AA.Prestatiebekostiging in het hoger onderwijs

Prestatiebekostiging in het hoger onderwijs
1. Inleiding
Ik ben hoogleraar aan de slechtste universiteit van Nederland. Zo staat het er althans voor
volgens de Times Higher Education World University Rankings 2012-2013.1 Die wijst uit dat bij
de eerste vijftien universiteiten elf Amerikaanse, drie Britse en één Zwitserse horen. De
allerbeste is het California Institute of Technology (Caltech). De beste Nederlandse universiteit
is Leiden (64e plaats). “Tilburg” bevindt zich tussen de plaatsen 201 en 225, meer dan 60
plaatsen lager dan de Vrije Universiteit (140e) en rond de 20 plaatsen lager dan de voorlaatste
Nederlandse universiteit: “Twente” (187e). In de Academic Ranking of World Universities 2013,
de zogenaamde Shanghai-ranking, waar Harvard University op de eerste plaats staat, komt
“Tilburg” zelfs niet voor bij de beste 500 universiteiten van de wereld.2
Desondanks, zo kan wel uit onze nationale rankings worden afgeleid, worden het onderzoek en
de meeste opleidingen van de Tilburgse universiteit als goed beoordeeld. Een significant
mindere kwaliteit dan de andere Nederlandse instellingen kan het niet zijn. Waarschijnlijk speelt
hier parten dat “Tilburg” geen brede universiteit is, en bijvoorbeeld geen bètafaculteiten kent.
Wellicht zien de bestuurders van mijn universiteit daarom een brede status op termijn wel
zitten, nu de afhankelijkheid van buitenlandse studenten gestaag toeneemt en het beeld van de
universiteit in het buitenland steeds meer aan belang wint. Een fusie van Tilburg met Eindhoven
zou dan zomaar eens kunnen… Inspelend op de almaar dominanter wordende internationale
context heet de instelling al officieel Tilburg University, waarvan de faculteiten schools zijn en
de medewerkers is opgedragen om, als ze in het Engels publiceren, dit in de Amerikaanse
versie daarvan te doen. In Tilburg Law School heten daarom barristers lawyers en kan het
dagelijkse labor colorful worden genoemd.
Er zijn ook binnenlandse redenen om zich meer op het buitenland te richten. Het geld voor
hoger onderwijs loopt terug in Nederland. De uitgaven per student in het hoger
beroepsonderwijs daalden tussen 1980 en 2000 met 11,3%, terwijl de uitgaven per student in
het wetenschappelijk onderwijs meer dan halveerden (54%).3 Het hoger onderwijs kreeg in
2012 ruim 6,6 miljard aan rijksbijdrage. Een kleine 2,6 miljard ging naar de hogescholen, ruim 4
miljard naar de universiteiten. Het Nederlands hoger onderwijs werd in het jaar 2011/2012
bezocht door ruim 660.000 studenten. 421.100 studenten waren ingeschreven aan een
hogeschool, 239.800 aan een universiteit.4 In de in 2011 verschenen Strategische Agenda, een
beleidsdocument van de minister van OCW, wordt aangekondigd dat het kabinet een bedrag
van oplopend tot 230 Miljoen Euro in het hoger onderwijs zal investeren. In het algemeen wil het
1
Vgl. http://www.timeshighereducation.co.uk/world-university-rankings/2012-13/world-ranking/range/001200.
2 Vgl. http://www.shanghairanking.com/ARWU2013.html.
3 Zie Henriëtte Maassen van den Brink, De maat der Dingen, Kohnstamm Lezing 2004, Amsterdam:
Vossiuspers UvA, 2004, p. 13.
4 Kerncijfers 2008-2012, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Den Haag: ministerie van OCW, mei 2013,
p. 25.
1
kabinet Nederland toerusten “voor een positie in de voorhoede van kenniseconomieën.” “Het
zijn ondernemende topwetenschappers, innovatieve ondernemers met oog voor de lange
termijn, en gedreven docenten en studenten die daarvan de basis vormen. In de kruisbestuiving
tussen deze groepen worden de verdiencapaciteit en het economische groeivermogen van
Nederland versterkt en worden antwoorden gevonden op de grote maatschappelijke opgaven
van vandaag en morgen”.5
Over de manier waarop deze doelstellingen kunnen worden bereikt, had in 2010 de commissie
Veerman advies uitgebracht.6 Deze commissie bepleitte een flexibeler, meer gedifferentieerd
stelsel van hoger onderwijs. De grondgedachte is dat onze instellingen alleen dan klaar zijn
voor de toekomst, als zij in staat zijn maatwerk te leveren voor de steeds gevarieerder
geworden groep van studenten en als zij met initiatief en overtuiging kunnen optreden op de
markt van vragers en afnemers. Dit brengt met zich mee dat elke instelling zich bewust dient te
worden van de rol die zij speelt in het grotere geheel van het stelsel op nationaal en
internationaal niveau. Niet uniformiteit leidt tot kwaliteit, maar diversiteit en onderscheid. De
commissie deed aanbevelingen met betrekking tot onder meer selectie aan de poort,
instellingsprofilering, flexibele financiering en het stimuleren van excellentie. Veel van de
aanbevelingen zijn inmiddels in wetgeving omgezet.7 Wat betreft de financiering van instellingen
werd bepleit deze te koppelen aan vooral hun missie. "Het aandeel student gebonden
financiering moet geleidelijk afnemen ten gunste van een groeiend aandeel missie gebonden
financiering. Relatief goede prestaties op de dimensies die corresponderen met de door de
instelling gekozen missie worden beloond."8
2.
Plannen
De voorgestelde nieuwe financieringswijze werd door toenmalig staatssecretaris van OCW,
Halbe Zijlstra, opgepakt. Hij introduceerde het beleid van prestatieafspraken met de instellingen
in het hoger onderwijs en ontwikkelde plannen tot prestatiebekostiging. Met prestatiebekostiging
werd bedoeld de gedeeltelijke financiering van instellingen uit het wettelijke voor hoger
onderwijs bestemde budget (maximaal 7% hiervan) aan de hand van door hen ingediende
plannen en op basis van een toekenningsbeslissing door de bewindspersoon van OCW, waarbij
als adagium gold: “geen goed plan, geen toekenning”.9 Maar kan zo’n systeem van
voorwaardelijke financiering in het kader van het door de Grondwet gedicteerde
5
Ministerie van OCW, Kwaliteit in verscheidenheid, strategische agenda hoger onderwijs, onderzoek en
wetenschap, Den Haag, 1 juli 2011, p. 2.
6 Differentiëren in drievoud omwille van kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs, advies van
de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel (Commissie - Veerman), Den Haag, april
2010.
7 Zie bijvoorbeeld de Wet Kwaliteit in verscheidenheid, Stb. 2013, 298.
8 Differentiëren in drievoud, a.w., p. 39.
9 Zie brief van staatssecretaris Zijlstra aan de Tweede Kamer d.d. 11 april 2012, onder kenmerk
WJZ/397131/10172.
2
bekostigingsstelsel bestaan? In de Tweede Kamer ontstond hierover debat.10 Uiteindelijk nam
ook de Afdeling advisering van de Raad van State hierover een standpunt in, toen hem het
ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 in verband met invoering van
de prestatiebekostiging werd voorgelegd.
3.
Juridische obstakels
Wat is het probleem? Artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet stelt dat het onderwijs wordt
bekostigd aan de hand van eisen (van deugdelijkheid) die bij wet worden gesteld. Met wet wordt
hier bedoeld: wet in formele zin.11 Dit betekent dat niet een individuele bewindspersoon maar
alleen de wetgever eisen kan stellen waaraan moet worden voldaan om als onderwijsinstelling
(hogeschool of universiteit in dit geval) voor bekostiging in aanmerking te komen. In de praktijk
is het besef gegroeid dat de wetgever maar tot op zekere hoogte in staat is eisen te formuleren,
vaak moeten op lager niveau uitwerkingen plaatsvinden. Dat heeft ertoe geleid dat naar geldend
inzicht artikel 23, vijfde lid, Grondwet zo moet worden begrepen dat “de wet ten minste de
hoofdlijnen van deugdelijkheidseisen” bevat, waarbij geldt dat ze zodanig helder dienen te zijn
geformuleerd “dat de vrijheid van richting en inrichting gewaarborgd blijven”.12
Uiteraard is dat niet hetzelfde als de door Zijlstra voorgestelde constructie, waarbij de dragende
eisen volgens welke de instellingen in het kader van prestatiebekostiging worden gefinancierd
niet een wettelijke oorsprong hebben, maar voortkomen uit het discretionaire, bestuurlijke
oordeel van de staatssecretaris, wanneer hij conclusies trekt aan de hand van door de
instellingen ingediende plannen.
Zo werd het ook door de Raad van State gezien in zijn advies over het Uitvoeringsbesluit WHW
2008. De Raad analyseert daarin het in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW) neergelegde bekostigingssysteem en concludeert dat dat uitgaat van
objectieve, voor alle instellingen in gelijke mate geldende maatstaven bij de bekostiging. Dat
systeem garandeert het hoger onderwijs bestedingsvrijheid, aldus de Raad, en sluit sturing op
specifieke, door de minister te beoordelen kenmerken uit. De wet – in het bijzonder artikel 2.6
WHW – bevat derhalve geen grondslag voor de voorwaardelijke financiering die ziet op kwaliteit
van de geleverde prestaties of de profilering van de instelling. Als de regering prestaties wil
belonen, moet dat dus via subsidies buiten het wettelijke bekostigingssysteem om: “Indien de
regering invoering van prestatiebekostiging en profilering wenst, adviseert de Afdeling deze in
de vorm van een additionele bekostigingsvorm te geven op basis van een eigen specifieke
grondslag in de WHW, naast de bekostiging via de algemene berekeningswijze. De grondslag
hiervoor zou voor de korte termijn kunnen worden gevonden door het ontwerpbesluit te baseren
op artikel 1.7a van de WHW en de middelen die gereserveerd zijn voor de onderwijsopslag ten
behoeve van kwaliteit en profilering daaraan toe te delen. Daarbij dient de regeling te voldoen
aan de gelijkheidsmaatstaf voortvloeiend uit artikel 1 juncto artikel 23 van de Grondwet. De
10
Zie Kamerstukken II 2011/12, 31 288, nr. 287.
Vgl. B.P. Vermeulen, Constitutioneel onderwijsrecht, Den Haag: Elsevier, 1999, p. ..
12 Vgl. Advies Raad van State, Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr.4. Zie ook Onderwijsraad, Artikel 23
Grondwet in maatschappelijk perspectief, Den Haag april 2012, p. 58.
11
3
Afdeling adviseert tevens de toekenningsgronden en beoordelingsmaatstaven in het
ontwerpbesluit zelf op te nemen, omdat zij tot de hoofdlijnen van de bekostigingssystematiek
gerekend kunnen worden.”13
Wat de Afdeling advisering mijns inziens bedoelt is dat strijd met de wet niet anders kan worden
opgeheven dan door gebruik te maken van een bepaling die afwijking van de wet mogelijk
maakt. Dat is de experimenteerbepaling van artikel 1.7a WHW. Volgens dit artikel kan “met het
oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het hoger onderwijs”
bij wijze van experiment bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van de
bekostigingsbepalingen van de wet. De Afdeling vindt dat dan een “additionele
bekostigingsvorm” noodzakelijk is, maar stelt eveneens dat die vorm aan de hoofdlijnen van de
wettelijke bekostigingssystematiek moet voldoen. Daarmee zitten we middenin de
uitgangspunten van de Grondwet. Afwijking van de Grondwet kan uiteraard niet in het kader van
artikel 1.7a WHW. Volgens de Afdeling betekent dat dan dat de toekenningsgronden en
beoordelingsmaatstaven beschreven moeten zijn in de amvb, en dat instellingen gelijk moeten
worden behandeld.
Dit is een vrij vergaand oordeel. Artikel 1.7a WHW dient als wettelijke grondslag voor dit
experiment ingevolge het vijfde lid van artikel 23 Grondwet ten minste de hoofdlijnen van
deugdelijkheidseisen te bevatten. Dat is lastig vol te houden. Het is een tamelijk “lege” bepaling,
waarin zeer algemene afwijkingsmogelijkheden en gronden en maatstaven zijn geformuleerd.
De inhoudelijke concretisering daarvan wordt vrijwel volledig overgelaten aan de regering in een
door haar vast te stellen amvb. Maar de beschrijving van de toekenningsgronden en
beoordelingsmaatstaven in de amvb moet vanuit constitutioneel oogpunt juist worden
beschouwd als een uitwerking van die hoofdlijnen. Het probleem is dus, en dat is voor artikel 23
Grondwet niet irrelevant, dat er nauwelijks duidelijkheid wordt geboden aan de instellingen over
wat zij in het kader van de bekostiging van de overheid kunnen verwachten en dat er niet vóóraf
al inzicht wordt geboden in gelijke behandeling en respect voor identiteit.
4.
Nieuwe regels, conclusies
Het Besluit experiment prestatiebekostiging hoger onderwijs (voortaan: Besluit) is er nog in
2012 gekomen.14 De regering heeft in reactie op het advies van de Raad van State een
specifiek op het onderwerp toegesneden besluit geschreven. De duur van het experiment,
waarbij wordt afgeweken van de artikelen 2.5 en 2.6 WHW, zal 6 jaar zijn. Beoogd wordt “op
basis van plannen van instellingen de prestaties van die instellingen door middel van
bekostiging ten aanzien de volgende aspecten te verhogen: a. onderwijskwaliteit en
studiesucces, b. profilering en zwaartepuntvorming, en c. valorisatie.” De toekenning van
bekostiging vindt uitsluitend plaats, ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit, indien de door
instelling gestelde doelen “naar het oordeel van Onze Minister voldoende ambitieus en
13
14
Advies van 22 juni 2012, Stcrt. 2012, nr. 15449.
Stb. 2012, 534.
4
realistisch zijn en de voorgestelde plannen naar het oordeel van Onze Minister voldoende
aansluiten bij de gewenste ontwikkelingen op stelselniveau.” Indien een instelling de in het
vooruitzicht gestelde resultaten niet of in onvoldoende mate behaalt kan de minister een sanctie
opleggen bij opvolgende toekenningen, door daarop een korting aan te brengen. Zie artikel 13
Besluit.
Is het systeem ongrondwettig? Ik meen van wel. Als verzachtende omstandigheid geldt evenwel
dat het om maar een klein deel van de totale bekostiging gaat. Niettemin, dit zou wel eens een
voorbode kunnen zijn van een type benadering door de overheid van de instellingen die op
grotere schaal in de toekomst wordt toegepast. Dat is onwenselijk. Kan de amvb aan de rechter
worden voorgelegd? Technisch wel. Maar de kans bestaat dat de rechter zich dan gaat
verschuilen achter artikel 1.7a WHW, door te stellen dat het Besluit rechtstreeks uit deze
wetsbepaling voortvloeit en dat hij deze bepaling niet kan toetsen aan de Grondwet vanwege
het toetsingsverbod van artikel 110 Grondwet. Ik zie in deze vooral baat bij politieke
terughoudendheid. Laten we dit eens en dan nooit weer doen.
Paul Zoontjens
Bijzonder hoogleraar onderwijsrecht,
Tilburg University
Mail: [email protected]
5