De ³Communautaire methode´: een toelichting

0(02
Brussel, 22 mei 2002
'H³&RPPXQDXWDLUHPHWKRGH´HHQWRHOLFKWLQJ
,:DWLVGHFRPPXQDXWDLUHPHWKRGHNXQQHQZHKHWDQGHUVQRHPHQ"
De communautaire methode is een besluitvormingsprocedure die een doorzichtige,
doeltreffende en democratische werking van de Europese Unie mogelijk maakt. De
methode is gebaseerd op het samenspel tussen drie zelfstandige instellingen: de
Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers (ook wel
de "institutionele driehoek" genoemd).
De belangrijkste kenmerken van de communautaire methode zijn:
- De Europese Commissie heeft als enige het recht wetgevingsvoorstellen in te
dienen. Zij doet dat in het algemeen Europees belang;
- De Raad van Ministers, die de lidstaten vertegenwoordigt, besluit in de meeste
gevallen met gekwalificeerde meerderheid;
- Het Europees Parlement, dat rechtstreeks wordt gekozen door de Europese
burgers, treedt op als medewetgever of wordt in ieder geval geraadpleegd;
- De Raad van Ministers kan alleen met eenparigheid van stemmen voorstellen
van de Commissie wijzigen;
- De lidstaten voeren in beginsel het EU-beleid uit;
- De EU-instellingen kunnen een rol spelen bij de uitvoering, met name wanneer
het gaat om een geharmoniseerde aanpak. De Commissie krijgt gedelegeerde
uitvoeringsbevoegdheden van de Raad van Ministers en wordt vaak bijgestaan
door comités van nationale ambtenaren;
- De EU-instellingen, de lidstaten en andere belanghebbenden kunnen een zaak
voorleggen aan het Europese Hof van Justitie. Als "hoedster van de Verdragen"
speelt de Europese Commissie een sleutelrol wanneer zij de lidstaten wegens
uitvoeringsfouten voor het Hof daagt.
In deze methode staat het exclusieve initiatiefrecht van de Commissie centraal. De
Commissie heeft een multinationaal en onafhankelijk bestuur, en besluit bij politieke
consensus. Dat is de beste garantie dat het algemeen Europees belang voorop
staat, in plaats van nationale of partijpolitieke belangen. En dat is weer van
essentieel belang voor het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten.
De communautaire methode wordt momenteel toegepast bij onderwerpen die
verband houden met de "eerste pijler" (voornamelijk economische, sociale en milieuonderwerpen, waaronder internationale aangelegenheden zoals handel). De
methode wordt niet gehanteerd voor het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid of voor justitie en binnenlandse zaken, die als afzonderlijke "pijlers"
werden opgenomen in het Verdrag van Maastricht van 1992. Op die terreinen deelt
de Europese Commissie in het algemeen het initiatiefrecht met de lidstaten en wordt
in de meeste gevallen met eenparigheid van stemmen besloten.
,, :DW LV GH PHHUZDDUGH WHQ RS]LFKWH YDQ GH LQWHUJRXYHUQHPHQWHOH
PHWKRGH"
Via de communautaire methode kunnen de lidstaten langs democratische weg op
basis van gedeelde soevereiniteit handelen in het algemeen belang van de
Europese Unie. In vergelijking met de werkwijze van een "klassieke" internationale
organisatie, biedt de communautaire methode de volgende voordelen:
- Beleidsmakers laten zich meer leiden door GXLGHOLMNH ZHWWHOLMNH UHJHOV
(rechtsstaat);
- De besluitvorming is doorzichtig en verloopt via een RSHQEDDU GHEDW in het
Europees Parlement;
- 15 landen kunnen GRRUppQLQVWDQWLHZRUGHQYHUWHJHQZRRUGLJG, waardoor VQHO
HQGRHOWUHIIHQGkan worden RSJHWUHGHQ;
- In het samenspel tussen de instellingen staat het DOJHPHHQ (XURSHHV EHODQJ
voorop, waarbij ook de minderheidsbelangen (b.v. van de kleinere lidstaten)
worden beschermd. Er wordt eerder over beleidsuitgangspunten gedebatteerd
en niet alleen over nationale belangen;
- Doorzichtigheid en juridische procedures staan borg voor YHUDQWZRRUGHOLMNKHLG
- De centrale rol van de Commissie, die de belangen van verschillende sectoren
tegen elkaar afweegt, zorgt voor meer EHOHLGVVDPHQKDQJ.
- De besluiten bieden zowel het bedrijfsleven als de burgers UHFKWV]HNHUKHLG,
gezien de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen en gezien de
rol van het Hof van Justitie.
=RQGHUGHFRPPXQDXWDLUHPHWKRGH]RXKHWYROJHQGHJHEHXUHQ
- Het initiatiefrecht van verschillende kanten zou het besluitvormingssysteem
verstikken, zeker in een uitgebreide Unie, zoals nu al het geval is in sommige
sectoren;
- Met een gedeeld recht van initiatief zou een beperkt aantal lidstaten het
besluitvormingsproces kunnen domineren;
- Nationale overheden zouden langs intergouvernementele weg, en dus met een
minder vaste verankering in het rechtsstelsel, openbare bevoegdheden kunnen
uitoefenen, waardoor het democratische gehalte van de EU zou worden
aangetast.
- Het systeem van ‘checks-and-balances’ in het huidige samenspel van de drie
instellingen, dat karakteristiek is voor onze democratische stelsels, zou worden
verzwakt;
- Er zou minder gerechtelijke controle zijn op de uitoefening van openbare
bevoegdheden, zoals nu ook al het geval is bij het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid en bepaalde aspecten van het beleid inzake
justitie en binnenlandse zaken;
- Het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten zou op termijn afnemen, als
gevolg van het ontbreken van een betrekkelijk neutrale tussenpersoon.
,,, +RH KHHIW GH FRPPXQDXWDLUH PHWKRGH ]LFK LQ GH ORRS YDQ GH WLMG
RQWZLNNHOG"
De communautaire methode is geen statisch iets. Zij is in de loop der tijd aangepast
en vernieuwd, waarbij bijvoorbeeld:
2
- De rol van het Europees Parlement in het wetgevingsproces en de
begrotingsprocedure is uitgebreid, hoewel het op bepaalde belangrijke
bevoegdheidsterreinen van de EU nog steeds geen invloed heeft;
- De stemming met gekwalificeerde meerderheid is uitgebreid. Dat neemt niet
weg dat voor vijftig rechtsgronden volgens het huidige Verdrag nog steeds
unanimiteit is vereist.
De geschiedenis heeft laten zien hoe belangrijk de stemming met gekwalificeerde
meerderheid is. Het programma voor de interne markt kwam pas tot stand nadat in
de Europese Akte voor veel onderwerpen de unanimiteitsregel was vervangen door
de stemming met gekwalificeerde meerderheid. Toen bij het Verdrag van Maastricht
voor veel milieu-onderwerpen de stemming met gekwalificeerde meerderheid werd
ingevoerd, betekende dat een enorme stimulans voor het milieubeleid van de EU.
Unanimiteit leidt vaak tot een falend beleid. De unanimiteitsregel geldt bijvoorbeeld
voor fiscale aangelegenheden die verband houden met de werking van de interne
markt. Daardoor loopt de besluitvorming in de Raad vast, met als gevolg dat de
lidstaten steeds vaker gaan samenwerking buiten het kader van de EU om. Dat kan
het zaken doen in de interne markt bemoeilijken.
De grotere rol van de Europese Raad vormt een van de belangrijkste institutionele
veranderingen van de afgelopen jaren. De toegenomen betrokkenheid van de
Europese Raad bij de besluitvorming over bepaalde onderwerpen is ten koste
gegaan van het samenspel binnen de institutionele driehoek. De Europese Raad
dient het gezag van de Raad van Ministers te versterken, en niet te ondermijnen. De
Europese Raad zou de richtsnoeren voor het beleid moeten schetsen, maar de
beslissingen moeten overlaten aan de institutionele driehoek.
3