Stort de vakbeweging in?

Stort de vakbeweging in?
Tijd om te kiezen
Paul de Beer
In: Zeggenschap 2011 nr.3, september 2011, pp. 18-21
De huidige vakbeweging wil zowel de belangen van de leden behartigen als invloed hebben
op het overheidsbeleid. Deze dubbele taak is volgens Paul de Beer de verklaring voor de
interne spanningen binnen de vakbeweging. Er zal daarom een keuze moeten worden gemaakt.
Een ongedeelde vakbeweging die zich vooral richt op belangenbehartiging, biedt daarbij de
beste kans om te overleven.
De Nederlandse vakbeweging staat op breken. Het moeizaam tot stand gekomen
pensioenakkoord lijkt als splijtsteen voor de vakbeweging te functioneren. Het is op zichzelf
begrijpelijk dat een ingrijpende hervorming in zo’n belangrijk en gecompliceerd dossier de
nodige spanningen oproept. Maar toch lijkt het pensioenakkoord eerder de aanleiding dan de
oorzaak van de huidige onrust in vakbondsland. Wat we nu meemaken is veeleer de ontlading
van een onhoudbare situatie die zich de afgelopen drie decennia geleidelijk heeft opgebouwd.
Als tektonische platen schuiven twee principes voor de organisatie van de vakbeweging nu al
decennialang moeizaam langs elkaar.
Twee logica’s
De Duitse sociologen Streeck en Schmitter onderscheiden twee organisatieprincipes of
‘logica’s’ voor de vakbeweging: de logica van de invloed (logic of influence) en de logica van
het lidmaatschap (logic of membership). De logica van de invloed houdt in dat vakbonden
proberen het overheidsbeleid te beïnvloeden door op nationaal niveau met de centrale
werkgeversorganisaties en met de overheid naar consensus, of op zijn minst compromissen,
over het sociaaleconomische beleid te zoeken. De logica van het lidmaatschap houdt in dat
een vakbond zich primair richt op de directe belangenbehartiging van zijn leden, onder meer
door cao’s af te sluiten met werkgevers. De Nederlandse vakbeweging heeft nooit een keuze
tussen beide logica’s willen maken. Kenmerkend voor het poldermodel is dat de vakbeweging
zowel de werknemers vertegenwoordigt op bedrijfstak- en ondernemingsniveau in caoonderhandelingen als op nationaal niveau met de werkgevers en de overheid overlegt en
onderhandelt over sociale akkoorden. De balans tussen beide logica’s schuift in de loop van
de tijd echter wel heen en weer. De eerste twee decennia na de Tweede Wereldoorlog gelden
als de hoogtijdagen van het Nederlandse overlegmodel, waarin de logica van de invloed
centraal staat. De loonexplosie van 1964 luidde een periode van bijna twee decennia in waarin
1
het zwaartepunt verschoof naar de belangenbehartiging van de leden (logica van het
lidmaatschap). De vakbeweging radicaliseerde en zette zich in voor brede maatschappelijke
doelen (op gebieden als democratisering en de strijd tegen neokolonialisme, kernenergie,
kernwapens), resulterend in polarisatie ten opzichte van de werkgevers, maar ook ten opzichte
van de overheid. Deze periode waarin de logica van het lidmaatschap dominant was, eindigde
met het beroemde Akkoord van Wassenaar in 1982. Dit Akkoord wordt alom gezien als het
begin van een nieuwe bloeiperiode van het overlegmodel – sinds de jaren negentig ook wel
poldermodel genoemd – waarin het overleg op centraal niveau met werkgevers en overheid
weer de meeste aandacht opeiste en de logica van invloed centraal stond. Staat de
vakbeweging nu weer aan het begin van een periode waarin de logica van het lidmaatschap
domineert?
Slingerbeweging
Een belangrijke reden voor de voortdurende schommeling tussen de logica van invloed en de
logica van het lidmaatschap is dat beide logica’s voor de vakbeweging en haar leden een
belangrijk voordeel, maar ook een belangrijk nadeel hebben. Laat de vakbeweging zich leiden
door de logica van invloed, dan verschaft dit haar daadwerkelijk invloed op het
overheidsbeleid, hetgeen (mede) van belang is voor haar leden. Denk aan maatregelen op het
gebied van sociale zekerheid, belastingen (met gevolgen voor de koopkracht), en ontslagrecht.
De prijs die de vakbeweging hiervoor betaalt, is dat zij compromissen moet sluiten en dus niet
geheel haar zin krijgt. Zij wordt hierdoor medeverantwoordelijk voor overheidsbeleid waarin
veel van haar leden zich niet of onvoldoende herkennen. Als de vakbeweging, de werkgevers
en de overheid hetzelfde compromis verdedigen, rijst voor veel leden de vraag wat nu de
toegevoegde waarde van de vakbeweging is. Verlies aan herkenbaarheid van de vakbeweging
vertaalt zich uiteindelijk in een dalende organisatiegraad.
Laat de vakbeweging zich leiden door de logica van het lidmaatschap, dan is zij veel
herkenbaarder voor haar achterban. In haar optreden benadrukt zij dan meer de (deel)belangen
van haar leden, waardoor zij zich beter kan profileren ten opzichte van de werkgevers en de
overheid. Hoewel er ook dan uiteindelijk een compromis moet worden gesloten om tot
resultaten te komen, is het duidelijker wat men heeft bereikt. Het overleg met de overheid en
de werkgevers op centraal niveau krijgt in deze logica veel minder gewicht. De vakbeweging
oefent wel druk uit op de overheid, maar committeert zich niet aan kabinetsbesluiten. De
consequentie is wel dat zij minder invloed heeft op het overheidsbeleid en geregeld
geconfronteerd wordt met maatregelen die zij ten stelligste afwijst. Het verzet daartegen biedt
overigens weer nieuwe mogelijkheden om zich te profileren.
De slingerbeweging tussen de logica van invloed en de logica van het lidmaatschap
weerspiegelt zich min of meer in de golfbeweging van de organisatiegraad van de
2
Nederlandse vakbeweging sinds de Tweede Wereldoorlog. Na het snelle herstel van het
vakbondslidmaatschap in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog stabiliseerde het
ledental zich in de jaren 1952-1964 op 32 à 33% van de werkzame beroepsbevolking in een
periode waarin de logica van invloed dominant was. In de eerste helft van de jaren zeventig,
waarin de vakbeweging radicaliseerde en de logica van het lidmaatschap de boventoon voerde,
steeg de organisatiegraad met vijf procentpunten. Het Akkoord van Wassenaar in 1982 luidde
niet alleen een nieuwe periode in waarin de logica van invloed domineerde, maar ook een
periode waarin het vakbondslidmaatschap op een neerwaartse glijbaan terecht kwam (met een
korte opleving in de eerste helft van de jaren negentig), waardoor de organisatiegraad daalde
van 35% naar 25%.
Ledenbestand
De laatste jaren lijkt er een beweging op gang gekomen die de balans in de vakbeweging weer
naar de logica van het lidmaatschap doet overhellen. Deels heeft dit te maken met een zekere
radicalisering van de actieve achterban van de vakbonden, vooral binnen de FNV. De invloed
van leden met een behoudende oriëntatie lijkt aan kracht te winnen. Dit vermindert de
bereidheid om compromissen te sluiten en mee te werken aan sociale akkoorden waarbij de
vakbeweging veel water in de wijn moet doen. De breed levende onvrede over het
pensioenakkoord is daar een duidelijk voorbeeld van. De radicalisering van de achterban is
mede het gevolg van de steeds eenzijdiger samenstelling van het ledenbestand: een groeiend
deel van de leden – en zeker het actieve kader – bestaat uit oudere, gevestigde werknemers
die weinig te winnen en veel te verliezen hebben bij veranderingen in het sociaaleconomische
beleid. Zij voelen dan ook weinig voor het sluiten van compromissen met de werkgevers of de
overheid over zaken als het ontslagrecht, de pensioenen en de hervorming van de sociale
zekerheid. De steeds eenzijdiger samenstelling van het ledenbestand is weer een direct gevolg
van de dalende organisatiegraad. Doordat er weinig nieuwe leden bijkomen, wordt het
ledenbestand steeds sterker gedomineerd door oudere mannelijke leden in traditionele
bedrijfstakken. De keerzijde hiervan is dat de nieuwe groepen op de arbeidsmarkt, zoals
vrouwen, jongeren, allochtonen en werknemers in de commerciële dienstensector, sterk zijn
ondervertegenwoordigd.
Deels vloeit de grotere nadruk op de logica van het lidmaatschap ook voort uit een
verandering in de strategie van de leiding van de vakbonden. In het streven om het
afbrokkelen van het ledenbestand tot staan te brengen, richten vakboden zich meer op directe
belangenbehartiging. Dit kan de vorm aannemen van directe voordelen voor leden, zoals
kortingen op verzekeringen, maar ook van op de werkvloer gerichte actie. Zo maken de twee
grootste FNV-bonden steeds vaker gebruik van organizing als middel om werknemers te
mobiliseren. Hierbij trachten speciaal aangestelde organizers een bepaalde groep werknemers
3
in beweging te krijgen om hun specifieke belangen te behartigen. De succesvolle
stakingsacties in de schoonmaaksector in 2010 zijn hiervan het meest aansprekende voorbeeld.
De uitgangspunten van organizing – activering van onderop, nadruk op
belangentegenstellingen en strijd voor verbetering van arbeidsvoorwaarden en omstandigheden – zijn niet per se strijdig, maar staan wel op gespannen voet met de nadruk
op overleg en het zoeken van compromissen in het poldermodel.
Neoliberale denken
Het toenemende gewicht van de logica van het lidmaatschap kan ten slotte ook worden
verklaard uit de afnemende invloed van de vakbeweging op het overheidsbeleid. In de jaren
zeventig botste de vakbeweging weliswaar regelmatig met de overheid, maar de hoofdrichting
van het overheidsbeleid – uitbreiding van de verzorgingsstaat, vergroting van
medezeggenschap – stemde wel overeen met de wensen van de vakbeweging. Vanaf de jaren
tachtig heeft het neoliberale denken, dat in veel opzichten haaks staat op de idealen van de
vakbeweging, langzamerhand de overhand gekregen. Mede als uitvloeisel van het dominante
marktdenken, is de formele rol van de vakbeweging – en overigens ook van de werkgevers –
in de instituties van de verzorgingsstaat vanaf de jaren negentig teruggedrongen. Zo spelen de
sociale partners geen rol van betekenis meer in de uitvoering van de sociale verzekeringen en
de arbeidsvoorziening. Als de overheid de invloed van de vakbeweging vermindert, is het
begrijpelijk dat zij zich meer op directe belangenbehartiging van haar leden gaat richten.
De spanning tussen beide logica’s manifesteert zich de laatste jaren steeds duidelijker. Alle
vakcentrales worstelen met de verhouding tussen de centrale organisatie en de aangesloten
vakbonden. Terwijl de centrales toonaangevend zijn in het landelijke overleg met werkgevers
en overheid, voeren de vakbonden de cao-onderhandelingen. Daardoor zijn de vakcentrales
naar hun aard meer gericht op de logica van invloed en de aangesloten bonden op de logica
van het lidmaatschap. Onder de vakbonden zelf heeft zich in de afgelopen tien à vijftien jaar
echter een concentratiebeweging voorgedaan, die heeft geresulteerd in enkele megabonden:
FNV Bongenoten, AbvaKabo FNV en CNV Vakmensen, die gezamenlijk de helft van alle
vakbondsleden in Nederland organiseren. Daarmee zijn zij kleine vakcentrales op zich.
Tekenend hiervoor is dat sinds een aantal jaren ook de voorzitters van deze bonden een zetel
in de SER hebben, naast vertegenwoordigers van de vakcentrales. Als gevolg hiervan
manifesteert de spanning tussen beide logica’s zich ook steeds meer binnen deze vakbonden
zelf.
Fragmentatie
Op het moment van schrijven is het nog niet duidelijk hoe het conflict binnen de vakbeweging
over het pensioenakkoord zal aflopen en welke directe consequenties dit heeft voor de koers
4
van de vakbeweging. Het is echter wel duidelijk, dat de spanning tussen beide logica’s niet
onbeperkt kan blijven toenemen, en op een gegeven moment tot ontlading moet komen. Dit
zou op twee verschillende manieren kunnen gebeuren.
Het is denkbaar dat een of meer vakcentrales worden opgeblazen en dat de bonden hun eigen
koers gaan varen. Dit hoeft niet het einde van de overkoepelende organisatie FNV, CNV of
MHP te betekenen. Maar een vakcentrale wordt dan meer een vrijblijvend
samenwerkingsverband van zelfstandige bonden die hun eigen koers uitstippelen. Dit zal
leiden tot een grotere differentiatie in prioriteiten en cao-eisen.
Zo valt te voorzien dat er steeds grotere verschillen en spanningen zullen ontstaan tussen de
bonden in de marktsector en de bonden in de publieke sector. Bij economisch herstel zal er in
de marktsector ruimte ontstaan voor hogere lonen, terwijl de publiekesectorbonden
geconfronteerd worden met bezuinigingen en dreigende ontslagen. Terwijl de
marktsectorbonden zullen pleiten voor lastenverlichting om de koopkracht te ondersteunen,
zijn lastenverhogingen noodzakelijk om de bezuinigingen op de publieke sector af te wenden.
Deze belangentegenstelling zal zich des te duidelijker manifesteren als de grootste vakbonden
de rol van de vakcentrale bij het beïnvloeden van het overheidsbeleid overnemen. Een
verdeelde vakbeweging zal echter weinig invloed kunnen uitoefenen op het regeringsbeleid.
Het verdwijnen van centrale coördinatie zal de deur openzetten naar steeds grotere
differentiatie in arbeidsvoorwaarden. Niet alleen tussen marktsector en publieke sector zullen
de (loon)verschillen toenemen, maar ook binnen de marktsector. Groepen werknemers met
een relatief sterke positie zullen hun kans schoon zien om hogere eisen te stellen. Als de grote
vakbonden hun wensen negeren, kan dit leiden tot de afsplitsing of oprichting van categorale
bonden die een specifiek deelbelang vertegenwoordigen. Zo dreigt een stapsgewijze
fragmentatie van de vakbeweging. Hierdoor zouden er steeds grotere verschillen kunnen
ontstaan tussen branches waarin de vakbeweging nog een sterke positie heeft en branches
waarin zij vrijwel afwezig is. Een verdere toename van het aantal flexwerkers, zzp’ers en
arbeidsmigranten, waarmee werkgevers cao-afspraken kunnen ontlopen, zou dit proces nog
versterken.
In dit scenario zal vroeger of later ook de algemeen verbindend verklaring van cao’s
sneuvelen, omdat de vakbonden niet meer een algemeen belang maar nog slechts
deelbelangen vertegenwoordigen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat er, net als in de Verenigde
Staten, grote verschillen gaan ontstaan tussen unionized en non-unionized bedrijven.
Inderdaad zouden de VS in dit geval wel eens ons voorland kunnen blijken te zijn.
Ongedeelde vakcentrale
Misschien minder waarschijnlijk, maar niet geheel ondenkbaar is, dat zich juist de
omgekeerde ontwikkeling voordoet. De oplopende spanning tussen bonden en centrales zou
5
ook aanleiding kunnen zijn om tot een ongedeelde vakbeweging te komen – of, beter gezegd,
een ongedeelde vakcentrale, want een fusie tussen de vakcentrales lijkt vooralsnog niet aan de
orde. Binnen zo’n ongedeelde vakcentrale ligt het primaat bij de top en worden cao’s niet
meer afgesloten door zelfstandige bonden, maar door sectorkolommen die ondergeschikt zijn
aan het bestuur van de centrale. De coördinatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid wordt dan
juist versterkt en toenemende differentiatie van arbeidsvoorwaarden wordt voorkomen.
Wellicht zou zelfs de spanning tussen de belangen in de marktsector en in de publieke sector
kunnen worden verzacht – maar nooit geheel opgeheven – door te accepteren dat de
belastingen stijgen in ruil voor meer of betere publieke voorzieningen, waar immers ook de
werknemers in de marktsector belang bij hebben.
Een ongedeelde vakcentrale lost wel de spanning op tussen de centrale en de (grote) bonden,
maar nog niet de spanning tussen de logica van de invloed en de logica van het lidmaatschap.
Krijgt de logica van de invloed in dit geval het meeste gewicht, doordat de vakcentrale zich
blijft concentreren op het ‘Haagse’ beleid, dan zal de trend van een dalende organisatiegraad
zich waarschijnlijk voortzetten doordat de vakbeweging compromissen blijft sluiten over het
overheidsbeleid. Dit zal niet alleen leiden tot minder middelen en minder macht in caoonderhandelingen. Geleidelijk zal ook de invloed van de vakbeweging op het overheidsbeleid
verminderen, aangezien deze uiteindelijk staat of valt met de macht van het getal. De
vakbeweging moet immers aannemelijk blijven maken dat zij de legitieme vertegenwoordiger
is van (de meerderheid van) de werknemers en in staat is centrale akkoorden om te zetten in
cao-afspraken. Anders zal met het ledental ook de invloed steeds verder afkalven.
Uit het defensief
In dit model is het echter ook denkbaar dat de vakcentrale zich juist minder op het landelijke
(overheids)beleid gaat richten en meer gewicht toekent aan de logica van het lidmaatschap.
De vakbeweging erkent dan dat de sociale partners en de overheid op sociaaleconomisch
gebeid gescheiden verantwoordelijkheden hebben en zich dus niet voortdurend met elkaar
moeten bemoeien: de sociale partners gaan over de arbeidsvoorwaarden en de regering over
wetgeving. Uiteraard is er dan nog wel strijd mogelijk over de vraag wat onder wiens
jurisdictie valt. Zo past het in dit scenario dat de vakbeweging – samen met de werkgevers –
de zeggenschap over de werknemersverzekeringen (ww, wia) opeist evenals over het
ontslagrecht. Beide hangen immers direct samen met de arbeidsvoorwaarden. Maar de
volksverzekeringen (inclusief de aow!) en de bijstand zijn dan alleen een zaak van de
overheid. Coördinatie van cao-beleid en zaken doen met de werkgevers, zowel landelijk in de
Stichting van de Arbeid als in het cao-overleg, blijft dan de core business van de
vakbeweging, terwijl overleg met de regering en advisering via de SER minder aandacht
krijgen.
6
Dit biedt de vakbeweging tevens de kans om uit het defensief te komen, waarin zij zich nu al
bijna drie decennia bevindt. In plaats van te reageren op en zich te verzetten tegen
hervormingsvoorstellen van de overheid of de werkgevers, zou zij dan weer haar eigen
agenda moeten opstellen en initiatieven nemen voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden
in ruime zin. Als zij hierin slaagt, kan wellicht ook de dalende trend in de organisatiegraad
eindelijk weer naar boven worden omgebogen.
Keuze maken
De interne spanningen en verdeeldheid in de vakbeweging die het pensioenakkoord heeft
blootgelegd, hebben de positie van de vakbeweging in Nederland aan het wankelen gebracht.
Ze zouden echter ook als een katalysator kunnen werken, doordat ze een duidelijke keuze
over de toekomstige koers en structuur van de vakbeweging haast onontkoombaar maken.
Voortgaan op de huidige weg lijkt geen reële optie. Dan zal het ledenverlies zich voortzetten
en zal ook de invloed op het overheidsbeleid geleidelijk afkalven. Er zal dus een keuze
moeten worden gemaakt tussen de logica van invloed en de logica van het lidmaatschap, die
de Nederlandse vakbeweging tot op heden in zich probeerde te verenigen. Hoe moeilijk die
keuze ook is, ze is onvermijdelijk om de kans te grijpen dat de vakbeweging ook in de
toekomst een vitale en invloedrijke maatschappelijke beweging blijft.
7