`Act like Britain`. Anglo-Amerikaanse betrekkingen en het Britse

Artikel: ‘Act like Britain’. Anglo-Amerikaanse betrekkingen en het Britse vertrek uit de
Perzische Gold, 1969-1972
Auteur: Bastiaan Bouwman
Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 34.2 (Zomer 2012) 91-102.
© 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam
ISSN 0165-7518
Abstract:
The British withdrawal from the Persian Gulf posed a challenge to the Nixon
administration and had the potential to severely strain Anglo-American relations. The
withdrawal raised the specter of political instability in an area of vital geopolitical importance,
given the presence of oil and the policy of containment. The United States was unable to exert
influence effectively because of the war in Vietnam, a lack of local expertise, and other
constraints. While the British insisted on managing the transition with only minimal
assistance from their American allies, Nixon and Kissinger developed a new and separate role
for the United States in the Persian Gulf. Under an expanded interpretation of the Nixon
Doctrine, increasing emphasis was placed upon Iran as guarantor of U.S. interests. Thus the
British withdrawal from the Gulf did not lead to much friction in Anglo-American relations,
but did provide the impetus for increasing American involvement in the Gulf.
Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van
de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar
verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele
historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder
publiek te presenteren.
Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het
machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de
redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar
bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam •
www.skript-ht.nl • [email protected]
‘Act like Britain’
Anglo-Amerikaanse betrekkingen en het Britse
vertrek uit de Perzische Golf, 1969-1972
Bastiaan Bouwman
De Koude Oorlog zorgde niet alleen voor een ‘absolute’ verharding
van tegenstellingen tussen het westen en het oosten, het was daarnaast
een periode waarin landen niet altijd zeker waren over hun rol op het
wereldtoneel. Zoekend naar nieuwe invullingen van de buitenlandse
politiek onstonden aanzienlijke spanningen en onzekerheden over de eigen
identiteit. Engeland was genoodzaakt zich steeds verder terug te trekken
waardoor de Verenigde Staten zich steeds meer gedwongen voelden, soms
sneller dan men eigenlijk zou willen, een deel van de Britse macht in de
wereld ‘over te nemen’. Bastiaan Bouwman laat zien hoe in die context de
regering Nixon reageerde op het aanstaande vertrek van de Britten uit de
Perzische Golf, dat het Verenigd Koninkrijk eind jaren zestig van de vorige
eeuw aankondigde.
‘For God’s sake act like Britain’, brieste Dean Rusk, de Amerikaanse minister
van Buitenlandse Zaken, tegen zijn Britse ambtgenoot George Brown.1 De
twee ministers hadden zojuist, op 11 januari 1968, gesproken over het Britse
voornemen om aan het einde van 1971 de Perzische Golf te verlaten. Brown kon
slechts toegeven dat dit het einde van een tijdperk was. Na zich rond 1960 uit
zijn Afrikaanse koloniën te hebben teruggetrokken zou het Britse rijk nu afscheid
nemen van het Midden-Oosten en het Verre Oosten. Het Verenigd Koninkrijk zou
haar prominente rol op het wereldtoneel definitief verliezen en in plaats van een
wereldmacht een Europese macht worden.
De Britse aanwezigheid in de Perzische Golf was voor de Verenigde Staten een
belangrijke schakel in de verdedigingslinie tegen het communisme, in het kader
van de wereldwijde strategie van containment. Ook was stabiliteit in de Golf voor
de Amerikanen van belang om de vrije uitvoer van olie voor een redelijke prijs te
garanderen. Daarbij ging het niet zozeer om de aanvoer naar de Verenigde Staten
zelf maar naar haar bondgenoten: meer dan de helft van de olieaanvoer van WestEuropa was afkomstig uit de Golf, en Japan was er zelfs voor negentig procent van
afhankelijk.2 Dit alles betekende dat president Richard Nixon en zijn nationale
veiligheidsadviseur Henry Kissinger zich bij hun aantreden in januari 1969 voor
een formidabele strategische uitdaging gesteld zagen. Hoe gingen zij om met de
Britse terugtrekking uit de Perzische Golf?
De verhouding tussen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk wordt
gekarakteriseerd als een ‘special relationship’, een bijzondere band gestoeld op
gedeelde geschiedenis, waarden en belangen. De Britten en Amerikanen hadden
Skript Historisch Tijdschrift 34.2
34.2 echt.indd 91
91
17.06.2012 23:21:57
samen de Tweede Wereldoorlog gewonnen en werden vervolgens verenigd in hun
streven de vrijheid van West-Europa te garanderen tegenover de dreiging van de
Sovjets.3 De verstandhouding tussen de twee staten was echter niet zonder frictie.
Zo leidde het onbezonnen Brits (en Frans) militair optreden naar aanleiding van
de nationalisering van het Suezkanaal in 1956 tot een harde diplomatieke interventie door president Eisenhower, met een pijnlijke nederlaag voor de Britten en een
tijdelijke verslechtering van de Anglo-Amerikaanse betrekkingen als gevolg.
De Britse terugtrekking uit de Perzische Golf betekende een nieuwe stap in het
verlies van de Britse ten opzichte van Amerikaanse macht en potentieel een nieuwe
periode van frictie tussen de twee staten. Het is de vraag hoe de twee partijen
omgingen met het conflict tussen hun belangen, en welk van de partijen in deze
verhouding dominant was. In dit artikel zal ik betogen dat de tegenstelling tussen
Britse en Amerikaanse belangen niet tot grote frictie leidde, omdat de Britten erop
stonden de regie over de transitie in eigen handen te houden en omdat de Amerikanen de Britse rol in de Golf niet konden en wilden overnemen. In plaats daarvan
ontwikkelden Nixon en Kissinger een nieuwe rol voor de Verenigde Staten, waarbij de Iraanse Sjah Mohammed Reza Pahlavi als regionale bondgenoot cruciaal
werd. Zo werd de Anglo-Amerikaanse band wat betreft de Golf vervangen door
een nieuwe ‘special relationship’ tussen de Verenigde Staten en Iran – een ontwikkeling die op termijn rampzalige consequenties met zich mee zou brengen.
Over de Britse terugtrekking is veel geschreven, maar vooral vanuit het perspectief van de Britten. Het Amerikaanse beleid met betrekking tot het MiddenOosten in het algemeen en de Golf in het bijzonder is weliswaar vaak beschreven,
maar met relatief weinig aandacht voor de precieze ontwikkeling van de AngloAmerikaanse betrekkingen. Tot voor kort was dit ook niet mogelijk, omdat de
betreffende overheidsdocumenten aan Amerikaanse zijde pas vrij recentelijk openbaar zijn geworden. De collectie waar ik mij op baseer, de Foreign Relations of
the United States, 1969-1976, Volume XXIV (2008), is de eerste compilatie van deze
bronnen en bevat een uitgebreide selectie van de belangrijkste documenten.
De onmogelijkheid van interventie
De beslissing tot terugtrekking uit het gebied rond de Perzische Golf was het
resultaat van een heftig debat dat zich vanaf 1964 in het Verenigd Koninkrijk
afspeelde, toen de sociaal-democraat Harold Wilson premier werd. In de eerste
plaats werd dit debat gedreven door financiële zorgen, die druk op de overheid
creëerden om de uitgaven aan defensie te verminderen. Zo besloot de regering
in 1967 zich niet later dan 1973 uit de Perzische Golf terug te trekken, zij het met
de toevoeging dat enige ‘military capability’ wel degelijk zou worden behouden
– wat dit precies inhield bleef open voor interpretatie. Vervolgens kreeg het proces in januari 1968 een nieuwe impuls, toen de pond verder devalueerde en een
nieuwe minister van Financiën werd benoemd die een uitgesproken voorstander
van terugtrekking was. De deadline voor terugtrekking werd vervroegd naar 1
januari 1972.4
92
34.2 echt.indd 92
17.06.2012 23:21:57
Aan de geleidelijke aanvaarding van de noodzaak tot terugtrekking lag ook
een groeiende erkenning van fundamentele veranderingen in de internationale politiek en de Britse rol daarin ten grondslag. De Britten kregen er langzaam vrede mee
niet langer een wereldmacht maar slechts een Europese macht te zijn.5 Dit proces
ging echter gepaard met grote ambivalentie: premier Wilson wilde in eerste instantie nog vijftig gevechtsvliegtuigen in de Perzische Golf houden, en bepleitte het sturen van Polaris-onderzeeërs. Deze wensen moest hij geleidelijk laten varen, maar
vervolgens zocht zijn regering naar nieuwe manieren om wereldwijd invloed te
blijven uitoefenen. Ondanks de terugtrekking van zijn militaire macht zou het
Verenigd Koninkrijk diplomatieke invloed, militaire assistentie (met name grote
expertise op het gebied van contra-terreur) en economische invloed als machtsmiddelen behouden.6 Met name economische invloed kwam als machtsmiddel
centraal te staan in de nieuwe visie op de Britse toekomst in de internationale
politiek, zoals dit rapport van een overheidscommissie uit 1967 toont: ‘We shall
increasingly become a European power, and our international influence will
depend more and more on the soundness of our economy, rather than on our maintnance of a military presence in the rest of the world.’7
Deze heroverweging van de Britse rol in de internationale politiek kwam de
Amerikanen zeer ongelegen. Het Britse vertrek zou negen kleine sjeikdommen
en emiraten achterlaten, die hoogstwaarschijnlijk tot federatie zouden moeten
overgaan om te overleven tussen grote staten als Iran, Irak en Saudi-Arabië. Deze
potentiële instabiliteit baarde de Amerikanen grote zorgen, omdat de Sovjets
daar gebruik van zouden kunnen maken. Nixon en Kissinger waren dan ook
geneigd de ontwikkelingen in het Midden-Oosten te zien als onderdeel van de
confrontatie tussen Washington en Moskou. In Egypte was Gamal Abdel Nasser
aan de macht, die steeds meer militaire steun van de Sovjet-Unie binnenhaalde.
In 1970 zou het tot een crisis komen in Jordanië, waarbij de interventie van het
door de socialistische Ba’ath-partij geregeerde Syrië, een bondgenoot van de Sovjets, bijna leidde tot militaire interventie door de Verenigde Staten. Dichter bij
de Golf, in Irak, was in 1968 eveneens de Ba’ath-partij aan de macht gekomen,
die de banden met de Sovjet-Unie aanhaalde. In verschillende landen in de regio
waren ‘radicale’ Arabische bewegingen actief, zoals de door Nasser geïnspireerde
opstandelingen in noordelijk Jemen. Kissinger en Nixon maakten zich dan ook
zorgen over de instabiliteit die deze ‘radicale’ stromingen met zich meebrachten,
en de mogelijkheid dat de Sovjet-Unie deze tendensen zou aanwakkeren.8
Ondertussen stond de strategische positie van de Verenigde Staten wereldwijd onder druk door de zich voortslepende oorlog in Zuidoost-Azië: Vietnam.
Meer dan 500.000 Amerikaanse soldaten vochten in een oorlog waar geen einde
aan leek te komen, terwijl in zowel binnen- als buitenland de verontwaardiging over het geweld en het Amerikaanse ‘imperialisme’ snel toenam. Het Amerikaanse leger, de overheid en de publieke opinie waren zo intensief gericht op
het conflict in Zuidoost-Azië dat een nieuwe militaire interventie niet tot de
mogelijkheden behoorde. Kissinger vatte de algemene stemming in 1969 in een
memorandum aan Nixon als volgt samen:
Skript Historisch Tijdschrift 34.2
34.2 echt.indd 93
93
17.06.2012 23:21:57
There is a widespread feeling that the nation is ‘over-committed’ and that the familiar
rationale of American involvement – containment, falling dominoes, the Munich analogy no longer fits the facts as it seemed to fit them in a simpler period of East-West
confrontation.9
In het geval van een crisis was de militaire aanwezigheid van de Verenigde Staten
in het gebied beperkt tot de kleine marine-eenheid MIDEASTFOR, gestationeerd
op Bahrein, met dank aan de gastvrijheid van de Britten. Echter, gezien de
algemene afkeer van verdere internationale interventie, was ook het gebruik van
deze eenheid feitelijk geen optie.
De oorlog in Vietnam was de directe aanleiding tot het formuleren van het
beleid dat bekend zou komen te staan als de Nixon Doctrine. In juli 1969 maakte
Nixon in een speech bekend dat de Verenigde Staten in Oost-Azië een beleid
zouden gaan voeren dat uitging van grote zelfstandigheid van de bondgenoten
bij het zorg dragen voor hun verdediging tegen communistische bedreigingen.
De Verenigde Staten zouden zich aan de verplichtingen van haar bestaande verdragen houden, maar deze in de toekomst minder makkelijk aangaan. Tevens
zouden de Amerikanen nog wel militaire en economische steun leveren tegen
agressie van andere staten, maar niet meer in de vorm van een grote troepenmacht. In Vietnam kwam dit beleid overeen met ‘vietnamisering’ van de oorlog,
ter voorbereiding van het Amerikaanse vertrek.10 Ook buiten Azië zou de Nixon
Doctrine zijn weerslag vinden, zoals hieronder duidelijk zal worden.
Naast deze overwegingen betreffende het vermogen van de Amerikanen om
wereldwijd militair op te treden waren er diverse redenen waarom de Verenigde
Staten minder goed dan Groot-Brittannië in staat waren om in de Golf invloed uit te
oefenen. De Amerikanen waren doordrongen van het feit dat de Britten niet alleen
meer machtsmiddelen tot hun beschikking hadden maar ook door de jaren heen
grote expertise hadden opgebouwd, waar het de Amerikanen compleet aan ontbrak.
Zo stelde Hal Saunders, een gerespecteerd lid van de National Security Council:
‘Our reasoning is that the British, even if they may have to pull their troops out, can
still do a lot to encourage new political and economic relationships in the Gulf. They
have influence and experience where we do not.’11
��������������������������������������������������������������������������
Een laatste overweging was dat de Britse invloed berustte op een lange geschiedenis van betrokkenheid bij de Golf, die de aanwezigheid van de Britten
tot op zekere hoogte legitimeerde. De Amerikanen ontbrak het aan zo een legitimerende historische band met de regio.12 Een bijkomend probleem voor de
Amerikanen was dat zij na de Zesdaagse Oorlog van 1967 tussen Israël en de
omliggende Arabische landen, steeds nadrukkelijker steun waren gaan verlenen
aan Israël, terwijl het Verenigd Koninkrijk zich neutraler had opgesteld. Onder
de Nixon Doctrine werd Israël een regionale steunpilaar en namen wapenleveranties snel toe.13 Hierdoor was de Amerikaanse verhouding met de Arabische
regimes aanzienlijk kwetsbaarder geworden.
94
34.2 echt.indd 94
17.06.2012 23:21:57
De Golf leren begrijpen
Om het gat in expertise te helpen dichten kwamen Britse en Amerikaanse ambtenaren
kort nadat Nixon was ingezworen bijeen om de vooruitzichten voor de regionale
stabiliteit in de Golf te bespreken. Voor de eerste cruciale vergadering op 11 maart
1969 kwam Geoffrey Arthur, Assistant Under Secretary van het Britse ministerie
van Buitenlandse Zaken naar Washington, om de Amerikanen een hele dag voor
te lichten over de situatie in de Golf. Arthur benadrukte daarbij het belang van de
Golf als scheidslijn tussen Perzen en Arabieren, een onderscheid dat essentieel zou
zijn voor begrip van de positie van Iran. Een ander belangrijk agendapunt was het
vooruitzicht van een federatie van de zeven nieuw onafhankelijke Verdragsstaten,
plus Qatar en Bahrein. De voorgestelde Federation of Arab Amirates (FAA) zou
de negen staten samenbinden en zo zouden zij in staat zijn weerstand te bieden
aan de machtige staten in de regio. Als er geen federatie zou komen was de angst
dat de nieuwe staten één voor één zouden worden opgeslokt, of in een nog veel
onwenselijker scenario, het lijdend voorwerp zouden worden van een regionale
machtsstrijd tussen Iran, Saudi-Arabië en eventueel Irak. Het Verenigd Koninkrijk
was dan ook actief bezig om de federatie tot stand te brengen.
Arthur was echter niet slechts naar Washington gekomen om de Amerikanen
op de hoogte te stellen van het werk van de Britse regering of om advies te vragen.
Richting het einde van de vergadering deelde hij de aanwezigen mee dat ‘the British hoped the US would be in the Persian Gulf in as widely a representative way as
possible, both militarily and diplomatically’.14 Hij vroeg de Amerikanen eveneens
naar hun plannen wat betreft MIDEASTFOR en hun diplomatieke aanwezigheid
in de Golf. Hierop ontving hij echter slechts een afhoudend antwoord: de Amerikaanse ambtenaren konden zich niet uitspreken over de koers die zij zouden varen.
Het beleidsproces aan Amerikaanse zijde was op dit moment dan ook nog amper
op gang gekomen, en het nut van de vergadering lag voor de Amerikaanse ambtenaren vooral in het verzamelen van informatie om beleid op te kunnen baseren.
Pas in juli 1969 kwam aan Amerikaanse zijde het formuleren van een beleid op
gang, toen Kissinger National Security Study Memorandum (NSSM) 66 uitstuurde.
Dit memorandum verzocht de hoofden van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Financiën, en de CIA om studie te maken naar de mogelijkheden
van beleid in de Perzische Golf. NSSM 66 richtte zich daarbij op drie thema’s, die
voor Nixon en Kissinger prioriteit hadden: ten eerste, de algemene problemen die
de Britse terugtrekking met zich meebracht, waaronder de mogelijke ArabischIraanse confrontatie; ten tweede, opties voor een algemene Amerikaanse houding
tegenover de verschillende politieke actoren in de Golf; en ten derde, opties wat
betreft MIDEASTFOR.15 Dit document zou van groot belang zijn voor het prioriteren van onderwerpen binnen het Amerikaanse apparaat van buitenlands beleid.
De eerste versie van het paper dat de hoofden terugstuurden werd afgewezen als ‘een ramp’ en ‘het lezen niet waard’, maar op 2 juni 1970 werd een herziene versie aan de National Security Council gestuurd. In dit document kunnen
we veel van het beleid dat de Verenigde Staten de jaren daarop zouden voeren terugvinden. NSSM 66 karakteriseerde de Golf als ‘a region of potential instability
Skript Historisch Tijdschrift 34.2
34.2 echt.indd 95
95
17.06.2012 23:21:57
(...) which is potentially exploitable by Arab radicals and by the Soviet Union’16
– zodoende werd het probleem duidelijk in termen van de Koude Oorlog gesteld.
De Britse aanwezigheid had de supermachten uit de Golf gehouden en lokale en
regionale conflicten onderdrukt. Het paper stelde dat het vrijwel zeker was dat
de Sovjet-Unie een poging zou doen zijn invloed in de Golf te vergroten, en dat
de Iraanse Sjah de intentie had het Verenigd Koninkrijk als belangrijkste speler in
de Golf te vervangen. Om deze verwachte ontwikkelingen tegen te gaan zouden
de Verenigde Staten ofwel samenwerking tussen Iran en Saudi-Arabië moeten
stimuleren, gezien hun status als belangrijkste regionale machten, ofwel één van
de twee sterk steunen als ‘chosen instrument’, ten koste van de ander. Wat betreft
de mogelijkheid van het sturen van hulp was NSSM 66 echter bescheiden: technische, culturele en educatieve bijstand en uitwisseling zouden waarschijnlijk
voorlopig het maximum aan Amerikaanse aanwezigheid in de Golf vormen.17
������������������������������������������������������������������������
Na het paper met de National Security Council te hebben besproken stuurde Kissinger een memorandum naar Nixon, met daarin zijn interpretatie van het
paper en aanbevelingen voor beleid. Nixon keurde deze zonder wijzigingen goed,
en het nieuwe beleid werd door Kissinger op 7 november 1970 vastgesteld. Hij
stelde de situatie in de volgende termen:
The central problem is that it is easy to recognize the potential for instability in the
Gulf and increased Soviet and radical exploitation, but it is difficult to determine how
the U.S. can best help minimize the consequences. While the Persian Gulf is important to U.S. allies and friends, its potential instability seems relatively unresponsive to
U.S. power. The main evolution will come through political intrigue or subversion in
politically unprogressive and often inaccessible areas.18
Het beleid dat hieruit voortvloeide was erop gericht Saudisch-Iraanse
samenwerking te bevorderen maar tegelijkertijd de Iraanse prominentie te
erkennen, een bescheiden Amerikaanse aanwezigheid in de nieuwe staten
te vestigen, MIDEASTFOR te behouden, en wapenverkoop per geval te
overwegen
.
Opvallend is het vrijwel complete gebrek aan aandacht voor de Britten:
behalve te noemen dat zij de intentie hadden een informele aanwezigheid te behouden betrok Kissinger hen verder niet in zijn analyse. Zijn aandacht ging uit
naar de mogelijkheden voor een nieuwe machtsbalans tussen de regionale en lokale machten, die hij als een architect tot stand wilde brengen. Zijn denken was
op dit punt in lijn met een steeds bredere interpretatie van de Nixon Doctrine.
Deze was begonnen als het principe dat de Verenigde Staten haar bondgenoten
weliswaar zouden helpen maar hen verantwoordelijk achtte voor hun eigen verdediging, maar was nu ontwikkeld tot het principe dat de Verenigde Staten op
regionale bondgenoten zouden moeten steunen om stabiliteit te handhaven en
het communisme in te dammen.
96
34.2 echt.indd 96
17.06.2012 23:21:57
Nixon en Kissinger ontwikkelen een nieuwe rol
De tweede belangrijke ontmoeting tussen vertegenwoordigers van de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk vond plaats in januari 1971. Sir William Luce,
door de Britten aangewezen als Special Representative voor de Perzische Golf,
bezocht Washington voor een vier uur durende discussie over de toekomst van de
Golf. Ruim een half jaar eerder hadden de Britse conservatieven onder leiding van
Edward Heath een verrassende zege behaald bij de verkiezingen, zodat Luce de
Amerikanen nu op de hoogte kwam stellen van het beleid dat de regering-Heath
zou gaan voeren. De nieuwe Britse regering had besloten zich te beperken tot de
rol van ‘federator’ van de nieuw onafhankelijke staten, waarvoor Luce de Golf
al reeds had bezocht. Luce gaf echter wel aan dat de Britten ‘a political/military
manifestation of interest’ in de regio wilden behouden, ook nadat de federatie
voltooid was. Deze aanwezigheid zou bestaan uit vriendschapsverdragen met de
nieuwe federatie, een rol voor selecte Britse militaire eenheden in de vorm van
training, logistieke hulp en advies, en het behoud van enkele kleine faciliteiten.19
De bijeenkomst met Luce betrof ook nieuwe problemen die zich in de Golf
ontwikkelden: ten eerste een nieuwe territoriale claim door de Sjah, ditmaal met
betrekking tot drie kleine eilanden die de Sjah strategisch essentieel achtte voor
Iran (de twee Tunbs-eilanden en Abu Musa); ten tweede een grensconflict tussen
Saudi-Arabië en Abu Dhabi; en ten derde moeilijkheden omtrent het proces van
federatie. Alle drie deze problemen zouden uiteindelijk worden opgelost, waarvan
twee vóór de Britse terugtrekking: Iran bezette de drie eilanden op 30 november 1971, met stilzwijgende toestemming van de Britten; het grensconflict werd
na bemiddeling opgelost; en zeven van de negen Golfstaten gingen samen in de
Verenigde Arabische Emiraten, eind 1971, terwijl Qatar en Bahrein onafhankelijk
bleven. Het succes van de federatie was enigszins een verrassing voor de Verenigde
Staten – een beleidsstuk uit april 1971 beschreef de Britse poging tot federatie nog
als hebbende ‘little prospect’.20
Uit de notulen van de bijeenkomst met Luce rijst het beeld van een Verenigd
Koninkrijk dat een centrale rol speelt in de aangelegenheden van de Golf, terwijl
de Verenigde Staten bescheiden steun aanboden waar nodig. Zo was bekend dat
de Amerikanen betere banden hadden met Teheran en Riyaad; zodoende boden zij
aan de Sjah wat betreft de eilanden te bewerken. Luce liet er echter geen twijfel
over bestaan dat het de taak van het Verenigd Koninkrijk was om de Sjah en de
Saudische koning tot redelijke voorstellen te brengen. Zijn Amerikaanse tegenhanger sprak herhaaldelijk de hoop uit dat de Britse aanwezigheid zo sterk mogelijk
zou blijven.21 De aanpak van de Verenigde Staten werd achteraf kernachtig samengevat door de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken William Rogers:
In these developments, we have played a supporting role in close consultation with the
British, encouraging their efforts to resolve the problems of withdrawal while urging
Iran and the Arab states concerned to approach these problems in a cooperative and
flexible manner.22
Skript Historisch Tijdschrift 34.2
34.2 echt.indd 97
97
17.06.2012 23:21:57
Tegelijkertijd was de regering-Nixon echter bezig zijn eigen positie in de Golf te
versterken, anticiperend op het vertrek van de Britten. Al vanaf 1969 was het de
regering duidelijk geweest dat Iran de belangrijkste regionale speler in de Golf zou
zijn, vanwege zijn omvang en militaire macht, zijn fysieke locatie als barrière tussen
de Sovjets en de Golf, en bereidheid van de Sjah om openlijk samen te werken
met de Verenigde Staten inzake veiligheidsaangelegenheden (in tegenstelling tot de
Arabische staten in de regio).23 Opmerkelijk is dat Irans tegenspeler, Saudi-Arabië,
door de Amerikanen als te instabiel werd beschouwd om als bondgenoot volledig
betrouwbaar te zijn – een grove inschattingsfout van politieke ontwikkelingen op
lange termijn. i
Vanaf het begin van zijn ambtstermijn breidde Nixon de wapenleveranties
aan Iran sterk uit. Terwijl Iran tussen 1950 en 1970 in leveranties ter waarde van
1,8 miljard dollar ontving, groeide dit in de daaropvolgende zes jaar uit tot 12,1
miljard dollar, waarvan tachtig procent werd besteed aan de aankoop van nieuw
materieel.24 Dit was een radicale breuk ten opzichte van de voorzichtige en kritische
aanpak van eerdere regeringen. De steun van Nixon wakkerde de ambities van de
Sjah aan, zodat de Amerikanen indirect verantwoordelijk waren voor Iraans expansionisme in de Golf – de territoriale claims met betrekking tot de Golf-eilanden
die hierboven zijn beschreven, die problemen voor de Britten veroorzaakten en de
belangen van de Verenigde Staten bedreigden. Zulke boemerang-effecten zouden
zich vaker voordoen: tijdens de olie-onderhandelingen van 1970 speelde de Sjah
een leidende rol, waardoor hij krediet opbouwde bij de Arabische landen terwijl
hij westerse belangen schade berokkende, en meehielp de basis te leggen voor de
oliecrisis van 1970.25
������������������������������������������������������������������������
Desondanks bleef de Nixon-regering zijn afhankelijkheid van de Sjah vergroten, zodat de vraag rijst wie van de partijen in de nieuwe Amerikaans-Iraanse
‘special relationship’ dominant was. Ondanks de grote macht van de Verenigde
Staten lijkt het toch de Sjah te zijn geweest die de ontwikkelingen naar zijn hand
kon zetten, door handig op de wensen en onzekerheden van zijn tegenhangers in
te spelen. De band tussen Nixon en de Sjah werd dusdanig sterk dat Nixon in 1972
Teheran bezocht, onder meer om nieuwe wapenleveranties te beklinken. Zowel
Nixon als Kissinger waren ervan overtuigd dat zij op de Sjah konden rekenen om
de belangen van de Verenigde Staten in de regio te behartigen. Nixon was hierin zo
openhartig dat hij tijdens de ontmoeting in Teheran, na de Nixon Doctrine uiteen
te hebben gezet, over tafel leunde en de Sjah op het hart drukte: ‘Protect me’.26
Gezien deze Amerikaanse afhankelijkheid heeft de Amerikaanse historicus
Michael Palmer dan ook geconcludeerd: ‘the Nixon Doctrine, as implemented in
the Persian Gulf, was actually little more than an Iranian policy eagerly embraced
by an administration caught in the morass of the Vietnam War.’27 Bij deze stelling
dienen echter drie aanmerkingen te worden gemaakt. Allereerst wordt het belang
van de Britse terugtrekking in deze weergave onderbelicht. Zonder de Britse terugtrekking was er geen noodzaak tot implementatie van de Nixon Doctrine in
de Golf. Ten tweede was de oorlog in Vietnam weliswaar een belangrijke oorzaak
Afbeelding rechts: De Sjah van Iran op staatsbezoek bij president Nixon in Washington
DC, oktober 1969 (bron: Nixon Presidential Library, Yorba Linda Ca.).
98
34.2 echt.indd 98
17.06.2012 23:21:58
34.2 echt.indd 99
17.06.2012 23:21:59
van de gretigheid van Nixon, maar moet worden opgemerkt dat Nixon ook nadat de oorlog was afgelopen sterk inzette op Iran als bondgenoot. Het waren dus
met name de binnenlandse weerstand tegen militaire interventie die de Vietnamoorlog veroorzaakte en die Iran als bondgenoot aantrekkelijk maakte, uiteraard
in combinatie met het gegeven van Irans regionale machtspositie en het feit dat de
Verenigde Staten relatief weinig invloed konden uitoefenen in de regio. Ten slotte
is het belangrijk te beseffen dat het niet alleen de aantrekkelijkheid van Iran als
bondgenoot was die de Nixons beleid dreef: het beleidsstuk van juni 1970 toont
dat de Amerikanen vreesden dat Iran zich naar de Sovjets zou keren als zij de
Saudis teveel zouden begunstigen. Nixon werd dus net zo goed gedreven door
strategisch opportunisme als door angst.28
De haast onvoorwaardelijke steun van de Verenigde Staten stelde de Sjah in
staat om eindelijk de regionale dominantie te verwerven die hij al vele jaren had
nagestreefd. Zo dwong hij in 1975 het aangrenzende Irak zijn claim op een lang
omstreden waterweg op te geven, en speelden Iraanse troepen tussen 1972 en 1979
een belangrijke rol bij het in het zadel houden van de sultan van Oman, die door
een opstand werd bedreigd.29 De Amerikaanse steun leidde er echter ook toe dat
de Sjah door de Iraanse bevolking in toenemende mate werd gezien als een marionet van de Amerikaanse regering. Zo droeg de Iraans-Amerikaanse band in belangrijke mate bij aan het totstandkomen van de Iraanse Revolutie in 1979, onder
leiding van Ayatollah Ruhollah Khomeini. Deze omwenteling bracht een gevoelige
slag toe aan de Amerikaanse positie en markeerde het begin van een periode van
regionale instabiliteit en groeiende Amerikaanse betrokkenheid: de steun aan Irak
tijdens de Iraans-Iraakse oorlog (1980-1988), vervolgens de door de Amerikanen
geleide interventie tegen Saddam Hoessein in Koeweit in 1991, en in 2003 de BritsAmerikaanse invasie van Irak zelf. Een dergelijke militaire aanwezigheid was in
1970 ondenkbaar, maar het was de Britse terugtrekking en de reactie van Nixon en
Kissinger daarop die de basis legden voor deze steeds prominentere Amerikaanse
rol in de Golf.
Conclusie
Het voorgaande toont dat hoewel de Amerikanen grote belangen hadden
bij stabiliteit in de Golf – containment en olie, in het bijzonder – zij niet
probeerden de rol van de Britten over te nemen. In hun opstelling tegenover
de Britse vertegenwoordigers Arthur en Luce betoonden zij zich in de eerste
plaats bescheiden en tot op zekere hoogte hulpvaardig. Zo stonden zij de
Britten bij door hun diplomatieke invloed in Teheran en Riyaad aan te wenden
om de terugtrekking soepel te laten verlopen. De Britten hielden vast aan hun
verantwoordelijkheid om de politieke transitie in goede banen te leiden en de
nieuwe Golfstaten tot een federatie te brengen. De Amerikaanse bescheidenheid
kan worden verklaard uit het feit dat zij zich bewust waren van de specificiteit van
de Britse positie, die niet zonder meer kon worden overgenomen. De historische
band van de Britten met de regio, hun bestaande economische, politieke en
100
34.2 echt.indd 100
17.06.2012 23:21:59
militaire machtsmiddelen, en hun expertise waren niet door de Verenigde Staten
te vervangen. Bovendien waren de Verenigde Staten sterk ingeperkt door de
afkeer die de oorlog in Vietnam veroorzaakte ten aanzien van internationale
interventie, en maakte sterke steun voor Israël het moeilijk om openlijk hechte
betrekkingen met Arabische regimes te onderhouden.
De Amerikanen probeerden de rol van de Britten niet over te nemen, maar dit
betekende niet dat zij zich afzijdig hielden wat betreft de stabiliteit in de Golf – integendeel. Kissinger en Nixon creëerden een nieuwe rol voor zichzelf, gebaseerd op
een brede interpretatie van de Nixon Doctrine. Zij zochten naar regionale bondgenoten om een nieuwe machtsbalans in de regio tot stand te brengen en communistische invloeden tegen te gaan, en vonden deze in Saudi-Arabië en bovenal Iran.
De Sjah speelde handig in op de wensen en angsten van de Nixon-regering, en wist
de Verenigde Staten zo tot steeds grotere wapenleveranties te verleiden.
Hoe beïnvloedde dit alles de betrekkingen tussen de Verenigde Staten en het
Verenigd Koninkrijk? Het Verenigd Koninkrijk benadrukte het behoud van zijn
invloed in de Golf, ook al verdween zijn militaire aanwezigheid. Als de Verenigde
Staten hier direct tegenin waren gegaan door zelf een militaire aanwezigheid in
de Golf op te bouwen, zou het ongetwijfeld tot grote spanningen tussen de twee
staten zijn gekomen. Maar omdat de Amerikanen voor zichzelf een andere rol
ontwikkelden, gebaseerd op samenwerking met de twee staten die voorheen al hun
bondgenoten waren, kwamen de belangen van de Britten en de Amerikanen niet
direct in conflict. Wat de Perzische Golf betreft werd de band tussen het Verenigd
Koninkrijk en de Verenigde Staten minder belangrijk dan de nieuwe ‘special relationship’ tussen de Amerikanen en de Sjah van Iran.
Noten
Simon C. Smith, Britain’s revival and
fallin the Gulf. Kuwait, Bahrain, Qatar,
and the Trucial States, 1950-71 (Londen
en New York 2004) 134-135.
2
Simon C. Smith, ‘Power transferred?
Britain, the United States, and the Gulf,
1956-71’ Contemporary British History
21 (2007) 1-23, aldaar 4.
3
David Reynolds, ‘A “special
relationship”? America, Britain and the
international order since the Second
World War’ International Affairs 62
1
(1985) 1-20, aldaar 6.
4
Saki Dockrill, Britain’s retreat from East
of Suez. The choice between Europe and
the world? (Londen en New York 2002)
210-211.
5
Jeffrey Pickering, Britain’s withdrawal
from East of Suez. The politics of
retrenchment (Londen en New York
1998) 183-184.
6
Dockrill, Britain’s retreat, 214-216.
7
Rapport van de Cabinet Defence and
Overseas Policy Committee, 21 juni
Skript Historisch Tijdschrift 34.2
34.2 echt.indd 101
101
17.06.2012 23:21:59
1967, geciteerd in: ibidem, 218.
8
George Herring, From colony to
superpower. U.S. foreign relations since
1776 (Oxford 2008) 771, 798-800.
9 ‘41. Kissinger to Nixon, NSC report on
changes in international politics,
October 20, 1969’, in: FRUS 1969-1972,
Vol. I: Foundations of Foreign Policy,
125.
10
William Bundy, A tangled web. The
making of foreign policy in the Nixon
presidency (New York 1998) 68.
11
Ibidem, 135-136.
12
Smith, ‘Power transferred?’, 13.
13
Herring, From colony to superpower,
800-801.
14
‘72. Memorandum of Conversation,
March 11, 1969. US-UK Talks – Persian
Gulf’, in: FRUS, 238.
15
‘73. National Security Study
Memorandum 66, July 12, 1969. Policy
toward the Persian Gulf’, in: Ibidem,
239.
16
‘82. Paper prepared by the National
Security Council Staff, June 4, 1970.
PERSIAN GULF – Analytical summary
of IG response to NSSM 66’, in: Ibidem,
256.
17
Ibidem, 263-264.
18
‘89. Memorandum from the President’s
Assistant for National Security Affairs
(Kissinger) to President Nixon, October
22, 1970. The Persian Gulf’, in: Ibidem,
280-283.
19
‘93. Memorandum of conversation,
January 13, 1971. Persian Gulf: Luce
visit’, in: Ibidem, 293-294.
20
‘96. National Intelligence Estimate, April
1, 1971. THE PERSIAN GULF AFTER
THE BRITISH DEPARTURE’, in:
Ibidem, 306.
21
‘93. Memorandum of conversation,
January 13, 1971. Persian Gulf: Luce
visit’, in: Ibidem, 298.
22
‘112. Memorandum from Secretary of
State Rogers to President Nixon,
December 16, 1971. Persian Gulf’, in:
Ibidem, 355.
23
Gary Sick, ‘The United States in the
Persian Gulf. From Twin Pillars to Dual
Containment’, in: David M. Lesch red.,
The Middle East and the United States.
A historical and political reassessment
(Oxford 1999; 1e druk 1996) 277-293,
aldaar 278.
24
William Bundy, A tangled web, 136.
25
‘96. National Intelligence Estimate, April
1, 1971. THE PERSIAN GULF AFTER
THE BRITISH DEPARTURE’, in: FRUS,
308.
26
George Herring, From colony to
superpower, 798-9.
27
Michael A. Palmer, Guardians of the
Gulf. A history of America’s expanding
role in the Persian Gulf, 1833-1992 (New
York 1992) 88; geciteerd in: Smith,
Britain’s revival and fall, 142.
28
‘82. Paper prepared by the National
Security Council Staff, June 4, 1970.
PERSIAN GULF – Analytical summary
of IG response to NSSM 66’, in: FRUS,
261.
29
Roham Alvandi, ‘Nixon, Kissinger, and
the Shah. The origins of Iranian primacy
in the Persian Gulf’ Diplomatic History
36 (2012) 337-372, aldaar 370-371.
102
34.2 echt.indd 102
17.06.2012 23:22:00