag van de Senaatscommissie, p. 9.
Verslag van de Senaatscommissie, p. 17-18.
209
Op de werkgever gerichte compenserende sturing
Vandaag de dag kennen we ook vormen van compenserende sturing die op de werkgever zijn gericht, zoals loonkostensubsidies of subsidies voor aanpassing van de
werkplek. Dergelijke vormen van sturing ontbreken in deze wet, hoewel ze in de
discussies wel ter sprake kwamen. In art. 3,11° krijgt het Fonds de opdracht toelagen
te verlenen (...), aan alle personen of inrichtingen die minder-validen tewerkstellen,
als bepaald door het Fonds, en o.a. aan de beschermde werkplaatsen. Hoewel enkel
beschermde werkplaatsen met name worden genoemd, zou men uit dit artikel kunnen
afleiden dat ook werkgevers (personen die mindervaliden tewerkstellen) subsidies
kunnen krijgen. Tijdens de bespreking in de Senaat merkte Houben echter op dat hij
veronderstelde dat er geen hulp zou worden verleend aan werkgevers, en dit werd
door de Minister bevestigd.99 Maar Eneman verklaarde in de Kamer :
"Om bepaalde functionele arbeid te verrichten zullen de gehandicapten soms bijzonder voor hen aangepaste en ook kostelijke werktuigen moeten kunnen bezigen. Ik
meen dat artikel 3, 9° zou moeten toelaten op gebied van werktuigen, een uitzonderlijke steun te verlenen."100
Dit werd evenwel noch bevestigd noch ontkend. In zijn algemeenheid bood lid 9 (aan
de minder-validen alle nodige bijstand verlenen voor, tijdens en na de herscholing)
zeer ruime interpretatiemogelijkheden, waardoor vele vormen van compenserende
sturing in principe mogelijk waren. In de Kamercommissie werd bij dit artikel nog
opgemerkt dat :
"Voorop staat dat deze bijstand zal mogen geschieden in de vorm van een renteloos
voorschot of tegen lage interest met het oog op de aankoop van een handelsfonds of
van het materieel dat nodig is voor de uitoefening van een ambacht of een zelfstandig
beroep."101
3.5.2.3 Vervangende sturing
Vervangende sturing houdt in dat de overheid speciale arbeidsplaatsen voor gehandicapten creëert. De enige vorm van vervangende sturing die ter sprake kwam was de
beschermde tewerkstelling, in werkplaatsen en door thuisarbeid. In België bestonden
reeds een aantal beschutte werkplaatsen, en er was reeds een wettelijke regeling (cf.
supra). Volgens de wet van 28 april 1958 werd het erkennen en oprichten van werkplaatsen voortaan een opdracht voor het Fonds. Door de volgorde van de termen
99 Senaat, Beknopt Verslag, Vergadering van 24 april 1958, p. 737.
100 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen,Vergadering van 29-05-57,p. 3.
101 Verslag van de Kamercommissie, p. 18.
210
'erkennen en oprichten' werd uitdrukking gegeven aan de intentie om eerst bestaande
werkplaatsen te subsidiëren, op voorwaarde dat ze aan de criteria van het Fonds voldoen, vooraleer er nieuwe op te richten.102 Uit de uiteenzetting van de Minister in de
Senaatscommissie blijkt dat de werkplaatsen bedoeld waren voor invaliden die zo
zwaar getroffen zijn dat ze, ondanks functionele revalidatie en beroepsomscholing,
niet meer onder gewone arbeidsvoorwaarden kunnen worden ingeschakeld. Het was
tevens de bedoeling dat de meest productieve en meest winstgevende betrekkingen
zouden gezocht worden voor de zware invaliden, en dat ze er een 'flink' loon (‘rémunération appréciable’) zouden krijgen, zodat ze niet in hun invaliditeit zouden berusten. Het aantal werkplaatsen moest worden uitgebreid, opdat een groter aantal invaliden er werk zouden vinden.103 Uit de bespreking in de Senaatscommissie blijkt voorts
dat het Fonds zelf een "oordeelkundige schifting" wou doorvoeren van de mindervaliden die in een beschermde werkplaats konden werken.104
102 Verslag van de Kamercommissie, p. 17.
103 Verslag van de Senaatscommissie, p. 10
104 Verslag van de Senaatscommissie, p. 18.
211
HOOFDSTUK IV : 1958-1962 : EEN OVERGANGSPERIODE
4.1 Moeilijke tijden voor het Fonds.
Het in 1958 opgerichte fonds was geen lang leven beschoren. Reeds in 1961 werden
de bevoegdheden ervan bij de zogenaamde 'Eenheidswet' overgedragen aan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening.105 Er zijn geen jaarverslagen over de periode dat het
fonds als zelfstandige instelling bestond (van oktober 1958 tot 1 maart 1961), maar uit
het archief van de administrateur-directeur, dat in het Rijksarchief is gedeponeerd, kan
enig zicht verkregen worden op de activiteiten. Het bij KB van 27 februari 1959 vastgestelde personeelskader omvatte 54 betrekkingen. De inrichting en de werkwijze van
het Fonds werden bij KB van 28 september 1959 geregeld. In de beginperiode ging
veel aandacht naar de interne organisatie maar er werd ook een rondschrijven gericht
aan allerlei diensten en voorzieningen met de vraag om mindervaliden ertoe aan te
zetten zich in te schrijven. Uit deze brief blijkt duidelijk hoe de opdracht van het
fonds werd opgevat :
"Vous avez sans doute suivi avec intérêt les divers travaux qui ont abouti au vote de
la loi du 28 avril 1958 relative à la formation et à la réadaptation professionnelles
ainsi qu'au reclassement social des handicapés. Cette loi s'applique, nous vous le
rappelons, à toutes les personnes de nationalité belge, dont les possibilités d'emploi
sont effectivement réduites par suite d'une insuffisance de leur capacité physique
atteignant au moins 30% ou de leur capacité mentale atteignant au moins 20%.
Toutefois, afin d'avoir une idée exacte du problème, le Conseil Général du Fonds a
décidé d'enregistrer tous les handicapés qui en font la demande, étant entendu qu'il
n'interviendra par la suite qu'en faveur des handicapés visés au paragraphe précédent,
manifestant la volonté formelle de se mettre ou se remettre au travail. En effet, le
Fonds n'a aucunement pour but d'augmenter les pensions d'invalidité existantes. Il est
essentiellement destiné à aider les handicapés qui veulent acquérir ou récupérer la
possibilité d'exécuter un travail utile et par là trouver ou retrouver un rôle social avec
les sentiments de satisfaction et de dignité qui s'y rattachent." (Document FH/200)
Er bestaat een overzicht van de aanvragen bij het fonds van augustus 1959 tot 31 mei
1962 (dus ook de periode vanaf maart 1961 waarin het fonds reeds opgeheven was, en
de taken ervan waren overgenomen door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, cf.
infra).106 In de beschouwde periode verzochten 19 822 mindervaliden om de tussen-
105 Wet van 14-05-61 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financiëel herstel (art. 12).
106 Wetsontwerp betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Verslag namens de
commissie voor de tewerkstelling en de arbeid, uitgebracht door de heer Nameche. Kamer van
Volksvertegenwoordigers. Zitting 1962-1963, 395 (nr. 5), bijlage nr. 4.
212
komst van het Fonds. In 5 570 gevallen kon het voorwerp van de aanvraag niet (meer
?) worden vastgesteld. Van de 14 252 andere aanvragen waren er 2 238 die enkel
betrekking hadden op inschrijving, zonder een onmiddellijke tussenkomst te beogen.
Voor 12 014 aanvragers is het voorwerp van de aanvraag wel bekend. Onderstaand
overzicht is gebaseerd op het voorwerp van de aanvraag. Aangezien veel personen
meerdere tussenkomsten vroegen is het totaal van de aangevraagde tussenkomsten
veel groter dan het aantal aanvragers.
Tabel 2.15 : Aanvragen bij het Fonds naar voorwerp van de aanvraag (01-08-59 tot 31-05-62)
Voorwerp van de aanvraag
Aantal
%
pers.
pers.
Advies omtrent een geneeskundige of heelkundige behandeling
3 935
32.7
Advies omtrent de aanpassing, het onderhoud en de vernieuwing van prothesen of
orthopedische apparaten
2 308
19.2
Geldelijke tegemoetkoming in de kosten van geneeskundige of heelkundige behandeling, van de aanpassing, het onderhoud of de vernieuwing van prothesen of orthopedische apparaten
5 624
46.8
Raadgevingen inzake school- of vakopleiding
4 006
33.3
Genieten van een gespecialiseerde beroepsvoorlichting
3 896
32.4
Betaling van toelagen of aanvullende bezoldigingen gedurende de periode van vakopleiding, om - en herscholing
4 766
39.7
Betaling van de kosten van verplaatsing van en naar, of van de kosten van verblijf op de
plaats waar de vakopleiding, de om- of herscholing geschiedt
5 203
43.3
Tewerkstelling in een passend beroep
3 047
25.4
Zolang er geen uitvoeringsbesluiten waren voor de wet van 1958, en die zijn er nooit
gekomen, was er geen rechtsgrondslag om uitgaven te doen, zodat aan aanvragen die
een uitgave met zich meebrengen geen gevolg kon worden gegeven.
Begin 1961 zijn de bevoegdheden van het Fonds overgedragen aan de Rijksdienst
voor Arbeidsvoorziening en het Fonds werd één van de diensten van de RVA.107
Deze institutionele hervorming werd als volgt verantwoord :
“Bij de voorbereiding van het wetsontwerp dat achteraf de wet van 14 februari 1961
voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel geworden is,
werd het nodig geoordeeld meer kracht bij te zetten aan de politiek van beroepsopleiding, omscholing en herscholing van de minder-validen door haar op te nemen in de
tewerkstellingspolitiek."
Na te hebben vastgesteld dat de opdrachten toevertrouwd aan het Fonds voor scholing,
omscholing en sociale herscholing van minder-validen "nauw verwant zijn met de
107 Wet voor economische expansie, sociale vooruitgang en financiëel herstel (14-02-61) art. 10 littera
h, 12, 13,14 en het Koninklijk Besluit van 25-02-61 ter uitvoering van deze artikelen.
213
taken van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening" en dat "deze opdrachten praktisch
alleen door toedoen van genoemde Rijksdienst tot een duurzame wederopneming van
de minder-validen in de economische activiteit kunnen leiden; dat alleen de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening inderdaad beschikt over een volledig net van plaatsingsbureaus; dat deze dienst op het gebied van herscholing een lange ondervinding
heeft opgedaan en sedert het einde van de oorlog nauw samenwerkt met de functionele herscholing van de oorlogsinvaliden" vervolgt de memorie van toelichting van
bedoeld wetsontwerp als volgt, hierbij de draagwijdte van de aanbevolen institutionele
hervorming omschrijvend :
"De bepalingen van dit ontwerp van wet hebben tot gevolg het Fonds voor scholing,
omscholing en sociale herscholing van minder-validen te ontbinden, de bevoegdheden
ervan aan de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening toe te vertrouwen en de Koning te
machtigen alle nodige maatregelen te treffen om de bepalingen van de wet van 28
april 1958 aan te passen aan de nieuwe institutionele toestand en de vereiste maatregelen te nemen tot vrijwaring van de belangen der personeelsleden van het Fonds. De
ontbinding van het voormeld Fonds wordt uitsluitend voorgesteld met het doel een
betere gecoördineerde en meer doeltreffende actie te kunnen voeren ten bate van de
begunstigden van bovenvermelde wet van 28 april 1958.”108
In het Koninklijk Besluit van 25 februari 1961 was de oprichting voorzien, bij de
RVA, van een comité voor de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van
mindervaliden dat twee technische commissies omvat : een technisch-geneeskundige
commissie en een technisch-sociale commissie. Het comité had tot taak aan het
beheerscomité van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening elke maatregel voor stellen
betreffende de scholing, de omscholing en de sociale reclassering der mindervaliden
of betreffende de bestemming van de te dien einde verkregen fondsen. Dit comité
werd evenwel nooit opgericht.
Het Fonds werd dus een dienst van de RVA in de periode februari 1961 (Eenheidswet) tot april 1963 (Wet betreffende de Sociale Reclassering van Minder-validen).
Over de activiteiten in deze periode vinden we informatie in twee jaarverslagen.109
Net als in de voorgaande periode (april 1958-februari 1961) konden, bij gebrek aan
rechtsgrondslag, geen functionele uitgaven worden verricht maar er werden wel
inkomsten verworven uit premies op verzekeringen en uit staatstoelagen. De opsporing, het onderzoek van de aanvragen en de inschrijving van mindervaliden werden
verder gezet. Er zijn studies verricht, o.a. over de voorlichting bij beroepskeuze, en er
108 Aangehaald in de Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp betreffende de sociale reclassering
van de minder-validen. Kamer de Volksvertegenwoordigers, 395 (1961-1962) Nr.1, p.2.
109 Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing
van minder-validen, Jaarverslag 1962 en Jaarverslag 1963.
214
werden lijsten aangelegd van deskundigen en organisaties die konden meewerken aan
de revalidatie van mindervaliden. Werkaanvragen die uitgingen van mindervaliden
werden, vergezeld van nuttige inlichtingen betreffende de handicap, overgemaakt aan
de dienst Plaatsing van de RVA. Voorts werd documentatie ingezameld en bewerkt.
De verplichte tewerkstelling van mindervaliden (art.4 van de wet van 1958) bracht
met zich mee dat een repertorium moest worden bijgehouden van de ondernemingen
op wie de verplichting van toepassing was. De verplichting zelf kon echter nog niet
uitgevoerd worden aangezien eind 1962 nog maar 14 van de 125 paritaire comités een
quotum (percentage) hadden vastgesteld, en voor nog maar twee hiervan een KB
uitgevaardigd was.
In juni 1962 diende de regering het wetsontwerp in dat zou leiden tot de wet betreffende de sociale reclassering van de minder-validen (23 april 1963). De dienst binnen
de RVA bleef zijn werkzaamheden, zoals hierboven geschetst, verder zetten tot het
einde van 1963, waarna uitvoering werd gegeven aan de nieuwe wet.
Hoewel er in de jaren vijftig binnen de grote politieke fracties grote overeenstemming
bestond om iets te doen aan het probleem de mindervaliden op de arbeidsmarkt waren
er toch, zoals we hebben kunnen vaststellen, nogal wat meningsverschillen over de
wijze van uitvoering. Eens de wet in het parlement gestemd was en het Fonds opgericht was, lag de ontwikkeling ervan in belangrijke mate in handen van de minister(s)
tot wiens bevoegdheid het Fonds behoorde.
Het Fonds (28-4-1958) is tot stand gekomen onder de socialistisch-liberale regering
A. Van Acker (22-4-54 tot 2-6-58). Het werd ondergebracht bij het Ministerie van
Arbeid en Sociale Voorzorg (L.E. Troclet, BSP).
Enkele maanden later kwam de regering G. Eyskens (homogeen CVP) aan de macht
(23-6-58 tot 6-11-58). Het Fonds bleef onder de bevoegdheid van de Minister van
Arbeid en Sociale Voorzorg (L. Servais, CVP).
Tijdens de daaropvolgende regering G. Eyskens ( CVP - Liberaal, van 6-11-58 tot 273-61) werd een afzonderlijk Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid en van Sociale
Voorzorg opgericht. Het Fonds was ondergebracht bij het Ministerie van Sociale
Voorzorg (L. Servais, CVP). Tegen het einde van deze regeringsperiode (Eenheidswet
14-2-61) werd het Fonds ontbonden en werden de opdrachten overgedragen aan de
RVA
Tijdens de daaropvolgende CVP-BSP regering Th. Lefèvre-P.H. Spaak (25-4-61 tot
24-5-65) was het Ministerie van Arbeid en Tewerkstelling (en ook de RVA) in handen
van de CVP (L. Servais) en het Ministerie van Sociale Zaken in handen van de BSP
(E. Leburton). Toen het fonds met de wet van 16 april 1963 heropgericht werd kwam
het onder het Ministerie van Arbeid en Tewerkstelling (L. Servais, CVP).
215
Een partijpolitieke lectuur van deze periode laat toe vast te stellen dat het Fonds dat in
1958 was opgericht onder een socialistisch-liberale regering, slechts enkele maanden
tot de bevoegdheid van een socialistisch minister behoorde maar in de hele periode tot
de ontbinding (1961), na de ontbinding en ook nog na de heroprichting in 1963 tot de
bevoegdheid van éénzelfde CVP minister bleef behoren. Deze politieke tegenstelling
verklaart wellicht ook voor een deel waarom het fonds zo moeilijk uit de startblokken
kwam.
4.2 Herstelbeleid in de periode 1958-1962
Hoewel het Fonds voor de scholing, de omscholing en de sociale herscholing van de
minder-validen in principe een kader bood voor de coördinatie van de disparate herstelacties had het in de praktijk slechts een marginale invloed. Aangezien het Fonds
bovendien, bij gebrek aan uitvoeringsbesluiten van de wet, geen functionele uitgaven
kon doen, werden ook geen nieuwe herstelacties opgezet. De instellingen die reeds
voorheen dergelijke acties opzetten gingen daarmee door. Het hiernavolgend overzicht sluit dan ook onmiddellijk aan bij het overzicht (tot 1958) onder punt 2.5.
Hoewel er met de wet van 1958 een reglementaire basis aan gegeven was, bestond er
in de beschouwde periode nog steeds geen regulerende sturing. Het overzicht blijft
bijgevolg beperkt tot de compenserende en vervangende sturing. Om de ontwikkelingen duidelijker in beeld te brengen worden enkele cijfers uit de periode vóór 1958
herhaald.
4.2.1 Compenserende sturing.
De acties van de RVAW op het vlak van beroepsherscholing werden voortgezet. Het
overzicht dat we eerder reeds gaven kan worden aangevuld met het jaar 1959.
Tabel 2.16 : Herschoolde volwassen werklozen naar type van herscholing
Jaar
Collectieve
Individuele herscholing
Individuele herherscholing
bij werkgever
scholing op school
1945-1946
877
433
79
(...)
1950
1 053
118
68
(...)
1958
1 327
49
9
1959
1 429
108
9
Bron : RVAW, De Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid telt 25 jaar. (1935-1960),
Brussel, 1960, bijlage II A.
Hoeveel moeilijk te plaatsen of gedeeltelijk geschikten er onder deze herschoolde
werklozen waren is niet te achterhalen, maar eerder is al opgemerkt dat het hoogste
216
aantal, dat wordt bereikt in periodes van hoogconjunctuur, niet meer dan 10 à 15%
bedraagt.
Ook in het kader van de ziekteverzekering worden verder vakherscholingen georganiseerd. De volgende tabel bestrijkt de volledige periode 1946-1963.
Tabel 2.17 : Vakherscholingen 1946-1963
Jaar
Totaal
Totaal
Activiteit
lopend
beëindigd
hervat
1946
26
1
1947
29
8
1948
117
28
1949
157
56
1950
95
58
1951
138
56
1952
150
87
53-54
?
?
1955
257
56
1956
318
85
1957
394
111
1958
417
101
1959
504
109
1960
587
124
1961
633
146
1962
668
117
1963
759
168
Totaal
1311
Bron : Dejardin, 1965 : 1508-1509.
1
3
16
40
37
46
54
?
43
63
90
74
79
92
123
93
153
1007
Uitkering
Studie
opleiding
Ziek overleden
5
12
15
20
10
32
?
12
20
20
23
26
28
22
21
15
281
1
1
1
?
1
1
1
2
4
3
1
1
17
?
1
2
1
2
6
%
activiteit
hervat
100
38
57
71
64
82
62
?
77
74
81
73
72
74
84
79
91
77
Het merendeel van de beëindigde opleidingen (60%) wordt gerealiseerd in de jaren na
1958 en het percentage herschoolden dat het werk hervat bedraagt in die periode 80%.
Om een idee te geven van de beroepen waartoe opgeleid werd vermelden we de
belangrijkste uit een reeks van 101 beroepen, voor de 759 aan de gang zijnde vakherscholingen op 31-12-1963 : schoenlapper (40), mecanicien (27), diamantslijper (26),
boekhouder (21), radiotechnicus (21), schrijnwerker (20), tekenaar (19), naaister (19),
bediende (17), elektricien (16), monteur (12), stenotypiste (10).
Het aantal opgegeven of onderbroken herscholingen blijft echter hoog, zoals blijkt uit
de volgende tabel.
217
Tabel 2.18 : Beëindigde, opgegeven en onderbroken vakopleidingen (1955-1963)
Jaar
Aantal beëindigd
Aantal opgegeven of
onderbroken
1955
56
33
1956
85
33
1957
111
75
1958
101
72
1959
109
73
1960
124
107
1961
146
103
1962
117
95
1963
168
112
Bron : Delhuvenne, 1970 : 249.
Gezien de grote vraag naar arbeidskrachten in het begin van de jaren zestig, werden
inspanningen gedaan om de beperkte arbeidsreserve aan te spreken. Ook de gehandicapten die tot de harde kern van de werklozen behoorden, profiteerden van de nieuwe
vormen van compenserende sturing zoals loonkostensubsidie, speciale bemiddeling en
speciale observatie- en selectiecentra.
Om plaatsing in de particuliere sector te stimuleren, werd de RVA vanaf 1961 (KB
van 25-02-1961) gemachtigd een tegemoetkoming in het loon te verlenen aan werkgevers die moeilijk te plaatsen werklozen aanwerven. Het doel van deze maatregel
was de werkgevers aan te zetten tot aanwerving van oudere of gehandicapte werklozen door een compensatie te verstrekken voor het vermoedelijk ontoereikende rendement gedurende de eerste periode van aanpassing aan het werk.
Als 'moeilijk te plaatsen werkloze' werd beschouwd (art. 1) :
a) "de volledig werkloze, die sedert ten minste één jaar uitkeringen geniet, en die de
leeftijd heeft bereikt boven dewelke de aanwerving voor de beroepen die hij kan
uitoefenen op zeer ernstige moeilijkheden stuit. Voldoet aan dit criterium, de
werkloze, die op het ogenblik van zijn indienstneming de leeftijd van 55 jaar
heeft bereikt, indien het een arbeider betreft, en van 40 jaar, indien het een
bediende betreft. Op advies van het Beheerscomité, kan de Minister, tot wiens
bevoegdheid de tewerkstelling behoort, van bovenstaande leeftijdsvoorwaarden
afwijken, voor een bepaalde streek, een bepaald beroep of een bepaalde bedrijfstak;
b) de volledig werkloze, die sedert ten minste zes maand uitkeringen geniet, wiens
arbeidsgeschiktheid, op het ogenblik van zijn indienstneming verminderd is hetzij
met ten minste 30 t.h. wegens een lichamelijke handicap, hetzij met ten minste 20
t.h. wegens een geestelijke handicap.”
De tegemoetkoming in het loon van de moeilijk te plaatsen werkloze werd toegekend
gedurende een termijn van ten minste één maand en ten hoogste twaalf maanden. Ze
bedroeg 20 t.h. van het minimumloon (en de sociale lasten) voor ieder van de eerste
218
zes maanden tewerkstelling, 15 t.h. voor ieder van de drie volgende maanden en 10
t.h. voor ieder van de drie laatste maanden.
We stellen vast dat de arbeidsongeschiktheid in dit KB op dezelfde wijze wordt
omschreven als in de wet van 1958 betreffende de scholing, de omscholing en de
sociale herscholing van de minder-validen, maar verschilt van de sinds 1953 gangbare
omschrijving voor moeilijk te plaatsen werklozen wegens arbeidsongeschiktheid in
het kader van de RVAW (minder dan 33% arbeidsongeschikt). De oude categorie
'gedeeltelijk geschikten' (met verdienvermogen tussen 33% en 66%) behoort volgens
deze definitie nu ook tot de moeilijk te plaatsen werklozen.
Blijft de vraag hoe de categorie moeilijk te plaatsen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid uit dit nieuwe besluit zich verhoudt tot de in 1961 ingevoerde indeling in
'normale, gedeeltelijke en zeer beperkte geschiktheid'. Deze indeling is niet gebaseerd
op in procenten uitgedrukte ongeschiktheid, maar op de moeilijkheidsgraad om een
persoon te plaatsen, zodat een precieze vergelijking niet kan worden gemaakt. Wie op
grond van ongeschiktheid ingedeeld wordt onder de moeilijk te plaatsen zal ongetwijfeld behoren tot de gedeeltelijk of zeer beperkt geschikten, maar tot welke van deze
twee laatste categorieën iemand behoort hangt niet af van het percentage arbeidsongeschiktheid maar van de kansen om in het productieproces ingeschakeld te
worden.
De tegemoetkoming aan werkgevers die moeilijk te plaatsen werklozen (MTPW)
aanwerven werd zeker niet automatisch verleend. In de laatste zeven maanden van
1961 werden 10 554 MTPW geplaatst, waaronder 557 (5%) met een tegemoetkoming
(272 gehandicapten en 285 ouderen). In 1962 werden 13 764 MTPW geplaatst, waaronder 584 (4%) met een tegemoetkoming (324 gehandicapten, 260 ouderen).110 Het
geringe succes van deze maatregel werd toegeschreven aan de beperkte voordelen
ervan en aan de administratieve formaliteiten die, vooral wanneer de werknemer na
enkele dagen zijn betrekking liet varen of ontslag moest nemen, als te zwaar ervaren
werden.111 De tegemoetkoming werd eind 1963 substantieel verhoogd.112 Gezien de
grote tekorten op de arbeidsmarkt waren financiële prikkels in die periode eigenlijk
niet nodig, getuige het groot aantal niet gesubsidieerde plaatsingen van moeilijk te
plaatsen werklozen.
In 1961 richt de Rijksdienst een nieuwe dienst op bij de Directie Arbeidsbemiddeling,
met vertakkingen in de gewestelijk bureaus (secties), met het oog op de wedertewerk-
110 RVA Jaarverslag 1964, 25.
111 RVA, Jaarverslag 1962, 35.
112 Koninklijk Besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, art. 5358.
219
stelling van gehandicapten. Het personeel bestond uit vrijwilligers (bedienden) die,
onder leiding van geneesheren en psychologen die ervaring hadden in de wederaanpassing van gehandicapten, een opleiding kregen. De plaatsingsdiensten deelden hen
mee voor welke werkzoekenden gewone plaatsingsmethodes geen resultaat hadden
opgeleverd. Deze gehandicapten werden geï nterviewd en onderworpen aan een medisch en eventueel ook een psychotechnisch onderzoek. Op basis van de resultaten
ervan werd geoordeeld of ze onmiddellijk geplaatst konden worden dan wel of er een
voorafgaande aanpassing vereist was. Op die manier konden in de tweede helft van
1961 ongeveer 10 000 gehandicapte en/of oudere werklozen geplaatst worden.113
Een andere maatregel is de oprichting van speciale observatie- en selectiecentra voor
mindervalide werklozen (Martin, 1963). Oorspronkelijk, d.w.z. begin 1961, waren ze
bedoeld voor jonge werklozen maar toen er al snel bijna geen jonge werklozen meer
waren, werden ze georiënteerd op volwassen gehandicapte werklozen. In deze centra
voerden de stagairs gedurende 8 à 10 weken de basisbewerkingen uit van een tiental,
gewoonlijk in de centra voor versnelde beroepsopleiding van de RVA aangeleerde
beroepen. Op basis van observatie van de prestaties werden ze in drie groepen ingedeeld :
1) "Zij die werkelijk niet meer kunnen aangewend worden en spijtig genoeg werkloosheidsuitkeringen zullen moeten blijven genieten;
2) Zij van wie gebleken is dat zij niet in een beroep kunnen opgeleid worden doch
wel terug in het bedrijfsleven kunnen opgenomen worden als zij door gespecialiseerde bemiddelaars daadwerkelijk geholpen worden;
3) Zij die niet te oud zijn en nog bekwaam om een cursus voor versnelde beroepsopleiding door te maken." (Renau, 1964 348)
Tussen begin 1961 en begin 1964 werden 1 340 gehandicapte werklozen tot die centra
toegelaten; 856 beëindigden hun 'opleiding', 420 gaven op en 64 waren nog in opleiding op het moment van de telling.
4.2.2 Vervangende sturing
Een belangrijke vorm van vervangende sturing is tewerkstelling bij de overheid voor
werken van openbaar nut. De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal
tewerkgestelde werklozen van 1950 tot 1963. Hoeveel personen met verminderde
geschiktheid zich hieronder bevinden is niet bekend, maar er is reeds eerder
opgemerkt dat vooral oudere werklozen op deze wijze werden tewerkgesteld.
113 RVA, Jaarverslag 1961, 54-55.
220
Tabel 2.19 : Aantal door de overheid tewerkgestelde werklozen (1950-1963)
Jaar
Daggemiddelde
Jaar
1950
3 779
1957
1951
4 843
1958
1952
9 193
1959
1953
8 669
1960
1954
14 044
1961
1955
22 743
1962
1956
9 790
1963
Bron : Jaarverslagen RVAW en RVA
Daggemiddelde
5 343
10 464
17 279
9 833
7 114
6 661
6 057
Een tweede vorm van vervangende sturing is het verstrekken van toelagen, vanuit het
Fonds voor gebrekkigen en verminkten, aan werkplaatsen en centra tot ondersteuning
door arbeid en beroepsherscholing. Jaarlijks worden het aantal werkplaatsen en de
bedragen van de toelagen bij besluit vastgelegd.
In 1962 waren er 18 werkplaatsen erkend (9 voor fysiek gehandicapten, 7 voor blinden, 1 voor epileptici en 1 voor mentaal gehandicapten). Er werkten 661 gehandicapten waaronder 52% blinden, 42% fysiek gehandicapten, 3% mentaal gehandicapten en 3% epileptici.114
De RVA zette in het begin van de jaren zestig ook een 'proefneming' op in een werkplaats te Gits. Er werden een vijftigtal bejaarde en mindervalide werklozen toegelaten
met vrijstelling van stempelcontrole, behoud van hun uitkering en een aanvullend
loon in verhouding met hun rendement. Hier ligt de bron van de nog steeds bestaande
regeling voor tewerkstelling van moeilijk te plaatsen werklozen in beschutte
werkplaatsen.
114 Verslag van de Kamercommissie, p. 53-54.
221
BESLUIT
Het aantal uitkeringsgerechtigden in diverse stelsels is de enige informatiebron om
vast te stellen hoeveel mensen in de jaren vijftig en trouwens ook nadien wegens
gezondheidstoornissen problemen inzake arbeidsmarktintegratie ondervinden.
Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog was er in ons land een omvangrijke groep
oorlogsinvaliden waaraan, uit nationale erkentelijkheid, pensioenen en andere voordelen werden toegekend. In 1950 kregen bijna 75 000 militaire of burgerlijke oorlogsslachtoffers van de Tweede Wereldoorlog en nog ongeveer 95 000 slachtoffers van de
Eerste Wereldoorlog een pensioen. De meerderheid van de laatste groep was in die
tijd reeds meer dan 50 jaar oud. Het is niet bekend hoeveel oorlogsinvaliden na de
Tweede Wereldoorlog onmiddellijk weer in het arbeidsproces konden worden ingeschakeld, maar in ieder geval was er een grote groep voor wie bijzondere maatregelen,
zoals herscholing, noodzakelijk werden geacht.
Twee andere groepen van wie de graad van arbeidsmarktparticipatie niet bekend is,
zijn de schadeloos gestelden voor blijvende arbeidsongeschiktheid wegens een
beroepsziekte - toen een zeer kleine groep van nog geen duizend personen - en de
slachtoffers van arbeidsongevallen die een vergoeding voor blijvende arbeidsongeschiktheid ontvangen, in die tijd iets meer dan 100 000 personen. De graad van
arbeidsongeschiktheid van de gerechtigden in de drie vermelde stelsels kan variëren
van heel licht tot heel zwaar. De vergoedingsregelingen zelf zetten geen rem op de
arbeidsmarktparticipatie aangezien de vergoedingen onbeperkt kunnen worden gecumuleerd met een inkomen uit arbeid.
Van twee groepen is bekend dat ze, op enkele uitzonderingen na, niet deelnemen aan
het arbeidsproces, namelijk de gerechtigden op tegemoetkomingen (40 à 50 000
personen) en de invaliden in de ziekteverzekering (40 à 60 000 personen). Ook onder
de (vergoede) werklozen zijn er personen met verminderde arbeidsgeschiktheid. Hun
aantal is als gevolg van voortdurend wijzigende definities niet precies te bepalen maar
kan worden geraamd op 40 à 50 000. Voor een kleine 20 000 daarvan is het zeker dat
ze gezondheidsstoornissen hebben. Een grove schatting voor de laatste drie vermelde
stelsels leert dat het totaal aantal niet werkende 'arbeidsongeschikten' varieert tussen
100 000 (minimale schatting) en 160 000 (maximale). Daaraan moet nog een niet
nader te bepalen aantal personen uit de andere stelsels worden toegevoegd, die eveneens buiten het arbeidsproces staan. Als alle uitkeringsgerechtigden over de verschillende stelsels opgeteld worden, schommelt het totaal in de jaren vijftig en het begin
van de jaren zestig rond 400 000, maar er zijn wel verschuivingen tussen de stelsels.
222
In dit totaal zijn ongetwijfeld een groot, maar niet nader te bepalen, aantal personen
begrepen die de pensioenleeftijd reeds hebben bereikt (wellicht vooral oorlogslachtoffers uit de eerste wereldoorlog en slachtoffers van arbeidsongevallen).
In het eerste deel van dit proefschrift is aangetoond hoe 'arbeidsongeschiktheid' in de
diverse regelingen op uiteenlopende manieren wordt gedefinieerd als : verlies van
verdienvermogen, werkonbekwaamheid gemeten aan de hand van barema's die een
soort algemene ongeschiktheid meten en als ongeschiktheid om in één of ander beroep
geplaatst te worden. De populatie gerechtigden is het resultaat van de toewijzing van
uitkeringen door professionals (bijna uitsluitend geneesheren) op basis van deze diagnostische criteria. Bijgevolg is de populatie geen ‘objectief’ resultaat van een mechanische toetsing van criteria maar van sociale processen waarop, naast de regelgeving,
zowel de aanvrager als de beoordelaar, en ook de organisatie waarin deze laatste
eventueel werkzaam is, invloed uitoefent. Over het concreet verloop van deze processen in de hier beschouwde periode bestaat geen literatuur en ze zijn, zoveel jaren later,
ook niet meer te reconstrueren.
De uitkeringen en de toekenningscriteria, zijn de uitdrukking van de maatschappelijk
georganiseerde solidariteit met mensen die gezondheidschade hebben opgelopen. De
criteria van sommige regelingen zullen later nog grondig gewijzigd worden, alsook de
bedragen, maar tot op heden zijn er geen nieuwe regelingen bijgekomen. De structuur
van het systeem ligt vast, enkel de omvang van de respectievelijke delen zal nog
wijzigen.
De kenmerken van het systeem werden midden van de jaren vijftig door Eneman
treffend getypeerd :
"In het algemeen hebben de verschillende Belgische regelingen betreffende zowel de
vergoedingspensioenen als de maatschappelijke zekerheid of de bijstand, hoofdzakelijk tot doel aan de minder-validen geldelijke middelen te verschaffen om in hun
levensonderhoud te voorzien. Slechts bijkomstig of fragmentarisch voorzien sommige
daarvan in andere prestaties dan geldelijke uitkeringen : scholing, heropleiding of
herscholing (...)"115
Eneman stelt hier dat het vergoedingsbeleid dominant is en het herstelbeleid nauwelijks van de grond is gekomen, althans niet in het kader van de uitkeringsstelsels.
Nochtans bevatten regelingen als die voor oorlogslachtoffers, voor beroepsziekten en
voor arbeidsongevallen, waar velen slechts gedeeltelijk arbeidsongeschikt worden
115 Verslag van de Senaatscommissie, p. 1-2.
223
bevonden, geen reglementaire remmen op de arbeidsparticipatie. Maar wellicht geldt
ook hier wat over de invaliditeitsregelingen in de VS is geschreven :
”Thus, from the time individuals apply for income support, they have an incentive to
devote their energy, and that of their lawyers, relatives, and friends, to convincing
disability examiners of their inability to work rather than, as would be preferable, of
their ability to participate in employment and rehabilitation services designed to place
them in substantial gainful employment. The time required to establish eligibility can
be long, frequently over a year. This long delay greatly reduces the likelihood that the
applicant will ever seriously seek gainful work.” (Martin, Conley, Noble, 1995 : 3)
Zowat alle arbeidsongeschiktheidsregelingen creëren een val, in die zin dat de aanvrager zich eerst zo ongeschikt mogelijk moet voordoen teneinde een (zo hoog mogelijke) uitkering te krijgen, en daardoor kansen op reï ntegratie kunnen voorbijgaan en
er nadien, vooral wanneer de uitkering voldoende hoog is, nog weinig stimulansen tot
herinschakeling zijn. Deze individuele remmingen worden versterkt door een beperkt
en/of ondoorzichtig aanbod van herstelvoorzieningen. Vooral dit laatste probleem
kreeg in het midden van de jaren vijftig politieke aandacht. Uit de ervaringen met de
tegemoetkomingenregeling vóór de wereldoorlog en kort daarna was gebleken dat
individuele uitkeringen geen geschikte basis vormen om bestaande herstelinstellingen
te ondersteunen en nieuwe tot stand te laten komen. Bovendien kon, met de verschillende uitkeringen als basis, geen geï ntegreerd herstelapparaat worden opgezet. Hoe
een dergelijk apparaat eruit kon zien had men geleerd uit buitenlandse voorbeelden.
Hoe men het in België wou realiseren blijkt uit de wet betreffende de scholing, de
omscholing en de sociale herscholing van de minder-validen. Deze wet heeft in de
beschouwde periode geen uitvoering gekregen en het herstelbeleid bleef versnipperd.
Desondanks is er wel een en ander verwezenlijkt.
Het is niet eenvoudig om een zicht te krijgen op het veld van de 'wederaanpassing'. In
het midden van de jaren vijftig bestonden enkele gespecialiseerde instellingen voor
functionele revalidatie, maar revalidatietechnieken werden in zekere mate ook in
andere instellingen (o.a. scholen) toegepast. Vermoedelijk was dit ook nog het geval
in de tweede helft van de jaren vijftig, maar we hebben daarover geen informatie
kunnen vinden. De volgende stap in de procesmatige benadering van de wederaanpassing is de beroepsherscholing. De meeste herscholingen van gedeeltelijk arbeidsgeschikten grepen plaats in (beroeps)scholen en bij individuele werkgevers. In de (algemene) herscholingscentra, sommige van de RVAW en andere opgericht in ondernemingen, konden arbeidsongeschikten moeilijker terecht maar er bestonden wel enkele
speciale herscholingscentra, verbonden aan ziekenhuizen, sanatoria of instituten voor
gehandicapten. De vergoeding die de cursisten ontvingen verschilde naargelang van
het uitkeringsstelsel waartoe ze behoorden (werkloosheidsverzekering, ziekteverzeke-
224
ring, tegemoetkoming voor gebrekkigen en verminkten, oorlogsinvalide). De mutualiteiten verstrekten in sommige gevallen renteloze leningen aan heropgeleide personen die zich als zelfstandige wilden vestigen. De toeleiding naar een opleiding en naar
werk werd in belangrijke mate georganiseerd vanuit de uitkeringsinstellingen : de
mutualiteiten, het Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden en uiteraard de RVAW. Er
wordt melding gemaakt van een speciale weder-aanpassingsdienst bij de RVAW, die
reeds in de eerste helft van de jaren vijftig zou gefunctioneerd hebben, maar in ieder
geval kende die in het begin van de jaren zestig grote uitbreiding en legde veel activiteit aan de dag. De in 1961 door de RVAW opgerichte speciale observatie- en
selectiecentra voor jonge werklozen, werden al snel geheroriënteerd naar volwassen
mindervalide werklozen, waardoor ook de gespecialiseerde beroepsoriëntering een
institutioneel kader kreeg. In 1961 is in het kader van de RVA, een loonkostensubsidieregeling voor de particuliere sector ingevoerd, ten behoeve van moeilijk te plaatsen
werklozen, waaronder ook verminderd arbeidsgeschikten.
Op het einde van de hier beschouwde periode bestonden in België bijgevolg diverse
regelingen van compenserende sturing : functionele revalidatie, gespecialiseerde
beroepsoriëntering, beroepsherscholing, speciale arbeidsbemiddeling, loonkostensubsidies en leningen aan zelfstandigen. Bij wijze van vervangende sturing werden een
aantal personen met beperkte arbeidsgeschiktheid bij de overheid tewerkgesteld voor
werken van openbaar nut en werden door het Fonds voor gebrekkigen en verminkten
toelagen verstrekt aan werkplaatsen en centra tot ondersteuning door arbeid en
beroepsherscholing. Door het opnemen van verplichte tewerkstelling in de wet van
1958 was er een aanzet tot regulerende sturing, maar er werd nog geen uitvoering aan
gegeven.
Op basis van de beschikbare informatie over de jaren vijftig kan worden verondersteld
dat het kwantitatief bereik van de meeste reï ntegratiemaatregelen gering was. Wat de
functionele revalidatie betreft, is het beperkt aantal instellingen hiervoor een indicator.
Het aantal werklozen dat via de RVAW werd herschoold, bedroeg in geen enkel jaar
meer de 2 000 en slechts een gering deel daarvan waren gedeeltelijk geschikten. Ook
het jaarlijks aantal herscholingen van invaliden (via de ziekteverzekering) en van oorlogsinvaliden beliep maar enkele honderden. Over de tegemoetkomingenregeling is
zeer weinig informatie beschikbaar. Ze lijkt vooral gebruikt te zijn om financiële
steun te geven aan gehandicapte leerlingen en leerjongens die, al dan niet in een speciaal instituut, een schoolopleiding volgden, maar dit lijken er in verhouding tot de
andere regelingen wel veel te zijn geweest (bijna 2 000 in 1953). Over het bereik van
speciale arbeidsbemiddeling in de jaren vijftig is geen informatie beschikbaar. Wat de
vervangende sturing aangaat werden sommige jaren relatief veel werklozen door de
225
overheid tewerkgesteld maar, gezien de aard van de werkzaamheden, bood deze regeling maar beperkte mogelijkheden voor lichamelijk ongeschikten. Het precies aantal
personen in werkplaatsen voor gebrekkigen en verminkten is niet bekend, maar er
bestonden in heel het land slechts een tiental werkplaatsen.
Zowel wat het aantal maatregelen als het aantal bereikte personen betreft was de compenserende sturing in de jaren vijftig veel belangrijker dan de vervangende. Van
regulerende sturing was in de praktijk nog geen sprake. In het begin van de jaren
zestig wint de compenserende sturing nog aan belang. Er komen nieuwe regelingen
(loonkostensubsidie, speciale observatie- en selectiecentra) en bestaande regelingen
worden versterkt of meer benut (speciale bemiddeling, vakherscholingen in de ziekteverzekering). Dit gebeurt, ietwat paradoxaal, op het moment dat overheidssturing
minder belangrijk wordt omdat er zoveel vraag is naar arbeidskrachten in de particuliere sector. Daarvan getuigt het hoog aantal moeilijk te plaatsen werklozen dat zonder
enige subsidie kon worden tewerkgesteld. Het aantal door de overheid tewerkgestelde
werklozen daalt en het aantal gehandicapten in werkplaatsen blijft gering (661 gehandicapten in 18 werkplaatsen in 1962).
Het inschakelen van arbeidsongeschikten was een selectief fenomeen. Het zijn hoofdzakelijk de rangen van de gedeeltelijk geschikte werklozen die worden uitgedund. Het
aantal gerechtigden op invaliditeitsuitkeringen en tegemoetkomingen blijft geleidelijk
aan toenemen. Dit wijst erop dat bij een aantrekkende economie de ‘lichtst’ gehandicapten het eerst weer in het arbeidsproces worden opgenomen.
De periode 1944-1963 vormt de beginjaren van de sociale zekerheid zoals we die nu
nog kennen en ook de beginjaren van het herstelbeleid ten behoeve van gehandicapten. De sociale zekerheid, inclusief de vergoedingsregelingen en de tegemoetkomingen, bood een alternatieve bron van inkomen aan mensen waarvan verwacht werd dat
ze als gevolg van gezondheidsstoornissen geen of slechts een beperkt inkomen kunnen verwerven op de arbeidsmarkt. Deze situatie werd niet wenselijk geacht en moest
daarom, waar dat kon, in duur worden beperkt. Zoveel mogelijk moesten uitkeringstrekkers (terug) in het productieproces worden ingeschakeld. Dit zou niet vanzelf gaan
en geleidelijk aan, mede onder invloed van buitenlandse voorbeelden, kon men zich
een idee vormen van wat ervoor vereist is. Hoewel op institutioneel vlak weinig tot
stand kwam zijn in de jaren vijftig toch de contouren uitgetekend van het Belgisch
model van herstelbeleid dat voor de volgende decennia richtinggevend zou worden.
226
227
DEEL III : DE PERIODE 1963 - 1970
228
229
HOOFDSTUK 1 : HET VERGOEDINGSBELEID
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid.
De beleidsinspanningen om de sociale reclassering van arbeidsongeschikten te stimuleren sporen met de situatie op de arbeidsmarkt in de jaren zestig. De eerste helft van
de jaren zestig, waarin de meeste initiatieven werden genomen (cf. de Wet op de
Sociale Reclassering maar vooral de initiatieven van de RVA), wordt gekarakteriseerd
als een 'krappe arbeidsmarkt', of 'oververhitting van de economie'. Van 1963 tot 1966
lag de werkloosheidsgraad onder 3%. Naast de inspanningen om werklozen met een
niet-normale geschiktheid naar de arbeidsmarkt toe te leiden werden voor bepaalde
sectoren van de economie buitenlandse arbeidskrachten aangetrokken en werd ook de
tewerkstelling van vrouwen gestimuleerd (Martens, 1973 : 221 e.v.; Lambrechts,
1975 : 135-137). De volgende tabel toont de situatie van de werkloosheid in de jaren
zestig.
Tabel 3.1 : Percentage en totaal aantal uitkeringsgerechtigde volledig werklozen, naar geschiktheid (Maandgemiddelden 1960-1970) 1
Jaar
Gedeeltelijke
Zeer beperkte
(1) + (2)
Normale
Totaal
Werkloosgeschiktheid
geschiktheid (2)
geschiktheid
aantal
heidsgraad
(1)
(100%)
1960
41.8
52.2
114 274
5.7
1961
36.8
21.6
58.4
41.6
89 131
4.5
1962
43.8
24.2
68.0
32.0
70 943
3.5
1963
45.0
26.0
71.0
29.0
59 076
2.9
1964
44.4
30.0
74.4
26.6
50 363
2.4
1965
39.0
26.0
65.0
35.0
55 375
2.6
1966
35.2
23.2
58.4
41.6
61 498
2.9
1967
28.6
17.0
45.6
54.4
85 318
4.0
1968
27.8
15.2
43.0
57.0
102 730
4.8
1969
34.3
20.1
54.4
45.6
85 343
4.0
1970
34.3
29.1
63.4
36.6
71 261
3.2
Bron: Jaarverslagen RVA. Werkloosheidsgraad = de verhouding uitkeringsgerechtigde volledig werkloze werkzoekenden (UVW) t.o.v. de tegen werkloosheid verzekerden.
Het aantal werklozen met niet-normale geschiktheid is vanaf 1961 tot 1966 hoger dan
het aantal met normale geschiktheid.2 Er is eerder al vermeld dat het aantal onvoldane
1 Naast de UVW's waren er nog de vrij ingeschreven werkzoekenden die niet aan het werk waren
maar hun aantal was gering (gemiddeld 4000 in de periode 1960-1964 en gemiddeld een 7000-tal
van 1965 tot 1970).
230
werkaanbiedingen in het begin van de jaren zestig nauwelijks hoger lag dan het aantal
werklozen met normale geschiktheid. In 1967 en 1968 is er een opvallende stijging
van het aantal werklozen en in die jaren zijn er weer iets meer met normale geschiktheid. In 1969 en 1970 nemen de niet-normaal geschikten echter opnieuw de overhand.
In de loop der jaren stijgt het aandeel van de vrouwen bij de niet-normaal geschikten
geleidelijk van 21% in 1961 naar 27% in 1970. Dit houdt verband met de toegenomen
vrouwenwerkloosheid (van 27% van de werklozen in 1961 naar 40% in 1970) maar
wijst er wellicht ook op dat de reclasseringsmaatregelen meer op mannen dan op
vrouwen gericht waren.
Het probleem van de niet-normaal geschikte werklozen is tevens het probleem van de
oudere werklozen. Het percentage werklozen boven de vijftig jaar lag in het algemeen
zeer hoog (respectievelijk 41%, 48% en 51% van 1968 tot 1970). Van die groep
oudere werklozen was het merendeel (86% in 1970) niet-normaal geschikt.
De ontwikkeling van de verhouding tussen het aantal werklozen met gedeeltelijke
geschiktheid en met zeer beperkte geschiktheid moet voorzichtig worden geï nterpreteerd. De RVA merkt op dat een stijging van het aantal met zeer beperkte geschiktheid
een verschuiving van de groep met gedeeltelijke geschiktheid kan inhouden :
"(...) naarmate de werkloosheid van de 'gedeeltelijk geschikten' aanhoudt, zijn de
plaatsingsdiensten genoodzaakt het aanvankelijk vastgesteld criterium van geschiktheid te corrigeren wegens diverse factoren :
- de zonder gevolg gebleven plaatsingspogingen leiden tot geneeskundige onderzoekingen waarbij vaak een grotere arbeidsongeschiktheid blijkt dan eerst door de
arbeidsbemiddelaar werd aangenomen;
- bovendien verergert het voortduren van de inactiviteit van de 'gedeeltelijk geschikte'
oudere werkloze de afneming van zijn arbeidsgeschiktheid, waardoor zijn kansen op
herplaatsing sterk verminderen.
Om een objectief beeld te verkrijgen van de ontwikkeling van de werkloosheid der
'moeilijk te plaatsen' is het dan ook beter zich te bepalen tot het onderzoek van het
geheel der werklozen ondergebracht onder de criteria gedeeltelijke geschiktheid +
zeer beperkte geschiktheid." (RVA, Jaarverslag 1970 : 8)
2 Het aantal niet-normaal geschikten lag in werkelijkheid nog hoger dan uit de tabel blijkt. Immers,
vanaf februari 1962 werden oudere werklozen (man + 60, vrouw +55) die niet-normaal geschikt zijn
alsook gehandicapte werklozen (minstens 33% ongeschiktheid), wanneer ze langer dan één jaar
werkloos waren, vrijgesteld van de gemeeentelijke controle (MB van 29.12.1961) en uit de
statistieken van de werkloosheidsverzekering verwijderd. Vanaf april 1962 bedroeg het aantal om
en bij 27 000 (RVA-Jaarverslag 1962, voetnoot bij Tabel II). Dit verklaart ongetwijfeld voor een
deel de scherpe daling van de werkloosheidscijfers in 1962 t.o.v. 1961. Deze regeling van
vrijstelling werd overgenomen in het Ministerieel Besluit van 4-6-1964, ter uitvoering van het KB
van 20-12-1963 (art. 77). Uit art. 77 van het MB kan niet worden opgemaakt of de vrijgestelde
werklozen nog uit de statistieken werden verwijderd en dit blijkt ook niet uit de gepubliceerde
statistieken maar er is evenmin een indicatie dat ze er opnieuw zijn in opgenomen.
231
Een opvallende vaststelling m.b.t. de totale groep niet-normaal geschikten, die ook al
voor de jaren vijftig werd gemaakt, is dat hij in absolute aantallen slechts varieert
tussen iets beneden de 40 000 en iets boven de 50 000.
1.2 De tegemoetkomingen
In het begin van de jaren zestig werd een Koninklijk Besluit uitgevaardigd houdende
coördinatie van de wettelijke bepalingen betreffende de gebrekkigen en verminkten
(KB 3-2-1961). Deze regeling, die geen vernieuwing inhoudt maar enkel een coördinatie is van de sinds 1937 geldende wetsbepalingen, zal tot op het einde van de jaren
zestig van kracht blijven. We hernemen de voornaamste bepalingen ervan :
1. De bijzondere tegemoetkomingen zijn bedoeld voor "de gebrekkigen, de verminkten, de gebrekkig-geborenen, de blinden, de doven en de stommen" (KB 3-2-1961,
art.1). Mentaal gehandicapten, evenals langdurig of zwaar (somatisch of psychisch)
zieken kwamen dus niet in aanmerking.
2. Het betreft een residuaire regeling. Uitgesloten zijn : personen die wegens hun
lichaamsgebrek recht hebben op een vergoeding als slachtoffer van een beroepsziekte
of een arbeidsongeval, personen die een pensioen krijgen als burgerlijk of militair
oorlogsslachtoffer of als militair slachtoffer in vredestijd, of een vergoeding in het
kader van het burgerlijk recht (art.2).
3. Om in aanmerking te komen moet de aanvrager Belg zijn en in België gedomicilieerd zijn, ten minste 14 en ten hoogste 65 jaar oud zijn, aangetast zijn door een blijvende arbeidsongeschiktheid van ten minste 30 % en behoeftig zijn. De toestand van
behoeftigheid is niet vereist voor :
− de gebrekkigen-leerlingen, die zich in hetzij een bijzondere instelling, een
beroepsschool of andere opleidingsinstelling, aan een scholing of aan een
met hun geschiktheid passende beroepsherscholing onderwerpen;
− de gebrekkigen-leerjongens die zich op een regelmatige wijze hetzij bij een
ambachtsman, hetzij in een nijverheidsinstelling of ander bedrijf aan een
sociale heraanpassing onderwerpen (art. 4).
4. Het bedrag van de tegemoetkoming wordt berekend op basis van de blijvende vermindering van de beroepsgeschiktheid, volgens een bij KB vastgestelde schaal. De
ongeschiktheid wordt gemeten aan de hand van een door de bevoegde Minister goedgekeurde medische schaal (art.7 en art. 12).
5. De tegemoetkoming kan vervangen worden door de uitbetaling van een kapitaal
bestemd om kunstledematen of bewegingstoestellen te verwerven en het onderhoud
ervan te verzekeren. Er mag eveneens een kapitaal verstrekt worden, niet hoger dan
het bedrag van drie jaar tegemoetkomingen, ten einde het nodige gereedschap te verwerven om een beroep uit te oefenen (art. 13).
232
Onder invloed van institutionele wijzigingen krijgt deze regeling in de loop van de
jaren zestig een andere finaliteit dan in de voorgaande decennia :
"Inderdaad de oorspronkelijke wet van 1928 was ingegeven door een dubbele bekommernis : enerzijds, een financiële bijstand aan de minder-validen bezorgen; anderzijds, voorzien in een vakopleiding voor de jeugdigen die er nooit een hebben gekregen, en in een vakherscholing voor de volwassenen (...). Welnu, in deze aangelegenheid kwam een opzienbarende splitsing door de afkondiging van de wet van 16 april
1963 betreffende de sociale reclassering van minder-validen. Van dat ogenblik af zal
de vakherscholing een eigen weg gaan, terwijl de dienst gebrekkigen en verminkten,
die bij de algemene inspectie voor minder-validen en bij de directie-generaal van de
sociale zekerheid wordt gevoegd, zich hoofdzakelijk met de financiële hulp aan minder-validen zal bezighouden.” (onze cursivering)
Dit heeft niet enkel invloed op de individuele uitkeringen maar ook op de collectieve
voorzieningen in dit kader. Flamand vervolgt :
"In feite was sedert 1964 de toekenning door het Ministerie van Sociale Voorzorg,
van toelagen aan de instellingen die vakherscholing organiseren overbodig geworden
vermits er reeds toelagen werden verleend aan de beschutte werkplaatsen door het
Rijksfonds voor sociale reclassering van minder-validen. Van 1965 af worden de op
de begroting van het Ministerie van Sociale Voorzorg uitgetrokken kredieten voor de
toekenning van toelagen aan de instellingen die vakherscholing organiseren afgeschaft omdat het immers niet meer paste voortaan nog op een zo verspreide wijze te
werken." (Flamand, 1970 : 185-186)
In 1962 (Wet van 13-8-1962) wordt het behoeftigheidcriterium gewijzigd. Twee derde
van het inkomen van gehuwde mannen dat voor de berekening van de behoeftigheid
in aanmerking wordt genomen, wordt vrijgesteld op voorwaarde dat de man minstens
80% blijvende arbeidsongeschiktheid heeft wanneer hij tot de categorie van de werkenden behoort of minstens 66% wanneer hij tot de niet-werkenden behoort. Een
werkende gebrekkige is iemand die een nader bepaald minimum beroepsinkomen
heeft of een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering geniet (Wet van 13-81962 en MB van 4-2-1963).
Een andere wijziging betreft de mentaal gehandicapten. Personen die uitsluitend mentaal of zowel lichamelijk als mentaal gehandicapt waren, kwamen niet in aanmerking
voor een tegemoetkoming. Door een wijziging in de medische handleiding voor het
schatten van de blijvende arbeidsongeschiktheid (MB 31-7-1964) kunnen mindervaliden de tegemoetkoming voor gebrekkigen en verminkten krijgen, ongeacht hun mentale toestand, wanneer ze voldoen aan de algemene voorwaarden inzake leeftijd,
nationaliteit, behoeftigheid en een blijvende arbeidsongeschiktheid van 30% hebben.
Personen die uitsluitend mentaal gehandicapt zijn blijven evenwel uitgesloten.
Bij Koninklijk Besluit van 30 september 1968 werd de bestaande regeling geordend
en bijgewerkt in een "Algemeen reglement". In 1969 (Wet van 27-6-1969 en KB van
17-12-1969) wordt de hele regeling grondig herzien (zie volgend deel).
233
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal gerechtigden op tegemoetkomingen in de periode 1960-1969.
Tabel 3.2 : Gerechtigden op tegemoetkomingen 1960-1969
Jaar
Volledig
Verminderd
Leerlingen
bedrag
bedrag
1960
43 291
5 139
2 296
1961
45 116
5 432
2 214
1962
47 881
4 875
2 683
1963
52 504
4 558
3 027
1964
54 643
4 288
3 168
1965
55 604
4 144
3 617
1966
57 365
5 069
3 974
1967
57 995
5 887
4 167
1968
58 564
6 627
4 356
1969
58 928
7 020
4 326
Bron : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid
Totaal
50 726
52 762
55 439
60 089
62 099
63 365
66 408
68 009
69 547
70 274
Totaal incl.
bejaarden
53 483
55 439
58 251
63 183
65 238
66 656
69 668
71 739
73 148
73 833
Het aantal gerechtigden (exclusief bejaarden) is in deze periode geleidelijk met ongeveer 20 000 toegenomen (gemiddeld + 2 172 per jaar). De meerderheid ontvangt een
volledige tegemoetkoming. Onder diegenen die een verminderd bedrag ontvangen zijn
er wellicht een aantal werkenden maar er zijn geen statistieken om het precieze aantal
te bepalen. Het aantal leerlingen verdubbelt ongeveer maar blijft toch beperkt tot
maximaal iets meer dan 4000. Het aantal gerechtigde bejaarden bedraagt steeds 3000 à
4000.
1.3 De invaliden (ZIV)
De wet van 9 augustus 1963 bracht belangrijke wijzigingen in het stelsel van ziekteen invaliditeitsverzekering, maar wat het aantal invaliden betreft, is vooral van belang
dat de duur van de periode van primaire arbeidsongeschiktheid van zes maanden op
één jaar wordt gebracht. Het tijdvak van primaire arbeidsongeschiktheid werd gevolgd
door een tweejarig tijdvak van ‘voortdurende’ arbeidsongeschiktheid, waarna het
invaliditeitstijdvak aanving. Bij de wet van 27 juni 1969 werd de ‘voortdurende’
ongeschiktheid afgeschaft zodat de invaliditeit onmiddellijk op de primaire arbeidsongeschiktheid aansluit.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal ‘ZIV-invaliden’ (= meer dan één
jaar arbeidsongeschikt) in de periode 1960-1970.
234
Tabel 3.3 : Invaliden (ZIV) 1960-1970
Invaliden
Algemene
Regeling
Arbeiders
Man
Vrouw
Totaal
Bedienden
Man
Vrouw
Totaal
Mijnwerk.
Man
Vrouw
Totaal
Totaal
Man
Vrouw
Totaal
Bron :
1960
62653
1961
67191
1962
70509
1963
75533
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
46628
13238
59866
50531
14105
64636
54053
14939
68992
56327
15237
71564
57176
15228
72404
59920
16273
76193
61402
17354
78756
3054
2231
5285
3417
2435
5852
3696
2625
6321
3921
2890
6811
4203
3098
7301
4519
3397
7916
4756
3701
8457
3050
85
3135
3862
83
3945
3635
82
3717
3446
71
3517
3117
66
3183
3402
65
3467
3236
67
3303
52732
15554
68286
57810
16623
74433
61384
17646
79030
63694
18198
81892
64496
18392
82888
67841
19735
87576
69394
21122
90516
1960-1963 : Statistisch Jaarboek van Sociale zekerheid
1964-1970 : RIZIV Algemeen Verslag 1990, 3e deel - Statistisch Verslag. Tabel 4., p.144.
Het totaal aantal invaliden neemt in deze periode toe met bijna 30.000 eenheden (+
45%). In de periode 1964-1970 stijgt het percentage vrouwen met 1% (van 29,4%
naar 30,4%). In de algemene regeling neemt het aantal bedienden toe van 8% in 1964
tot bijna 10% in 1970. Beide tendensen weerspiegelen de ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt inzake de verhouding arbeiders-bedienden en de arbeidsparticipatie van
vrouwen.
We beschikken voor deze periode niet over statistieken betreffende de in- en uittrede
die zouden toelaten na te gaan of de toename van het absoluut aantal invaliden te
wijten is aan een verhoogde arbeidsuitstoot dan wel kan worden verklaard door een
toenemend aantal verzekerden (wat samenhangt met verhoogde arbeidsparticipatie).
Gezien de situatie op de arbeidsmarkt, is de hypothese van verhoogde arbeidsuitstoot
echter weinig waarschijnlijk.
Een analyse van de statistieken voor eind 1969 brengt nog enkele interessante gegevens aan het licht (Lebeer, 1971). Hieruit blijkt dat bijna 70% van de invaliden ouder
zijn dan 50 jaar, en bij de mannen is 40% zelfs ouder dan 60 jaar. Wat de aandoeningen betreft blijkt dat de grootste groep invaliden tussen de 20 en 40 jaar (ongeveer één
vierde) lijdt aan psychische stoornissen. Boven de 45 jaar zijn de ziekten van de
bloedsomloop de belangrijkste aandoening (20 à 30%).
235
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten
1.4.1 Beroepsziekten
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal schadeloos gestelde slachtoffers
van een beroepziekte die een blijvende arbeidsongeschiktheid tot gevolg had.
Tabel 3.4 : Schadeloos gestelde slachtoffers van beroepsziekten met blijvende arbeidsongeschiktheid 1959-1970
Jaar
Aantal
Jaar
Aantal
1959
824
1965
2 543
1960
922
1966
6 077
1961
979
1967
14 612
1962
1075
1968
24 827
1963
1220
1969
32 221
1964
1192
1970
36 501
Bron : 1959-1963 : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid (aantal op 31/12) en 1964-1970 :
Jaarverslag van het Fonds voor beroepsziekten (totaal aantal uitkeringen aan volledig arbeidsongeschikten in de loop van het dienstjaar, erkend in hetzelfde of in vorige dienstjaren. De eenheden zijn
eigenlijk uitkeringen voor een beroepsziekte maar dit valt in deze periode praktisch volledig samen met
personen, omdat zeer weinig personen voor twee of meer beroepsziekten werden vergoed).
Tot 1964 steeg het aantal gerechtigden heel langzaam maar het bleef op een laag peil
als gevolg van de zeer restrictieve wetgeving. De zeer sterke stijging van de cijfers na
1964 is grotendeels te wijten aan de erkenning van silicose bij mijnwerkers als
beroepsziekte (wet van 24-12-63). In 1970 leed 95% van de gerechtigden hieraan
(Quina, 1993).
1.4.2 Arbeidsongevallen
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal slachtoffers van arbeidsongevallen met blijvende arbeidsongeschiktheid (invaliden).
Tabel 3.5 : Invaliden - slachtoffers van arbeidsongevallen. (1961-1970)
Jaar
Aantal
Jaar
Aantal
1961
116 246
1966
119 855
1962
117 126
1967
120 770
1963
118 583
1968
120 442
1964
118 729
1969
119 803
1965
119 429
1970
118 104
Bron : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid. De cijfers zijn de som van de gevallen onder :
Maatschappijen en gemeenschappelijke fondsen (verreweg de grootste groep), Vrijgesteld bij te dragen
tot het Waarborgfonds (cijfers vanaf 1963), Algemene Spaar- en Lijfrentekas, Fonds voor arbeidsongevallen-Waarborgfonds, Gemeenschappelijke kas voor de zeevisserij en Gemeenschappelijke kas voor
de koopvaardij.
Uit de tabel wordt duidelijk dat het aantal in de tweede helft van de jaren zestig weliswaar wat steeg maar algemeen genomen toch vrij stabiel bleef. De cijfers hebben
betrekking op personen met blijvende arbeidsongeschiktheid, maar die ongeschiktheid
236
is in veel gevallen heel gering. Er zijn geen statistieken over het arbeidsongeschiktheidspercentage voor alle gerechtigden, maar wel voor de grote groep die aanvullende
toelagen van het Fonds voor arbeidsongevallen ontvangt. In 1970 had 24% van deze
groep (55 270) een ongeschiktheidpercentage van minder dan 10% en 40% had een
percentage van 10 tot 19%. Slechts 3% was meer dan 66% arbeidsongeschikt. De
verhoudingen voor de voorgaande jaren zijn van dezelfde orde.
Het recht op een vergoeding in de arbeidsongevallen- en de beroepsziekteregeling
blijft bestaan na de pensionering. Hoeveel van de gerechtigden niet meer tot de
beroepsbevolking behoren kunnen we uit de officiële statistieken voor de jaren zestig
niet opmaken.
In de arbeidsongevallen- én in de beroepsziekteregeling worden geen perken gesteld
aan de beroepsactiviteiten van de gerechtigden. Uit de officiële statistieken valt evenwel niet te achterhalen hoeveel mensen na een ziekte of ongeval nog werken. Voor de
jaren zestig is hiernaar ook geen onderzoek verricht. Wat de slachtoffers van arbeidsongevallen betreft laten het hoge aantal personen met een laag ongeschiktheidpercentage en de resultaten van onderzoek uit de jaren zeventig (cf. infra), vermoeden dat
een groot aantal slachtoffers na hun ongeval opnieuw aan het werk gingen.
1.5 Oorlogsslachtoffers
Wat de slachtoffers van de beide wereldoorlogen betreft, beschikken we over gegevens tot het jaar 1964 uit het Statistisch Jaarboek Sociale Zekerheid. Vanaf 1965
werden ons gegevens verstrekt door de Nationale Kas voor Oorlogspensioenen. De
cijfers voor de militaire invaliditeitspensioenen 14-18 omvatten tot 1964 ook de militaire invaliditeitspensioenen in vredestijd (van vóór 25-8-1939). Dit geeft echter maar
een kleine vertekening want in 1965 waren er nog maar 566 gevallen en in 1970 nog
327 (niet meer in de tabellen opgenomen). Er zijn ook militaire invaliditeitspensioenen in vredestijd na 25-8-1939. Deze zijn helemaal niet in de tabel opgenomen. In
1965 waren er 4 625 en in 1970 waren er 5967.
237
Tabel 3.6 : Gerechtigden op een invaliditeitspensioen voor militaire oorlogslachtoffers en op een
vergoeding voor burgerlijke oorlogsslachtoffers. Veldtocht 14-18 en Veldtocht 40-45. Periode
1960-1970
Jaar
Inv. 14-18
Burg. 14-18
Inv. 40-45
Burg. 40-45
Totaal
1960
50 789
12 166
51 772
27 584
142 311
1961
48 200
11 566
51 466
27 673
138 905
1962
45 440
10 904
51 099
27 499
134 942
1963
42 598
10 223
50 632
27 223
130 676
1964
39 868
9 637
50 285
26 674
126 464
1965
36 457
9 062
52 053
26 207
123 779
1966
33 612
8 458
51 466
25 765
119 301
1967
30 955
7 933
50 716
25 317
114 921
1968
28 060
7 390
49 769
24 758
109 977
1969
25 349
6 881
49 367
24 235
105 832
1970
22 549
6 254
48 328
23 426
100 557
Bron : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid (1960-1964). Vanaf 1965 cijfers verstrekt door de
Nationale Kas voor Oorlogspensioenen (Ministerie van Financiën).
We stellen vast dat het aantal invaliden-oorlogsslachtoffers in de periode 1960-1970
met ongeveer 40 000 gedaald is tot een totaal van ongeveer 100 000. Ongetwijfeld
zijn hieronder nog meer ouderen dan reeds in de jaren vijftig het geval was.
1.6 Samenvatting
In de volgende tabel brengen we de totalen uit de vorig tabellen samen.
Tabel 3.7 : Gerechtigden op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen : samenvatting
Jaar
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
Tegemoetkoming
50 726
52 762
55 439
60 089
62 099
63 365
66 408
68 009
69 547
70 274
77 073
Invaliditeit
(ZIV)
62 653
67 191
70 509
75 533
68 286
74 433
79 030
81 892
82 888
87 576
90 516
Beroepsziekten
922
979
1075
1220
1192
2543
6077
14612
24827
32221
36501
Arbeidsongeval
(invaliden)
115 601
116 246
117 126
118 583
118 729
119 429
119 855
120 649
120 442
119 803
118 104
Oorlogsslachtoffers
142 311
138 905
134 942
130 675
126 464
123 779
119 301
114 921
109 977
105 832
100 557
In de loop van de jaren zestig is enkel het aantal gerechtigden op een pensioen als
oorlogsslachtoffer (sterk) gedaald. Het aantal gerechtigden in de beroepsziekteregeling
is meer dan verdertigvoudigd. In de tegemoetkomingen en de invaliditeitsregeling
stijgt het aantal gerechtigden telkens met 50%, in de regeling inzake arbeidsongevallen slechts met 2%. Wanneer we geen rekening houden met de oorlogsslachtoffers is
het totaal aantal gerechtigden in de vier stelsels gestegen van 229 902 in 1960 naar
322 194 in 1970 (+ 40%). Deze cijfers kunnen nog worden aangevuld met de 40 à
50 000 niet-normaal geschikte werklozen.
238
Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat de gezondheidstoestand van de bevolking
verslechterd zou zijn en de vraag naar arbeidskrachten in de economie van de jaren
zestig groot was, verwacht men geen grote stijgingen van het aantal gerechtigden op
arbeidsongeschiktheidsvergoedingen. Die blijken er toch wel te zijn. Voor de beroepsziekteregeling is dit duidelijk te wijten aan de risico's in één bepaalde industrietak én
aan de verruiming van de regelgeving. De stijging van de gerechtigden op tegemoetkomingen verloopt zeer geleidelijk en heeft wellicht te maken met de leeftijdstructuur
van de populatie gerechtigden waardoor de jaarlijkse uitstroom geringer is dan de
instroom. De stijging van het aantal invaliden is zowel te wijten aan de leeftijdsopbouw van deze groep – het bestand is in de loop van de jaren zestig stelselmatig
'jonger' geworden; in 1964 is 28% vijftig jaar of minder, in 1970 is dit 36% – als aan
de sterke uitbreiding van het aantal rechthebbenden in de ziekteverzekering (van 56%
van de Rijksbevolking in 1960, naar 98% in 1970) (RIZIV, Algemeen Verslag 1970,
3e deel : 58, 221).
239
HOOFDSTUK 2 : HET HERSTELBELEID
2.1 De wet op de sociale reclassering
2.1.1 Waarom een nieuwe wet ?
Noch de ervaringen met een zelfstandig fonds (wet van 1958), noch met een fonds
binnen de RVA-administratie waren positief. Vier jaar na de wet van 1958 was de
nieuwe aanpak van het herstelbeleid nauwelijks op gang gekomen. Ondertussen
bleven de financiële middelen van het fonds groeien, maar konden geen uitgaven ten
gunste van gehandicapten of van instellingen worden verricht. Omdat de opheffing
van het Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van minder-validen
heel wat stof had doen opwaaien3 en om de impasse te doorbreken nam de regering in
1962 het initiatief om het Fonds als autonome openbare instelling opnieuw op te
richten.
Er werd gekozen voor een autonome instelling onder meer omdat de inbedding in de
RVA-administratie tot veel te zware procedures aanleiding gaf. In principe moest
immers elke aanvraag of voorstel van maatregel eerst door de technisch sociale commissie en/of de technische geneeskundige commissie onderzocht worden en daarna
door het comité voor scholing, omscholing en sociale herscholing én door het
beheerscomité van de RVA worden goedgekeurd. Deze procedure werd dus afgeschaft vooraleer ze ooit werd gevolgd. Opdat het (her)oprichten van een autonome
instelling er niet zou toe leiden dat men : “(...) zou moeten verzaken aan de niet te
onderschatten diensten welke de RVA op zijn eigen terrein bewijzen kan, met name
de plaatsing van de betrokkenen”, werd sterk op samenwerking aangedrongen. 4
Het werd ondenkbaar geacht dat het nieuwe Fonds een eigen net van bureaus voor
arbeidsbemiddeling zou oprichten, temeer daar men “aan de RVA gevraagd heeft
gespecialiseerde arbeidsbemiddelaars op te leiden voor minder-validen en bejaarde
arbeiders”.5 Ook de over het hele land verspreide RVA-centra voor omscholing
moesten ingeschakeld worden voor de mindervaliden.
3 “Geen enkele wet die men een sociale wet noemen mag, heeft zulke lijdensweg gekend als de wet
van 28 april 1958 heeft gehad. De scherpe kritiek in de kranten van alle slag, de moties door de
verschillende verenigingen voor gebrekkigen en verminkten gestemd, zullen wel de meest
verblinden hebben doen inzien dat ons land weinig interesse heeft getoond, in tegenstelling met
andere landen, voor de verminkten of lichamelijk benadeelde inwoners.” Interventie van De Heer
D’haeseleer, Kamer van Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 30-01-63, p. 11.
4 Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 2.
5 Ibid., p.2. (vervolgt)
240
Er was tevens vastgesteld dat de inbedding van het Fonds in de RVA “geen bevredigende oplossing gegeven had aan alle gestelde problemen (bijvoorbeeld : de revalidatie, het vraagstuk van het gehandicapte kind)”.6
Aangezien gebleken was dat de wet van 1958 belangrijke leemten vertoonde, leek het
gepast om meteen een volledig nieuwe wet te maken.7 De meest opvallende leemten
waren :8
a) het ontbreken van een bepaling die het mogelijk maakt een Commissie van beroep in te richten, ermede belast te beslissen over de betwistingen betreffende de
inschrijving of de toekenning van prestaties aan de minder-validen;
b) de ontstentenis van bepalingen in verband met de toestand van de minder-validen
gedurende hun beroepsopleiding of omscholing;
c) de ontstentenis van bepalingen betreffende de erkenning van centra of diensten
voor revalidatie.
Bovendien was de verplichte tewerkstelling van mindervaliden geblokkeerd omdat de
meeste paritaire comités niet hadden vastgesteld hoeveel mindervaliden moesten worden tewerkgesteld en de uitvoerende macht, gezien de bepalingen van de wet van
1958, hier geen greep op had.
Al deze overwegingen hadden de regering doen besluiten dat “het beter is eensdeels
de zelfstandigheid van het ‘Fonds’ te herstellen, anderdeels, de plaatsing van de
minder-validen toe te vertrouwen aan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening en deze
dienst in te schakelen bij de omscholing”9
6
7
8
9
De beschikbaarheid van plaatsingsdiensten was een argument om het Fonds in 1961 over te dragen
aan de RVA : “De wet van 1958 vergde de oprichting van een net van eigen gewestelijke
plaatsingsbureaus en plaatsingsdiensten van het ‘Fonds voor scholing, omscholing en sociale
herscholing van minder-validen”. Doch in de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening bestonden er
reeds gespecialiseerde plaatsingsdiensten. Om geen nieuwe gewestelijke bureaus te moeten
oprichten werden bij de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang
en financieel herstel, de bevoegdheden van het ‘Fonds voor scholing, omscholing en sociale
herscholing van minder-validen’ overgedragen aan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening die
‘alleen ...beschikt over een volledig net van plaatsingsbureaus”. (Ontwerp van wet betreffende de
sociale reclassering van de minder-validen. Verslag namens de Commissie voor de Tewerkstelling,
de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de H. Bertinchamps, Belgische Senaat, Zitting
1962-1963, 7 maart 1963, p. 2.)
Ontwerp van wet betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Verslag namens de
Commissie voor de Tewerkstelling, de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de H.
Bertinchamps, Belgische Senaat, Zitting 1962-1963, 7 maart 1963, p. 2.
Door de Heer Cooman was een wetsvoorstel ingediend (Nr. 318) tot herstel van de zelfstandigheid
van het Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van minder-validen. Het
wetsontwerp van de regering kreeg evenwel de voorang.
Wetsontwerp betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Memorie van toelichting.
Kamer van Volksvertegenwoordigers. doc. 395 (1961-1962) Nr. 1, p. 5.
Ontwerp van wet betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Verslag namens de
Commissie voor de Tewerkstelling, de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de H.
Bertinchamps, Belgische Senaat, Zitting 1962-1963, 7 maart 1963, p. 2
241
Een nieuw wetsontwerp voorleggen aan de volksvertegenwoordiging beantwoordde
trouwens aan de verwachtingen van de Senaatscommissie uit 1958 :
“Tenslotte heeft de meerderheid zich uitgesproken voor het aannemen van de tekst,
zoals hij is opgesteld, met dien verstande dat na 2 of 3 jaar ervaring en wanneer het in
België gestelde probleem beter zal omschreven zijn, het Parlement het vraagstuk als
geheel zal onderzoeken aan de hand van de verzamelde gegevens.” 10
In de titel van de nieuwe wet worden niet meer de termen ‘scholing, herscholing en
sociale herscholing’ gebruikt maar de term ‘sociale reclassering’. Met deze naamsverandering wou men aangeven dat de finaliteit van de wet niet enkel de inschakeling in
het economische leven maar tevens in het maatschappelijke leven inhield.11
In het volgende punt gaan we na hoe het nieuwe sociale reclasseringsprogramma eruit
ziet. We bespreken zowel de Wet van 16 april 1963 betreffende de sociale reclassering van de minder-validen als het Koninklijk Besluit van 5 juli 1963 betreffende de
sociale reclassering van de minder-validen. Latere uitvoeringsbesluiten worden nog
niet behandeld.
2.1.2 Een nieuw programma betreffende de sociale reclassering.
Net zoals voor de wet van 1958 gaan we na, aan wie en op welke wijze, wat wordt
toegekend en hoe dit wordt gefinancierd.
2.1.2.1 Aan wie ?
De doelgroep van het programma is in artikel 1 van de nieuwe wet op dezelfde wijze
omschreven als in de wet van 1958 :
“Genieten van het voordeel van de bepalingen van deze wet, de personen van Belgische nationaliteit voor wie de mogelijkheden van tewerkstelling werkelijk beperkt
zijn wegens een ontoereikendheid of een vermindering van hun lichamelijke
geschiktheid met ten minste 30 t.h. of van hun geestelijke geschiktheid met ten minste
20 t.h.”
10 Senaat, zittijd 1957-1958, doc 239, p. 11.
11 Wetsontwerp betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. Memorie van toelichting.
Kamer van Volksvertegenwoordigers. doc. 395 (1961-1962) Nr. 1, p 5.
“... le terme ‘reclassement’ comporte une idée d’introduction dans le circuit économique, ce qui est
un des buts principaux du projet de loi, sans pour cela négliger l’aspect social. Quand nous parlons
du reclassement social il y a en somme deux aspects repris dans ce titre...” Interventie van Minister
Servais tijdens de algemene bespreking van het wetsontwerp in de Kamer, dinsdag 5 febr. 1963.
Parlementaire Handelingen Kamer van Volksvertegenwoordigers, Gewone zitting 1962-1963, N°
24-25, p. 7.
242
Deze bepaling omvat twee elementen : er moet een stoornis van een bepaalde graad
aanwezig zijn (vermindering van de lichamelijke of geestelijke geschiktheid met 30 %
resp. 20 %) en deze stoornis moet leiden tot een arbeidshandicap (werkelijke beperking van de mogelijkheden tot tewerkstelling).12 Beide elementen moeten aanwezig
zijn opdat een persoon tot de doelgroep zou behoren. Een stoornis zonder arbeidshandicap volstaat niet (maar kan wel recht geven op voordelen uit andere regelingen). Een
arbeidshandicap die niet het gevolg is van een stoornis (maar van andere factoren
zoals bv. onvoldoende scholing) volstaat evenmin.13 Er werden geen restricties opgelegd naar oorzaak van de stoornis, maar wel naar de graad ervan. In artikel 1 is een
minimaal vereiste graad van stoornis (ongeschiktheid) omschreven, maar geen maximaal toegelaten graad.
In het Koninklijk Besluit van 5 juli 1963, ter uitvoering van deze wet, worden de eisen
t.a.v. de minimale ongeschiktheid anders geformuleerd en wordt ook een maximale
ongeschiktheidgrens ingevoerd.
Volgens artikel 7 van dit KB moet het percentage ongeschiktheid bepaald worden op
basis van rechterlijke of administratieve beslissingen inzake de toekenning van een
pensioen, uitkering of vergoeding, of aan de hand van officiële schalen.14 Dit artikel
vervolgt :
“Wanneer echter het percentage van ongeschiktheid (...) niet overeenkomt met de
werkelijke mogelijkheden van tewerkstelling en lager is dan het in artikel 1 van de
wet van 16 april 1963 betreffende de sociale reclassering van de minder-validen
bepaalde percentage, stelt het Rijksfonds dit percentage vast met inachtneming van de
vermindering van de werkelijke mogelijkheden van tewerkstelling, die het gevolg is
van deze ongeschiktheid.”
12 In het KB van 5 juli 1963 (art. 2) werd de ‘mogelijkheid van tewerkstelling’ omschreven als ‘de
mogelijkheid om een betrekking te bekomen of te behouden’.
13 Van Buggenhout formuleerde dit als volgt : “Minder-validiteit (‘stoornis’ in onze terminologie,
n.v.d.a.) alleen verleent geen recht op prestaties in deze sector. Alleen wanneer de minder-validiteit
gepaard gaat met een professioneel-economische handicap (arbeidshandicap in onze terminologie,
n.v.d.a) wordt deze regeling toepasselijk. Het is de bijkomende factor van de professioneeleconomische handicap welke de reclasseringsmaatregelen noodzakelijk maakt. Wel vormt mindervaliditeit een der vereiste elementen voor de toepasselijkheid. Zonder minder-validiteit kan er geen
arbeidsongeschiktheid in de zin van deze wet ontstaan. Zij is de oorzaak van de beperking van de
mogelijkheden tot tewerkstelling” (Wauters-Van Buggenhout 1975 : 90).
14 De ‘Officiële Belgische Schaal tot vaststelling van de graad van invaliditeit’ (Staatsblad 15 juni
1947) of de ‘Medische Handleiding voor het schatten van de blijvende ongeschiktheden tot werken,
voortspruitend uit de infirmiteiten welke recht geven op de tegemoetkomingen bedoeld in de wet
van 10 juni 1937 betreffende de gebrekkigen en verminkten’.
243
Van Buggenhout wijst op de begripsverwarring die uit deze passage blijkt.15 De vaststelling dat de arbeidshandicap groter is dan op basis van de stoornis verwacht werd,
kan geen aanleiding zijn om de graad van stoornis te verhogen, in dit geval tot minstens 20 of 30 %, want het gaat hier om verschillende begrippen.
Desondanks maakt artikel 7 van het KB wel duidelijk dat het eigenlijke criterium voor
de afbakening van de doelgroep van het fonds de arbeidshandicap is. Er is echter geen
nieuw instrument voorgesteld om deze arbeidshandicap te meten. Men refereert in
hoofdzaak aan metingen op basis van barema’s, waarin men in die tijd nog meer vertrouwen stelde dan vandaag. Dit houdt tevens in dat er geen exacte bovengrens (minimale arbeidshandicap) is van de doelgroep.
In hetzelfde KB werd een ondergrens (maximale arbeidshandicap) gedefinieerd die
niet in de wet zelf voorkomt, maar ook dit is geen exacte grens. Deze ondergrens is
niet omschreven in termen van ongeschiktheid (stoornis) of mogelijkheden voor
tewerkstelling (arbeidshandicap of arbeidsongeschiktheid) maar in termen van
(sociale) reclasseerbaarheid :
“Het Rijksfonds hoeft de aanvragen om prestaties niet te onderzoeken wanneer de
sociale reclassering van de aanvrager van meet af aan onmogelijk blijkt te zijn.” (KB
van 5 juli 1963, art. 12, 1e lid)
Het KB vermeldt voorts enkel dat de beslissing om een aanvraag niet te onderzoeken
genomen wordt na advies van de technische comités of van één ervan (art. 12, 2e lid).
Het enige element dat vastgelegd is in de wettelijke beschikkingen is bijgevolg dat er
een stoornis moet zijn die tot een arbeidshandicap leidt. Hoe ernstig of groot deze
stoornis of arbeidshandicap mag of moet zijn wordt in laatste instantie aan het oordeel
van het fonds overgelaten. De administratie van het fonds beschikt hiermee over een
ruime beslissingsmarge om te bepalen wie al dan niet tot de doelgroep van het reclasseringsbeleid behoort.
Wat de leeftijd betreft benadrukte de Minister in de Kamercommissie dat : “het
‘fonds’ zich kan inlaten met alle minder-validen ongeacht hun leeftijd (bv. voor
bezorgen van prothesen, enz.). Het kan ook raad geven in verband met de intellectuele
vorming en beroepsopleiding van minder-valide kinderen”.16 Uit zijn uiteenzetting
blijkt evenwel dat het fonds geen onderwijsinstellingen voor kinderen zal oprichten of
15 “Dit is een mooi voorbeeld van begripsverwarring. Ofwel bepaalt men de graad van
arbeidsongeschiktheid, en in dit geval worden de werkelijke tewerkstellingsmogelijkheden mee in
overweging genomen en dient er achteraf geen correctief aan toegevoegd, ofwel bepaalt men de
graad van minder-validiteit, die de arbeidsongeschiktheid veroorzaakt. In dit geval heeft het geen
zin deze graad te verhogen omdat de minder-validiteit een meer dan evenredige beperking van de
arbeidsongeschiktheid meebrengt” (Wauters-Van Buggenhout, 1975 : 92, voetnoot 20).
16 Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 9.
244
betoelagen.17 Op basis van artikel 3, 13° kon het fonds wel toelagen verlenen aan
door het Speciaal Onderstandsfonds erkende instellingen. In de praktijk betrof het
internaten waar ook niet meer schoolplichtigen een beroepsopleiding konden volgen
(cf. supra). Er werd wel voorzien dat de toelagen van het fonds overbodig zouden
kunnen worden na de hervorming van het buitengewoon onderwijs.18
Net zoals in 1958 was er wel aandacht voor problemen die konden rijzen in verband
met kinderen maar niet voor die met ouderen of gepensioneerden. Ook nu werd geen
minimale maar ook geen maximale leeftijdsgrens gesteld wat, gezien de primaire
gerichtheid van de wet op inschakeling in het arbeidsproces, wel verwonderlijk mag
heten.
De doelgroepomschrijving stelt geen voorwaarden inzake het statuut van de mindervalide. Personen die recht hebben op schadeloosstelling of tegemoetkomingen krachtens een andere wetgeving vallen ook onder de wet op de sociale reclassering, zij het
dat het Rijksfonds hiermee rekening houdt :
“Rekening gehouden met deze beschouwing, mag men dus aannemen, dat de wet van
16 april 1963 essentieel is voor sommige minder-validen, maar aanvullend of residueel voor diegenen die reeds een statuut genieten op grond waarvan zij deels of geheel
op het voordeel van een revalidatieprogramma aanspraak kunnen maken.” (Maron,
1964 : 934)
Vermelden we tenslotte dat de Koning de toepassing van de bepalingen van de wet
kon uitbreiden tot personen van vreemde nationaliteit (Wet, art. 1).
2.1.2.2 Wat ?
De inhoud van het programma zit in het algemeen vervat in de titel van de wet, namelijk de sociale reclassering van minder-validen. Dit wordt gespecificeerd in Hoofdstuk
II artikel 3 en Hoofdstuk V van de wet, waarin de taken van het Rijksfonds omschreven worden en in het eerste KB (5 juli 1963) ter uitvoering van de wet. Voor een
overzicht van het programma kan een onderscheid worden gemaakt tussen maatregelen van individuele en van collectieve aard. De verplichte tewerkstelling van mindervaliden vormt een apart element.
17 ”Onderwijs en beroepsopleiding zijn twee verschillende dingen. Het buitengewoon onderwijs
behoort tot de bevoegdheid van de Minister van Nationale Opvoeding, die thans een ontwerp tot
omvorming van dat onderwijs aan het uitwerken is. Dit onderwijs valt overigens ten laste van de
begroting van Nationale Opvoeding, en het is beter dat het ‘Rijksfonds voor sociale reclassering van
de minder-validen’ de te zijner beschikking gestelde middelen besteedt aan zijn eigenlijke taak : de
beroepsopleiding of omscholing van minder-valide werknemers.” Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 15-16.
18 Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p.16.
245
A Maatregelen van individuele aard
A.1 Opsporing en inschrijving
Vooraleer maatregelen voor individuen kunnen worden getroffen moeten deze worden
‘opgespoord’ en ‘ingeschreven’. De Wet bepaalt hieromtrent :
“Het Rijksfonds voor sociale reclassering van de minder-validen heeft tot opdracht :
1° de minder-validen op te sporen en in te schrijven. In de opsporing van de mindervaliden wordt voorzien door het inrichten van een publiciteitssysteem dat erop gericht
is bekendheid te geven aan het bestaan en aan de opdrachten van het Rijksfonds; de
belanghebbenden blijven vrij zich in te schrijven of niet.” (art.3, 1°)
Over de opsporing bestond heel wat controverse, vooral i.v.m. de rol van opsporingsactiviteiten in het kader van de verplichte tewerkstelling (cf. infra). In de wet en ook
in het KB (art.1) wordt opsporing enkel gezien als het resultaat van de bekendmaking
door het Fonds van zijn bestaan en van zijn activiteiten. De inschrijvingsprocedure is
in detail geregeld in het KB (art.3 t.e.m. art.10) en heeft tot doel te toetsen of de aanvrager wel tot de doelgroep van het Rijksfonds behoort.
A.2 Het omscholings- en sociale reclasseringsproces
Het geheel van de prestaties die met het oog op de sociale reclassering aan iemand
konden worden toegekend, maken het voorwerp uit van een omscholings- of sociale
reclasseringsproces (KB art. 11). In artikel 13 van het KB wordt de doelstelling en de
inhoud van dit proces omschreven :
“Het omscholings- en sociale reclasseringsproces moet erop gericht zijn aan de
minder-validen een optimale lichamelijke, geestelijke en beroepsgeschiktheid te
verschaffen of te restitueren en hun daarenboven een passende betrekking te bezorgen, gelet op hun overblijvende geschiktheid en bekwaamheden, op hun leeftijd,
kunne, verblijfplaats, verlangen, in voorkomend geval hun vroeger beroep, op de uitslag van het onderzoek inzake voorlichting bij studie- en beroepskeuze en op de
resultaten van elke beroepsopleiding, omscholing of herscholing, alsmede op de
specifiek vereisten van elk beroep.
Het proces omvat, naar gelang van de behoeften :
1° een revalidatie en/of het gebruik van een apparaat;
2° een gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- of beroepskeuze;
3° een algemeen onderwijs of vakonderwijs;
4° een beroepsopleiding, een omscholing of een herscholing;
5° een maatschappelijke hulp;
6° een selectieve plaatsing.”
We behandelen achtereenvolgens de verschillende elementen die van een reclasseringsproces deel kunnen uitmaken. Hoewel ze in de wet zelf als zodanig niet zijn
geordend kunnen de verschillende prestaties onder drie hoofdingen worden geklas-
246
seerd : de medische of functionele revalidatie, de professionele revalidatie, en de
plaatsing.
A.2.1 Medische of functionele revalidatie en gebruik van apparaten
De wet bepaalt in artikel3, 2° dat de minder-validen :
“het voordeel moeten kunnen ontvangen van de beste medische of heelkundige
behandeling ten einde een maximum van functionele recuperatie te bekomen en alzo
de geschiktheid tot het uitoefenen van een arbeid tot stand te brengen of te verbeteren.”
Bovendien heeft het Rijksfonds de opdracht om :
“geheel of gedeeltelijk de kosten te dragen van de aan de minder-validen aangeraden
behandeling voor zover deze last gerechtvaardigd is, eventueel met inachtneming van
de op wettelijke of reglementaire basis verrichte tussenkomsten en van deze van de
betrokken minder-validen of hun familie.”(art.3, 4°)
Het Rijksfonds heeft bijgevolg een aanvullende rol t.a.v. andere regelingen. Bovendien wordt niet steeds in volledige terugbetaling voorzien, er kan een ‘eigen bijdrage’
gevraagd worden van de betrokkene of zijn familie.
Volgens de wet heeft het Rijksfonds voorts tot taak :
“de minder-validen (...) van advies te dienen met het oog op de aanschaffing, de juiste
aanpassing, het onderhoud en de vernieuwing van de prothese en orthopedische apparaten; zorg te dragen voor deze aanschaffing, deze aanpassing, dit onderhoud en deze
vernieuwing, wanneer het Rijksfonds overeenkomstig de bepalingen van 4° tussenkomt in de kosten, eventueel na voorafgaand akkoord van de betrokkenen, in geval
van gedeeltelijke tussenkomst.”(art. 3, 3°)
Net zoals voor de revalidatie is dus de mogelijkheid van een gedeeltelijke tussenkomst van het Rijksfonds voorzien.
Inzake revalidatie en apparatuur kan het reclasseringsproces het volgende inhouden :
1) de prestaties met het oog op het bepalen van de oorsprong, de aard en de behandeling van de aandoening;
2) de gebruikelijke geneeskundige verzorging en de verschaffing van farmaceutische
producten met het oog op een spoedige en passende functionele of geneeskundige
revalidatie;
3) de heelkundige bewerkingen, alsmede de prestaties die eraan vooraf gaan of
ermede gepaard gaan;
4) de prestaties, verricht hetzij door de geneesheer, hetzij door het hulppersoneel
voor de revalidatie, op advies van een geneesheer-specialist in de revalidatie,
inzonderheid de fysische therapie en de arbeidstherapie;
5) de plaatsing in een centrum of dienst voor revalidatie, erkend overeenkomstig de
bepalingen van artikel 42;
247
6) de opneming in een andere instelling dan een centrum of dienst, bedoeld bij 5°;19
7) de verschaffing, de aanpassing, het onderhoud en de vernieuwing van de prothesen en orthopedische apparaten .(KB, art. 51)
In uitvoering van artikel 69 van het KB werd een nomenclatuur opgesteld die aangaf
welke prestaties inzake functionele revalidatie en apparatuur voor terugbetaling in
aanmerking kwamen en voor welk bedrag. Voorts werd bepaald welk deel ten laste
van de aanvrager bleef. Dit is voor het eerst in 1965 geregeld bij Ministerieel Besluit
en daarna herhaaldelijk aangepast, vooral ingevolge wijzigingen in de ziekteverzekering.
A.2.2 De professionele revalidatie
De fase van de professionele revalidatie kan drie typen van prestaties omvatten :
a. gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- of beroepskeuze;
b. schoolopleiding (algemeen of vakonderwijs);
c. beroepsopleiding, omscholing of herscholing.
A.2.2.a Gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- of beroepskeuze
Artikel 55 van het KB bepaalt :
”De voorlichting bij studie- of beroepskeuze geschiedt inzonderheid op grond van een
psychologisch of psychotechnisch onderzoek dat gedaan wordt hetzij in een dienst
voor voorlichting bij studie- en beroepskeuze, hetzij in een psycho-medisch-sociaal
centrum, opgericht of gesubsidieerd door de minister tot wiens bevoegdheid de nationale opvoeding behoort, hetzij in een centrum of dienst voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze, bedoeld bij artikel 43.”
De kosten van deze voorlichting werden door het Rijksfonds gedragen of door andere
instanties maar nooit door de mindervalide.
A.2.2.b Schoolopleiding
Een reclasseringsproces kon een schoolopleiding omvatten. Dit kon een algemene of
een technische opleiding zijn, verstrekt door een bijzondere officiële of vrije instelling
die erkend is door de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort20,
hetzij gewoon of buitengewoon onderwijs, op het niveau van het bewaarschool, lager,
19 Aan dit lid is een clausule toegevoegd waaruit blijkt dat dit slechts uitzonderlijk het geval kan zijn.
20 Hier wordt verwezen naar de instellingen, doorgaans internaten, waar vooral blinden, doofstommen,
motorisch en geestelijk gehandicapten aangepast onderwijs konden genieten. Tussenkomsten van
het Rijksfonds in deze schoolopleiding waren als uitzonderlijk bedoeld. (Maron, 1964 : 938-939)
248
middelbaar, technisch, normaal, kunst- of hoger onderwijs, verstrekt in een Rijksinstelling of in een gesubsidieerde of erkende instelling (KB, art. 56). Het Rijksfonds
beperkt zijn interventies op dit domein tot terugbetaling van reis- en verblijfkosten en
tussenkomsten in het schoolgeld en in de kosten van de aankoop van leerboeken en
didactisch materiaal (Wet art.3, 9° en KB art. 93).
In bepaalde gevallen, namelijk wanneer een schoolopleiding gelijkgesteld werd met
een beroepsopleiding, zijn ruimere tussenkomsten mogelijk (zie volgend punt).
A.2.2.c Beroepsopleiding, omscholing en herscholing
Voor de beroepsopleidingen, omscholingen of herscholingen gaan we telkens na waar
deze plaatsvinden, welke soorten overeenkomsten werden afgesloten en welke tussenkomsten het Rijksfonds verleende. Een beroepsopleiding kon gevolgd worden :
1. in een centrum voor versnelde beroepsopleiding van de RVA of erkend door de
minister tot wiens bevoegdheid de tewerkstelling behoort;
2. in een centrum voor beroepsopleiding of omscholing van minder-validen;
3. bij een patroon;
4. in een beschutte werkplaats;
5. in een school.
In het eerste en tweede hierboven vermelde geval werd een overeenkomst afgesloten
tussen de mindervalide, het centrum en het Rijksfonds. (KB, art.57-61). Een opleiding
bij een patroon kon de vorm aannemen van een leerovereenkomst in de nijverheid, de
ambachten en neringen, de koopvaardij en de zeevisserij, die gesloten en uitgevoerd
wordt onder de ter zake geldende wettelijke en reglementaire voorwaarden (KB,
art.56, 2°) of van een bijzondere leerovereenkomst voor omscholing van mindervaliden, gesloten in de vormen en onder de voorwaarden bepaald bij artikelen 62 tot 66
van het KB. Beroepsopleiding in een beschutte werkplaats nam eveneens de vorm aan
van een bijzondere leerovereenkomst. Voor de gelijkstelling van een schoolopleiding
met een beroepsopleiding werden door de Raad van Beheer aparte regelingen getroffen.
Wat de tussenkomsten betreft bepaalt de wet dat het Rijksfonds tot taak heeft :
“Aan de minder-validen tijdens de duur van hun beroepsopleiding, omscholing en
herscholing, uitkeringen en aanvullend loon te verlenen ten einde hun een bezoldiging
te verzekeren die overeenstemt met het bedrag van de vergoedingen en voordelen
verleend aan de werknemers die cursussen volgen van versnelde beroepsopleiding
voor volwassenen in de door de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening opgerichte of
gesubsidieerde centra.
Voor de verlening van die uitkeringen en dit aanvullend loon wordt rekening gehouden met de andere gebeurlijke tussenkomsten waarvan de minder-valide het voordeel
geniet.
249
Die uitkeringen en dit aanvullend loon mogen niet verleend aan de minder-validen die
nog leerplichtig zijn. Zij worden toegekend voor een duur van hoogstens twaalf
maanden, maar de toekenning ervan kan vernieuwd worden.
Zij worden niet in aanmerking genomen voor de toekenning of de berekening van
andere tussenkomsten verleend krachtens wettelijke of reglementaire bepalingen”
(art.3, 8°)
“Geheel of gedeeltelijk, met inachtneming van de op wettelijke of reglementaire basis
verrichte tussenkomsten, de lasten te dragen die voor de minder-validen voortvloeien
uit de verplaatsing naar of het verblijf in de plaats van hun beroepsopleiding,
omscholing of herscholing, en eventueel de plaats van hun schoolopleiding.” (art.3,
9°)
Personen die in het kader van hun sociale reclassering één van de hierboven vermelde
opleidingsovereenkomsten hadden afgesloten waren onderworpen aan de sociale
zekerheid. (Wet, art.18) 21
A.2.3 Plaatsing
Volgens de wet heeft het Rijksfonds tot taak “de plaatsing van de minder-validen te
organiseren in een passende arbeid” (art.3, 10°). Dit kan zijn in (art.20) :
1) de particuliere ondernemingen, inzonderheid de nijverheids-, handels- en
landbouwondernemingen;
2) de openbare besturen en in de instellingen van openbaar nut;
3) de ambachten en in de zelfstandige beroepen;
4) de beschermde werkplaatsen.
Voor de particuliere ondernemingen en de openbare besturen en instellingen van
openbaar nut kan een onderscheid gemaakt worden tussen gewone plaatsingen en
plaatsingen in het kader van de verplichte tewerkstelling. In de praktijk heeft dit
onderscheid enkel belang gehad voor de overheidsector aangezien de verplichting
voor de particuliere sector nooit ten uitvoer is gelegd (cf. infra).
Wat de plaatsingen in particuliere ondernemingen betreft, is de taak van Rijksfonds
vrij beperkt, de RVA speelt hierin de hoofdrol :
“De Rijksdienst voor arbeidsvoorziening is belast met de plaatsing in de particuliere
ondernemingen van de ingeschreven minder-validen die eventueel hun beroepsopleiding, omscholing of herscholing hebben beëindigd en die geschikt zijn om te werken.
Wanneer deze dienst aan de minder-validen arbeid aanbiedt, moet hij daarbij rekening houden met hun physische en beroepsgeschiktheden. Te dien einde vraagt het
Rijksfonds voor sociale reclassering van de minder-validen de inschrijving als werkzoekende van de minder-validen die geschikt zijn om te werken.” (Wet, art. 22)
Naast het overmaken van de aanvraag tot plaatsing dient het Rijksfonds aan de RVA
alle nuttige inlichtingen te bezorgen omtrent de lichamelijke en beroepsgeschiktheid
21 D.w.z. aan de wetten inzake de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, arbeidsongevallen en
beroepsziekten, feestdagen, arbeidsreglementering, arbeidsbescherming en de betaling der beloning.
250
van de betrokkenen, en de RVA moet het Rijksfonds op de hoogte stellen van de
verrichte plaatsingen (KB, art.84).
In het KB zijn extra-ondersteuningsmaatregelen voorzien om de plaatsing te bevorderen :
“Met het oog op de plaatsing, kan het Rijksfonds, na advies van de raad van beheer en
na goedkeuring van de minister tot wiens bevoegdheid de tewerkstelling behoort :
1° aan de minder-validen :
a) arbeidsgereedschap en werkkledij bezorgen;
b) leningen toekennen of waarborgen;
2° aan de personen die minder-validen tewerkstellen :
a) een tegemoetkoming verlenen in de kosten tot aanpassing van een arbeidspost, die
door de toestand van de minder-valide is gerechtvaardigd;
b) een tegemoetkoming verlenen in het loon en de sociale lasten.” (KB, art. 85)
De bovenvermelde ondersteuningsmaatregelen gelden zowel voor particuliere ondernemingen als voor openbare besturen en instellingen van openbaar nut.
Het is niet geheel duidelijk of deze ondersteuningsmogelijkheden ook golden voor
plaatsingen in het kader van de verplichte tewerkstelling. Aangezien artikel 85 onder
de ‘algemene bepalingen’ van Hoofdstuk IX valt, en dat hoofdstuk ook de verplichte
tewerkstelling regelt, mag men veronderstellen dat dit wel het geval was.22 De ondersteuning kon aanvullend zijn, bv. voor kleine bedrijven waarvoor de verplichting niet
gold of voor plaatsingen bovenop het quotum. Tevens kon ze een alternatief vormen
voor de verplichte plaatsingen, maar dit werd in 1963 zeker nog niet uitdrukkelijk
bepaald. Voor de toekenning van deze extra ondersteuningsmogelijkheden was een
advies van de raad van beheer en goedkeuring van de minister vereist.
Inzake de plaatsing in ambachten en zelfstandige beroepen is in het KB bepaald dat
het Rijksfonds ermee belast is leningen, met of zonder interest, in geld of in natura,
toe te staan of te waarborgen aan de mindervalide voor wie die tegemoetkoming met
het oog op zijn beroepsopleiding of zijn sociale reclassering gerechtvaardigd is (KB,
art. 93, 5°).
Sommige ingeschreven mindervaliden konden tewerkgesteld worden in beschermde
werkplaatsen :
“De minder-validen die wegens de aard of de ernst van hun gebrek onder de gewone
arbeidsvoorwaarden voorlopig of definitief geen beroepsactiviteit kunnen uitoefenen,
kunnen tewerkgesteld worden in een beschermde werkplaats, opgericht of gesubsidi-
22 Aangezien de verplichte tewerkstelling in de particuliere sector nooit werd uitgevoerd, kan het
antwoord niet uit de praktijk worden afgeleid.
251
eerd door het Rijksfonds voor sociale reclassering van de minder-validen.” (Wet, art.
23)
Het Rijksfonds kon zelf de plaatsing van mindervaliden in de beschermde werkplaatsen die het opricht organiseren (KB, art.87). De wet bepaalt (art. 23) dat mindervaliden, tewerkgesteld in beschermde werkplaatsen, worden aangeworven hetzij krachtens een speciale leerovereenkomst voor de omscholing van de mindervaliden (cf.
supra), hetzij krachtens een arbeidsovereenkomst voor werklieden of voor bedienden.
De beschermde werkplaats kan aan de mindervaliden, die zich onmogelijk kunnen
verplaatsen, huisarbeid verschaffen. In dit geval worden ze aangeworven krachtens
een arbeidsovereenkomst voor huisarbeiders. Het bedrag en de voorwaarden voor de
toekenning van het loon worden door de Koning vastgesteld.
Andere reeds vermelde maatregelen zijn ook van toepassing in het geval van plaatsing
in een beschermde werkplaats : een tegemoetkoming in de kosten van aanpassing van
een arbeidspost, in het loon en de sociale lasten en in de kosten van arbeidsgereedschap en werkkledij evenals het toekennen of waarborgen van leningen.
A.3 Andere individuele maatregelen
Onder de titel ‘Sociale hulp’ worden in het KB een aantal aanvullende prestaties
bijeengebracht waaronder :
−
de terugbetaling van reis- en verblijfkosten aan de minder-valide, gemaakt overeenkomstig de maatregelen te zijnen opzichte genomen, maar buiten de schoolopleiding en de beroepsopleiding, omscholing of herscholing (KB, art.93, 3°). Dit
liet o.a. toe de kosten voor verplaatsingen voor revalidatie terug te betalen.
− aan de minder-valide, alle materiële hulp te verlenen die nodig is voor de behoorlijke uitvoering van de te zijnen opzichte genomen maatregelen (KB, art.93, 4°).
− aan de minder-valide, op zijn verzoek, een tegemoetkoming toe te staan in de
kosten van geneeskundige honoraria, die hij gemaakt heeft voor de verdediging
van zijn belangen in beroep, wanneer de commissie van beroep een beslissing van
het Rijksfonds heeft vernietigd. (KB, art.93, 6°).
− een beloning toe te kennen aan minder-validen, in geld of natura, om hun inspanningen op professioneel, sportief of cultureel gebied te bevorderen of te steunen.
(KB, art. 95)
B De verplichte tewerkstelling
De verplichte tewerkstelling is geregeld in artikel 21 van de wet :
Ҥ 1 Zijn verplicht een bepaald aantal minder-validen in de zin van artikel 1 van deze
wet tewerk te stellen :
1° de particuliere ondernemingen en inzonderheid de nijverheids-, handels en landbouwondernemingen;
2° de openbare besturen en de door de Koning aangewezen instellingen van openbaar
nut.
252
De bij het voorgaande lid bedoelde ondernemingen of instellingen moeten minstens
twintig personeelsleden tellen om aan deze verplichting onderworpen te zijn.”
In 1963, toen de wet en het KB werden uitgevaardigd, is noch voor de particuliere
sector noch voor de overheid, vastgesteld hoeveel mindervaliden moesten worden
tewerkgesteld.
C Maatregelen van collectieve aard
Voor de sociale reclassering van de mindervaliden waren niet enkel individuele maar
eveneens collectieve maatregelen vereist waardoor professionals, diensten en instellingen in de gelegenheid gesteld werden om hulp te bieden aan mindervalide personen
met het oog op hun sociale reclassering. Uit de analyse van de situatie die aanleiding
gaf tot de wet van 1958 was gebleken dat er op dit vlak grote tekorten bestonden die
vijf jaar later nog niet waren weggewerkt.
Zoals blijkt uit de hiernavolgende artikelen had de wetgever vier soorten van diensten
of instellingen op het oog : revalidatiecentra, centra voor voorlichting bij beroepskeuze, centra voor beroepsopleiding of herscholing en beschutte werkplaatsen.
Het Rijksfonds had tot opdracht de voorlichting bij beroepskeuze, de beroepsopleiding, omscholing en herscholing van de minder-validen te bevorderen door :
−
“toelagen te verlenen voor de oprichting, de inrichting, de vergroting of het
onderhoud van erkende centra of diensten voor revalidatie.” (wet, art.3, 5°).
− “toelagen te verlenen voor de oprichting, inrichting, vergroting of het onderhoud
van erkende centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze of door de oprichting van centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze.” (wet, art.3, 7°a)
− “toelagen te verlenen voor de oprichting, de inrichting, de vergroting of het
onderhoud van erkende centra voor beroepsopleiding of omscholing van mindervaliden of door de oprichting, in samenwerking met de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening, van centra voor beroepsopleiding of omscholing.” (wet, art.3, 7°b)
− “eventueel toelagen te verlenen aan de door het Speciaal Onderstandfonds erkende instellingen.” (wet, art.3, 13°)
In een apart artikel van de wet (art. 23) kreeg het Rijksfonds de opdracht toelagen te
verlenen met het oog op de oprichting, de vergroting of het onderhoud van de
beschermde werkplaatsen.
In het KB werden ook de modaliteiten voor de erkenning en betoelaging van de
diverse diensten, centra en instellingen geregeld. Voor de revalidatiecentra en de
centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze bepaalt het KB
enkel de procedure voor de vaststelling van erkenningsvoorwaarden (KB, art.42-43).
253
Voor de erkenning van centra voor beroepsopleiding of omscholing is, naast procedureregels (KB, art. 45-46), ook bepaald dat ze aan de volgende voorwaarden moeten
voldoen :
1. bij voorrang bestemd zijn voor de bij het Rijksfonds ingeschreven mindervaliden;
2. een overeenkomst voor beroepsopleiding of omscholing (...) sluiten met de ingeschreven minder-validen met wier beroepsopleiding, omscholing of herscholing
zij (...) zijn belast;
3. waken voor de ontwikkeling van de overblijvende beroepshoedanigheden van de
minder-validen en hun de nodige algemene en beroepskennis bijbrengen;
4. zich van de medewerking van een geneesheer verzekeren, die de evolutie van de
gezondheidstoestand der minder-validen moet volgen en die elke algemene of
bijzondere wijziging in de opleidings- en arbeidsomstandigheden moet voorstellen;
5. met de naarstigheid van een goede huisvader waken voor de hygiëne en de veiligheid van de minder-validen en voor de inachtneming van de goede zeden en van
de welvoeglijkheid gedurende de beroepsopleiding en omscholing;
6. aan de minder-validen geen werkzaamheden opleggen die vreemd zijn aan hun
beroepsopleiding of omscholing;
7. de hun opgelegde verplichtingen nakomen, die voortvloeien uit de wettelijke en
reglementaire bepalingen;
8. aan de minder-validen de uitkeringen en het aanvullend loon betalen en voorzien
in de vergoeding van de lasten welke voortvloeien uit hun verplaatsing naar of
hun verblijf op de plaats van hun beroepsopleiding of omscholing (...);
9. een huishoudelijk reglement vaststellen, waarin met inzonderheid de verplichtingen voorkomen in verband met de goede orde en de tucht in het centrum en met
de uitvoering van het werk (...) (KB, art. 44)
Ook voor de beschermde werkplaatsen zijn er erkenningsvoorwaarden. Naast voorwaarden inzake de rechtspersoonlijkheid, het nakomen van de opgelegde verplichtingen en het voorleggen van bewijsstukken voor controle (KB, art. 48) moeten de werkplaatsen :
1. bij voorrang bestemd zijn voor minder-validen die bij het Rijksfonds ingeschreven zijn en die, wegens de aard of de ernst van hun gebrek, voorlopig of definitief
geen beroepsarbeid onder de gewone arbeidsomstandigheden kunnen verrichten;
2. bij een doelmatig geneeskundig en professioneel toezicht, zorgen dat de mindervaliden niet alleen een nuttig en lonend werk kunnen verrichten, doch ook mogelijkheden tot professionele aanpassing en tot bevordering en, in de mate van het
mogelijke, hun overgang naar een normale betrekking krijgen;
3. de minder-validen in dienst nemen krachtens een arbeidsovereenkomst voor
werklieden, een arbeidsovereenkomst voor bedienden, een bijzonder leerovereenkomst voor omscholing van minder-validen (...) of een arbeidsovereenkomst voor
huisarbeiders;
4. de minder-validen een voldoende hygiëne en veiligheid bieden. (KB, art. 47)
Inzake de erkenning van professionals voerde het Koninklijk Besluit de titel in van
geneesheer-specialist in de revalidatie. Dit zijn artsen die, naast de specialiteit waarvoor ze reeds erkend zijn door de Minister van Volksgezondheid en van het Gezin,
254
een erkenning krijgen voor hun speciale bevoegdheid inzake de revalidatie van
mindervaliden (KB, art. 53).
Tenslotte wordt bepaald dat het Rijksfonds de opdracht heeft : “alle documentatie te
verzamelen en te verspreiden betreffende de lotsverbetering van de minder-validen”
(Wet, art.3, 15°).
2.1.2.3 Op welke wijze ?
De wijze van uitvoering van het programma is in grote lijnen dezelfde als voor het
programma uit 1958. Er werd een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid en
onder waarborg van het Rijk (her)opgericht, het ‘Rijksfonds voor sociale reclassering
van de minder-validen’. Dit Rijksfonds werd aan het Ministerie van Tewerkstelling en
Arbeid gehecht (art. 2 van de wet). Het fonds moest het programma ten uitvoer leggen, wat niet betekent dat het alle onderdelen van het programma zelf moest uitvoeren. Er is bepaald dat het Rijksfonds, voor de gehele of gedeeltelijke uitvoering van
alle in artikel 3 bedoelde taken, een beroep kon doen op de medewerking van officiële
en vrije instellingen, op voorwaarde dat deze op gelijke voet worden gesteld en de
vrije keuze van de minder-validen wordt geëerbiedigd (wet, art. 4). Ook particuliere
personen (bv. werkgevers, geneesheren, enz.) worden in de uitvoering van het
programma betrokken.
A Het protocol houdende vaststelling van het omscholings- en sociale reclasseringproces
Voor elke mindervalide die prestaties voor sociale reclassering aanvraagt wordt een
individueel omscholings- of sociale reclasseringsprotocol opgemaakt. Dit protocol is
de schriftelijke neerslag van de diverse prestaties die voor het reclasserings- of
omscholingsproces nodig worden geacht. Het moet opgemaakt worden onder de
verantwoordelijkheid van :
“- hetzij een erkend geneesheer-specialist in de revalidatie, of een geneesheer specialist die hoofd is van een revalidatiecentrum, wanneer het protocol revalidatieprestaties omvat;
- hetzij de directeur van een dienst voor voorlichting bij studie- en beroepskeuze, of
van een psycho-medisch-sociaal centrum, of de directeur van een revalidatiecentrum,
wanneer het gaat over een opleiding, een herscholing of een gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie of beroepskeuze.” (KB, art.14)
De mindervalide kan de instantie onder wiens verantwoordelijkheid het protocol
wordt opgemaakt vrij kiezen, voor zover voldaan is aan bovenvermelde voorwaarden.
De mindervalide of zijn wettelijke vertegenwoordiger, en bovendien ook de openbare
255
besturen, en inzonderheid het bestuur der directe belastingen en de instellingen van
openbaar nut, moeten het Rijksfonds alle inlichtingen verstrekken die het vraagt voor
het bepalen van het protocol houdende vaststelling van het omscholings- en reclasseringsproces en voor het vaststellen van het bedrag in de kosten dat gedekt wordt door
andere wettelijke en reglementaire tegemoetkomingen dan de in de wet op de sociale
reclassering van de minder-validen bedoelde (KB, art.17 en art.34, tweede lid).
Het Rijksfonds legt het protocol voor aan het advies van de bevoegde gewestelijke
technische commissie (KB, art.18). Deze gewestelijke technische commissies worden
in elke provincie opgericht en zijn als volgt samengesteld :
1. een doctor in de geneeskunde, voorzitter van de commissie;
2. een adviseur inzake voorlichting bij beroepskeuze;
3. een specialist inzake arbeidsbemiddeling voor minder-validen, aangewezen onder
het personeel van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening;
4. een maatschappelijk assistent. (KB, art. 19 en art. 22)
De gewestelijke technische commissie formuleert haar opmerkingen over het protocol
in een advies. De instemming of niet-instemming van de mindervalide of zijn wettelijke vertegenwoordiger wordt bij beraadslaging opgetekend, en met het protocol
overgemaakt aan het Rijksfonds (KB, art. 32).
Na ontvangst van het advies van de gewestelijke technische commissie en ten einde
uitspraak te doen over het protocol, vraagt het Rijksfonds aan de mindervalide of zijn
wettelijke vertegenwoordiger welke instelling, centrum, dienst, werkplaats of personen voor de uitvoering van het omscholings en sociale reclasseringsproces wordt
verkozen.
De mindervalide of zijn wettelijk vertegenwoordiger kan de instellingen, centra, diensten, werkplaatsen of personen die, krachtens dit besluit, gerechtigd zijn om het proces uit te voeren en waarvan de lijst hem door het Rijksfonds werd overgemaakt, vrij
kiezen (KB, art. 33).
Het Rijksfonds doet een gemotiveerde uitspraak over het protocol, en brengt deze ter
kennis aan de mindervalide, die zich binnen een bepaalde termijn moet verbinden tot
medewerking aan de uitvoering (KB, art. 34-35-36).
Tijdens de hele procedure, en ook bij een eventueel beroep, kan de mindervalide zich
laten bijstaan door een representatieve organisatie van mindervaliden, mutualiteitverenigingen, de representatieve organisaties van zelfstandigen of de representatieve werknemersorganisaties (KB, art.37-40).
B De verplichte tewerkstelling
Naast het beginsel van de verplichting bevat de wet (art.21) ook enkele bepalingen
omtrent de wijze van uitvoering van de verplichting :
256
“§ 2 Na advies van het bevoegd paritair comité en, voor de bedrijfstakken waarvoor
geen paritair comité bestaat, na advies van de Nationale Arbeidsraad, bepaalt de
Koning, voor iedere bedrijfstak, het aantal minder-validen die moeten tewerkgesteld
worden.
Dit aantal minder-validen wordt bepaald rekening houdend met de aard en het belang
van de ondernemingen evenals met de verschillende graden van blijvende ongeschiktheid van de minder-validen.
De Koning bepaalt de uitvoeringsregelen van deze paragraaf.
§ 3 Wat betreft de openbare besturen en de instellingen van openbaar nut bepaalt de
Koning bij in de Ministerraad overlegd besluit het aantal minder-validen die moeten
tewerkgesteld worden.
§ 4 De ondernemingsraad of, bij diens ontstentenis, de syndicale afvaardiging van het
personeel, evenals de door de Koning aangewezen ambtenaren waken voor de uitvoering van de maatregelen voorzien onder § 2.”
De wijze waarop deze verplichting ten aanzien van de particuliere ondernemingen
moest worden vervuld is in het KB, art. 89-92 vastgelegd. Zowel de RVA als het
Rijksfonds hebben hierin een rol.
De RVA moet bij voorrang ingeschreven mindervaliden in de aan de verplichting
onderworpen ondernemingen plaatsen, althans voor zover zij de vereiste kwalificatie
bezitten om de vacante betrekkingen te bekleden.
De RVA moet aan de bedrijven meedelen hoeveel mindervaliden ze moeten tewerkstellen en een lijst bijhouden van de tewerkgestelde minder-validen en deze overmaken aan het Rijksfonds.
Eens ze hun quotum kennen moeten de bedrijven aan de RVA meedelen hoeveel ingeschreven of niet-ingeschreven mindervaliden die verklaren te voldoen aan de voorwaarden gesteld bij artikel 1 van de wet op de sociale reclassering ze in dienst hebben.
Voor de niet ingeschreven minder-validen stelt de werkgever de RVA in kennis van
de aard en het percentage van de ontoereikendheid of de vermindering van hun lichamelijke of geestelijke geschiktheid en levert daarvan het bewijs. Bovendien moeten de
werkgevers de RVA onmiddellijk in kennis stellen van elke vermindering of vermeerdering van het aantal mindervaliden dat zij in toepassing van de wet in dienst hebben.
Het Rijksfonds verifieert de inschrijving van de mindervaliden die voorkomen op de
lijsten die de werkgevers aan de RVA overmaken en gaat voor de niet-ingeschreven
mindervaliden na of ze voldoen aan de voorwaarden van artikel 1 van de wet. Dit kan
aanleiding geven tot een nieuw geneeskundig onderzoek door een door het Rijksfonds
aangewezen geneesheer, die uitsluitend het percentage verminderde geschiktheid in
zijn beslissing mag vermelden.
Tenslotte zijn in de wet (art.31) strafbepalingen voorzien voor werkgevers die zonder
geldige reden niet aan de verplichting voldoen.
257
C De organisatie van het Rijksfonds
Het fonds heeft een raad van beheer, bijgestaan door twee technische comités, gewestelijke technische commissies en een administratie onder de leiding van een administrateur-directeur en een adjunct-administrateur-directeur.
De raad van beheer is samengesteld uit een voorzitter, de voorzitters van de twee
technische comités en elf leden, gekozen onder de vertegenwoordigers van de representatieve organisaties van mindervaliden, werkgevers en werknemers evenals onder
de personen erkend om hun bevoegdheid op het gebied van de geneeskunde of van de
orthopedische geneeskunde (wet, art.5). De raad van beheer wordt bijgestaan door
twee technische comités :
1. een technisch-sociaal comité samengesteld uit een voorzitter en een aantal door
de Koning te bepalen leden, gekozen onder de personen die bevoegd zijn op het
gebied van de school- of vakopleiding, de voorlichting bij school- of beroepskeuze, de tewerkstelling van de minder-validen, en onder de vertegenwoordigers
van de representatieve organisaties van de minder-validen, van de werkgevers en
van de werknemers;
2. een technisch-medisch comité, samengesteld uit een voorzitter en een aantal door
de Koning te bepalen leden, gekozen onder de personen erkend om hun bevoegdheid op het gebied van de geneeskunde of de orthopedische geneeskunde. (Wet,
art.6)
Iedere tussenkomst van het Rijksfonds ten bate van een ingeschreven minder-valide
moet voor advies worden voorgelegd aan een gewestelijke technische commissie.
Daarin moeten ten minste een doctor in de geneeskunde, een adviseur voor voorlichting bij beroepskeuze, een sociaal assistent en een specialist inzake arbeidsbemiddeling voor minder-validen zitting hebben (wet art.11).
De administrateur-directeur, bijgestaan door een adjunct, voert de beslissingen van de
raad van beheer uit en heeft de leiding van het personeel (wet, art.12-15).
De Koning kan bij het Rijksfonds twee regeringscommissarissen benoemen die
respectievelijk de Minister van Sociale Voorzorg en de Minister van Volksgezondheid
en het Gezin vertegenwoordigen (wet, art.38).
De aan de RVA overgedragen rechten en plichten, het actief en passief en het personeel van het Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van de mindervaliden worden overgedragen aan het Rijksfonds (wet, art.40-41).
Tevens is bepaald dat onder de oude wet ingediende aanvragen onder de nieuwe wet
geldig blijven (wet, art.42).
Het KB regelt de samenstelling van de commissie van beroep, de rechtspleging
(art.97-124), en de werkwijze van de raad van beheer en de technische comités
(art.125-126).
258
2.1.2.4 Hoe gefinancierd ?
De lasten die voorvloeien uit de vervulling van de taken van het Fonds worden gedekt
door aanvullende premies op de verzekering tegen schade voortspruitende uit arbeidsongevallen en op de verplichte aansprakelijkheidsverzekering inzake motorrijtuigen,
uit rijkstoelagen, schenkingen en legaten (wet, art.24). De rijkstoelage wordt in het
KB vastgesteld als “gelijk zijnde aan de bijslagen op premies en bijdragen die het Rijk
zou moeten dragen indien het verzekeringsplichtig was ten aanzien van de vergoeding
der schade voortspruitende uit arbeidsongevallen en de aansprakelijkheid inzake
motorrijtuigen” (KB, art.132). Tevens neemt , zoals vermeld, het Rijksfonds het actief
en passief over van het voormalige Fonds voor scholing, omscholing en sociale herscholing van minder-validen.
2.1.3 Bespreking van het programma voor sociale reclassering in het parlement
De verslagen van de besprekingen in het parlement verstrekken aanvullende informatie over de doelstelling van het programma en de motieven achter de specifieke vorm
ervan.
2.1.3.1 De doelgroep
Tijdens de bespreking van de wet van 1958 ging veel aandacht naar de doelgroep
ervan, en de omschrijving die uiteindelijk werd aangenomen werd als voorlopig
beschouwd. Het mag verwonderlijk heten dat in 1963 nog nauwelijks over de doelgroep of de te hanteren evaluatie-instrumenten wordt gesproken. Belangrijke elementen i.v.m. de doelgroep staan niet in de wet maar in het KB, namelijk de mogelijkheid
om de bovengrens (minimaal vereiste ongeschiktheid) uit artikel 1 van de wet te doorbreken en de invoering van een ondergrens (de onmogelijkheid van sociale reclassering). Aangezien het KB slechts enkele maanden na de wet is uitgevaardigd en men
bovendien reeds enkele jaren ervaring had met inschrijvingen waren sommigen zich
wellicht toch goed bewust van de problemen in verband met de doelgroepomschrijving. Om geen vertraging te veroorzaken en/of om het fonds een grote flexibiliteit te
geven, verkozen ze de definitie uit de wet van 1958 ongewijzigd over te nemen. Blijkbaar waren de bepalingen in het KB zo flexibel dat ze in de bijna dertig jaar dat het
Rijksfonds bestond nooit meer gewijzigd moesten worden.
2.1.3.2 De taken
Het nieuwe programma bood, beter dan in 1958 de mogelijkheid om de diverse fasen
van het reclasseringsproces te verwezenlijken : opsporing (en inschrijving), medische
259
revalidatie of functionele revalidatie en gebruik van apparaten, professionele revalidatie, plaatsing en tewerkstelling (waaronder de verplichte tewerkstelling). Tevens
bevatte het maatregelen om de oprichting of subsidiëring van collectieve voorzieningen te bevorderen. We nemen opnieuw de vormen van arbeidsmarktsturing als uitgangspunt voor de bespreking.
A. Regulerende sturing
De uitvoering van de bij de wet van 1958 ingevoerde verplichte tewerkstelling was
zowel in de particuliere sector als in de overheidssector op problemen gestuit.
Wat de particuliere sector betreft, waren er meningsverschillen gerezen omtrent de
vraag of beslissingen van de paritaire comités bij ontstentenis van een Koninklijk
Besluit algemeen bindend waren. Dit probleem was niet echt acuut aangezien slechts
zeer weinig paritaire comités een quotum bepaald hadden. De bijlage van het verslag
van de Kamercommissie bevat een overzicht van de stand van de besprekingen in de
paritaire comités op 1 april 1962. Van de 76 vermelde comités hadden er 13 een
quotum bepaald. Voor de meeste comités (5) bedroeg het 5 %, voor twee comités 1%
en telkens één comité sprak zich uit voor respectievelijk 3%, 4% en 5%. Eén comité
verkoos 10% (voor een deel van de bedrijven waar het voor staat) en twee andere
stelden een variabel aantal voor (tussen 1 en 4 mindervaliden) naargelang het personeelsbestand van het bedrijf. De meeste andere comités hadden het probleem nog niet
besproken of was de bespreking nog aan de gang. Enkele comités vonden dat de verplichting op hen niet van toepassing was (omdat ze enkel kleine bedrijven vertegenwoordigen, of gezien de aard van de werkzaamheden in de bedrijven) en nog andere
wezen erop dat ze al veel niet-geregistreerde mindervaliden in dienst hadden.
Uit de bespreking in de Kamercommissie blijkt dat de beleidsvoerders begonnen te
twijfelen aan de wenselijkheid van een verplichting :
”Enkele leden stelden de Minister voor om aan de paritaire comités nog een laatste
termijn te gunnen binnen dewelke zij hem van advies zouden dienen, bij gebreke
waarvan het hem zou vrijstaan er zich niet om te bekommeren. De Minister vestigt er
de aandacht van de Commissie op dat het vrij kies is maatregelen in de aard van een
aan de werkgevers van ambtswege opgelegd quotum te treffen. Hij wijst erop, dat de
strekking om de verplichte quotum op te geven, in Groot-Brittannië grote vorderingen
maakt.23 In het ontwerp blijft het stelsel nochtans bestaan, doch men moet omzichtig
23 In werkelijkheid zou de Britse regeling blijven bestaan tot het midden van de jaren negentig, waarna
ze vervangen werd door antidiscriminatiewetgeving.
260
tewerk gaan. De Minister herhaalt, dat hij meer vertrouwen stelt in het overtuigen dan
in het aanwenden van dwang.”24
Deze stelling werd door de Minister herhaald in de plenaire vergadering van de
Kamer. Hij verklaarde dat men in sommige landen wilde afstappen van een algemeen
percentage, ten voordele van specifieke percentages naargelang de activiteit of het
bedrijf; dat verplichtingen er soms toe leiden dat men de sociale promotie van de
gehandicapten uit het oog verliest en dat derhalve het voorbehouden van bepaalde
ondergeschikte jobs voor gehandicapten ook geen goede oplossing is.25
In het licht van de afwachtende houding van de meeste paritaire comités, de aarzelingen van de Minister en de wetenschap dat de verplichting nooit werd uitgevoerd is het
uitvoerige debat over de uitvoeringswijze te beschouwen als een achterhoedegevecht.
In de discussie stond de vraag centraal of enkel ingeschreven of ook niet-ingeschreven
mindervaliden zouden meetellen voor het quotum. Hiermee in verband staat de vraag
hoe de opsporingsopdracht (Wet, art. 3, 1°) van het fonds moest worden geï nterpreteerd. Volgens sommige leden van de Kamercommissie zou opsporing, in het kader
van de verplichte tewerkstelling, ertoe leiden dat mindervaliden door hun werkgever
verplicht zouden worden zich als mindervalide kenbaar te maken, wat beschouwd
werd als een aanslag op de vrijheid en zelfs op de waardigheid van de menselijke
persoon. Dit probleem werd voor de geestelijk gehandicapten bijzonder ernstig
geacht. Het werd opgelost door ‘opsporing’ enkel te definiëren als het resultaat van
een publiciteitssysteem en door uitdrukkelijk te vermelden dat de ‘belanghebbenden’
(en niet de ‘opgespoorden’ zoals in het wetsontwerp stond) vrij blijven zich al of niet
in te schrijven (wet, art. 3, 1°).26 Hiermee bleef echter de vraag of niet-ingeschreven
mindervaliden meetelden voor het quotum onbeantwoord. De Minister was er voorstander van om ze mee te tellen, om geen dwang te moeten uitoefenen en omdat de
ervaring had uitgewezen dat :
− “talrijk zijn de minder-validen die, nadat hun het bestaan ter kennis was gebracht
van het ‘fonds’, onder meer in het kader van de raadpleging van de paritaire comités, niettemin geweigerd hebben zich te laten inschrijven;
− indien men, op het gebied van de aanwerving, niet een zekere vrijheid laat aan de
werkgevers, zal men druk uitoefenen opdat de quota lager gesteld worden dan
anders het geval zou zijn.”27
Diegenen die de quota tot de ingeschreven mindervaliden wensten te beperken voerden o.a. aan dat het, bij gebrek aan inschrijving, moeilijk zou zijn een betrekking te
24
25
26
27
Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 8.
Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 5 febr. 1963, p. 4.
Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 11-13.
Kamer van Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr 5, p. 23-24.
261
verschaffen aan diegenen die ernstig gehandicapt zijn omdat de werkgevers (nietingeschreven) licht gehandicapten zouden opgeven ter vervulling van de quota.
Uiteindelijk werd in de wet enkel bepaald dat de verplichting betrekking heeft op
mindervaliden in de zin van artikel 1 van de wet (wet, art. 21, §1). In het KB (art. 91,
1e lid) staat evenwel dat het zowel kan gaan om ingeschreven mindervaliden als om
niet-ingeschreven mindervaliden die verklaren te voldoen aan de voorwaarden van
artikel 1 van de wet. Wat de door hem tewerkgestelde niet-ingeschreven mindervaliden betreft, moest de werkgever de RVA in kennis stellen van de aard en het percentage van de ontoereikendheid of vermindering van hun lichamelijke of geestelijke
geschiktheid en daarvan het bewijs leveren (KB, art. 91, 2e lid.). Het Rijksfonds kon
dit door een medisch onderzoek laten verifiëren (KB, art. 92). Op deze manier was er
geen verplichte inschrijving maar bleef toch de mogelijkheid bestaan om na te gaan of
niet-ingeschreven mindervaliden wel tot de doelgroep behoorden.
De bepalingen van de wet en het KB schiepen een basis om de verplichting toe te
passen op voorwaarde dat de paritaire comités advies verstrekten. Zolang de meerderheid ervan dit niet deed leek het onmogelijk om de vastgestelde sancties op te leggen.
De verplichte tewerkstelling in de openbare besturen en de instellingen van openbaar
nut was evenmin van de grond geraakt. Herhaaldelijk werd er nochtans op gewezen
dat, zolang de overheid niet het goede voorbeeld gaf, men ook niet veel moest verwachten van de particuliere sector.28 In een brief van 30 november 1960 aan het
toenmalige fonds had de Minister van Openbaar ambt zijn standpunt dienaangaande
verduidelijkt.29 Hij betwijfelde dat de wet van 1958 aan de Koning een verplichting
oplegt. Volgens hem betrof het enkel een mogelijkheid. Bovendien vond hij het opleggen van een quotum niet wenselijk om de volgende redenen :
a) “Het is vrijwel onmogelijk om voor alle categorieën betrekkingen in de openbare
besturen een percentage betrekkingen te voorzien dat voorbehouden is aan minder-validen.
b) Zijn toevlucht nemen tot zulk een percentage zou niet te ontwarren moeilijkheden
met zich brengen. Het aantal te begeven betrekkingen is soms zodanig beperkt dat
de toepassing van de percentages het voorbehouden van één betrekking aan de
minder-validen niet mogelijk zou maken.
c) Men heeft bij wijze van proef een percentage willen voorbehouden bij gelegenheid van de regularisatie van de tijdelijke personeelsleden. In de praktijk is die
proefneming niet toepasselijk gebleken en werd zij niet toegepast.
28 O.a. in de interventie van de Heer D’haeaseleer en de Heer Eneman tijdens de plenaire
bespreking : Kamer der Volksvertegenwoordigers. Parlementaire Handelingen, 30-01-63, p.11-12.
29 De brief is opgenomen in bijlage bij het Commissieverslag van de Kamer.
262
d) Het feit lichamelijk of geestelijk minder-valide te zijn mag, voor de kandidaten
voor de openbare betrekkingen, niet volstaan om het ambt op bevredigende wijze
uit te oefenen.
e) Men kan gewis voorzien dat het vastgestelde percentage slechts als een algemene
aanwijzing geldt, waarbij geen rekening wordt gehouden met de onderscheiden
kwalificaties van de betrekkingen. Nochtans zou een dergelijke techniek slechts
uitlopen op het voorbehouden van de ondergeschikte betrekkingen aan de mindervaliden.”
De Minister stelde in zijn brief twee andere oplossingen voor :
1. Nagaan of er bij de openbare besturen betrekkingen bestaan die niet noodzakelijk
samenvallen met het normaal verloop van een beroepsloopbaan, en deze voorbehouden voor minder-validen;
2. De voorwaarden inzake lichamelijke geschiktheid bij aanwerving milderen.30
De Algemene Raad van het Fonds antwoordde dat de vaststelling van een percentage
geregistreerde mindervaliden inderdaad een mogelijkheid inhield en geen verplichting
was, maar dat de andere argumenten van de Minister niet opgingen.31 Bovendien
werd erop gewezen dat de Staat het voorbeeld zou moeten geven want dat de toepassing in de particuliere sector anders ook bemoeilijkt werd. Tevens werd aan de
Minister aangeraden om een telling te organiseren waaruit wel eens zou kunnen
blijken dat men reeds 2, 3 of 4% mindervaliden tewerkstelt. Dit percentage zou dan
als quotum kunnen gelden. De Algemene Raad was tevens van oordeel dat aan de
bedoelingen van de wetgever volledig voldaan zou kunnen worden door een wijziging
van de voorwaarden inzake lichamelijk geschiktheid, maar dat het fonds daarin geen
enkele rol te vervullen had. De Minister van Openbaar Ambt had trouwens in 1960
aan de Algemene Syndicale Raad van Advies een voorstel voorgelegd o.a. met het
oog op het verlichten van de medische eisen, maar aanvang 1963 had dit nog niets
opgeleverd. Tijdens de besprekingen in de Commissies van Kamer en Senaat werd het
probleem herhaaldelijk opgeworpen en tijdens de plenaire bespreking in de Kamer
verklaarde de Minister :
"Je crois que je fais oeuvre utile en disant tout de suite à la Chambre qu'en ce qui me
concerne, je suis intervenu à de multiples reprises auprès du département de la
Fonction publique, je l'avoue, en vue, non pas d'obtenir la possibilité d'engager à titre
définitif des handicapés, parce que je me rends bien compte des difficultés que nous
pourrions rencontrer à cause du statut actuel des agents de l'Etat et aussi du côté du
service de santé administratif, mais bien la possibilité d'engager, ne serait-ce qu'à titre
30 Na de opmerking dat de door hem voorgestelde oplossing in het voordeel van de minder-validen
uitvalt, omdat ze enkel het bewijs moeten leveren van hun theoretische kennis, verklaarde hij dat de
belangstelling van de Staat voor een bepaalde categorie van zijn personeel geen vermindering van
het intellectueel peil van het personeel van de administraties mag meebrengen.
31 Eveneens in bijlage bij het verslag van de Kamercommissie.
263
temporaire, sous le statut temporaire, des handicapés. Je crois que c'est du reste ce
que ceux-ci désirent. A mon avis, ce qu'ils souhaitent, c'est d'avoir une occupation.
L'essentiel, ce n'est pas le statut sous lequel ils travailleraient, c'est le fait d'avoir une
occupation. Personnellement, je voudrais que nous puisssions obtenir l'autorisation
d'engager des handicapés, même sous le statut temporaire, dans un certain nombre de
fonctions qu'ils peuvent certainement exercer. J'ajoute que d'aucuns peuvent
certainement assurer des fonctions tout à fait normales, à la condition que celles-ci
soient adaptées à leur état."32
De wet van 1963 bood weliswaar wat meer mogelijkheden om de verplichte tewerkstelling te verwezenlijken dan die van 1958 maar noch de werkgevers, noch de werknemers noch de uitvoerende macht - op een paar paritaire comités na – leken de
eerste stap te willen zetten. Voor de openbare besturen werd later een oplossing
gevonden maar voor de particuliere sector leidde uitstel tot afstel.
Andere vormen van regulerende sturing dan de verplichte tewerkstelling zijn in de wet
van 1963 niet voorzien.
B Compenserende sturing
B.1 Op de persoon met een handicap gerichte compenserende sturing
Deze vorm van sturing omvat alle maatregelen die erop gericht zijn de arbeidsbekwaamheden van de mindervalide te herstellen en/of te verbeteren : medische of functionele revalidatie, apparatuur, professionele revalidatie (voorlichting bij studie- of
beroepskeuze, schoolopleiding, beroepsopleiding -omscholing of -herscholing), en
eventueel andere individuele maatregelen. Daartoe werden ook collectieve maatregelen getroffen i.v.m. de oprichting, erkenning en subsidiëring van revalidatiecentra,
centra voor gespecialiseerde voorlichting bij studie- of beroepskeuze en centra voor
beroepsopleiding of omscholing evenals de erkenning van geneesheer-specialisten in
de revalidatie.
Afgezien van plaatsing (cf. infra) omvat dit dus het gehele sociale reclasseringsproces.
Daaraan voorafgaand is er een fase van opsporing en inschrijving. Zoals we reeds
opmerkten, lokte de opsporingsopdracht veel discussie uit, vooral in verband met de
verplichte tewerkstelling. Uiteindelijk werd de opsporing gedefinieerd als het inrichten van een publiciteitssysteem om de voordelen van de wet bekend te maken. Een
persoon bleef echter vrij om zich al dan niet in te schrijven.
Over de eerste fasen van het reclasseringsproces bestond grote eensgezindheid. Iedereen onderkende de grote nood aan voorzieningen op het vlak van revalidatie en appa-
32 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Parlementaire Handelingen, 30 jan. 1963, p. 10.
264
ratuur en het fonds leek een geschikt instrument om hierin een belangrijke, zij het
aanvullende rol, te spelen. Ook over de nood aan voorzieningen op het vlak van
beroepsrevalidatie was men het eens maar niet over de organisatie ervan.
Het algemeen principe luidt dat het Rijksfonds niet in de plaats moet treden van
bestaande voorzieningen, tenzij deze de specifieke behoeften van mindervaliden
onvoldoende lenigen, zoals volgens de Minister het geval was voor de voorlichting bij
beroepskeuze :
“Indien in ons land een net van officiële en vrije centra voor voorlichting bij beroepskeuze bestaat, houdt deze voorlichting ten voordele van de minder-valide zelden rekening met de lichamelijke of geestelijke toestand van de belanghebbende. Dit is de
reden waarom artikel 3, 6° en 7° de gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze op
het oog heeft.”33
De situatie inzake de beroepsopleiding, herscholing en omscholing was enigszins
anders :
“De Rijksdienst voor arbeidsvoorziening heeft een lange ervaring op het gebied van
de omscholing. Voor het ogenblik reeds verzekert de dienst de omscholing van de
minder-valide werklozen door hen te plaatsen hetzij in gespecialiseerde centra hetzij
in gewone centra voor omscholing. Bijgevolg zal het Rijksfonds voor de toepassing
van 7° b (de oprichting van beroepsopleidingscentra, n.v.d.a.), zijn opdracht moeten
volbrengen in nauwe samenwerking met de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening.”34
Het Rijksfonds moest, gezien zijn aanvullende rol, rekening houden met wat in een
ander verband reeds bestond :
“Het is dus enkel in gevallen waar de samenwerking met de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening en de verlening van toelagen aan de centra voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze niet zou voldoen om aan de noden tegemoet te komen, dat
het Rijksfonds zal moeten overgaan tot de oprichting van eigen centra.”35
Dit gold niet enkel voor de oprichting van voorzieningen maar ook voor de uitkeringen en het aanvullend loon :
“Ook hier mag de tussenkomst van het Rijksfonds slechts ten aanvullende titel
geschieden; met andere woorden mag deze tussenkomst slechts verleend worden voor
zover de vergoedingen, renten of pensioenen die aan de minder-valide uitbetaald worden, ontoereikend zouden zijn.”36
33 Memorie van toelichting bij het Wetontwerp betreffende de sociale reclassering van de mindervaliden. Kamer de Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) Nr. 1, p. 6.
34 Ibidem, p. 6-7.
35 Ibidem, p. 7.
36 Ibidem, p. 7.
265
Tijdens de algemene bespreking van het wetsontwerp in de Kamercommissie was
gebleken dat de commissieleden het oneens waren over de vraag of het aangewezen is
dat mindervaliden, tijdens hun scholings- of herscholingsperiode samen werken met
andere werklieden die een normale arbeidsgeschiktheid hebben.37 In de algemene
bespreking in de Kamer werd er op gewezen dat het fonds voor de oprichting van
opleidingscentra afhankelijk was van de RVA terwijl de RVA van zijn kant vrij was
om zelf gespecialiseerde centra op te richten.38 Op de vragen of de opleiding in een
geï ntegreerd kader moest worden verstrekt en wie er nu eigenlijk moest voor instaan
antwoordde de Minister :
“Allons nous permettre à une foule d’institutions de créer des centres et
d’immobiliser ainsi des capitaux importants pour disposer du matériel adéquat ? Il
faut qu’une centralisation s’opère et que la création de centres pour handicapés se
fasse par l’Office national de l’emploi en collaboration avec le fonds. Je crois, en
outre, que nous sommes bien d’accord que les handicapés doivent être reclassés dans
un milieu normal, dans un milieu naturel. Dès lors, n’est-il pas nécessaire et plus sage
de tenter une réadaptation professionnelle des handicapés, non pas dans des centres
où ils ne se trouveront qu’entre handicapés, mais là où cotoieront d’autres
travailleurs non-handicapés. Le but est donc d’intégrer les handicapés dans les
centres de l’ONEM Cela ne supprime pas la nécessité d’avoir certains centres
spécialisés pour certaines catégories d’handicapés. Il en existe déjà et rien n’empêche
que la loi prévoit leur multiplication, à condition qu’ils soient conduits avec l’aide du
Fonds de reclassement.”39 (onze cursivering)
Tijdens de bespreking in de Senaatcommissie werd de vraag gesteld of een mindervalide na zijn opleiding in een centrum recht zou hebben op een werkloosheidsvergoeding. De Minister antwoordde hierop bevestigend maar voegde eraan toe dat, door een
goede selectie van beroepen en mindervaliden, moest voorkomen worden dat sommige mindervaliden enkel om die reden zulke cursussen zouden volgen.40
Over de mogelijkheid om een beroepsopleiding te volgen bij een patroon, met een
gewone of een bijzondere leerovereenkomst is geen discussie gevoerd.
B.2 Op de persoon met een handicap en op de werkgever gerichte compenserende
sturing
In de wet van 1958 was het nog onduidelijk welke instantie de plaatsing van gerevalideerde mindervaliden zou organiseren. In de wet van 1963 behoort plaatsing uitsluitend tot de bevoegdheid van de RVA :
37
38
39
40
Kamer der Volksvertegenwoordigers, Doc. 395 (1961-1962) - Nr 5, p. 3-4.
Interventie van Mme Fontaine-Borguet, Parlementaire Handelingen, 30 jan. 1963, p. 13.
Interventie van Minister Servais, Parlementaire Handelingen, 30 jan. 1963, p. 4.
Belgische Senaat, Zitting 1962-1963, 7 maart 1963, Doc. 134, p. 7-8.
266
“Wat betreft de plaatsing van de minder-validen in een onderneming zal de tussenkomst van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening als regel gelden. Uit de ervaring is gebleken dat om zich actief bezig te houden met de plaatsing van de minder-validen in de ondernemingen, men inzonderheid
moet beschikken over gewestelijke diensten die bestendig in contact zijn met de
werkgevers. Men heeft er alle voordeel bij de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening te
blijven belasten met de verschaffing van arbeid in loondienst aan de minder-validen.
Deze dienst beschikt reeds over een net van gewestelijke bureaus, over gespecialiseerde bemiddelaars en over psychotechnische diensten.”41
Het Rijksfonds vervult t.a.v. de RVA een aanvullende rol. Het verschaft inlichtingen
over de lichamelijke en beroepsgeschiktheid van de betrokkenen en neemt eventueel
extra ondersteuningsmaatregelen zoals het verstrekken van arbeidsgereedschap en
werkkledij, de toekenning van leningen of waarborgen en tegemoetkomingen in de
kosten voor aanpassing van de arbeidspost en in de lonen en sociale lasten.
Het feit dat de RVA over plaatsingsdiensten beschikte was een van de argumenten om
in 1961 de opdrachten van het fonds aan de RVA over te dragen. Hoewel het nieuwe
fonds zich nu buiten de RVA bevond, bleef de plaatsing binnen de RVA gesitueerd en
werd daar verder ontwikkeld :
”Depuis plus d’un an déjà, le Fonds national de l’emploi prépare, forme et assure des
services spéciaux de placement qui s’interessent particulièrement, non seulement aux
handicapés, mais également aux travailleurs âgés sans emploi.”42
Tijdens de parlementaire besprekingen zijn vragen gerezen over de rol van de RVA
inzake beroepsopleidingscentra (cf. supra) maar er werden geen vraagtekens geplaatst
bij de wijze waarop de plaatsing werd georganiseerd.
B.3 Op de werkgever gerichte compenserende sturing
Tijdens de bespreking van de wet van 1958 bevestigde de Minister dat geen hulp zou
worden geboden aan werkgevers (cf. supra). In 1963 was men blijkbaar een andere
mening toegedaan want de wet voorzag in de mogelijkheid om toelagen te verlenen
aan personen of instellingen opdat zij de ingeschreven mindervaliden zouden te werk
stellen (wet, art. 3, 12°) en in het KB (art. 85) werd dit vertaald in o.a. de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verlenen in de kosten tot aanpassing van een arbeidspost en een tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten. Dit keer gaf dit geen
aanleiding tot discussies tijdens de parlementaire besprekingen.
41 Memorie van toelichting bij het Wetontwerp betreffende de sociale reclassering van de mindervaliden. Kamer de Volksvertegenwoordigers, doc. 395 (1961-1962) - Nr. 1, p. 7.
42 Interventie van Minister Servais, Parlementaire Handelingen, 30 jan. 1963, p. 10.
267
C Vervangende sturing
In het in de Kamercommissie besproken wetsontwerp was nog voorzien dat de paritaire comités het bedrag en de toekenningsvoorwaarden van het loon van de werknemers in de beschermde werkplaatsen zouden bepalen. Op voorstel van de Regering
werd deze taak aan de Koning toevertrouwd omdat de paritaire comités geen ervaring
hadden met deze vorm van tewerkstelling en omdat veel werkplaatsen, gezien de
diversiteit van hun activiteiten, onder diverse paritaire comités zouden vallen. In de
commissie was hierover geen discussie en ook in de verdere besprekingen kwamen de
werkplaatsen nauwelijks ter sprake. In de Senaatscommissie verklaarde de Minister
dat de werkplaatsen normaal een handelsactiviteit en een rendabele productie moeten
hebben en in de plenaire bespreking in de Kamer vestigden twee sprekers er de aandacht op dat België, in vergelijking met het buitenland, een grote achterstand in te
lopen had wat het aantal beschutte werkplaatsen betreft.43
2.1.3.3 Andere elementen uit de parlementaire besprekingen
Tijdens de besprekingen kwam verschillende keren de vraag aan bod of men de verzekeringsmaatschappijen, waarbij in de eerste plaats werd gedacht aan verzekeringen
tegen arbeidsongevallen, moest betrekken in de financiering en het beheer van het
fonds. De Minister had hiertegen twee bezwaren :
−
" uiteindelijk zouden de lasten, welke men de verzekeringsmaatschappijen zou
willen opleggen, worden gedragen door diegene die de premie verschuldigd is;
−
de verzekeringsmaatschappijen beroepen zich nu reeds op de omscholingsmogelijkheden voor slachtoffers van ongevallen, om de rechtbanken ertoe te brengen de
vergoedingen te verlagen."44
Ook het betrekken van de verzekeringsmaatschappijen in het beheer van het fonds
werd niet wenselijk geacht :
"De eerste zorg van de afgevaardigden van de verzekeringsmaatschappijen zal er
inderdaad in bestaan hun belangen te verdedigen, wat tot gevolg kan hebben de actie
van het 'fonds' ten voordele van de minder-validen te belemmeren. (...) Zo behoort
het, bij voorbeeld, tot de bevoegdheden van het 'fonds' het ritme van de herscholing
van de slachtoffers van arbeidsongevallen te bepalen; dit is niet het werk van de
43 - Ontwerp van wet betreffende de sociale reclassering van de minder-validen. verslag namens de
Commissie voor de Tewerkstelling, de Arbeid en de Sociale Voorzorg, uitgebracht door de H.
Bertinchamps, Belgische Senaat, Zitting 1962-193, 7 maart 1963, Doc. 134, p. 15.
- Interventie van de Heer Posson en de Heer Glineur, Parlementaire Handelingen, 5-02-1963, doc.
24-25, p. 2-3.
44 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Doc. 395 (1961-1962) - Nr 5, p. 9.
268
geneesheren van de verzekeringsmaatschappijen : deze kunnen aansturen op een versnelde beroepsherscholing, ware het maar opdat zij tot stand zou komen voor het
verloop van de herzieningstermijn van drie jaar; maar die versnelde herscholing zou
uiteindelijk nadelig kunnen zijn voor de minder-validen."45
In de Senaatscommissie uitte de Minister nog de vrees dat : "(...) zo men de verzekeringsmaatschappijen actiever bij het beheer van het Fonds betrekt, zij daarvan gebruik
zullen maken om hun tegemoetkoming inzake arbeidsongevallen te verminderen, wat
nadelig zou kunnen uitvallen voor degenen die door een arbeidsongeval zijn getroffen."46
Omtrent de verdeling van de kredieten van het fonds werd in de Kamercommissie
opgemerkt :
"het ligt niet in de bedoeling van de Minister om het beheerscomité te verplichten tot
een nauwkeurig afgemeten verdeling, maar wel is hij van oordeel dat de wetgever als
zijn wil te kennen moet geven dat de uitgaven voor de verschillende activiteiten van
het fonds enigszins in evenwicht worden gehouden." 47
In de wet is dan ook bepaald (art.25) dat de 'collectieve' uitgaven voor centra, diensten
en werkplaatsen niet méér mogen bedragen dan een derde van de jaarlijkse inkomsten.
45 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Doc. 395 (1961-1962) - Nr 5, p. 15.
46 Belgische Senaat, Zitting 1962-1963, 7 maart 1963, Doc. 134, p. 5.
47 Kamer der Volksvertegenwoordigers, Doc. 395 (1961-1962) - Nr 5, p. 7.
269
2.2 De uitvoering van het programma (1963-1969)
2.2.1 De aanlooptijd 1963-1964
De nieuwe Raad van Beheer van het Rijksfonds werd pas op 25 november 1963 geï nstalleerd en vergaderde in 1963 maar één keer. In 1963 werden nog geen uitvoeringsbesluiten van de wet getroffen die toelieten om functionele uitgaven te doen en ook
het grootste deel van 1964 is nog gewerkt aan de uitvoeringsbesluiten. Ondertussen
bleven de mindervaliden zich inschrijven en groeide het aantal individuele dossiers
aan tot bijna 30 000 eind 1964. Zoals blijkt uit onderstaande tabel waren vele aanvragen reeds jaren tevoren ingediend en moesten bijgevolg worden bijgewerkt.
Tabel 3.8 : Aantal aanvragen tot inschrijving
Jaar
Aanvragen
1958 en 1959
9 192
1960
6 459
1961
3 086
1962
1 828
1963
2 514
1964
6 294
Totaal
29 373
Bron: Jaarverslag Rijksfonds, 1964 : 16.
In het MB van 2 april 1964 werd bepaald dat het Rijksfonds bij voorrang de aanvragen tot inschrijving moest behandelen en er werd ook een rangorde bepaald waarin de
aanvragen moesten worden onderzocht. Om de inschrijving mogelijk te maken werden uitvoeringsbesluiten getroffen betreffende :
−
−
−
−
−
de voorwaarden voor de betaling van de kosten van de geneeskundige onderzoekingen in het kader van de inschrijving (MB 3-4-1964) en van de kosten van
onderzoekingen inzake gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- of
beroepskeuze (MB 6-4-1964);
de geneesheren die gemachtigd zijn onderzoekingen te doen en de honoraria (MB
7-4-1964);
de specialisten inzake arbeidsbemiddeling die adviezen kunnen verstrekken in het
kader van de inschrijvingsprocedure (MB 8-4-1964). Dit waren allen personeelsleden van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening;
de voorwaarden voor de betaling van de kosten voor de psychologische onderzoekingen in het kader van de inschrijving (MB 4-9-1964);
de voorwaarden van terugbetaling van reis- en verblijfskosten die de mindervaliden maken om zich in het kader van de inschrijving aan de onderzoeken te
onderwerpen (MB 9-4-1964).
270
In 1964 werden wel al uitgaven verricht voor onderzoekingen in het kader van het
opstellen van reclasseringsprotocollen, maar nog niet voor de uitvoering ervan.
In het Rijkfonds is steeds een onderscheid gemaakt tussen verstrekkingen met een
individueel en met een collectief karakter. Wat deze laatste betreft, zijn in 1964 de
volgende activiteiten ondernomen :
§
De erkenning van 19 representatieve organisaties van mindervaliden die gemachtigd zijn om de gehandicapten van advies te dienen.
§
Bepalen van de modaliteiten en voorwaarden van voorlopige erkenning van centra, diensten en werkplaatsen (reglementaire beslissing van de Raad van Beheer
van 7-2-1964). In dit kader werden 19 centra of diensten voor revalidatie en 36
beschutte werkplaatsen voorlopig erkend. De aanvragen voor erkenning van centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze (38) en van de
centra voor beroepsopleiding of omscholing van minder-validen (12) waren eind
1964 nog in onderzoek.
§
Aan 33 van de 36 voorlopig erkende beschutte werkplaatsen werd een onderhoudstoelage toegekend (op basis van het MB van 7-12-1964) alsook aan 18 van de 19
voorlopig erkende centra voor revalidatie (op basis van MB 15-12-1964).
§
Onderzoek van de criteria voor de erkenning van geneesheren-specialisten in de
revalidatie.
§
Erkenning van 61 personen als adviseur inzake voorlichting bij de beroepskeuze
én als psycholoog voor het onderzoek van het intellectueel potentieel en van de
persoonlijkheid en erkenning van 19 psychologen uitsluitend voor het onderzoek
van het intellectueel potentieel.
§
Erkenning van 29 specialisten inzake arbeidsbemiddeling voor minder-validen,
alle gespecialiseerde bemiddelaars bij de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening.
Op initiatief van de Raad van Beheer werden vier werkgroepen opgericht om specifieke problemen te bestuderen. Ze onderzochten respectievelijk de verplichte tewerkstelling bij particuliere ondernemingen, de voorwaarden voor de definitieve erkenning
van geneesheren-specialisten in de revalidatie, de criteria voor de beoordeling van
mentale handicaps en de erkenning van ergotherapeuten.
De Gewestelijke technische commissies werden pas eind 1964 geï nstalleerd en konden bijgevolg nog maar weinig dossiers (59) onderzoeken.
In zijn inleiding op het Jaarverslag48 schrijft de administrateur-generaal dat met het
jaar 1964 de fase van het inzetten van de werkzaamheden eindigt en dat 1965 het jaar
van de verwezenlijkingen moet zijn.
48 Als we het hebben over het ‘Jaarverslag’ gaat het eigenlijk over het document (in latere jaren uit
meerdere delen bestaand) met als titel ‘Algemeen Verslag’ (om het onderscheid te maken met het
jaarlijks financiëel boekhoudkundig verslag).
271
In tegenstelling tot het Rijksfonds waren andere instanties zoals de RVA en de ZIV
wel actief in de periode 1963-1964, maar deze activiteiten worden besproken in het
hiernavolgende punt.
2.2.2 De periode 1965-1969
De bekendmaking in het Staatsblad van een hele reeks reglementaire beslissingen,
vooral in 1965 maar ook daarna, maakte het mogelijk om het programma van sociale
reclassering effectief ten uitvoer te leggen. Niettemin werd een groot deel van de
periode 1965-1969 nog beheerst door problemen met de inschrijving, vooral omdat de
administratie de vele aanvragen uit het verleden niet snel genoeg kon behandelen. Dit
lokte kritiek uit, o.a. van de verenigingen van gehandicapten. De atmosfeer waarin het
Rijksfonds in de eerste jaren werkte wordt in de inleiding van het Jaarverslag 1967 als
volgt getypeerd door de administrateur-generaal :
"Zo de hiernavolgende cijfergegevens en overzichten een bemoedigend karakter
vertonen wat de geboekte resultaten betreft, dan brengen zij nochtans bij hen die ze
moeten voortbrengen, toch een bepaalde bitterheid en ontmoediging teweeg.
Bitterheid en ontmoediging omdat zij moeten vaststellen dat het ondanks de geleverde
inspanningen niet mogelijk is het onderzoek bij te werken van de individuele dossiers
der minder-validen die - zoals zulks nochtans door de verschillende internationale
overeenkomsten en aanbevelingen wordt gewenst - een zo spoedig mogelijke behandeling behoeven.
Bitterheid en ontmoediging omdat zij de gerechtvaardigde grieven moeten aanhoren
van de betrokkenen die de hoop verliezen dat de instelling die speciaal daartoe werd
ingericht, zich ooit met hun problemen en moeilijkheden zal bezighouden.
Bitterheid en ontmoediging omdat er voortdurend aan de minder-validen moet geantwoord worden dat hun 'geval' nog niet in orde is gekomen en omdat -soms in dramatische omstandigheden- een toevlucht moet worden gezocht in substitutie oplossingen.
Bitterheid en ontmoediging omdat de sociale functie die hun werd toevertrouwd
slechts onvolmaakt en met vertraging kan worden uitgeoefend zonder aan de betrokkenen de voldoening en de morele steun te kunnen schenken die zij normaal mogen
verwachten. "
Om de behandeling van de dossiers te bespoedigen werd de procedure op een paar
punten aangepast, o.a. door een bepaling dat het Rijksfonds slechts een beroep moet
doen op specialisten voor het opstellen van het protocol wanneer het dit zelf noodzakelijk acht (KB 6-1-1966), en door het advies van de gewestelijke technische commissie facultatief te maken (d.w.z. op verzoek van de mindervalide of van het Rijksfonds,
KB 11-8-1967). Deze en nog enkele andere technische aanpassingen hadden tot
gevolg dat de administratie meer beslissingsbevoegdheid kreeg waardoor de dossiers
sneller konden worden afgewerkt. In 1969 werd nog maar voor ongeveer een vierde
van de behandelde dossiers het advies ingewonnen van een specialist, en in datzelfde
272
jaar werden slechts 217 gevallen aan de gewestelijke technische commissies voorgelegd.
In de hele periode tot eind 1969 waren er 67 806 aanvragen tot inschrijving, waarvan
ongeveer de helft volgens de prioriteitsregels behandeld werden en daarvan zijn
22 003 personen ingeschreven. Om allerlei redenen bleven veel aanvragen (10 732 tot
eind 1969) zonder gevolg, maar slechts in een beperkt aantal gevallen (88) was dit
wegens niet-reclasseerbaarheid (art. 12 van het KB 5-7-63).
We onderzoeken hierna, voor de periode 1965-1969, met behulp van welke instrumenten vorm werd gegeven aan het reclasseringsbeleid en hoe dit werd uitgevoerd.
2.2.2.1 Regulerende sturing
Op het vlak van de regulerende sturing valt zeer weinig te melden. In 1965 vergaderde
de in 1964 bij de Raad van beheer ingestelde werkgroep over de verplichte tewerkstelling in particuliere bedrijven drie keer. In het Jaarverslag 1966 wordt opgemerkt
dat van de verplichte tewerkstelling nog niets is terechtgekomen omdat de bevoegde
instanties nog steeds wachten op het advies van een reeks paritaire comités. In de
daaropvolgende jaarverslagen (tot 1969) komt deze werkgroep niet meer ter sprake. In
contrast tot de soms zeer gedetailleerde behandeling van alle andere aspecten van de
sociale reclassering wordt zelfs niet eens vermeld dat er in de wet op de sociale reclassering een verplichting was opgenomen. De verplichte tewerkstelling in de particuliere sector lijkt in die periode een stille dood gestorven te zijn.
Wat de openbare sector betreft, valt te vermelden dat het RIZIV door de wet van 9
augustus 1963 verplicht werd alle nieuwe en openstaande betrekkingen van bodekamerbewaarder, expeditionair of telefonist te reserveren voor personen die een functionele of beroepsrevalidatie hadden doorgemaakt en bovendien mocht dit geen hinderpaal vormen voor de toegang van mindervaliden tot andere betrekkingen. De
toenmalige directeur-generaal van de Dienst voor geneeskundige verzorging van het
RIZIV verklaarde :
"(...) in feite is het thans op het RIZIV zo, dat naast de voorbehouden betrekkingen,
die daadwerkelijk door gewezen invaliden worden uitgeoefend, nog blinden, gewezen
slachtoffers van kinderverlamming en chronische reumalijders werkzaam zijn als
bestuurssecretaris, klerk-dactylograaf, bibliothecaris, enz." (Dejardin, 1965 : 1500)
273
2.2.2.2 Compenserende sturing
A De revalidatie
a ) Revalidatie in de ZIV
In de jaren zestig was de belangrijkste instantie inzake revalidatie niet het Rijksfonds
maar wel de ziekte- en invaliditeitsverzekering. In artikel 23, 8° van de wet van 9
augustus 1963 wordt de wegens revalidatie vereiste hulp vermeld onder de geneeskundige verstrekkingen. Herscholing valt hier niet onder aangezien de voor herscholing vereiste verstrekkingen apart worden vermeld (art. 23, 9°). Het begrip revalidatie
heeft een hele evolutie doorgemaakt :
"De revalidatie - voor vijfentwintig jaar nog vakherscholing genoemd - is van in den
beginne voorgekomen onder de verstrekkingen van de verplichte ziekteverzekering :
inderdaad, reeds in de eerste wetgevende tekst, het besluit van de Regent van 21
maart 1945 namelijk, wordt de 'heropleiding' genoemd onder de vergoedbare verstrekkingen (artikel 53, 2°, c) en worden die verstrekkingen ondergebracht in het verstrekken van protheses. (...) Geleidelijk echter, werd het begrip revalidatie
ruimer : van heropleiding werd het functionele revalidatie en vakherscholing (KB 31
december 1952) en werd dan de functionele scholing en herscholing en de vakscholing en –herscholing. (KB 14 juli 1956, art. 61)." (Delhuvenne, 1970 : 244)
Tegen het einde van de jaren zestig was de volgende omschrijving van revalidatie
gebruikelijk :
"Revalidatie is het complex van maatregelen en activiteiten, waarmee beoogd wordt
de lichamelijke, geestelijke, sociale, beroeps- en economische vermogens van de
minder-validen tot de individueel hoogst bereikbare graad op te voeren en/of in stand
te houden."49
Er werd een onderscheid gemaakt tussen medische revalidatie (behorende tot de
gewone medische verstrekkingen), functionele revalidatie (voorbereidend op (re)
integratie op de arbeidsmarkt, eventueel via een (her)scholing, of op integratie in de
maatschappij) en eigenlijke beroeps- of vakrevalidatie. Het verstrekken van technische hulpmiddelen (toen ‘bijzondere tegemoetkoming’ genoemd) kon van belang zijn
in de fase van de functionele revalidatie en van de vakrevalidatie.
Hoewel de medische revalidatie uiteraard belangrijk is, zullen we deze niet behandelen omdat ze integraal tot het gezondheidsbeleid behoort en daarmee te ver van het
49 X (1970) VADE-MECUM inzake de vak en funktionele revalidatie in het kader van de ziekte- en
invaliditeitsverzekering. Brussel : Landsbond der Christelijke Mutualiteiten, Dienst Maatschappelijk
Werk, p. 5.
274
arbeidsmarktbeleid afstaat. We behandelen hier enkel de functionele revalidatie die op
het raakvlak ligt van het gezondheids- en arbeidsmarktbeleid; de beroeps- of vakrevalidatie komt verder aan bod.
Het bij de Dienst voor geneeskundige verzorging van het RIZIV ingestelde College
van geneesheren-directeurs van de verzekeringsinstellingen heeft tot taak voor elk
geval te beslissen of het revalidatie- en herscholingsprogramma door de verzekering
ten laste wordt genomen. Aangezien het opmaken van revalidatie- en herscholingsprogramma's in veel gevallen teamwerk is van met name geneesheren, psychologen,
logopedisten, ergotherapeuten en adviseurs inzake beroepskeuze en dergelijke teams
niet door het RIZIV zelf werden ingesteld, beoordeelt het College in de praktijk vooral
door de verzekeringsinstellingen (onder toezicht van de adviserend geneesheer) en/of
door revalidatiecentra opgestelde programma’s.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal beëindigde, opgegeven of onderbroken en aan de gang zijnde gevallen van (functionele) revalidatie en het aantal
gevallen waarin een bijzondere tegemoetkoming werd verleend voor hulpmiddelen.
Tabel 3.9 : Functionele revalidatie in het RIZIV 1955-1967
Jaar
Beëindigd
Opgegeven of
Aan de gang op
onderbroken
31/12
1955
5
2
4
1956
8
2
11
1957
12
7
60
1958
28
19
79
1959
25
16
249
1960
26
19
205
1961
28
38
293
1962
47
39
491
1963
73
41
629
1964
88
42
732
1965
132
40
985
1966
181
69
1123
1967
231
88
1152
1968
250
80
1366
1969
324
72
1664
1970
446
95
1725
Bron : Delhuvenne, 1970 en RIZIV, Algemeen Verslag 1970, 4e deel.
Bijzondere
tegemoetkoming
31
45
64
53
66
89
91
102
106
251
467
643
725
997
1329
2048
De activiteiten inzake functionele revalidatie waren bescheiden tot het begin van de
jaren zestig, waarna ze snel toenamen. Hetzelfde geldt voor de bijzondere tegemoetkomingen. Ter illustratie geeft de volgende tabel een indeling van de 2 266 verzekerden en rechthebbenden die in 1970 revalidatie genoten naar aard van de functionele
revalidatie.
275
Tabel 3.10 : Aard van de revalidatieverstrekkingen (1970)
Aard van de revalidatie
Aantal personen
Bewegingsrevalidatie
1448
Spraakrevalidatie
462
Psychische revalidatie
76
Audio-foniatrische revalidatie
35
Orthopedische revalidatie
167
Psychosociale revalidatie
78
Totaal
2266
Bron: RIZIV, Algemeen Verslag 1970, 4e deel : 153.
%
63.9
20.4
3.3
1.5
7.3
3.4
100
Verreweg de belangrijkste vorm is de bewegingsrevalidatie, die in 90% van deze
gevallen werd verstrekt na een hersenverlamming. Het Algemeen Verslag van het
RIZIV verstrekt verder geen gegevens over geslacht, leeftijd, beroepsstatus, enz. van
de gerevalideerde personen.
Van de 2 048 bijzondere tegemoetkomingen die in 1970 verstrekt werden, ging het in
een 700-tal gevallen om invalidenwagentjes en rolstoelen, een 300-tal elleboogkrullen, 350 pacemakers, 165 hartkleppen, 160 reisvergoedingen om revalidatie te volgen,
110 pruiken en verder nog een groot aantal kwantitatief minder belangrijke prestaties.
b) Revalidatie in het Rijksfonds
Wanneer een revalidatie- of herscholingsprogramma aan het College van geneesheren-directeurs van het RIZIV werd voorgelegd kon dit ofwel beslissen om de verzekeringsinstelling de toestemming te verlenen het programma uit te voeren en ten laste te
nemen ofwel om het programma aan het Fonds voor sociale reclassering van de
minder-validen of aan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening te bezorgen (KB 4-111963, art.150.) De RVA had geen aanbod inzake functionele revalidatie maar wel
inzake (her)scholing (cf. infra). De afstemming tussen het RIZIV en het Rijksfonds
heeft betrekking op de functionele revalidatie, de hulpmiddelen en de (her)scholing.
Daarom werd er bij Ministerieel Besluit (8-3-1965) voor het Rijksfonds een nomenclatuur van de verstrekkingen voor functionele revalidatie en apparatuur op het gebied
van sociale reclassering van de mindervaliden vastgesteld. Het Besluit preciseert
tevens de kwalificaties van de geneesheren en paramedici die tot verstrekkingen
gemachtigd zijn. Een MB van 9 maart 1965 stelt de voorwaarden voor de vergoeding
van de verstrekkingen vast. Krachtens het KB van 16 september 1966 en het MB van
26 december 1966 konden ook logopedisten en ergotherapeuten erkend worden voor
het verlenen van paramedische verstrekkingen in het kader van de reclassering (tot
dan toe mochten enkel in het kader van de ZIV erkende paramedici dit). In het KB van
6 maart 1968 werden de modaliteiten en voorwaarden bepaald voor de erkenning van
276
geneesheren-specialisten in de revalidatie. Eind 1969 waren echter nog geen geneesheren, logopedisten of ergotherapeuten erkend.
Aanvankelijk had de ziekte- en invaliditeitsverzekering het initiatief genomen om
eigen instellingen voor functionele en professionele revalidatie op te richten, maar
daar werd onder meer om budgettaire redenen van afgezien. De directeur-generaal van
de Dienst voor geneeskundige verzorging toonde zich tevreden over deze ontwikkeling :
”Door eigen revalidatieorganen op te richten, zou de ziekte- en invaliditeitsverzekering er uiteraard naar getracht hebben zo weinig mogelijk beroep te doen op andere
instellingen; zodoende zou zij haar middelen beperkt hebben, zou er gevaar geweest
zijn dat de herscholing zou worden beperkt tot slechts de beroepen voor dewelke zij
zelf kon instaan en zou zij misschien ingegaan zijn op de verleiding eerder een spectaculaire show op touw te zetten dan een heuse sociale actie te voeren. De ziekte- en
invaliditeitsverzekering heeft gelukkig een meer bescheiden en ook meer doelmatige
weg gekozen, door zich namelijk ter beschikking te stellen van alle sociale, medische
en technische instellingen : zij ontvangt suggesties i.v.m. de toe te passen individuele
wederaanpassingsprogramma's en voorziet in de nodige financiële middelen tot dekking van de uitwerking dezer programma's.” (Dejardin, 1965 : 1501)
Hoewel het Rijksfonds evenmin eigen instellingen oprichtte, heeft het toch een andere
weg gekozen dan de ZIV om 'externe' instellingen te financieren want de financiering
bleef niet beperkt tot financiering van de 'werking'. Een aantal centra of diensten
hadden reeds in 1964 een voorlopige erkenning van het Rijksfonds gekregen en
ontvingen onderhoudstoelagen. Het MB van 14 mei 1965 bevat de criteria voor de
toekenning van toelagen voor de oprichting, de vergroting of de inrichting van centra
of diensten voor revalidatie. In 1966 werd een begin gemaakt met regelingen voor de
(voorlopige) erkenning van revalidatiecentra voor specifieke categorieën gehandicapten.
De eerste was een reglementaire beslissing (17-12-65) inzake daginstellingen voor
kinderen en adolescenten met een motorisch cerebrale gebrekkigheid en, in bijkomende orde, kinderen en adolescenten met neurologische aandoeningen van lange
duur of myopathie. In 1966 volgden de eenheden voor de schatting (van de overblijvende arbeidsgeschiktheid) en geneeskundige revalidatie van hartlijders. In 1968 werd
de revalidatie van spraak en gehoorgestoorden geregeld. Er werden vier groepen
spraak- en gehoorgestoorden onderscheiden en een centrum kon zich tot één of verschillende hiervan richten of, als polyvalent centrum, tot allemaal (Reglementaire
beslissing van 26-1-1968). Tenslotte kwam er een regeling voor de centra voor psychisch (waaronder mentaal) gehandicapten. In de reglementaire beslissing van 12 april
1968 werden zeven subtypen van centra voor psychisch gehandicapten onderscheiden.
Voor alle centra bleven naast de specifieke ook de algemene erkenningvoorwaarden
277
gelden. De toelagen werden in aparte besluiten geregeld. Op het einde van de jaren
zestig waren er dus vijf categorieën van centra of diensten voor revalidatie : algemene
centra, waarvan de meeste bestemd waren voor locomotorisch gehandicapten en vier
soorten gespecialiseerde centra.
Het aantal erkende revalidatiecentra of -diensten groeide van 20 in 1965 tot 68 in
1969. Er zijn geen jaarstatistieken over het aantal personen die revalidatieverstrekkingen kregen, maar enkel over de uitgaven. Een indicatie voor het belang van de revalidatie is het feit dat er eind 1969 ongeveer 8 000 dossiers voor prestaties inzake functionele revalidatie in ‘uitvoering’ waren.
B Gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- en beroepskeuze
Reeds tijdens de fase van het onderzoek van een aanvraag, dus vooraleer een sociaal
reclasseringsproces was opgesteld, kon een onderzoek naar de beroepsmogelijkheden
noodzakelijk zijn. In 1964 werd de financiering daarvan geregeld (MB 6-4-1964) en
werden personen erkend als adviseur inzake voorlichting bij de beroepskeuze (cf.
supra, eind 1969 waren er 90 adviseurs erkend). Gewone of gespecialiseerde voorlichting bij studie- of beroepskeuze kon ook deel uitmaken van een gemotiveerde
beslissing houdende vaststelling van het sociale reclasseringsproces. Dit was bijvoorbeeld het geval wanneer de studierichting nog niet definitief was bepaald of indien
men ernstige moeilijkheden vreesde tijdens de studie of de beroepsopleiding,
omscholing of herscholing.
Volgens artikel 55 van het KB van 5 juli 1963 geschiedt de voorlichting bij studie- of
beroepskeuze inzonderheid op grond van een psychologisch of psychotechnisch
onderzoek in een dienst voor voorlichting bij studie- of beroepskeuze, in een door de
voor nationale opvoeding bevoegde minister erkend of gesubsidieerd psycho-medischsociaal centrum of in een centrum of dienst voor gespecialiseerde voorlichting bij
beroepskeuze in de zin van artikel 43 van het KB. Dit artikel omvat enkel formele
erkenningvoorwaarden. Concretere voorwaarden zijn vervat in de reglementaire
beslissing van 7 februari 1964 en vooral in het MB van 30 januari 1967 waarin criteria
werden vastgesteld voor de toekenning van toelagen voor de oprichting, de vergroting
en de inrichting van dergelijke centra. In het MB van 20 februari 1968 wordt bepaald
dat de onderzoekingen tijdens de uitvoering van het sociale reclasseringsproces onder
dezelfde voorwaarden worden vergoed als onderzoekingen voor het opmaken van het
protocol, d.w.z. overeenkomstig het MB van 6 april 1964.
Het aantal aangevraagde onderzoekingen inzake voorlichting bij school- of beroepskeuze (KB 1963, art.55) bedroeg in de jaren 1966 tot 1969 respectievelijk 19, 44, 220
en 134.
278
In 1965 werden de eerste 24 centra of diensten erkend, eind 1969 waren er 52.50 Het
Rijksfonds streefde naar een evenwichtige spreiding naar ligging en naar aard van de
handicap.51
In alle gevallen waarin het reclasseringsproces in een schoolopleiding of een beroepsopleiding voorzag werd ook voorlichting bij studie- of beroepskeuze voorzien. In de
periode tot eind 1969 waren dit 2 700 gevallen.
Ook de RVA was actief op het vlak van de oriëntering. Het eerste medischpsychotechnisch werd opgericht in het kader van de Beroepsvoogdij voor de Jeugd.
Het werkte aanvankelijk slechts als experimenteel centrum (KB van 3-4-1958). In het
begin van de jaren zestig werd een onderzoek naar de psychologische geschiktheid,
naast een medisch onderzoek, eveneens van belang geacht voor moeilijk te plaatsen
werklozen (wegens ouderdom of vermindering van lichamelijke of geestelijke
geschiktheid), voor jonge werkzoekenden, voor de kandidaten voor een beroepsopleiding en het aan te werven personeel van ondernemingen. Het KB van 20 december
1963 (art. 36) verschaft een rechtsgrondslag voor deze onderzoeken zodat de officiële
oprichting van dergelijke centra mogelijk werd (art. 37). Vanaf 1965 wordt in de
RVA-jaarverslagen verslag gedaan van de activiteiten. In de periode 1965-1969 werden in totaal 2 149 gehandicapten onderzocht (632 geestelijk en 1 517 lichamelijk
gehandicapten). Dit is gemiddeld 430 per jaar, die ongeveer 5% vertegenwoordigen
van alle onderzoeken in deze centra.
C Opleidingen
a) Schoolopleidingen
Tijdens het onderzoek van de aanvragen werd dikwijls vastgesteld dat de mindervaliden weinig kans maakten op de arbeidsmarkt omdat ze een gebrekkige schoolopleiding hadden. In het reclasseringsprotocol werd in die gevallen aanbevolen om deze
schoolopleiding aan te vatten of te hervatten. Het Rijksfonds organiseerde zelf geen
onderwijs maar verwees naar bestaande instellingen. Zo stellen we vast dat eind 1969
in totaal 1 862 personen op aanraden van het Rijksfonds een schoolopleiding volgden
(1 028 in een bijzondere instelling die onder het Ministerie van Volksgezondheid viel,
420 in het 'Buitengewoon' onderwijs en 414 in het gewoon onderwijs). Het Rijksfonds
50 Een centrum is een autonome eenheid met een bepaald cliënteel van mindervaliden.
Een dienst is een eenheid die functioneert in het raam van een instelling, met een bepaald cliënteel
van buiten af en cliënten uit andere diensten van de instelling.
51 Voor een overzicht van die periode zie : X (1969) ‘Analyse van de toestand der voorlopig erkende
centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze op 31 december 1968’,
Arbeidsblad, (70) 4 : 636-653.
279
droeg niet bij in de basiskosten van dit onderwijs, aangezien deze door andere instanties werden gedragen, maar wanneer problemen rezen als gevolg van de handicap
droeg het wel bij in de reis- en verblijfskosten (MB van 28-4-1966, gewijzigd en
versoepeld bij het MB van 23-5-69). In speciale gevallen die we hierna bespreken was
de inbreng van het Rijksfonds groter.
Artikel 56 § 2,1° van het KB van 5 juli 1963 bepaalde dat een schoolopleiding, met
het oog op de plaatsing, gelijkgesteld kon worden met een beroepsopleiding, omscholing of herscholing hetgeen recht gaf op uitkeringen en aanvullend loon evenals op de
terugbetaling van reis- en verblijfskosten. De voorwaarden voor de gelijkstelling staan
in het MB van 19 februari 1965 :
1) “ten minste 18 jaar zijn;
2) zijn schoolopleiding onderbroken hebben gedurende de 2 jaren die het hernemen
van de studies voorafgaan of, wegens financiële redenen, in de onmogelijkheid
verkeren om zonder tussenkomst van het Rijksfonds zijn studies te hernemen of
voort te zetten;
3) leergangen volgen die, krachtens zijn omscholings- en sociale reclasseringsproces, onmisbaar worden geacht om met het oog op zijn tewerkstelling, zijn aanleg
of mogelijkheden te ontwikkelen.”
Een ander MB van 19 februari 1965 bepaalt de toekenningsvoorwaarden, het bedrag
en de modaliteiten voor de betaling van de uitkeringen en het aanvullend loon, aan
mindervaliden die een beroepsopleiding, omscholing of herscholing volgen. De uitkeringen en het aanvullend loon werden afgestemd op de voordelen die de RVA
verstrekt aan werknemers die een versnelde beroepsopleiding voor volwassenen
volgen, maar er werd rekening gehouden met de wettelijke en reglementaire tegemoetkomingen van de mindervalide en de voordelen in geld of natura en de vergoedingen krachtens hun opleidingsovereenkomst.
Krachtens een reglementaire beslissing van 17 maart 1965 konden nog andere voordelen worden verleend. Wie een (met een beroepsopleiding gelijkgestelde) schoolopleiding volgde kon aanspraak maken op :
1) “een tegemoetkoming in het schoolgeld voor minder-validen die onderwijs van
hoger niveau volgden, voor zover zij, om reden van hun handicap, geen studiebeurs van het Nationaal Studiefonds hadden kunnen bekomen;
2) een tegemoetkoming in de kosten van leerboeken en didactisch materieel, voor
zover zij bij de aanschaf abnormaal hoge lasten moesten dragen om reden van
hun handicap.”
Op basis van deze regeling kon diegene die een andere beroepsopleiding dan een
schoolopleiding volgde ook aanspraak maken op een tegemoetkoming in de kosten
van leerboeken en didactisch materieel.
280
Het jaarverslag 1965 vermeldt dat één persoon een gelijkgestelde schoolopleiding
volgde die na drie maanden wegens gezondheidsredenen werd afgebroken. In 1966
waren er 11, 30 in 1967, 94 in 1968 en 85 in 1969. In totaal waren er 220 van 1966 tot
1969, waarvan 71 in deze periode de opleiding beëindigden. Meer dan de helft (46)
van de opgeleiden volgden buitengewoon technisch onderwijs, 10 hoger niet-universitair, 7 gewoon technisch, 5 universitair, 2 kunstonderwijs en 1 middelbaar. Van de
totale groep hadden er 47 werk gevonden (eind 1969), 18 waren werkloos en over 6
had men geen gegevens.
b) Opleidingen in centra van de RVA
In het Rijksfonds Jaarverslag 1965 wordt voor het eerst melding gemaakt van de
plaatsing van één mindervalide in een centrum voor versnelde beroepsopleiding van
de RVA. In de periode 1966-1969 liepen 31 dergelijke opleidingen. Over het algemeen waren er weinig of geen bijdragen van het Rijksfonds in die opleidingen aangezien de RVA betaalde.
Het RVA-jaarverslag van 1970 geeft een overzicht van de beëindigde beroepsopleidingen voor gehandicapten in de periode 1961-1970. Het betreft enkel de opleidingen
in centra.
Tabel 3.11 : Beëindigde beroepsopleidingen voor gehandicapten in RVA-centra en andere centra
Jaar
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
Totaal
Bron : RVA Jaarverslag 1970.
RVA-centra
25
34
34
22
21
20
13
2
171
Andere centra
13
30
36
26
21
12
5
15
158
Totaal
25
34
47
52
57
46
34
14
5
15
329
Onder de gemiddeld 5 000 personen per jaar die tussen 1961 en 1970 een beroepsopleiding in een centrum beëindigden waren er gemiddeld 33 gehandicapten. Het aantal
gehandicapte personen die een opleiding beëindigden was het hoogst in het midden
van de jaren zestig en daalde zeer sterk naar het einde van die periode. Ongeveer de
helft van de opleidingen grepen plaats in een RVA-centrum, de rest in centra opgericht met de medewerking van openbare besturen, of openbare of private verenigingen
('Andere centra' in de tabel). Deze laatste centra waren opgericht samen met het
Brugmann ziekenhuis in Brussel, een sanatorium van het Provinciaal Bestuur Luik en
281
het Provinciaal Instituut voor Gehandicapten in Brussel. In het RVA-jaarverslag voor
1964 wordt opgemerkt dat niet aan uitbreiding van deze centra gedacht werd aangezien het mogelijk was dat ze in de toekomst onder het beheer van het Rijksfonds
zouden vallen, en de RVA enkel nog technische hulp zou verschaffen (cf. infra).
Naast de collectieve opleidingen in centra, waren er ook individuele opleidingen in
een onderneming of een technische school. In de periode 1961-1970 volgden 1 499
personen een dergelijke opleiding (150 per jaar). In principe waren ze bedoeld voor
niet-normaal geschikte werklozen, maar in de praktijk werden ook arbeidsgeschikte
werklozen toegelaten voor beroepen die niet in de RVA-centra konden worden aangeleerd of wanneer de betrokkene te ver moest reizen of ter plaatse moest overnachten. In 1967 waren slechts 16% (N=22) van de personen die in dat jaar zo een opleiding beëindigden niet volledig arbeidsgeschikt. Voor de andere jaren bevatten de
jaarverslagen geen informatie. Zelfs als het percentage ook in de andere jaren zo laag
ligt hebben in totaal toch een 240-tal gehandicapten in de jaren zestig een individuele
opleiding gevolgd.
c) Opleidingen in centra voor beroepsopleiding of omscholing van mindervaliden
Hoewel de basisregels voor de erkenning van centra voor beroepsopleiding of omscholing van mindervaliden in de artikelen 44 t.e.m. 46 van het KB van 5 juli 1963
staan en de erkenningcriteria in een reglementaire beslissing van 7 februari 1964
werden pas in 1965 twee centra voorlopig erkend. In 1966 volgden nieuwe criteria
i.v.m. de toelagen voor de oprichting, de vergroting, de inrichting en het onderhoud
van de centra (MB 22-9-1966). Wie in deze centra een opleiding volgde kon genieten
van de algemene voordelen voor personen die een beroepsopleiding, scholing of
omscholing volgden (cf. supra). Eind 1966 waren er drie centra erkend. Nochtans was
er dat jaar maar één persoon door het Rijksfonds in een centrum geplaatst. Het aantal
in centra opgeleide personen nam wel toe : 27 (1967), 38 (1968), 47 (1969), wat het
totaal op 113 brengt. In 1967 en 1968 waren er vijf erkende centra, in 1969 negen.
Het Rijksfonds onderkende dat het aantal opleidingsplaatsen te gering was. Men
verkoos evenwel de bestaande centra niet uit te breiden maar nieuwe op te richten
zodat een betere regionale spreiding zou mogelijk worden. Tevens wees men op de
noodzaak om belangrijke bedrijven of bedrijfsverenigingen dichter bij de werking van
die centra te betrekken. Dit zou het mogelijk maken om de beroepen aan te passen aan
de technologische evolutie en zou gerichte plaatsingen bevorderen.
282
d) Gewone en bijzondere leerovereenkomsten
Volgens artikel 56 §2, 2° kan een opleiding de vorm aannemen van een leerovereenkomst in de ambachten en neringen, de koopvaardij en de zeevisserij die gesloten en
uitgevoerd wordt onder de terzake geldende wettelijke en reglementaire voorwaarden.
Dit wordt verder een 'gewone' leerovereenkomst genoemd. Ook voor deze opleidingen
werden tussenkomsten verleend onder de vorm van uitkeringen en aanvullend loon,
premies, alsook reis- en verblijfskostenvergoedingen. In het Jaarverslag 1968 wordt
vermeld dat het in veel gevallen gaat om bijzondere steun voor reeds lopende leerovereenkomsten. In het Jaarverslag 1965 staat voor het eerst dat één persoon een
dergelijke opleiding heeft gevolgd. In de periode 1966-1969 werden 39 gewone leerovereenkomsten in uitvoering genomen.
In een aantal gevallen bleek een gewone leerovereenkomst geen geschikte opleidingsvorm, meestal omdat het theoretisch gedeelte ervan te zwaar was. Daarom voorzag het
KB van 5 juli 1963 reeds in volledig op de praktijk georiënteerde bijzondere leerovereenkomsten. Deze overeenkomst tussen de mindervalide of zijn wettelijke vertegenwoordiger en de werkgever wordt door het Rijksfonds erkend. In de artikelen 62
t.e.m. 66 van het KB wordt geregeld hoe de overeenkomst wordt afgesloten en beëindigd en welke eisen aan de werkgever en werknemer worden gesteld. Aangezien het
gaat om beroepsopleidingen zijn alle regelingen inzake uitkeringen en aanvullend
loon, premies en reis- en verblijfskosten van toepassing. Bovendien werden in een
MB van 17 maart 1965 de voorwaarden vastgesteld voor een tegemoetkoming in de
sociale lasten van werkgevers, waaronder ook beschermde werkplaatsen.
De eerste acht bijzondere leerovereenkomsten zijn in 1966 afgesloten. Van 1966 tot
1969 waren er 122. Voor de gewone en de bijzondere leerovereenkomsten bevatten de
jaarverslagen van het Rijkfonds lijsten van de aangeleerde beroepen en gegevens over
de tewerkstellingsresultaten.
283
e) Samenvatting voor de verschillende opleidingstypes
De volgende tabel, op basis van het Jaarverslag 1969, geeft een overzicht van het
geheel van de opleidingen.
Tabel 3.12 : School- en beroepsopleidingen voor mindervaliden (Rijksfonds 1966-1969)
Vormen
In uitvoering
genomen ('66--69)
Effectief beëindigd
1220
192
1028
Buitengewoon Onderwijs
504
83
420
Gewoon Onderwijs
451
37
414
2175
312
1862
220
72
50
39
14
10
122
27
30
31
10
7
In centra voor Mindervaliden
113
58
33
Totaal Beroepsopleidingen
525
181
130
2700
493
1992
Bijzondere instellingen (Volksgezondheid)
Totaal Schoolopleidingen
Gelijkgestelde Schoolopleiding
Gewone leerovereenkomst
Bijzondere leerovereenkomst
In centra van de RVA
Algemeen Totaal
In opleiding eind
1969
Het aantal schoolopleidingen en dus ook het algemeen totaal in deze tabel moet
eigenlijk nog worden verhoogd met 1 695 personen die een tussenkomst in reis- en
verblijfskosten krachtens het MB van 23 mei 1969 kregen. Daardoor zou het overwicht van de schoolopleidingen op de beroepsopleidingen nog veel groter worden. Dit
overwicht was volgens het Rijksfonds ook normaal aangezien het onderwijsnet zeer
groot was terwijl de nieuwe instrumenten (gespecialiseerde centra en bijzondere
leerovereenkomsten) nog moesten worden uitgebouwd. De resultaten inzake beroepsopleiding zijn niet indrukwekkend want zes à zeven jaar na de wet op de sociale
reclassering (en twaalf jaar na de wet van 1958) hebben slechts 181 personen een
beroepsopleiding beëindigd, waaronder dan nog 72 gelijkgestelde schoolopleidingen.
f) Herscholingen in het kader van de ZIV
In de wet van 9 augustus 1963 worden onder de geneeskundige verstrekkingen zowel
de 'wegens revalidatie vereiste hulp' (art. 23, § 8) als de 'wegens herscholing vereiste
verstrekkingen' (art. 23, § 9) vernoemd. De (functionele) revalidatie is reeds aan bod
gekomen. In een uitvoeringsbesluit (KB 4-11-1963) worden de kosten die (vooral
voor herscholing) ten laste worden genomen opgesomd : de kosten van onderzoek ter
beroepskeuzevoorlichting, inschrijving voor de cursussen en examens, internaat,
284
reizen, verzekeringspremies tegen arbeidsongevallen, materieel en toerusting vereist
bij de beroepsopleiding, bijzondere toestellen vereist voor de revalidatie, bijzondere
wagentjes waardoor in geval van gebrekkigheid de mogelijkheid wordt geboden de
revalidatie- en herscholingsmiddelen te baat te nemen (art.151). Tevens kunnen in het
kader van herscholingsprogramma's renteloze leningen worden verstrekt voor de
vestiging als zelfstandige (art.152).
De administrateur-generaal geeft een overzicht van de grondslagen voor de revalidatie- en herscholingsinspanningen in de jaren zestig : de aanbeveling van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vakscholing- en herscholing van de invaliden
(1955), het recht op arbeid en op billijke en bevredigende arbeidsvoorwaarden uit de
Universele verklaring van de rechten van de mens (1948) en het recht van
mindervaliden op vakopleiding en revalidatie in beroep en samenleving uit het Europese Sociaal Handvest (1961) (Delhuvenne, 1970). De doelstellingen van het economisch en sociaal beleid in België zijn echter minstens even belangrijk :
"In een beleid van volledige tewerkstelling dat alle regeringen trachten toe te passen,
is de tewerkstelling van de inactieve bevolking een dwingende eis. Hoe beter men
erin slaagt werk te vinden voor de inactieven, des te hoger voert men het nationaal
inkomen op. De overheid die met dat probleem van tewerkstelling van de inactieven
te doen krijgt, moet zich dus fataal buigen over de problemen van tewerkstelling die
eigen zijn aan de diverse klassen van inactieven. En evengoed als de tewerkstelling
van vrouwen en gepensioneerden, is de tewerkstelling van de minder-validen een
inbreng voor de welvaart van de gemeenschap waaraan zomaar niet voorbij mag worden gegaan." (Delhuvenne, 1970 : 246)
En hij vervolgt :
"Een vermindering van het aantal invaliden komt niet alleen neer op een vermindering van de last, doch ook op een hogere ontvangst aan bijdragen : er is dus een dubbele besparing. Wellicht is het een illusie te denken dat die groep in ruime mate
opnieuw kan worden tewerkgesteld. Maar het is ook waar dat de uitgave alleszins
voor rekening van de gemeenschap komt en dat de werkelijke winst derhalve een
netto winst is." (Delhuvenne, 1970 : 247)
Tegen het einde van de jaren zestig wordt op personen die ervoor in aanmerking
komen enige druk uitgeoefend om zich opnieuw in het arbeidproces te integreren, met
name door een bij KB van 16 december 1969 vastgestelde korting van de uitkeringen :
"De uitkering wegens arbeidsongeschiktheid wordt verminderd met 10 pct. zolang de
gerechtigde weigert zich te onderwerpen aan een programma inzake revalidatie of
vakherscholing voorgesteld door zijn verzekeringsinstelling en beslist door het college van geneesheren-directeurs." (art. 235)
285
Deze maatregel werd ingegeven door de stijgende kosten van de uitkeringen en de te
gering geacht geneigdheid om inspanningen te doen. Een commentator merkt hierover
op :
"Ondanks het bestaan van tegemoetkomende beschikkingen, zijn de candidaten tot
een volledige wedertewerkstelling weinig talrijk, het verlangen van de meesten
beoogt het genieten van de onmiddellijke voordelen."
Over de strafmaatregel wordt opgemerkt :
"Hoewel een dergelijke uitweg moet betreurd worden, neemt het niet weg dat de
gemeenschap niet eeuwig kan blijven dulden dat een groot deel van haar leden die
nog bekwaam zijn een zekere prestatie te leveren, volledig te haren laste
blijven."(Quiriny, 1970 : 268-269)
Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal beëindigde en opgegeven of
onderbroken vakopleidingen in de periode 1960-1970.
Tabel 3.13 : Vakopleidingen in de ZIV
Jaar
Aantal beëindigd
Aan de gang op 31/12
1960
124
1961
146
1962
117
1963
168
1964
205
1965
281
1966
276
1967
244
1968
173
1969
134
1970
108
Bron : RIZIV, Algemeen Verslag 1970, 4e deel : 171.
356
384
456
479
452
457
400
341
395
388
380
Aantal opgegeven of
onderbroken
107
103
95
112
94
92
75
92
56
73
47
Het aantal beëindigde en aan de gang zijnde opleidingen ging in stijgende lijn tot
1965, waarna het begon te dalen tot een niveau dat voor de beëindigde opleidingen
zelfs lager ligt dan in 1960.
Ter illustratie vermelden we enkele kenmerken van de 535 personen die in de loop
van 1970 vakherscholing genoten. Eén op vijf was een vrouw en eveneens één op vijf
was een van jongere (14-19 jaar). Bijna twee derde was tussen 20 en 39 jaar en slechts
15% was ouder dan 40 jaar (2% ouder dan 50 jaar). In het Vademecum inzake vakherscholing van de christelijke mutualiteiten (die in 1970 de helft van de herscholingen
verstrekten) wordt deze leeftijdsstructuur als volgt verklaard :
"In de praktijk richt men zich vooral tot jongeren, daar uitgewezen is dat de omscholing begonnen na de leeftijd van 30-35 jaar weinig kans op sukses heeft. Inderdaad,
de ouderen staan onder invloed van jarenlange routine en gewoonten; hebben dikwijls
286
gezinslasten en trachten derhalve zo spoedig mogelijk een winstgevend beroep te
kunnen uitoefenen. Daarbij is het onderwijs in onze vakscholen niet afgestemd op de
opleiding van volwassenen en is het dikwijls van te lange duur."
Er wordt wel aan toegevoegd dat dit "niet uitsluit dat bepaalde patiënten met veel
sukses zelfs boven die leeftijd een herscholing hebben doorgemaakt."52
Als de personen in vakherscholing worden ingedeeld naar 'aandoening' blijkt dat de
grootste groep (40%) aan een aandoening aan het zenuwstelsel lijdt. Dit is het geval
voor drie vierde van de vrouwen en voor een derde van de mannen. Ook tuberculose
komt nog vrij veel voor (11%).
De personen die revalidatie of vakherscholing aanvroegen waren voor ongeveer de
helft invaliden en voor de andere helft personen ten laste. Gezien de leeftijdsverdeling
moeten er in de laatste groep veel kinderen zijn geweest. Ook Dejardin wijst erop dat
diverse categorieën personen werden bereikt met de maatregelen inzake revalidatie en
herscholing :
"(...) niet alleen de personen die men traditioneel invaliden placht te noemen, maar
ook - en precies omdat het erop aan komt met de revalidatiemethoden zo spoedig
mogelijk van wal te steken - de zieken, alvorens zij het stadium van één jaar
beroepsinactiviteit bereiken, de actief verzekerden die, zonder dat zij ophouden met
werken, niettemin speciale prothesen of bijzondere verplaatsingsmiddelen behoeven
om hun betrekking te kunnen behouden, alsmede de gerechtigden, kinderen en jongelieden, die de gevolgen dragen van aangeboren aandoeningen of kinderziekten en die,
dank zij bijzondere opvoedings- of wederopvoedingsmethoden, moeten geholpen
worden om de volwassen leeftijd te bereiken met een maximum aan kansen op integratie in een normale economische activiteit." (Dejardin, 1965 : 1503)
Onderstaande tabel geeft enig idee van de resultaten van de herscholing.
Tabel 3.14 : Resultaten van de in 1970 beëindigde ZIV herscholingen
Situatie na herscholing
Aantal
Arbeidshervatting in het nieuwe beroep
55
Arbeidshervatting in een ander beroep
19
Betrokkene blijft ten laste van de ZIV
18
Betrokkene is ten laste van een andere instelling (bv. RVA)
7
Betrokkene werkt verder in een beschutte werkplaats
8
Betrokkene is gepensioneerd
1
Totaal
Bron : RIZIV, Algemeen Verslag 1970, 4e deel : 136.
108
52 X (1970) VADE-MECUM inzake de vak en funktionele revalidatie in het kader van de ziekte- en
invaliditeitsverzekering. Brussel : Landsbond der Christelijke Mutualiteiten, Dienst Maatschappelijk
Werk p. 45.
287
Zowat drie vierde van de herschoolden had binnen het jaar het werk hervat. De statistieken laten echter niet toe na te gaan hoelang ze aan het werk bleven.
Voor sommigen was arbeid in een zelfstandig beroep aangewezen na de herscholing.
Daartoe waren renteloze leningen mogelijk waarvan er in 1969 drie en in 1970 twee
werden toegekend. Er zijn echter meer personen die een zelfstandig beroep gingen
uitoefenen dan uit de cijfers i.v.m. leningen blijkt. Personen die na herscholing een
beroep gingen uitoefenen waarvoor in de algemene regeling voor werknemers geen
verzekeringsplicht bestond, vielen in deze algemene regeling onder de ‘voortgezette
verzekering’. In 1970 werden 11 personen 'voortgezet' verzekerd na een herscholing.
Ongeveer de helft daarvan had zich gevestigd als schoenmaker.
De RIZIV statistieken geven niet aan waar de opleidingen plaatsvonden. Het vademecum van de christelijke mutualiteiten geeft echter wel een idee van de verscheidenheid
van de opleidingsplaatsen. Het vermeldt dat de diensten maatschappelijk werk van de
mutualiteiten informatie moeten bijeenbrengen over de herscholingsmogelijkheden in
de streek, waaronder : beroeps- en technische scholen, opleidingscentra van de RVA,
avondcursussen in de verschillende takken van het onderwijs, cursussen ingericht
door de verschillende beroeps- of standorganisaties, grote en middelgrote bedrijven
die de dienst behulpzaam kunnen zijn bij herscholing en tewerkstelling, middenstand
en ambachtslieden, beschutte werkplaatsen, en instellingen voor buitengewoon
onderwijs.53
De ZIV-wetgeving biedt de mogelijkheid tot gedeeltelijke werkhervatting. Deze regeling, die bekend staat als 'progressieve tewerkstelling na ziekte' maakt het mogelijk
gedurende een bepaalde periode een uitkering te combineren met loon of inkomen uit
zelfstandige arbeid.54 Ze is gebaseerd op artikel 56 §2 van de wet van 1963 :
"Wordt als arbeidsongeschikt erkend de werknemer die (...) een vooraf toegelaten
arbeid hervat op voorwaarde dat hij, van een geneeskundig oogpunt uit, een vermindering van zijn vermogen van ten minste 50% behoudt."
De toelating tot werkhervatting, eventueel na een periode van herscholing, wordt
verleend door de adviserend geneesheer van de verzekeringsinstelling. Er zijn ons
geen cijfers bekend van het totaal aantal personen die in de jaren zestig onder deze
53 X (1970) VADE-MECUM inzake de vak en funktionele revalidatie in het kader van de ziekte- en
invaliditeitsverzekering. Brussel : Landsbond der Christelijke Mutualiteiten, Dienst Maatschappelijk
Werk, p. 46-47.
54 Voor de verzekerden van het algemeen stelsel mogen de gecumuleerde inkomsten 150%
respectievelijk 125% van de ZIV-uitkeringen niet overschrijden, naargelang de persoon al dan niet
gezinslast heeft.
288
regeling vielen. De socialistische mutualiteiten hebben wel een onderzoek verricht
naar hun gevallen van gedeeltelijke werkhervatting in de periode 1962-1971 (Dierckx,
Franck, 1973). Het aantal gevallen steeg van 386 in 1962 tot 1 282 in 1972. Over de
hele periode waren er 8 125 (gemiddeld 812 per jaar). Nader onderzoek van de gevallen voor 1970 wijst uit dat een derde vrouwen en twee derde mannen zijn. Bij de
vrouwen is de helft jonger dan veertig jaar, bij de mannen is dit maar 35%. De belangrijkste ziekte-categorieën zijn : beender- en gewrichtsziekten (25%), hartziekten
(20%) en psychische stoornissen (15%). De 349 dossiers die in 1970 door de medischsociale dienst van de socialistische mutualiteiten in Brabant waren ingediend werden
nader bekeken. De helft betrof arbeiders, de andere helft bedienden. De duur van de
gedeeltelijke werkhervatting bedroeg in driekwart van de gevallen tussen één maand
en twee maanden. Tevens is gebleken dat gedeeltelijke werkhervatting geenszins
beperkt is tot invaliden (meer dan één jaar arbeidsongeschikt). Op 159 personen waarvoor gegevens beschikbaar waren, was slechts 5% méér dan een jaar arbeidsongeschikt, terwijl voor één derde de arbeidsongeschiktheid op het ogenblik van de werkhervatting minder dan drie maanden bedroeg.
Revalidatie, herscholing en eventueel gedeeltelijke werkhervatting na ziekte waren
evenwel niet de enige manieren waarop de ZIV bijdroeg tot de inschakeling in het
arbeidsproces :
"Er weze nochtans opgemerkt dat deze balans (van het aantal herscholingen, n.v.d.a.)
hoegenaamd geen rekening houdt met de tussenkomsten der verzekeringsinstellingen
die, dank zij haar medisch-sociale diensten en haar permanente contacten met de
ondernemingshoofden der verschillende gebieden van het land, elke dag instaan voor
de wederinschakeling in het bedrijfsleven van een aanzienlijk aantal chronische
zieken of minder-validen, wier wederaanpassing geen scholing in een nieuw vak vergt
en kan bekomen worden door ze gewoonweg in een andere werkpost aan te stellen en
de arbeidsvoorwaarden in de gewenste zin aan te passen." (Dejardin, 1965 : 1501)
D Plaatsing
Zowat alle vermelde maatregelen zijn erop gericht de arbeidscapaciteiten van de
mindervalide te verhogen door middel van revalidatie, de goede keuze van een studie
of beroep en een school- of andere opleiding. De mindervalide die één of meerdere
fasen van het revalidatieproces doorlopen heeft is klaar voor plaatsing in een baan die
met zorg moet worden uitgekozen. De term ‘selectieve plaatsing’ verwijst naar het feit
dat de verworven capaciteiten maximaal benut moeten worden.
Het Rijksfonds organiseerde zelf geen arbeidsbemiddeling in de particuliere sector
maar deed in de regel een beroep op de diensten van de RVA (art. 22 van de Wet van
16-4-1963). Wanneer plaatsing in de particuliere sector aangewezen was verzocht het
289
Rijksfonds om inschrijving van de betrokkene bij de RVA als werkzoekende en
bezorgde een steekkaart met gegevens over de arbeidscapaciteiten. Het Rijksfonds
bemiddelde wel naar de openbare sector, de beschutte werkplaatsen en zelfstandige
beroepen. Uiteraard waren er ook personen die op eigen initiatief een arbeidsplaats
vonden. Ook werkenden konden een beroep doen op het Rijksfonds, bv. voor de
aanpassing van hun arbeidspost (cf. infra). Omdat er de eerste jaren een grote achterstand was met de dossiers konden sommige voordelen die samenhangen met plaatsing
(tegemoetkomingen in lonen en sociale lasten, aanpassingen arbeidspost, kosten voor
arbeidsgereedschap en werkkledij) verleend worden zonder dat er een reclasseringsprotocol was opgemaakt. Wanneer er wel een protocol werd opgemaakt was daarin
vermeld welk werk het Rijksfonds voor de persoon aangewezen achtte : in openbare
dienst, in de particuliere sector, in een beschutte werkplaats of, uitzonderlijk, in een
zelfstandig beroep. Soms werden meerdere mogelijkheden aangegeven.
Vooraleer we de activiteiten van het Rijksfonds bespreken gaan we na wat de RVA op
het vlak van plaatsing heeft gedaan.
a) activiteiten van de RVA
Inzake plaatsing zijn de mindervaliden voor de RVA een deelgroep van de moeilijk te
plaatsen werklozen voor wie speciale inspanningen voor plaatsing worden gedaan :
"Voor de werkzoekenden die wegens hun ouderdom of wegens een vermindering van
hun lichamelijke of geestelijke geschiktheid, moeilijk te plaatsen zijn, wenden de
gewestelijke diensten voor arbeidsbemiddeling bijzondere stappen aan bij de werkgevers en werkgeversorganisaties ten einde hun passende betrekkingen te bezorgen."
(KB 20-12-1963, art.33)
In dit verband mogen de gewestelijke diensten voor arbeidsbemiddeling de lichamelijke en geestelijke geschiktheid van de werkzoekenden doen nagaan door middel van
een geneeskundig onderzoek en/of onderwerpen aan een onderzoek betreffende hun
psychologische geschiktheid in een medico-psychotechnisch centrum van de Rijksdienst.” (KB 20-12-1963, art .35 en art .36)
Tussen 1963 en 1970 werden jaarlijks gemiddeld 8 000 moeilijk te plaatsen werklozen door de RVA geplaatst. Voor een klein deel hiervan (4%) werd een financiële
tegemoetkoming verleend (cf. infra). Er zijn evenwel geen statistieken naar leeftijd of
handicap.
Sinds 1961 bestond er bij de Directie Arbeidsbemiddeling van de RVA een dienst
voor de wedertewerkstelling van gehandicapte en oudere werklozen. In elk gewestelijk bureau werd een sectie met gespecialiseerde arbeidsbemiddelaars opgericht. Hun
bezigheid bestond vooral uit geregelde contacten met de werkgevers waarbij zij tevens
informatie verstrekten over de toelagen om het in dienst nemen van gehandicapte en
oudere werknemers aan te moedigen (cf. infra). Geleidelijk werden in de secties ook
290
geneesheren, psychotechnici en maatschappelijk assistenten opgenomen. In het RVAjaarverslag over 1964 wordt verklaard dat de speciale secties, die bij wijze van proef
waren opgericht, versterkt moesten worden en een definitief karakter moesten krijgen
omdat door het in werking treden van het Rijksfonds het actieveld van de RVA in de
reclassering van mindervaliden ongetwijfeld nog uitbreiding zou nemen. De rechtsgrondslag hiervoor was het KB van 20 december 1963 (cf. supra). De case-load van
deze secties was vrij groot aangezien eind 1964 ongeveer 40 000 van de 65 000 ingeschreven werkzoekenden moeilijk te plaatsen werklozen waren. In het RVA-jaarverslag over 1966 worden wat meer details verstrekt. Zo wordt er vermeld dat de secties
met het oog op de plaatsingen contact hebben met behandelende geneesheren, ziekenfondsen, sociale diensten en centra voor beroepsopleiding van volwassenen. De
gespecialiseerde arbeidsbemiddelaars hebben in de tweede helft van 1966 in totaal
1 498 patroons bezocht, wat resulteerde in 1 056 werkaanbiedingen, waarvan 415
voor moeilijk te plaatsen werklozen. Op het einde van het jaar waren 358 van deze
415 aanbiedingen voldaan. Vóór de plaatsing konden ook de medisch-psychotechnische centra van de RVA worden ingeschakeld (cf. supra). Naast plaatsingen in regulier werk werden ook personen geplaatst in een beschutte werkplaats en in beroepsopleidingen. Zo zijn in 1968 en 1969 respectievelijk 99 en 235 gehandicapten in een
beroepsopleiding geplaatst.
De reï ntegratie van oudere, vaak niet-normaal geschikte werklozen, was een speciaal
probleem :
"Tal van privé-ondernemingen en ondernemingen van openbaar nut ontslaan hun personeel voor de pensioengerechtigde leeftijd mits het toekennen van speciale uitkeringen die door collectieve overeenkomsten worden vastgelegd. Aangenomen werd dat
deze uitkeringen niet als loon kunnen beschouwd worden en derhalve met werkloosheiduitkeringen mogen gecumuleerd. Ook deze arbeiders komen voor in de statistiek
van de uitkeringsgerechtigde werklozen. Eerder zeldzaam werd in het begin, omtrent
1962, deze werkwijze toegepast. Op het huidig ogenblik handelen aldus ongeveer 70
ondernemingen (waarvan 50 in Wallonië) en zijn er minimum 5 000 werklozen bij
betrokken (in 1970 waren er ongeveer 36 000 oudere werklozen, n.v.d.a.). De afdanking met toekenning van de zogenaamde afdankingsvergoeding treft, volgens de bepalingen van de meeste overeenkomsten, in de eerste plaats de werknemers van wie
het rendement onder het normale ligt, inzonderheid als gevolg van een lichamelijke
handicap. (...) Het toekennen van de afdankingsvergoeding gaat steeds gepaard met
de voorwaarde dat de werknemer geen betaalde beroepsbezigheid meer verricht. De
meeste overeenkomsten bepalen zelfs uitdrukkelijk dat het toekennen van de werkloosheidsuitkeringen als bewijs zal gelden dat aan deze voorwaarde voldaan is en dat
de werknemer het voordeel van deze overeenkomst verliest van zodra en voor zolang
hij niet meer als onvrijwillige werkloze beschouwd wordt. Men kan zich gemakkelijk
indenken met welke moeilijkheden de plaatsingsdiensten van de RVA te kampen
hebben om deze werklozen terug te plaatsen." (RVA, Jaarverslag 1970 : 16-17)
291
b) Plaatsing in particuliere ondernemingen
Tot 1967 bevatten de jaarverslagen van het Rijksfonds gegevens over het aantal door
de RVA geplaatste in het Rijkfonds ingeschreven mindervaliden (op basis van de
'RVA-maandstaten over de plaatsing van mindervalide werkzoekenden'). Tot eind
1967, maar er wordt niet bij vermeld vanaf wanneer, had de RVA 849 ingeschreven
mindervaliden geplaatst, waarvan 779 in particuliere ondernemingen en 70 in het
kader van de tewerkstelling van werklozen (hoofdzakelijk bij provincies en gemeenten). In het licht van hetgeen hierboven is besproken lijdt het geen twijfel dat dit
slechts een deel is van alle plaatsingen van gehandicapten door de RVA.
Het Rijksfonds Jaarverslag over 1968 bevat een analyse van de mindervalide werkzoekenden. Voor 561 personen werd inschakeling in een particuliere onderneming
aanbevolen. Het waren voor het merendeel mannelijke (78%) arbeiders (66%) die
lichamelijk gehandicapt waren (89%) en voor ongeveer een derde jonger dan 25 jaar.
Eind 1969 waren bij het Rijksfonds nog 2 463 werkzoekende mindervaliden geregistreerd. Hoeveel personen door de RVA werden geplaatst wordt niet meer vermeld.
Wel wordt opgemerkt dat het Rijksfonds in 1969 271 personen plaatste bij particuliere
werkgevers, met een tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten (cf. infra).
c) Plaatsing in openbare diensten
Het jaarverslag 1965 vermeldt dat de plaatsingsmogelijkheden van mindervaliden
aanzienlijk zijn verbeterd ingevolge het KB van 1 december 1964 met betrekking tot
het onderzoek van de vereiste lichamelijke geschiktheid van de kandidaten voor een
openbare betrekking. Mindervaliden mogen voor een openbare betrekking worden
aangeworven indien hun handicap hen toelaat de functie volledig uit te oefenen terwijl
de oude bepalingen betreffende de lichamelijke geschiktheid (KB van 30-3-1939)
veeleer negatief waren : de kandidaat moest vrij zijn van een reeks 'afwijkingen'
zoniet werd hij geweerd. Contra-indicaties kunnen ook inhouden dat een kandidaat
erop gewezen wordt dat er, gezien zijn beperkingen, geen of weinig kansen zijn op
promotie. Sedert het verschijnen van dit Besluit vraagt het Vast Wervingssecretariaat
op de inschrijvingsformulieren voor de examens of de mindervalide bij het Rijksfonds
ingeschreven is of daartoe een aanvraag heeft gedaan.
Het Rijksfonds had een dubbele adviserende taak : advies verstrekken aan ministers
die voor bepaalde functies bijzondere eisen inzake lichamelijke geschiktheid wensen
te stellen en de administratieve gezondheidsdienst adviseren over individuele gevallen. Wat dit laatste betreft, verschafte het Rijksfonds attesten aan mindervaliden die
wensten deel te nemen aan een examen voor de openbare dienst, en aan de admini-
292
stratieve gezondheidsdienst wanneer twijfel bestond over de lichamelijke geschiktheid
van in het examen geslaagde kandidaten.
In 1965 richtte de Regie voor Telegrafie en Telefonie een examen in, uitsluitend voor
bij het Rijksfonds ingeschreven mindervaliden. In hetzelfde jaar werden 18 personen
in dienst genomen en in 1966 nog eens 20. We herinneren eraan dat ook de RVA
mindervaliden plaatste in openbare diensten, vooral bij gemeenten en provincies.
Het jaarverslag over 1968 bevat gegevens over de 217 werkzoekenden voor wie plaatsing in openbare dienst geschikt werd geacht. Daarvan waren 78% man, 75%
bediende en 74% lichamelijk gehandicapt.
Einde 1966 waren aan het Rijksfonds 109 plaatsingen in openbare dienst bekend (39
bij de RTT - 3 bij andere openbare besturen - 67 tewerkgestelde werklozen). In 1967
werden nog eens 17 personen geplaatst, 37 in 1968, en 46 in 1969, wat het totaal eind
1969 op 209 bracht.
c) Tewerkstelling in zelfstandige beroepen
Om in specifieke gevallen de tewerkstelling in een zelfstandig beroep mogelijk te
maken kon het Rijksfonds, in toepassing van het MB van 17 november 1965 garant
staan voor leningen aan mindervaliden of zelf leningen verstrekken, op voorwaarde
dat :
1. “het voor de minder-valide opgestelde reclasseringsproces de toekenning van
deze lening, met het oog op zijn plaatsing, rechtvaardigt en toelaat;
2. de door de lening te dekken uitgave rechtstreeks of onrechtstreeks haar oorzaak
vindt in de handicap van de betrokkene;
3. de lening het enige middel is dat de plaatsing mogelijk maakt.”
Er zijn veel beperkende clausules in dit Besluit.55 Nochtans werden in 1967 negen
leningen aangevraagd. Het Rijksfonds merkt echter op dat de aanvragers over het
55 “Leningen voor het delgen van schulden of voor de aankoop of het bouwen van gebouwen of
gedeelten van gebouwen dienstig als woning, zijn uitgesloten.
Voor het toestaan of waarborgen van leningen door het Rijksfonds wordt er rekening gehouden met
de wettelijke of reglementaire tegemoetkomingen waarvan de minder-valide kan genieten
De waarborg van het Rijksfonds is bijkomstig, en dient ter aanvulling van de ontoereikendheid der
zekerheden en waarborgen die door de minder-valide aangebracht worden tot dekking van een
lening welke hem wordt toegestaan door een openbare kredietinstelling, de instellingen of personen
door hen erkend en de instellingen of personen erkend en ingeschreven voor de financiering van de
verkoop op afbetaling. In een aantal in het MB bepaalde gevallen kan het Rijksfonds zijn waarborg
weigeren.
Wanneer de minder-valide het bewijs levert dat, ondanks de waarborg van het Rijksfonds, de lening
hem werd geweigerd door een der voornoemde instellingen of personen omdat hij onmogelijk de
vereiste waarborgen, zekerheid of voorschotten kan geven, kan het Rijksfonds de lening toestaan
aan de minder-valide.
293
algemeen een verkeerd beeld hebben van de rol van het Rijksfonds op dit vlak. Ze
menen dat het Rijksfonds als kredietinstelling voor mindervaliden fungeert. In het
Jaarverslag 1967 wordt opgemerkt dat het Rijksfonds zeer voorzichtig was met de
aanbeveling om zich als zelfstandige te vestigen. Deze ging ook steeds gepaard met
een advies tot tewerkstelling in een andere sector. Hoeveel aanbevelingen er waren
kan uit de jaarverslagen niet worden opgemaakt. In ieder geval blijkt nergens dat het
Rijksfonds mindervaliden 'geplaatst' heeft in een zelfstandig beroep. Er werden in de
beschouwde periode ook geen leningen of garanties voor leningen toegestaan.
E Tegemoetkoming in de kosten van arbeidsgereedschap en werkkledij
Krachtens het MB van 17 maart 1965 kan het Rijksfonds aan mindervaliden die een
activiteit uitoefenen in uitvoering van een arbeidsovereenkomst voor werklieden, voor
bedienden of huisarbeiders of met een publiekrechtelijk statuut, bij indienstneming of
tijdens de tewerkstelling een tegemoetkoming in de kosten van hun arbeidsgereedschap of werkkledij verstrekken wanneer dit nodig blijkt om hen in dienst te houden
of om hen in staat te stellen werk te hebben dat beter beantwoordt aan hun kundigheden en mogelijkheden. Ze moeten het bewijs leveren dat het gereedschap of de kledij
nodig zijn voor de uitoefening van hun beroep (zoals bepaald in het reclasseringsproces), dat de werkgever deze niet verstrekt en dat ze zelf niet over voldoende middelen
beschikken om ze aan te schaffen of dat dit wegens hun handicap een abnormale last
betekent.
In 1967 zijn de eerste aanvragen ingediend. Tot eind 1969 waren er 62 waarvan er 44
werden ingewilligd. Het grootste deel daarvan (39) was bestemd voor beschermingskledij voor mentaal gehandicapte werknemers in beschutte werkplaatsen.
F Tegemoetkoming in de aanpassing van een arbeidspost
Overeenkomstig het MB van 17 maart 1965 kunnen alle werkgevers in de particuliere
en openbare sector die een mindervalide tewerkstellen onder bepaalde voorwaarden
een tegemoetkoming krijgen in de kosten van de aanpassing van de arbeidspost. Aanvankelijk gold dit ook voor de beschutte werkplaatsen maar later werd dit opgenomen
in aparte regels voor de financiering van werkplaatsen. Twee belangrijke voorwaarden
zijn dat de werkgever de verbintenis aangaat om de mindervalide in dienst te houden
voor een periode die varieert naargelang de kost van de aanpassing, maar die nooit
De rentevoet stemt overeen met degene die de ASLK toepast op de gewone hypothecaire leningen.
In bijzondere gevallen kan de Raad van Beheer beslissen dat geen interest moet worden geï nd.”
294
minder dan 6 maanden mag bedragen, en dat de aangepaste arbeidspost bij voorrang is
bestemd voor een in het Rijksfonds ingeschreven mindervalide.
In periode 1965-1969 waren er 28 aanvragen voor een aanpassing, waarvan 19 ingewilligd werden (13 bij privé-werkgevers, 1 in openbare dienst en 5 in een beschutte
werkplaats). In de privé en openbare sector betrof het bijna uitsluitend de aanpassing
van telefooninstallaties voor visueel gehandicapten. In de beschutte werkplaatsen ging
het om aanpassingen van machines.
G Tegemoetkomingen in het loon en de sociale lasten
Krachtens het MB van 17 maart 1965 kunnen werkgevers in de particuliere sector
voor maximum één jaar een tegemoetkoming krijgen in het loon en de sociale lasten
op voorwaarde dat de mindervalide geen beroepsactiviteit heeft uitgeoefend gedurende de zes maanden die zijn indienstneming voorafgaan (periodes van beroepsopleiding en tewerkstelling in een beschutte werkplaats worden als beroepsactiviteit
beschouwd). Het betreft bijgevolg een maatregel om de indienstneming van mindervaliden te stimuleren. Naargelang de duur van de tewerkstelling varieert de tegemoetkoming tussen 20% en 30%. Voor oudere werknemers (+ 40 voor bedienden, + 55
voor arbeiders) kan het percentage oplopen tot 35% en voor langdurig werklozen
(meer dan 3 jaar) tot 40%. Het loon dat voor de berekening van de tegemoetkoming in
aanmerking wordt genomen is het verplichte minimumloon.
Van 1965 tot en met 1967 werden 560 aanvragen ingediend; 223 werkgevers ontvingen een tegemoetkoming voor in totaal 240 mindervaliden.
Omdat de RVA de voorwaarden voor de tegemoetkoming in het loon en de sociale
lasten voor moeilijk te plaatsen werklozen wijzigde zag het Rijksfonds zich genoodzaakt ook zijn eigen reglementering te wijzigen (MB van 23-1-1968). De bedoeling
van de tegemoetkoming wordt in het nieuwe besluit uitdrukkelijk bepaald : zij wordt
aan de werkgever verleend wanneer de mindervalide werknemer, hoewel hij de vereiste lichamelijke, geestelijke en professionele geschiktheid bezit, wegens zijn handicap een periode van aanpassing aan zijn dienstbetrekking nodig heeft om een normaal
rendement te bereiken. De aanpassingsperiodes waarvoor een tegemoetkoming wordt
verstrekt gaan in wanneer de mindervalide werknemer :
1) “in dienst treedt na een werkloosheidsperiode van minstens zes maanden;
2) bij dezelfde werkgever het werk hervat na een onderbreking van zijn activiteit
gedurende een periode van minstens zes maanden waarin hij vergoedingen ontving als gevolg van ziekte, (arbeids)ongeval, e.d.;
3) geplaatst is in een arbeidspost, die speciaal aangepast is aan zijn handicap, en het
Rijksfonds bijdraagt in de aanpassingskosten van deze arbeidspost.”
295
In tegenstelling tot de oude regeling is dit nieuwe besluit ook van toepassing op de
publieke sector, maar niet voor diegenen die daar tewerkgesteld zijn onder een reglementair statuut. Het geldt ook niet voor de tewerkstelling van dienstboden, voor
tewerkstelling in een beschutte werkplaats en voor werkgevers die voldoen aan de
voorwaarden voor een RVA-tegemoetkoming in het loon van moeilijk te plaatsen
werklozen. De duur van de tegemoetkoming blijft beperkt tot maximaal één jaar, maar
de procentuele berekening ervan wordt vervangen door forfaitaire bedragen.
Tijdens de periode 1965-1969 werden 1 206 aanvragen ingediend. De tegemoetkoming is aan 666 werkgevers verleend, voor 675 mindervaliden.
Binnen de RVA bestond er sinds 1961 een soortgelijke regeling voor moeilijk te
plaatsen werklozen (KB 25-2-1961). De tegemoetkoming was het hoogst vlak na de
indienstneming en verminderde geleidelijk. Het KB van 20 december 1963 draaide de
zaak om : hoe langer de tewerkstelling hoe hoger de tegemoetkoming. Deze regeling
is identiek aan de bij MB van 17 maart 1965 ingestelde Rijksfondsregeling. In 1967
werd ze nog eens gewijzigd en werden degressieve en forfaitaire bedragen vastgesteld.
Deze principes werden bij MB van 23 januari 1968 opnieuw in de Rijksfondsregeling
overgenomen.
In 1961 en 1962 is van de subsidieregeling relatief weinig gebruik gemaakt (respectievelijk 557 en 584 gevallen) en in de daaropvolgende jaren, met uitzondering van
1969, nog minder.
Tabel 3.15 : RVA-plaatsingen van MTPW 1963-1970
Jaar
Gesubsidieerde
1963
306
1964
341
1965
210
1966
173
1967
235
1968
323
1969
688
1970
385
Totaal
2661
Bron : Jaarverslagen RVA
Niet-gesubsidieerde
12 044
8 959
7 496
7 599
6 827
6 710
7 513
6 849
63 997
Totaal
12 350
9 300
7 706
7 772
7 062
7 033
8 201
7 234
66 658
% gesubsidieerde
2.5
3.7
2.7
2.2
3.3
4.6
8.4
5.3
4.0
Enkel voor de periode 1961-1964 zijn er statistieken over de verhouding gehandicapten/ouderen in de gesubsidieerde plaatsingen (60% gehandicapten). Indien deze verhouding ook voor de daaropvolgende jaren geldt zouden in de periode 1963-1970
ongeveer 1 600 gehandicapten met een tegemoetkoming zijn geplaatst. Dit is meer
dan het dubbel van de gesubsidieerde plaatsingen via het Rijksfonds (675).
296
Hoewel de aantallen niet groot zijn, was de tegemoetkoming, zeker in de beginperiode, toch een maatregel met blijvend resultaat. Van alle begunstigden tot eind 1964
werd immers 75% in vaste dienst genomen.
H Sociale hulp
In het KB van 5 juli 1963 is hoofdstuk X (art. 93 en art. 94) gewijd aan sociale hulp.
Dit omvat, naast andere elementen, de zeer ruime bepaling dat het Rijksfonds ermee
belast is aan de mindervalide alle materiële hulp te verlenen die nodig is voor de
behoorlijke uitvoering van het reclasseringsproces (art. 93, 4°). Hiervoor was een
reglementaire beslissing getroffen (24-1-1964) maar elke aanvraag moest nog afzonderlijk aan de Raad van beheer worden voorgelegd. Tot eind 1966 werden maar twaalf
beslissingen uitgevoerd. In het MB van 27 december 1967 zijn criteria vastgesteld
voor de toekenning van sociale hulp. Sociale hulp kon toegekend worden voor :
1) “terugbetaling van reis- en verblijfskosten gemaakt buiten de schoolopleiding en
de beroepsopleiding, omscholing of herscholing;
2) een tegemoetkoming in de kosten voor beroepsopleiding, omscholing of herscholing, in het schoolgeld en in de kosten voor aankoop van leerboeken en didactisch
materieel;
3) materiële hulp;
4) leningen of het waarborgen ervan met het oog op de beroepsopleiding, omscholing of herscholing of de sociale reclassering;
5) de tegemoetkoming in de kosten voor geneeskundige honoraria gemaakt in
beroep.”
Vanaf 1967 steeg het aantal beslissingen inzake sociale hulp aanzienlijk : van 97
(1967) over 457 (1968) naar 768 (1969).
In de praktijk werden de volgende soorten prestaties verstrekt (1 360 beslissingen tot
eind 1969) :
1) “prestaties die ondergebracht kunnen worden in het raam van de functionele
revalidatie maar die niet uitdrukkelijk voorzien zijn in de nomenclatuur (813
beslissingen tot eind 1969);
2) prestaties die ondergebracht kunnen worden in het kader van de functionele revalidatie en voorzien zijn in de nomenclatuur maar waarvoor de nomenclatuur in
bijzondere gevallen onvoldoende blijkt te zijn (28);
3) prestaties in het raam van de schoolopleiding of de beroepsopleiding (schoolgeld
of opleidingskosten, leerboeken en didactisch materieel, reiskosten in speciale
gevallen, allerlei materiaal) (131);
4) bijzondere uitgaven voor tewerkstelling (o.a. reiskosten bij arbeidsbemiddeling,
een lening) (7);
5) verplaatsingskosten van de ouders voor bezoeken aan hun minder-valide kind
(tijdens hospitalisatie of verblijf in een instelling) (19);
6) lening voor aankoop van een auto (1).”
297
2.2.2.3 Vervangende sturing
A De beschutte tewerkstelling
In 1964 waren reeds 36 beschutte werkplaatsen voorlopig erkend, waarvan er 33
onderhoudstoelagen ontvingen. In 1965 zijn enkele belangrijke besluiten uitgevaardigd. Het eerste betreft het bedrag en de voorwaarden voor de bezoldiging van mindervaliden die in een beschutte werkplaats werken (KB van 16-3-1965, vervangen
door het KB van 9-12-1965). Er werd een minimumloon vastgesteld, maar tevens
werden de werkplaatsen verplicht een loon uit te betalen dat overeenstemt met het
werkelijk rendement van de mindervalide werknemer. In een nieuw MB van 17 maart
1965 werden de criteria voor onderhoudstoelagen herzien en het MB van 14 mei 1965
bepaalde criteria voor de toekenning van toelagen voor de oprichting, de vergroting of
de inrichting van werkplaatsen (herzien in het MB van 19-2-1968). Op basis van het
MB van 17 maart 1965 konden de werkplaatsen, net als andere werkgevers, ook een
tegemoetkoming voor de aanpassing van een arbeidspost krijgen. Tegen het einde van
de jaren zestig geraakte dit in onbruik omdat deze kosten uit de andere toelagen konden worden gefinancierd.
Door de verplichting om minimumlonen te betalen, waarop eind 1965 geen afwijkingen meer werden toegestaan, kwamen een aantal werkplaatsen en vooral die welke
mentaal gehandicapten tewerkstelden, in moeilijkheden. Daarom werd het MB van 17
maart 1965, dat de modaliteiten van de tegemoetkoming in het loon en de sociale
lasten bepaalt, hetzelfde jaar nog vervangen door het MB van 7 december 1965. Dit
nieuwe Besluit voorzag in de subsidiëring van het uitgekeerde minimumloon en van
een deel van wat daar bovenop nog werd betaald.
Het Rijksfonds zag het stimuleren van de beschutte tewerkstelling als een belangrijke
opdracht :
"Een daadwerkelijke politiek van tewerkstelling der minder-validen is niet denkbaar
zonder een degelijke organisatie van de beschutte arbeid. Te dien einde, legt de wetgeving betreffende de sociale reclassering, de notie ‘beschermde werkplaats’ vast, om
zodoende de bestaande werkplaatsen toe te laten behoorlijk te functioneren en vervolgens eventueel hun activiteiten uit te breiden en te moderniseren, en om de
oprichting van andere werkplaatsen te bevorderen." (Rijksfonds, Jaarverslag
1965 : 68 en Jaarverslag 1966 : 87)
In het Jaarverslag 1966 wordt dan ook met tevredenheid gemeld dat het aantal werkplaatsen geleidelijk toeneemt (eind 1966 waren er 56 erkend). Het werd ook als positief ervaren dat de werkplaatsen geleidelijk de gesloten kring van een 'vereniging'
doorbraken in die zin dat in het bestuur ook vertegenwoordigers van beroepsorganisaties (van werkgevers en werknemers), sociale groeperingen en openbare besturen
298
zitting hadden. Ook de geleidelijke overstap naar een gemengde arbeidsbezetting,
d.w.z. minder beperking tot één categorie mindervaliden bij de indienstneming, werd
positief geacht.
Onder impuls van het Rijksfonds steeg het aantal erkende werkplaatsen van 36 in
1964 tot 101 eind 1969. Hierbij werd tevens gestreefd naar een evenwichtige spreiding over heel het land. De jaarverslagen bevatten gegevens over de arbeidskrachten
in de werkplaatsen, naar aard van de handicap (1964-1969) en geslacht (1967-1969).
Tabel 3.16 : Werknemers in de beschutte werkplaats naar aard van de handicap (%)
Handicap
1964
Lichamelijk
28
Mentaal
50
Visueel
16
Auditief
1
Epileptici
5
Meervoudig
Totaal Aantal
751
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
1965
34
48
11
2
5
1 190
1966
30
47
10
1
3
8
1 590
1967
33
46
9
1
4
7
2 520
1968
33
54
8
2
3
3 149
1969
32
57
6
2
3
4180
Het aantal werknemers is op vijf jaar tijd bijna verzesvoudigd. De vergelijking naar
aard van de handicap wordt wat bemoeilijkt doordat de meervoudig gehandicapten
enkel in 1966 en 1967 een aparte categorie vormen. De mentaal gehandicapten waren
van bij het begin de grootste groep (50%) en hun aantal neemt op het einde van de
jaren zestig toe (de lichte daling in 1966 en 1967 is wellicht te wijten aan de invoering
van de categorie meervoudig gehandicapten). De lichamelijk gehandicapten vertegenwoordigen steeds ongeveer een derde en de rest is verdeeld over visueel en auditief gehandicapten en epileptici. In 1967 was één vierde van de werknemers vrouw,
eind 1969 was dit reeds 29%.
Niet enkel het Rijksfonds maar ook de RVA verrichtte plaatsingen in beschutte werkplaatsen :
"De tewerkstelling in beschutte werkplaatsen van gehandicapte werknemers die geen
normaal rendement kunnen bereiken of geen regelmatige arbeid kunnen verrichten,
heeft tot doel aan die werknemers gelegenheid tot een persoonlijke revalidatie te verstrekken en, zo mogelijk, hen in staat te stellen opnieuw normaal werk te gaan verrichten." (RVA, Jaarverslag 1965 : 24)
De plaatsing van moeilijk te plaatsen werklozen waarmee in het begin van de jaren
zestig werd begonnen in een beschutte werkplaats in Gits, werd geregeld bij KB van 4
april 1966 en uitgebreid tot alle werkplaatsen. De werknemers krijgen hun werkloosheidsvergoeding in de vorm van een loon dat door de beschutte werkplaats betaald
wordt en eventueel nog een prestatiepremie. De werkplaats neemt hen in dienst op een
299
arbeidsovereenkomst voor werklieden of bedienden en betaalt sociale zekerheidsbijdragen. Waar er in 1965 nog maar 150 tewerkgesteld waren, was dit eind 1966 reeds
237; 295 eind 1967, 390 eind 1968 en 445 eind 1969. In deze periode was bijgevolg
ongeveer 10% van de BW-werknemers op die manier tewerkgesteld. Het ging vaak
niet om blijvende plaatsingen. Tussen 1965 en eind 1968 werden er 1 200 geplaatst
maar 800 daarvan hadden op het einde van die periode de werkplaats al weer verlaten
om normaal werk te aanvaarden of om een andere reden zoals ongeschiktheid, ziekte,
enz.
B Door openbare besturen tewerkgestelde werklozen
Van de reeds lang bestaande mogelijkheid van tewerkstelling van werklozen door de
overheid werd ook in de jaren zestig veel gebruik gemaakt. De tewerkgestelde werklozen behouden hun hoedanigheid van werkloze maar ze krijgen een verhoogde
werkloosheidsuitkering en voordelen van werknemers. Het RVA-Jaarverslag over
1964 vermeldt dat, hoewel in principe alle uitkeringsgerechtigde werklozen door de
overheid kunnen worden tewerkgesteld, in 1963 en 1964 vooral oudere of gehandicapte werklozen die in de particuliere sector moeilijk werk konden vinden op die
manier aan het werk zijn gezet. Er wordt tevens op gewezen dat het meestal gaat om
ongeschoolden die ingezet worden voor activiteiten zoals het onderhoud van wegen,
het onder profiel brengen van bermen, het reinigen en ruimen van sloten, het onderhoud van kerkhoven, werken in de bosbouw en toevallige werken zoals sneeuw of
zand ruimen, enz. De vergoeding die de besturen en instellingen die deze werklozen
tewerkstellen aan de RVA moeten betalen zijn lager wanneer de werkloze ten minste
33% arbeidsongeschiktheid is.56 (KB 20-12-1963, art.170). Het Jaarverslag 1965
vermeldt dat 20% van de TWW meer dan 33% arbeidsongeschikt waren en 15% voor
20 tot 33% ongeschikt.
56 Van Buggenhout vestigt de aandacht op de ongerijmdheid in de vaststelling van dit percentage op
33%. : "Opmerkenswaardig is dat de grens hier op 33% wordt geplaatst, terwijl in de omschrijving
van de moeilijk te plaatsen werklozen de grens op 30% of 20% is gesteld, naargelang het een
lichamelijk of psychisch minder-valide betreft. Deze grens is waarschijnlijk te verklaren in verband
met de vereiste in de ZIV-regeling van een vermindering van de arbeidsgeschiktheid tot een derde
of minder. Hier wordt echter een arbeidsongeschiktheid van een derde of meer geëist, d.w.z. een
arbeidsgeschiktheid van twee derde of minder. Dit valt dus op generlei wijze samen noch met de
grens in de ZIV-regeling, noch met de grenzen in deze sector voorzien. Dat vooral dit laatste
verschil tot verwarring en moeilijkheden aanleiding geeft, blijkt alvast wanneer men bedenkt dat de
tegemoetkoming voor moeilijk te plaatsen werklozen aan de vrije ondernemingen wordt toegekend
zodra deze werklozen 20% of 30% arbeidsongeschikt zijn. Bij tewerkstelling in de openbare sector
wordt echter 33% arbeidsongeschiktheid vereist vooraleer er van bijzondere tussenkomst sprake is"
(Wauters-Van Buggenhout, 1975 : 133).
300
Op het eind van de jaren zestig treden er verschuivingen op in de doelgroep van deze
maatregel. In het RVA-Jaarverslag 1968 lezen we nog :
"De tewerkstelling van werklozen door de overheid heeft in de eerste plaats tot doel,
inzonderheid aan diegenen onder hen wier werkloosheid aan hun ouderdom of aan
een lichamelijke handicap te wijten is, tijdelijk gelegenheid tot werk te verschaffen
waardoor zij aan de ledigheid en aan haar schadelijke gevolgen op zedelijk gebied
onttrokken worden, terwijl hun tevens een inkomen verzekerd wordt dat hoger is dan
bij het genot van werkloosheidsuitkering."
Maar er wordt vervolgd :
"Als gevolg van de ongunstige ontwikkeling van de arbeidsmarkt werd deze maatregel tot andere categorieën van werklozen uitgebreid en zo in 1968 ook tot jonge afgestudeerden voor wie het vooruitzicht, dat zij binnen afzienbare tijd voor militaire
dienst gingen opgeroepen worden, een belemmering voor hun plaatsing vormde."
(RVA, Jaarverslag 1968 : 24)
Voorts wordt nog vermeld dat ook slachtoffers van mijnsluitingen op die manier zijn
tewerkgesteld. Onderstaande tabel geeft overzicht van het aantal tewerkgestelde
werklozen in de periode 1960-1969.
Tabel 3.17 : Aantal tewerkgestelde werklozen (daggemiddelden) in de periode 1960-1969
Jaar
1960
1961
1962
1963
1964
Bron : RVA Jaarverslagen.
Aantal
9 833
7 114
6 661
6 057
6 266
Jaar
1965
1966
1967
1968
1969
Aantal
6 062
5 669
5 706
5 948
5 549
De aantallen zijn in de loop van de jaren zestig bijna gehalveerd, maar toch waren er
in 1969 nog meer dan 5 000 TWW. Er zijn geen gedetailleerde gegevens naar
arbeidsgeschiktheid maar in het licht van het bovenstaande, was het aantal personen
met beperkte arbeidsgeschiktheid waarschijnlijk veel hoger in de eerste dan in de
tweede helft van de jaren zestig. Indien we de proportie met beperkte arbeidsgeschiktheid in 1965, namelijk ongeveer één derde, toepassen op de hele periode, zouden er
jaarlijks gemiddeld toch een 2 000-tal personen met beperkte arbeidsgeschiktheid
tewerkgestelde werkloze geweest zijn.
301
2.2.3 Relatie tussen de verschillende instanties
In de jaren vijftig waren vooral de RVWA en de ziekteverzekering betrokken bij de
professionele reï ntegratie van gehandicapten. Het fonds dat aan het Rijksfonds voorafging was nog niet operationeel en de tegemoetkomingenregeling verloor aan belang
in het reï ntegratieproces. In de jaren zestig zijn er drie belangrijke instituties : de
RVA, de ziekteverzekering en het Rijksfonds. Uiteraard speelt ook het onderwijs een
rol en dit zowel in de jaren vijftig als in de jaren zestig.
Wanneer verschillende instanties betrokken zijn bij de uitvoering van een programma,
rijst de vraag of ze zich tot verschillende doelgroepen richten en andere delen van het
programma uitvoeren. We laten het onderwijs buiten beschouwing aangezien het
uitsluitend belast was met de opleiding van personen die vanuit de RVA, de ZIV of
het Rijksfonds en uiteraard ook vanuit het basisonderwijs werden toegeleid.
2.2.3.1 Overlapping in de uitvoering van het programma
Bij het overzicht van het reclasseringsprogramma is vastgesteld dat verschillende
elementen uit dit programma zowel door de RVA en de ZIV als door het Rijksfonds
konden worden uitgevoerd. We herhalen de belangrijkste :
- psychotechnische onderzoeken met het oog op de juiste keuze van een (nieuw)
beroep of een beroepsopleiding. Deze werden door de RVA vooral in eigen centra
uitgevoerd, door het Rijksfonds in door dit Fonds erkende externe centra, en door de
ZIV eveneens in externe centra, waaronder door het Rijksfonds erkende centra.
- opleidingen in centra. De RVA werkte in het begin van de jaren zestig samen met
enkele in de opleiding van mindervaliden gespecialiseerde centra, maar het bleek de
bedoeling te zijn dat deze later onder het beheer van het Rijksfonds zouden vallen. De
mogelijkheid om mindervaliden in de eigen RVA-centra op te leiden bleef evenwel
bestaan ongeacht of ze daar geplaatst waren door het Rijksfonds of door de RVA zelf.
Het Rijksfonds is in de loop van de jaren zestig geleidelijk overgegaan tot erkenning
en subsidiëring van gespecialiseerde centra. In het kader van de ZIV werden geen
opleidingscentra opgericht, maar er werd wel bijgedragen in de kosten van opleidingen in deze centra.
- individuele opleidingen in (vooral technische) scholen en in ondernemingen. Wat de
opleidingen in scholen betreft, kon een persoon er zowel door het Rijksfonds als door
de RVA naar verwezen worden en in beide gevallen was in financiële steun voorzien
(resp. als RVA-beroepsopleiding of als gelijkstelling van een schoolopleiding met een
beroepsopleiding door het Rijksfonds, naast eventuele andere tegemoetkomingen
zoals die i.v.m. verplaatsings- of verblijfskosten).
302
Opleiding in een onderneming bestond als vorm van beroepsopleiding bij de RVA, en
als bijzondere leerovereenkomst in het Rijksfonds.
Zowel opleidingen in scholen als in ondernemingen waren ook mogelijk in het kader
van de ZIV.
- De activiteiten van het Rijksfonds inzake plaatsing waren beperkt tot plaatsing in
zelfstandige beroepen, in overheidsdienst en in beschutte werkplaatsen. Plaatsing in
de particuliere sector behoorde tot de exclusieve bevoegdheid van de RVA, maar de
RVA plaatste ook mindervaliden (als moeilijk te plaatsen werklozen) in beschutte
werkplaatsen en (als tewerkgestelde werklozen) bij openbare besturen. Personen die
gerevalideerd waren en/of herschoold in het kader van de ZIV konden door de verzekeringsinstellingen verwezen worden naar de RVA en/of het Rijksfonds maar in de
praktijk werden ze dikwijls rechtstreeks geplaatst door de medisch-sociale diensten of
door anderen in de verzekeringsinstelling.
- Tegemoetkomingen in het loon en de sociale lasten konden zowel door de RVA als
door het Rijksfonds worden verstrekt. In de ZIV waren er geen tussenkomsten voor
werkgevers, maar de regeling inzake progressieve tewerkstelling na ziekte biedt
werknemers een financiële stimulans om zich te reï ntegreren.
- Zowel het Rijksfonds als de ZIV stonden in voor revalidatieverstrekkingen. Tegemoetkomingen in de kosten van arbeidsgereedschap, werkkledij en aanpassing van de
arbeidspost behoorden echter tot de exclusieve bevoegdheid van het Rijksfonds
evenals de erkenning en subsidiëring van gespecialiseerde centra, diensten en
beschutte werkplaatsen.
Zo te zien konden vele onderdelen van een individueel reclasseringsprogramma zowel
door de RVA, als door het Rijksfonds en/of de ZIV worden uitgevoerd. De erkenning
en subsidiëring van speciale instellingen of centra werd echter meer en meer uitsluitend een zaak van het Rijksfonds.
2.2.3.2 Overlapping van de doelgroepen
Men kan zich afvragen of de RVA, de ZIV en het Rijksfonds dezelfde doelgroepen
hebben. Zowel de ziekteverzekering als de arbeidsvoorziening zijn regelingen die zich
op zeer ruime doelgroepen richten. De doelgroep van het Rijksfonds daarentegen
bestaat uitsluitend uit mindervaliden met beperkte kansen op tewerkstelling.
Vanuit de geachte dat de revalidatie zo snel mogelijk moet aanvangen wordt de ZIVdoelgroep van personen wier arbeidsvermogen moet worden hersteld, niet beperkt tot
personen bij wie dit vermogen reeds sterk aangetast is. Het is zelfs niet nodig dat
iemand opgehouden heeft met werken om bv. technische hulpmiddelen te krijgen. De
303
strikte eis van beperking van het verdienvermogen geldt enkel voor de uitkeringen, en
vormt geen criterium om iemand al dan niet te revalideren of om hulpmiddelen te
verstrekken.
In de RVA-reglementering werden (in de jaren zestig) twee belangrijke indelingen
gehanteerd om validen en gehandicapten te onderscheiden (zie ook : Van Steenberge,
1975 - Deel I : 339-351).
1) De indeling op basis van normale geschiktheid, gedeeltelijke geschiktheid en zeer
beperkte geschiktheid. Deze indeling werd gemaakt ten behoeve van de plaatsing
op de arbeidsmarkt en ook om in dit kader eventueel een beroepsopleiding te
overwegen.
2) Vermindering van de arbeidsgeschiktheid (op het ogenblik van indienstneming)
hetzij met ten minste 30% wegens een vermindering van de lichamelijke
geschiktheid, hetzij met ten minste 20% wegens een vermindering van de geestelijke geschiktheid (KB 20-12-1963, art. 54, 2° in verband met de tegemoetkoming
in het loon van de moeilijk te plaatsen werklozen).
Deze twee criteria staan ten dienste van de evaluatie die primair gericht is op de
reclassering en het herstel en niet op het uitkeren van vergoedingen. Werkloosheidsvergoedingen worden niet uitgekeerd aan personen die zodanig arbeidsongeschikt zijn
dat zij ten laste van de ziekteverzekering vallen (1/3 verdienvermogen-criterium). Zij
kunnen echter wel nog in aanmerking komen voor andere elementen van de arbeidsvoorziening zoals de beroepsherscholing, en eventueel voor hulp bij plaatsing na
herscholing.
De doelgroep van het Rijksfonds is beperkt tot de personen voor wie de mogelijkheden van tewerkstelling werkelijk beperkt zijn wegens een ontoereikendheid of een
vermindering van hun lichamelijke geschiktheid met ten minste 30% of van hun
geestelijke geschiktheid met ten minste 20%. Voor plaatsing in een beschutte werkplaats geldt tevens de voorwaarde dat de mindervalide wegens de aard of de ernst van
zijn gebrek voorlopig of definitief geen beroepsactiviteit kan uitoefenen onder de
gewone arbeidsvoorwaarden. Prestaties van het Rijksfonds worden bovendien maar
verleend wanneer ze deel uitmaken van een reclasseringsproces.
Wanneer we de doelgroepen van de drie regelingen vergelijken, niet vanuit het oogpunt ‘uitkeringen’ maar vanuit de reï ntegratie op de arbeidsmarkt, dan zijn die van de
ZIV en van de RVA de ruimste, maar ook de doelgroep van het Rijksfonds kan in de
praktijk zeer ruim worden geï nterpreteerd. Het zijn bijgevolg niet enkel de maatregelen die overlappen maar eveneens de doelgroepen. Voor programma-onderdelen
waarin de drie regelingen voorzien, zoals bijvoorbeeld een beroepsopleiding, staat dus
niet bij voorbaat vast welke instelling zal optreden. Veel hangt af van de omstandig-
304
heden waarin een persoon gehandicapt werd, van het plaatselijk aanbod en van de
verwijzingspatronen tussen de instellingen. Bovendien kunnen ook meerdere instellingen optreden, zoals wanneer een ZIV-invalide na revalidatie, met eventueel door de
ZIV en/of het Rijksfonds verstrekte hulpmiddelen en met behoud van zijn invaliditeitsuitkering een opleiding volgt in een RVA-centrum of in een door het Rijksfonds
erkend centrum. Hoe het reclasseringsbeleid vorm kreeg doorheen een samenspel van
persoonlijke en institutionele factoren moge blijken uit volgend citaat :
"De RVA heeft tot taak de gehandicapten die arbeidsgeschikt geacht worden, in particuliere ondernemingen te plaatsen. Het Rijksfonds voor Sociale Reclassering van de
Minder-Validen heeft aan de RVA 162 dossiers overgemaakt van werkzoekenden die
het voordeel genieten van de wet van 16 april 1963; 17 onder hen konden geplaatst
worden in het gekozen beroep. Het kan verwondering wekken dat slechts een klein
aantal plaatsingen bewerkt werden voor door het Rijksfonds gesignaleerde mindervaliden. Onder de 145 werkzoekenden die nog geen voldoening bekomen hebben zijn
er echter die reeds aan het werk zijn en voor het ogenblik niet wensen van werkgever
te veranderen; anderen hebben de aangeboden betrekking geweigerd en van hun aanvraag afgezien; velen onder hen zijn niet in staat thans een bedrijvigheid te hervatten
en nog anderen hebben gevraagd dat hun aanvraag in beraad gehouden wordt tot op
het ogenblik dat zij zullen afgedankt worden. Tenslotte zijn er ongeveer 20% die
ouder zijn dan 60 jaar en ernstig gehandicapt zijn, wat hun plaatsing uiterst moeilijk
maakt. Aan de andere kant heeft de RVA 112 gehandicapten kunnen plaatsen voor
wie hij nog geen door het Rijksfonds samengesteld dossier ontvangen had." (RVA,
Jaarverslag 1966 : 30-31)
305
BESLUIT
De jaren zestig waren ongetwijfeld een periode waarin het vergoedingsbeleid t.a.v.
arbeidsongeschikten niet als manifeste en zelfs niet als latente functie had om een
grote groep slechts gedeeltelijk geschikte arbeidskrachten als reserve (tijdelijk) buiten
de arbeidsmarkt te houden. De arbeidsongevallenregeling (zeer lichte toename van het
aantal gerechtigden) en de beroepsziekteregeling (zeer sterke toename door verruiming van de reglementering) verhinderen op zich niet dat de getroffenen opnieuw aan
het arbeidsproces deelnemen. Dit geldt ook voor de vergoedingen aan oorlogsslachtoffers. Bovendien is er in deze populatie nog nauwelijks instroom en zijn de gerechtigden veelal ouderen. De geleidelijke stijging van het aantal ZIV-invaliden en gerechtigden op tegemoetkomingen en het ontbreken van belangrijke reglementaire wijzigingen in deze stelsels laten vermoeden dat de vastgestelde stijging niet het gevolg is
van arbeidsmarktprocessen maar van demografische kenmerken van de populatie
gerechtigden en, voor de invaliditeit, ook van de toename van het aantal verzekerden.
Het beleid in de meeste Europese landen was gericht op maximale arbeidsdeelname
uitgaande van : "(...) a philosophy which holds that every person has the right and the
need to work and it is the duty of the state to be responsive to these imperatives"
(Ginzburg, 1970 : viii). Deze zienswijze viel samen met een grote vraag naar arbeidskrachten en alles werd in het werk gesteld om daaraan te voldoen. Ondanks de bijna
volledige tewerkstelling gedurende het grootste deel van de jaren zestig, bleef er een
probleemgroep, de ”hard-to-place or hard-to-employ” (Reubens, 1970) die, voor zover
het ingeschreven werkzoekenden betrof, door de RVA als ‘moeilijk te plaatsen werklozen’ werden omschreven. In België en in veel andere Europese landen waren dit
hoofdzakelijk ouderen en/of niet-normaal geschikten die veelal ongeschoold waren en
lang werkloos bleven. Deze residuele werkloosheid, onderscheiden van frictiewerkloosheid, is geen fenomeen van de jaren zestig, ze bestond ook al in de jaren vijftig.
Zelfs bij een krappe arbeidsmarkt is het evenwel niet vanzelfsprekend dat werkgevers
uit deze reserve putten :
"Employers however, will not accept all of these applicants, even under the greatest
scarcity of labor. As an alternative, employers who can not meet their expanded labor
needs through overtime work, contracting-out, labor-saving equipment, or change of
location, seek to hire immigrants, married women outside the labor force, retired
pensioners, and the employees of other firms. Thus there can be residual unemployment of the hard-to-employ, even in the face of large numbers of vacancies for
unskilled workers." (Reubens, 1970 : 3)
306
Maatregelen zoals speciale bemiddeling, opleidingen, speciale arbeidsplaatsen of
loonkostensubsidies kunnen de arbeidsmarktkansen van moeilijk te plaatsen werklozen wel verbeteren. Voor sommigen wordt de plaatsbaarheid, bemiddelbaarheid of
‘employability’ bemoeilijkt door gezondheidstoornissen. Reeds in de jaren vijftig was
het inzicht gegroeid dat voor deze ‘arbeidsgehandicapten’ méér nodig is dan de
gewone arbeidsmarktinterventies voor moeilijk te plaatsen werklozen. De gehandicapten en de ouderen (dikwijls gingen beide kenmerken samen) waren dan ook de
eerste groepen binnen de ‘hard-to-employ’, waarvoor speciale programma’s opgezet
werden. Deze tendens tot specialisatie zal onder invloed van de massale werkloosheid
in de volgende decennia nog sterker worden (Cerhel et al., 1996).
De uitbreiding van de speciale programma's betekende evenwel niet dat er veel meer
mensen mee bereikt werden :
"Under postwar full employment conditions, a somewhat paradoxical situation has
existed in several European nations. Awareness and understanding of the nature and
extent of the problems of the hard-to-employ have increased, but the tightness of
labor markets has made it possible for many of the marginally employable to find
work on their own or with a minimum of assistance. The Employment service understandably seeks to fill its vacancies, and job-seekers usually prefer immediate jobs to
preparatory measures and training courses." (Reubens, 1970 : 40)
Zo kan in België worden vastgesteld dat het aantal gesubsidieerde plaatsingen van
moeilijk te plaatsen werklozen door de RVA maar een kleine fractie is van de nietgesubsidieerde plaatsingen. Vooruitlopend op wat volgt kan opgemerkt worden dat
het beleidsinstrumentarium voor de arbeidsmarktintegratie van gehandicapten werd
uitgebouwd en operationeel gemaakt in die periode van de naoorlogse geschiedenis
waarin dit instrumentarium het minst nodig was. In deze context kreeg de uitvoering
van de verplichte tewerkstelling in de particuliere sector, zoals voorzien bij de wet op
de sociale reclassering van 1963, zeker geen prioriteit. De finaliteit van een verplichting was immers dat er voor 'gerevalideerde' gehandicapten arbeidsplaatsen beschikbaar kwamen en dit was in de jaren zestig geen groot probleem. Tegenstanders van
verplichtingen putten bovendien argumenten uit het achterwege blijven van een regeling voor de overheid. De ervaring in buurlanden waar wel een verplichting bestond,
werden nog wel als 'lokkend voorbeeld' gepresenteerd, maar steeds sterker werd de
overtuiging dat men door beroepsopleiding, herscholing en selectieve plaatsing eenzelfde resultaat kon bereiken (Maron, 1965 : 749). De regulerende sturing verdwijnt
307
op die manier naar de achtergrond, ten voordele van compenserende en vervangende
sturing.57
De uitvoering van het beleidsprogramma t.a.v. arbeidsgehandicapten steunde op drie
belangrijke institutionele pijlers : de RVA, het Rijksfonds en de ziekteverzekering.
Zoals werd aangetoond overlappen zowel de programma-onderdelen als de doelgroepen elkaar. Bovendien waren nog andere instanties op dit gebied actief, zoals de uitvoeringsorganen van de arbeidsongevallen- en beroepsziekteregeling, van de regeling
inzake de tegemoetkomingen en voor oorlogsinvaliden. Tevens is van belang dat in de
jaren zestig het buitengewoon onderwijs nog geen eigen wettelijke regeling kende.58
Het Rijksfonds was geconcipieerd als een instelling waarbinnen de beleidsvorming en
de beleidsuitvoering gecoördineerd zouden kunnen worden.59 Naargelang de context
waarin een handicap tot stand komt, waren immers diverse regelingen van toepassing
en werden verschillende criteria gehanteerd, niet enkel voor de vergoeding maar ook
voor de revalidatieprestaties. Om de coördinatieopdracht te kunnen verwezenlijken
waren aan de doelgroep van het Rijksfonds geen beperkingen opgelegd inzake aard of
oorsprong van de handicap. Anderzijds moest het Rijksfonds niet in de plaats treden
van bestaande instellingen maar een aanvullende rol vervullen.
Op het niveau van de wetgeving en reglementeringen werd coördinatie nagestreefd
door het Fonds bij het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid aan te hechten zodat
meteen een band werd gelegd met de RVA, en door in de Raad van beheer vertegenwoordigers van de Minister van Sociale Voorzorg en van Volksgezondheid en het
Gezin op te nemen. Op het niveau van de cliënteel moest de coördinatie tot stand
komen in het omscholings- of sociale reclasseringsprotocol.
In de praktijk heeft het Rijksfonds een plaats verworven tussen de andere instellingen,
zijn regelingen afgestemd op de reeds bestaande, en her en der lacunes ingevuld. Zo
werd bijvoorbeeld de nomenclatuur van revalidatieverstrekkingen afgestemd op die
van de ziekteverzekering en werden de tegemoetkomingen in het loon en de sociale
lasten aangepast aan soortgelijke door de RVA verstrekte tegemoetkomingen. Het
Rijksfonds nam bepaalde functies van andere instellingen over, zoals de gespeciali-
57 In heel de naoorlogse periode en tot op heden is inzake de tewerkstelling van categoriale groepen in
de particuliere sector maar één verplichting opgelegd en uitgevoerd. Het gaat om de in 1976
ingevoerde stages voor jongeren. Bovendien is dit in hoofde van de jongeren een tijdelijke regeling
en bestond bij de invoering ervan ook de verwachting dat de maatregel tijdelijk zou zijn.
58 Voor een beeld van de opvang van gehandicapten in het onderwijs in die periode zie : Maron,
1963 :782-784.
59 Reeds in de jaren vijftig was door internationale organisaties zoals de Westeuropese Unie en de
Internationale Arbeidsorganisatie aangedrongen op coördinatie van de revalidatie-inspanningen,
onder meer door de oprichting in ieder land van een centraal coördinatieorgaan. In België werd
verwacht dat het Rijksfonds deze rol zou opnemen. Maron beschrijft hoe dit kon verlopen in de
diverse fasen van het revalidatieproces. (Maron, 1963 : 771-792)
308
seerde beroepsopleidingen die in beperkte mate door de RVA werden georganiseerd
of de financiering van beschutte werkplaatsen die vanuit de tegemoetkomingenregeling was gegroeid. Daarnaast zorgde het Rijksfonds nog voor ontbrekende schakels in
de reclassering, zoals revalidatiecentra voor categorieën gehandicapten waarvoor nog
geen centra bestonden, bijzondere leerovereenkomsten en tussenkomsten in de kosten
van de aanpassing van een arbeidspost.
In deze periode en ook later zou het Rijksfonds nooit eigen instellingen oprichten. Het
bleef uitsluitend een administratie die allerlei voordelen toekent aan personen (maar
nooit financiële uitkeringen die vrij aangewend kunnen worden) en instellingen of
diensten erkent en financiert.
Op het einde van de jaren zestig werd door de leidend ambtenaar van het Rijksfonds
een balans opgemaakt van de tot dan toe gemaakte vorderingen met het programma
van sociale reclassering (Maron, 1970). Op het vlak van collectieve voorzieningen
was veel vooruitgang geboekt door de erkenning en financiering van een net van
revalidatiecentra, centra voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze, enkele
centra voor gespecialiseerde beroepsopleiding en een groot aantal beschermde werkplaatsen. De evaluatie van de behandeling van individuele aanvragen viel heel wat
minder positief uit. Er was enorm veel achterstand. Eén centrale administratie met een
beperkt kader kon dit werk blijkbaar niet aan. Bijgevolg werd veel hoop gesteld op de
eind 1969 goedgekeurde uitbreiding van het kader en de oprichting van provinciale
afdelingen.
Aangezien de Rijksfondsvoorzieningen slechts in de tweede helft van de jaren zestig
werden uitgebouwd en de behandeling van individuele dossiers maar traag vorderde,
was het optreden van andere instanties dan het Rijksfonds minstens even belangrijk
voor de arbeidsmarktintegratie van personen met een handicap.
Op het vlak van de functionele revalidatie werd het Rijksfonds steeds actiever, zowel
door de erkenning van centra als door het financieren van individuele prestaties, maar
ook het aantal prestaties in het RIZIV nam gestadig toe.
Er werden door het Rijksfonds steeds meer diensten voor voorlichting bij studie- en
beroepskeuze erkend en steeds meer onderzoeken aangevraagd, maar ook in de
medisch-psychotechnische centra van de RVA werden veel onderzoeken verricht.
Beroepsopleidingen voor gehandicapten werden geï nitieerd door verschillende
instanties en verstrekt in diverse omgevingen.
Veel opleidingen grepen plaats in technische- en beroepsscholen. Ze werden opgezet
door het Rijksfonds, de RVA en in het kader van de ziekteverzekering. Door de uitbouw van het buitengewoon onderwijs in de jaren zeventig zal de inbreng van deze
drie instanties in schoolopleidingen veel aan belang inboeten.
309
De RVA speelt nog een belangrijke rol inzake beroepsopleidingen in centra voor
volwassenen en handhaafde gedurende enig tijd zelfs nog enkele gespecialiseerde
centra. Geleidelijk aan stijgt het aantal opleidingen in door het Rijksfonds erkende
gespecialiseerde centra. Vakopleidingen in het kader van de ziekteverzekering konden
eveneens plaatsgrijpen in RVA-centra of in Rijksfondscentra.
Zowel vanuit de ziekteverzekering als vanuit de RVA werden individuele bedrijfsopleidingen opgezet. Het Rijksfonds deed dit onder de vorm van gewone en bijzondere
leerovereenkomsten.
Georganiseerde plaatsing in de particuliere sector was een taak voor de RVA. Gezien
de schaarste op de arbeidsmarkt, werden veel inspanningen gedaan voor moeilijk te
plaatsen werklozen, waaronder ook gehandicapten. In de regel werd door het Rijksfonds geen direct contact opgenomen met werkgevers noch werden vacatures doorgegeven aan werkzoekende gehandicapten. De nodige gegevens i.v.m. de handicap
werden wel aan de RVA overgemaakt. De inbreng van het Rijksfonds was groter voor
plaatsingen in openbare diensten, waar geleidelijk meer plaatsen voor gehandicapten
werden bestemd. De uitvoeringsorganen van de ziekteverzekering waren vooral actief
in het ‘herplaatsen’ van gerevalideerde personen in hun oorspronkelijke werkomgeving.
Teneinde de plaatsing van gehandicapten te bevorderen bestonden verschillende
ondersteunende maatregelen. Zowel het Rijksfonds als de RVA kenden loonkostensubsidies toe maar het aantal begunstigden was in de RVA-regeling groter dan in het
Rijksfonds. Het Rijksfonds is de enige instantie die een tegemoetkoming verstrekt in
de kosten van arbeidsgereedschap of werkkledij en in de kosten van aanpassing van de
arbeidspost. Op beide voorzieningen werd echter weinig beroep gedaan.
Om de tewerkstelling in een zelfstandig beroep te bevorderen bestond in de ziekteverzekering de ‘voortgezette verzekering’ en werden leningen verstrekt. Van deze laatste
mogelijkheid werd zeer weinig gebruik gemaakt, evenmin als van een soortgelijke
Rijksfondsregeling.
In de tweede helft van de jaren zestig werd grote vooruitgang geboekt met de uitbouw
van beschutte werkplaatsen (verdrievoudigd) en steeg het aantal werknemers zeer
sterk (verzesvoudigd). Hoewel ook de RVA gehandicapte personen plaatste in de
beschutte werkplaatsen was dit maar een fractie van de door het Rijksfonds geplaatsten. Het overgrote deel van de subsidies aan werkplaatsen werden ook door het Rijksfonds verstrekt. De beschutte tewerkstelling is de belangrijkste vorm van vervangende
sturing, maar ook het programma van door openbare besturen tewerkgestelde werklo-
310
zen, waaronder een aanzienlijk aantal niet volledig arbeidsgeschikten, kan daartoe
worden gerekend.
De 'golden sixties' waren ook goede jaren voor het herstelbeleid. Tegen het einde van
het decennium was de architectuur van het Belgische beleidsprogramma vastgelegd en
operationeel gemaakt. Regulerende sturing nam daarin een zeer bescheiden plaats in,
het accent lag op compenserende maatregelen. Hoewel op de eerste plaats integratie
op de reguliere arbeidsmarkt werd beoogd, was de vervangende arbeidsmarkt, vooral
onder de vorm van beschutte werkplaatsen, een zeer sterke groeipool.
311
DEEL IV : DE PERIODE 1970-1980
312
313
HOOFDSTUK 1 HET VERGOEDINGSBELEID
1.1 Arbeidsmarkt en de werkloosheid
1.1.1 Ontwikkelingen.
De arbeidsmarkt krijgt in de jaren zeventig een heel ander uitzicht dan in de jaren
zestig. In het begin (1970-1974) is daar nog niet veel van te merken. Het aantal werklozen stijgt weliswaar, maar in 1974 ligt het nog maar even hoog als in het topjaar
1968. In 1970 en 1971 zijn nog bijna 2/3 van de werklozen niet normaal geschikt. In
de drie daaropvolgende jaren daalt dit tot ongeveer de helft. Vanaf 1975 is er een
ommekeer. Het totaal aantal werklozen stijgt zeer snel en deze met een niet normale
geschiktheid gaan een steeds kleiner deel uitmaken van de totale groep. In absolute
cijfers blijft het aantal niet-normaal geschikten nochtans vrij stabiel : in 1970 waren er
afgerond 45 000, dit stijgt geleidelijk tot 57 000 in 76-77 om daarna terug te dalen tot
47 000 in 1979.
Tabel 4.1 : Uitkeringsgerechtigde volledig werklozen, naar geschiktheid (Maandgemiddelden
1960-1979)
Jaar
Gedeeltelijke
Zeer beperkte
geschiktheid
geschiktheid (2)
(1)
1960
1961
36.8
21.6
1962
43.8
24.2
1963
45.0
26.0
1964
44.4
30.0
1965
39.0
26.0
1966
35.2
23.2
1967
28.6
17.0
1968
27.8
15.2
1969
34.3
20.1
1970
34.3
29.1
1971
29.3
33.5
1972
25.6
28.0
1973
26.0
26.5
1974
24.3
22.7
1975
17.7
13.6
1976
15.4
9.6
1977
14.0
7.8
1978
11.5
6.0
1979
10.7
5.3
Bron : Jaarverslagen RVA
(1) + (2)
Normale
geschiktheid
43.3
58.4
68.0
71.0
74.4
65.0
58.4
45.6
43.0
54.4
63.4
62.8
53.6
52.5
47.0
31.3
25.0
21.8
17.5
16.0
56.7
41.6
32.0
29.0
26.6
35.0
41.6
54.4
57.0
45.6
36.6
37.2
46.4
47.5
53.0
68.7
75.0
78.2
82.5
84.0
Totaal
aantal
(100%)
85 266
89 131
70 943
59 076
50 363
55 375
61 498
85 318
102 730
85 343
71 261
70 876
86 822
91 702
104 720
177 367
228 537
264 284
282 164
294 416
Werkloosheidsgraad
5.7
4.5
3.5
2.9
2.4
2.6
2.9
4.0
4.8
4.0
3.2
2.2
3.4
3.6
4.0
6.7
8.6
9.8
10.4
10.9
314
In de loop van jaren zeventig zijn er verschuivingen in de interne samenstelling van de
groep met niet-normale geschiktheid. Van 1970 tot 1974 zijn er ongeveer evenveel
gedeeltelijk geschikten als zeer beperkt geschikten. Vanaf 1975 daalt het aandeel zeer
beperkt geschikten, waardoor die groep in 1979 nog maar (afgerond) 15 500 personen
telt tegenover 31 500 gedeeltelijk geschikten.
Het aandeel van de mannen onder de niet-normaal geschikten daalt geleidelijk van
73% in 1970 naar 52% in 1979.
De volgende tabel illustreert deze verschuivingen.
Tabel 4.2 : Niet-normaal geschikte werklozen naar geslacht (maandgemiddelden)
Gedeeltelijk Geschikt
Zeer beperkt Geschikt
Totaal
Aantal
%
Jaar
M
V
Tot.
M
V
Tot.
M+V
1970
34%
20%
54%
39%
7%
46%
45 158
100%
1979
29%
38%
Bron : Jaarverslagen RVA
67%
23%
10%
33%
47 061
100%
De belangrijkste veranderingen zijn de toename van vrouwen met gedeeltelijke
geschiktheid en de afname van mannen met zeer beperkte geschiktheid.
De leeftijdsverdeling van de niet-normaal geschikte werklozen ondergaat een sterke
wijziging. Op basis van de jaarlijkse telling van de volledig werklozen einde juni
blijkt dat in 1970 83% van de niet-normaal geschikten ouder waren dan 50 jaar. In
1979 is dit gedaald tot 45%. De niet-normaal geschikten zijn dus een veel jongere
groep geworden, hetgeen niet hoeft te betekenen dat de ouderen in het arbeidsproces
zijn gebleven. Brugpensioenregelingen en vervroegde pensionering spelen hierin een
rol. In 1980 waren reeds 78 000 (ex-) werknemers op brugpensioen en 48 000 waren
vervroegd op pensioen (Simoens et al., 1995 : 13). Ook de invoering van het bijzonder
brugpensioen heeft een invloed (Wet van 22-12-1977 betreffende de budgettaire
voorstellen 1977-1978). Vanaf 1 januari 1978 konden volledig werkloze werknemers
van 55 tot 60 jaar (man of vrouw) en die sinds één jaar vergoed werden, een aanvraag
indienen om op vervroegd pensioen te gaan. Ze ontvingen dan een inkomen dat minstens gelijk is aan de werkloosheidsvergoeding, vermeerderd met 1000 BF. per
maand. Zij werden niet meer beschouwd als werkzoekenden en verdwenen uit de
statistieken. Eind 1978 waren reeds 6 469 personen met bijzonder brugpensioen
(RVA, Jaarverslag 1978 : 6 en 74), eind 1982 toen de regeling ophield te bestaan
waren er 11 525 (RVA, Jaarverslag 1982 : 5.15). We vermoeden, want er zijn geen
cijfers over de arbeidsgeschiktheid van deze vervroegd uitgetredenen, dat een aantal
315
hiervan anders terecht waren gekomen onder de niet-normaal geschikte oudere werklozen.60
1.1.2 Het arbeidsmarktbeleid van de overheid
Remy omschrijft het ingrijpen van de overheid op de arbeidsmarkt als volgt :
"Tot in het begin van de jaren zeventig bestond het beleid op het stuk van werkgelegenheid uit klassieke arbeidsbemiddelings- en beroepsopleidingsactiviteiten. De bedoeling was de werklozen zo snel mogelijk bij te scholen en te heroriënteren om ze
dan opnieuw in te schakelen in de gewone arbeidscircuits. Er kon weliswaar ook beroep gedaan worden op een programma dat de tewerkstelling van de werklozen in de
openbare besturen reglementeerde, maar er was zelfs in dit verband zeker nog geen
sprake van werkgelegenheidscreatie door de overheid; de filosofie was de werklozen
die omwille van een vertraging van de conjunctuur niet onmiddellijk aan een gewone
job raakten, tijdelijk tewerk te stellen in een administratie of een openbare instelling
in afwachting dat ze na een relatief korte wachttermijn opnieuw een 'vaste' betrekking
zouden vinden. Programma's met een directe impact op het evenwicht tussen vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt komen tijdens deze periode nog niet voor." (Remy,
1993 : 12)
Deze aanpak blijkt niet te volstaan om de groeiende werkloosheid na 1974 aan te
pakken. De oorzaken zijn immers niet gelegen in gebrekkige scholing of een slecht
functionerende arbeidsbemiddeling maar in :
"een economische factor (een conjuncturele en een daaropvolgende structurele crisis
veroorzaakt verlies aan arbeidsplaatsen), een demografische factor (een groot aantal
jongeren biedt zich aan op de arbeidsmarkt, het contingent oudere werknemers dat in
aanmerking komt om uit de arbeidsmarkt te treden is onvoldoende om de herverdeling van arbeid tussen generaties te waarborgen) en een sociologische factor (een
steeds groter aantal vrouwen wenst een beroepsactiviteit uit te oefenen)." (Degimbe,
1993 : 29)
De nieuwe aanpak bestaat enerzijds uit het aanwakkeren van de vraag naar arbeidskrachten en anderzijds uit het afremmen van het aanbod. De vraag wordt gestimuleerd
door de ondernemingen te verplichten stages voor jongeren te organiseren (1976),
door het bestaande programma van Tewerkgestelde Werklozen uit te breiden en door
een nieuw tewerkstellingsprogramma op te zetten in de niet-commerciële sector : het
Bijzonder Tijdelijk Kader (BTK - 1977). Om het aanbod af te remmen zijn er verschillende brugpensioenregelingen : het conventioneel brugpensioen (1974), het wet-
60 In het RVA Jaarverslag 1980 wordt de daling tussen 1979 en 1980 van het aantal werklozen met
zeer beperkte geschiktheid met 770 eenheden verondersteld te wijten te zijn aan een verhoogde
aanvraag van het bijzonder brugpensioen door die groep personen die 'beseffen dat hun kansen op
de arbeidsmarkt quasi nihil geworden zijn' (p. 1.6).
316
telijk brugpensioen (1976) en het bijzonder brugpensioen (1977). De volgende tabel
geeft een overzicht van het aantal personen in de diverse stelsels.
Tabel 4.3 : Aantal personen in jongerenstages, TWW, BTK en op brugpensioen (op 30 juni)
Jaar
Stages
TWW
1975
11 293
1976
1 059
16 798
1977
13 440
21 998
1978
25 791
29 949
1979
29 732
34 561
* Op 30-9-78 waren er al 16 111 en 22 119 eind 1978.
Bron : Jaarverslagen RVA
BTK
6 976*
26 418
Totaal : Stages
+ TWW+ BTK
17 857
35 438
62 716
90 711
Brugpensioenen
5 136
24 634
42 936
63 303
Er kan (benaderend) worden vastgesteld dat het aantal personen dat via een stage,
TWW of BTK wordt ingeschakeld, hoger is dan het aantal dat het arbeidsproces via
een brugpensioenregeling verlaat. Bij gebrek aan gegevens kan niet precies bepaald
worden of ook het aantal niet-normaal geschikten onder diegenen die ingeschakeld
zijn hoger is dan onder de uitgetredenen. Van de 16 111 BTK-ers eind september
1978 is bekend dat 87% normaal geschikt waren, 10% gedeeltelijk en 3% zeer beperkt. Op dezelfde datum waren er 30 733 tewerkgestelde werklozen, waarvan 83%
normaal geschikt, 12% gedeeltelijk en 5% zeer beperkt. In absolute cijfers zijn dit in
beide regelingen samen 7 383 niet normaal geschikten (Bouwen et al., 1978). Dit
verklaart voor een deel de daling van het absoluut aantal niet-normaal geschikten in de
tweede helft van de jaren zeventig. Over de arbeidsgeschiktheid van de bruggepensioneerden zijn er geen gegevens. Aangezien de arbeidsongeschiktheid toeneemt met de
leeftijd kan men vermoeden dat er minstens evenveel niet-normaal geschikten zijn
uitgetreden als er zijn ingetreden. We zien hier het begin van een beleid dat nog versterkt zal worden in de jaren tachtig.
1.2 De tegemoetkomingen
Door de Wet van 27 juni 1969 betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan
de mindervaliden en het KB van 17 november 1969 houdende het algemeen reglement
betreffende de toekenning van de tegemoetkomingen aan de mindervaliden, werd het
tegemoetkomingenstelsel ingrijpend hervormd. Tot 1969 bestonden twee soorten
tegemoetkomingen :
1. de bijzondere tegemoetkoming voor de gebrekkigen, de verminkten, de gebrekkiggeborenen, de blinden, de doven en de stommen.
2. de aanvullende ouderdomstegemoetkoming.
In de nieuwe wetgeving wordt de vroegere 'bijzondere' tegemoetkoming de 'gewone'
tegemoetkoming genoemd, de 'aanvullende ouderdoms-tegemoetkoming' wordt de
317
'aanvullende tegemoetkoming' en er wordt een nieuwe 'bijzondere tegemoetkoming'
ingesteld.
De aanvullende tegemoetkoming heeft tot doel de gepensioneerde gebrekkige dezelfde
sociale voordelen te garanderen als die welke hij voor zijn opruststelling genoot.
Indien het bedrag van het pensioen of van het gewaarborgd inkomen het bedrag van
de voorheen door de betrokkene genoten tegemoetkoming voor gebrekkigen en verminkten niet bereikt, wordt het met een aanvullende tegemoetkoming verhoogd. Om
evidente redenen laten we deze tegemoetkoming verder buiten beschouwing.
De bestaande bijzondere tegemoetkoming voor gebrekkigen, verminkten enz., wordt
nu de gewone tegemoetkoming genoemd maar blijft inhoudelijk ongewijzigd. Ze is
bedoeld voor dezelfde categorieën van mindervaliden, voor zover deze tenminste
veertien en hoogstens vijfenzestig (mannen) of zestig (vrouwen) jaar zijn, minstens
30% blijvend arbeidsongeschikt zijn, en slechts over beperkte bestaansmiddelen
beschikken.
Nieuw is de bijzondere tegemoetkoming. Volgens de wet is ze bedoeld voor de mindervaliden die niet behoren tot een categorie waarvoor een gewone of aanvullende
tegemoetkoming kan worden verleend (art.1, §2). Uit de parlementaire besprekingen
blijkt duidelijk dat men hiermee vooral mentaal en psychisch gehandicapten en bepaalde zwaar zieken op het oog had. Om recht te verkrijgen op een bijzondere tegemoetkoming moet de mindervalide tenminste 25 jaar oud zijn, voor 100% blijvend
arbeidsongeschikt zijn en slechts over beperkte bestaansmiddelen beschikken. Tot dan
toe waren deze gehandicapten aangewezen op het speciaal onderstandsfonds of op de
openbare onderstand. Meervoudig gehandicapten die zowel recht hebben op een
gewone als op een buitengewone tegemoetkoming mogen de voor hen gunstigste
regeling kiezen.
Om budgettaire redenen werden enkel de zwaarst gehandicapten (100% ongeschiktheid) in aanmerking genomen. Het aantal gerechtigden werd op ongeveer 11 000
geraamd, hetgeen al vlug een onderschatting zou blijken te zijn.
Als algemene regel geldt dat eenzelfde arbeidsongeschiktheid geen tweemaal vergoed
mag worden, zodat een (volledige) tegemoetkoming niet kan worden toegekend aan
wie reeds een vergoeding of uitkering geniet krachtens een Belgische of buitenlandse
herstelregeling voor arbeidsongeschiktheid.
In het KB wordt gespecificeerd welke bestaanmiddelen in aanmerking worden genomen om de staat van behoeftigheid te bepalen. Deze verschillen naargelang het gaat
318
om werkende of niet-werkende mindervaliden.61 Er zijn ook een aantal bestaansmiddelen vrijgesteld.
De medisch-sociale dienst van het Ministerie van Sociale Voorzorg werd belast met
de geneeskundige onderzoekingen ter vaststelling van de arbeidsongeschiktheid. De
handleiding voor het schatten van die ongeschiktheden werd opgesteld door de in
1967 opgerichte Hoge Raad voor mindervaliden, en goedgekeurd door de Minister
van Sociale Voorzorg.
Het bedrag van de gewone tegemoetkoming staat in verhouding tot de graad van de
ongeschiktheid, voor de bijzondere tegemoetkoming is er slechts één bedrag. De
voorziene bedragen worden verminderd met het gedeelte van het inkomen dat de
toegelaten bestaansmiddelen overschrijdt.
In de loop van de jaren zeventig wordt het stelsel van de tegemoetkomingen nog
enkele keren gewijzigd.
In 1972 (KB van 15-6-72) is de tegemoetkoming voor hulp van derde ingesteld. Ze
kan worden toegekend aan de gerechtigden op de andere tegemoetkomingen wanneer
deze bepaalde levensnoodzakelijke functies niet (meer) kunnen vervullen en daardoor
de hulp van een persoon nodig hebben. Het betreft geen inkomensvervangende tegemoetkoming maar een vergoeding voor specifieke noden. Aangezien er geen controle
is op de besteding kan ze in de praktijk toch functioneren als een aanvulling op het
inkomen. We gaan er hier verder niet op in.
Met het KB van 24-12-1974 werden ingrijpende wijzigingen aangebracht in de regeling van de gewone en de bijzondere tegemoetkoming. Het bedrag van beide tegemoetkomingen bestaat voortaan uit een vast basisbedrag en een verhoging. Het basisbedrag stemt overeen met het bedrag uit de wet van 7-8-1974 op het bestaansminimum. Het bedrag van de verhoging varieert met het percentage bestendige arbeidsongeschiktheid.
De bedragen van de tegemoetkomingen werden verhoogd maar voor de berekening
van de bestaansmiddelen wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen werkende en
niet-werkende mindervaliden, veel vrijstellingen zijn afgeschaft en bij het bestaansmiddelenonderzoek worden alle inkomsten in rekening gebracht (bv. tevens deze van
de echtgenoot, ook al het gaat om sociale zekerheidsuitkeringen).
61 In grote lijnen zijn werkende mindervaliden personen die een beroepsactiviteit uitoefenen, ziekteuitkeringen genieten, werkloosheidsuitkeringen genieten of ingeschreven zijn als werkzoekende bij
de RVA, personen die andere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen genieten, die mindervalide
leerlingen zijn d.w.z. dagcursussen volgen in een bijzondere instelling een beroepsschool of een
andere inrichting, of die mindervalide leerjongens of leermeisjes zijn d.w.z. een gewone of een
bijzondere leerovereenkomst afgesloten hebben. Alle anderen zijn niet-werkende mindervaliden.
319
Een jaar later (KB 24-12-1975) is de regeling alweer gewijzigd. Het minimum vereiste percentage ongeschiktheid voor de bijzondere tegemoetkoming wordt verlaagd
van 100% naar 65%. De basisbedragen van de tegemoetkomingen worden verhoogd
en de inkomensgrenzen voor het basisbedrag worden gedifferentieerd naargelang het
gaat om gehuwden, alleenstaanden of samenwonenden (zoals in de bestaansminimumregeling). Door het vorige KB kwamen werkende mindervaliden nauwelijks nog in
aanmerking voor een tegemoetkoming. Om dit bij te sturen wordt de inkomensgrens
op 150 000 BF gebracht, wanneer het inkomsten uit werkelijk gepresteerde arbeid
betreft. Vooral werknemers in een beschutte werkplaats konden hierdoor aanspraak
maken op (een deel van) de verhoging.
Het hele systeem wordt steeds gecompliceerder omdat een nieuwe regeling niet
inhoudt dat de bestaande vervalt. Wie reeds een tegemoetkoming geniet en daar voordeel bij heeft mag in het oude systeem blijven. Alle nieuwe aanvragen worden wel
volgens de meest recente regels behandeld. Er is voortaan sprake van een 'oud stelsel'
(regeling van 1969) en een nieuw stelsel (regeling van 1974 en 1975). Eind 1976
waren er 61 032 gerechtigden op een gewone tegemoetkoming, waarvan 96,3% in het
oud en 3,7% in het nieuw stelsel. Van de 22 141 gerechtigden op een bijzondere
tegemoetkoming waren er 80,5% in het oud stelsel en 19,5% in het nieuw stelsel. In
de loop der jaren wijzigen die verhoudingen uiteraard in het voordeel van het nieuwe
stelsel.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal gerechtigden op een gewone en
een bijzondere tegemoetkoming in de jaren zeventig.
Tabel 4.4 : Gerechtigden op tegemoetkomingen voor mindervaliden (België - 31/12)
Jaar
Gewone :
Gewone :
Gewone :
Bijzondere
Volledig
Verminderd
Leerlingen
bedrag
bedrag
1970
55 144
7 359
4 316
10 254
1971
54 654
7 845
4 264
13 918
1972
54 938
8 322
4 128
17 551
1973
54 552
8 552
3 895
18 959
1974
53 427
8 828
3 715
20 071
1975
51 831
9 023
3 654
21 120
1976
48 740
9 175
3 119
22 142
1977
45 214
9 612
2 326
23 781
1978
42 290
9 702
1 461
25 160
1979
50 347
in Volledige.
in Volledige
27 458
Bron : Statistieken Dienst Tegemoetkomingen (Ministerie van Sociale Voorzorg).
Totaal
77 073
80 681
84 939
85 957
86 041
85 628
83 176
80 933
78 613
77 805
Het aantal gerechtigden op een gewone tegemoetkoming is in de loop van deze periode gedaald van 66 819 naar 50 347. Het aantal gerechtigden op een bijzondere tegemoetkoming daarentegen steeg van 10 254 naar 27 458. Het resultaat van deze tegen-
320
gestelde ontwikkeling is dat het totaal aantal gerechtigden op het einde van de periode
nauwelijks hoger is dan in het begin. Het aantal leerlingen met een gewone tegemoetkoming is stilaan gedaald, tot ze niet meer apart in de statistieken worden opgenomen.
Ook het onderscheid volledig-verminderd bedrag verdwijnt uit de statistieken.
In 1978 zijn de resultaten gepubliceerd van een onderzoek naar enkele kenmerken van
de gerechtigden op tegemoetkomingen, op basis van de toestand eind 1976 (Bijnens,
Lammertyn, Leemans, Dumon, 1978).
Van de gerechtigden op een gewone tegemoetkoming was iets meer dan de helft man
(52,4%). De helft was samenwonend, 14% gehuwd en 36% alleenstaande. Het gaat
om een oude populatie want 48% waren meer dan 50 jaar.
Bij de gerechtigden op een bijzondere tegemoetkoming was iets meer dan de helft
vrouw (56%), en er werd geschat dat ongeveer 5000 personen (of 1/4 van de gerechtigden) in een instelling verbleven. Ongeveer 1/3 van de gerechtigden (34,4%) was
ouder dan 50 jaar.
Er is weinig bekend over de impact van de bestaansmiddelentoets op het toekennen
van tegemoetkomingen. Uit een intern onderzoek van het Ministerie van Sociale
Voorzorg blijkt nochtans dat deze aanzienlijk is.62 Op een totaal van 2 000 onderzochte dossiers bleken er 1 207 (60%) afwijzingen te zijn op basis van een teveel aan
bestaansmiddelen. In die zin zijn de rechthebbenden op een tegemoetkoming een heel
selectieve groep gehandicapten.
In een onderzoek, eind van de jaren zeventig, is een poging ondernomen om het sociaal profiel uit te tekenen van de gerechtigden op een tegemoetkoming (Grell,
Verhaegen, 1981). Op basis van een steekproef van 458 gerechtigden werden de
volgende types onderscheiden :
§ een groep alleenstaande personen, lichamelijk en geestelijk gehandicapt (20%)
§ een groep gehuwden, lichamelijk gehandicapt (35%)
§ een groep gehuwde bejaarden, geestelijk gehandicapt (11%)
§ een groep (met andere personen) inwonenden, lichamelijk gehandicapt (21%)
§ een groep inwonenden, geestelijk gehandicapt (13%)
De auteurs van het onderzoek stellen dat het gemeenschappelijk kenmerk voor al deze
groepen is dat het gaat om een arm cliënteel, voor wie het stelsel van tegemoetkomingen de materiële ellende gedeeltelijk kan lenigen. Over het arbeidsverleden van die
personen bevat dit onderzoek geen gegevens.
62 Vorsingsnota van 19-1-1978 van het Ministerie van Sociale Voorzorg. Aangehaald in : Grell,
Verhaegen, 1981.
321
1.3 Invaliditeitsuitkeringen
De belangrijkste vernieuwing in de jaren zeventig is de invoering van een verplichte
uitkeringsverzekering voor arbeidsongeschiktheid bij zelfstandigen (KB van 20-71971). Wordt als arbeidsongeschikt beschouwd degene die :
"wegens letsels of functionele stoornissen een einde heeft moeten stellen aan het volbrengen van de taken die verband hielden met zijn beroepsbezigheid als zelfstandige
en die hij voor de aanvang van de arbeidsongeschiktheid waarnam. Bovendien mag
hij geen andere beroepsbezigheid uitoefenen, hetzij als zelfstandige of als helper, hetzij in een andere hoedanigheid." (art.19)
Net zoals in de regeling voor werknemers is er een periode van één jaar primaire
ongeschiktheid, gevolgd door invaliditeit. In het tijdvak van de invaliditeit geldt de
voorwaarde van arbeidsongeschiktheid en bovendien moet de betrokkene erkend
worden :
"ongeschikt te zijn om, om het even welke beroepsbezigheid uit te oefenen die hem
billijkerwijze zou kunnen opgelegd worden inzonderheid rekening gehouden met zijn
stand, zijn gezondheidstoestand en zijn beroepsopleiding." (art. 20)
Hier wordt geen melding gemaakt van een verminderd verdienvermogen zoals bij de
werknemers, omdat men dit bij zelfstandigen moeilijk meetbaar achtte.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal invaliden-zelfstandigen in de
periode 1972-1979.
Tabel 4.5 : Invaliden in de ziekteverzekering : Zelfstandigen
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
6 321
8 695
9 880
11 082
12 359
12 641
13 044
13 277
899
1 378
1 765
2 362
2 962
3 447
3 910
4 257
Totaal
7 220
10 073
11 645
13 444
15 321
Bron : RIZIV Algemeen Verslag, 3e deel, Statistisch Verslag.
16 088
16 954
17 534
Man
Vrouw
Het aantal invaliden in deze regeling groeit in het begin snel aan, maar in de tweede
helft van de jaren zeventig vertraagt de aangroei. Op het einde van de beschouwde
periode zijn 3/4 van de invaliden mannen. Het betreft een oude populatie : in het
begin van de beschouwde periode was ongeveer 85% ouder dan 50 jaar (47% zelfs
ouder dan 60), op het einde was nog steeds 81% ouder dan 50 jaar (30% ouder dan
60).
De volgende tabel geeft een overzicht van de ontwikkeling van het aantal invaliden in
de algemene regeling en deze voor de mijnwerkers.
322
Tabel 4.6 : Invaliden : Algemene regeling en mijnwerkers (1970-1979 op 31/12)
Algemene
Regeling
Arbeiders
Man
Vrouw
Totaal
Bedienden
Man
Vrouw
Totaal
Mijnw.
Man
Vrouw
Totaal
Totaal
Man
Vrouw
Totaal
1970
1971
1972
1973
61402
17354
78756
64851
19245
84096
67847
20929
88776
69870
23339
93209
4756
3701
8457
5241
4244
9485
5560
4751
10311
3236
67
3303
3122
60
3182
69394
21122
90516
1974
1975
1976
1977
1978
1979
72903
25469
98372
76556
27942
104498
79710
29228
108938
80771
31251
112022
83088
33326
116414
86059
35073
121132
6082
5589
11671
6508
6174
12682
7216
6991
14207
8179
7789
15968
8970
8692
17662
9887
9671
19558
10807
10590
21397
2986
56
3042
2820
55
2875
3033
49
3082
2768
49
2817
2574
41
2615
2343
76
2419
2240
31
2271
2201
31
2232
73214
23549
76393
25736
78772
28983
82444
31692
86540
34982
90463
37058
92084
40019
95215
43028
99067
45694
96763
102129
107755
114136
121522
127521
132103
138243
144761
Bron : RIZIV Algemeen Verslag 1990, 3e deel, Statistisch Verslag. Tabel 4. p. 144.
Het totaal aantal invaliden steeg in de beschouwde periode vrij gelijkmatig met
gemiddeld 6 000 per jaar. De erg verslechterende situatie op de arbeidsmarkt vanaf
1975 komt dus niet tot uiting in een sterker stijgend volume invaliden. De arbeiders
blijven verreweg de grootste groep (84% in 1979) maar de stijging bij de arbeiders (+
54%) is veel geringer dan de stijging bij de bedienden (+ 253%). De groep invalide
mijnwerkers daarentegen is sterk afgenomen.
Uit een onderzoek bij een steekproef van invaliden uit 1974 zijn wat meer gegevens
bekend over deze groep (Buysse, Lammertyn, Leemans, Dumon, 1978). Bijna alle
invaliden zijn volledig inactief. Naar schatting slechts 4% oefent toegelaten arbeid uit.
Invaliditeit komt vooral voor bij oudere werknemers, bijna tweederde van de
invaliden zijn ouder dan 50 jaar. Toch omvat de groep tussen 20 en 40 jaar ook
ongeveer 15 000 personen. De helft van alle invaliden is reeds meer dan 4 jaar ziek.
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten
1.4.1 Beroepsziekten
In de jaren zestig waren personen die een invaliditeitspensioen ontvingen, uitgesloten
van een beroepsziekteuitkering. Vanaf 1970 kwam hierin verandering (Wet van 2412-1968) waardoor er vele nieuwe aanvragen kwamen, vooral van invalide mijnwerkers. In 1969 was de lijst van vergoedbare beroepsziekten uitgebreid en dit gebeurde
opnieuw in 1973 en later nog eens in 1979. De bestaande regelingen inzake beroeps-
323
ziekten werden gecoördineerd in een KB van 3-6-1970. Ook zijn pogingen ondernomen om de opsporing van beroepsziekten te verbeteren. Al deze institutionele wijzigingen bepalen in belangrijke mate de ontwikkeling van het aantal gerechtigden
(Quina et al., 1993).
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal schadeloos gestelde slachtoffers
van beroepsziekten die blijvende (volledige of gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid
tot gevolg hadden.
Tabel 4.7 : Slachtoffers van beroepsziekten met blijvende arbeidsongeschiktheid.
Jaar
Aantal
Jaar
Aantal
1970
36 501
1975
57 900
1971
46 104
1976
59 101
1972
54 833
1977
60 425
1973
55 927
1978
61 501
1974
57 511
1979
62 407
Bron : Jaarverslag Fonds voor Beroepsziekten. De eenheden zijn eigenlijk uitkeringen, maar die vallen
in deze periode praktisch volledig samen met het aantal personen.
De sterke stijging van het aantal gerechtigden, die een aanvang had genomen in de
jaren zestig, gaat verder in de jaren zeventig.
Het is niet bekend hoeveel van deze blijvend arbeidsongeschikten beroepsactief waren
en hoeveel niet. De graad van arbeidsongeschiktheid is enkel een indicator voor de
(in)activiteit. Uit een analyse van de rechthebbenden in januari 1975 blijkt dat één
derde een arbeidsongeschiktheidspercentage heeft dat lager is dan 20% en voor de
helft is het lager dan 40%. Voor één vierde is het percentage hoger dan 60%, en voor
10% is het 100% of meer (Buysse et al., 1978). Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat
slechts 2% van de slachtoffers vrouwen zijn. Eén derde is ouder dan 60 jaar en 70% is
ouder dan 50 jaar. Slechts 2 à 3% is beneden de 40 jaar. Bijna twee derde genoten
reeds langer dan 5 jaar een uitkering. Opvallend is dat meer dan 99% arbeiders zijn en
dat bijna de helft van de gerechtigden een andere dan de Belgische nationaliteit had.
Dit loopt samen met het hoog aantal mijnwerkers (meer dan 95% van het totaal aantal
rechthebbenden) die ten gevolge van silicose of silicose met longtuberculose een
uitkering genoten.
1.4.2 Arbeidsongevallen
De wet van 10-4-1971 vervangt de oude wet van 1903 en alle aanpassingen daaraan
en is tot op heden de basiswet voor de regeling inzake arbeidsongevallen. Een
arbeidsongeval wordt gedefinieerd als "elk ongeval dat een werknemer tijdens en door
het feit van de uitvoering van de arbeidsovereenkomst overkomt en dat een letsel
324
veroorzaakt" (art.7, 1e lid). Het ongeval dat zich voordoet op de weg naar en van het
werk wordt eveneens als een arbeidsongeval aanzien (art.8 §1). De schadeloosstelling
omvat meerdere soorten prestaties, waaronder ook uitkeringen in het geval van blijvende arbeidsongeschiktheid. Het begrip arbeidsongeschiktheid wordt in de wet zelf
niet gedefinieerd, maar uit de rechtspraak blijkt dat blijvende arbeidsongeschiktheid
bestaat in het verlies of de vermindering van het economisch potentieel van de getroffene.1 Zoals voorheen kunnen arbeidsongevallenvergoedingen onbeperkt gecumuleerd
worden met het loon en ze blijven ook na de pensionering uitgekeerd worden.
Uit de volgende tabel met het overzicht van het aantal vergoede slachtoffers van
arbeidsongevallen met blijvende arbeidsongeschiktheid (invaliden) blijkt dat hun
aantal gemiddeld met 2 375 per jaar afneemt.
Tabel 4.8 : Invaliden - slachtoffers van arbeidsongevallen (1970-1979)
Jaar
Jaar
Aantal
Aantal
1970
118 104
1975
108 801
1971
116 437
1976
107 184
1972
114 734
1977
105 524
1973
112 713
1978
104 442
1974
110 694
1979
96 727
Bron : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid. De cijfers zijn de som van de gevallen onder :
Maatschappijen en gemeenschappelijke fondsen (verreweg de grootste groep), Vrijgesteld bij te dragen
tot het Waarborgfonds, Algemene Spaar- en Lijfrentekas, Fonds voor arbeidsongevallen-Waarborgfonds, Gemeenschappelijke kas voor de zeevisserij en Gemeenschappelijke kas voor de koopvaardij.
In een onderzoek uit de tweede helft van de jaren zeventig is vastgesteld dat zeer
weinig gegevens over de kenmerken van de slachtoffers van arbeidsongevallen systematisch bijgehouden worden en dat zelfs een analyse van de uitbetalingsgegevens van
het Fonds voor Arbeidsongevallen ook maar onvolledige informatie oplevert (Buysse
et al., 1978 : 58-68). Er kon wel worden vastgesteld, op basis van gegevens voor
1975, dat ongeveer 90% van de blijvend ongeschikten mannen zijn. Enkel voor de
gerechtigden op een aanpassingsbijslag van het Fonds voor Arbeidsongevallen (35%
van het totaal aantal gerechtigden) zijn leeftijdsgegevens bekend. Ongeveer één vijfde
is ouder dan 65 jaar, en slechts 17% is jonger dan 40 jaar. Gezien de leeftijdsstructuur
is het niet verwonderlijk dat in 90% van de gevallen (met aanpassingbijslag) het
1 "Dit wordt geëvalueerd ten opzichte, niet meer van het oorspronkelijk beroep van de werknemer,
maar van alle beroepen waartoe deze toegang kan hebben, gelet op zijn leeftijd, vakkundigheid,
mogelijkheid van aanpassing en omscholing, dus gelet op de concurrentiële positie van de
werknemer op de algemene arbeidsmarkt. Deze concurrentiële positie moet worden beoordeeld naar
de mogelijkheden die de getroffene nog over blijven om, in vergelijking met andere werknemers,
een beroep in loondienst uit te oefenen, maar hierbij mag niet in aanmerking worden genomen of er
op het ogenblik dat de blijvende ongeschiktheid wordt vastgesteld een tekort of een overschot aan
arbeidskrachten is." (Van Langendonck, 1994 : 312)
325
ongeval meer dan 5 jaar geleden had plaatsgegrepen en in 64% van de gevallen zelfs
meer dan 10 jaar geleden. Het percentage arbeidsongeschiktheid is wel voor de hele
groep bekend : 71% heeft een percentage lager dan 20, 25% een percentage tussen 20
en 60 en slechts 3,4% heeft een percentage boven de 60. Al deze gegevens hebben
betrekking op arbeidsongevallen die een blijvende ongeschiktheid tot gevolg hadden.
Dit vormt slechts een geringe fractie van het jaarlijks aantal aangegeven ongevallen
(3,8% in 1974).
Gezien de hoge frequentie van lage ongeschiktheidpercentages mag worden verwacht
dat het ongeval voor veel getroffenen niet meteen een definitief einde stelt aan hun
beroepsloopbaan. Uit officiële statistieken valt evenwel niet af te leiden hoeveel personen na het ongeval terug aan het werk gaan. In een onderzoek bij een steekproef van
190 mannen, slachtoffers van een arbeidsongeval met blijvende ongeschiktheid tot
gevolg en woonachtig in het gerechtelijk arrondissement Leuven, werd vastgesteld dat
een arbeidsongeval, zelfs als er maar een gering percentage blijvende ongeschiktheid
is, toch in veel gevallen een negatieve invloed heeft op de verdere beroepsloopbaan
(Buysse, Lammertyn, Leemans, Dumon, 1978b). Niettemin waren 66% van de
respondenten op het moment van de bevraging nog aan het werk; bij de werkgever
waar het ongeval zich had voorgedaan (42%) of bij een andere werkgever (24%).
Ongeveer 15% waren op pensioen of brugpensioen en de rest waren ziek (11%),
werkloos (7%) of leefden enkel van hun ongevallenrente (1%).
In tegenstelling tot de regeling i.v.m. de beroepsziekten en de ziekte- en invaliditeitsverzekering voorziet de arbeidsongevallenwetgeving geen maatregelen voor herscholing. Wanneer de tijdelijke ongeschiktheid gedeeltelijk is of wordt, is er wel een
wedertewerkstellingsmogelijkheid voorzien (art. 23). Wanneer de getroffene de
wedertewerkstelling aanvaardt, heeft hij recht op een vergoeding die gelijk is aan het
verschil tussen het loon voor het ongeval en het loon dat hij ingevolge zijn wedertewerkstelling ontvangt. Het belangrijkste element uit de arbeidsongevallenregeling dat
kan bijdragen tot de reï ntegratie is echter het feit dat de vergoedingen voor blijvende
ongeschiktheid gecumuleerd mogen worden met inkomsten uit arbeid.
326
1.5 Oorlogsslachtoffers
Tot slot bekijken we nog de ontwikkeling van het aantal gerechtigden op invaliditeitspensioenen voor militaire oorlogsslachtoffers en op vergoedingen voor burgerlijke
oorlogsslachtoffers.
Tabel 4.9 : Gerechtigden op een invaliditeitspensioen voor militaire oorlogslachtoffers en op een
vergoeding voor burgerlijke oorlogsslachtoffers. Veldtocht 14-18 en Veldtocht 40-45. Periode
1970-1979
Inv. 14-18
Burg. 14-18
Inv. 40-45
Burg. 40-45
Totaal
Jaar
1970
22 549
6 254
48 328
23 426
1971
20 287
5 779
47 532
22 877
1972
18 236
5 441
46 723
22 626
1973
16 038
4 964
45 517
22 035
1974
14 027
4 551
44 279
21 428
1975
12 021
4 095
43 042
20 760
1976
10 178
3 699
42 449
20 334
1977
8 681
3 370
46 797
20 184
1978
7 445
3 064
46 857
19 814
1979
6 085
2 759
53 758
19 465
1980
4 898
2 442
62 709
18 731
Bron : Nationale Kas voor Oorlogspensioenen (Ministerie van Financiën).
100 557
96 475
93 045
88 554
84 285
79 918
76 660
79 032
77 180
82 067
88 780
Het aantal vergoede slachtoffers van de eerste wereldoorlog, zowel burgerlijke als
militaire, gaat voortdurend in dalende lijn; het aantal vergoede slachtoffers van de
tweede wereldoorlog daalt tot het midden van de jaren zeventig waarna het weer
begint te stijgen.
Naast de in de tabel vermelde aantallen zijn er nog de gerechtigden op militaire invaliditeitspensioenen in vredestijd van vóór 25-08-1939, die daalden van 327 in 1970
naar 197 in 1980, en deze na 25-08-1939 die stegen van 5 967 in 1970 tot 8 697 in
1980.
327
1.6 Samenvatting
Tabel 4.10 : Uitkeringsgerechtigden in diverse vergoedingsstelsels. 1945-1979
Jaar
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
Tegemoetkoming
23 286
23 027
26 940
28 922
38 812
40 622
45 148
48 526
49 500
49 290
51 511
51 858
49 805
49 152
49 200
50 726
52 762
55 439
60 089
62 099
63 365
66 408
68 009
69 547
70 274
77 073
80 681
84 939
85 957
86 041
85 628
83 176
80 933
78 613
77 805
Invaliditeit
(ZIV)
38 414
41 350
43 068
46 243
45 848
48 006
50 689
51 075
52 596
57 251
62 653
67 191
70 509
75 533
68 286
74 433
79 030
81 892
82 888
87 576
90 516
96 763
102 129
107 755
114 136
121 522
127 521
132 103
138 243
144 761
Beroepsziekten
Arbeidsongeval
(invaliden)
222
90 123
279
108 471
385
428
510
590
700
824
922
979
1 075
1 220
1 192
2 543
6 077
14 612
24 827
32 221
36 501
46 104
54 833
55 927
57 511
57 900
59 101
60 425
61 501
62 407
111 811
112 774
113 735
114 951
115 601
116 246
117 126
118 583
118 729
119 429
119 855
120 649
120 442
119 803
118 104
116 437
114 734
112 713
110 694
108 801
107 184
105 524
104 442
96 727
Oorlogsslachtoffers
168 457
168 222
168 073
165 813
160 222
158 300
154 834
150 608
148 091
145 567
142 311
138 905
134 942
130 675
126 464
123 779
119 301
114 921
109 977
105 832
100 557
96 475
93 045
88 554
84 285
79 918
76 660
79 032
77 180
82 067
Hoewel enige cumul tussen de verschillende vergoedingen mogelijk is, is die wellicht
gering genoeg om de totalen over de verschillende stelsels heen voor diverse jaren te
mogen vergelijken.
We starten in het jaar 1950. Aangezien we voor dat jaar geen exact cijfer hebben voor
de arbeidsongevallen nemen we het gemiddelde van de jaren 1947 en 1952. De
beroepsziekteregeling is in die periode nog verwaarloosbaar (geschat op 250). In 1950
waren er bij benadering in totaal 347 000 gerechtigden. Tien jaar later, in 1960 is dit
opgelopen met ongeveer 25 000 tot 372 000. In de jaren zestig komen er nog eens
50 000 gerechtigden bij zodat het totaal 422 000 bedraagt in 1970. In de jaren zeven-
328
tig is er een aangroei met iets meer dan 40 000 wat het totaal in 1979 op 464 000
brengt.
De globale toename van het aantal gerechtigden met ongeveer één derde in de periode
1950-1979 of met 10% in de jaren zeventig is het resultaat van een (ongelijke) toename in sommige stelsels en een (ongelijke) afname in andere, zoals blijkt uit de
hiernavolgende indexen.
Tabel 4.11: Indexen van de ontwikkeling van het aantal gerechtigden.
Tegemoetkomingen
Invaliditeit
Beroepsziekten
Arbeidsongevallen
Oorlogsslachtoffers
Totaal
1950-1979 (1950=100)
192
377
24963
97
49
134
1970-1979 (1970=100)
101
160
170
82
82
110
De huidige werkgelegenheidscrisis nam een aanvang in de jaren zeventig. Het aantal
werklozen verdrievoudigde tussen eind 1974 en eind 1979 (van ongeveer 100 000
naar 300 000). In de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen daarentegen is er in de jaren
zeventig maar een zeer beperkte groei. Het aantal gerechtigden op beroepsziekteuitkeringen groeit het sterkst aan, maar dit kan integraal toegeschreven worden aan veranderingen in de regelgeving, die hun effect hadden in de eerste helft van de jaren
zeventig. Het aantal gerechtigden op tegemoetkomingen groeit ook aan in die eerste
jaren, maar daalt daarna tot op het beginniveau. In de regeling voor arbeidsongevallen
en voor oorlogsslachtoffers is er een systematische daling. Enkel de invaliditeitsverzekering vertoont een blijvende groei, die niet aan reglementaire wijzigingen kan
worden toegeschreven, maar die in de tweede helft van de jaren zeventig ook nauwelijks hoger is dan in de eerste helft. De conclusie luidt dat, in deze periode, arbeidsongeschiktheidsregelingen geen beleidsinstrument vormden om het arbeidsaanbod in te
perken. Hiermee is evenwel niet gezegd dat personen met een beperkte arbeidsgeschiktheid zich ongestoord op de arbeidsmarkt hebben kunnen handhaven. We komen
daar in de conclusies op terug, maar eerst wordt het herstel- en inclusiebeleid belicht.
329
HOOFDSTUK 2 : HET HERSTELBELEID
1 De 'nationale actie'
De jaren zeventig vingen aan met een grootscheepse "Nationale actie voor de reclassering van de minder-validen" (mei 1970-mei 1971).2 In zijn openingstoespraak
belichtte Major, Minister van Tewerkstelling en Arbeid, het doel van deze actie :
"(...) de aandacht van de openbare opinie vestigen op de reële inhoud van de problemen waarmede nog talrijke minder-validen geconfronteerd zijn en tevens aan te duiden welke oplossingen aan die problemen kunnen gegeven worden."3
De actie bestond uit allerlei sensibiliseringsactiviteiten (verspreiden van folders en
brochures, 'open-deur' activiteiten, uiteenzettingen en lessenreeksen in scholen, tentoonstellingen, sportwedstrijden voor gehandicapten, een filmfestival, enz.) Van het
grootste belang, gezien de wijze waarop het economisch leven in ons land georganiseerd is, was de 'Gemeenschappelijke verklaring van de representatieve organisaties
van de werkgevers en van de werknemers over de reclassering van de minder-validen'.
Wegens het belang van deze verklaring in de beschouwde periode, maar tevens gezien
de 'actualiteit' ervan nemen we ze hier in extenso over.
Gemeenschappelijke verklaring over de reclassering van de minder-validen4
De representatieve organisaties van de werkgevers en van de werknemers,
overwegende dat, overeenkomstig de Universele Verklaring van de Rechten van de mens, elke mens
recht op arbeid bezit;
overwegende dat elkeen in onze maatschappij de betrekking zou moeten bekleden die hij bekwaam is
uit te oefenen en die het best beantwoordt aan zijn verlangens en zijn bekwaamheden;
overwegende dat de minder-validen door hun arbeid bijdragen tot de economische, sociale en
culturele ontwikkeling van onze maatschappij;
overwegende dat de economische ontwikkeling, factor van de sociale rechtvaardigheid, aan de
minder-validen de mogelijkheid moet bieden werkelijk deelachtig te zijn aan de toenemende
welvaart van onze samenleving om aldus de volledige ontplooiing van hun persoonlijkheid te
verwezenlijken;
overwegende dat de geneeskundige, professionele en sociale revalidatie moet uitmonden in de
tewerkstelling en wedertewerkstelling van de minder-validen,
Verklaren :
2 Openings- en slottoespraken, en aanvullende gegevens over de Nationale Actie zijn te vinden in :
Arbeidsblad (71) 1970, 7-8 : 1067-1091; Arbeidsblad (72) 1971, 7-8 : 973-1003.
3 Arbeidsblad (71) 1970, 7-8 : 1068.
4 Arbeidsblad (71) 1970, 7-8 : 1076-1078.
330
1. Het is van belang de minder-validen, rekening gehouden met hun lichamelijke en intellectuele
geschiktheid, de optimale ontwikkeling van hun arbeidsbekwaamheid te verzekeren, inzonderheid door
een geschikte, zo ver mogelijk doorgedreven professionele voorbereiding.
Met dat doel, dient een beroep worden gedaan op alle beschikbare middelen en dient er te worden
gewaakt voor de permanente aanpassing ervan aan de vereisten van de evolutie van de
produktiemethoden.
In dat opzicht, dient er bijzondere aandacht te worden geschonken aan de meest rechtstreekse en
dynamische opleidingsmethoden. In die gedachtengang is het wenselijk te bevorderen en te vergemakkelijken :
a) het afsluiten van speciale leerovereenkomsten, zowel in de nijverheid als in de handel, de
landbouw en het ambachtswezen;
b) het oprichten van eenheden voor opleiding, aanpassing en 'recyclage'.
2. Elk vooroordeel in verband met de tewerkstelling van de minder-validen moet verbannen worden.
Er mag niet de minste discriminatie gemaakt worden tussen de werknemers met dezelfde beroepsbekwaamheden, of zij al dan niet minder-validen wezen. Immers een politiek die de selectieve tewerkstelling van de minder-validen beoogt door een oordeelkundige voorbereiding en aanpassing aan hun
beroepsactiviteit, is economisch verantwoord.
De ondernemingshoofden, de leden van het kaderpersoneel, de mede-arbeiders evenals de bedrijfsartsen dienen bijzondere aandacht te besteden aan het onthaal en de opneming van de minder-validen in de
arbeidsgemeenschap. De syndicale delegaties, de leden van de ondernemingsraad en van het comité
voor veiligheid en hygiëne zullen hier eveneens bij betrokken worden.
De werkgevers, zowel uit de openbare als uit de private sector, zullen ervoor waken alles in het werk te
stellen om in de mate van het mogelijke de aanpassing te verzekeren van de arbeidsposten aan de
mogelijkheden van de minder-valide werknemers.
3. Het is onontbeerlijk de inspanningen voort te zetten die reeds werden geleverd, inzonderheid door de
openbare macht en het privaat initiatief, om de oprichting en de werking te bevorderen van beschermde
werkplaatsen, voorbehouden :
- enerzijds aan de minder-validen wier lichamelijke of geestelijke geschiktheid zodanig is
verminderd, dat daardoor het behoud van een betrekking of de tewerkstelling in normale
voorwaarden wordt verhinderd maar nochtans een verantwoorde beroepsactiviteit toelaat;
- anderzijds aan minder-validen die tijdelijk onbekwaam zijn een beroepsactiviteit in de
gewone arbeidsomstandigheden uit te oefenen.
In de beschermde werkplaats moet ervoor gewaakt worden al de middelen aan te wenden die de
arbeidsbekwaamheid van de minder-validen kunnen verbeteren om aldus hun kansen hetzij op professionele promotie in de beschermde werkplaats, hetzij op overgang naar het gewone bedrijf te verhogen.
De beschermde werkplaatsen moeten worden beschouwd als produktie-eenheden die aan het economisch leven van ons land deelnemen, rekening gehouden met het stijgend aantal arbeidskrachten die zij
tewerkstellen en met de aard van de uitgevoerde werkzaamheden. Door onderling verband en door
331
rationalisatie van hun activiteiten moeten zij er naar streven zich in te richten volgens de economische
en beheerstechnische regelen die gelden voor de ontwikkeling van onze moderne bedrijven. Te dien
einde moeten zij zich in de produktiekringloop inschakelen en telkens als het doenbaar is zich elke
marginale activiteit ontzeggen.
Opdat de beschermde werkplaatsen deze doelstellingen zouden kunnen bereiken, zullen de werkgevers
en werknemers, bewust van hun plicht de minder-valide werknemers in de mogelijkheid te stellen de
levensvreugde door een beroepsactiviteit terug te vinden, hun daadwerkelijke medewerking verlenen
door :
a) de aanbreng van doeltreffende technische raadgevingen en van hun ervaring, eventueel door
deel te nemen aan het beheer van de beschermde werkplaatsen;
b) een economische samenwerking die ondermeer bestaat in het aanbrengen van werk en/of
bestellingen.
4. De tewerkstelling van de minder-validen moet worden beschouwd als een onderdeel van een werkgelegenheidsbeleid. Derhalve moeten de organen die bevoegd zijn inzake werkgelegenheid bijzondere
aandacht besteden aan alle problemen die verband houden met de sociale reclassering van de mindervaliden.
5. De doelstellingen die in deze verklaring worden bepaald kunnen slechts volledig worden bereikt op
voorwaarde dat allen die erbij betrokken zijn, te weten : de openbare macht(en), de werkgevers, de
werknemers, de bedrijfsartsen en in 't algemeen elke burger, de valide als de minder-valide er zich
persoonlijk, edelmoedig en doeltreffend voor inzetten.
Deze verklaring bevat ‘in a nutshell’ het volledige programma van sociale reclassering. Door de Minister van tewerkstelling en arbeid werd ze omschreven als "een
handvest van de integratie van de minder-validen in het economische leven van ons
land".5 In de verklaring worden wel enigszins andere accenten gelegd dan in het programma uit de wet van 1963. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren waarover niet gesproken wordt.
Er is weinig aandacht voor de fase van de medische revalidatie, wel voor de professionele maar daarbij gaat het bijna uitsluitend over opleidingen (punt 1). De bemiddeling wordt slechts onrechtstreeks aangeraakt (punt 4). Over verplichte tewerkstelling
en quotumregelingen wordt niet meer gesproken. Wel wordt opgeroepen om vooroordelen en discriminatie uit te bannen, maar er worden hiervoor geen instrumenten
aangereikt. Tevens wordt opgeroepen om gehandicapten beter in het arbeidsmilieu op
te vangen (punt 2). Een relatief omvangrijk deel van de verklaring gaat over beschutte
tewerkstelling. Dit staat in contrast met het programma uit 1963, waar de beschutte
tewerkstelling slechts een sluitstuk was van het geheel van revalidatiemaatregelen. De
5 L. Major, in Arbeidsblad (71) 1970, 7-8 : 1070.
332
werkplaatsen moeten zich volwaardig inschakelen in het economisch leven, en daarvoor moet technisch advies worden verleend en opdrachten aangebracht. Verhoging in
rang binnen de werkplaats wordt op gelijke voet gezet met een overgang naar het
gewone bedrijf (punt 3).
Deze verklaring geeft duidelijk aan welke visie de sociale partners en de toenmalige
overheden hadden op het reclasseringsbeleid. Door revalidatie en opleiding kunnen
mindervaliden volwaardige werknemers worden. Verplichtingen opleggen aan het
bedrijfsleven is voor gerevalideerde werknemers niet nodig; niet discrimineren, een
goede opvang in het bedrijf en eventuele aanpassingen volstaan. Er zijn ook geen
verplichtingen nodig voor (nog) niet geheel gerevalideerde werknemers, daarvoor
dient de beschutte tewerkstelling. Als deze volledig ingeschakeld wordt in het economisch leven is ze geen minderwaardige tewerkstelling.
2 De uitvoering van het programma (1970-1980)
2.1 Regulerende sturing
Inzake regulerende sturing wordt in de jaren zeventig een begin gemaakt met verplichte tewerkstelling in de openbare sector. Algemene verplichtingen voor de particuliere sector zijn geheel uit het blikveld verdwenen, maar er wordt wel een conditionele verplichting verbonden aan de toekenning van overheidssteun in het kader van de
wetten op de economische expansie.
2.1.1 Verplichte tewerkstelling bij Rijksbesturen en sommige instellingen van
openbaar nut.
De eerste maatregel om de tewerkstelling van mindervaliden in de Rijksbesturen te
bevorderen was een besluit dat ertoe strekt de graad van telefonist uitsluitend toe te
kennen bij wijze van werving (KB 27-10-1964). Dit is een maatregel die geen algemene verplichting oplegt, maar functioneert op basis van gereserveerde arbeidsplaatsen.
Bijna tien jaar later werd een volgende stap gezet met het KB van 11-8-1972 ter
bevordering van de tewerkstelling van mindervaliden in de rijksbesturen. Het besluit
stelt de regelen vast inzake werving en loopbaan die in afwijking van het statuut van
het rijkspersoneel worden getroffen. Het is van toepassing op bij het Rijksfonds ingeschreven gehandicapten. Het aantal op deze wijze tewerk te stellen mindervaliden
bedroeg 600 (door het KB van 29-11-1976 opgetrokken tot 1 200). Er werd een commissie ingesteld die er zorg moest voor dragen dat het aantal op een rationele wijze
333
over de verscheidene ministeries werd gespreid (dit werd voor het eerst geregeld in
het KB van 10-6-1975). Deze commissie heeft tevens als opdrachten : voor de mindervaliden passende betrekkingen op te sporen, adviezen te verstrekken aan de
bevoegde overheid met het oog op de aanpassing van een arbeidspost en elke mindervalide tijdens de stage in de uitoefening van zijn taak te volgen. De commissie wijst
diegenen aan, uit de door het Rijksfonds voorgestelde kandidaten, die in aanmerking
komen voor de door de overheden, via het Vast Wervingssecretariaat, aangeboden
betrekkingen. Een in dienst genomen mindervalide kan zonder speciale maatregelen
bevorderd worden in een vlakke loopbaan, maar voor een andere bevordering, verandering van graad of overplaatsing is een voorafgaandelijk geneeskundig onderzoek
vereist.
In uitvoering van het KB werd in het Staatsblad van 31-10-72 een officieel bericht
gepubliceerd door het Vast Secretariaat voor werving van het Rijkspersoneel, dat
enkele punten nader specificeert en mindervaliden oproept om zich kandidaat te stellen. Er wordt op gewezen dat de gerechtigden moeten voldoen aan de voorgeschreven
wervingsregelen (inzonderheid het vereiste diploma bezitten) behoudens de vastgestelde leeftijdsgrens. Ze moeten evenwel niet deelnemen aan een normaal wervingsexamen, maar er kan overgegaan worden tot een onderzoek van de beroepsgeschiktheid voor het te verlenen ambt.
Op 5-1-1976 werd een KB uitgevaardigd waardoor de regeling voor de Rijksbesturen
uitgebreid wordt tot sommige instellingen van openbaar nut. Er zijn hiervoor 90 plaatsen voorzien.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal kandidaten en het aantal in dienst
genomen mindervaliden, voor de regeling Rijksbesturen.
Tabel 4.12 : Aantal kandidaten en in dienst genomen mindervaliden in de Rijksbesturen (31/12)
Jaar
Kandidaten
1972
1 682
1973
2 202
1974
2 710
1975
3 308
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
In dienst
74
258
470
Jaar
1976
1977
1978
1979
Kandidaten
3 975
4 591
5 166
5 744
In dienst
536
749
902
1082
Hoewel het aantal in dienst genomen mindervaliden van jaar tot jaar is gestegen, lag
het aantal kandidaten steeds veel hoger. Eind 1979 waren er voor elke in dienst genomen mindervalide nog ongeveer vijf kandidaten.
334
2.1.2 Verplichte tewerkstelling bij provincies, gemeenten en OCMW's
Het KB van 23-12-1977 voorziet de tewerkstelling door provincies, gemeenten, verenigingen van gemeenten en agglomeraties van gemeenten, van één mindervalide per
55 betrekkingen met volledige arbeidsprestaties, opgenomen in de personeelsformatie,
zonder rekening te houden met het onderwijzend personeel, personeel van brandweerdiensten, politiepersoneel en medisch en verplegend personeel. De ondergeschikte
besturen werden er door de Minister van Binnenlandse Zaken op gewezen dat bij deze
aanwervingen voorzorgsmaatregelen moesten worden getroffen, waaronder eventueel
het aanpassen van een arbeidspost, en dat ze bij de uitvoering van deze maatregel hulp
konden verkrijgen van het Rijksfonds. Het MB van 6-3-1978 omvat een soortgelijke
maatregel voor de OCMW's (tevens één per 55 betrekkingen, met uitzondering van
medisch, verplegend en verzorgend personeel). Tot op heden zijn er geen cijfers over
de toepassing van deze regeling.
2.1.3 Tewerkstelling van mindervaliden in de ondernemingen die overheidssteun
genieten
Voor particuliere bedrijven in Vlaanderen, die een beroep deden op overheidssteun in
het kader van de wetten op de economische expansie, gold vanaf 1 april 1973 de
verplichting opgelegd door de Staatssecretaris voor Vlaamse Streekeconomie, om
voor het verstrijken van een bepaalde termijn een aantal werknemers, onder wie een
percentage mindervaliden, in dienst te nemen. De betrokken bedrijven hadden in 1973
de verbintenis aangegaan om tegen eind 1978 in totaal 587 mindervaliden in dienst te
nemen. De RVA was gelast met de plaatsing van de mindervaliden die ingeschreven
moesten zijn in het Rijksfonds. Het Rijksfonds moest controle uitoefenen op het
naleven van de maatregel. Op het einde van 1973 waren slechts 90 mindervaliden in
dienst, maar voor de meeste bedrijven was de toegekende termijn toen nog niet verstreken. Eind 1974 waren er 279 in dienst. Eind 1975 was het engagement van de
bedrijven opgelopen tot 1 132 in dienst te nemen mindervaliden, maar er waren er op
dat moment nog maar 314 aangeworven. Veel bedrijven hadden uitstel gevraagd (en
verkregen) om aan de verplichtingen te voldoen. Het aantal in dienst te nemen mindervaliden daalt in de daaropvolgende jaren doordat bedrijven in faling gingen, afzagen van overheidssteun of vrijgesteld werden van de verplichting. Eind 1976 bedroeg
het aantal 1 105, eind 1977 was het gedaald tot 1 085. Het aantal personen in dienst
bedroeg 367 eind 1977. Daarna zouden er niet veel meer bijkomen, mede omdat het
Staatssecretariaat eind 1977 besliste alle voorziene verplichtingen op te schorten tot
eind 1980.
335
Eind 1978 waren er 379 tewerkgesteld op een totaal van 1086 in dienst te nemen. Eind
1979 waren er 381 tewerkgesteld op eenzelfde totaal. In het Rijksfonds jaarverslag
1979 wordt dan ook vermeld :
"Het succes van de door het Staatssecretariaat voor Vlaamse Streekeconomie getroffen schikking mag dus, voor het afgelopen jaar, als onbestaande worden beschouwd
en zodoende wordt bevestigd dat de voortdurende malaise in de economie de tewerkstelling van de minder-validen in een bijzonder negatieve wijze beï nvloedt." (Rijksfonds, Jaarverslag 1979, Boekdeel I : 67)
Het aantal in dienst te nemen mindervaliden zou niet meer stijgen, het aantal in dienst
liep nog op tot 397 (eind 1980). De regeling, met deze eindcijfers, wordt elk jaar
opnieuw, t.e.m. het jaar 1987, vermeld in het jaarverslag van het Rijksfonds.
Een groot succes kan deze maatregel niet worden genoemd aangezien in totaal maar
1 086 personen in dienst moesten worden genomen en voor nog niet de helft daarvan
(499 = 45,9%) is dit effectief gebeurd. Van de 387 ondernemingen die expansiesteun
ontvingen kwamen er slechts 228 hun verplichtingen geheel of gedeeltelijk na (RVA,
Jaarverslag 1977 : 23). Er zijn verschillende verklaringen voor dit geringe succes. Van
in het begin werd aan de bedrijven ruim de tijd gelaten om aan de verplichting te
voldoen en vele bedrijven hebben ook dan nog uitstel gevraagd. Vrij kort na het van
kracht worden van de maatregel is de economische crisis van het midden van de jaren
zeventig opgetreden. Van economische expansie was nauwelijks nog sprake, er werd
in dit kader nog maar uitzonderlijk steun verleend. Het aantal in dienst te nemen
mindervaliden steeg bijgevolg ook niet meer, en de weerstand om aan de verplichtingen uit het verleden te voldoen werd ongetwijfeld nog versterkt door de crisis.
Er is na de jaren zeventig nooit nog enige algemene of conditionele verplichting
inzake de tewerkstelling van mindervaliden aan het particuliere bedrijfsleven
opgelegd.
2.2 Compenserende sturing
2.2.1 Revalidatie
2.2.1.1 Revalidatie in het Rijksfonds
De activiteiten op het vlak van revalidatie kenden een zeer sterke groei. Ter illustratie : eind 1970 waren 9 887 (individuele) dossiers in het stadium 'uitvoering' voor
prestaties van functionele revalidatie, eind 1979 waren er 33 476 en in 1977 en 1978
lag het aantal zelfs boven de 40 000.
336
Het aantal erkende centra of diensten steeg van 97 (eind 1970) over 190 (eind 1974)
naar 256 (eind 1979). De ontwikkeling verschilt naargelang de categorie. Het aantal
algemene centra, waarvan de meeste zich richten tot locomotorisch gehandicapten
steeg van 31 naar 60, het aantal centra voor behandeling van motorisch cerebrale
gebrekkigheid bleef stabiel (6), het aantal voor hartlijders ging van 9 naar 17, en die
voor spraak- en gehoorgestoorden van 13 naar 39. Verreweg de grootste stijging is
vast te stellen bij de centra voor psychisch (en mentaal) gehandicapten : van 38 naar
133. In de loop van de jaren zeventig is één centrum voor visueel gehandicapten
erkend.
Bij de erkenning van centra stemde het Rijksfonds zich af op ontwikkelingen in aanpalende domeinen. Zo besliste de Raad van Beheer in 1975 geen toelagen meer te
verlenen voor de oprichting van nieuwe centra of de vergroting van reeds erkende die
zich tot kinderen en adolescenten richten en waarvan meer dan 45% van de verstrekte
prestaties behoren tot de bevoegdheid van het Fonds voor medische, sociale en pedagogische zorg voor gehandicapten of vallen onder de wetgeving betreffende het buitengewoon onderwijs (MPI). (Rijksfonds, jaarverslag 1975, Deel I : 31).
Voor de individuele revalidatieverstrekkingen werd een nieuwe regeling uitgevaardigd
(MB 27-9-1977), die deze uit 1965 vervangt. De krachtlijnen ervan zijn (Rijksfonds,
jaarverslag 1978, Deel I : 7-8):
§ de nieuwe Rijksfonds nomenclatuur neemt in beginsel de ZIV-nomenclatuur (KB
16-11-1973) over, tenzij het gaat om verstrekkingen die geen betrekking hebben
op revalidatie van mindervaliden (bv. verloskunde).
§ ongeacht hun statuut t.o.v. ziekteverzekering worden de verstrekkingen aan mindervaliden terugbetaald als behoorden ze tot de ZIV-categorieën van weduwen,
invaliden, gepensioneerden en wezen (WIGW's).
§ door de afstemming op de ZIV-nomenclatuur worden de kosten voor sommige
farmaceutische producten die niet door de ZIV maar wel door het Rijksfonds ten
laste werden genomen niet langer door het Rijksfonds terugbetaald.
§ meer dan vroeger en meer dan in de ZIV-nomenclatuur wordt de nadruk gelegd op
specifieke verstrekkingen (zoals kinesitherapie, ergotherapie, enz.) die de functionele revalidatie ten goede komen.
In de loop van de jaren zeventig zijn ook een aantal regelingen getroffen voor de
erkenning van geneesheren-specialisten in de revalidatie, logopedisten , orthopedisten
en ergotherapeuten.
337
2.2.1.2 Revalidatie in de ZIV
Tabel 4.13 geeft een overzicht (1955-1979) van het aantal beëindigde, opgegeven of
onderbroken en aan de gang zijnde gevallen van (functionele) revalidatie en het aantal
gevallen waarin een bijzondere tegemoetkoming werd verleend voor hulpmiddelen.
Tabel 4.13 : Revalidatie en bijzondere tegemoetkomingen in de ZIV (aantal gevallen)
Jaar
Beëindigd
Opgegeven of
Aan de gang op
Bijzondere
onderbroken
31/12
tegemoetkoming
1955
5
2
4
1956
8
2
11
1957
12
7
60
1958
28
19
79
1959
25
16
249
1960
26
19
205
1961
28
38
293
1962
47
39
491
1963
73
41
629
1964
88
42
732
1965
132
40
985
1966
181
69
1123
1967
231
88
1152
1968
250
80
1366
1969
324
72
1664
1970
446
95
1725
1971
532
126
2600
1972
916
231
3066
1973
1427
250
3062
1974
1492
164
3698
1975
2107
137
3846
1976
2170
166
3685
1977
2786
79
3902
1978
3221
103
3726
1979
3575
87
3281
Bron : Delhuvenne, 1970 : 2 en RIZIV, Algemeen Verslag 1970 en 1979, 4e deel.
31
45
64
53
66
89
91
102
106
251
467
643
725
997
1329
2048
2654
3415
3751
4171
4395
4678
5419
1694
581
De toename van de activiteiten inzake functionele revalidatie, die begon in het midden
van de jaren zestig, werd in de loop van de jaren zeventig nog versterkt. Hetzelfde
geldt voor de bijzondere tegemoetkomingen, tot 1978 wanneer een sterke daling
optreedt die wellicht samenhangt met de veranderde reglementering in het Rijksfonds
(cf. supra).
Ter illustratie van de verschuivingen in de aard van de functionele revalidatie geeft de
volgende tabel een indeling van allen die in 1970 en 1979 revalidatie genoten.
338
Tabel 4.14 : Personen in revalidatie naar aard van de verstrekkingen (1970 en 1979)
Aard
1970 (%)
Bewegingsrevalidatie
63.9
Spraakrevalidatie
20.4
Psychische en psycho-sociale
6.7
revalidatie
Audio-foniatrische revalidatie
1.5
Orthopedische revalidatie
7.3
Totaal Aantal
2 266
Bron: RIZIV, Algemeen Verslag 1970 en 1979, 4e deel.
1979 (%)
25.8
47.8
15.5
1.7
9.0
6 943
Waar in 1970 de bewegingsrevalidatie nog de belangrijkste vorm was en de spraakrevalidatie op de tweede plaats kwam, is deze relatie in 1979 omgekeerd. Verder is het
aandeel van de psychische en psycho-sociale revalidatie sterk toegenomen. Door de
zeer sterke stijging van het absoluut aantal personen werd in 1979, ondanks de gewijzigde verhoudingen, toch aan meer personen bewegingsrevalidatie verstrekt dan in
1970. Er moet wel rekening mee worden gehouden dat de verschuivingen mede beï nvloed zijn door de afstemming inzake revalidatie tussen het Rijksfonds en de ZIV
2.2.2 Voorlichting bij studie- en beroepskeuze
De individuele prestaties op dit vlak worden in alle jaarverslagen van het Rijksfonds
in de jaren zeventig als volgt gemotiveerd :
"Voor de minder-validen die op het ogenblik van het onderzoek van hun dossier gewoon of aangepast onderwijs volgen, of een beroepsopleiding, omscholing of herscholing wensen aan te vatten voorziet de gemotiveerde beslissing houdende vaststelling van het sociale reclasseringsproces een oriënteringsonderzoek. Dit is zeker het
geval wanneer de studierichting nog niet definitief werd bepaald of indien men
ernstige moeilijkheden vreest tijdens de studies of tijdens de beroepsopleiding,
omscholing of herscholing. Voor bepaalde gevallen kan het jaar waarin het onderzoek
moet plaatsgrijpen vrij nauwkeurig aangeduid worden, bijvoorbeeld wanneer de leerling zich in een zogenaamd 'scharnierjaar' bevindt. Voor een vrij belangrijk aantal
andere kinderen of adolescenten die bijvoorbeeld in bijzondere instellingen vertoeven
of in het buitengewoon onderwijs zijn geplaatst, kan dit onmogelijk vooraf bepaald
worden. Inderdaad voor deze gevallen kan een beroepsoriënteringsonderzoek pas
gebeuren nadat zij een volledige onderwijscyclus hebben doorgemaakt. Bovendien
zijn er ook nog de gevallen van personen voor wie er zich tijdens hun opleiding
onverwacht problemen stellen en voor wie een (her-)oriënteringsonderzoek zich
opdringt. Om die reden is een nauwe samenwerking tussen de diensten beroepsoriëntering en schoolopleiding vereist."(Rijksfonds, jaarverslagen 1970-1979)
Het aantal gespecialiseerde onderzoekingen die in uitvoering van het KB van 1963,
art. 55 werden aangevraagd ging globaal in stijgende lijn. Het gaat van 1970 tot 1979
respectievelijk om de volgende aantallen : 80 - 205 - 425 - 389 - 315 - 266 - 283 - 315
- 469 - 576.
339
Het aantal erkende centra of diensten kende van 1970 tot 1979 de volgende ontwikkeling : 59 - 66 - 68 - 71 - 71 - 68 - 68 - 70 - 67 - 67. De geografische spreiding van de
centra werd als bevredigend beschouwd, behalve wat de centra of diensten voor visueel gehandicapten betreft, die in twee provincies (Antwerpen en Namen) ontbraken.
Vooral onder invloed van de uitvoering van de wet op het buitengewoon onderwijs (67-1970) zag het Rijksfonds zich genoodzaakt aan de centra een nieuwe oriëntatie te
geven. Dit werd reeds in 1972 onderkend (Rijksfonds, Jaarverslag 1972 : 85) en
leidde geleidelijk tot de volgende positiebepaling :
"hun activiteiten moeten hoofdzakelijk afgestemd op de minder-validen die de
beroepsleeftijd hebben, en dit zowel voor wat de gespecialiseerde oriëntering (naar
verdere opleiding of naar tewerkstelling in de gewone of de beschermde sector) als
voor wat de begeleiding tijdens de beroepsopleiding of tewerkstelling betreft. De
voorstellen omtrent deze nieuwe oriëntering gingen gepaard met voorstellen betreffende de honoraria voor onderzoekingen en begeleiding, en een herziening van de
onderhoudstoelagen. Slechts na wijziging van de desbetreffende ministeriële besluiten zullen deze voorstellen effectief toegepast kunnen worden."(Rijksfonds, Jaarverslag 1979, Deel I : 79)
Zoals blijkt uit dit citaat liet de implementatie van het nieuwe beleid op zich wachten.
Ook de RVA was actief op het vlak van beroepsoriëntering van gehandicapten. Van
1970 tot 1974 werden door de psychologische diensten jaarlijks gemiddeld 325
onderzoeken verricht bij geestelijk gehandicapten en 445 bij lichamelijk gehandicapten. Vanaf 1975 treedt een scherpe daling op, volgens het jaarverslag omdat : "hun
mogelijkheden om in het arbeidsproces opgenomen te worden nu verminderd zijn"
(RVA, Jaarverslag 1975 : 30). Van 1975 tot 1977 worden gemiddeld nog slechts 133
geestelijk gehandicapten en 120 lichamelijk gehandicapten onderzocht. In 1978 en
1979 wordt een ander classificatiesysteem gehanteerd, maar uit de cijfers valt toch af
te leiden dat in totaal wellicht niet meer dan 200 gehandicapten werden onderzocht.
2.2.3 Opleidingen
2.2.3.1 Opleidingen in het kader van het Rijksfonds
A Schoolopleidingen
In het begin van de jaren zeventig waren er nog veel tussenkomsten van het Rijksfonds ten voordele van gehandicapten (hoofdzakelijk kinderen en adolescenten) die
gewoon of buitengewoon onderwijs volgden, eventueel in het kader van een MPI. Er
werden reiskosten betaald, verblijfskosten, leerboeken en allerlei materiaal. Vooral het
MB van 23-5-1969 m.b.t. reis- en verblijfskosten deed het aantal gevallen, verschil-
340
lende duizenden in het begin van de jaren zeventig, en de uitgaven sterk stijgen.
Geleidelijk aan zullen deze tussenkomsten aan belang verliezen, vooral omdat andere
instanties de taken van het Rijksfonds overnamen. In het kader van een schoolopleiding werd in 1979 nog maar in 74 gevallen tussengekomen voor verplaatsingskosten
en in 10 gevallen voor verblijfkosten. Er is in geen enkele keer schoolgeld betaald en
slechts in 29 gevallen leerboeken en didactisch materieel. Hier moeten wel nog 48
gevallen aan toegevoegd worden waarvoor, in het kader van de zogenaamde sociale
hulp, een tussenkomst werd verleend in schoolgeld, leerboeken, didactisch materieel
en andere kosten voor schoolopleiding. In hetzelfde kader waren er 9 649 gevallen van
tussenkomsten in verplaatsingskosten, waaronder een niet nader te bepalen aantal die
betrekking hebben op een schoolopleiding.
Op basis van een KB van 7-2-1974 werden de verplaatsingskosten in het buitengewoon onderwijs ten laste genomen door het Ministerie van Nationale Opvoeding. Dit
had uiteraard tot gevolg dat de activiteiten en uitgaven op dit vlak voor het Rijksfonds
sterk verminderden, aangezien enkel nog verplaatsingskosten naar gewoon onderwijs
ten laste werden genomen. Daarenboven had de uitbouw van internaten in het kader
van Fonds 81 tot gevolg dat ook nog maar weinig verblijfkosten ten laste werden
genomen.
Wanneer een schoolopleiding was voorzien in het reclasseringsprotocol dan werd het
verloop ervan gevolgd door het Rijksfonds. Omdat het Rijksfonds niet meer over de
nodige informatie kon beschikken werd deze zogenaamde ‘voogdij’ in 1973
afgeschaft :
"De onverschillige houding van méér dan 50 procent van de ouders die het verloop
van de aan gang zijnde studies niet kenbaar maakten aan het Rijksfonds, stelde het
Rijksfonds verder in de onmogelijkheid juiste cijfers te verstrekken nopens het aantal
studerende kinderen of zelfs bij benadering het aantal beëindigde opleidingen te
bepalen."(Rijksfonds, Jaarverslag 1973 : 95)
Tegen het einde van de jaren zeventig speelde het Rijksfonds nog maar een heel
beperkte rol inzake schoolopleidingen voor kinderen en adolescenten. Voor bepaalde
types van onderwijs, bv. aan gehoor- en gezichtsgestoorden, bleven de tussenkomsten
in didactisch materiaal wel belangrijk en zullen in de jaren tachtig, onder de invloed
van technologische ontwikkelingen nog belangrijker worden.
Op het einde van de jaren zeventig is het voornaamste aspect van de tegemoetkomingen van het Rijksfonds inzake schoolopleidingen de gelijkstelling ervan met een
beroepsopleiding. Voor 275 van de 339 personen die in de periode 1970-1979 een
gelijkgestelde schoolopleiding beëindigden (voor het jaar 1970 en 1974 is er geen
informatie) is het opleidingsniveau bekend : 42% volgde een opleiding in het buiten-
341
gewoon beroepsonderwijs en 26% in het hoger niet universitair onderwijs. Daarnaast
waren er opleidingen in het gewoon technisch onderwijs (14%), het universitair
onderwijs (12%), het middelbaar onderwijs (3%) en het kunstonderwijs (3%). Het
aantal personen dat in een bepaald jaar een opleiding beëindigde daalde geleidelijk
van rond de veertig in de eerste jaren tot een tiental in 1979. Van de personen die een
opleiding beëindigden (1971-1979) waren er op de peildatum 109 aan het werk (34%),
177 werkloos (55%) en voor 37 was er geen informatie (11%).6
B Opleidingen in centra voor beroepsopleiding of omscholing van mindervaliden
Sinds de oprichting van het Rijksfonds en tot eind 1979 werd voor 1 529 personen een
reclasseringsproces opgesteld dat (onder meer) een beroepsopleiding in een door het
Rijksfonds erkend centrum omvat. Hiervan hebben 656 personen de opleiding beëindigd (43%).
In de loop van 1970 hebben twee van de negen centra die eind 1969 erkend waren hun
werking stopgezet, zodat er slechts zeven overbleven. Een werkgroep, in het kader
van het Rijksfonds, die de problemen van dit type van centra onderzocht had kwam
tot de volgende conclusies :
"(...) zelfs indien het centrum voor beroepsomscholing van minder-validen een onvervangbaar middel is voor de vorming van bepaalde bijzondere categorieën gehandicapten, inzonderheid de zintuiglijk gehandicapten, moet toch worden opgemerkt dat
deze scholing een dubbel gevaar inhoudt : enerzijds bevindt de minder-valide die er
in de leer is zich in een, per definitie, beschermd milieu en loopt hij, door dit feit, het
gevaar aanpassingsmoeilijkheden te ondervinden op het ogenblik van zijn tewerkstelling in een gewone onderneming; anderzijds stelt men vast dat het centrum voor
beroepsscholing zich niet altijd zo spontaan aanpast als wenselijk aan de snelle evolutie die de ondernemingen nu kennen." (Rijksfonds, Jaarverslag 1970 : 97-98)
Voorts werd opgemerkt dat het een 'dure' opleidingsvorm is en men dus moeilijk het
aantal centra sterk kon opdrijven. De terugloop van het aantal centra werd toegeschreven aan "de nadelen die door deze wijze van opleiding worden veroorzaakt" en er
werd besloten dat het niet aangewezen is dergelijke centra nog meer aan te moedigen,
maar dat nieuwe formules bestudeerd moeten worden. Hierbij werd gedacht aan
opleidingsafdelingen in de ondernemingen zelf (evenals afdelingen voor aanpassing
en ‘recyclage’) en aan bijzondere leerovereenkomsten, zowel in industriële onderne-
6 Alle tewerkstellingspercentages uit de jaren zeventig, voor alle types van beroepsopleiding, moeten
zeer omzichtig geï nterpreteerd worden. In het begin van het jaar werd nagegaan, voor diegenen die
in de loop van het vorige jaar de opleiding beëindigd hadden, of ze al dan niet aan het werk waren.
De periode tussen het beëindigen van de opleiding en de peiling was dus zeer verschillend, en
bovendien was er dikwijls veel non-respons (tot 1/3).
342
mingen als in de ambachten en neringen. (Rijksfonds, Jaarverslag 1970 : 98). Deze
houding van het Rijksfonds had tot gevolg dat het aantal centra in de jaren zeventig
stagneerde, hoewel het aantal opgeleide personen vanaf 1974 begon te stijgen, mede
door de oprichting van nieuwe afdelingen in de bestaande centra.
Uit de jaarverslagen kan niet meer op een betrouwbare manier opgemaakt worden hoe
groot de tewerkstellingspercentages in de eerste helft van de jaren zeventig waren. In
de twee helft schommelden ze rond de 50%. De volgende tabel brengt de ontwikkeling in beeld.
Tabel 4.15 : Opleidingen in centra van het Rijksfonds
Jaar
Aantal centra
Cursisten in opleiding
op 31/12
1970
7
70
1971
7
101
1972
6
97
1973
6
88
1974
6
129
1975
7
133
1976
8
171
1977
9
195
1978
9
229
1979
8
217
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds.
Opleiding beëindigd
in 19..
63 (incl. 1970)
45
70
44
50
67
84
73
102
Het beleid ten aanzien van deze centra werd tevens beï nvloed door de
werkzaamheden in het kader van de Europese Gemeenschap. Sedert 1972 had de
Algemene Directie van de Sociale Zaken van de Europese Commissie een werkgroep
‘mindervaliden’ opgericht samengesteld uit nationale specialisten, waaronder de
Administrateur-Generaal van het Rijksfonds, met het doel samen te werken aan de
ontwikkeling van een Europese revalidatiepolitiek. Na het aannemen van de resolutie
van 27 juni 1974 door de Raad van de Europese Gemeenschappen is gewerkt aan een
actieprogramma op lange termijn. In dit kader werd bijzondere aandacht verleend aan
de uitbouw van grote complexen voor revalidatie en herscholing (Rijksfonds,
Jaarverslag 1975, Deel I : 59). Het stimuleren van nieuwe afdelingen en de
verbetering van de technieken in de bestaande Belgische centra sloot beter aan bij
deze benadering dan het vermenigvuldigen van het aantal (kleine) centra.
C Opleidingen in centra van de RVA
Sinds de oprichting van het Rijksfonds en tot eind 1979 werd voor 163 personen een
reclasseringsprotocol opgesteld dat (onder meer) een versnelde beroepsopleiding in
een RVA-centrum omvat. Hiervan hebben 93 personen de opleiding beëindigd (57%).
De volgende tabel geeft een overzicht voor de periode 1970-1979.
343
Tabel 4.16 : Rijksfonds-opleidingen in RVA centra
Jaar
In opleiding op 31/12
Opleiding beëindigd in 19..
1970
1
1971
4
10 (incl.1970)
1972
1
4
1973
1
6
1974
4
9
1975
10
9
1976
5
16
1977
12
5
1978
7
13
1979
4
11
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
In de jaarverslagen wordt telkens weer opgemerkt dat de mindervaliden over het
algemeen het ritme van de versnelde RVA opleiding niet kunnen volgen, dit ter verantwoording waarom zo weinig personen naar dit soort opleiding werden verwezen.
Gezien de zeer geringe aantallen heeft het geen zin om in te gaan op de tewerkstellingsresultaten.
D Gewone leerovereenkomsten
Sinds de oprichting van het Rijksfonds en tot eind 1979 werd voor 387 personen een
reclasseringsprotocol opgesteld dat (onder meer) een gewone leerovereenkomst
omvat. Hiervan hebben 157 personen de opleiding beëindigd (41%). De volgende
tabel geeft een overzicht voor de periode 1970-1979.
Tabel 4.17 : Gewone leerovereenkomsten
Jaar
In opleiding op 31/12
1970
15
1971
12
1972
22
1973
35
1974
45
1975
42
1976
46
1977
58
1978
73
1979
64
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
Opleiding beëindigd in 19..
13 (incl. 1970)
9
19
15
14
17
14
20
22
Het kwam regelmatig voor dat het Rijksfonds, in het vaststellen van het omscholingsen sociale reclasseringsproces, reeds bestaande leerovereenkomsten bevestigde. Uit de
tabel blijkt dat het aantal leerovereenkomsten toenam in de tweede helft van de jaren
zeventig. Het aantal personen die na de opleiding werk vonden varieerde sterk van
jaar tot jaar. Wanneer de intellectuele mogelijkheden van de gehandicapte niet toelieten met vrucht de algemene vakken in het kader van een gewone leerovereenkomst te
volgen kon de overeenkomst worden omgezet in een bijzondere leerovereenkomst.
344
E Bijzondere leerovereenkomsten
Sinds de oprichting van het Rijksfonds en tot eind 1979 werd voor 2 212 personen een
reclasseringsprotocol opgesteld dat (onder meer) een bijzondere leerovereenkomst
omvat. Hiervan hebben 759 personen de opleiding beëindigd (34%). De volgende
tabel geeft een overzicht van de ontwikkeling in de periode 1970-1979.
Tabel 4.18 : Bijzondere leerovereenkomsten
Jaar
In opleiding op 31/12
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
47
61
91
128
179
224
277
338
441
491
Opleiding beëindigd
in 19..
35 (incl. 1970)
33
54
73
67
85
100
112
173
% van beëindigde
tewerkgesteld
?
?
83
86
80
73
78
73
74
73
De bijzondere leerovereenkomst was het type opleiding dat duidelijk de voorkeur van
het Rijksfonds wegdroeg : "(...) opleiding bij een werkgever bij middel van de bijzondere leerovereenkomst is te verkiezen boven elke andere, met uitzondering misschien
van de assimilatie (gelijkgestelde schoolopleiding, n.v.d.a.) bij degelijk en tamelijk
hoogliggend onderwijs." (Rijksfonds, Jaarverslag 1970 : 81)
In de jaarverslagen uit de jaren zeventig werd elk jaar opnieuw de volgende commentaar vermeld :
"De beroepsopleiding onder de vorm van een bijzondere leerovereenkomst bezit een
niet te onderschatten waarde in het raam van de sociale reclassering van de mindervalide. Inderdaad, eens de aarzeling van de werkgever-leermeester overwonnen is, is
hij vaak bereid de opgeleide minder-valide in dienst te houden."
"Deze vorm van opleiding geeft nog steeds de beste resultaten. Inderdaad, in de
meeste gevallen gaat het om beroepen die openstaan voor de arbeidsmarkt, zodat een
werkelijke integratie van de minder-validen in het arbeidsbestel bereikt wordt. Men
dient er nochtans over te waken dat bepaalde werkgevers niet te veel belust zijn op
goedkope arbeidskrachten. Een werkelijk diepgaande voogdij blijft aangewezen."
De positieve houding van het Rijksfonds t.a.v. deze opleidingsvorm heeft ongetwijfeld bijgedragen tot de sterke toename van het aantal bijzondere leerovereenkomsten
in de loop van de jaren zeventig. De resultaten op het vlak van tewerkstelling (meestal
in het aangeleerde beroep) zijn zonder meer goed te noemen.
345
F Samenvatting : opleidingen in het kader van het Rijksfonds.
Tabel 4.19 : Beëindigde opleidingen in het kader van het Rijksfonds naar opleidingsvorm
Opleidingsvormen
Tot
eind
1969
72
70
en
71
84
Gelijkgestelde
Schoolopleiding
Gewone
14
13
Leerovereenkomst
Bijzondere
27
35
Leerovereenkomst
RVA-centra
10
10
Rijksfonds-centra
58
63
Totaal
181 205
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
72
73
74
75
76
77
78
79
Tot.
44
38
48
40
34
27
25
11
423
9
19
15
14
17
14
20
22
157
33
54
73
67
85
100
112
173
759
4
45
135
6
70
187
9
44
189
9
50
180
16
67
219
5
84
230
13
73
243
11
102
319
93
656
2088
Het totaal aantal personen die een opleiding beëindigden gaat in stijgende lijn, maar
het relatief belang van de verschillende vormen van opleiding is in de beschouwde
periode sterk gewijzigd. De gelijkgestelde schoolopleidingen ruimen geleidelijk de
plaats voor bijzondere leerovereenkomsten en opleidingen in Rijksfonds-centra. De
gewone leerovereenkomsten en de opleidingen in RVA-centra blijven de hele periode
op een laag niveau.
Van 1970 tot 1979 hebben jaarlijks gemiddeld 190 personen een opleiding beëindigd.
Het aantal in uitvoering genomen opleidingen was echter meer dan dubbel zo
groot : gemiddeld 480 per jaar. Dit wijst erop dat veel personen een opleiding niet
aanvatten of een aangevatte opleiding niet beëindigden.
2.2.3.2 Opleidingen in het kader van de RVA
In het RVA Jaarverslag over 1970 wordt nog melding gemaakt van 15 gehandicapten
die een opleiding genoten in speciale centra voor gehandicapten, in het jaarverslag
1971 waren er nog vijf in één centrum. Daarna zijn dit soort opleidingen volledig
overgenomen door de centra die erkend waren door het Rijksfonds. De RVA organiseerde in de jaren zeventig allerlei soorten (gewone) beroepsopleidingen maar er kan
niet achterhaald worden hoeveel gehandicapte personen daaraan deelnamen, tenzij ze
er via het Rijksfonds werden geplaatst (cf. supra).
2.2.3.3 Opleidingen in het kader van de ZIV
Hoewel de formele verantwoordelijkheid voor de beroepsherscholing berust bij het
College van geneesheren-direkteurs van het RIZIV, is de uitvoering in de praktijk een
zaak van de ziekenfondsen. Een beroepsherscholing krijgt er vorm in samenspraak
346
tussen de adviserend geneesheer, de verzekeringstechnische dienst en de dienst maatschappelijk werk (DMW). Hoe dit in zijn werk ging (en gaat) in de christelijke mutualiteiten wordt als volgt beschreven :
"Alvorens te beslissen al dan niet een beroepsherscholing aan betrokkene voor te
stellen, maakt de adviserend geneesheer de korrelatie tussen het medisch bilan en het
arbeidsbilan; nl. is deze persoon ziek, welk letsel, kan hij hiermee al dan niet zijn
vroeger werk hernemen."
Andere taken van de adviserend geneesheer houden in :
§
§
§
§
“vroegtijdig opsporen van personen die in aanmerking komen voor het volgen
van een beroepsherscholing;
verwijzing en introductie bij de Dienst Maatschappelijk Werk na eerste motivatie
van de patiënt;
advies uitbrengen over het praktisch voorstel van de beroepsherscholing, dat
opgemaakt werd door de DMW;
samen met de MW(st)er instaan voor de begeleiding van betrokkene tijdens zijn
herscholing.”
Ook de verzekeringstechnische diensten hebben een rol te spelen op het vlak van :
§
§
§
"informatie over de mogelijkheden in de wet op de ZIV;
waken over de verzekeringstoestand en uitkeringen tijdens en na de beroepsherscholing, bijvoorbeeld cumulregels, voortgezette verzekering (sociaal-juridische
bijstand);
vroegtijdig signaleren van personen die een beroepsherscholing zouden kunnen
volgen."
De rol van de dienst maatschappelijk werk tenslotte wordt als volgt omschreven :
§
§
§
§
"uitbouwen van samenwerking met verzekeringstechnische diensten, vooral dan
wat informatie betreft;
samenwerking met de adviserend geneesheer met het oog op het adviseren en
motiveren;
samenwerking met diensten die over een degelijke kennis van de arbeidsmarkt
beschikken o.a. RVA, Werknemersorganisaties, Studie- en beroepsoriënteringsdiensten e.a.;
maatschappelijk werk optreden t.o.v. het lid, geschiedt vanuit diverse invalshoeken t.t.z. adviserend m.b.t. verwijzing; sociaal-juridische bijstand; psycho-sociale
begeleiding omvat o.a. motivering, ondersteuning en oog voor sociale rolvervullingen; en op maatschappelijk vlak : relaties met de arbeidsmarkt." (Bongaarts, de
Roy, 1978 : 253-254)
Tabel 4.20 geeft een overzicht van het aantal beëindigde, aan de gang zijnde en
opgegeven of onderbroken vakopleidingen in de periode 1960-1979.
347
Tabel 4.20 : Vakopleidingen in de ZIV
Jaar
Aantal beëindigd
Aan de gang op 31/12
1960
124
1961
146
1962
117
1963
168
1964
205
1965
281
1966
276
1967
244
1968
173
1969
134
1970
108
1971
121
1972
123
1973
148
1974
96
1975
118
1976
121
1977
150
1978
179
1979
148
Bron : RIZIV, Algemeen Verslag, 4e deel, 1970 en 1979.
356
384
456
479
452
457
400
341
395
388
380
394
442
472
514
489
450
366
407
355
Aantal opgegeven of
onderbroken
107
103
95
112
94
92
75
92
56
73
47
35
50
51
40
15
25
13
22
22
Het aantal beëindigde opleidingen lag in 1970 lager dan in om het even welk jaar uit
de jaren zestig, het steeg lichtjes tot 1973 waarna het snel daalde en in 1977 en 1978
weer op een iets hoger niveau kwam. De aantallen beëindigde opleidingen uit het
midden van de jaren zestig werden echter niet meer bereikt. Nochtans was het aantal
aan de gang zijnde opleidingen gedurende heel de jaren zeventig vrij hoog en was het
aantal opgegeven of onderbroken gevallen laag. Dit betekent wellicht dat vele opleidingen verschillende jaren duurden.
De jaarverslagen van het RIZIV bevatten vrij gedetailleerde informatie over de vakopleidingen. Voor bijna alle verzekerden (489 van de 525) die in de loop van 1979
een opleiding genoten werd ze verstrekt in een inrichting, een school of een centrum.
De rest waren opleidingen bij een patroon of thuis. Het grootste deel van die 525
verzekerden hadden een aandoening van het zenuwstelsel (57%). Andere relatief
omvangrijke groepen zijn 'functioneel verlies door trauma' (12%), reuma (7%), oogziekten (5%) en aandoeningen van de bloedsomlooporganen (5%). In 1970 vormden
de aandoeningen van het zenuwstelsel ook al de grootste groep (41%), maar toen
waren er ook nog veel gevallen van tuberculose (11%). Over de tewerkstellingsresultaten verschaft het RIZIV-jaarverslag 1979 geen gegevens. In 1979 zijn er twee terugbetaalbare renteloze leningen toegestaan aan invaliden om hun reclassering na een
herscholing te vergemakkelijken.
348
In de jaren zeventig zijn twee studies verricht over de beroepsrevalidatie van invaliden, beide door de christelijke mutualiteiten maar de ene in Wallonië en Franstalig
Brussel (Hack, 1977) en de andere in de Vlaamse verbonden (Bongaarts, de Roy,
1978).
Het onderzoek in de Franstalige verbonden heeft betrekking op een steekproef van
5 390 invaliden, dit is een derde van alle invaliden in deze verbonden (meer dan één
jaar arbeidsongeschikt op 30-9-74). Slechts een heel gering aantal invaliden werden
betrokken bij inspanningen tot beroepsrevalidatie : 59 pogingen mislukten (veelal om
medische redenen of een verkeerde oriëntering), 28 beroepsrevalidaties waren aan de
gang en er waren 160 gevallen van gedeeltelijke werkhervatting en 72 werkhervattingen in een beschutte werkplaats. Samen vertegenwoordigt dit 319 pogingen tot reclassering of 6% van de invaliden in de steekproef. Uit het onderzoek blijkt dat vele
individuele factoren een belemmering vormen voor beroepsreclassering. Vermeld
worden : de hoge leeftijd van de meeste invaliden (87% boven de 40 jaar), het lage
scholingsniveau (68% enkel lager onderwijs), het hoge aantal met een beroepsverleden als ongeschoolde arbeider (82%) en het evolutief karakter van vele aandoeningen.
Er wordt tevens gewezen op een aantal maatschappelijke en institutionele factoren :
§
§
§
§
§
§
§
de beroepsrevalidatie blijkt in veel gevallen laattijdig aan de invalide te worden
voorgesteld;
het toekennen van het statuut van invalide wordt maatschappelijk ervaren als
een definitieve verwijdering uit het arbeidsmilieu en vormt een rem op reï ntegratie;
er zijn onvoldoende garanties dat de beroepsrevalidatie tot professionele promotie leidt, dikwijls moet men integendeel onderaan de ladder opnieuw beginnen en wanneer men opnieuw ongeschikt wordt loopt men het risico op een
lagere uitkering dan voorheen;
de beroepsoriënteringsdiensten werken niet naar behoren en er zijn te weinig
gespecialiseerde diensten;
er zijn onvoldoende mogelijkheden voor herscholing : het gewone onderwijs is
niet geschikt voor volwassenen, de versnelde beroepsopleidingen van de RVA
zijn te dikwijls ‘overijlde’ opleidingen en er zijn te weinig gespecialiseerde
opleidingscentra;
invaliden uit landelijke streken worden met verplaatsingsproblemen geconfronteerd;
de behandelende geneesheren en ook werkgevers zijn onvoldoende op de
hoogte van revalidatiemogelijkheden.
Al deze factoren, samen met de individuele factoren en een moeilijke economische
situatie vanaf het midden van de jaren zeventig, hadden tot gevolg dat diegenen die de
beroepsrevalidatie zouden moeten stimuleren, met name de geneesheren en de maatschappelijk werkers, zelf niet altijd gemotiveerd waren om de invaliden aan te moedigen.
349
De studie besluit met een aantal voorstellen tot verbetering. Er wordt resoluut gekozen
om de inspanningen te richten op invaliden die minder dan 40 jaar zijn en voor het
vroegtijdig aansporen tot beroepsrevalidatie. Ook wordt aangedrongen op een betere
samenwerking tussen de verschillende ziekenfondsdiensten en een zekere specialisatie
binnen de verbondelijke diensten maatschappelijk werk. Voorts wordt gewezen op de
noodzaak aan een wettelijke garantie dat de invalide die zich revalideert geen inkomensverlies zal lijden, noch door het aanvaarden van een nieuwe job noch mocht hij
terug arbeidsongeschikt worden. Daarom wordt voorgesteld dat de uitkering gedurende één jaar na de werkhervatting mag behouden blijven en gecumuleerd worden
met het loon, voor zover het totale (arbeids)inkomen niet hoger is dan het inkomen dat
de persoon voor zijn invaliditeit had. In het geval de persoon terug arbeidsongeschikt
wordt zou zijn uitkering minstens moeten overeenstemmen met die uit de voorgaande
ongeschiktheidperiode. Ook zouden de werkgevers een toelage moeten krijgen om
invaliden ‘in revalidatie’ in dienst te nemen, naar het voorbeeld van de toelagen voor
moeilijk te plaatsen werklozen van de RVA Er wordt eveneens betreurd dat er alleen
een negatieve sanctie bestaat voor invaliden die revalidatie weigeren (vermindering
van de uitkering) en geen positieve, bijvoorbeeld onder de vorm van een premie.
Andere voorgestelde maatregelen zijn : de oprichting van gespecialiseerde centra voor
beroepsoriëntering, de vestiging van gespecialiseerde centra voor beroepsrevalidatie,
behoorlijke informatieverstrekking aan studenten in de geneeskunde en jonge huisartsen over de beroepsrevalidatie, sensibilisering van werkgevers om ze inzake revalidatie voor te bereiden en te informeren, beter aangepaste onderwijs- en vormingsprogramma's en tenslotte ook betere arbeidsvoorwaarden (onder meer in de textielnijverheid waar het werk aan de lopende band talrijke depressies veroorzaakt).
Voor invaliden die meer dan 40 jaar zijn, verreweg de grootste groep, wordt beroepsrevalidatie niet uitgesloten, maar er wordt toch gesteld dat er andere middelen moeten
worden gezocht om hun sociale integratie te realiseren. De auteur verwacht dat het
belang van arbeid in het maatschappelijk leven zal verminderen waardoor een
arbeidsloos bestaan, ook voor invaliden, minder statusverlies zal inhouden. Voor de
dienst maatschappelijk werk is een taak weggelegd om hen er bewust van te maken
dat de mens niet alleen iets waard is als hij werkt en om de deelname aan socio-culturele activiteiten aan te moedigen.
In het verslag van het onderzoek in de Vlaamse verbonden wordt eerst aangetoond dat
beroepsherscholing niet voor iedereen hoeft. Er zijn spontane werkhervattingen (2,4%
van het aantal invaliden), gedeeltelijke werkhervattingen (7% van de invaliden beneden de 50 jaar die in 1977 ten laste waren van de CM-landsbond) en een groot deel
van de invaliden komt omwille van hun leeftijd of de aard van hun aandoening niet
350
meer in aanmerking voor herscholing. Niettemin wordt gesteld dat van de mogelijkheden tot herscholing te weinig gebruik wordt gemaakt.
Het onderzoek heeft betrekking op alle personen uit de Nederlandstalige verbonden
van de CM die tussen 1971 en 1976 een beroepsherscholing volgden (197). Eén vijfde
daarvan waren vrouwen en vier vijfde mannen. Bijna 80% van de herscholenden was
jonger dan 40 jaar en de ongehuwden, de echtgescheidenen en personen met kinderlast waren oververtegenwoordigd. De grote meerderheid was loon- en weddetrekkende. Wat de aandoeningen betreft valt bijna de helft onder de categorieën geestesstoornissen en ziekten van het zenuwstelsel. Op het moment van de aanvang van de
herscholing was 20% minder dan één jaar arbeidsongeschikt en 25% tussen één en
twee jaar. Vier vijfde van de herscholenden was arbeider en de helft had niet meer dan
lager onderwijs gevolgd.
Wie het initiatief nam voor de herscholing en via welke verwijskanalen dit verliep
bleek moeilijk te achterhalen. In de meeste gevallen werd een psycho-technisch
onderzoek verricht, maar enkel de onderzoeken van de RVA-oriënteringsdiensten
werden kwalitatief goed bevonden.
In de helft van de gevallen werd de beroepsopleiding door een school verzorgd, maar
meestal ging het om privé-scholen die geen erkende diploma's afleveren. Ongeveer
een vierde volgde een RVA-opleiding, 16% ging een leerovereenkomst aan met een
patroon, 10% volgde een opleiding in een centrum voor mindervaliden (Rijksfonds)
en verder waren er nog enkelingen die een opleiding volgden in een vormingscentrum
voor zelfstandigen of per briefwisseling. De duur van de opleiding varieerde heel sterk
maar bedroeg meestal minder dan 2 jaar. De meeste (94%) hebben het goedgekeurde
opleidingsprogramma effectief aangevat en 60% hebben het ook volledig afgewerkt.
Een beroepsopleiding kan geslaagd genoemd worden wanneer ze leidt tot passend
werk en dit was voor 62% het geval. Een robotfoto van de geslaagde herschoolde ziet
er uit als volgt : hij heeft onmiddellijk (46%) zelf, dit is zonder bemiddeling (64%),
een voltijdse (77%) betrekking gevonden in zijn aangeleerd beroep (65%) in een
middelgroot bedrijf (42%) bij een nieuwe werkgever (84%) waar hij een hoger loon
verdient (36%). Bij diegenen die niet werden tewerkgesteld was dit voor de helft om
gezondheidsredenen en voor een derde omdat men geen werk vond. Voor 15% wordt
vermeld dat de motivatie om te werken ontbrak en 2% was niet geslaagd in de opleiding. Twee derde van de niet tewerkgestelden was ten laste van de RVA en de rest
opnieuw ten laste van de ZIV.
Onder de aanbevelingen waarmee dit onderzoek besluit zijn er meerdere die ook al
voorkwamen in de studie bij de Franstalige verbonden :
§
§
betere samenwerking tussen de verschillende ziekenfondsdiensten;
frequenter gebruik van de progressieve tewerkstelling als middel tot revalidatie;
351
§
§
§
§
§
§
aanpassing van de RVA-opleidingen voor invaliden;
betrekken van 'beroepsdeskundigen' en 'arbeidsanalisten' in de herscholing;
de tewerkstelling in beschutte werkplaatsen meer als een arbeidstraining met
het oog op doorstroming naar een gewone arbeidsplaats uitbouwen;
toelaten dat invaliden een aantal activiteiten uitoefenen die hun vakbekwaamheid onderhouden, zonder dit direct als misbruiken te bestempelen;
aanmoedigingspremies bij herscholing of progressieve tewerkstelling en in dit
verband de versoepeling van cumulregels;
acties in de bedrijven (door de vakbeweging) om de barrières in de bedrijven
die samenhangen met de acceptatie van gehandicapten te doorbreken.
Een derde studie uit de jaren zeventig heeft hoofdzakelijk betrekking op de leefsituatie
van de invaliden maar bevat tevens gegevens over reï ntegratiepogingen (Buysse,
Lammertyn, Leemans, Dumon, 1981). Het onderzoek werd uitgevoerd bij een
steekproef van 187 invaliden (mannen, minimaal 2 jaar arbeidsongeschikt, uit het
arrondissement Leuven). De gemiddelde leeftijd van de respondenten bedroeg 55 jaar
en 60% was reeds langer dan 5 jaar ziek. Het merendeel leefde in gezinsverband. De
overgrote meerderheid had slechts lager onderwijs gevolgd en de laatste werksituatie
was in hoofdzaak een job als ongeschoolde of gespecialiseerde arbeider, voor één
derde in de bouwnijverheid.
De onderzoekster stelt vast dat de kansen op herintrede in het arbeidsproces praktisch
onbestaand zijn wegens de gevorderde leeftijd, de duur van de ziekte, de gebrekkige
validiteit op het vlak van ADL, en de te verwachten evolutie van de ziekte. De
betrokkenen gaven zichzelf nog maar weinig kansen op de arbeidsmarkt. Negen op de
tien denken nooit meer aan de slag te kunnen gaan. Slechts enkele jongere invaliden,
die ook wat minder lang ziek waren, zagen nog enige kans. Slechts 12% had sinds het
intreden van de ongeschiktheid nog naar werk gezocht (meestal was dit beperkt tot
informeren bij de vorige werkgever of solliciteren op een zeer beperkt aantal plaatsen). Enkelen (6%) hadden een herscholing overwogen maar slechts één persoon had
ze aangevat, en om gezondheidsredenen weer moeten afbreken. Op het moment van
het interview waren er drie invaliden (2%) die het werk gedeeltelijk hervat hadden.
Uit dit onderzoek blijkt ook dat, in de periode dat de invaliden nog werkten, slechts
zelden maatregelen waren genomen om het werk aan te passen aan hun gezondheidstoestand en verminderde arbeidscapaciteiten. Eén op de zeven respondenten maakt
melding van dergelijke maatregelen (eenvoudiger werk, meer rustpauzes, enz.), maar
in een aantal gevallen gaat het om maatregelen die de arbeiders onder elkaar troffen,
buiten de gezagsstructuren om. Dit berust niet uitsluitend op onwil van de werkgevers
aangezien vele werknemers terughoudend waren om hun gezondheidsproblemen
kenbaar te maken, enerzijds uit vrees om afgedankt te worden anderzijds omdat hun
sterk arbeidsethos hen ertoe aanzette de problemen zolang mogelijk te verdringen.
352
De onderzoekster besluit dat uit de analyse van de kenmerken van de respondenten en
van hun beroepsloopbaan het beeld naar voor komt van een groep (ex-)werknemers
die vastgeankerd zijn in hun invaliditeit, en waaruit nog maar weinigen kunnen
ontsnappen.
2.2.3.4 Herscholingen in het kader van de beroepsziekteregeling
De wetgeving op de beroepsziekten laat toe de door beroepsziekten bedreigde werknemers uit het schadelijk arbeidsmilieu te verwijderen. Wanneer een tijdelijke verandering van werkplek in het bedrijf een oplossing kan bieden wordt het loonverlies
gecompenseerd. Moet het werk volledig worden stopgezet worden dan kent de
beroepsziekteverzekering een vergoeding toe zoals in het geval van volledige tijdelijke arbeidsongeschiktheid. Is de verwijdering definitief dan wordt een reklasseringspremie toegekend. Van 1975 tot 1979 waren er jaarlijks gemiddeld 165 dergelijke
gevallen van definitieve verwijdering (Quina et al., 1993). De meest frequent voorkomende beroepsrisico's die aan de basis lagen van een definitieve verwijdering (ook
in latere periodes) zijn de risico's op huidziekten, allergische ademhalingsstoornissen
en beroepsziekten veroorzaakt door mechanische trillingen. In een beperkt aantal
gevallen neemt de reklassering de vorm aan van een herscholing. Het aantal personen
waarvoor het Fonds voor beroepsziekten uitgaven deed voor een herscholing bedroeg
van 1970 tot 1979 gemiddeld 26 per jaar (Bron : Jaarverslagen van het Fonds voor
Beroepsziekten).7 Over de resultaten van de opleidingen in die periode zijn geen
gegevens bekend.
2.2.4 Plaatsing
2.2.4.1 Plaatsing in het kader van het Rijksfonds
Met de eigenlijke plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt (doorgeven van vacatures,
bemiddelen) was enkel de RVA belast maar het Rijksfonds schreef wel werkzoekende
mindervaliden in, vroeg tevens hun inschrijving in de RVA, oriënteerde ze naar één of
meerdere van drie arbeidsmilieus (de particuliere sector, openbare besturen of
beschutte tewerkstelling), en ging na hoeveel van die personen door de RVA werden
geplaatst. De volgende tabel geeft een overzicht van de plaatsingen.
7 Van jaar tot jaar gaat het om respectievelijk 30, 17, 25, 36, 41, 26, 24, 34, 22 en 11 gevallen.
353
Tabel 4.21 : Plaatsingen in het kader van het Rijksfonds
Jaar
Als werkzoekende
Saldo werkzoekenden
ingeschreven in ...
op 31/12 van ...
1970
981
2 147
1971
1207
1 428
1972
2106
2 599
1973
2989
3 086
1974
2164
3 242
1975
1501
3 822
1976
1410
4 178
1977
1269
4 671
1978
1337
4 950
1979
1332
5 293
Totaal
16296
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds.
Geplaatst in ...
575
688
1114
1666
1314
827
937
677
909
877
9584
In de periode 1970-1979 zijn 16 296 mindervaliden als werkzoekende ingeschreven
(gemiddeld 1 630 per jaar). Voor elke persoon werd aangegeven welk arbeidsmilieu
het meest geschikt werd geacht. Voor 54% was dit beschutte tewerkstelling, voor 39%
een arbeidsplaats in de particuliere sector en voor 7% in de openbare. Sommige personen kwamen voor meerdere arbeidsmilieus in aanmerking, maar dit kan uit de
publiceerde statistieken slechts voor één jaar (1972) worden gespecificeerd.
In de hele periode zijn 9 584 mindervaliden geplaatst : 52% in een beschutte werkplaats, 41% in de particuliere sector en 7% bij openbare besturen. Het percentage
plaatsingen in een beschutte werkplaats varieert van jaar tot jaar tussen minimaal 40%
en maximaal 65%.
Op het einde van elk jaar werd nagegaan hoeveel personen nog als werkzoekende bij
de RVA waren ingeschreven. Tussen het begin en het einde van de jaren zeventig is
dit aantal verdubbeld. Eind 1969 waren er nog 2 463 werkzoekenden, in de jaren
zeventig zijn er 16 296 bijgekomen, wat het totaal op 18 759 brengt. Daarvan zijn er
9 584 geplaatst (= 51%). In feite ligt het percentage plaatsingen nog iets hoger omdat
een aantal werkzoekenden zich in de loop van die periode niet meer op de arbeidsmarkt aanboden. Daardoor is het saldo eind van de jaren zeventig (5 293) ook lager
dan het verschil tussen werkzoekenden en geplaatsten (18 759-9 584 = 9 175)
Wat de plaatsing bij openbare besturen betreft zijn tevens de maatregelen van verplichte aanwerving van belang (cf. supra). De plaatsingen in beschutte werkplaatsen
worden later behandeld.
354
2.2.4.2 Plaatsingen door de RVA
De in het vorig punt vermelde plaatsingen in de particuliere sector verliepen via de
RVA. Naast deze in het Rijksfonds ingeschrevenen plaatste de RVA nog andere
personen met beperkte arbeidsgeschiktheid. Gehandicapte en/of oudere werklozen
behoorden tot de categorie 'moeilijk te plaatsen werklozen'. Indien nodig kon door de
RVA een financiële tegemoetkoming worden gegeven aan de werkgever (cf. infra).
Van 1970 tot 1979 werden 47 860 MTPW geplaatst. Ongetwijfeld zijn een groot deel
hiervan gehandicapten maar de statistieken laten niet toe te bepalen hoeveel. De RVA
verrichte eveneens plaatsingen bij openbare besturen en in beschutte werkplaatsen,
maar dit wordt in het punt over vervangende sturing behandeld.
Lammertyn (1976) onderzocht alle plaatsingen van het Gewestelijk RVA-bureau
Leuven tussen 1-7-73 en 30-6-74 en stelde vast dat van de 1 237 uitkeringsgerechtigde
volledig werklozen die geplaatst werden er 91% normaal geschikt waren, 8,3%
gedeeltelijk geschikt en slechts 0,3% zeer beperkt geschikt. Deze cijfers bevestigen
wat ook in de RVA-jaarverslagen wordt opgemerkt, namelijk dat de zeer beperkt
geschikten nauwelijks konden worden geplaatst, zelfs niet in periodes van schaarste
op de arbeidsmarkt.
2.2.5 Maatregelen om de plaatsing te bevorderen
2.2.5.1 Tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten
In uitvoering van art. 85, 2b van het KB van 5-7-1963 kon aan werkgevers een tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten worden verleend. Deze regeling betrof
vooral de particuliere sector maar was ook van toepassing op personen die bij de
overheid in een niet-statutair verband werden in dienst genomen. Tot 1970 was die
tegemoetkoming aan 679 werkgevers toegekend, van 1970 t.e.m. 1979 is ze aan 2 363
werkgevers verleend (gemiddeld 236 per jaar). Vanaf 1977 begon het aantal tegemoetkomingen te dalen (tot 119 in 1979) wellicht omdat ze in een aantal gevallen
vervangen werd door een tegemoetkoming in het kader van de CAO-26 (cf. infra).
Ook de RVA kon financiële steun verbinden aan een plaatsing, met name voor moeilijk te plaatsen werklozen (gehandicapte en/of oudere werklozen). Er waren echter
veel meer plaatsingen zonder tegemoetkoming. De volgende tabel geeft een overzicht.
355
Tabel 4.22 : Plaatsingen van moeilijk te plaatsen werklozen door de RVA
Jaar
Met steun
Zonder steun
Totaal
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
Totaal
Bron : RVA jaarverslagen
385
248
138
180
126
36
61
56
34
37
1301
6 849
7 027
6 098
5 423
5 042
3 509
3 734
2 975
3 029
2 875
46 559
7 234
7 275
6 234
5 603
5 168
3 545
3 795
3 031
3 063
2 912
47 860
% t.o.v. van alle
plaatsingen
5.6
5.1
4.4
4.4
4.3
3.3
3.1
2.6
2.1
1.7
Het aantal plaatsingen met steun lag nog relatief hoog in het begin van de jaren
zeventig maar ging al vlug dalen tot op een heel laag niveau op het einde van de jaren
zeventig. Er waren steeds veel meer plaatsingen zonder steun maar ook deze namen in
de loop van de jaren sterk af, zowel in absolute aantallen als in verhouding tot het
totaal aantal plaatsingen.
Collectieve arbeidsovereenkomst Nr. 26
Tot 1975 kwam het voor dat gehandicapten op de reguliere arbeidsmarkt werden
tewerkgesteld aan een lager loon dan het voor de betreffende arbeidsplaats geldende
minimumloon. Het was ‘legaal’ wanneer het gebeurde in overleg met de werkgever,
de werknemer en de sociaal inspecteur. Dit gebruik, waarvan niet bekend is hoeveel
het voorkwam, gaf aanleiding tot moeilijkheden bij ontslag of uitdiensttreding omdat
de werknemer geen recht verkreeg op werkloosheidsvergoeding aangezien er onvoldoende bijdragen waren betaald. Toen dit probleem zich voor een relatief grote groep
gehandicapten ineens voordeed werd hiervoor in het kader van het sociaal overleg een
oplossing gevonden door een afwijking toe te staan op het betalen door de werkgever
van het minimumloon en te compenseren door een tegemoetkoming. Het MB van 3-21977 bepaalt de voorwaarden inzake toekenning van de tegemoetkoming in het loon
en de sociale lasten die door het Rijksfonds wordt verleend ter uitvoering van de
collectieve arbeidsovereenkomst nr. 26, afgesloten in de Nationale Arbeidsraad op 1510-75, betreffende het bezoldigingspeil van de mindervaliden die in een normaal
arbeidsregime zijn tewerkgesteld. De CAO-26 gaat uit van het beginsel dat de mindervalide een loon dient te ontvangen dat minstens gelijk is aan het conventioneel
minimumloon voor de sector, in paritair comité of door gebruik vastgesteld. Om dit
realiseren werden de volgende maatregelen getroffen : (Rijksfonds, Jaarverslag 1977,
Deel I : 10)
356
1. “De werkgever die een minder-valide tewerkstelt moet hem (minstens) het minimumloon uitbetalen.
2. Wanneer de werkgever meent dat de minder-valide geen normaal rendement kan
bereiken dient de werkgever aan de Inspectie van de arbeidsreglementering en
arbeidsbetrekkingen de toestemming te vragen om slechts een percentage van dit
loon zelf te dragen.
3. Het Rijksfonds betaalt aan de werkgever het verschil terug tussen het conventioneel of gebruikelijk minimumloon en het door de werkgever te dragen deel van
het loon, zoals eventueel door voormelde Inspectie toegestaan.
4. De toestemming om slechts een gedeelte van het minimumloon te dragen kan
enkel voor een maximumduur van één jaar verleend worden, ze is echter
hernieuwbaar.”
In de jaren 1977-1979 werden respectievelijk 38, 250 en 229 machtigingen verleend
door de Sociale Inspectie. Het aantal vergoede werkgevers bedroeg 21, 210 en 416 op
het einde van elk jaar. Op heel korte tijd was deze vorm van loonkostensubsidie
bijgevolg belangrijker geworden dan de reeds langer bestaande (art. 85, 2b) en zou ze
in de toekomst bijna helemaal gaan verdringen.
Voor niet bij het Rijksfonds ingeschreven mindervaliden was de RVA belast met de
uitvoering van de CAO-26. In 1977 werd in 3 gevallen een tegemoetkoming verleend,
in 1978 voor 18 en eveneens voor 18 in 1979.
2.2.5.2 Tegemoetkoming in de kosten tot aanpassing van de arbeidspost
Tot eind 1969 waren er 19 gunstige beslissingen getroffen om tegemoet te komen in
de kosten tot aanpassing van een arbeidspost. Van 1970 tot 1979 waren nog 77
(gemiddeld 8 per jaar, waarvan 41 in de particuliere sector, 35 in de publieke en 1 in
een beschutte werkplaats). Van alle ooit getroffen beslissingen voor de niet-beschutte
sector zijn er ongeveer evenveel voor de particuliere als voor de publieke sector.
2.2.5.3 Tegemoetkomingen in de kosten voor arbeidsgereedschap en werkkledij
Tot eind 1969 waren 44 gunstige beslissingen getroffen om tegemoet te komen in de
kosten voor arbeidsgereedschap en werkkledij. Van 1970 tot 1979 zijn nog 37 tegemoetkomingen verleend (gemiddeld 4 per jaar).
2.2.5.4 Het toekennen of garanderen van leningen
Tot eind 1969 was er op dit vlak geen enkele gunstige beslissing getroffen. In de
eerste helft van de jaren zeventig werden negen aanvragen ingediend, waarvan er
zeven werden ingetrokken en twee geweigerd. In de tweede helft van de jaren zeventig waren er geen aanvragen meer. Tot eind 1979 is er dus nooit een lening of een
waarborg toegekend. De enige regeling waarin wel leningen werden toegestaan is de
357
ziekte- en invaliditeitsverzekering, maar ook daar ging het om uitzonderlijke gevallen
(cf. supra).
2.2.5.6 Sociale hulp
In het kader van de sociale hulp werden verplaatsingsonkosten en verblijfsonkosten
terugbetaald. De jaarverslagen vermelden enkel de bedragen maar niet het aantal
personen waarop deze betrekking hebben. Dit geldt ook voor de terugbetalingen van
schoolgeld, didactisch materiaal, schoolboeken, enz.
In de statistiek over de prestaties i.v.m. sociale hulp is een aparte categorie 'bijzondere
uitgaven tewerkstelling' opgenomen. In de eerste helft van de jaren zeventig zijn
hieronder een 20-tal gevallen vermeld. Van 1975 tot 1979 waren er 539 gevallen,
maar er valt niet te achterhalen waarop deze precies betrekking hebben.
2.3 Vervangende sturing
2.3.1 Beschutte tewerkstelling.
In 1970 werden twee belangrijke besluiten getroffen m.b.t. de beschutte werkplaatsen.
Het KB van 23-3-1970 stelt het bedrag en de voorwaarden vast van toekenning van
het loon aan de mindervaliden die in de werkplaatsen zijn tewerkgesteld. Dit besluit
vervangt het KB van 9-12-1965 volgens hetwelk het minimumloon enkel varieert
naargelang de leeftijd van de mindervalide. Voortaan varieert dit loon ook naargelang
de functie die de persoon uitoefent. Er worden vijf functie-categorieën onderscheiden
op basis van de moeilijkheidsgraad van het uit te voeren werk. De werkplaatsen zelf
bepalen in welke functie-categorie een werknemer geplaatst wordt :
•
•
•
•
•
“cat. 5 : eenvoudige taken waarvan de uitvoering slechts een weinig belangrijke
fysische inspanning en een elementaire aandacht vereist;
cat. 4 : eenvoudige taken waarvan de uitvoering hetzij een fysische inspanning
van gemiddelde belangrijkheid, hetzij eenzelfde aandacht vereist;
cat. 3 : eenvoudige taken waarvan de uitvoering hetzij een belangrijke fysische
inspanning, hetzij een voortdurende aandacht vereist en half gespecialiseerde
taken waarvan de uitvoering een theoretische of praktische elementaire beroepsopleiding vereist;
cat. 2 : gespecialiseerde taken waarvan de uitvoering een theoretische of praktische beroepsopleiding van gemiddelde belangrijkheid vereist;
cat. 1 : gekwalificeerde taken waarvan de uitvoering een zeer grondige, theoretische of praktische, beroepsopleiding vereist.”
Het MB van 23-3-1970 stelt de voorwaarden vast waaronder het Rijksfonds een tegemoetkoming verleent in het loon en de sociale lasten (beperkt tot de werknemersbijdragen) die door de werkplaatsen worden gedragen. Dit is de tegenhanger van het
358
besluit over de tegemoetkomingen in het loon en de sociale lasten dat geldt voor de
reguliere arbeidsmarkt (cf. supra). Het belangrijkste nieuw element in dit besluit, dat
het MB van 7-12-1965 vervangt, is dat de tegemoetkoming varieert naargelang de
aard van de handicap van de werknemer. Het basisbedrag van de tegemoetkoming is
vastgesteld op 65% van het betaald loon, maar dit wordt vermenigvuldigd met een
coëfficiënt die varieert volgens de categorie waarin de mindervalide werknemer, gelet
op de aard van zijn handicap, door het Rijkfonds geklasseerd is.8
De categorieën en coëfficiënten zijn :
cat. A. : coëfficiënt 1
§
medisch gehandicapten waarvan de handicap voortspruit uit aandoeningen van het
longstelsel, het hartstelsel, het spijsverteringsstelsel, de waterwegen of uit metabolische of allergische stoornissen;
§
locomotorisch gehandicapten waarvan de handicap voortspruit uit aandoeningen van
de beenderen, de gewrichten of het zenuwstelsel, met uitzondering van deze die voorkomen in categorie B en C.
Cat. B : coëfficiënt 1,23
§
zintuiglijk gehandicapten;
§
locomotorisch gehandicapten aangetast door letsel van het centraal zenuwstelsel, met
uitzondering van deze die voorkomen in categorie C.
cat. C : coefficiënt 1,54
§
mentaal gehandicapten (debielen, karakteriëlen en geesteszieken);
§
gehandicapten die lijden aan epilepsie;
§
gehandicapten die lijden aan myopathie;
§
gehandicapten die lijden aan choreoatheose;
§
gehandicapten die lijden aan spasticiteit van de bovenste ledematen.
Het voor de tegemoetkoming in aanmerking genomen loon is het werkelijk betaald
loon dat moet voldoen aan de minimumnormen (zie hoger) en voor zover het niet
hoger is dan het maximumbedrag per uur van de loondervingsvergoeding, door de
RVA toegekend aan wie een overeenkomst voor versnelde beroepsopleiding heeft
gesloten (vanaf 1972 werd dit maximum uitgedrukt als een vast bedrag maar het bleef
afgestemd op de regeling voor versnelde beroepsopleiding).
8 Een commentator wijst erop dat de indeling 'vrij kunstmatig' is en voortvloeit uit het feit dat “slechts
één derde deel van de begroting van het Rijksfonds voor sociale reklassering der minder-validen
wettelijk gezien ten goede mag komen aan diensten, centra en werkplaatsen of kollektieve
voorzieningen. De indeling in medische kategorieën betekent dat de toelagen en tegemoetkomingen
aan individuele gehandicapten worden besteed.” (Knoops, 1978 : 26).
359
De coëfficiënten zijn zodanig berekend dat de tegemoetkoming voor een gehandicapte
uit categorie A gelijk is aan het basisbedrag (65% van het betaald loon), voor de
categorie B wordt dit 80% en voor categorie C is het 100%.
Door het basisbedrag van de tegemoetkoming op 65% (2/3) te zetten ging men er van
uit dat de werknemer het resterende 1/3 van zijn loon door zijn eigen activiteit in het
kader van de werkplaats kon genereren. Aangezien uit de ervaring gebleken was dat
dit voor personen met bepaalde types van aandoeningen moeilijk was werden verhoogde coëfficiënten ingevoerd.
Ook voor het kaderpersoneel was er een tegemoetkoming in het loon en de sociale
lasten. De volgende leden van het kaderpersoneel komen hiervoor in aanmerking :
− “de leider, voor zover de werkplaats ten minste 25 minder-valide werknemers telt;
− de assistenten van de leider, ten belope van één assistent per volle groep van 100
tewerkgestelde minder-valide werknemers;
− de monitors, ten belope van één monitor per volle groep van 10 tewerkgestelde
minder-valide werknemers.”
Door het MB van 23-10-1975 werden hieraan toegevoegd :
− “de bedienden, ten belope van één bediende per volle groep van 50 tewerkgestelde
minder-valide werknemers;
− de maatschappelijk assistenten of gegradueerde sociale verplegers, ten belope van
één maatschappelijk assistent of gegradueerd sociaal verpleger per volle groep van
100 tewerkgestelde minder-valide werknemers.”
De tegemoetkoming van het Rijksfonds is gelijk aan 50% van het werkelijk betaald
loon waarbij het gedeelte van het jaarlijks loon dat een per categorie van kaderpersoneel verschillend bedrag overstijgt niet in aanmerking wordt genomen.
Tenslotte voorzag het MB van 1970 ook een tegemoetkoming in de kosten voor de
arbeidsgeneeskunde.
In de loop van de jaren zeventig werden nog meerdere malen wijzigingen aangebracht
aan de regelingen voor de beschutte tewerkstelling, waaronder de indexering van de
minimumlonen en de aanpassing ervan aan de ontwikkeling van de lonen in het
bedrijfsleven, wijziging van de toelagen voor oprichting, vergroting en inrichting van
werkplaatsen, en voor het eerst in het jaar 1975, het toekennen van een speciale toelage wegens de economische recessie. De basisprincipes van de financiering, zoals
hierboven uiteengezet, zijn evenwel tot eind 1996 onveranderd gebleven.
De volgende tabel geeft een zicht op de ontwikkeling van het aantal werkplaatsen en
het aantal tewerkgestelde mindervaliden.
360
Tabel 4.23 : Beschutte werkplaatsen en mindervalide werknemers
Jaar
Aantal werkplaatsen (31/12)
1964
36
1965
46
1966
58
1967
78
1968
88
1969
101
1970
114
1971
122
1972
123
1973
134
1974
135
1975
144
1976
146
1977
142
1978
144
1979
143
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
Aantal mindervaliden (30/9)
751
1 190
1 860
2 488
3 386
4 219
5 782
6 887
8 068
8 973
9 803
9 964
10 818
10 997
11 867
12 448
Vanaf 1964 tot het einde van de jaren zestig kwamen er 65 werkplaatsen bij, in de
jaren zeventig was er een wat geringere toename (+42) die uitsluitend in de eerste
helft van de jaren zeventig te situeren is. Het aantal werknemers steeg tussen 1964 en
1969 met 3 468 eenheden, in de jaren zeventig was de toename meer dan dubbel zo
groot (+ 8 229). Dit betekent een gemiddelde stijging met ongeveer 800 werknemers
per jaar gedurende heel de jaren zeventig.
De volgende tabel geeft de verdeling van de werknemers naargelang geslacht (M-V),
medische categorie (A, B, C) en professionele categorie (1-5).
Tabel 4.24 : Werknemers naar geslacht, medische en professionele categorie (horizontale percentages)
Jaar
M
V
A
1970
70
30
20
1971
68
32
19
1972
67
33
17
1973
67
33
17
1974
65
35
16
1975
66
34
15
1976
65
35
14
1977
65
35
13
1978
65
35
12
1979
65
35
12
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
B
16
14
13
12
11
11
10
9
9
9
C
64
67
69
71
73
74
76
78
79
79
1
7
6
6
7
7
7
7
7
8
7
2
5
5
5
5
4
4
4
4
4
4
3
11
10
10
10
9
9
9
9
10
10
4
18
17
18
19
18
18
17
18
20
22
5
60
62
61
59
62
62
63
62
58
56
Het aantal vrouwen in de werkplaatsen is geleidelijk gestegen van 30% naar 35%.
Steeds meer werknemers behoren tot de medische categorie C (van 64% naar 79%).
Dit is vooral te wijten aan de toename van het aantal personen met een mentale handicap. Het aantal werknemers in categorie A en B daalt met respectievelijk 8% en 7%.
Het aantal werknemers in de professionele categorieën 1, 2 en 3 is op tien jaar nauwe-
361
lijks gewijzigd. Er is wel een verschuiving van categorie 5 naar categorie 4. Op het
einde van de jaren zeventig worden nog maar ongeveer de helft van de werknemers in
de laagste categorie betaald.
De volgende tabel toont de relatie tussen de medische en de professionele categorie,
voor het jaar 1979.
Tabel 4.25 : Werknemers in de BW naar professionele en medische categorie (1979)
A
1
30
2
9
3
19
4
19
5
23
Totaal
100%
Aantal
1 371
Bron : Jaarverslag Rijksfonds 1979
B
20
9
16
22
33
100%
983
C
2
3
8
22
64
100%
8 944
De mindervaliden van categorie C worden overwegend betaald in de laagste looncategorieën 5 en 4. Veel meer mindervaliden van categorie A en B worden in de hogere
looncategorieën betaald.
Uitkeringsgerechtigde werklozen die als moeilijk te plaatsen werden beschouwd
konden door de RVA ook in een beschutte werkplaats worden tewerkgesteld. Deze
regeling heeft formeel tot doel hun arbeidstempo en rendement te verbeteren zodat ze
na verloop van tijd opnieuw in een gewoon arbeidsmilieu kunnen werken. Ze behouden hun werkloosheidsuitkering en krijgen eventueel een opleg betaald door de werkplaats. In 1972 bedroeg het maandgemiddelde 715 werknemers, in 1979 was het
opgelopen tot 1 088.
De Rijksfonds jaarverslagen bevatten maar vanaf 1976 gegevens over het kaderpersoneel. Onder dit kaderpersoneel kunnen ook mindervaliden tewerkgesteld zijn. We
geven hierna de toestand in 1976 en 1979.
Tabel 4.26 : Aantal leden van het kaderpersoneel naar statuut en validiteit
1976
Validen
Leiders
98
Assistenten
32
van leider
Monitors
449
Bedienden
47
Sociaal
15
assistenten
Totaal
641
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds
1979
MV
18
4
Tot.
116
36
Validen
101
45
MV
20
8
Totaal
121
53
330
67
3
779
114
18
589
75
30
325
65
4
914
140
34
422
1063
840
422
1262
362
De aantallen in de tabel hebben enkel betrekking op het kaderpersoneel waarvoor de
werkplaatsen een toelage van het Rijkfonds ontvangen. Gezien de toename van de
mindervalide werknemers is het logisch dat ook het kaderpersoneel toenam, en dit
voor alle types van kaderpersoneel. In 1976 was ongeveer 40% van het kaderpersoneel
zelf ook mindervalide, in 1979 is dit nog maar 33%.
In het midden van de jaren zeventig zijn twee studies verricht over de beschutte werkplaatsen, waaruit we additionele gegevens putten.
Het eerste onderzoek werd opgezet door Nederlandstalige sectie van de toenmalige
Nationale Federatie van Beschermde Werkplaatsen (Knoops, 1978). Het betreft een
schriftelijke enquête bij 14 Vlaamse werkplaatsen, waarin gegevens werden verzameld over ongeveer 1 500 werknemers. Een achteraf-toetsing wees uit dat verzamelde
gegevens representatief zijn voor alle werkplaatsen in België, voor wat betreft
geslacht, medische en professionele categorie. Dit onderzoek is de enige bron uit de
jaren zeventig die informatie bevat over andere inkomens dan de lonen en over het
rendement van de werknemers.
Er werd vastgesteld dat de meeste werknemers naast hun (meestal laag) loon nog
andere bronnen van inkomen hebben die verband houden met hun handicap. Het
betreft in de meeste gevallen tegemoetkomingen, kinderbijslagen, werkloosheidsvergoedingen en invaliditeitsuitkeringen (progressieve tewerkstelling na ziekte). In veel
mindere mate zijn er ook arbeidsongevallenrenten en beroepsziektevergoedingen.
Ongeveer 3/4 van alle werknemers ontvangen naast hun loon één of meerdere van
deze uitkeringen. Dit aantal daalt tot 60% wanneer geen rekening wordt gehouden met
werkloosheidsvergoedingen en invaliditeitsuitkeringen.
Aan de werkplaatsleiding werd gevraagd op te geven welk rendement elke werknemer
behaalt. Dit rendement moest worden uitgedrukt als de verhouding tussen de prestaties van de gehandicapte werknemer en de prestaties van een hypothetische gemiddelde normale werknemer die dezelfde taken zou uitvoeren. Het vastgestelde gemiddeld rendement van de gehandicapte werknemers bedraagt 50% van het rendement
van een normale gemiddelde werknemer. Eén op de vijf werknemers heeft een rendement dat lager is dan 33%, één op de zes heeft een rendement dat boven de 75%
uitstijgt.
Het tweede onderzoek werd uitgevoerd bij alle werkplaatsen in Vlaanderen en Brussel
(Bijnens, Lammertyn, Leemans, Dumon, 1978b). Wat de werknemers betreft is
vastgesteld dat de helft jonger was dan 30 jaar en dat de meeste (60%) nog bij hun
ouders woonden. Tevens had één vierde van de werknemers reeds in een regulier
arbeidsmilieu gewerkt (meestal wat ouderen). De doorstroming vanuit de werkplaats
naar een gewone arbeidsbetrekking bedroeg 1,4% op jaarbasis.
363
Onder het kaderpersoneel vormden de monitoren de grootste groep. Het zijn meestal
personen die vroeger een vak hebben uitgeoefend en op grond van hun technische
kennis aangezocht werden om de gehandicapten te begeleiden.
Het grootste deel van de activiteiten in de werkplaatsen werd in onderaanneming
verricht (85% van de werknemers verrichtte dergelijke activiteiten), slechts een gering
deel was 'eigen productie'.
2.3.2 Bij de overheid tewerkgestelde werklozen.
Uitkeringsgerechtigde werklozen die wegens een tekort aan scholing, een gebrek aan
beroepsaanpassing, een lichamelijke of geestelijke handicap, hun leeftijd of een combinatie van dergelijke factoren zeer moeilijk op de reguliere arbeidsmarkt konden
worden geplaatst, kwamen in aanmerking voor tewerkstelling bij openbare besturen.
De oorsprong van deze regeling ligt in een ver verleden, namelijk de werkgelegenheidscrisis van de jaren dertig (KB van 31-5-33). De tussenkomst in het loon door de
RVA varieerde naargelang het normaal arbeidsgeschikte of 'moeilijk te plaatsen'
werklozen betrof, maar dit onderscheid is in 1975 volledig opgeheven. Van dan af is
een gedifferentieerde vergoeding toegekend op basis van de vier niveaus die gelden
voor het statutair personeel in overheidsdienst. De volgende tabel toont aan dat in de
loop van de jaren zeventig, en vooral in de tweede helft ervan, steeds meer personen
op die manier werden tewerkgesteld.
Tabel 4.27 : Door openbare besturen tewerkgestelde werklozen (maandgemiddelden)
Jaar
Aantal
Jaar
Aantal
1970
6 347
1975
10 819
1971
6 812
1976
15 885
1972
7 660
1977
21483
1973
8 139
1978
28 877
1974
8 457
1979
34 222
Bron : Jaarverslagen RVA
In een onderzoek dat beperkt bleef tot het Gewestelijk bureau Leuven van de RVA
stelde Lammertyn vast dat op de 172 plaatsingen bij openbare besturen in de periode
1-7-73 tot 30-6-74 er 125 (73%) waren van gedeeltelijk of zeer beperkt arbeidsgeschikte werklozen. Van alle gedeeltelijk of zeer beperkt geschikten die geplaatst
werden (237) waren er 53% (= 125) plaatsingen bij openbare besturen (Lammertyn,
1976 : 310). Er is geen reden om te veronderstellen dat het aandeel van niet-normaal
geschikten in andere regio’s in die eerste helft van de jaren zeventig veel geringer zou
zijn geweest.
In de tweede helft van de jaren zeventig werd met deze regeling duidelijk een andere
groep bereikt. Onder alle tewerkgestelde werklozen eind september 1978 (30 733)
364
waren er slechts 12% (3 721) met gedeeltelijke geschiktheid en 5% (1 597) met zeer
beperkte geschiktheid. Deze verhoudingen stemmen overeen met die in de totale
werklozenpopulatie. De regeling bereikte wel vooral (78%) structureel werklozen
(ouder dan 50 jaar, of jonger maar meer dan 1 jaar werkloos of niet normaal geschikt)
(Bouwen et al., 1978). In absolute cijfers was het aantal niet-normaal geschikten
wellicht niet gedaald.
365
BESLUIT
De eerste helft van de jaren zeventig ligt niet alleen chronologisch maar ook in
sociaal-economisch opzicht in het verlengde van de jaren zestig. De werkloosheid
blijft laag en het aantal gerechtigden in sommige stelsels voor arbeidsongeschiktheid
daalt, terwijl de aangroei in andere stelsels vooral aan reglementaire wijzigingen kan
worden toegeschreven. Er blijft weliswaar een probleem van structurele werkloosheid
bestaan, waar vooral de klassieke bemiddelings- en opleidingsinstrumenten worden
voor ingezet.
De nationale actie voor de reclassering van de mindervaliden, opgestart in 1970, is
typerend voor het optimisme waarmee het probleem van de tewerkstelling van mindervaliden in die periode wordt benaderd. De in dit kader afgelegde gemeenschappelijke verklaring van de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers is
uniek in de geschiedenis van het reclasseringsbeleid. Ze herneemt de belangrijkste
beginselen van de wet op de sociale reclassering (uitgezonderd de verplichte tewerkstelling) en voegt er acties op bedrijfsniveau aan toe. Van de ondernemingshoofden,
het kaderpersoneel, de mede-arbeiders, de bedrijfsartsen, de syndicale delegaties, de
ondernemingsraad en het comité voor veiligheid en hygiëne worden bijzondere
inspanningen verwacht. De concretisering van die verwachtingen, in het arbeidsrecht
of in collectieve arbeidsovereenkomsten of in procedureregels voor de ondernemingsraad of het comité blijft evenwel achterwege. Hiermee is niet gezegd dat er op het
terrein helemaal niets is gebeurd, maar in de literatuur zijn er alvast geen sporen van
te vinden.
In die eerste jaren van het decennium resulteren de al lang aanslepende pogingen om
verplichte tewerkstelling bij de overheid te organiseren in een eerste regeling voor de
Rijksbesturen. De absolute verplichting voor de particuliere sector is van de agenda
verdwenen, maar in Vlaanderen komt wel een conditionele verplichting tot stand,
gekoppeld aan het opnemen van overheidssteun in het kader van de wetten op de
economische expansie. Samen met de door de overheid onderschreven gemeenschappelijke verklaring is dit het duidelijkste bewijs dat de tewerkstelling van gehandicapten politieke aandacht kreeg. De resultaten van de conditionele verplichting blijven
evenwel beneden de verwachtingen. Veel meer valt er op het vlak van de regulerende
sturing niet te melden.
In de jaren zestig waren veel uitvoeringsregelingen getroffen van de wet op de sociale
reclassering, maar het kwantitatief bereik bleef nog beperkt. Op bepaalde domeinen
366
van de compenserende sturing wordt nu meer vooruitgang gemaakt. Zowel de individuele revalidatieprestaties als het aantal revalidatiecentra groeien snel aan. Dit geldt
ook voor de revalidatie in het kader van de ZIV. Er is eveneens een sterke groei in de
gespecialiseerde onderzoekingen bij studie-en beroepskeuze en, zij het in wat mindere
mate, in het aantal erkende centra of diensten voor gespecialiseerde voorlichting. Ook
de RVA is op dit vlak in de eerste helft van de jaren zeventig nog zeer actief. De
verschillende types beroepsopleidingen in het kader van het Rijksfonds vertonen elk
een eigen dynamiek. Het aantal beëindigde gevallen van met een beroepsopleiding
gelijkgestelde schoolopleidingen daalt, de gewone leerovereenkomsten blijven stabiel
op een laag niveau en dit geldt ook voor de opleidingen in RVA-centra, de bijzondere
leerovereenkomsten nemen toe maar niet opzienbarend en het aantal opleidingen in
Rijksfonds-centra fluctueert sterk van jaar tot jaar. Het eindresultaat, namelijk het
totaal aantal personen dat een opleiding beëindigt, blijft al bij al op eenzelfde relatief
laag niveau (minder dan 200 per jaar tot eind 1975). De RVA maakt in deze periode
een einde aan het organiseren van opleidingen voor gehandicapten in eigen gespecialiseerde centra. Het aantal aan de gang zijnde opleidingen in het kader van de ZIV stijgt
tot een maximum van iets meer dan 500 eind 1974, maar het aantal personen dat een
opleiding beëindigt ligt veel lager (van 100 tot maximaal 150). Tenslotte zijn er jaarlijks gemiddeld een dertigtal personen waarvoor het Fonds voor beroepsziekten uitgaven voor herscholing doet.
Het aantal in het Rijksfonds ingeschreven personen dat geplaatst wordt bereikt een
hoogtepunt in de jaren 1972 tot 1974, maar bij benadering de helft daarvan zijn plaatsingen in een beschutte werkplaats. Over de plaatsing door de RVA van gehandicapten die niet via het Rijksfonds waren toegeleid is geen precieze informatie beschikbaar. Plaatsingen van in het Rijksfonds ingeschrevenen gaan vaak gepaard met een
(tijdelijke) tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten. Ook de RVA verleent
dergelijke tegemoetkomingen maar het aantal plaatsingen (van moeilijk te plaatsen
werklozen) zonder tegemoetkoming ligt steeds veel hoger dan die met een tegemoetkoming. Van de Rijksfondsregelingen voor een tegemoetkoming in de kosten voor
aanpassing van de arbeidspost of in de kosten van arbeidsgereedschap en werkkledij is
weinig gebruik gemaakt en er werden geen leningen aan zelfstandigen verstrekt.
Tussen 1970 en eind 1974 stijgt het aantal beschutte werkplaatsen van 114 naar 135
en het aantal werknemers neemt toe met gemiddeld 1 000 per jaar. Dit laatste cijfer, in
vergelijking met alle voorgaande, toont aan hoe belangrijk de beschutte tewerkstelling
in die periode werd. Daarnaast zijn, via de RVA, ook nog vrij veel gedeeltelijk of zeer
beperkt geschikte werklozen bij openbare besturen tewerkgesteld. Hoewel een exacte
vergelijking niet mogelijk is, geven de cijfers toch aan dat de vervangende sturing in
367
de eerste helft van de jaren zeventig minstens even belangrijk is als de compenserende. Dit is in overeenstemming met de visie op het herstel- en inclusiebeleid die
vertolkt werd in de gemeenschappelijke verklaring uit 1970. De beschutte tewerkstelling wordt er aanzien als volwaardige tewerkstelling, en de werkplaatsen als productie-eenheden die zich volop in het economisch leven moeten inschakelen.
Vanaf 1974-75 keert het getij. Alle macro-economische kerngetallen (groei, werkloosheid, inflatie, begroting, betalingsbalans) beginnen negatieve afwijkingen te vertonen. De oorzaken zijn velerlei : verhoogde olieprijzen, toenemende internationale
concurrentie, technische vernieuwingen in het productieapparaat en ook een snelle
stijging van de actieve bevolking (Van Rompuy, 1995). Op de arbeidsmarkt resulteert
dit in zeer snel stijgende werkloosheid (van gemiddeld 100 000 werklozen in 1974
naar 300 000 in 1979). De overheid reageert op twee manieren : de vraag naar arbeid
stimuleren (jongerenstages, tewerkgestelde werklozen, bijzonder tijdelijk kader) en
het arbeidsaanbod reduceren (diverse brugpensioenregelingen). Hoewel ook sommige
gedeeltelijk arbeidsgeschikten voordeel halen uit de insluitingmaatregelen bestaat het
vermoeden dat er via de brugpensioenregelingen toch meer het arbeidsproces hebben
verlaten.
Gezien de aard van de Belgische arbeidsongeschiktheidsregelingen mag verwacht
worden dat de weerslag van arbeidsmarktontwikkelingen het sterkst tot uiting komt in
de invaliditeitsverzekering. Daar wordt inderdaad een toename van het aantal gerechtigden vastgesteld, maar die is niet beduidend hoger dan in de eerste helft van de jaren
zeventig. In de andere regelingen is er grosso modo stabiliteit of zelfs een afname. In
de eerste 'crisisjaren' vormden de arbeidsongeschiktsuitkeringen bijgevolg geen kanaal
om 'overtollige' arbeidskrachten af te voeren, in tegenstelling tot wat in andere landen
zoals Nederland gebeurde (cf. infra).
In het herstel- en inclusiebeleid zijn er in de tweede helft van de jaren zeventig enkele
vernieuwingen.
Wat de regulerende sturing betreft worden in 1977 quota opgelegd aan provincies,
gemeenten, verenigingen van gemeenten en agglomeraties van gemeenten en in 1978
is dit uitgebreid tot de OCMW's. Tot op heden zijn er geen gegevens over de implementatie. Het aantal in dienst te nemen mindervaliden bij de Rijksbesturen wordt in
1976 verdubbeld en eind 1979 is dit objectief ongeveer bereikt, maar er bleven nog
duizenden kandidaten wachten op een betrekking. Met de uitvoering van de conditionele verplichting, verbonden aan expansie-overheidssteun, werd nog nauwelijks vooruitgang geboekt. Voor een groot deel is dit toe te schrijven aan het niet invullen van
eerder aangegane engagementen door de bedrijven, en door de vrijstellingen.
368
Wat de compenserende sturing aangaat blijft de revalidatie in het Rijksfonds (individuele prestaties en centra) sterk toenemen en ook in de ziekteverzekering stijgt het
aantal beëindigde gevallen van revalidatie. De nomenclaturen van beide instanties
worden op elkaar afgestemd, waardoor er onderlinge verschuivingen optreden.
Inzake voorlichting bij studie- en beroepskeuze blijft het aantal onderzoekingen in het
kader van het Rijksfonds op eenzelfde peil, evenals het aantal erkende diensten. Door
de ontwikkeling van het buitengewoon onderwijs (en de gespecialiseerde PMS-centra)
verschuift de rol van het Rijksfonds inzake oriëntering gaandeweg naar de groep
volwassenen. Het aantal gehandicapte personen waarvoor het onderzoek door de
RVA-diensten wordt verricht, neemt geleidelijk af. De rol die het Rijksfonds in de
jaren zestig en begin van de jaren zeventig speelde t.a.v. het onderwijs, wordt voor het
grootste deel overgenomen door het (buitengewoon) onderwijs zelf, met uitzondering
van een aantal tussenkomsten in didactisch materiaal.
Ondanks de slechte arbeidsmarktsituatie, of misschien juist als gevolg daarvan, is het
globaal aantal opleidingen van gehandicapten toegenomen.
Tussen 1975 en 1979 verdubbelt het aantal beëindigde opleidingen in Rijksfondscentra, en de bijzondere leerovereenkomsten zijn bijna verdrievoudigd. De andere
types blijven op hetzelfde (laag) niveau of nemen sterk af, zoals de gelijkgestelde
schoolopleidingen. Ten opzichte van het begin van de jaren zeventig is het totaal
aantal beëindigde opleidingen verdubbeld. De cijfers over de tewerkstellingsresultaten
na de opleiding zijn niet erg betrouwbaar maar verantwoorden toch het aanprijzen van
de bijzondere leerovereenkomst als de 'beste' opleidingsformule.
Het aantal beëindigde vakopleidingen via de ZIV ligt gemiddeld nog wat hoger in de
tweede dan in de eerste helft van de jaren zeventig Drie studies werpen enig licht op
de problemen verbonden aan de beroepsherscholing van invaliden. Er worden diverse
knelpunten gedetecteerd en aanpassingen voorgesteld. Voor grote groepen invaliden,
met name al wat oudere laaggeschoolden die manuele arbeid hebben verricht, zijn de
kansen op herinschakeling echter zeer gering. Tenslotte is er ook nog een kleine groep
door een beroepsziekte getroffenen die een herscholing volgden.
Door het Rijksfonds werden van 1975 t.e.m. 1979 jaarlijks gemiddeld 1 370 mindervaliden als werkzoekende bij de RVA ingeschreven, waarvan er gemiddeld 680 zijn
geplaatst. De cijfers voor de periode 1970-1974 zijn respectievelijk 1 890 inschrijvingen en 1 080 plaatsingen. Het lager aantal plaatsingen na 1975 reflecteert wellicht
voor een deel de moeilijkheden op de arbeidsmarkt maar is ook te wijten aan het
geringer aantal plaatsingen in beschutte werkplaatsen, die een groot deel van alle
plaatsingen uitmaken. De tegemoetkoming in het loon en de sociale lasten op basis
369
van de wet van 1963 is na 1977 snel vervangen door de loonkostensubsidie in het
kader van de CAO-26. Eind 1979 wordt reeds aan 416 werkgevers een loonkostensubsidie CA0-26 toegekend, en nog aan 119 volgens de oude regeling. Door beide
regelingen samen wordt meer dan het dubbel aantal werkgevers bereikt dan in 1970
(208). Loonkostensubsidies in het kader van het Rijksfonds worden een steeds belangrijker instrument van compenserende sturing. Daarentegen zakt het aantal tegemoetkomingen van de RVA voor moeilijk te plaatsen werklozen naar een zeer laag peil, en
ook het aantal plaatsingen zonder steun neemt af. De Rijksfondsmaatregelen inzake
aanpassingen van de arbeidspost, arbeidsgereedschap en werkkledij en leningen aan
zelfstandigen worden in de tweede helft van de jaren zeventig even weinig benut als
in de eerste helft.
Er zijn maar enkele nieuwe beschutte werkplaatsen opgestart en het aantal werknemers neemt nog wel toe, maar minder snel dan in de eerste helft van de jaren zeventig.
In heel de jaren zeventig is de werknemerspopulatie toegenomen van ongeveer 5 800
naar 12 500. Dit is een gemiddelde stijging van 800 werknemers per jaar. In twee
studies uit die periode worden de kenmerken van de werknemers, de begeleiders en de
productieactiviteiten in kaart gebracht.
De regeling betreffende door de overheid tewerkgestelde werklozen werd geactiveerd,
waardoor op enkele jaren drie keer meer personen zijn bereikt, maar door de verruiming van de doelgroep is het aantal gedeeltelijk arbeidsgeschikten niet toegenomen.
De jaren zeventig vertonen twee gezichten : enerzijds de afsluiting van een sociaaleconomische bloeiperiode, anderzijds het begin van wat nu nog altijd de ‘crisis’ heet.
De groei van de werkloosheid was voor een aanzienlijk deel te wijten aan het toenemend arbeidsaanbod van jongeren. Hoewel er voor die periode geen cijfers over zijn
mag worden aangenomen dat de arbeidsmarktintrede van gehandicapte jongeren des te
moeilijker verliep. Werkende ouderen de plaats laten ruimen voor jongeren (via brugpensioenregelingen), en de creatie door de overheid van in beginsel tijdelijke arbeidsplaatsen waren de hoofdkenmerken van het arbeidsmarktbeleid. Dit beleid viseerde
niet speciaal de gedeeltelijk arbeidsgeschikten, maar hun arbeidsmarktpositie werd er
ongetwijfeld niet door versterkt. De arbeidsongeschiktheidsregelingen waren niet
instrumenteel in dit arbeidsmarktbeleid. Het herstel- en inclusiebeleid werd breed
geconcipieerd maar in de praktijk is vooral de functionele revalidatie sterk ontwikkeld
alsook de beschutte tewerkstelling. Voor de oriëntering en opleiding geldt dit in veel
geringere mate. Aansluitend bij het elan van de eerste jaren is de regulerende sturing
in de overheidssector uit de startblokken geraakt, en er kwam zelfs een conditionele
verplichting in de particuliere sector. Deze laatste is in de crisis blijven steken, maar
het is geenszins zeker dat er zonder crisis veel betere resultaten zouden bereikt zijn.
370
Vanop enige afstand bekeken zijn de belangrijkste verwezenlijken in die jaren de
groei van de beschutte tewerkstelling en de introductie van de CAO-26 loonkostensubsidies.
371
DEEL V : DE PERIODE 1980-1990
372
373
HOOFDSTUK 1 HET VERGOEDINGSBELEID
1.1 De arbeidsmarkt en de werkloosheid
De jaren tachtig vangen aan met een hoge werkloosheid, die in het midden van het
decennium nooit gekende hoogten bereikt, maar in de tweede helft daalt zodat het
aantal werklozen voor 1990 dicht in de buurt komt van dit voor 1980 (cf. infra).
In de eerste jaren wordt het arbeidsmarktbeleid dat de overheid voerde in de tweede
helft van de jaren zeventig voortgezet (zie : Remy, 1993; Degimbe, 1993; Reul, 1994;
Detiege, 1992). Het bestaat enerzijds uit het aanwakkeren van de vraag naar arbeidskrachten door het opleggen van tewerkstellingsverplichtingen (stages voor jongeren)
en door het scheppen van nieuwe banen in de niet-markt sector (Bijzonder tijdelijk
kader - BTK en Tewerkgestelde werklozen - TWW). Anderzijds wordt gepoogd het
aanbod aan arbeidskrachten af te remmen (brugpensioenregelingen). De werkloosheid
blijft evenwel stijgen en vanaf 1982 worden de maatregelen gediversifieerd. Naast de
creatie van arbeidsplaatsen door de overheid (a) komen er ook maatregelen gericht op
herverdeling van de arbeid (b), programma's om de tewerkstelling in de marktsector
aan te moedigen (c) en regelingen die het arbeidsaanbod beperken (d).
a) Naast de drie bestaande programma's gericht op de creatie van arbeidsplaatsen
(stages voor jongeren, TWW en BTK) wordt in 1982 een vierde opgestart : het Derde
Arbeidscircuit (DAC). Dit programma, voorbehouden aan langdurig werklozen,
werklozen ouder dan 40 jaar en bestaansminimumcliënten, voorziet in betrekkingen
van onbepaalde duur in de niet-marktsector. In 1982 wordt tevens een Interdepartementeel begrotingsfonds ter bevordering van de werkgelegenheid gecreëerd (IBF).
b) De deeltijdarbeid wordt aangemoedigd in de hierboven vermelde programma's,
maar vooral door aanpassing van de socialezekerheids- en de arbeidswetgeving en
door een regeling voor de combinatie van werkloosheidsuitkeringen en deeltijdarbeid.
Het aanmoedigen van deeltijdarbeid is maar één van de maatregelen om de arbeid te
herverdelen. De operatie 5-3-3 (5% vermindering van arbeidsduur - 3% loonmatiging
en 3% bijkomende aanwervingen) die in 1982 gelanceerd werd is een ander voorbeeld, evenals de zogenaamde 'Hansenne-experimenten'.
c) Om de tewerkstelling in de marktsector te stimuleren worden programma's opgezet
om de arbeidskost te verlagen. Deze zijn gericht op zelfstandigen (Plus één plan 1982) en op de bouwsector en de sectoren die het meest onderhevig zijn aan internationale concurrentie (Maribel - 1981). Voorts draagt de overheid de lasten van de aanwerving door KMO's van werklozen die ingezet worden voor economische expansie-
374
projecten, en werklozen die zich als zelfstandige willen vestigen kunnen met hun
toekomstige uitkeringen een startkapitaal vormen dat beschouwd wordt al een lening
(1983).
d) Het aanbod van zowel oudere als jongere arbeidskrachten wordt afgeremd. Het
wettelijk brugpensioen (1976) en het bijzonder brugpensioen (1977) houden in 1983
op te bestaan maar het conventioneel brugpensioen (1974) blijft van kracht en het
brugrustpensioen (1982) wordt eraan toegevoegd. In 1986 wordt een nieuwe vorm van
vervroegde uittreding ingevoerd : de oudere niet-werkzoekende werklozen. Het aanbod van jongeren op de arbeidsmarkt wordt beperkt door de verlenging van de leerplicht tot 18 jaar (1983). Andere maatregelen die het aanbod beperken zijn de loopbaanonderbreking (1985) en de werkloosheidsonderbreking om sociale en familiale
redenen (1986).
In de tweede helft van de jaren tachtig begint de werkloosheid te dalen, maar blijft
toch op een hoog peil en dit ondanks het feit dat een aantal werklozen ‘administratief’
uit de statistieken zijn verwijderd. Binnen de groep van werklozen is een harde kern
van langdurig werklozen ontstaan, waarop het beleid zich nu speciaal gaat richten. Dit
is tevens de periode waarin de bevoegdheden over het arbeidsmarktbeleid effectief
verdeeld worden over de Federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten. In
grote lijnen is de Federale overheid bevoegd voor de uitkeringen en het arbeidsrecht,
de Gemeenschappen voor de beroepsopleiding en de Gewesten voor de plaatsing en
de tewerkstellingsprogramma's.
Wat de arbeidscreatie door de overheid betreft wordt het systeem van financiering dat
gold voor de TWW, het BTK en het DAC vanaf 1986 geleidelijk vervangen door
tewerkstellingsubsidies die niet meer de volledige loonkost dekken (Gesubsidieerde
contractuelen of Gesco's). Vanaf 1990 zijn er geen werknemers meer in het stelsel van
TWW of BTK. De stages voor jongeren blijven bestaan en er wordt een vermindering
van sociale werkgeversbijdragen toegestaan wanneer de jongeren na de stage in dienst
worden genomen. In 1987 komt er een nationaal programma ter bevordering van de
tewerkstelling in de non-profit sector, en in 1990 wordt het IBF opgesplitst onder de
Gewesten.
Hoewel er op dit vlak geen nieuwe maatregelen zijn getroffen, wordt de inschakeling
van vele werklozen gerealiseerd onder de vorm van deeltijdarbeid.
Diverse maatregelen om de arbeidskost te drukken blijven van kracht. Er is vooreerst
de vermindering van werkgeversbijdragen voor de tewerkstelling van handarbeiders
(voortzetting onder gewijzigde vorm van de Maribel uit 1981). Voorts harmoniseert
de programmawet van 30-12-1988 diverse maatregelen die tijdelijke verminderingen
van de werkgeversbijdragen toekenden bij indienstneming van sommige werknemers
375
(het plus-één-plan van 1982, het plus-twee plan van 1987 en het plan gericht op jonge
werkzoekenden en langdurig werklozen uit 1987). Tot de diverse categorieën horen
ook mindervaliden die in het Rijksfonds zijn ingeschreven. Ook wanneer zogenaamde
'werk-opleiding' overeenkomsten worden gesloten met jonge werkzoekenden wordt
een vermindering van de werkgeversbijdragen verleend. Al deze maatregelen blijven
van kracht tot in de jaren negentig.
De bestaande maatregelen om het arbeidsaanbod te beperken worden behouden : brugpensioenen, oudere niet-werkzoekende werklozen, loopbaanonder-breking
en werkloosheidsonderbreking om sociale en familiale redenen.
In het interprofessioneel akkoord 1989-1990 spreken de sociale partners af om 0,18%
van de loonmassa voor te behouden voor de herinschakeling van risicogroepen (waaronder ook gehandicapten).
Door de Gemeenschappen, respectievelijk de Gewesten worden op het eind van de
jaren tachtig ook nog diverse maatregelen genomen voor de opleiding en de bemiddeling van probleemgroepen op de arbeidsmarkt. Deze komen verder ter sprake, waar ze
in verband worden gebracht met de op gehandicapten gerichte maatregelen.
Ter afsluiting van dit overzicht biedt de volgende tabel een kwantitatief beeld van de
tewerkstellingsmaatregelen van de overheid en van de personen die zich uit de
arbeidsmarkt hebben teruggetrokken (1980-1990).
Tabel 5.1 : Personen in tewerkstellingsprogramma's en personen die zich uit de arbeidsmarkt
hebben teruggetrokken (aantal op 30 juni)
Jaar
TWW
BTK
DAC
Gesco
IBF
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
37 277
35 989
32 594
29 039
28 526
31 031
38 223
17 640
16 728
13 043
-
29 945
24 927
21 166
14 685
15 465
16 583
13 644
6 214
6 105
3 248
-
7 028
19 427
25 748
34 717
21 055
20 071
22 760
23 273
35 736
39 757
41 378
61 454
846
1 160
1 535
1 943
2 295
10 560
10 871
Jong.stages
29 313
27194
30 342
34 193
40 837
39 367
40 094
33 897
35 478
36 194
31 979
Totaal.
(A)
96 535
88 110
84 102
84 945
105101
113889
128213
116485
120434
127183
127577
Oudere
Werkl.
38 284
59 003
65 801
70 660
72 841
71 683
Bruggepens.
74809
90055
108489
126807
136845
142506
149752
156020
157957
160678
163151
Totaal
(B)
74 809
90 055
108 489
126 807
136 845
180 790
208 755
221 821
228 617
233 519
234 834
Totaal (A) = de tewerkstellingsprogramma's + de jongerenstages. Totaal (B) = de oudere niet-werkzoekende werklozen + de bruggepensioneerden.
Bron : Hoge Raad van Financiën. Tussentijds advies betreffende de overheidsinterventie op de
arbeidsmarkt. Brussel, 1993.
In 1980 was het Totaal (A) nog hoger dan het Totaal (B) maar vanaf 1981 keert deze
verhouding om en het aantal personen dat zich uit de arbeidsmarkt heeft teruggetrokken wordt veel hoger dan diegenen die via tewerkstellingsprogramma's en jongerenstages ingeschakeld zijn. Aangezien de arbeidsongeschiktheid stijgt met de leeftijd
376
heeft dat waarschijnlijk tot gevolg gehad dat veel meer gehandicapten zich uit de
arbeidsmarkt hebben teruggetrokken dan er door de tewerkstellingsprogramma's zijn
ingeschakeld.
In de volgende tabel gaan we na hoeveel gehandicapten (niet-volledig arbeidsgeschikten) in de werkloosheidsstatistieken voorkomen.
Tabel 5.2 : Uitkeringsgerechtigde volledig werklozen, naar geschiktheid (Maandgemiddelden)
Jaar
%
% Zeer beperkt
Gedeeltelijk
geschikt (2)
geschikt (1)
1960
1965
39.0
26.0
1970
34.3
29.1
1975
17.7
13.6
1979
10.7
5.3
1980
9.9
4.6
1981
8.3
3.7
1982
7.2
3.1
1983
6.8
2.9
1984
6.8
2.9
1985
6.1
2.3
1986
5.5
1.9
1987
5.3
1.9
1988
5.9
2.0
1989
6.4
2.3
1990
6.5
2.4
Bron : Jaarverslagen RVA
(1) + (2)
% Normaal
geschikt
43.3
65.0
63.4
31.3
16.0
14.5
12.0
10.4
9.7
9.7
8.3
7.4
7.2
7.9
8.7
8.9
56.7
35.0
36.6
68.7
84.0
85.5
88.0
89.6
90.3
90.3
91.7
92.6
92.8
92.1
91.3
91.1
Totaal
aantal
(100%)
85 266
55 375
71 261
177 367
294 416
321 895
391 785
456 577
504 962
512 400
476 629
442 348
434 714
397 864
363 937
347 932
Werkloosheidsgraad
5.7
2.6
3.2
6.7
10.9
11.7
14.3
16.6
18.3
18.6
17.4
16.1
15.8
14.1
12.9
12.1
Het relatief aandeel van de niet-volledig arbeidsgeschikte werklozen in het totaal
aantal werklozen is in de loop der jaren zeer sterk gewijzigd. Midden van de jaren
zestig liep het op tot 2/3 of zelfs 3/4 van alle werklozen, maar vanaf de jaren zeventig
neemt het af tot 15% in 1980 en tot 10% midden van de jaren tachtig. In de volgende
tabel zien we dat de absolute aantallen veel minder variëren.
377
Tabel 5.3 : Niet-normaal geschikte uitkeringsgerechtigde volledig werklozen (totaal) en werklozen met zeer beperkte geschiktheid (zpb) (Maandgemiddelden)
Jaar
Totaal
zpb
Jaar
Totaal
zpb
Jaar
Totaal
zpb
61
52 018
19 252
71
45 158
23 712
81
46 984
14 341
62
48 220
17 154
72
44 467
24 235
82
47 516
14 382
63
41 965
15 374
73
46 522
24 409
83
49 144
14 681
64
36 950
14 587
74
48 164
24 079
84
49 759
14 713
65
35 888
14 319
75
55 475
24 100
85
39 774
10 819
66
35 921
14 285
76
57 065
21 907
86
32 779
8 461
67
38 880
14 479
77
57 482
20 563
87
31 606
8 344
68
44 128
15 585
78
49 514
16 673
88
31 544
8 125
69
46 393
17 079
79
47 061
15 508
89
31 552
8 192
70
45 158
20 733
Bron : Jaarverslagen RVA
80
46 543
14 738
90
31 069
8 434
De evolutie van het absoluut aantal niet-normaal geschikten wordt mede bepaald door
administratieve regelingen. De daling in het begin van de jaren zestig is voor een deel
het gevolg van de vrijstelling van stempelcontrole voor oudere en arbeidsongeschikte
werklozen die meer dan één jaar werkloos waren, wat tevens inhield dat ze uit de
statistieken werden verwijderd (MB van 29-12-1961). Van 1977 naar 1978 stellen we
een scherpe daling vast, als gevolg van de invoering van het bijzonder brugpensioen
voor oudere werklozen (Wet van 22-12-1977 betreffende de budgettaire voorstellen
1977-1978). Dit hield in dat vanaf 1 januari 1978 volledig werkloze werknemers van
55 tot 60 jaar (man of vrouw) die sinds één jaar vergoed werden, een aanvraag konden
indienen om op vervroegd pensioen te gaan. Ze ontvingen dan verder een inkomen dat
minstens gelijk is aan de werkloosheidsvergoeding, vermeerderd met 1000 BF per
maand. Zij werden niet meer beschouwd als werkzoekenden en verdwenen uit de
statistieken. Eind 1978 waren reeds 6 469 personen met bijzonder brugpensioen
(RVA, Jaarverslag 1978 : 6 en 74), eind 1982 toen de regeling ophield te bestaan
waren er 11 525 (RVA, Jaarverslag 1982 : 5.15).1
Het bijzonder brugpensioen werd gevolgd door de regeling, midden van de jaren
tachtig, voor 'niet-werkzoekende oudere werklozen', die eveneens tot een sterke daling
van de niet-normaal geschikten leidde. Door een KB van 29-12-1984 worden sommige werklozen op hun aanvraag vrijgesteld van inschrijving als werkzoekende zon-
1 In het RVA Jaarverslag 1980 wordt de daling tussen 1979 en 1980 van het aantal werklozen met
zeer beperkte geschiktheid met 770 eenheden verondersteld te wijten te zijn aan een verhoogde
aanvraag van het bijzonder brugpensioen door die groep personen die 'beseffen dat hun kansen op
de arbeidsmarkt quasi nihil geworden zijn' (p. 1.6).
378
der dat zij hierdoor hun werkloosheidsuitkeringen verliezen.2 Deze werklozen moeten
minstens 55 jaar oud zijn - of minstens 50 jaar in het geval van een blijvende verminderde arbeidsgeschiktheid van 1% tot 65% - en minstens twee jaar werkloos geweest
zijn in de loop van de periode van vier jaar die hun aanvraag voorafgaat. De begunstigden werden vrijgesteld van stempelcontrole, van de verplichting beschikbaar te
zijn voor de arbeidsmarkt en bovendien konden ze niet uitgesloten worden wegens
abnormaal langdurige of herhaalde werkloosheid. Aangezien deze werklozen niet
meer als werkzoekend worden beschouwd, zijn ze ook niet meer in de statistiek van
de werkzoekenden opgenomen. In 1985 waren er ongeveer 38 000 'niet-werkzoekende
oudere werklozen', in 1990 waren er reeds bijna 72 000. Uit de statistieken voor vroegere jaren is bekend dat veel oudere werklozen niet-normaal geschikt zijn en men mag
er van uitgaan dat juist zij van de mogelijkheid die de regeling biedt een gebruik
zullen maken. Dit verklaart waarom het aantal niet-normaal geschikten (in de statistiek) in de periode 1984-1990 terugvalt van bijna 50 000 naar 31 000. In werkelijkheid is de daling ongetwijfeld niet zo sterk, maar er zijn geen gepubliceerde statistieken over de arbeidsgeschiktheid van de niet-werkzoekende oudere werklozen zodat
we enkel schattingen kunnen maken. Voor het jaar 1992 hebben we berekend dat het
percentage niet-normaal geschikten onder de niet-werkzoekende oudere werklozen in
het Vlaamse Gewest ongeveer 30% bedraagt (Samoy, 1993 : 4). Als we dit veralgemenen naar heel België en toepassen op het jaar 1990 dan moeten we bij de 31 069
niet-normaal geschikten die de statistieken voor dat jaar vermelden er 21 600 bijtellen
(30% van 72 000) wat het totaal brengt op ongeveer 50 000, of hetzelfde niveau als in
1985. Dit houdt in dat het aantal niet-normaal geschikte werklozen in de loop van de
jaren tachtig niet sterk gedaald is, daarentegen misschien wel licht toenam, maar een
groot deel is uit de statistiek verdwenen.
Wat over een lange periode het meest opvalt is de stabiliteit van het volume nietnormaal geschikten. Tussen 1961 en 1990 varieert het maar tussen 35 000 en 57 000
(we houden geen rekening met de officiële cijfers voor de tweede helft van de jaren
tachtig) terwijl het totaal aantal werklozen varieert tussen 50 000 en 500 000. Het
aantal zeer beperkt geschikten varieert tussen 10 000 en 24 000. Het gaat dus om een
soort 'residu' dat zelfs in tijden van hoogconjunctuur weinig slinkt maar bij laagconjunctuur en economische ‘crisis’ ook niet veel toeneemt.
Op het einde van de jaren tachtig zijn er nog 31 000 niet normaal geschikten die als
werkzoekend worden beschouwd en die bijgevolg wel nog in de statistieken voorko-
2 Werklozen die genieten van een werkloosheidsonderbreking om sociale en familiale redenen,
worden sinds 1986 evenmin nog in de statistiek van de UVW's opgenomen, maar de impact hiervan
op niet-normaal geschikten is moeilijk te schatten.
379
men. Deze groep bestaat uit evenveel vrouwen als mannen. In afgeronde cijfers gaat
het om 6 000 personen beneden de dertig jaar, 18 000 tussen 30 en 50 jaar en 7 000
boven de 50 jaar (gemiddelden voor 1989). Ongeveer een vierde van de groep (een
8 000-tal) is zeer beperkt geschikt.
De groep niet-normaal geschikten wordt voor een deel gevoed door personen die via
het Rijksfonds bij de RVA als werkzoekende worden ingeschreven. In de loop van de
jaren tachtig zijn op die manier jaarlijks gemiddeld een 2 300 personen ingeschreven.
Op het einde van de jaren tachtig bedroeg het aantal werkzoekenden dat nog bij het
Rijksfonds bekend was ongeveer 12 000. Dit is slechts een deel van het totaal van de
ongeveer 31 000 niet-normaal geschikte werklozen (of ongeveer 50 000 wanneer ook
de oudere niet-werkzoekenden er worden bijgeteld). In vroegere jaren was een nog
geringere fractie bij het Rijkfonds bekend. Eind 1980 telde het Rijksfonds 5 789
werkaanvragers terwijl het RVA-maandgemiddelde van niet-normaal geschikten
46 543 bedroeg.
In de jaren tachtig worden vooral de oudere niet-volledig arbeidsgeschikte werklozen
minder en minder maatschappelijk zichtbaar en komen in systemen terecht waardoor
ze verglijden naar de categorie van de inactieven. Dit kon worden aangetoond voor de
categorie niet-werkzoekende oudere werklozen maar er bestaat een sterk vermoeden
dat de diverse brugpensioenregelingen tot eenzelfde resultaat hebben geleid. Bij
gebrek aan gegevens over de arbeidsgeschiktheid van bruggepensioneerden kan dit
evenwel niet empirisch worden aangetoond.
1.2 De tegemoetkomingen
Tot 1987 zijn er geen noemenswaardige wijzigingen aan het stelsel van de tegemoetkomingen. Tabel 5.4 toont aan dat het totaal aantal gerechtigden na een relatief sterke
daling, vanaf 1984 terug lichtjes toeneemt. In die eerste helft van de jaren tachtig was
de werkloosheid zeer hoog. Voor zover dit aan arbeidsuitstoot te wijten was (een
groot deel wordt verklaard door jongeren en/of vrouwen die zich op de arbeidsmarkt
begaven) had die zich ook kunnen weerspiegelen in een groei van het aantal gerechtigden op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. In België was dit zeker niet te merken in
het systeem van de tegemoetkomingen, waar er in die periode zelfs een daling was
van het aantal gerechtigden. Er wordt verondersteld dat de meeste gerechtigden op een
tegemoetkoming nooit of slechts lang voordat ze een tegemoetkoming aanvragen in
loondienst zijn geweest, wat de onderscheiden ontwikkeling van de werkloosheid en
de tegemoetkomingen kan verklaren.
380
In de jaren tachtig wordt de verhouding tussen het aantal personen op een gewone of
een bijzondere tegemoetkoming omgekeerd. In 1980 had de meerderheid (62%) nog
een gewone tegemoetkoming, in 1987 is dit gedaald tot 45%.
Tabel 5.4 : Aantal gerechtigden op een gewone of een bijzondere tegemoetkoming (1980-1987)
Jaar
Gewone
Bijzondere
Totaal
1980
46 951
28 186
75 137
1981
38 000
28 532
64 554
1982
34 096
28 465
62 561
1983
31 924
29 050
60 974
1984
31 241
31 446
62 687
1985
30 625
33 197
63 822
1986
29 682
33 978
63 660
1987
29 513
35 877
65 390
Bron : Statistieken Dienst Tegemoetkomingen.
Met de wet van 27-2-1987 betreffende de tegemoetkomingen aan gehandicapten (en
het KB van 6-7-1987 ter uitvoering van deze wet) wordt het stelsel (nog eens)
hervormd (Van Buggenhout, 1988).
De gewone en de bijzondere tegemoetkoming worden vervangen door één nieuwe, de
inkomensvervangende tegemoetkoming (IVT). Er wordt bijgevolg geen onderscheid
meer gemaakt tussen tegemoetkomingen op grond van de aard van de stoornis die tot
de arbeidsongeschiktheid leidt. Bovendien wordt de onderste leeftijdsgrens gelijk
gemaakt (21 jaar) en het ongeschiktheidscriterium wordt afgestemd op dat van de
ziekteverzekering :
"De inkomensvervangende tegemoetkoming wordt toegekend aan de gehandicapte
van ten minste eenentwintig jaar en ten hoogste vijfenzestig jaar van wie is vastgesteld dat zijn lichamelijke of psychische toestand zijn verdienvermogen heeft verminderd tot één derde of minder van wat een valide persoon door een of ander beroep op
de algemene arbeidsmarkt kan verdienen. De beschutte tewerkstelling wordt niet tot
de algemene arbeidsmarkt gerekend." (Wet van 27-2-1987, art.2 § 1)
Het bedrag van deze tegemoetkoming verschilt naargelang het gaat om gerechtigden
met personen ten laste, alleenstaande gerechtigden en samenwonenden. Hoewel de
wet (art. 6) enkel bepaalt dat de bedragen minstens gelijk moeten zijn aan deze van
het bestaansminimum worden ze in de praktijk ermee gelijkgesteld.3
De nieuwe regeling lokte niet alleen positieve commentaren uit :
3 De regeling is nochtans minder streng dan die van het bestaansminimum en de vroegere regelingen
inzake tegemoetkomingen omdat uitsluitend belastbare inkomsten worden aangerekend en dus niet
alle bestaansmiddelen (bv. roerende en onroerende bezittingen worden maar aangerekend in de mate
dat ze belastbaar zijn, m.a.w. iemand kan een tegemoetkoming ontvangen zonder eerst zijn kapitaal
te moeten 'opeten').
381
"Het is dan ook bijzonder teleurstellend dat het begrip 'verlies van verdienvermogen'
na gedurende meer dan 100 jaar zijn ondeugdelijkheid te hebben bewezen in de sociale verzekeringen, thans in de nieuwe wet van 27 februari 1987 voor het eerst opduikt
in de bijstandswetgeving, waar het nog veel minder bruikbaar is. Hoe zal men het
theoretisch restloon bepalen van gehandicapten, die doorgaans geen beroepsverleden
hebben ? Hoe zal men het maatmaninkomen bepalen waarmee dit theoretisch restloon
moet worden vergeleken om het verlies van verdienvermogen te bepalen ?" (Huys,
1988 : 832)
Wellicht nog belangrijker dan het ontbreken van een adequaat evaluatiecriterium is de
volgende vaststelling :
"Tenslotte hebben we fundamentele kritiek op het sterk anti-revaliderend effect van
de regeling. Noch de gehandicapte noch de instanties waar hij terecht moet, worden
aangespoord om de schadepost 'verlies van of gebrek aan een arbeidsinkomen' te herstellen. Door de draconische aanrekening van de eigen inkomsten, is het vrijwel uitgesloten dat een gehandicapte, die ten koste van veel inspanning in een normaal
arbeidscircuit ingeschakeld is (zelfs bij part-time tewerkstelling) nog enig recht op
een IVT zou bekomen." (Huys, 1988 : 835)
Om hieraan te verhelpen wordt het volgende gesuggereerd :
"Waarom zou trouwens bv. geen regeling uitgewerkt kunnen worden, die - analoog
aan de beperkte wedertewerkstelling met behoud van zekere uitkeringen na toelating
van de adviserend geneesheer in het kader van de ZIV-regeling - ook gehandicapten
zou aansporen een poging tot integratie in een normaal arbeidsmilieu te ondernemen."
(Huys, 1988 : 835)
De auteur merkt wel op dat de wetgever voldoende speelruimte laat aan de uitvoerende macht waardoor het ten allen tijde mogelijk is om bijvoorbeeld grotere vrijstellingen op bepaalde inkomsten uit eigen arbeid vast te stellen. Dat dit laatste niet is
gebeurd heeft onder andere te maken met het invoeren van een nieuw soort tegemoetkoming, de integratietegemoetkoming.
De integratietegemoetkoming (IT) vervangt (voor personen op actieve leeftijd) de
vroegere (1972) tegemoetkoming voor hulp van derden en wordt toegekend :
"(...) aan de gehandicapte van ten minste eenentwinig jaar en ten hoogste vijfenzestig
jaar bij wie een gebrek aan of vermindering van zelfredzaamheid is vastgesteld."
(Wet van 27-2-1987, art.2 § 2)
Het bedrag van deze tegemoetkoming verschilt in functie van de graad van zelfredzaamheid (vier categorieën) die wordt vastgesteld aan de hand van een handleiding en
van een medisch-sociale schaal. De tegemoetkoming beoogt geen vervangingsinkomen te geven aan wie wegens een handicap geen arbeid kan verrichten maar moet een
compensatie bieden voor de bijzondere kosten die gehandicapten hebben om zich in
de maatschappij te integreren (vandaar ook de naam 'integratie'-tegemoetkoming). Om
de tegemoetkoming ook aan 'werkende' gehandicapten te kunnen verlenen werd voorzien :
382
"Indien de gehandicapte er evenwel voordeel bij heeft, wordt enkel de integratietegemoetkoming toegekend, waarvan het bedrag verminderd wordt met het gedeelte
van het inkomen voortkomend uit werkelijk gepresteerde arbeid, dat 250 000 F per
jaar overschrijdt en met het geheel van alle andere inkomensbestanddelen." (KB 6-787, art.6 § 3)
Deze laatste regeling viel alweer niet bij iedereen in goede aarde :
"Vooral aan de gehandicapte die zich vaak ten koste van grote persoonlijke en financiële inspanningen in het arbeidscircuit heeft ingeschakeld, biedt de nieuwe regeling
weinig perspectief, en dit omwille van de strenge aanrekening van de inkomsten.
Zelfs indien hij uitsluitend de IT aanvraagt en dus geniet van de hogere vrijstellingsgrens van 250 000 fr./jaar, zal hij bij full-time tewerkstelling bijna nooit recht hebben
op één frank tegemoetkoming. Alleen bij een part-time tewerkstelling bestaat voor de
gehandicapte eventueel de mogelijkheid een zeker recht op een integratietegemoetkoming te doen gelden, op voorwaarde dan nog dat hij samenwoont met een partner
die hetzij straatarm is, hetzij ook zelf gehandicapt." (Huys, 1988 : 841)
Deze en voorgaande beschouwingen zouden kunnen worden getoetst maar uit de
gepubliceerde statistieken valt tot nu toe niet eens op te maken hoeveel personen die
werken (in het gewoon arbeidsproces of in een beschutte werkplaats) een integratieen/of een inkomensvervangende tegemoetkoming ontvangen en enig ander systematisch onderzoek van de gerechtigden is er niet.
Door de gehanteerde inkomensgrenzen en de aanrekening van de inkomsten van
partners werd een sterke selectiviteit ingebouwd in het stelsel, waardoor met dezelfde
financiële middelen als voorheen beoogd werd voorrang te geven aan de minst begoeden (Van Buggenhout, 1988 : 18). Daardoor functioneert het zeker niet als een aantrekkingspool voor personen die zich uit de arbeidsmarkt zouden willen terugtrekken
(nog afgezien van het feit dat personen die gewerkt hebben in de meeste gevallen in
een andere arbeidsongeschiktheidsregeling terecht komen). Er wordt trouwens verondersteld, maar dit is nooit empirisch aangetoond, dat de meeste gerechtigden nooit in
het arbeidsproces ingeschakeld waren. De in die tijd zeer beperkte cumuleerbaarheid
met inkomen uit arbeid en de hoogte van de bedragen (voor wie een IVT én een IT
ontvangt) zetten er anderzijds ook niet toe aan een job te zoeken, althans wanneer men
enkel uitzicht heeft op een job op het niveau van het minimumloon.4
Zoals ook bij vroegere hervormingen het geval was werden nieuwe aanvragen in het
nieuwe stelsel behandeld, maar diegenen die reeds gerechtigd waren op tegemoetko-
4 Eind van de jaren tachtig lag het interprofessioneel bruto-minimumloon op ongeveer 34 000 BF/
maand of ongeveer 410 000 BF/ jaar. Een alleenstaande die een volledige IVT ontving (188 000
BF) en een IT van cat. I (27 000 BF) had een inkomen dat 52% bedraagt van dit brutominimumloon. Voor een IT van cat. II (93 000 BF) was dit 68%, voor cat. III (149 000 BF) was het
82% en voor cat. IV (214 000 BF) is er nog nauwelijks een verschil (98%). Voor gerechtigden met
personen ten laste moeten alle percentages met 15% worden verhoogd, voor samenwonenden
moeten ze met 15% worden verminderd.
383
mingen in het oudste stelsel (1969) mochten die blijven behouden als ze voor hen
voordeliger uitvielen. De gerechtigden op tegemoetkomingen uit het stelsel van 1974
werden allen geleidelijk overgeschakeld naar dat van 1987.
De volgende tabel geeft een overzicht van de verdeling van de gerechtigden in de
jaren 1988-1990
Tabel 5.5 : Gerechtigden op tegemoetkomingen aan gehandicapten (op 31/12)
Jaar
Gewone
Bijzondere
IVT
IT
IVT+IT
1988
28 909
36 469
1 061
242
5 598
1989
22 211
26 637
5 023
960
25 502
1990
17 621
20 182
7 831
1878
41 388
Bron : Statistieken Dienst Tegemoetkomingen
Totaal
72 279
80 333
88 900
De eerste drie jaren waarin de nieuwe regeling werd toegepast is er een sterke daling
van de tegemoetkomingen in de 'oude' regeling (de gewone en de bijzondere) die meer
dan gecompenseerd wordt door het aantal personen in de nieuwe regeling. Als we
geen rekening houden met diegenen die enkel een IT ontvangen, dan stijgt het aantal
gerechtigden op twee jaar tijd met 15 000. Voor een belangrijk deel is dit wellicht te
wijten aan de verlaging van de leeftijdsgrens voor wie vroeger voor een bijzondere
tegemoetkoming in aanmerking zou gekomen zijn (hoofdzakelijk mentaal gehandicapten).
Voor alle besproken tegemoetkomingen, met uitzondering van de integratietegemoetkoming, geldt dat de gerechtigden arbeidsongeschikt zijn verklaard. Het aantal personen dat enkel een integratietegemoetkoming ontvangt is echter maar een zeer kleine
fractie van de gerechtigden. De gemeten graad van arbeidsongeschiktheid kan nogal
variëren en er bestaat twijfel of de meetinstrumenten, die niet dezelfde zijn in de oude
regelingen als in die van 1987, eigenlijk wel arbeidsongeschiktheid meten. Een deel
van gerechtigden had dus misschien nog wel in aanmerking kunnen komen voor
revalidatie, beroepsherscholing en reï ntegratie op de arbeidsmarkt. Hoe groot zou dit
deel kunnen zijn ?
Eind van de jaren tachtig begin van de jaren negentig was het zeer uitzonderlijk dat
nog pogingen werden ondernomen om oudere en beperkt arbeidsgeschikte personen te
reï ntegreren. Op basis van de statistieken van het Ministerie van Sociale Voorzorg
blijkt dat 60% van alle gerechtigden op een tegemoetkoming ouder was dan 40 jaar
(situatie eind 1990). De groep die voor reï ntegratie in aanmerking kwam wordt dus
gereduceerd tot 40% van het totaal of een 35 000-tal personen. Van ongeveer 3500
personen weten we met zekerheid dat ze in een instelling verbleven (omdat 1/3 van
hun IT werd ingehouden). We reduceren de 35 000 met deze 3500 en ook nog met al
diegenen die een hogere IT ontvangen dan van categorie I, al diegenen die een bijzondere tegemoetkoming ontvangen (minstens 65% ongeschiktheid) of een gewone
384
tegemoetkoming met een ongeschiktheid van 65% of meer.5 Op basis van het ITcriterium wordt de groep met nog ongeveer 10 000 verminderd, op basis van de
bijzondere tegemoetkoming met 9 000 en op basis van de gewone met 5 000 zodat er
nog 7 500 overblijven (2 500 van deze 7 500 ontvangen uitsluitend een IVT).
Deze rudimentaire oefening, maar de beschikbare gegevens laten niet meer toe, doen
besluiten dat gezien de praktijk inzake arbeidsreï ntegratie eind van de jaren tachtig,
slechts enkele duizenden gerechtigden in aanmerking kwamen voor reï ntegratie op de
reguliere arbeidsmarkt. Er is al op gewezen dat de regeling zelf nauwelijks incentives
bevat, zodat verwacht wordt dat onder de deelnemers aan reï ntegratiemaatregelen
slechts bij uitzondering gerechtigden op een tegemoetkoming zijn.
De situatie verschilt enigszins voor de beschutte tewerkstelling. Door de lage lonen
die er werden betaald behoort een combinatie met een tegemoetkoming (vooral een
IT) toch nog tot de mogelijkheden. In een onderzoek uit 1987 (maar vóór de nieuwe
regeling) werd geschat dat 11% van de werknemers in de Vlaamse beschutte werkplaatsen een gewone tegemoetkoming had en 32% een bijzondere tegemoetkoming
(Samoy, 1988 : 28). Wat het effect is geweest van de nieuwe regeling is pas in het
midden van jaren negentig onderzocht (cf. infra). Uit de hoogte van de tegemoetkomingen en van de lonen kan afgeleid worden dat maar weinigen recht op een IVT
konden laten gelden. Zo dit wel het geval was betrof het geringe bedragen (althans
voor wie voltijds werkt). Onderzoek uit 1987 wees uit dat veel werknemers in een
beschutte werkplaats zelfs bruto geen 250 000 BF per jaar verdienden (Samoy,
1988 : 30). Daardoor zouden ze recht kunnen verkrijgen op een IT, maar de vraag is of
er veel aan de basisvoorwaarden voldoen. Het betreft immers dikwijls licht mentaal
gehandicapten met voldoende zelfredzaamheid, zodat ze niet aan de nodige punten op
de schaal komen.
De nieuwe regeling uit 1987 heeft de aard van de tegemoetkomingenregeling niet
fundamenteel gewijzigd. Het blijft een bijstandsregeling voor het waarborgen van een
minimale bestaanszekerheid die (in tegenstelling tot het bestaansminimum) geen
verplichtingen maar ook nauwelijks incentives bevat tot reï ntegratie op de (gewone)
5 Al deze uitgangspunten zijn voor discussie vatbaar. Het is niet omdat iemand in een tehuis verblijft
(meestal een tehuis voor gehandicapten in het kader van het Fonds 81 of een psychiatrische
inrichting) dat reï ntegratie op de arbeidsmarkt onmogelijk wordt. Voorts zijn de categorieën van de
integratietegemoetkoming niet gebaseerd op de mate van arbeidsongeschiktheid maar op
zelfredzaamheid, en iemand wiens verdienvermogen beperkt is tot minder dan één derde kan soms
toch nog profiteren van bv. herscholing (cf. de regeling in de ziekteverzekering). We proberen in
deze oefening enkel de gehandiapten te selecteren die het 'lichtst' gehandicapt zijn en niet in een
instelling verblijven. De grenzen die hiervoor gehanteerd worden zijn tot op zekere hoogte arbitrair.
385
arbeidsmarkt. De populatie die erop aangewezen is, wordt mede bepaald door de
andere vergoedingsregelingen voor arbeidsongeschiktheid die we hierna bespreken.
Na de hervorming van het stelsel is het aantal gerechtigden sterk toegenomen. Waar er
in 1987 nog maar 65 390 waren is dit in 1990 gestegen tot 88 900 (+ 23 510 of +
36%). De stijging is slechts voor een gering deel te wijten aan de invoering van de
integratietegemoetkoming aangezien in 1990 slechts 1 878 personen enkel op deze
tegemoetkoming recht hadden. Een onderzoek door de dienst tegemoetkomingen
bracht naar voor dat de toename niet aan demografische factoren kon te wijten zijn,
maar aan wel aan de volgende :
1) Gebleken is dat het stelsel steeds minder residuair is geworden.
2) De beoordeling van de handicap die in de wet van 1987 werd ingevoerd, bleek in
de praktijk minder selectief te zijn dan de beoordeling die voordien van toepassing was.
3) Bij die twee redenen komt nog de aanzienlijke werkloosheid, die de kansen op
tewerkstelling van de gehandicapte (en in voorkomend geval ook die van zijn of
haar partner) alleen maar doet afnemen en de waarschijnlijkheid doet toenemen
dat hun inkomen zich onder dit niveau (het 'plafond' n.v.d.a.) zal bevinden. 6
Dat de werkloosheid een belangrijke rol zou gespeeld hebben mag betwijfeld worden
aangezien die juist op het einde van de jaren tachtig gedaald was. Wat er bedoeld
wordt met de opmerking dat het stelsel steeds minder residuair wordt is niet geheel
duidelijk. Misschien wordt hier verwezen naar de (bij ons weten niet met cijfers
aangetoonde) stelling dat steeds meer zelfstandigen met een lage invaliditeitsuitkering
zich tot het tegemoetkomingenstelsel wenden. Tenslotte is ook niet aangetoond dat de
beoordeling van de handicap minder selectief zou zijn, maar anderzijds kan dit ook
niet uitgesloten worden. Al deze ‘verklaringen’ kunnen ons niet overtuigen, maar bij
gebrek aan onderzoek kunnen we er zelf geen betere geven.
1.3 Invaliditeitsuitkeringen (ZIV)
Aan de ZIV-regeling is in de jaren tachtig weinig gewijzigd dat een grote invloed kan
hebben op het aantal gerechtigden. Wel vermeldenswaard is de aanscherping sinds 14-1982 van het criterium 'beperking van het verdienvermogen'. Deze beperking moet
het 'rechtstreeks gevolg zijn van het intreden of verergeren van letsels of functionele
stoornissen', zodat personen die al jaren gehandicapt zijn zich daarop niet kunnen
beroepen om als arbeidsongeschikte in de ZIV-regeling erkend te worden. Enkel een
verergering van de toestand of een nieuwe aandoening maakt dat mogelijk. Dat deze
regeling in 1982 werd getroffen houdt wellicht verband met de moeilijkheden die
6 Inleiding door de Minister van Maatschappelijke Integratie, Volksgezondheid en Leefmilieu op de
zitting van de Kamercommissie Sociale Zaken. Oktober 1993, p.1.
386
sommigen ondervonden om een tegemoetkoming te bekomen (we stellen in die jaren
een sterke daling vast van de gerechtigden op een gewone tegemoetkoming) en met de
hoge werkloosheid in die jaren. Sinds 1 april 1982 is de regeling aangepast om te
verhinderen dat schoolverlaters de hoedanigheid van 'regelmatige werknemer' kunnen
verkrijgen. Aan invaliden 'niet-regelmatige werknemers' wordt sinds 1975 een uitkering toegekend die gelijk is aan het bestaansminimum, evenwel zonder onderzoek
naar de bestaansmiddelen) De invaliditeitsverzekering heeft zich door dergelijke
wijzigingen ingedekt tegen het binnensijpelen van 'oneigenlijke gevallen', en blijkbaar
met succes.
Voorts is van belang dat de uitkeringsbedragen verdergaand gedifferentieerd werden
op basis van de gezinssituatie (KB 30-7-86). Waar er tevoren slechts twee categorieën
bestonden, personen met of zonder gezinslast, wordt bij die zonder gezinslast nu een
onderscheid gemaakt tussen alleenstaanden en samenwonenden. De uitkeringen
bedragen respectievelijk 60%, 45% en 40% van het verloren loon. Ook de minimumuitkeringen voor regelmatige werknemers werden aangepast op grond van de gezinsmodalisering.
Hoewel dit vooral van belang is voor het herstel- en inclusiebeleid, vermelden we hier
ook een wijziging inzake de hervatting van een vroegere activiteit als zelfstandige.
Zoals in de uitkeringsverzekering voor werknemers mochten arbeidsongeschikte
zelfstandigen het werk gedeeltelijk hervatten, met behoud van hun uitkering, maar dit
kon alleen wanneer het een nieuwe beroepsbezigheid betrof. Door een KB van 17-789 wordt dit ook mogelijk voor het hervatten van de zelfstandige beroepsbezigheid die
ze tevoren al uitoefenden.
In de volgende tabel bekijken we het aantal gerechtigden op een invaliditeitsuitkering.
387
Tabel 5.6 : Invaliden (algemene regeling en mijnwerkers) 1980-1990 (op 31/12)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
M
87390
90171
93578
96475
97888
98042
97482
V
35413
35987
36817
36947
36980
37237
122803
126158
130395
133422
134868
M
11628
12617
13574
14449
V
11003
11631
12220
Tot.
22631
24248
M
2094
V
1987
1988
1989
1990
96342
95576
95008
94085
37037
36549
36749
37079
37322
135279
134519
132891
132325
132087
131407
15003
15247
15210
15287
15359
15356
15373
12657
12964
13574
13890
14279
14660
15339
15960
25794
27106
27967
28821
29100
29566
30019
30695
31333
2059
2018
1961
1875
1785
1738
1649
1548
1405
1333
28
32
29
30
31
29
24
28
24
17
17
2122
2091
2047
1991
1906
1814
1762
1677
1572
1422
1350
M
101112
104847
109170
112885
114766
115074
114430
113278
112483
111769
110791
V
46444
47650
49066
49634
49975
50840
50951
50856
51433
52435
53299
147556
152497
158236
162519
164741
165914
165381
164134
163916
164204
164090
AR
Arb.
Tot.
Bed.
Mw
Tot.
Alg.
Tot.
Tot.
Bron : RIZIV Algemeen Verslag 1990, 3e deel - Statistisch Verslag. Tabel 4, p. 144
Legende : AR : Algemene regeling - Mw : Mijnwerkers
Tussen 1970 en 1980 nam het aantal invaliden, gemeten op het einde van elk jaar, toe
met 57 000, tussen 1980 en 1990 is de toename beperkt tot 16 500. In de jaren tachtig
is het aandeel van de arbeiders (algemene regeling) licht afgenomen (van 83% naar
80%) maar ze blijven veruit de grootste groep. Het aandeel van de bedienden is gestegen van 15% naar 19% en dat van de mijnwerkers is gedaald van 2% naar 1%. Binnen
de totale groep is het aandeel van de vrouwen met 1% gestegen tot 32%. In de jaren
tachtig is de populatie invaliden bijgevolg slechts licht toegenomen en bovendien
bleef de interne verdeling van de gerechtigden over de vermelde categorieën grotendeels gelijk.
Het overgrote deel van de invaliden is niet jong meer, waardoor hun kansen op
reï ntegratie op de arbeidsmarkt zeer beperkt worden. In 1980, 1985 en 1990 is
respectievelijk 87%, 86% en 85% ouder dan veertig jaar.
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal invaliden in de regeling voor
zelfstandigen.
388
Tabel 5.7 : Invaliden - zelfstandigen (1980-1990)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
M
13521
13809
14156
14511
14776
14656
14572
14415
14296
14274
14325
V
4392
4390
4208
4119
3988
3871
3723
3580
3491
3415
3287
Tot.
17913
18199
18364
18630
18764
18527
18295
17995
Bron : RIZIV Algemeen Verslag 1980-1990, 3e deel - Statistisch Verslag.
17787
17689
17612
Het aantal invaliden in deze regeling is heel stabiel. Het aandeel van de vrouwen is
gedaald van 25% in 1980 tot 19% in 1990.
De 'rust' in de Belgische invaliditeitsregeling heeft de aandacht getrokken in internationaal comparatief onderzoek. Een vergelijkende studie van de invaliditeitsregeling in
België (de ZIV- algemene regeling en die voor mijnwerkers) en die in Nederland (de
WAO : Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering) toont aan hoe soortgelijke
stelsels een geheel verschillende rol kunnen vervullen op de arbeidsmarkt (Prins,
1992).7
Over het volume arbeidsongeschikten in België schrijft de auteur van de studie :
"Vanuit historisch perspectief valt allereerst op, dat de Belgische cijfers over de
invaliditeit een weinig spectaculair beeld laten zien. Het absoluut aantal invaliden
groeide gestaag van 92 000 in 1970 tot 164 000 in 1990 (per 31.12). Deze toename
van 78% blijkt voor een aanzienlijk deel gebaseerd te zijn op een uitbreiding van het
aantal verzekerden. De prevalentie stijgt langzaam van 39,6 invaliden per 1000
verzekerden (1970) naar 57,8 in 1985, waarna zich een lichte daling inzet naar 53,8 in
1990. Aangezien de verzekerdenpopulatie na 1985 wel blijft stijgen, kan deze trendbreuk niet aan veranderingen in de kring der verzekerden worden toegeschreven."
(Prins, 1992 : 673-374) 8
Deze situatie contrasteert scherp met de Nederlandse waar de prevalentie in de jaren
tachtig ongeveer anderhalve keer hoger is dan in België en zelfs wanneer de vergelijking beperkt wordt tot personen met een arbeidsongeschiktheid die hoger is dan 65%
(in Nederland mag die lager zijn) dan nog is de prevalentie dubbel zo hoog.
Wat de leeftijd betreft is vastgesteld dat in Nederland onder jongere verzekerden (tot
35 jaar) ongeveer drie keer zoveel arbeidsongeschikten voorkomen als in België, maar
7 Er wordt toegegeven dat de vergelijking WAO-invaliditeitsregeling niet geheel opgaat omdat de
Belgische cijfers de invaliditeit veroorzaakt door beroepsziekten en arbeidsongevallen niet omvatten
en de Nederlandse wel. Anderzijds werd het aandeel van deze specifieke invaliditeit te gering
geacht om de vergelijking te verbieden.
8 Dat de absolute cijfers geleidelijk stijgen valt in een dergelijk systeem te verwachten : "In de
invaliditeitsverzekering is het een normaal fenomeen dat gedurende 40 à 50 jaar het aantal invaliden
normaal stijgt door het verschil tussen de invoer van nieuwe en het verdwijnen van bestaande
invaliden. Actuarieel moet in de Belgische invaliditeitsverzekering het aantal invalide
loontrekkenden nog tot 1990 stijgen." (Delhuvenne, 1984 : 24, voetnoot 51).
389
vanaf 45 jaar is het nog maar dubbel zoveel. Voorts blijkt dat de Nederlandse invaliden veel meer behoren tot die diagnosegroepen waar het stellen van de diagnose het
meest van de subjectieve informatie van de cliënt afhankelijk is (zoals 'symptomen',
'psychische aandoeningen' en 'aandoeningen van het bewegingsstelsel', wat dit laatste
betreft vooral in het geval van 'rugklachten').
Een telling op een bepaald moment van het absoluut aantal levert het volume arbeidsongeschikten op. Wanneer dit wordt gerelateerd aan het aantal verzekerden (bv. x
arbeidsongeschikten per 1 000 verzekerden) bekomt men de prevalentie. Volume en
prevalentie zijn het resultaat van de instroom en de uitstroom in een aan de meting
voorafgaande periode (meestal over één jaar gemeten). De instroom is het absoluut
aantal nieuwe gevallen in een periode, of dit aantal in verhouding tot het aantal verzekerden (de incidentie). De uitstroom is het aantal die de regeling hebben verlaten,
eventueel uitgedrukt in verhouding tot het aantal arbeidsongeschikten. Voor al deze
cijfers kunnen uiteraard ook gemiddelden worden berekend over verschillende jaren.
De gemiddelde jaarlijkse instroom (1970-1990) bedroeg in België 9,6 nieuwe gevallen
per 1 000 verzekerden tegenover 17,4 in Nederland. In beide landen stijgt de instroom
met de leeftijd.
De gemiddelde jaarlijkse uitstroom ligt in België dubbel zo hoog als in Nederland
(140 beëindigingen per 1 000 arbeidsongeschikten t.o.v. 73) en voor jongere leeftijdsgeroepen is de beëindigingkans in België tot vijf keer zo hoog als in Nederland. De
redenen voor beëindiging zijn : pensionering, overlijden, werkhervatting of uitsluiting
door de uitkeringsinstelling. In België is werkhervatting of uitsluiting de belangrijkste
reden van beëindiging (58/1000), gevolgd door pensionering (54/1000) en overlijden
(22/1000). In Nederland staat pensionering op kop (40/1000), gevolgd door overlijden
(22/1000) en werkhervatting of uitsluiting (21/1000).
De verklaringen die gegeven worden voor de vele verschillen tussen Nederland en
België bieden een inzicht in het functioneren van de uitkeringsstelsels.
Voor de geringere instroom in België worden de volgende factoren genoemd :
− in de fase die voorafgaat aan de WAO of de invaliditeit (respectievelijk het ziektewetjaar en het jaar van primaire arbeidsongeschiktheid) wordt de Belgische
werknemer geconfronteerd met twee sociale risico's waaraan de Nederlandse
werknemer niet is blootgesteld : "Hierbij gaat het allereerst om langdurige inkomstenreductie (na enkele weken al netto 20%), waardoor men bij het bereiken van
het einde van de wachttijd (na 52 weken) al ongeveer 2 maandinkomens verloren
heeft. Daarnaast loopt in het Belgische arbeidsrecht de werknemer het risico om
(vrij ongecompliceerd) ontslagen te worden. Na zes maanden arbeidsongeschiktheid hoeft de werkgever de wettelijk verplichte ontslagvergoeding niet meer te
betalen" (Prins, 1992 : 677).
− de Belgische regeling kent een veel hogere toetredingsdrempel (66% arbeidsongeschiktheid) dan de Nederlandse (15-25%).
390
− in België is het uitkeringsniveau weinig gunstiger dan in het geval van werkloosheid, in Nederland is (in de onderzoeksperiode) zowel het niveau als de duur veel
gunstiger dan in de werkloosheid.
− de toepassing van het causaliteitsbeginsel, waardoor er onderscheiden regelingen
zijn voor ongeschiktheid veroorzaakt door arbeidsongevallen, beroepsziekten of
andere ziekten, houdt in dat de verzekeringorganismen alert zijn om uitkeringen te
vermijden die door andere regelingen kunnen gedekt worden. Dit causaliteitsbeginsel werkt tenvolle in België maar werd in Nederland volledig opgeheven.
De hogere uitstroom in België kan verklaard worden door het relatief lage uitkeringsniveau alsmede door het hoge percentage arbeidsongeschiktheid dat moet voortbestaan om voor een invaliditeitsuitkering in aanmerking te komen. Een andere factor is
dat in België een actiever beëindigingsbeleid wordt gevoerd, waarin de periodieke
herkeuringen een belangrijke rol spelen. In Nederland werd op het eind van de jaren
tachtig werk gemaakt van een herbeoordelings- en reï ntegratiebeleid. In de studie van
Prins wordt tenslotte de vraag gesteld waar de relatief omvangrijke groep blijft die in
België uitgesloten wordt uit het systeem. Hoewel dit niet empirisch is aangetoond
wordt verondersteld dat velen op de werkloosheid komen. Het relatief hoge aantal
niet-normaal geschikten onder de werklozen lijkt dit enigszins te bevestigen, maar het
is niet bekend hoeveel van die personen tevoren 'invalide' waren. Dit leidt tot het
volgende besluit:
"Al deze indicaties duiden erop, dat ten aanzien van het uittreden van personen met
een verminderde gezondheid en produktiviteit in de Belgische context ten dele een
substitutie plaats vindt van invaliditeit naar werkloosheid. Voor de situatie in dit land
lijkt de term 'verborgen arbeidsongeschiktheid in de WW (werkloosheidsregeling)
van toepassing te zijn. Al naargelang de wettelijke (sociale verzekeringsregeling, ontslagbescherming) en institutionele context (uitvoeringsbeleid) zal eenzelfde categorie
werknemers in het ene land het etiket 'arbeidsongeschikt' worden toegekend en in het
andere, direct of na verloop van tijd, het label 'werkloos." (Prins, 1992 : 679)
Uit ons onderzoek van de categorie 'niet-normaal geschikten' bij de werklozen (cf.
supra) is inderdaad gebleken dat er een groep 'arbeidsongeschikten' te vinden is in de
werkloosheidsverzekering. Er werd vastgesteld dat het relatief aandeel van deze groep
onder de werklozen wel zeer sterk varieert maar de absolute aantallen veel minder. De
regelingen bepalen dat de toegang tot een van beide stelsels bepaald wordt door de
graad van arbeidsongeschiktheid (+ of - 66%), zodat we in de werkloosheidsverzekering 'lichter' ongeschikten moeten aantreffen en de 'zwaardere' in de invaliditeitsverzekering. Het Belgisch stelsel van invaliditeit wordt goed afgeschermd tegen het
binnendringen van 'oneigenlijke’ gevallen want zelfs in een periode van zeer hoge
werkloosheid, zoals in de eerste helft van de jaren tachtig, is het aantal invaliden maar
in beperkte mate toegenomen. Prins spreekt voor Nederland over verborgen werkloosheid in de WAO-regeling en voor België wordt gesuggereerd dat zich het omgekeerde voordoet, namelijk verborgen arbeidsongeschiktheid in de werkloosheidsrege-
391
ling. In de Belgische werkloosheidsregeling zijn er inderdaad arbeidsongeschikten,
maar die zijn niet echt 'verborgen', althans niet tot het midden van de jaren tachtig.
Van dan af wordt de niet meer in de statistieken opgenomen groep oudere nietwerkzoekende werklozen steeds groter (van 38 000 naar ongeveer 72 000 tussen 1985
en 1990). Over hun arbeidsgeschiktheid is weinig informatie beschikbaar, maar gezien
hun leeftijd zijn er wellicht relatief veel met gezondheidsstoornissen. Wat het verborgene betreft zou Prins in die zin toch nog gelijk kunnen hebben, maar over heel grote
aantallen gaat het niet. 9
1.4 Slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten
1.4.1 Beroepsziekten
Tabel 5.8 geeft een overzicht van de gerechtigden op een beroepsziekteuitkering
wegens blijvende arbeidsongeschiktheid. De cijfers vanaf 1981 zijn bijgesteld om
dubbeltellingen uit te sluiten. Naarmate het aantal beroepsziekten die op de lijst voorkomen groter werd, waren er immers steeds meer personen die voor verschillende
ziekten uitkeringen ontvingen. Het gaat echter niet om grote aantallen, zoals blijkt uit
de daling in 1981 ten opzichte van 1980.
Tabel 5.8 : Schadeloos gestelde slachtoffers van beroepsziekten met blijvende arbeids-ongeschiktheid
Jaar
Aantal
Jaar
Aantal
1964
1 192
1984
61 576
1970
36 501
1985
61 461
1975
57 900
1986
61 423
1980
64 155
1987
61 837
1981
59 912
1988
62 163
1982
60 513
1989
62 716
1983
60 886
1990
63 311
Bron : Jaarverslag Fonds voor Beroepsziekten en (vanaf 1981) niet gepubliceerde gegevens van het
Fonds voor beroepsziekten.
In de loop van de jaren tachtig stijgt het volume gerechtigden nog steeds, maar in veel
geringere mate dan in de voorgaande jaren. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan de
terugloop van vergoede slachtoffers van mijnwerkersstoflong. Niettemin worden de
meeste vergoedingen nog steeds toegekend op basis van deze beroepsziekte. In toenemende mate gaat het nu echter ook om been- en gewrichtsziekten (waaronder rugletsels) veroorzaakt door mechanische trillingen, en om beroepsdoofheid.
Er is op gewezen dat er een verschuiving merkbaar is :
9 Ook Donceel (1993 : 41) verwerpt de hypothese dat er in de Belgische werkloosheidsverzekering
(veel) 'verdoken' arbeidsongeschikten zitten.
392
"(...) van de klassieke beroepsziekten, waarbij het oorzakelijk verband tussen de
blootstelling aan het beroepsrisico en het ontstaan van de aandoening voor iedereen
duidelijk is, naar de zogenaamde arbeidsgebonden ziekten, waarbij het verband met
het beroep veel minder specifiek is." (Quina, 1993 : 415)
Zo zijn bijvoorbeeld rugklachten ruim verspreid bij de bevolking en ze vertonen
weinig specificiteit, waardoor het bepalen of ze aan een beroepsrisico te wijten zijn
problematisch kan worden.
De statistieken leren ons nog dat eind 1990 slechts 3% (=2 000) van de uitkeringsgerechtigden jonger was dan 40 jaar, 55% was tussen 40 en 65 jaar en 42% was boven
de 65 jaar. Vele uitkeringsgerechtigden, vooral ex-mijnwerkers, verblijven in het
buitenland (ongeveer 10 000-tal in 1990, waarvan het grootste deel in Italië).
Naar graad van arbeidsongeschiktheid is er een zeer grote variatie maar lage ongeschiktheden komen het meest voor. Het aantal personen met een ongeschiktheid die
hoger is dan 60% bedraagt slechts 15% van het totaal.
Tabel 5.9 : Verdeling van het aantal uitkeringsgerechtigden volgens de graad van arbeidsongeschiktheid (1990)
Percentage arbeidsongeschiktheid
Percentage gerechtigden
< 10%
31%
10% - < 31%
32%
31% - < 61%
22%
61% - <100%
11%
100 % en meer
Bron: Fonds voor de beroepsziekten. Jaarverslag. Dienstjaar 1990.
4%
1.4.2 Arbeidsongevallen
Eind van de jaren zeventig was het aantal vergoede slachtoffers van arbeidsongevallen
(met blijvende arbeidsongeschiktheid) gaan dalen. Er werd een dieptepunt bereikt in
1982 waarna een geleidelijke stijging aanving, die uitloopt op een vrij hoog niveau in
1990.
Tabel 5.10 : Invaliden - vergoede (renten) slachtoffers van arbeidsongevallen
Jaar
Jaar
Aantal
Aantal
1960
115 127
1984
86 113
1970
118 104
1985
90 961
1975
108 801
1986
96 851
1980
91 272
1987
102 254
1981
85 488
1988
106 523
1982
80 205
1989
111 702
1983
83 768
1990
116 791
Bron : Statistisch Jaarboek van de Sociale Zekerheid. De cijfers zijn het totaal van de invaliden (met
blijvende arbeidsongeschiktheid) vermeld in de tabel betreffende arbeidsongevallenrenten.
393
Voor een goed begrip van de cijfers dient ermee rekening gehouden dat niet alle
ongevallen zich op de werkplaats hebben voorgedaan. Van alle aangiften in het jaar
1990 betreffende ongevallen die leidden tot blijvende ongeschiktheid (13 772) waren
er 1 807 die betrekking hadden op ongevallen op de weg van en naar het werk.
Over de precieze oorzaken van de ontwikkeling van het aantal vergoede slachtoffers
in de loop van de jaren tachtig tasten we in het duister. Vele factoren kunnen een
invloed uitoefenen : het aantal verzekerde werknemers; het aantal uren blootstelling
aan het risico per werknemer per jaar (mede bepaald door de werkloosheidsgraad en
de arbeidsduur); de verdeling van de werknemers over de bedrijfstakken (die een
verschillende frequentiegraad van ongevallen hebben); de ontwikkeling van het aantal
ongevallen op de weg van en naar het werk; het aantal personen die het stelsel verlaten door overlijden; enz. Uit de statistieken van het Fonds voor Arbeidsongevallen is
bekend dat het jaarlijks aantal ongevallen met vermoedelijk blijvende werkonbekwaamheid in de jaren tachtig varieerde tussen 12 000 en 14 000, met de hoogste
aantallen in 1989 en 1990 (de periode van economische heropleving).
De stijging van het aantal invaliden doet zich voor bij die met een arbeidsongeschiktheid van minder dan 10%. Van het totaal (=116 791) in 1990 zijn er 50 093 (=43%)
die vermeld staan bij het Fonds voor arbeidsongevallen onder de groep minder dan
10% arbeidsongeschiktheid. In 1983 waren er dat nog maar 8 389 (= 10% van het
totaal van 83 768). Tussen 1983 en 1990 is het algemeen totaal gestegen met 33 023,
maar het totaal van diegenen met minder dan 10% arbeidsongeschiktheid (bij de groep
Fonds voor arbeidsongevallen) is gestegen met 41 704.
Er zijn geen statistieken over de totale groep naar graad van arbeidsongeschiktheid
maar naast de reeds vermelde cijfers over diegenen met minder dan 10% ongeschiktheid kennen we ook nog de verdeling naar ongeschiktheid van diegenen die van het
Fonds voor Arbeidsongevallen een aanvullende bijslag krijgen. In 1990 waren dit
41 220 invaliden, waarvan slechts 1 127 (= 3%) met een arbeidsongeschiktheid van
meer dan 65% en 2 976 (=7%) met een ongeschiktheid tussen 35% en 65%.10
Hoewel deze gegevens slechts partieel zijn, laten ze toch toe te besluiten dat het
grootste deel van de invaliden-slachtoffers van arbeidsongevallen maar in beperkte tot
zeer beperkte mate arbeidsongeschikt zijn. Over de arbeidsmarktsituatie van de
betrokkenen na hun ongeval zijn ook in de jaren tachtig geen statistieken beschikbaar
en er is geen onderzoek naar verricht.
10 Eenzelfde persoon kan geclasseerd zijn onder de groep met minder dan 10% ongeschiktheid bij de
groep 'Fonds voor arbeidsongevallen' en onder de groep met meer dan 10% ongeschiktheid bij
diegenen die aanvullende bijslagen ontvangen.
394
1.5 Oorlogsslachtoffers
Tabel 5.11 : Gerechtigden op een invaliditeitspensioen voor militaire oorlogsslachtoffers en op
een vergoeding voor burgerlijke oorlogsslachtoffers. Veldtocht 14-18 en Veldtocht 40-45
Inv. 14-18
Burg. 14-18
Inv. 40-45
Burg. 40-45
Totaal
Jaar
1980
4898
2442
62 709
18 731
1981
3915
2196
61 518
12 014
1982
3127
1264
59 130
11 682
1983
2502
1130
56 941
11 359
1984
1956
1008
54 294
10 977
1985
1495
900
51 537
10 570
1986
1123
780
48 843
10 193
1987
856
691
46 199
9 899
1988
643
612
43 576
9 538
1989
475
529
40 898
9 153
1990
791
462
38 233
8 782
Bron : Nationale Kas voor Oorlogspensioenen (Ministerie van Financiën).
88 780
79 643
75 203
71 932
68 235
64 502
60 939
57 645
54 369
51 055
48 268
Het totaal van de vergoede slachtoffers, en elk van de samenstellende deelgroepen,
gaat in dalende lijn. Naast de in de tabel vermelde groepen zijn er nog enkele gerechtigden op militaire invaliditeitspensioenen in vredestijd van vóór 25-08-1939 (48 in
1990). Het aantal gerechtigden op militaire invaliditeitspensioenen in vredestijd van
na 25-08-1939 is gestegen van 8 697 in 1980 naar 10 148 in 1990.
1.6 Samenvatting
Tabel 5.12 : Uitkeringsgerechtigden in diverse vergoedingsstelsels. 1945-1990
TegemoetInvaliditeit
Beroepsziekten
Arbeidsongeval
Oorlogskoming
(ZIV)
(invaliden)
slachtoffers
1945
23 286
1950
40 622
38 414
168 457
1955
51 511
48 006
428
158 300
1960
50 726
62 653
922
115 601
142 311
1965
63 365
74 433
2 543
119 429
123 779
1970
77 073
90 516
36 501
118 104
100 557
1975
85 628
121 522
57 900
108 801
79 918
1980
75 137
147 556
64 155
91 272
88 780
1981
64 554
152 497
59 912
85 488
79 643
1982
62 561
158 236
60 513
80 205
75 203
1983
60 974
162 519
60 886
83 768
71 932
1984
62 687
164 741
61 576
86 113
68 235
1985
63 822
165 914
61 461
90 961
64 502
1986
63 660
165 381
61 423
96 851
60 939
1987
65 390
164 134
61 837
102 254
57 645
1988
72 279
163 916
62 163
106 523
54 369
1989
80 333
164 204
62 716
111 702
51 055
1990
88 900
164 090
63 311
116 791
48 268
Legende : ZIV= Algemene regeling en mijnwerkers; Tegemoetkomingen = gewone en bijzondere tot
1987, daarna ook integratie- en inkomensvervangende. In het stelsel van de beroepsziekten gaat het tot
en met 1980 om uitkeringen en niet om gerechtigden, zij het dat er niet veel verschil is tussen beide
cijfers.
Jaar
395
Wanneer we het totaal aan uitkeringsgerechtigden in de jaren tachtig bekijken in
relatie tot de arbeidsmarkt dan moet er geen rekening meer worden gehouden met de
oorlogsslachtoffers. Al deze personen zijn immers op pensioengerechtigde leeftijd.
Het totaal voor de andere vier groepen stijgt van 378 120 in 1980 naar 433 092 in
1990. Deze stijging met 54 972 eenheden (= 15%) is het resultaat van stijgingen in elk
afzonderlijk stelsel : tegemoetkomingen (+13 763), invaliditeit (+16 534), beroepsziekten (+ 3 399 t.o.v. 1981) en arbeidsongevallen (+ 25 519).
Bij de bespreking van de invaliditeitsregeling is er op gewezen dat deze regeling, in
tegenstelling tot de WAO in Nederland, niet leidde tot het aanleggen van een
‘stuwmeer van arbeidsongeschikten’ die niet langer op de arbeidsmarkt gewenst
waren.11 Uit de cijfers blijkt dat ook de andere Belgische regelingen deze rol niet
hebben vervuld.
De stijging in het stelsel van de tegemoetkomingen doet zich voor na de grondige
wijziging van het stelsel in 1987. Tussen 1987 en 1990 is er een toename met 23 510
( +36%). Slechts een klein deel hiervan zijn personen die enkel een integratietegemoetkoming ontvangen. Een afdoende verklaring voor de stijging is niet geleverd,
maar dat arbeidsmarktfactoren een belangrijke rol hebben gespeeld kan wel uitgesloten worden aangezien precies in deze periode de werkloosheid gedaald is.
De stijging in het stelsel van de beroepsziekten is zeer gering. Ontwikkelingen in het
arbeidsproces hebben hier zeker een invloed gehad, maar niet zozeer op het volume
dan wel op de aard van de beroepsziekten die tot vergoeding aanleiding geven.
Bij de slachtoffers van arbeidsongevallen heeft de stijging betrekking op personen met
een beperkte ongeschiktheid (<10%). De oorzaken van de stijging zijn wellicht velerlei, maar oneigenlijk gebruik van deze regeling om ‘overtollige’ arbeidskrachten uit
het arbeidsproces te verwijderen is vrijwel uitgesloten. Dit sluit evenwel niet uit dat
een arbeidsongeval, net als een beroepsziekte, het begin kan betekenen van een problematische beroepsloopbaan. Jammer genoeg is er een totaal gebrek aan gegevens
over de loopbaan van personen na een arbeidsongeval of beroepsziekte.
Bekijken we de ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden over een wat
langere periode, namelijk vanaf 1975 of het begin van de werkgelegenheidsproblemen
waar we nu nog mee te maken hebben, dan zien we dat het aantal uitkeringstrekkers
op 15 jaar slechts met ongeveer 67 000 of 4 500 per jaar is toegenomen (oorlogsslachtoffers niet meegeteld). Ongeveer tweederde van deze stijging doet zich voor in
11 De uitdrukking is ontleend aan : De Kam, Nypels, 1990.
396
de ZIV-invaliditeitsregeling en kan grotendeels beschouwd worden als een normale
maturatie van dit verzekeringsstelsel.
De conclusie dat het Belgisch stelsel van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen niet
fungeert als een opvangbekken om een overaanbod op de arbeidsmarkt te reguleren,
gaat dus ook op voor de hele periode 1975-1990.
397
HOOFDSTUK 2 HET HERSTELBELEID
Inleiding
De jaren tachtig staan in het teken van institutionele hervormingen. Ze vangen aan
met de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, waardoor aan de Gemeenschappen wordt overgedragen :
"Het beleid inzake minder-validen, met inbegrip van de beroepsopleiding, de omscholing en de herscholing van minder-validen, met uitzondering van :
a) de regelen betreffende de financiering van de toelagen aan minder-validen, met inbegrip van de individuele dossiers;
b) de regelen betreffende de financiële tegemoetkomingen voor de tewerkstelling van
minder-valide werknemers, die toegekend worden aan de werkgevers die minder-validen tewerkstellen." (Art.5, par. 1, II, 4°)
Een gedeelte van de bevoegdheid, namelijk die over de voorzieningen die gefinancierd werden uit het Fonds voor de Medische, Sociale en Pedagogische Zorg voor
Gehandicapten (Fonds 81) werd onmiddellijk aan de Gemeenschappen overgedragen.
De overdracht van de taken die tot de bevoegdheid van het Rijksfonds behoren zou in
de praktijk maar tien jaar later plaatsgrijpen. Een eerste aanloop werd gegeven door de
wet tot herstructurering van sommige instellingen van openbaar nut van 28 december
1984. Deze wet hield in dat :
1. Het Rijksfonds afgeschaft wordt en de taken, rechten, goederen en verplichtingen
overgedragen aan de Gemeenschappen.
2. De taken die verband houden met de individuele verstrekkingen inzake functionele revalidatie overgedragen worden aan het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering. De nadere omschrijving van deze verstrekkingen zou gegeven worden bij in Ministerraad overlegd besluit.
3. Bepaalde elementen uit de wet op de sociale reclassering van kracht blijven.
Gedurende enkele jaren werd er weinig vooruitgang gemaakt, tot door de bijzondere
wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de
Gewesten de feitelijke overdracht mogelijk werd. Vooraleer nieuwe Gemeenschapsinstellingen en het RIZIV de taken van het Rijksfonds overnemen zijn we echter al in de
jaren negentig.
Belangrijke institutionele hervormingen kunnen gepaard gaan met een ingrijpende
heroriëntering van het beleid. In België is daar niet veel van te merken geweest. Vooruitlopend op wat volgt kunnen we nu al stellen dat binnen de instellingen van de
Gemeenschappen in de eerste helft van de jaren negentig grotendeels het beleid dat in
398
het Rijksfonds werd gevoerd is voortgezet. Ook de diverse wetten en decreten die tot
de overdracht van de bevoegdheden hebben geleid waren geen aanleiding om het
arbeidsmarktbeleid grondig ter discussie te stellen. Anderzijds had de langdurige
onzekerheid over hoe nieuwe het institutionele landschap er zou gaan uitzien een
zekere inertie tot gevolg, die de hele jaren tachtig zou beheersen. Met het vooruitzicht
dat de Gemeenschappen toch de meeste taken zouden overnemen leek het immers niet
aangewezen om nog nieuwe nationale maatregelen te treffen.
Vooraleer we de bespreking van het herstelbeleid aanvatten kan nog worden opgemerkt dat de gewestelijke technische commissies van het Rijksfonds in de jaren tachtig nog nauwelijks een rol spelen. In 1980 verrichtten ze 35 onderzoeken, 44 in 1981
en daarna geen meer. Voorts blijkt uit de ontwikkeling van de uitgaven dat de functionele revalidatie aan relatief belang inboet, ten voordele van opleidings- en tewerkstellingsmaatregelen.
Tabel 5.13 : Ontwikkeling van de statutaire uitgaven van het Rijksfonds 1980-1990 (%l)
Jaar
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
Voorafgaande onder- 0.06 0.07 0.08 0.08 0.05 0.04 0.03 0.04 0.04 0.03
zoeken
Functionele revalidatie 37.95 36.30 34.52 34.52 30.51 27.08 25.46 25.10 23.05 22.61
Beroepsoriëntering
0.09
0.07
0.06
0.06
0.04
0.05
0.04
0.04
0.04
0.04
Schoolopleiding,
6.31
6.23
8.77
8.77
10.30 11.33 13.49 13.81 13.87 13.05
beroepsopleiding,
omscholing
Tewerkstelling
55.58 57.31 56.55 56.55 59.08 61.49 60.97 61.00 63.00 64.26
Sociale Hulp
0.01
0.02
0.02
0.02
0.02
0.01
0.01
0.01
0.01
0.01
Totaal
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds.
1990
0.03
22.09
0.04
11.51
66.33
0.01
100
2.1 Regulerende sturing
Als het thema van verplichte tewerkstelling in het bedrijfsleven in de jaren tachtig al
ter sprake kwam dan was dit op vrijblijvende fora zoals studiedagen. Nergens blijkt
dat beleidsmakers in België nog ernstig overwogen om de bestaande wetgeving ten
uitvoer te leggen of nieuwe regelingen te treffen. In 1986 heeft het Rijksfonds een
onderzoek gewijd aan de Aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen, van 24 juli 1986, betreffende de werkgelegenheid in de Gemeenschap
(86/379/E.E.G.). Tot de positieve acties die aanbevolen worden hoort :
"rekening houdend met de verschillen in de aard van de sectoren en de ondernemingen, de vaststelling door de Lid-Staten, als zulks geschikt blijkt en na raadpleging van
de organisaties van gehandicapten en de sociale partners, van realistische streefcijfers
inzake de tewerkstelling van gehandicapten in openbare of particuliere ondernemingen met een minimumaantal van bij voorbeeld tussen 15 en 50 werknemers. Boven-
399
dien moeten maatregelen worden getroffen om deze streefcijfers bekend te maken en
te bereiken." (punt I, 2, b, i. van de Aanbeveling)
Het Rijksfonds nam het volgende standpunt in :
"Bijgevolg beschouwt de Raad van Beheer (de raadpleging van de sociale partners en
van de gehandicaptenorganisaties wordt door de samenstelling van die instantie
verzekerd, n.v.d.a.), zich met eenparigheid uitsprekend, de vaststelling van tewerkstellingsquota, aan te werven door de privé-ondernemingen als ongepast (onderstreping in het origineel), want de dwingende maatregelen waartoe de quota aanleiding
moeten geven, druisen in tegen het begrip van aanvaarding van de minder-valide en
van zijn integratie."12
Tijdens het proces dat leidde tot de Europese aanbeveling was de quotumverplichting
een van de belangrijkste discussiepunten en de meningsverschillen daaromtrent waren
mede een reden dat 'slechts' een aanbeveling tot stand kwam en geen verordening of
directieve (Daunt, 1991 : 63-67). In ons omringende landen zijn in dezelfde periode
nochtans wel nieuwe maatregelen inzake verplichte tewerkstelling genomen. In 1986
werd in Nederland de Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers (WAGW) van kracht en
in 1987 is de bestaande regeling in Frankrijk grondig hertekend (Loi en faveur de
l'emploi des travailleurs handicapés). De quotumverplichting in de Nederlandse wet
werd tot op heden nog niet uitgevoerd, maar in Frankrijk werd wel een nieuwe impuls
gegeven.
De conditionele verplichting voor Vlaamse bedrijven die een beroep deden op overheidssteun in het kader van de wetten op de economische expansie bleef gedurende de
jaren tachtig nog wel een tijd van kracht, maar na eind 1980 zou noch het aantal aan te
werven personen, noch het aantal in dienst (397 eind 1980) nog toenemen.
De enige vorm van regulerende sturing is bijgevolg de verplichte tewerkstelling bij de
overheid. De volgende tabel geeft aan hoe het aantal door Rijksbesturen en Parastatalen in dienst genomen mindervaliden evolueerde.
12 Rijksfonds voor Sociale Reclassering van de Minder-Validen. Ministerie van Tewerkstelling en
Arbeid. Analyse van de tekst van de Aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen,
op 24 juli 1986, betreffende de werkgelegenheid voor gehandicapten in de Gemeenschap.
Document C.G./1986/437 -quinquies. p. 114.
400
Tabel 5.14 : Aantal in dienst genomen mindervaliden bij Rijksbesturen en Parastatalen in uitvoering van het KB van 11-8-72 en het KB van 23-11-76 (1980-1990)
Einde jaar
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Bron : Jaarverslagen Rijksfonds.
Rijksbesturen
1 202
1 284
1 370
1 432
1 440
1 482
1 516
1 558
1 594
1 636
1 646
Parastatalen
?
92
103
118
118
130
138
147
153
160
163
Tussen eind 1980 en eind 1990 is het aantal mindervalide personen die in dienst
werden genomen in Rijksbesturen of Parastatalen jaarlijks met gemiddeld 60 personen
aangegroeid. De cijfers hebben betrekking op alle indienstnemingen sinds de ingang
van de regeling en geven bijgevolg niet aan hoeveel er op het eind van het jaar nog in
dienst zijn. Over dit laatste bestaan geen gegevens. Het aantal kandidaten voor een
betrekking in het kader van deze regeling was steeds veel hoger dan het aant