Het nut van nationaliteit Pieter Boeles Nationaliteit, dubbele

Het nut van nationaliteit
Pieter Boeles •
Nationaliteit, dubbele nationaliteit en staatsloosheid
Nationaliteit is een essentieel bezit. Men hoeft zich slechts te realiseren dat er meer dan 11
miljoen staatlozen in de wereld zijn, mensen die vaak moeten leven zonder enig identiteitspapier,
zonder politieke rechten, zonder de bescherming die gewone burgers toekomt. Volgens de
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens heeft ieder het recht om een nationaliteit te
hebben. Die verklaring is echter niet bindend en de bestaande bindende verdragsbepalingen tot
bestrijding van staatloosheid vormen geen sluitend systeem.
Nationaliteit is een essentieel bezit. Dat geldt ook voor een dubbele nationaliteit, maar de
rekenkundige waarheid dat één en één twee is, gaat hier niet op. Soms zijn twee nationaliteiten
minder dan één. Dat zou bijvoorbeeld kunnen blijken uit het lot van Fateh Abdoulla Al Mansouri,
een tot Nederlander genaturaliseerde Iraanse vluchteling die vorig jaar mei in Syrië werd
gearresteerd en aan Iran uitgeleverd. Hij woonde zo’n dertig jaar in Maastricht en was voorzitter
van de Ahwaz bevrijdingsbeweging, die een onafhankelijke staat voor arabische Ahwazi bepleit.
Sinds zijn arrestatie heeft zijn vader éénmaal met hem mogen telefoneren, verder is omtrent Al
Mansouri’s lot niets bekend. Amnesty International vreest dat hij wordt gefolterd.
Zou Al Mansouri even gemakkelijk zijn opgepakt en uitgeleverd als hij uitsluitend de
Nederlandse nationaliteit had gehad? Nu hij een dubbele nationaliteit heeft, kunnen de Iraanse
autoriteiten volhouden dat zij hem als Iraans burger aan de Iraanse regels onderwerpen en dat
Nederland daar verder weinig over te zeggen heeft. Van een succesvolle Nederlandse
diplomatieke interventie is niet gebleken. Het blijft speculeren, maar het lijkt erop dat in zijn
geval twee nationaliteiten minder bescherming te bieden hadden dan één.
Dubbele nationaliteit is door Geert Wilders op de agenda gezet in verband met de vraag of leden
van de regering hun werk wel naar behoren kunnen doen als zij twee nationaliteiten bezitten. Het
debat is helaas vrijwel onmiddellijk verworden tot een verhitte controverse tussen (ultra) rechts
en links. Wie bepleitte dat een minister of staatssecretaris een vreemde nationaliteit zou moeten
afzweren werd al snel geacht rechts, nationalistisch of zelfs racistisch te zijn. Er zijn intussen wel
meer evenwichtige betogen over het probleem verschenen, maar het lijkt nog steeds nuttig de
vraag te bezien los van degene die haar heeft gesteld. Op zich is men het er denk ik over eens dat
een bewindspersoon de schijn van belangenverstrengeling dient te vermijden. Daarom moest
Neelie Smit-Kroes haar banden met grote ondernemingen doorsnijden alvorens zij
Eurocommissaris kon worden en daarom moest minister Remkes zijn voorzitterschap van een
Schiedams jenevergezelschap beëindigen. Waarom kan het dan niet van een kandidaat minister
worden gevergd een vreemde nationaliteit op te zeggen? Blijkbaar is er een verschil tussen
nationaliteit en banden met het bedrijfsleven of een jeneverclub. Is dat zo, en zo ja, waarin ligt
dat verschil?
•
Dit is een bewerkte versie van het afscheidscollege van prof. mr.P. Boeles als hoogleraar immigratierecht,
uitgesproken in Leiden op 29 juni 2007.
Wat is nationaliteit?
Dat is het onderwerp van deze beschouwing. We weten dat nationaliteit belangrijk is, maar wat is
het nut ervan, wat is de functie? Allereerst zullen we moeten proberen vast te stellen wat
nationaliteit is. Helaas zullen we met een dooddoener moeten volstaan. Nationaliteit is
lidmaatschap van een staat. Als we willen weten welke rechten of plichten aan nationaliteit zijn
verbonden moeten we eerst weten om welke staat het gaat. Want staten hebben het exclusieve
recht te bepalen wat hun nationaliteit inhoudt en aan wie deze toekomt. Natuurlijk kunnen we wel
een algemeen beeld schetsen: gewoonlijk geeft nationaliteit aan een individu het recht zijn staat
binnen te komen, er te verblijven en de staat weer te verlaten. Nationaliteit behelst politieke
rechten. Als het gaat om een democratie, dan geeft nationaliteit het recht te kiezen en verkozen te
worden. Er kunnen specifieke, aan de nationaliteit verbinden, verplichtingen bestaan, zoals de
militaire dienstplicht.
Nationaliteit heeft niet altijd bestaan, maar is een juridisch-filosofische uitvinding. De datering
van de uitvinding is niet zo eenvoudig vast te stellen. Voor deze gelegenheid houd ik het er maar
op dat de uitvinding is gedaan rond de vrede van Munster in 1648, toen de natiestaat ontstond 1 .
Elke staat kreeg het recht de bevolking binnen zijn grondgebied te regeren, meer en meer werden
de eigen bevolkingen, en niet langer huurlingen, ingezet voor oorlogsdoeleinden. De bevolking
leverde geld in de vorm van belastingen en leverde soldaten. Het lijkt mij essentieel te beseffen
dat nationaliteit een product is van de menselijke geest. Nationaliteit is niet van God gegeven, het
is geen natuurrecht dat bestond sinds het begin van de mensheid, het is een constructie,
verzonnen ten dienste van territoriale organisatie van de macht. Dit besef geeft ons de vrijheid het
begrip nationaliteit kritisch te overdenken en zo nodig te herdefiniëren. Het is immers onze eigen
uitvinding!
Waarom is nationaliteit zo beladen?
Eén belangrijk aspect van nationaliteit wordt niet verklaard door de nogal neutrale definitie die ik
zojuist heb gegeven. Als nationaliteit niet méér is dan een lidmaatschap van een staat, hoe komt
het dan dat nationaliteit mensen kan mobiliseren en in een toestand van hoge opwinding kan
brengen, hoe komt het dat nationaliteit wordt geassocieerd met eer en vernedering, hoop en
glorie, bloed en tranen, euforie en wanhoop, uitsluiting en discriminatie, met loyaliteit, leven en
dood? Nationaliteit zou niet werken als zij een pure intellectuele constructie zou zijn. Hoe komt
het dat nationalistische en populistische bewegingen zo vitaal en krachtig zijn? Hoe komt het dat
ik mij in het buitenland zo Nederlands voel, vooral als ik mij soms enigszins geneer voor andere
Nederlanders? Wat is dat gevoel van nationaliteit?
Ik ben geneigd de verklaring van dit emotionele verschijnsel te zoeken in de biologie. Toen ik
laatst op een geitenboerderij was, vernam ik dat een kudde niet meer dan zo’n 80 geiten moet
bevatten. Worden het er meer, dan splitst de kudde zich en ontstaan er gevechten. Niemand heeft
die geiten ooit verteld dat ze dat moeten doen! Het verschijnsel lijkt in de verte op de plotselinge
1
In mondelinge reacties op mijn voordracht van 29 juni hoorde ik verdedigen (a) dat het Romeinse rijk eigenlijk ook
al een nationaliteit kende, (b) dat de nationaliteit zich rond 1300 heeft ontwikkeld en (c) dat – na de
conceptualisering van de natiestaat in 1648 - pas de Franse revolutie tot een werkelijk nationaliteitsbegrip heeft
geleid.
vijandelijkheden tussen Hutu’s en Tutu’s nadat zij jaren vreedzaam hadden samengeleefd, of de
plotselinge opsplitsing van Joegoslavië in elkaar bestrijdende Serviërs, Kroaten en Bosniërs. Bij
een andere gelegenheid zag ik een tv documentaire over chimpansees die gezamenlijk een
vreemde chimpansee bijna de dood injoegen omdat hij hun grondgebied betrad. Ik werd getroffen
door de geëxalteerde kreten, de samenzweerderige sfeer, de opwinding, die nauwelijks anders
was dan die van voetbalsupporters die zich voorbereiden op een grote confrontatie met hun
favoriete tegenstander, of de massieve reactie die wij nog steeds uit oude radiofragmenten
kunnen horen, toen Goebbels vroeg “Wollt Ihr den totalen Krieg?”. Er lijkt een onverkwikkelijke
en beschamende relatie te bestaan tussen groepsbewustzijn en oorlog. Er is geen groepsidentiteit
zonder een besef van wie de buitenstaanders zijn.
Wat er ook zij van deze amateuristische biologische beschouwingen, we kunnen vaststellen dat
wij als menselijke wezens een fundamentele behoefte voelen aan identificatie met één of meer
groepen. Op dit punt dient een vergelijking met de sport zich haast onvermijdbaar aan. Vooral
voetbal levert ons vrijwel dagelijks fascinerende laboratoriumexperimenten in groepsgedrag in
een relatief onschadelijke context. Hoewel, onschadelijk? Luister naar het intimiderende gebrul
van de massa’s op de tribune, zie hoe de supporters samensmelten tot één reusachtig vaandel in
clubkleuren, kijk hoe ze claxonerend en juichend de straten vullen als ze hebben gewonnen, en
hoe zij huilen van wanhoop als ze hebben verloren, ja soms zelfs bereid zijn de keeper te
vermoorden die de fatale bal niet tegenhield. Is het niet wonderlijk dat een willekeurig team van
elf spelers automatisch staat voor de eer van een club, een stad, een district of een land? Is het
niet bizar dat mensen zeggen “we hebben het gemaakt!” terwijl het uiteindelijk slechts één
voetballer was, die ze meestal niet persoonlijk kennen, één individu dat toevallig een bal tussen
twee palen schoot? Groepsidentificatie is krachtig en irrationeel. Het gaat om leiders en
volgelingen, om symbolen en mythes.
Groepsidentificatie en nationaal gevoel?
Nu verklaart dit alles geenszins waarom we ons zo nodig zouden moeten identificeren met de
bevolking van een natiestaat. Het eeuwige dier in ons heeft geen speciale reden om zich te
identificeren met een vierhonderd jaar geleden verzonnen constructie van territoriale
machtsorganisatie. Wat zijn de elementen die bepalen tot welke groep wij behoren? Er zijn sterke
factoren die samenhangen met onze eerste levensomgeving: plaats, cultuur, godsdienst,
geschiedenis, buurt, landschap, geur, eten, etniciteit, familie, taal. Vooral het familieverband lijkt
een grote rol te spelen. Het is niet voor niets dat we spreken van een “vaderland” en onze
“moerstaal”. Familie, een begrip dat we allemaal verstaan, wordt gebruikt als metafoor voor
nationaliteit, een concept dat wij niet zonder meer begrijpen. Er zijn dus sterke concurrenten voor
nationaliteit als het gaat om het aantrekken van groepsidentificatie. Ik noem: godsdienst, taal,
stamverband, etniciteit. Deze concurrentie is permanent en universeel. Er is geen staat zonder
minderheden die zich laten beschrijven in termen van godsdienst, taal, stamverband, etniciteit. Er
bestaat geen universeel besef van nationale identiteit dat automatisch en duurzaam alle
staatsburgers verenigt. Cynisch genoeg, is juist nationalisme een splijtende factor. Nationalisme
is de groepsidentiteit van een meerderheid die aanstuurt op uitsluiting van een minderheid, of het
is de identiteit van een minderheid die een eigen staat of status beoogt.
Dus: mensen identificeren zich met één of meer groepen, maar het is beslist geen gegeven dat zij
zich identificeren met de staat waarvan zij de nationaliteit hebben.
Voor individuen, de consumenten van nationaliteit, heb ik al in het begin laten zien dat het nut
van nationaliteit zeer groot is. Het is een mensenrecht. Het hebben van een nationaliteit kan
beslissend zijn voor iemands levensloop. Maar we kunnen weinig algemeens zeggen over de
emotionele connotatie van nationaliteit. Sommigen zijn trots op hun nationaliteit, anderen niet.
Sommigen zijn loyaal met hun vaderland, anderen niet. De emotionele waarde van nationaliteit
verschilt per mens, per land en per tijdvak. Ik zou zover willen gaan te beweren dat de
willekeurige en onvoorspelbare emotionele betekenis van nationaliteit geen wezenlijk kenmerk is
van nationaliteit, maar een bijproduct. Wat daarvan zij, het is notoir moeilijk ook maar één
uitspraak te doen over de concrete emotionele betekenis van nationaliteit voor individuen, die
voor elk van hen opgaat.
Het nut van nationaliteit voor migranten
We hebben het nog niet gehad over de betekenis van nationaliteit voor bewegende individuen:
migranten. Door te reizen wordt men vreemdeling in het land waarvan men de nationaliteit niet
heeft. De rechtspositie van vreemdelingen is uiterst actueel door de enorme toename van
internationale migratie in de laatste decennia. Wat betekent het, vreemdeling te zijn? Het simpele
antwoord is: een vreemdeling heeft in een staat niet de rechten van de eigen staatsburgers. Maar
de werkelijkheid is gecompliceerder. Weliswaar hebben staten het recht de toegang tot, en het
verblijf op hun grondgebied van vreemdelingen aan regels te onderwerpen, maar zodra een staat
gebruik maakt van zijn recht tot het verlenen van vergunning tot verblijf aan een vreemdeling
neemt het integratieproces in die staat een aanvang. Door die vergunning krijgt een vreemdeling
in het land een rechtspositie die tot op zekere hoogte vergelijkbaar is met die van een
staatsburger. Hoe langer het legale verblijf van een vreemdeling duurt, des te meer zal zijn
rechtpositie tot die van een staatsburger naderen. Hij wordt langdurig ingezetene, wat meestal
betekent dat hij een permanent verblijfsrecht heeft, volle toegang tot de arbeidsmarkt en volle
toegang tot het sociale zekerheidsstelsel. Hij behoort op vrijwel gelijke voet als een staatsburger
tot de “bevolking” van het land.
Voor een migrant maakt het veel uit welke nationaliteit hij heeft. Nationaliteit is beslissend voor
de mate van internationale bewegingsvrijheid die men krijgt. Binnen de Europese Unie hebben
EU-burgers een grote bewegingsvrijheid en een sterk recht om zich in andere lidstaten te
vestigen. Aanmerkelijk minder bewegingsvrijheid komt doorgaans toe aan degenen die een
nationaliteit van buiten de EU bezitten. Zij kunnen worden onderworpen aan visumplicht, hun
gegevens kunnen worden opgeslagen in reusachtige Europese databestanden, zij kunnen worden
onderworpen aan restrictieve immigratieregels, zij kunnen makkelijker worden uitgezet,
gedetineerd en verbannen. Als wij de wereldkaart indelen op basis van visumplicht voor
Europese landen, dan zien wij twee groepen. De eerste groep is die van de rijke nationaliteiten,
zoals die van de Verenigde Staten, Canada, Australië, Nieuw Zeeland, Japan en de met de EU
geassocieerde landen zoals Zwitserland en Noorwegen. Deze nationaliteiten hebben geen
visumplicht en leveren een relatief grote bewegingsvrijheid op. De andere groep is die van de
arme landen of van enkele Islamitische landen. De nationaliteiten van die landen leiden tot een
aanmerkelijke beknotting van hun bewegingsvrijheid ten opzichte van Europa.
Het nut van nationaliteit voor staten
Zo zien wij dat nationaliteit niet alleen van belang is voor individuen maar ook voor staten een
bepaalde gebruikswaarde heeft. Nationaliteit wordt gebruikt om de wereld op te delen in sferen
die kunnen worden omschreven in termen van rijkdom, armoede en religie. Wat is het nut van
nationaliteit voor staten? Staten moeten een bevolking hebben. Zonder bevolking ontvalt aan
staten het bestaansrecht. Dat is waarom sommige staten de verkrijging van hun nationaliteit
zoveel mogelijk vergemakkelijken. Bijvoorbeeld door geboorte op hun grondgebied of geboorte
uit een van hun nationalen. Daarmee rekruteren staten een zo groot mogelijke bevolking.
Anderzijds kunnen staten ook redenen hebben om de toegang tot hun bevolking – al dan niet
selectief - te beperken. Zo kan men in Nederland voor naturalisatie worden geweigerd als men
een transactie heeft gekregen voor het te vroeg buiten zetten van een vuilniszak.
Staten streven naar samenhang en eenheid van hun bevolking. Een onstabiel mengsel van
meerderheden en minderheden kan immers het voortbestaan van de staat bedreigen. Het mengsel
mag niet ontploffen. Conflicten tussen verschillende groepen mogen niet escaleren. Men hoeft
geen geleerde te zijn om te zien dat een interne burgeroorlog een fundamentele bedreiging is van
de eenheid van de staat.
Instrumenten om nationale eenheid te smeden: geweld of verzoening?
Nationaliteit kan door staten worden aangegrepen als de magische drank die de gehele bevolking
verleidt tot identificatie met de staat. Dat is echter niet zo eenvoudig, juist omdat de competitie
met religie, taal, stamverband en etniciteit zo sterk is. Wat te doen? Eén optie is het aangaan van
een alliantie. Het kan de samenhang van een bevolking bevorderen als er één overheersende
staatsgodsdienst is, één overheersen de staatstaal of één overheersende staatsetniciteit. Maar
daarmee zijn interne conflicten geenszins uitgebannen, hoogstens onderdrukt. Staten kunnen
dissidente groepen die de eenheid van de staat expliciet willen aantasten onderdrukken. Dat is
vermoedelijk wat Iran beoogde met de arrestatie van de heer Al Mansouri, die een onafhankelijke
staat voor Arabische Ahwazi nastreeft. Die benadering leidt tot gewoonlijk tot geweld en
bloedvergieten en niet tot een duurzame oplossing. Een andere optie is het aanwijzen van een
gemeenschappelijke vijand. Weinig factoren zijn zo effectief in het bevorderen van nationaal
bewustzijn als een externe vijand. Maar ook dat is een gevaarlijke optie. Een vijand betekend
oorlog of dreiging van oorlog. Nog riskanter is het aanwijzen van een interne vijand. Dat is
immers een rechtstreekse ondermijning van de samenhang van de bevolking als een geheel,
aangezien een of meer minderheden tot zondebok worden gemaakt. Zo kan het streven naar
homogeniteit van een bevolking leiden tot humanitaire rampen en misdaden tegen de
menselijkheid. Dat weet iedereen die het voorwerp van etnische of religieuze zuivering is
geweest.
Is er dan geen vreedzame oplossing? Die is er. Staten kunnen ook kiezen voor een politiek van
verzoening. Die kan echter slechts werken als de onderscheiden groepen bereid zijn zich te laten
verzoenen. Dat kan een lange weg zijn. Het is een benadering waarin het bestaan van verschillen
wordt erkend. Het gaat om bekende slagzinnen als “eenheid in verscheidenheid”, “agree to
disagree”. Het is de blauwdruk van het poldermodel en van democratie in het algemeen.
Verzoening is niet “soft”. Het kan nodig en toelaatbaar zijn bindende regels te stellen die met
sancties en met de sterke arm, desnoods militair, worden gehandhaafd.
Een neutraal nationaliteitsbegrip
Dit is een instrument voor de bevordering van nationale eenheid dat kan overleven zonder te
concurreren met sterke factoren van groepsidentificatie zoals godsdienst, taal, stamverband of
etniciteit. Het is het concept van een open samenleving die elke burger zijn eigen groepsidentiteit
toestaat. en elke burger in staat stelt zijn fundamentele rechten en vrijheden uit te oefenen en in
de democratie te participeren. Het is een broos concept omdat het afhankelijk is van de
medewerking van alle betrokken groepen. Maar het kan duurzaam zijn omdat het is gebaseerd op
de gemeenschappelijke belangen van de verschillende groeperingen. Democratie is mediation op
landelijke schaal. In die benadering wordt het emotionele aspect van nationaliteit zoveel mogelijk
weg gedefinieerd. Nationaliteit wordt dan niet in de eerste plaats bepaald door haar vermogen
groepsidentificatie aan te trekken maar door haar praktische voordelen voor de leden van de
bevolking. In die visie staat het consumentenvoordeel voorop. Je zou kunnen spreken van een
“neutraal” nationaliteitsbegrip, waarin ieder zelf mag bepalen wat het nationaliteitsgevoel
betekent. Zo’n neutraal nationaliteitsbegrip hoeft staten er niet van te weerhouden burgerschap te
bevorderen.
Reflectie
Hier hebben we een punt bereikt om even stil te staan. Is het nodig nationaliteit als concept te
heroverwegen? Is nationaliteit nog wel relevant in onze tijd van Europeanisering en
globalisering? Kunnen we inmiddels iets zinvols zeggen over de problematiek van de dubbele
nationaliteit? Ik moet me tot enkele korte kanttekeningen beperken.
Ik geloof niet dat “nationaliteit” zijn houdbaarheidsdatum heeft gepasseerd. Het concept is nog
springlevend. Globalisering doet daar niet aan af. Globalisering gaat over mondiale economie,
wereldwijde mobiliteit van personen, onbegrensde uitwisseling van informatie en ideeën. Maar
het organisatiemodel van staten, de eigen economische betekenis van staten als werkgever, als
subsidiegever, als verschaffer van sociale zekerheid, als initiator van werkzaamheden in de
infrastructuur en het milieu, en hun wetgevende identiteit zijn niet wezenlijk aangetast. Ook de
primaire rol van nationaliteit bij de organisatie van personenverkeer is niet geërodeerd. Men reist
nog steeds met zijn paspoort en de rechten die men al reizende heeft worden aan de nationaliteit
afgemeten.
Voor Nederlanders is het verleidelijk globalisering en Europeanisering op één hoop te gooien.
Maar Europeanisering is een specifiek regionaal verschijnsel dat op zichzelf moet worden
beschouwd. In lidstaten van de EU die belangrijke stukken van hun soevereiniteit aan de
Europese Unie hebben afgestaan zou de indruk kunnen bestaan dat de betekenis van natiestaten
en nationaliteit aan het vervagen is. Toch is die indruk maar schijn. De EU is een samenspel van
staten. De betekenis van de nationaliteit van een lidstaat zal niet wegkwijnen zolang die niet is
vervangen door een nieuwe Europese nationaliteit. En daar is voorlopig geen sprake van.
Heroverweging van het begrip “bevolking”
Wat wél moeten worden heroverwogen is de betekenis van het begrip “bevolking”. In het kielzog
van die heroverweging kan ook “nationaliteit”een andere positie krijgen. We hebben gezien dat
de bevolkingen van veel immigratielanden bestaat uit staatsburgers en wettig verblijvende
immigranten. De rechten en verplichtingen van die legale migranten zijn in veel opzichten
dezelfde als die van staatsburgers: legale migranten betalen dezelfde belastingen, zij krijgen
dezelfde sociale zekerheid, zij hebben dezelfde toegang tot de arbeidsmarkt, zij mogen in
gemeentelijke verkiezingen stemmen en zij zijn beschermd tegen willekeurige uitzetting. Het is
tegenwoordig niet onredelijk te stellen dat immigratielanden twee soorten leden van hun
bevolking hebben: de staatsburgers die het volledige lidmaatschap bezitten en de legale
migranten die een beperkter en voorwaardelijk lidmaatschap bezitten. Die nieuwe situatie maakt
het lastiger te bepalen wie nu precies de buitenstaanders zijn. Maken we nog steeds het
traditionele onderscheid tussen nationalen en vreemdelingen, of zouden we moeten
onderscheiden tussen legale en illegale bewoners?
Een dergelijke ruime begripsomschrijving van wie tot de bevolking behoort maakt “nationaliteit”
nog wat neutraler. Nationaliteit is dan niet meer dan één van de instrumenten om het
lidmaatschap van een bevolking vast te stellen. Het is de ultieme verblijfsvergunning die toegang
geeft tot volledig burgerschap.
Zou de essentiële betekenis van nationaliteit daarmee worden ondermijnd? Ik denk het niet. Men
kan nationaliteit nog steeds zien als iets dat een bijzondere maatschappelijke betekenis heeft
waaraan kandidaten voor naturalisatie zich moeten aanpassen. Dat is wat in Nederland vandaag
de dag gebeurt. Wie naturalisatie wil, moet voldoende beheersing hebben over de Nederlandse
taal en cultuur, men moet bereid zijn een ceremonie bij te wonen als et bewijs van de
Nederlandse nationaliteit wordt uitgereikt. Immigranten moeten de democratie en mensenrechten
respecteren. Ik denk dat deze aanpak niet strijdig is met een neutraal nationaliteitsconcept, zolang
als de Nederlandse norm wordt gedefinieerd in termen van tolerantie, democratie en
mensenrechten. Dat zijn immers precies de voorwaarden voor neutraliteit van het
nationaliteitsbegrip! Het lijkt mij volstrekt legitiem vast te stellen wat van nieuwe volle
staatsburgers in de ontvangende samenleving wordt verwacht. daarbij is kennis van de
gemeenschappelijke taal een logische en praktische eis. Tot nu toe geloof ik niet dat de
hedendaagse Nederlandse politiek neigt tot nationalisme en exclusionisme, ook al zijn er redenen
om alert te blijven. We zijn nog steeds een land van gematigdheid en proportionaliteit.
Bipatridie
Dan tenslotte de dubbele nationaliteit. Als we nationaliteit neutraal definiëren in termen van de
waarde voor de consument lijkt er weinig bezwaar te kunnen bestaan tegen consumenten die twee
nationaliteiten willen. De vergelijking met creditcards van verschillende maatschappijen,
lidmaatschapsbewijzen en abonnementen is dan snel gemaakt. Die vergelijking is echter naïef.
Dat komt ondermeer doordat de neutrale opvatting van nationaliteit bepaald geen gemeengoed is.
We zagen dat al bij de heer Al Mansouri. In zijn geval was combinatie van twee lidmaatschappen
problematisch. Dat komt doordat de inhoud van die rechten en verplichtingen door de
verschillende staten wordt bepaald. De ene staat is de andere niet. Sommige staten zijn
democratieën, andere zijn dictaturen. Het is moeilijk nationaliteiten van twee staten te
combineren als minstens een van die staten een dictatuur is, die zijn burgers bedreigt met
vervolging, detentie en foltering. Desondanks zou ik volledige vrijheid willen bepleiten voor
iedereen om meer dan één nationaliteit te hebben of te handhaven. De eventuele problemen die
daaruit voortvloeien zijn in beginsel hun eigen verantwoordelijkheid.
Maar, zaken komen er anders voor te staan wanneer iemand met een meervoudige nationaliteit in
één van zijn landen tot de regering wil toetreden. Dan gaat het niet alleen meer om zijn
persoonlijke verantwoordelijkheid. Ik heb al gezegd dat staten het recht hebben van hun
regeerders te vergen dat zij belangenverstrengeling vermijden. Hebben we in het voorafgaande
essentiële verschillen gevonden tussen commerciële en club banden enerzijds en
nationaliteitsbanden aan de andere kant? Als wij het neutrale concept van nationaliteit toepassen
lijken de verschillen niet onoverkomelijk. Maar, zoals gezegd, een neutraal nationaliteitsconcept
is internatonaal gezien geen gemeengoed. Drie aspecten lijken van belang:
Ten eerste komt het voor dat het onmogelijk is of zeer moeilijk, een nationaliteit terug te krijgen
nadat die is verloren.
Ten tweede kan van sommige nationaliteiten, zoals bijvoorbeeld de Marokkaanse, eenvoudigweg
geen afstand worden gedaan.
Ten derde kan nationaliteit natuurlijk voor de bezitter ervan een bijzondere emotionele waarde
hebben, hoe neutraal wij – als jurist - het begrip ook hebben willen omschrijven.
Kort gezegd, men doet geen afstand van nationaliteit alsof het ging om een paar oude schoenen.
Om die redenen zou ik willen aanbevelen een soepeler variant te beproeven. Deze komt erop neer
dat aan een kandidaat minister/staatssecretaris in beginsel wordt toegestaan de dubbele
nationaliteit te behouden, maar dat de daaraan in zijn of haar concrete geval verbonden concrete
risico’s van belangenverstrengeling aan een diepgaand onderzoek worden onderworpen. Als er in
een individueel geval een aanwijsbaar risico van belangenverstrengeling bestaat, zal de kandidaat
voor de keuze moeten worden gesteld: óf afstand doen van de nationaliteit, dan wel de bron van
het belangenconflict op een andere manier wegnemen, óf afstand doen van de kandidatuur.
Slotsom
De slotsom moet zijn, dat nationaliteit springlevend is en een importante rol vervult voor staten
en individuen. Globalisering en Europeanisering doen daar tot nu toe niet wezenlijk aan af. Een
belangrijke conclusie was voorts, dat de toegenomen migratie er toe noopt onze opvatting over
wie tot de bevolking behoort te heroverwegen. De bevolking bestaat niet alleen uit mensen met
de nationaliteit van een staat maar ook uit legale migranten. Beide groepen moeten zoveel
mogelijk gelijkwaardig worden behandeld. Discriminatie naar nationaliteit is immers verboden 2 .
Het verschijnsel van dubbele nationaliteit verdient geen bestrijding maar hoort tot de
verworvenheden en verantwoordelijkheden van elk individu. Doch, als het gaat om het dragen
van regeringsverantwoordelijkheid dan moet de kans op belangenverstrengeling ten gevolge van
meervoudige nationaliteit van een regeerder niet worden gebagatelliseerd.
2
Zie daarover meer uitgebreid mijn artikel in SEW 2005, 96, Europese burgers en derdelanders: wat betekent het
verbod van discriminatie naar nationaliteit sinds Amsterdam?