Het is sturen op twee fronten

Het is sturen op twee
fronten
Een onderzoek naar problemen in duale aansturing en
onderliggende combinaties van machtsfactoren
Jeroen Hanskamp
Doctoraalscriptie - Organisatiewetenschappen – Universiteit van Tilburg
Begeleider:
dr. H.G. Siebers
Tweede lezer: drs. R.J.G. Jansen
Voorwoord
Werkend als onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam, had ik de taak vast te stellen of
gerapporteerde resultaten van het College van Burgemeesters en Wethouders
betrouwbaar zijn. Omdat ik als organisatiewetenschapper in spé graag naar de
onderlinge relaties tussen organisatieleden kijk, zag ik tijdens mijn werk dat er door een
collegeprogramma met daarin prioriteiten, een duale aansturing ontstaat.
Enerzijds verbindt een College zich door een dergelijk programma aan het realiseren
van meetbare doelen. Dit houdt in dat de ambtelijke organisatie van de gemeente zo
aangestuurd wordt, dat deze collegedoelen gehaald moeten worden. Anderzijds
ontslaat een dergelijk collegeprogramma het College niet van de plicht zich ook
verantwoordelijk op te stellen voor de realisatie van doelstellingen die vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering van de gemeente ontstaan. Denk daarbij aan het ontwikkelen
van lange termijnvisies voor de stad, het afgeven van bouwvergunningen, het faciliteren
van onderwijs etc. Aldus ontstaat een duale aansturing.
Vanuit de theorie en empirie is inmiddels bekend dat duale aansturing zijn voor- en
nadelen heeft. Voor wat betreft de nadelen van deze duale aansturing blijft de theorie
oppervlakkig. Door eerder onderzoek weten we dat veel problemen van duale
aansturing veroorzaakt worden door een bepaalde machtsverdeling in de organisatie.
Ondanks dat niet bekend is welke verdeling van machtsfactoren in bepaalde situaties
leiden tot problemen met duale aansturing, wordt heden ten dage steeds meer gebruik
gemaakt van duale aansturing.
Mijn werk als onderzoeker van de Rekenkamer Rotterdam maakte het mogelijk
gemakkelijk een ingang bij de dienst Stedenbouw, Wonen en Verkeer (dS+V) te vinden.
Ik ben dankbaar voor de hartelijke medewerking die ik van de geïnterviewden kreeg om
hier dit onderzoek te verrichten.
Persoonlijk heb ik gedurende dit onderzoek op een ingrijpende en plotselinge wijze mijn
vader aan kanker verloren. Tijdens het schrijven van deze scriptie heb ik in de privé
sfeer de nodige moeilijke momenten gehad. Ik wil hierbij Gertie, Maud, Marieke, de
familie, vrienden, mijn begeleider, en oud- collega’s van de Rekenkamer Rotterdam
danken voor hun steun. Ik draag deze scriptie op aan mijn vader.
voor Eelco
Samenvatting
Veel moderne organisaties willen flexibel kunnen omgaan met veranderingen in hun
omgeving. Door middel van matrix management kan dit worden gedaan. Met matrix
management wordt op een duale manier een organisatie aangestuurd. Vanuit de
literatuur is bekend dat organisaties die duaal worden aangestuurd, vaak problemen
hiervan ondervinden. Hoewel in de literatuur deze problemen geclassificeerd zijn, is de
oorzaak van deze problemen niet duidelijk. Uit voorgaand onderzoek is bekend dat de
problemen door combinaties van machtsfactoren worden veroorzaakt. Niet duidelijk is
welke combinaties van machtsfactoren in welke situatie voor problemen in duale
aansturing zorgen. Door een casestudy bij de gemeente Rotterdam is onderzocht welke
problemen in de duale aansturing door welke machtsfactoren veroorzaakt worden.
In de gemeente Rotterdam is in 2002 een college van Burgemeesters en wethouders
aangetreden dat een collegeprogramma bestaande uit 89 concreet geformuleerde
collegedoelen in vier jaar tijd wil realiseren. Dit collegeprogramma zorgt naast de
alledaagse aansturing van de gemeente voor een duale aansturing. Omdat de gemeente
uit meer dan 18.000 ambtenaren of semi-ambtenaren bestaat, is als onderzoekseenheid
één dienst van de gemeente gekozen. Binnen deze dienst zijn van ieder hiërarchisch
niveau medewerkers geïnterviewd met semi-gestructureerde interviews. In totaal zijn 11
medewerkers geïnterviewd. Het doel van de interviews is te onderzoeken welke
combinatie van machtsfactoren ten grondslag liggen aan problemen in de duale
aansturing van de gemeente Rotterdam.
Uit de analyse van de interviews blijk dat de machtsfactor ‘expertise’ vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering problemen veroorzaakt in de realisatie van
collegedoelstellingen. Andersom wordt de autoriteit die het management in de
organisatie heeft zodanig gebruikt dat projecten die bijdragen aan de realisatie van
collegedoelstellingen, alle middelen en medewerkers krijgen die nodig zijn. Dit gaat wel
ten koste gaat van de realisatie van doelstellingen uit de alledaagse bedrijfsvoering. Het
merendeel van de uit de theorie gevonden problemen met duale aansturing wordt in dit
onderzoek ook gevonden. De machtsfactoren die hieraan ten grondslag liggen zijn per
probleem beschreven. De machtsfactor ‘beloning’ die ook in de theorie genoemd wordt
als veroorzaker van problemen in duale aansturing, wordt in dit onderzoek niet
gevonden. Mogelijk wordt dit veroorzaakt doordat de onderzoekseenheid geen
beloningssysteem kent van prestatiebeloning.
Tot slot wordt voor verder onderzoek aangeraden om de machtsfactoren uit dit
onderzoek te operationaliseren en met behulp van kwantitatieve onderzoeksmethoden
te onderzoeken of de resultaten uit dit onderzoek een grotere externe geldigheid
hebben.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 Inleiding ......................................................................................................... 6
1.1 Aanleiding................................................................................................................. 6
1.1.1 Matrix management ........................................................................................... 6
1.1.2 Theoretische probleemstelling ........................................................................... 8
1.2 Onderzoek bij een casus............................................................................................ 8
1.2.1 De casus ............................................................................................................. 8
1.3 Doelstelling............................................................................................................. 12
1.3.1 Centrale onderzoeksvraag................................................................................ 12
1.3.2 Onderzoeksvragen............................................................................................ 12
Begrippen ....................................................................................................... 13
1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van het onderzoek.................. 13
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader......................................................................................... 15
2.1 Aansturing............................................................................................................... 15
2.2 Hiërarchie................................................................................................................ 15
2.2.1 Kritieken op het gebruik van een Hiërarchische structuur............................... 18
2.3 Laterale aansturing.................................................................................................. 19
2.4 Matrix management ................................................................................................ 19
2.4.1 Elementen van matrix management................................................................. 20
2.4.2 Verschijningsvormen van matrix management ............................................... 21
2.5 Problemen van Matrixmanagement ........................................................................ 23
2.6 Machtsfactoren........................................................................................................ 25
2.7 Theoretische probleemstelling ................................................................................ 27
Hoofdstuk 3 Methoden ..................................................................................................... 28
3.1 Strategie .................................................................................................................. 28
3.1.1 Onderzoeksrichting .......................................................................................... 28
3.2 Onderzoekseenheid ................................................................................................. 28
3.3 Methode van dataverzameling ................................................................................ 30
3.4 Te interviewen functionarissen ............................................................................... 30
3.4.1 Ervaringen interviews ...................................................................................... 31
3.5 Methode van analyse............................................................................................... 32
3.6 Kwaliteitscriteria..................................................................................................... 35
3.6.1 Betrouwbaarheid .............................................................................................. 35
3.6.2 Interne validiteit ............................................................................................... 37
3.6.3 Externe validiteit.............................................................................................. 37
Hoofdstuk 4 Beschrijving van de onderzoekseenheid ...................................................... 39
4.1 Reorganisatie........................................................................................................... 39
4.2 Hiërarchieën............................................................................................................ 39
4.2.1 Kwaliteit van dS+V producten ........................................................................ 42
4.2.2 Aparte functionele afdelingen.......................................................................... 42
4.3 Communicatielinken ............................................................................................... 43
4.6 Formulering van Collegeprioriteiten....................................................................... 44
Hoofdstuk 5 Machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering en
het collegeprogramma....................................................................................................... 46
5.1 Machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering................ 46
5.1.1 Autoriteit van de inzet van medewerkers......................................................... 46
5.1.2 Autoriteit van de inzet van middelen ............................................................... 47
5.1.3 Expertise .......................................................................................................... 48
5.1.4 Beloning........................................................................................................... 50
5.2 Belemmeringen voor de realisatie van het collegeprogramma............................... 51
5.3 Machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering die de
realisatie van de collegedoelen ondersteunen ............................................................... 53
Samenvatting........................................................................................................... 53
Hoofdstuk 6 Machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma en de
alledaagse bedrijfsvoering ................................................................................................ 55
6.1 Machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma........................... 55
6.1.1 Autoriteit van de inzet van medewerkers......................................................... 55
6.1.2 Autoriteit van de inzet van middelen ............................................................... 57
6.1.3 Expertise .......................................................................................................... 58
6.1.4 Beloning........................................................................................................... 58
6.2 Belemmeringen voor de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering.................... 59
6.2.1 Andere belemmeringen.................................................................................... 61
6.3 Machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma die de realisatie
van de alledaagse bedrijfsvoering ondersteunen........................................................... 61
6.3.1 Leereffect van aansturing vanuit het collegeprogramma................................. 62
Samenvatting.................................................................................................... 62
Hoofdstuk 7 Conclusie...................................................................................................... 63
7.1 Beantwoording onderzoeksvragen.......................................................................... 63
7.2 Terugkoppeling naar de theorie .............................................................................. 67
7.3 Beschouwing van de onderzoeker .......................................................................... 70
Literatuur....................................................................................................................... 72
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Organogram dienst Stedenbouw Wonen en Verkeer.................................... 75
Lijst met geïnterviewde functionarissen ....................................................... 76
Topiclijst voor het semi-gestructureerde interview ...................................... 77
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1
Aanleiding
Bij het organiseren van bedrijfsprocessen wordt sinds het scientific management denken
geprobeerd dit steeds efficiënter en effectiever te laten verlopen. In beginsel wordt in
veel organisaties gebruikt gemaakt van een verticale hiërarchische structuur waarin een
leider enkele medewerkers onder hem of haar aanstuurt en die medewerkers op hun
beurt weer medewerkers aansturen tot aan de meest operationele activiteiten van een
organisatie. Een van de pogingen om het primaire proces zodanig aan te kunnen sturen
dat een organisatie adequaat op haar omgeving kan reageren is het gebruik van matrix
management. Niet alleen organisaties die hightech producten produceren maken
gebruik van matrix management. Ook diverse andere profit- en non profit organisaties
gebruiken vaker matrix management elementen (Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:60;
Thamhain, Wilemon, 1977:69).
Matrix management kent een aantal kenmerkende problemen. Eerst is hieronder kort
beschreven wat onder matrix management verstaan kan worden. Vervolgens zijn kort
de problemen van matrix management beschreven. Deze problemen hebben een
gemeenschappelijke basis in de verdelingen van macht binnen een organisatie. Doordat
nog niet bekend is hoe verschillende machtsfactoren onderling leiden tot problemen met
matrix organisaties volgt de theoretische probleemstelling van dit onderzoek. Daarna
volgt een beschrijving van de casus waarin de theoretische probleemstelling onderzocht
wordt. De probleemstelling in de casus vormt de aanleiding voor de centrale
onderzoeksvraag van dit onderzoek. Het hoofdstuk sluit af met de maatschappelijke en
wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek.
1.1.1
Matrix management
Om de nadelen van het gebruik van een hiërarchische organisatiestructuur te
overkomen, proberen bepaalde organisaties door duale aansturing op functionele
afdelingen en aansturing op een programma, project of product, organisatieprocessen
efficiënter te coördineren. Deze duale aansturing waarbij er als het ware een horizontaal
systeem van autoriteit op de bestaande (verticale) hiërarchische structuur geplaatst
wordt, wordt in de theorie omschreven als matrix management. Matrix management
kent een aantal elementen die gebruikt kunnen worden om bepaalde typen en
groeifasen te onderscheiden (zie theoretisch kader).
De bestaande hiërarchische organisatiestructuur bestaat uit een bepaald patroon van
autoriteit en verantwoordelijkheid verdeeld over diverse managementlagen. Door dit
patroon ontstaat een verticale verdeling van autoriteit en verantwoordelijkheid in een
organisatie die vergeleken kan worden met een piramide. Doordat iedere
managementlaag alleen rapporteert aan de managementlaag erboven en er altijd
6
meerdere lagen zijn die naar een hogere managementlaag rapporteren, loopt deze
piramide naar een punt waar er één eindverantwoordelijke is voor de hele organisatie.
(Child, 2005:61/62). Deze hiërarchische structuur binnen een organisatie heeft als doel
om de coördinatie van werkprocessen te realiseren om producten en diensten uit het
primaire proces van de organisatie tot stand te brengen (Williamson, 1967:124).
Doorgaans is de hiërarchische structuur van een organisatie ingericht op de realisatie
van het primaire proces. Joyce spreekt hier van het zogenaamde ‘basic operating
structure’ (Joyce, 1986:557). Dit houdt dus in dat de hiërarchische structuur van een
organisatie in beginsel is ingericht om die acties te coördineren om producten of
diensten te realiseren die de organisatie kenmerken. Bij duale aansturing van matrix
management wordt meestal begonnen om specifiek te sturen op bepaalde programma’s,
projecten of producten uit het primaire proces. Beide manieren van aansturen hebben
dus betrekking op het realiseren van het primaire proces.
Het horizontale systeem van autoriteit dat op de bestaande hiërarchie in
matrixmanagement geplaatst wordt, krijgt daarmee een tweede vorm van aansturing.
Deze aansturing die in dit onderzoek laterale aansturing wordt genoemd, krijgt veelal
vorm door het instellen van een programma, project of productmanager of zelfs een
speciale programma-afdeling. Het doel van deze tweede manier van aansturen is dat
een deel van de macht bij het coördineren van activiteiten binnen een functie, nu komt te
liggen bij het coördineren van activiteiten van verschillende functies die samen een
bepaald programma, project of product vormen.
Vanuit organisatietheorie over matrix management is bekend dat een organisatie waar
functionarissen leiding krijgen van meerdere personen, of deze nu wel of niet
hiërarchisch bovengeschikt zijn, niet onder alle omstandigheden adequaat functioneert
(Hobday 2000:878). Diverse problemen kunnen hiervan het gevolg zijn, zoals op
individueel niveau: stress, rol overbelasting, een verhoogd ziekteverzuim en slechte
prestaties (Joyce, McGee, Slocum 1997:2) en voor de organisatie: hoog oplopende
overhead kosten, veel tijd van medewerkers die gebruikt wordt om te vergaderen en te
overleggen zonder dat dit concrete resultaten oplevert, programmama- en functionele
managers die het niet eens kunnen worden over verantwoordelijkheden,
autoriteitsverdelingen, plannen van aanpak, etc. Een belangrijke oorzaak voor al deze
problemen vormen combinaties van machtsfactoren die ontstaan als er duaal wordt
aangestuurd. De macht die in een conventionele hiërarchische structuur eenduidig is
vastgelegd, is in een organisatie met duale aansturing niet duidelijk af te kaderen. Het
gebruik van een bepaalde combinatie van machtsfactoren van iedere “arm” van de
matrix is geen statisch gegeven. Hierdoor ontstaan problemen in de duale aansturing.
(Kolodny, 1979:549). Om deze problemen met matrix management te doorgronden, is
kennis nodig hoe verschillende machtsfactoren binnen een matrix organisatie zich tot
elkaar verhouden.
7
Bekende machtsfactoren die binnen matrix management een rol spelen zijn: de autoriteit
van de inzet van medewerkers, de autoriteit van de inzet van middelen, het bezitten van
specifieke expertise en het koppelen van beloningen aan geleverde prestaties. Niet
bekend is in welke situaties welke machtsfactoren nu een belangrijke rol spelen bij
problemen met de duale aansturing van matrix management.
1.1.2
Theoretische probleemstelling
Matrix management is beschreven als een manier van duale aansturing die gebruikt
maakt van laterale en verticale aansturing op het primaire proces. Er zijn verschillende
problemen met matrix management bekend. Een centraal begrip binnen deze
problematiek is de machtsverdeling die in organisaties ontstaat. Deze
machtsverdelingen blijken onstabiel en de omgang ermee is minder bekend dan in
conventionele hiërarchisch gestructureerde organisaties. Vanuit de theorie kan het
concept macht opgesplitst worden in vier verschillende machtsfactoren. Doordat niet
bekend is welke machtsfactoren in welke situatie de oorzaak zijn van problemen met de
duale aansturing van matrix management, kan niet worden ingegaan op gedetailleerde
oorzaken van het probleem. Zowel in de jaren ’60 en ‘70 als in de jaren na 2000 blijven
problemen met de duale aansturing van matrix management toegeschreven worden aan
de combinaties van gebruikte machtsfactoren door beide manieren van aansturen
(Thompson, 1961:497,510; Blau, 1968:455; Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:45; Kolodny,
1979:545)(Hobday, 2000:897; Rivkin, Siggelkow, 2003:294). Doordat niet bekend is welke
combinatie van machtsfactoren in welke situatie van duale aansturing een oorzaak zijn
van problemen, kunnen deze problemen lastig opgelost worden. De consequentie
hiervan is dat de duale aansturing de naam blijft houden een onwerkbare manier van
aansturen te zijn, zonder dat duidelijk is door welke combinatie van machtsfactoren in
welke situatie deze onwerkbaarheid nu veroorzaakt wordt.
1.2
Onderzoek bij een casus
Doordat in de theorie niet bekend is hoe machtsfactoren in bepaalde situaties zich
binnen een organisatie die gebruik maakt van matrix management tot elkaar verhouden,
is dit afstudeeronderzoek beschrijvend van aard. Vanuit een casus bij een
gemeenteorganisatie van de gemeente Rotterdam wordt onderzocht welke combinaties
van machtsfactoren, die door de duale aansturing van matrix management ontstaan,
oorzaken zijn van problemen.
1.2.1
De casus
De casus betreft twee manieren van aansturing: de aansturing van de alledaagse
bedrijfsvoering van de gemeenteorganisatie en de aansturing vanuit het
collegeprogramma 2002-2006. De volgende alinea’s beschrijven beide manieren van
aansturen binnen de gemeenteorganisatie als geheel. Daarna is de onderzoekseenheid
kort beschreven.
8
De gemeenteorganisatie – de alledaagse bedrijfsvoering
In Rotterdam wonen ongeveer 600.000 mensen. De gemeente Rotterdam bestaat uit
18.000 ambtenaren en semi-ambtenaren en behoort daarmee tot de grootste
gemeenteorganisaties van Nederland. Deze ambtenaren en semi-ambtenaren verrichten
werkzaamheden die voor de uitvoering van de functie van de lokale overheid
noodzakelijk zijn. Denk hierbij aan het verzorgen van plantsoenen, het ophalen van
vuilnis, het afgeven van vergunningen, het toekennen van subsidies, het ontwikkelen
van bestemmingsplannen, het coördineren van havenactiviteiten, etc. Alle
werkzaamheden van de gemeenteorganisatie zijn gegroepeerd naar diensten en enkele
bureaus. De gemeenteorganisatie bestaat uit 43 diensten en bureaus1.
De gemeente is georganiseerd in het zogenaamde ‘concernmodel’. Dat houdt in dat de
diensten worden aangestuurd door één bestuursdienst. Deze bestuursdienst wordt weer
aangestuurd door de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris is de hoogste
ambtenaar van de gemeenteorganisatie. Iedere dienst heeft als hoogste ambtenaar het
‘hoofd van dienst’. Bij de gemeente Rotterdam worden deze ambtenaren ook ‘directeur’
genoemd. Er zijn diensten die meerdere directeuren hebben. Echter, iedere dienst heeft
maar één eindverantwoordelijke, in dat geval de ‘algemeen directeur’. Een van de
diensten is gebruikt als onderzoekseenheid.
Aansturing vanuit het collegeprogramma 2002-2006
Het collegeprogramma wordt samengesteld door de coalitiepartijen die samen het
college van B&W vormen na de gemeenteraadsverkiezingen. In dit programma zijn de
ambities van het college voor een periode van vier jaar beschreven.
In 2002 trad in Rotterdam een nieuw college van B&W aan. Dit college schreef het
collegeprogramma genaamd: “Het nieuwe elan van Rotterdam…en zo gaan we het
doen”. Het programma voorziet met 87 SMART-geformuleerde doelstellingen het
gezicht van dit college van B&W voor de inwoners van Rotterdam. De doelstellingen
zijn gegroepeerd onder 56 prioriteiten. Deze prioriteiten zijn weer gegroepeerd naar 6
topprioriteiten. De plaats van de topprioriteiten geeft eveneens een prioriteit aan. De
topprioriteiten zijn als volgt verdeeld:
1
http://www.rotterdam.nl/smartsite269041.dws?Menu=266690&MainMenu=269027
9
Figuur 1.1
Verdeling topprioriteiten en verdeling topprioriteit Huisvesting
topprioriteit
1. Veiligheid
2. Huisvesting
3. Onderwijs & Jeugd
4. Economische ontwikkeling
5. Inburgering
6. Organisatie van de uitvoering
totaal
prioriteiten
18
5
7
7
8
11
56
doelstellingen/ beoogde
beleidsresultaten
29
13
13
8
12
14
89
De prioriteiten en de doelstellingen bij de topprioriteit ‘Huisvesting’ zijn de volgende:
prioriteiten
doelstellingen
beoogde beleidsresultaten
1. wonen in de
1.1a verhogen bouwtempo; meer start bouw gemiddeld 475
binnenstad
nieuwbouwwoningen in het
woningen per jaar
centrum, met name (middel)duur
en groot
1.1b verhogen bouwtempo;
optoppen en ombouwen
optoppen en ombouwen
van 100
(penthousing)
penthousewoningen
2. huisvesting midden2.1 verhogen bouwtempo; meer start bouw gemiddeld 3000
en hogere inkomens
(middel)dure woningen
woningen per jaar
2.2 aanbod vrije bouwkavels
170 vrije bouwkavels in
Nesselande en 100 vrije
bouwkavels elders in de
stad.
voorbereiding van uitgifte
van 150 vrije bouwkavels
in Laag-Zestienhoven
2.3 invoeren collectief
minimaal 6 pilots gestart in
opdrachtgeverschap
collegeperiode
2.4 toename verkoop van
13.500 sociale
huurwoningen
huurwoningen voor
verkoop beschikbaar in
raadsperiode
3. uitvoering Noordrand 3.1 start bouw (middel) dure
300-600 woningen, start
– Laag
woningen in woonwijk Laag
aanleg in 2006
Zestienhoven/Schieveen Zestienhoven
3.2 start aanleg bedrijventerrein 55-60 ha. Netto. Start in
in Schieveen
2005 op basis van
bestemmingsplan en
anticipatie.
10
3.3 herontwikkeling
natuurgebied Schieveen
4. scheppen vitale
gemeenschappen
4.1 groeibriljanten in
ontwikkeling
5. handhaving bouw- en
woningtoezicht
5.1 meer controles bouwtoezicht
op veiligheidsgevoelige functies
5.2 meer controles
woningtoezicht op
veiligheidsgevoelige functies en
hiermee meer signalen van
burgers betrekken (internet)
5.3 meer handhavingszaken
bouwtoezicht en het opheffen
van de illegale bouwsituaties
5.4 meer handhavingszaken
woningtoezicht en het ontruimen
van illegale logementen
ca. 200 ha. Start in 2005 op
basis van bestemmingsplan
en anticipatie.
10 groeibriljanten in 4 jaar
gestart over de hele stad,
met een gemeentelijke
investering van 25 mln
van 400 naar 1000
controles per jaar
van 250 naar 500 controles
per jaar
van 250 naar 500 zaken per
jaar (waarvan 250 op het
thema veiligheid)
van 100 naar 200 zaken per
jaar
Door het verbinden van politieke consequenties indien de doelstellingen niet
gerealiseerd werden, stelde het college van B&W zich verantwoordelijk op. Ook is per
doelstelling aangegeven welke wethouder uit het college verantwoordelijk is voor de
realisatie van het beleidsresultaat.
De dienst Stedenbouw, Wonen en Verkeer – onderzoekseenheid
De dienst Stedenbouw Wonen en Verkeer (dS+V) is als onderzoekseenheid gekozen. De
dS+V levert een belangrijke bijdrage aan het bouw- woon- en verkeersbeleid in
Rotterdam. De dienst heeft bijvoorbeeld de taak om bestemmingsplannen te maken en
de procedure hiervan te bewaken, maar ook om bepaalde openbare terreinen te
ontwerpen. Daarnaast heeft de dienst de taak om het bouwen in de stad in goede banen
te leiden door bouwvergunningen af te geven én bouwvergunningen te handhaven. Tot
slot heeft de dienst ook de taak de wegen van de stad te ontwikkelen. Met 950
medewerkers is de dienst een relatief grote dienst binnen de gemeenteorganisatie
Rotterdam. Een organogram van de dienst Stedenbouw, Wonen en Verkeer is
weergegeven in bijlage 1.
Probleemstelling vanuit de casus
Veel taken van gemeenten zijn ontstaan vanuit de historie en de wet (de Waal en
Kerklaan, 2004:41). Deze taken leiden tot een invulling van het primaire proces. Nu is
deze organisatie gewend aan het feit dat iedere vier jaar een ander college van
Burgemeester en Wethouders (B&W) de bestuurlijke leiding heeft over de
11
gemeenteorganisatie Rotterdam. Maar niet eerder dan 2002 begon een college van B&W
ook sturing te geven vanuit een SMART2 geformuleerd collegeprogramma met 87
doelen. Parallel aan dit collegeprogramma is het college van B&W ook verantwoordelijk
voor de alledaagse bedrijfsvoering van de gemeentelijke diensten. Door de duale
aansturing van de alledaagse bedrijfsvoering en vanuit het collegeprogramma is
onbekend welke combinatie van machtsfactoren zich bij problemen van duale
aansturing voordoen. Dit heeft als consequentie dat in een volgend college van
Burgemeester en Wethouders wellicht de werking van duale aansturing op onjuiste
gronden beoordeeld wordt en niet duidelijk zal zijn wat de meerwaarde van de duale
aansturing is geweest.
Dit onderzoek heeft niet tot doel te controleren of wettelijke verplichtingen die vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering op de dS+V rusten worden nageleefd. Het onderzoek richt
zich op de combinatie van machtsfactoren bij problemen in de duale aansturing.
1.3
Doelstelling
Uit onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam3 blijkt dat niet alle doelstellingen uit het
collegeprogramma gerealiseerd worden. Kennis over mogelijke problemen tussen de
aansturing vanuit het collegeprogramma en de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering is er momenteel niet. Daardoor bestaat ook geen kennis over de rol van
verschillende machtsfactoren die aan deze problemen ten grondslag ligt.
Dit onderzoek heeft tot doel inzichtelijk te maken welke problemen ontstaan in de
aansturing van de dagelijkse bedrijfsvoering en de aansturing vanuit het
collegeprogramma op het primaire proces. Daarbij heeft dit onderzoek tot doel de
gebruikte combinaties van machtsfactoren bij duale aansturing in deze situatie duidelijk
te maken en theoretische generalisaties te doen.
1.3.1
Centrale onderzoeksvraag
Welke problemen spelen een rol in de duale aansturing van enerzijds de alledaagse
bedrijfsvoering en anderzijds vanuit het collegeprogramma bij de gemeentedienst
stedenbouw, wonen en verkeer van de gemeente Rotterdam? En hoe hangen die
problemen samen met de gebruikte combinaties van machtsfactoren?
1.3.2 Onderzoeksvragen
1. welke machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
belemmeren de realisatie van het collegeprogramma?
2
SMART is een afkorting voor een doel dat: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en
Tijdsgebonden geformuleerd is. Bron: http://nl.wikipedia.org/wiki/SMART-principe
3
‘Resultaten Tellen; nulmeting collegeprogramma 2002-2006’, ‘Resultaten tellen; uitvoering
collegeprogramma in 2003’, ‘Resultaten tellen; verantwoording collegeprogramma 2004’ en Resultaten
Tellen; resultaten collegeprogramma 2005 en 2002-2006’. Vindplaats: www.rekenkamer.rotterdam.nl
12
2. welke machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma
belemmeren de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering?
3. welke machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
ondersteunen de realisatie van het collegeprogramma?
4. welke machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma
ondersteunen de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering?
5. welke kenmerken van de casus beïnvloeden de machtsfactoren voor het
realiseren van doelen in het primaire proces vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
en vanuit het collegeprogramma?
Begrippen
Primaire proces
Met het primaire proces worden alle activiteiten van organisatieleden bedoeld die direct
bijdragen tot het realiseren van die producten of diensten die de organisatie kenmerken
voor de omgeving. Het primaire proces verwijst dus naar de kern van wat de organisatie
produceert (Johnson, Scholes, 1999:157).
Alledaagse bedrijfsvoering
In dit onderzoek is duale aansturing een belangrijk begrip. Met de alledaagse
bedrijfsvoering wordt in dit onderzoek verwezen naar aansturing op het primaire
proces van een organisatie waarvoor het ‘basic operating structure’ gebruikt wordt. De
andere manier van aansturing, laterale aansturing, heeft betrekking op de realisatie van
bepaalde programma’s, projecten en producten in een organisatie.
1.4
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van het
onderzoek
Uit de theorie blijkt dat bij matrix management klassieke principes van management
geschonden worden, namelijk de eenheid van leidinggeven en de aaneenschakeling van
autoriteit. De schending van deze begrippen zorgt voor een andere verdeling van de
macht binnen de organisatie. Hierdoor ontstaan diverse problemen bij het gebruik van
duale aansturing zoals in het matrix management. Vanuit de literatuur is bekend welke
machtsfactoren binnen matrix management een rol spelen. Niet bekend is welke
machtsfactor in welke situatie een belangrijke rol speelt in de oorzaak van problemen.
Met dit onderzoek wordt een poging gedaan om bij één organisatie, verkerend in een
unieke situatie, te onderzoeken welke machtsfactoren een rol spelen bij het veroorzaken
van problemen in de duale aansturing en deze machtsfactoren vervolgens te relateren
aan de theorie.
13
De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is dat vanuit de casus theoretische
generalisaties gemaakt kunnen worden over de rol van machtsfactoren die een oorzaak,
zijn van problemen met de duale aansturing van matrix management in bepaalde
situaties. Hiermee wordt getracht de bestaande theorie te verrijken.
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is dat vanuit een breder theoretisch
begrippenapparaat over de oorzaken voor problemen binnen matrix management
organisaties in de toekomst beter in staat zijn deze te herkennen en hiermee om te gaan.
14
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader
2.1
Aansturing
‘Bij elke georganiseerde menselijke activiteit gaat het om het vinden van oplossingen van twee
fundamentele problemen: de verdeling van het werk in afzonderlijke taken en de coördinatie van die taken
om integratie op een hoger niveau te realiseren’ (Mintzberg, 1989:76).
Het verdelen en coördineren van menselijke activiteiten kan gezien worden als
aansturing.
Child definieert aansturing (control) als (Child, 2005: 112):
‘a process whereby management or other groups are able to initiate and regulate the conduct of activities
such that their results accord with the goals and expectations held by those groups’.
Aansturing, zo gedefinieerd, is een proces waarbij de ene groep mensen de activiteiten
van de andere groep mensen probeert te reguleren zodanig dat het resultaat van die
activiteiten voldoet aan de wensen van de eerste groep mensen.
Het proces waarin functionarissen hoog in de organisatie een werkverdeling maken
voor functionarissen onderin de organisatie en de coördinatie van zowel hoge als lage
functionarissen om deze activiteiten te realiseren zoals de hoge functionarissen voor
ogen hebben, is het proces van aansturing dat in dit onderzoek een belangrijke rol
speelt.
In deze definitie zijn de bijvoeglijke woorden ‘hoog’ en ‘laag’ in de organisatie bewust
gebruikt. Ze hebben te maken met de hiërarchische structuur in een organisatie (ouchi,
1978:173). Wat dit begrip voor dit onderzoek inhoudt is hieronder beschreven. Omdat bij
de coördinatie van activiteiten gestreefd wordt naar een zo efficiënt mogelijke manier
van organiseren (Walton, 1986:6), is hieronder tevens beschreven wat dit onderzoek
onder ‘laterale aansturing’ verstaat. Na de uitleg van de begrippen ‘hiërarchie’ en
‘laterale aansturing’ is een manier van aansturen, matrix management, die in dit
onderzoek van belang is, beschreven. Deze vorm van aansturen kent een aantal
problemen. Een centraal begrip dat voor problemen met deze manier van aansturen
zorgt, is de verdeling van macht binnen organisaties. Hieruit volgt de theoretische
probleemstelling.
2.2
Hiërarchie
De noodzaak van hiërarchische structuren in organisaties is ontstaan vanuit de scientific
management benadering. Door werk op te delen in simpele, gestandaardiseerde en
gespecialiseerde eenheden, is de behoefte aan coördinatie, sturing en door de hiërarchie
gedreven motivatie sterk gestegen (Lawler, 1988:8). Voor de aansturing in organisaties is
het gemeengoed dat organisaties gebruik maken van een hiërarchische structuur
(Rivkin, Siggelkow, 2003:293).
15
Vanuit de scientific management benadering bestaan twee assumpties die ten grondslag
liggen aan een hiërarchische structuur in een organisatie, te weten (Williamson,
1967:124; Borland, Eichberger, 1998:203; Rivkin, Siggelkow, 2003:292):
De assumptie van een patroon van interactie van de taken die in een organisatie
verricht worden;
De assumptie dat de vraag om informatieverwerking in een organisatie zo groot is
dat deze de capaciteit van een manager overstijgt en daarom op een hoger niveau
een manager nodig is om informatie van meerdere managers op elkaar af te
stemmen.
Gegeven deze achtergrond om gebruik te maken van een hiërarchische structuur, is de
vraag hoe een hiërarchie gedefinieerd kan worden. Thompson gebruikt de volgende
definitie voor een hiërarchie (Thompson, 1961:486):
‘A Hierarchy is a system of roles- the role of subordination and superordination- arranged in a chain so
that role 1 is subordinate to role 2; 2 is superordinate to 1 but subordinate to 3; and so forth until a role is
reached that is subordinate to no other role…a role is an organized pattern of behavior in accordance with
the expectations of others’.
Het onderscheid in onder- en bovengeschiktheid, en de daarmee gepaard gaande
autoriteit, in de hiërarchische structuur komt in deze definitie sterk naar voren. Iedere
positie in de hiërarchische structuur heeft een rolverwachting van zowel posities
hiërarchisch erboven als eronder. In een organisatie variëren de werkzaamheden in
complexiteit. Ze kunnen daarbij een routinematig karakter hebben tot en met een
strategisch karakter. De functie die in groeiende mate meer complex wordt en minder
routinematig staat veelal hoger in de hiërarchie van een organisatie (Child, 2005:61/62)
Onder een hiërarchische structuur kan volgens van den Brink verstaan worden (van den
Brink, 1994:1,2):
‘A firm..is a hierarchical economic organization that contains an employer and some employees. The
employer owns the production technology (capital) that can be used in a production proces. The employer
needs workers who have the ability to operate the production technology. However, these workers can not
operate on their own but they need managers who are able to organize the production process. On their
turn these managers are subordinate to higher level managers, and so on till the employer level is reached.
In this way a firm is constituted as a configuration of hierarchical management levels’.
In deze definitie wordt vooral benadrukt dat verschillende managementniveaus in een
hiërarchie noodzakelijk zijn omdat de ‘workers’ niet het overzicht hebben van het gehele
product en dat een manager die de coördinatie met andere ‘workers’ verzorgt, dit wel
heeft.
In dit onderzoek wordt onder een hiërarchische structuur in een organisatie verstaan:
Het sturen binnen een organisatie door gebruik te maken van een bepaalde
geproportioneerde hoeveelheid van autoriteit en verantwoordelijkheid op bepaalde
managementlagen, waarbij iedere laag alleen rapporteert aan de managementlaag
erboven en er altijd meerdere lagen zijn die naar een hogere managementlaag
16
rapporteren. Iedere managementlaag heeft daarbij de taak om activiteiten van de direct
ondergelegen lagen te coördineren.
Iedere manager in een hiërarchische structuur heeft een aantal functionarissen onder
hem of haar werken, ook de ‘span of control’ genoemd (Meier, Bohte, 2000:116). De
reikwijdte van deze span of control kan per organisatie sterk verschillen. Veelal wordt
aangenomen dat wanneer de span of control zeer klein is, er relatief veel hiërarchische
niveaus nodig zijn om de organisatie aan te sturen en vice versa (Meier, Bohte, 2000:117).
Een hiërarchische structuur heeft dus de functie om onder de genoemde assumpties een
organisatie die is ingericht volgens de scientific management benadering, effectief aan te
sturen. Lawler maakt deze aansturing concreter in een aantal deelfuncties van
hiërarchische structuren. Enkele van deze deelfuncties zijn (Lawler, 1988:6/7):
• coördineren van werkzaamheden; een belangrijke functie voor managers is om
de activiteiten in de organisatie te coördineren zodat efficiënt en effectief
geproduceerd wordt. Managers onderin de organisatie werken niet alleen met
groepen in hun eigen afdeling samen, maar ook met die van andere om
producten te realiseren. Managers hoger in de organisatie coördineren de inzet
van staffuncties, productielijnen, en het pallet aan functies dat de organisatie als
geheel heeft.
• motiveren; waarbij managers de taak hebben ondergeschikten effectief te laten
presteren, door bijvoorbeeld het uitzetten van doelen en te plannen.
• monitoren; waarbij vooral de managers de taak hebben verslag te leggen van de
voortgang en die weer een hiërarchisch niveau omhoog te sturen.
• toewijzen van werk; managers worden geacht de ondergeschikten werk te
verstrekken.
• maken van personele beslissingen; de manager bepaalt veelal of iemand
promotie maakt, een bonus krijgt, of ontslagen moet worden.
• geven van specifieke kennis; de meeste managers fungeren voor hun
ondergeschikten ook als kennisbron voor specifieke afdelingstaken.
• communicatielinken in de organisatie; de managers hebben een sleutelfunctie om
informatie van hogerhand bij hun ondergeschikten uit te zetten, maar ook om
informatie over de voortgang omhoog te spelen. Verder hebben de managers een
rol in de horizontale communicatie in organisaties, zie ook begrip ‘integratie’.
• training/coaching; managers hebben de taak om ervoor te zorgen dat
ondergeschikten getraind/gecoacht worden om hun taken efficiënt uit te voeren.
Een hiërarchische structuur kan per organisatie verschillen. Deze verschillen kenmerken
zich in (Blau, 1968; Borland, Eichberger, 1998:203):
1. de mate waarin de functie om informatieopdrachten in de organisatie te verwerken
aanwezig is;
2. de productie opgedeeld is in menselijk te verwerken delen;
17
3. de mate waarin een autoriteitsysteem gekoppeld wordt aan de posities in de
hiërarchie.
Deze kenmerken leiden tot een hiërarchische structuur die kan bestaan uit veel
managementniveaus tot een hiërarchische structuur met bijna geen managementniveaus
(Lawler, 1988:6), ook wel ‘platte’ organisatie genoemd (Drèze, 1985:1).
2.2.1 Kritieken op het gebruik van een hiërarchische structuur
Hoewel een hiërarchische structuur in de meeste organisaties gebruikt wordt, is dit geen
kosteloze methode om coördinatieproblemen op te lossen. Het gebruik van een
hiërarchie wordt veelal als zeer kostbaar gezien dat soms met goedkopere substituten
(deels) te vervangen is, zie ook ‘laterale aansturing’ (Lawler, 1988: 15; Rivkin, Siggelkow,
2003:290).
Doordat de alledaagse bedrijfsvoering de dagelijkse gang van zaken betreft, en dus het
meest door de organisatie wordt uitgevoerd, is de organisatie zodanig ingericht om de
totstandkoming ervan op een efficiënte manier te laten verlopen (Lawrence, Lorsch,
1967:212). Doorgaans is de hiërarchische structuur van een organisatie hier ook op
ingericht, het zogenaamde ‘basic operating structure’. (Joyce, 1986:557). Deze structuur
bestaat uit tal van hiërarchische communicatielijnen, die ieder een groep van gelijke
functionele activiteiten in een organisatie aanstuurt. Echter, zodra naast de dagelijks
geboekte resultaten, ook resultaten gewenst zijn waarbij meerdere informatiestromen
vanuit verschillende functionele groepen binnen de organisatie nodig zijn, vraagt het
gewenste resultaat meer coördinatie dan de capaciteit van deze basic operating structure
aan kan (Joyce, 1986:557; Walton, 1986:10).
Doordat de verdeling van autoriteit in de organisatie gekoppeld is aan de hiërarchie,
wordt verondersteld dat hiërarchische posities de enige communicatielinken bezitten
om keuzes in de coördinatie van werkprocessen te maken. Echter, deze informatie is
vaak in handen van gespecialiseerde medewerkers die ondergeschikt zijn aan een
manager. In een puur hiërarchische organisatie is het alleen de hiërarchie die besluiten
neemt en de staf en gespecialiseerde op een gebied mogen hun leidinggevenden hooguit
adviseren. Hierdoor ontstaan mogelijk conflicten tussen hiërarchische managers en
medewerkers met gespecialiseerde kennis (Thompson, 1961: 487/497; Blau, 1968:455).
Bij ieder hiërarchisch niveau in de organisatie, ontstaat een verlies aan aansturing
(Williamson, 1967:134/135; Ouchi, 1978:190). Dit blijkt met name voor te komen bij
aansturing op gedrag en in geringe mate bij aansturing op output (Ouchi, 1978:181). De
rede van het verlies is dat managers die aansturing in de zin van informatie krijgen niet
alle informatie aan hun ondergeschikte, vaak uit strategische overwegingen, doorgeven
(Thompson, 1961:493). Dit fenomeen zorgt ervoor dat acties die in de top van de
organisatie gewenst zijn, via een hiërarchie nooit helemaal één op één worden
doorgegeven aan de onderkant van de hiërarchie (Thompson, 1961:494).
18
2.3
Laterale aansturing
Uit de kritieken op het gebruik van een hiërarchische structuur zijn diverse alternatieven
bedacht die weliswaar het concept van een hiërarchische structuur handhaven, maar die
de nadelen proberen weg te nemen. Deze nadelen hebben betrekking op de coördinatie
van verschillende activiteiten die de organisatie verricht, of dit nu de kosten zijn of de
slagvaardigheid. De alternatieven hebben tot doel om aansturing niet alleen verticaal
maar ook lateraal plaats te laten vinden (Thompson, 1961:501; Walton, 1986:9; Lawler III,
1988:8;Harris, Raviv, 2002:853).
Deze laterale aansturing kan lopen van directe contactrelaties tussen functionele
afdelingen tot medewerkers die een specifieke coördinatietaak hebben (liaison role), tot
groepsgebaseerde teams die het realiseren van meerdere coördinatietaken als doel
hebben, tot een structurele groep medewerkers die een coördinatietaak hebben om een
bepaald programma te realiseren (Gailbraith, 1973:47, Joyce, 1986:537). Al deze vormen
zijn bedoeld om genoemde nadelen van conventionele hiërarchische
organisatiestructuren te overkomen.
Met laterale aansturing wordt in dit onderzoek een manier van aansturen bedoeld,
waarbij een manager (deels) verantwoordelijk wordt gemaakt voor het realiseren van
een bepaald programma4. Dit programma bestaat uit meerdere producten die een
overeenkomst met elkaar hebben, of elkaar aanvullen om samen een abstracter doel te
bereiken. Het programma wordt gerealiseerd door op een bepaalde volgorde meerdere
functionele activiteiten binnen de organisatie uit te voeren.
2.4
Matrix management
Ontstaan in de luchtvaartindustrie eind jaren ’50 en beschreven in enkele tekstboeken
(Gailbraith, 1973, 1977; Davis, Lawrence, 1977; Knight, 1977) is het matrix management
gegroeid tot een manier van sturen binnen een organisatie die het mogelijk maakt
tegelijkertijd twee vormen van aansturing te gebruiken. Het matrix management is te
definiëren als (Burns, 1989:350):
“ Matrix management encompasses the entire series of efforts to lay one or more new forms of
departementalization on top of an existing form. This hierarchical overlay is a defining characteristic of
matrix programs. As the new form of departementalization grows more elaborate, the grid grows more
dens, and the structure approaches a matrix organization.”
Het gebruik van duale aansturing is voor matrix management dus een cruciaal gegeven.
In dit onderzoek wordt met de ‘armen’ van de matrix’ de duale aansturing van het
matrix management bedoeld. Wanneer de organisatie duaal aangestuurd blijft worden
en groeit, resulteert de verdeling in autoriteit tussen beide manieren van aansturen in
een zogenaamde ‘matrix organisatie’ (Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:54; Burns,
1989:350). Deze autoriteitsverdeling hoeft echter niet direct te leiden tot een formele
4
In bredere zin, maar buiten de kaders van dit onderzoek, vallen hieronder ook producten of projecten.
19
wijziging in de hiërarchische structuur. Zo kenmerken beginnende matrix management
programma’s zich door het delegeren van autoriteit naar projectmanagers (Burns,
1989:353).
Hoewel er geen consensus is over de factoren die aanleiding geven tot het gebruik van
matrix management, zijn er vanuit verschillende denkscholen wel een aantal redenen, te
weten (Kolodny, 1979:550):
•
•
•
•
•
omgevingsvariabelen zoals onzekerheid, complexiteit, product-markt relaties,
verwevenheid met andere producenten en de levensduur van producten;
technologische ontwikkelingen zoals, technologische complexiteit van
producten, de gebruikte technologisch verschillende componenten voor een
product, doorlooptijden van producten;
strategie en strategische keuzes die later door de organisatiestructuur gevolgd
worden;
informatieverwerkingsbehoeften binnen de organisatie;
de grootte van de organisatie.
In dit onderzoek spelen al deze redenen om gebruik te maken van matrix management
een rol. Uit de redenen om matrix management te gebruiken blijkt dat het doel van
matrix management is om de complexiteit van het primaire proces (of die nu voortkomt
uit de omgeving, de technologie gebruikt in de productie, de strategie, de
informatieverwerkingsbehoeften of de grootte van de organisatie) gestructureerd te
willen coördineren. Matrix management maakt het mogelijk om op twee manieren
tegelijkertijd aan te sturen. Daardoor zorgt matrix management voor een verdergaande
mogelijkheid voor de organisatie om informatie onder complexe werkprocessen, hoge
taak interdependentie en onzekerheid te verwerken (Joyce, McGee, Slocum 1997:2).
Hierdoor ontstaat voor het hoger management van de organisatie de mogelijkheid
flexibeler om te gaan met de omgeving (Kolodny, 1979:548; Goold, Campbel 2003:427).
Uit een empirische studie van Burns blijkt dat deze aanleidingen om gebruik te maken
van matrix management juist zijn en de complexiteit van het matrix management (niet te
verwarren met de complexiteit van het primaire proces) gedetermineerd wordt door
machtsfactoren binnen de organisatie (Burns, 1989:367). Het is nog niet bekend hoe deze
verschillende machtsfactoren zorgen voor bepaalde problemen van het matrix
management. (zie ook problemen van matrix management).
2.4.1 Elementen van matrix management
Gezien de definitie en de aanleiding om gebruik te maken van matrix management,
kunnen een zestal elementen van matrix management onderscheiden worden, deze zijn
(Burns, 1989:351):
1. structurele differentiatie; de nieuwe hiërarchische laag die over de bestaande
wordt gelegd, zorgt voor een blijvende opdeling in autoriteit door gebruik te
20
2.
3.
4.
5.
6.
maken van een eindverantwoordelijke voor een programma of door een
specifieke afdeling programmamanagement.
duale autoriteit; doordat managers (“matrix bosses” (Lawrence, Kolodny, Davis,
1977:47)) in de al bestaande hiërarchie en in de ‘nieuwe programmalaag’
dezelfde medewerkers aansturen, creëert men bij gebruik van matrix
management voor de nieuwe programmalaag een bepaalt autoriteitsgebied om
onderlinge afstemming van functionele- en programmaprocessen zo efficiënt
mogelijk te coördineren.
beïnvloeding van beslissingsbevoegdheid; managers in de nieuwe
programmalaag kunnen naast het coördineren van medewerkers in de bestaande
hiërarchische structuur ook verantwoordelijkheden krijgen voor budgetten en
beleidsontwikkelingen in deze structuur. Dit zorgt voor een borging van de
kwaliteit van gezamenlijk besluiten van functionele manager en
programmamanagers.
duale ondersteuningssystemen; de nieuwe programmalaag kan zijn eigen
specifieke administratieve ondersteuning ontwikkelen, zoals een strategische
planning, budgetten, monitoren van programmaprocessen, etc.
afbakening van programma’s; doordat organisaties langere tijd met matrix
management werken kunnen steeds meer activiteiten van de organisatie door de
duale aansturing van matrixmanagement gerealiseerd worden. Hierdoor kunnen
de producten die in een programma zijn opgenomen om gerealiseerd te worden
uitgebreid worden. Daarmee komen de grenzen van een programma ter
discussie te staan.
tijdelijkheid verandert vaak in een structurele oplossing; naar mate matrix
management langer bestaat groeien er binnen de organisatie steeds meer laterale
aansturingsrelaties. Hierdoor heeft matrix management het karakter dat de duale
aansturing vaak van structurele aard wordt.
Deze elementen van het matrix management kunnen allemaal verschillen naar gelang de
verschijningsvorm en de groeifase.
2.4.2 Verschijningsvormen van matrix management
De zogenaamde matrix organisaties kunnen uiteenlopen in de mate waarin functionele
managers en programmamanagers de eindverantwoordelijkheid en de autoriteit hebben
om functionele doelstellingen, dan wel programmadoelstellingen te realiseren. (Joyce,
1986:538). Deze uiteenlopende matrixstructuren worden in de literatuur geclassificeerd
in drie typen (Larson, Gobeli, 1987:127; de Laat, 1994:1090; Hobday 2000:876), te weten
(In figuur 2.1 zijn de verschillende categorieën grafisch5 weergegeven):
1. functionele matrix (of coördinatie matrix);
2. gebalanceerde matrix;
5
Bron: Hobday, M. (2000). The project-based organisation: an ideal form for managing complex products
and systems? Research Policy, Vol. 29, No. 7 (2000), 877. Figuren uit bron zijn aangepast.
21
3. en projectmatrix.
ad1. In een functionele matrix heeft de laterale manager vooral de taak om te monitoren
en te coördineren met alleen indirecte autoriteit. De functionele manager blijft de
eindverantwoordelijkheid en de autoriteit houden (Larson, Gobeli, 1987:127-128).
ad.2 Binnen een gebalanceerde matrix zijn de mate waarin de functionele managers en
de laterale managers verantwoordelijkheid dragen gelijk verdeeld. Dat wil zeggen dat
beide type managers evenveel autoriteit hebben. Doordat de autoriteit gelijk verdeeld is
kan geen van beide de overhand krijgen binnen de matrix. (de Laat, 1994:1118).
ad. 3 De projectmatrix kenmerkt zich, doordat de hiërarchische autoriteit die bij
functionele managers te vinden is, nu geheel bij de laterale manager ligt. De functionele
manager is verworden tot een staflid om de eigen afdeling kaders te stellen, om de
laterale managers zo goed mogelijk van dienst te zijn (Hobday 2000:877).
Fig. 2.1
Categorieën matrixorganisaties.
A= geen matrixorganisatie, maar een functioneel ingedeelde organisatie
B= een functionele matrix (of coördinatie matrix)
D= een gebalanceerde matrix
E= een projectmatrix.
In de figuren staat de ‘F’ voor verschillende functionele afdelingen binnen een organisatie. De ‘P’ staat
voor de verschillende productmanagers die laterale contacten binnen de organisatie hebben. ‘SM’ staat
voor het ‘Senior Management’.
Verder kent matrixmanagement in theorie een viertal ‘groeifasen’. Deze groeifasen
vormen een configuratie van de elementen van matrix management. Deze fasen zijn
(Burns, 1989:353):
1. beginnende matrix programma’s; waarin het hoger management begint met het
delegeren van beslissingsbevoegdheid naar projectmanagers;
2. matrix programma’s van gemiddelde complexiteit en grootte; waarin de nieuwe
‘arm’ van de matrix een eigen directeur krijgt die lid is van het hoger management;
3. matrix programma’s van hoge complexiteit met een eigen programma-afdeling;
waarin beide ‘armen’ van de matrix eigen ondersteuningsdiensten krijgen, zoals
eigen budgetten, eigen trainingsprogramma’s etc.;
22
4. volledig ontwikkeld matrix programma; waarin de verdeling van autoriteit tussen
beide armen zodanig tot stand is gekomen dat ze het matrix programma in stand
houden.
De dimensies die Burns voor deze groeifasen gebruikt zijn de mate van complexiteit van
de matrixprogramma’s en de mate waarin de nieuwe ‘arm’ van de matrix autoriteit
heeft binnen de gehele organisatie. Beide dimensies hebben te maken met
machtsverdelingen binnen de organisatie. (zie ook macht).
2.5
Problemen van Matrixmanagement
De geschiedenis heeft uitgewezen dat het werken met matrixmanagement problemen
kan opleveren (Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:60). Afhankelijk van de gebruikte
matrixstructuren, wordt de uitvoering van de begrippen ‘unity of command’ (de
eenheid van leiding geven, iedere medewerker ontvangt van één functionaris erboven
aansturing) en ‘scalar chains of authority’ (de aaneenschakelingen van autoriteit) steeds
verder geschonden (Joyce, 1986:536; Burns, Wholey, 1993:106; Larson, Gobeli, 1987:127;
Meier, Bohte, 2000:116). Door de eenheid van leidinggeven en de aaneenschakelingen
van autoriteit die in een conventionele hiërarchische organisatie bestaan op te delen in
twee manieren van aansturing wordt de macht in de organisatie gedecentraliseerd
(Kolodny, 1979:545).
De veronderstelling dat er tussen het lijnmanagement (de traditionele hiërarchie) en het
programmamanagement (de tweede hiërarchie die horizontaal over de eerste wordt
gelegd) een bepaalde consensus bestaat over de verdeelde verantwoordelijkheid en
autoriteit is niet noodzakelijkerwijs aanwezig. De normen van het matrix management
kunnen hierdoor ter discussie komen te staan en een bron van conflicten veroorzaken
(de Laat, 1994:1090). Deze conflicten hebben op hun beurt tot gevolg dat deze vorm van
organisatie te kostbaar wordt en dat matrixorganisaties weer om worden gebouwd tot
conventionele hiërarchische organisatiestructuren (Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:59;
Burns, Wholey, 1993:133).
De problemen tot nu toe genoemd zijn globaal beschreven. Problemen kunnen zich
voordoen ten aanzien van de volgende aspecten:
1. De samenwerking tussen programmamanagers en functionele managers; deze
samenwerking kan irritatie opleveren. De functionele managers blijven in het
matrix management meestal dezelfde mensen als die daarvoor in de
hiërarchische structuur manager waren. Deze managers moeten een deel van
hun autoriteit loslaten die zij daarvoor wel hadden. Programmamanagers
moeten hun autoriteit delen met functionele managers. Hierdoor worden zij
verantwoordelijk gesteld voor van het slagen van het gehele programma, maar
hebben zij beperkte autoriteit om dat te realiseren (de Laat, 1994:1090).
2. Tegenstrijdige belangen; doordat programmamanagers en functionele managers
soms tegenstrijdige belangen hebben, worden conflicten over autoriteit vaak
23
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
versterkt. Enerzijds dwingen deze soms tegenstrijdige belangen tot een hogere
kwaliteit van gezamenlijke beslissingen. Anderzijds kunnen deze
tegenstrijdigheden er juist voor zorgen dat conflicten ontstaan die het
functioneren van de organisatie als geheel aantasten (de Laat, :1994:1090).
Omgang met bestaande conflicten; programmamanagers vinden meestal geen
goede manier om om te gaan met bestaande conflicten met het functionele
management. Dit lijkt veroorzaakt te worden doordat de programmamanagers
veel belang hechten aan het oplossen van problemen die ontstaan door het
gebruik van autoriteit en expertise door het functionele management. Het belang
dat het functionele management hecht aan deze oorzaken is minder groot
(Thamhain, Wilemon, 1977:84).
Gebruik van autoriteit door programmamanagers; programmamanagers die
autoriteit gebruiken die zij in de ogen van medewerkers, die werken in
verschillende functionele afdelingen, niet verdienen lopen tegen veel problemen
aan met de medewerking van deze medewerkers (Thamhain, Wilemon, 1977:85).
Gezamenlijke beloning voor medewerkers; wanneer de realisatie van doelen van
het programma geen onderdeel vormen van de beloning van functionele
medewerkers, zal het programmamanagement moeite hebben om verschillende
functionele medewerkers goed te laten samenwerken (Thamhain, Wilemon,
1977:85).
Kosten; indien een functionele afdeling te weinig budget heeft om het
programmamanagement te ondersteunen, kunnen conflicten ontstaan. Dit is een
probleem waar zowel programmamanagement als het functionele management
een oplossing voor moet vinden (Thamhain, Wilemon, 1977:75).
Administratieve problemen; problemen met de administratie ontstaan door de
manier van functioneren van duale aansturing. Deze problemen doen zich voor
in conflicten over de definitie van wat een programmamanager en een
functionele manager als doel hebben, welke verantwoordelijkheden ze hebben,
met welke medewerkers programmamanagers directe contacten mogen
onderhouden, de grenzen van activiteiten waar het programma betrekking op
heeft, operationele behoeften van programmamanagers en functionele managers,
plannen van aanpak, procedures voor administratieve ondersteuning van beide
armen van de matrix en werkafspraken met andere groepen medewerkers in de
organisatie, zoals stafafdelingen (Thamhain, Wilemon, 1977:75).
Inzet van mankracht; conflicten kunnen tussen programmamanagers en
functionele managers ontstaan over het inzetten van medewerkers op activiteiten
voor het programma waardoor deze mensen niet meer ingezet kunnen worden
op activiteiten om functionele doelen van een afdeling te realiseren (Thamhain,
Wilemon, 1977:75).
Prioriteiten binnen het programma; een conflict tussen programmamanagers en
functionele managers kan ontstaan doordat beide het niet eens zijn met de
volgorde waarin functionele activiteiten moeten plaatsvinden om het
programma te realiseren (Thamhain, Wilemon, 1977:75).
24
10. Werkschema’s; conflicten over de tijden waarop functionele medewerkers
onderling activiteiten afstemmen om een programma te realiseren, kunnen
indrijven tegen werkschema’s op een specifieke functionele afdeling (Thamhain,
Wilemon, 1977:75).
Het centrale begrip waar deze problemen met matrix management elkaar raken is de
combinatie van gebruikte machtsfactoren die binnen een organisatie ontstaat. Deze
combinatie van machtsfactoren bepaalt de mate van beslissingsbevoegdheid van het
management van functionele afdelingen en die van het programmamanagement (Burns,
1989: 350; de Laat, 1994:1090). Deze verdeling van macht tussen het functionele
management en het programmamanagement is een kernelement van matrix
management (Lawrence, Kolodny, Davis 1977:45). De gebruikte combinatie van
machtsfactoren is bepalend voor het type matrix organisatie, de complexiteit van het
matrixprogramma en de groeifase van het matrix programma. De gebruikte combinatie
van machtsfactoren blijkt uitermate dynamisch en zorgt daardoor voor problemen met
matrix programma’s (Lawrence, Kolodny, Davis, 1977:45; Burns1989:352; de Laat
1994:1091). Een veel voorkomende oorzaak voor deze dynamiek is het creëren van een
tijdelijke crisis. Hierdoor is het relatief makkelijker voor een van de armen van de matrix
om tijdelijk meer macht te krijgen. Indien het hoger management dit niet adequaat na de
crisis terugbrengt kunnen problemen op langere duur ontstaan (Lawrence, Kolodny,
Davis, 1977:48).
2.6
Machtsfactoren
Zowel in de complexiteit, de groei, het uiteindelijke type van matrixmanagement en de
problemen die kenmerkend zijn voor matrixmanagement spelen machtsfactoren een
belangrijke rol. In het kader van matrixmanagement worden de volgende
machtsfactoren in theorie benoemd (Thamhain, Wilemon, 1977:74; Lammers, Nijs, van
Noort, 2001:167-168; Child, 2005:113):
1. autoriteitsysteem; inzet van medewerkers, wie heeft de bevoegdheid om capaciteit
van beschikbare medewerkers in te zetten;
2. autoriteitsysteem; de rechten over de inzet van middelen die formeel gedelegeerd
worden in de organisatie naar functionele managers en programmamanagers;
3. expertiseverdeling, zoals bepaalde specifieke kennis die voor een organisatie van
belang kan zijn;
4. en het toekennen van beloningen, zoals belonen voor bepaald gedrag of een directe
koppeling aan de gerealiseerde prestatie.
Ad1.
Door de hiërarchische verdeling van het mogen inzetten van medewerkers, ontstaat een
machtsfactor in de organisatie, ook de relationele macht genoemd (Lammer, Mijs, van
Noort, 2001:231). De mogelijkheid voor functionele managers en programmamanagers
om medewerkers aan te wijzen voor het uitvoeren van bepaalde activiteiten centraliseert
25
deze machtsfactor bij deze managers. Duidelijk wordt voor iedere medewerker welke
manager de beschikking heeft welke medewerkers in te zetten (Willer, Bell, 1996;2).
Daarbij heeft een manager die hiërarchisch een grote span of control heeft, veelal meer
macht in een organisatie dan een functionaris die dat niet heeft vanuit het perspectief
van een ondergeschikte medewerker. Dit heeft als nadeel dat wanneer een
ondergeschikte medewerker in het matrixmanagement meerdere bovengeschikten heeft,
het onduidelijk wordt welke manager de beschikking heeft hem of haar in te zetten op
functionele dan wel programma-activiteiten (van de Brink, 1994:7).
Ad2.
Het koppelen van autoriteit aan de positie in de hiërarchie gebeurt gelijktijdig met het
bekend worden van die hiërarchie. Zowel door medewerkers onder en boven (indien
aanwezig) met een een positie in de hiërarchische structuur, worden bepaalde rechten
aan de positie gekoppeld (Thompson, 1961:487). Deze rechten hebben betrekking op de
inzet van middelen. Doordat dit gebeurt, vormen de autoriteit van de inzet van
middelen maar ook de autoriteit van de inzet van medewerkers (ad1) de formele
verdeling van macht binnen een organisatie. Autoriteit geeft desbetreffende managers
de beslissingsbevoegdheid om bepaalde handelingen in de organisatie goed te keuren
en middelen in te zetten. (Blau, (1968:454).
Ad3.
Expertiseverdeling kan gezien worden als een uitvloeisel van macht. Juist door
specifieke kennis kan een medewerker meer macht hebben in een organisatie dan dat
zijn of haar hiërarchische positie en bijkomende autoriteit doet vermoeden. Dit komt
doordat specifieke kennis, vooral bij kennisintensieve organisaties, van een zodanig
belang is voor de continuïteit van de organisatie, dat wie deze kennis heeft voor de
organisatie als zodanig meer waard is (Etzioni, 1959:45; Boreham, 1983:695).
Ad4.
In de klassieke organisatieleer van Taylor6 verhoogt de productiviteit van medewerkers
vooral door ze daarvoor extra te belonen. Door een hogere beloning voor meer
productiviteit te geven heft dit systeem de belangentegenstelling van een gewenste hoge
productiviteit versus een lage motivatie om te produceren tussen werkgever en
werknemer op. Beide hebben er dan immers baat bij wanneer de productiviteit stijgt
(Lammers, Mijn, van Noort, 2001:101). Dit klassieke managementprincipe is in
afgeslankte vorm nog steeds actueel. (Studies van: Sturman, Trevor, Boudreau, Gerhart,
2003 en Henneman 1992 geven aan dat gedurende de jaren ’90 en in 2000, in veel
westerse organisaties gebruik wordt gemaakt van ‘beloning naar prestatie’-systemen.)
Vanuit de human relations benadering is zichtbaar geworden dat deze beloning echter
niet per definitie van financiële aard dient te zijn (Lammers, Mijn, van Noort,
2001:101/102). Door de beloning voor arbeid te koppelen aan functionele en
6
Taylor, F. (1947). The principles of scientific management.
26
programmadoelen, dus van beide armen van de matrix, ontstaat een verdeling van
macht die ervoor zorgt dat een medewerker meer geneigd is die doelen te realiseren
waarvoor hij of zij het meest beloond worden (Kolodny, 1979:547). Door de managers in
een matrix bevoegdheden te geven om medewerkers al dan niet voor een prestatie te
belonen, verkrijgen deze managers macht bij ondergeschikte medewerkers.
2.7
Theoretische probleemstelling
In dit hoofdstuk is matrix management beschreven als een manier van aansturen die
gebruikt maakt van laterale en verticale aansturing. Vanuit de theorie zijn verschillende
problemen met matrix management bekend. Een centraal begrip binnen deze
problematiek is de machtsverdeling die in organisaties ontstaat. Deze
machtsverdelingen blijken onstabiel en de omgang ermee is minder bekend dan in
conventionele hiërarchisch gestructureerde organisaties. Het begrip macht kan
theoretisch in vier machtsfactoren opgedeeld worden. Het is niet bekend welke
machtsfactoren in welke situatie de oorzaak zijn van problemen met matrix
management. Daardoor kan niet worden ingegaan op gedetailleerde oorzaken van de
problemen. Zowel in de jaren ’70 als in de jaren na 2000 blijven problemen met matrix
management toegeschreven worden aan de combinatie van machtsfactoren binnen de
duale aansturing (Thompson, 1961:497,510; Blau, 1968:455; Lawrence, Kolodny, Davis,
1977:45; Kolodny, 1979:545)(Hobday, 2000:897; Rivkin, Siggelkow, 2003:294). De
consequentie hiervan is dat matrix management de naam blijft houden een onwerkbare
manier van aansturen te zijn, zonder dat duidelijk is door welke machtsfactoren in
welke situatie deze onwerkbaarheid nu veroorzaakt (de Laat, 1994:1090). Onder andere
noemers als de ‘vision-led organization’ (Walton, 1986), of het ‘project-based
organisation model’ (Hobday, 2000), worden nieuwe manieren van duale aansturing
voortgezet. Dit geeft aan dat de behoefte aan duale aansturing bij bepaalde organisatie
nog steeds aanwezig is.
27
Hoofdstuk 3 Methoden
In dit hoofdstuk is de wijze waarop dit onderzoek is ingericht beschreven. Eerst zijn de
onderzoeksstrategie, de onderzoekseenheid, de methode van data verzamelen, de
geïnterviewde functionarissen en de methode van analyse beschreven. Tot slot zijn de
kwaliteitscriteria voor wetenschappelijk onderzoek van de gebruikte methoden
beschreven.
3.1
Strategie
Een casestudy is in dit onderzoek gebruikt omdat de centrale vraag van dit onderzoek
betrekking heeft op:
•
•
•
de dienst dS+V bij de gemeente Rotterdam;
het object van studie, namelijk de duale aansturing binnen de gemeente
Rotterdam;
de problemen en de combinatie van machtsfactoren waardoor deze veroorzaakt
worden, zich onttrekken aan een eenduidige experimentele regie.
De casestudy is een onderzoeksstrategie die zich goed leent om deze aspecten uit de
centrale vraagstelling te onderzoeken (Den Hartog en van Sluis, 1995:132-133; de Vaus,
2001:5-6).
3.1.1
Onderzoeksrichting
De centrale onderzoeksvraag heeft betrekking op problemen binnen de duale aansturing
en de combinaties van machtsfactoren die veel problemen veroorzaken. De definitie van
matrix management, duale aansturing en de beschrijving van de machtsfactoren zijn uit
de theorie bekend. (zie hoofdstuk 2) Met deze, uit de theorie afgeleide begrippen, is
onderzocht welke problemen in de duale aansturing bij de gemeente Rotterdam zich
voordoen en hoe de combinaties van machtsfactoren hiermee samenhangen. Hierdoor is
de onderzoeksrichting deductief (Baker, 1999:41). De casestudy is een mogelijke
onderzoeksstrategie om deductief onderzoek te verrichten.
3.2
Onderzoekseenheid
Omdat de gemeente Rotterdam uit ongeveer 18.000 ambtenaren of semi-ambtenaren
bestaat, verdeeld over tientallen diensten, is het te kostbaar en onpraktisch om alle
diensten die door het collegeprogramma worden aangestuurd te onderzoeken. Daarom
is één bepaald beleidsterrein van het collegeprogramma in dit onderzoek betrokken. Dat
wil zeggen dat dit onderzoek bij één gemeentedienst is verricht. Om een goed inzicht in
de aansturing te krijgen, is gekozen voor een hoge interne geldigheid, teneinde een beter
antwoord op de centrale onderzoeksvraag te kunnen geven. De selectiecriteria om de
onderzoekseenheid te selecteren zijn:
1. de dienst wordt duaal aangestuurd.
28
2. de dienst heeft concrete taken die zij zelf dient uit te voeren.
3. de dienst heeft een relatief grote omvang ten aanzien van andere diensten van de
gemeente Rotterdam
4. de dienst heeft een duidelijk gedifferentieerd takenpakket.
Ad 1
Voor dit onderzoek moet een dienst zich in de uitvoering van haar activiteiten, niet
alleen beperken tot de realisatie van het primaire proces vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering, maar ook vanuit het collegeprogramma.
Ad 2
Indien de productie van een dienst voornamelijk voor partijen bestemd is die niet alleen
onder de bevoegdheid van de gemeente vallen, maakt dit een duidelijke wijze van
aansturing onnodig complex voor dit onderzoek. Doordat organisaties buiten de
gemeente worden “aangestuurd” waar de dienst geen bevoegdheid heeft, gaan veel
meer factoren voor de aansturing een rol spelen. Een dienst die hieraan voldoet is
bijvoorbeeld de dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving (JOS). De dienst is bij de
uitvoering van haar werkzaamheden veelal afhankelijk van het ministerie Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (OCW).
Ad 3
Naarmate een organisatie groter (in aantallen medewerkers) wordt, zijn meer
verdelingen van het werk en meer coördinatieactiviteiten nodig om de organisatie te
sturen (zie ook aanleidingen om gebruik te maken van matrix management, hoofdstuk
2). Door een onderzoekseenheid te selecteren die op voorhand meer verdelingen van het
werk en meer coördinatieactiviteiten moet hebben, kan data verzameld worden van een
groter aantal verticale en laterale aansturingsrelaties. Hierdoor wordt de relevantie van
het onderzoek verhoogd.
Ad 4
Als een dienst meerdere, sterk van elkaar verschillende, taken uit moet voeren, ontstaat
eveneens de noodzaak om meer verticale en laterale aansturingsrelaties te gebruiken.
(zie hoofdstuk 2 theoretisch kader). Binnen één dienst kan dan bij meerdere functionele
afdelingen onderzocht worden welke machtsfactoren bij de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering en vanuit het collegeprogramma een rol spelen bij problemen
en oplossingen in de duale aansturing. Dit komt eveneens de relevantie van het
onderzoek ten goede.
Gelet op de selectiecriteria, is de dienst Stedenbouw Wonen en Verkeer (dS+V) als
onderzoekseenheid gekozen. De dS+V levert een belangrijke bijdrage aan het bouwwoon- en verkeersbeleid in Rotterdam. De dienst heeft bijvoorbeeld de taak om
bestemmingsplannen te maken en de procedure hiervan te bewaken, maar ook om
bepaalde gemeentelijke terreinen te ontwerpen. Daarnaast heeft de dienst ook de taak
29
om het bouwen in de stad in goede banen te leiden door bouwvergunningen af te geven
én bouwvergunningen te handhaven. Tot slot heeft de dienst ook de taak de wegen van
de stad te ontwikkelen. (criteria’s 1 en 3) Met 950 medewerkers is de dienst een relatief
grote dienst binnen de gemeenteorganisatie Rotterdam. (Er werken twee maal zoveel
mensen bij de dS+V als gemiddeld bij een dienst of bureau, criteria 2). Een organogram
van de dS+V staat in bijlage 1.
3.3
Methode van dataverzameling
Omdat de onderzoeksstrategie een casestudy betreft waarmee geprobeerd is een zo
gedetailleerd mogelijk antwoord op de onderzoeksvragen bij één gemeentedienst te
geven, zijn kwalitatieve methoden van dataverzameling gebruikt. In dit onderzoek is
gebruik gemaakt van semi-gestructureerde interviews. Doordat de interviews semigestructureerd zijn, is geïnterviewd vanuit een raamwerk (Baker, 1999:247). De
theoretische concepten van hiërarchie en de duale aansturing uit het matrix
management en de machtsfactoren uit hoofdstuk 2, zijn de basis voor dit raamwerk.
Door dit raamwerk, ook topiclijst genoemd, probeert dit onderzoek zo gedetailleerd
mogelijk antwoord te geven op de onderzoeksvragen. De topiclijst is als bijlage 3
ingevoegd.
3.4
Te interviewen functionarissen
Gezien het organogram van de dienst (zie bijlage 1) zijn er verticaal drie niveaus te
onderscheiden; het directieteam, de leidinggevenden van de afdelingen en de
medewerkers daaronder. Omdat uit de theorie (hoofdstuk 2) blijkt dat de hiërarchische
structuur binnen een organisatie een belangrijk onderdeel is van de aansturing, is het
van belang om van ieder hiërarchisch niveau data te verzamelen. Dit betekent dat van
het directieteam en van medewerkers uit de onderliggende afdelingen data is
verzameld. Deze afdelingen zijn: Ruimtelijke ordening, Wonen en Handhaving. Data is
verzameld van het hoofd van de afdeling en van een uitvoerende medewerker van de
afdeling.
Omdat de laterale aansturing bij matrix management van belang is (hoofdstuk 2), is van
de afdeling ‘programmabureau’ die een rol in de horizontale structuur van de
organisatie speelt, ook data verzameld. Ook hier is data verzameld van het hoofd van
het programmabureau en van een medewerker. Tot slot heeft ook de afdeling
‘projectmanagement’ een specifieke taak die op diverse laterale punten in de organisatie
en daarbuiten door dit bureau worden uitgevoerd. Ook het hoofd van deze afdeling is
geïnterviewd. De leidinggevenden van zowel functionele afdelingen en programma
afdelingen staan gelijk aan de in hoofdstuk 2 genoemde functionele manager en de
programmamanager.
Voorafgaand aan het interviewen is door de medewerker van het programmabureau
ook contact gelegd met een medewerker van de dienst OntwikkelingsBedrijf Rotterdam
(OBR). Deze medewerker is speciaal door de Wethouder fysieke infrastructuur, politiek
30
eindverantwoordelijke voor de dienst, aangesteld om collegedoelstelling H1.1 en H2.1
(zie figuur 1.1) te realiseren. Vanwege de unieke rol in aansturing bij de realisatie van
deze collegedoelstellingen, is bij deze medewerker ook een interview afgenomen. In
totaal wordt bij 11 medewerkers data verzameld. Voor een overzicht van de
geïnterviewde functionarissen zie bijlage 2.
3.4.1 Ervaringen interviews
Alle respondenten zijn persoonlijk door mij per e-mail gevraagd om medewerking aan
het interview te verlenen. Bij deze vraag is kort en bondig het doel van het interview
gegeven. Alle gevraagde respondenten wilden meewerken.
Vanuit mijn werkzaamheden bij de Rekenkamer Rotterdam heb ik eerder contact gehad
met die respondenten die op enig moment verantwoordelijk zijn geweest voor het
realiseren van een deel van een collegedoelstelling. Bij deze respondenten is naast de
vraag om medewerking, tijdens het inplannen van het interview en voorafgaand aan het
interview duidelijk gemaakt dat alle uit het interview voortkomende informatie niet
gebruikt zal worden door de Rekenkamer Rotterdam. Aangegeven is dat het interview
betrekking heeft op een afstudeeronderzoek van de onderzoeker dat geen enkele relatie
heeft met enig Rekenkamer onderzoek. Deze opmerking is overigens bij alle
respondenten voorafgaand aan het interview gemaakt.
Voorafgaand aan ieder interview is het doel van het afstudeeronderzoek en de
onderzoeksstrategie medegedeeld. Door aan te geven welke plaats in het onderzoek hun
interview krijgt en wat ermee gedaan wordt, heb ik respondenten gerust willen stellen.
Daarna heb ik telkens aangegeven dat de ruwe data, de uitgewerkte interviews, niet
openbaar worden gemaakt en dat gebruikte passages in deze scriptie geanonimiseerd
worden. Alle respondenten stemden in om het interview digitaal op te nemen.
Bij één respondent verliep het begin van het interview anders dan verwacht. De
respondent stond erop dat er voor dit onderzoek binnen de organisatie één
contactpersoon aangewezen zou worden die de organisatiebelangen behartigd. Indien
dit niet gebeurde mocht geen gebruik gemaakt worden van de informatie uit het daarna
te houden interview. Aan de dienst is direct na het interview een contactpersoon voor
dit onderzoek gevraagd. De directeur van de dienst heeft een contactpersoon aan mij
toegewezen. Ik heb alle respondenten laten weten wie deze contactpersoon binnen de
dienst is.
Tijdens het interview viel op dat enkele respondenten niet goed hun commentaar op
bepaalde zaken durfde te geven. Het begin van een zin was de eigenlijke opbouw van
het commentaar, maar het vervolg van de zin gaf dan weer een compliment op wat
becommentarieerd werd. Doordat de interviews volledig zijn uitgeschreven is dit
duidelijk in de data waar te nemen.
31
Ieder interview met uitzondering van de eerste twee, duurde ongeveer één uur. De
eerste twee interviews duurde anderhalf uur. Gedurende de interviews werd ik steeds
behendiger in het stellen van vragen en het aanhouden van de topics. Indien ik langer
dan een seconde of vijf moest wachten op een antwoord, heb ik gevraagd of mijn
interviewvraag voor de respondent duidelijk was. In enkele gevallen vroeg de
respondent om een toelichting op een bepaald begrip uit de interviewvraag. Met deze
toelichting werd de vraag vervolgens beantwoord.
Tot slot zijn, indien aanwezig, eigenaardigheden van ieder interview in een logboek
vermeld. Van een bepaald fragment kan daardoor achteraf onderzocht worden of er
gedurende het interview wellicht omstandigheden waren die mede aanleiding gaven
voor wat gezegd is.
3.5
Methode van analyse
Baarde, de Goede en Teunissen hanteren bij het analyseren van teksten in kwalitatief
onderzoek acht analysestappen (Baarde, de Goede en Teunissen, 1997:172-196). De
stappen staan hieronder genoemd. De stappen zijn daarna voor dit onderzoek
beschreven.
•
•
•
•
•
•
•
•
Stap 1: informatie selecteren op relevantie;
Stap 2: relevante tekst opsplitsen in fragmenten;
Stap 3: het labelen;
Stap 4: het ordenen en reduceren van de labels;
Stap 5: het vaststellen van de geldigheid van de labeling;
Stap 6: het definiëren van kernlabels;
Stap 7: het vaststellen van de intersubjectiviteit;
Stap 8: het beantwoorden van de probleemstelling
Het is belangrijk dat inzichtelijk is welke keuzes in de analyse gemaakt zijn. Daarom is
gedurende dit onderzoek een logboek geschreven waar in telegramstijl is bijgehouden
wanneer welke keuzes zijn genomen ten aanzien van de analyse en waarom. Ook zijn
zaken waarover de onderzoeker in kwestie aarzelde hierin beschreven.
Stap 1
In deze stap is de informatie uit de interviews geschrapt die in eerste instantie niet
relevant zijn voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. In het logboek is
beschreven welke informatie is geschrapt en daar waar getwijfeld werd over het
schrappen.
Stap 2
De in beginsel relevante informatie is opgesplitst in tekstfragmenten die zodanig zijn
opgesplitst dat ieder fragment informatie geeft over één onderwerp. Daarnaast is ieder
fragment ook te lezen buiten de context waarin het is verteld. Daardoor kan het
32
voorkomen dat tekstfragmenten elkaar kunnen overlappen. Tot slot zijn de
tekstfragmenten bewust niet tekort gemaakt, omdat deze anders op zichzelf lastig te
interpreteren zijn. Een te lang tekstfragment loopt het risico meer dan één onderwerp te
behandelen. Bij twijfel is gekozen om fragmenten niet op te splitsen (Baarde, de Goede
en Teunissen, 1997:174-175).
Stap 3
Vanuit de theorie zijn de begrippen hiërarchie, duale aansturing en machtsfactoren
beschreven. Deze begrippen, zijn gebruikt om de fragmenten te labelen. Dit houdt in dat
de tekstfragmenten die een of meerdere van de begrippen als onderwerp hebben als
zodanig die naam krijgen, het ‘label’ genoemd. Daarnaast is ook naar context informatie
in het interview gevraagd. Hierdoor is er ook een label genaamd ‘context’.
Stap 4
Machtsfactoren die een belangrijke rol spelen bij duale aansturing, zijn een centraal
begrip in dit onderzoek. Dit centrale begrip voltrekt zich als een proces. Daarom zijn de
labels geordend naar processen of procedures (Baarde, de Goede en Teunissen,
1997:180). Op basis van de onderzoeksvragen zijn de topics geformuleerd. Op basis van
de theorie zijn de labels geformuleerd. De gebruikte topics en labels zijn:
nr
1
1.1
1.2
1.3
1.4
2
topic
hiërarchie
hiërarchische positie
communicatielinken
coördinatie
complexiteit van het werk
machtsfactoren van de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering
2.1
autoriteit van de inzet van
medewerkers
autoriteit van de inzet van
middelen
expertise
beloning
2.2
2.3
2.4
3
machtsfactoren van de aansturing vanuit het
collegeprogramma
3.1
autoriteit van de inzet van
medewerkers
autoriteit van de inzet van
middelen
expertise
beloning
3.2
3.3
3.4
4
4.1
label
problemen voor het collegeprogramma door de
aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
niet bij voorbaat gedefinieerd
33
5
5.1
6
problemen voor de alledaagse bedrijfsvoering
door de aansturing vanuit het collegeprogramma
niet bij voorbaat gedefinieerd
machtsfactoren van de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering die de realisatie van
het collegeprogramma ondersteunen
6.1
autoriteit van de inzet van
medewerkers
autoriteit van de inzet van
middelen
expertise
beloning
6.2
6.3
6.4
7
machtsfactoren van de aansturing vanuit het
collegeprogramma die de realisatie van de
alledaagse bedrijfsvoering ondersteunen
7.1
autoriteit van de inzet van
medewerkers
autoriteit van de inzet van
middelen
expertise
beloning
7.2
7.3
7.4
8
8.1
context
niet bij voorbaat gedefinieerd
De tekstfragmenten worden gecategoriseerd naar een label. Binnen een label zijn
vervolgens indelingen van de tekstfragmenten gemaakt die een bepaalde ‘lading’ op het
label hebben. De labels vormen de dimensies van de topics. De data uit ieder topic leidt
uiteindelijk tot de beantwoording van onderzoeksvragen. De topics met de labels en hun
ladingen vormen de basis voor de analyse in de volgende hoofdstukken. Topics 4,5 en 8
hebben geen, uit de theorie afgeleide, labels. Bij de analyse kan hier een onderscheid
gemaakt worden. In bijlage 3 staat de topiclijst met daarin een koppeling welk topic
gebruikt wordt om welke onderzoeksvraag te beantwoorden.
Stap 5
In dit onderzoek zijn anders dan Baarda, de Goede en Teunissen aanraden, niet
hetzelfde aantal interviews afgenomen bij andere personen binnen de gemeentedienst
om de geldigheid van het labelingsysteem te beoordelen en aan te passen (Baarde, de
Goede en Teunissen, 1997:186). Doordat er niet evenveel managers in andere afdelingen
van de onderzoekseenheid zijn, is dit niet mogelijk. Om de geldigheid van het
labelingsysteem uit de vorige stappen te beoordelen is, indien mogelijk, de labeling van
tekstfragmenten van respondenten op gelijke hiërarchische niveaus van de ene afdeling
vergeleken met de andere. Zie ook paragraaf ‘kwaliteitscriteria’.
Stap 6
Door de structuur van het interview zijn al kernlabels in stap 4 gedefinieerd.
34
Stap 7
Om de intersubjectiviteit van het labelen zo veel mogelijk te beperken, is een ander
gevraagd om fragmenten uit de interviews van dit onderzoek te labelen met het systeem
van topics en subtopics die in stap 4 is gemaakt. Vervolgens worden beide manieren van
labelen met elkaar vergeleken en wordt bij grote onderlinge afwijkingen opnieuw
gelabeld. Zie ook paragraaf ‘kwaliteitscriteria’.
Stap 8
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van een
netwerkanalyse (van Baarda, de Goede en Teunissen, 1997:193). Daarbij is onderzocht
hoe vaak de combinatie van verschillende labels voorkomt. Door terug te gaan naar de
tekstfragmenten is te ontdekken hoe vaak bepaalde combinaties van labels voorkomen.
Door de relaties van de combinaties van labels te beschrijven is onderzocht welke
theoretische rolverdeling bestaat in de onderzochte machtsfactoren bij problemen en
oplossingen met duale aansturing.
3.6
Kwaliteitscriteria
Zoals voor al het wetenschappelijk onderzoek, is het van belang aandacht te geven aan
de betrouwbaarheid, interne- en externe validiteit van de gehanteerde
onderzoeksmethoden voor het betreffende onderzoek. Hieronder zijn deze
kwaliteitscriteria voor dit onderzoek beschreven.
3.6.1 Betrouwbaarheid
Ook een kwalitatief onderzoeker is een mens. Dit houdt in dat een zekere kleuring van
het onderzoeksmateriaal in de analyse niet te voorkomen is. De eigen ervaringen en
gevoelens van de onderzoeker vormen hierbij altijd een risico voor de betrouwbaarheid
(Baarda, de Goede en Teunissen, 1997:99;de Vaus, 2001:237;Yin, 1994: 33). Desondanks is
het volgende gedaan om de toevallige meetfout in dit onderzoek zoveel mogelijk te
ondervangen:
•
•
De methode en technieken van onderzoek zijn aangepast aan de praktijksituatie.
Dat wil zeggen dat door het gebruik van semi-gestructureerde interviews en
documentanalyse in een casestudy geprobeerd is de te onderzoeken situatie zo
min mogelijk te verstoren en zoveel mogelijk relevante data over deze situatie te
verzamelen.
Voor de semi-gestructureerde interviews is gebruik gemaakt van een
voicerecorder. Het opgenomen interview is volledig uitgeschreven. Op die
manier is voorkomen dat door de onderzoeker bepaalde selecties uit het
interview om welke redenen dan ook wel of niet gekozen worden om te
fungeren als relevante data.
35
•
•
•
•
•
•
7
Bij de beschrijving van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering, is
naast de interview gebruik gemaakt van datatriangulatie, zie ook ‘interne
validiteit’.
Door een te laag aantal leidinggevenden van de gekozen onderzoekseenheid is
het niet mogelijk een tweede ronde interviews af te nemen om de
betrouwbaarheid van de verkregen data te verhogen. Wel zijn tekstfragmenten
met hetzelfde label en dezelfde hiërarchische positie met elkaar vergeleken.
Een ander7 is gevraagd ook de labels die hierboven zijn genoemd te koppelen
aan fragmenten van interviews. Daarna is gecontroleerd of een bepaalde
toekenning van een label door de onderzoeker in kwestie niet berust op een
toevallige ervaring. Dit is gedaan door te zoeken naar (zeer) afwijkende labels
die de ander in kwestie aan fragmenten gekoppeld heeft. In die gevallen is het
fragment, na overleg met de ander, opnieuw gelabeld. Hiermee is geprobeerd de
eigen subjectiviteit te overstijgen. (zie ook analysestap 7)
Tijdens de interviews heb ik de geïnterviewde geheel vrij gelaten in de wijze
waarop de vraag werd beantwoord. Indien lang van het topic afgeweken werd,
heb ik geprobeerd terug te keren. Dat deed ik door in een adempauze van de
geïnterviewde in te vallen met een opmerking als: “dank u meneer of mevrouw
x, u hebt voldoende duidelijk gemaakt wat u mij hierover wilde vertellen.”
Vervolgens stelde ik een vraag voor de beantwoording van een topic.
Door bij algemene antwoorden tijdens het semi-gestructureerde interview te
vragen naar concrete voorbeelden en andersom wordt de betrouwbaarheid van
de gekregen informatie verhoogd. Een toevallige opmerking over een
uitzonderlijke situatie die in het algemeen niet van toepassing blijkt wordt dan
als zodanig geïnterpreteerd.
De data is verzameld enkele maanden voordat de collegeperiode afloopt.
Hierdoor veronderstel ik dat de aansturing vanuit het collegeprogramma zich zo
duidelijk laat gelden, dat het voor sommige respondenten moeilijk is, zich
tegenover een buitenstaander kritisch uit te laten over deze vorm van aansturen.
Om dit te ondervangen is het volgende gedaan:
- de geïnterviewde is benaderd voor het onderzoek met de duidelijke
mededeling dat het een onderzoek voor een scriptie betreft. Daarbij is
aangegeven dat de aanleiding tot dit onderzoek vanuit de student in kwestie
komt en dat de onderzochte organisatie zelf geen opdracht tot het onderzoek
heeft gegeven.
- de geïnterviewde is voorafgaand aan het interview verteld dat de uitgewerkte
interviews en de geluidsopnamen niet openbaar worden gemaakt, ook niet aan
organisatieleden. Ook is vermeld dat fragmenten die in deze scriptie worden
genoemd, anoniem zijn. Tevens zijn eventueel voor andere organisatieleden
herkenbare zaken uit mogelijk kritische fragmenten bewust weggelaten. Door
Drs. M.E. Dekkers
36
•
deze maatregelen is een respondent niet door de genoemde fragmenten in deze
scriptie te achterhalen.
Aan de begeleider en tweede beoordelaar zijn tekstfragmenten per topic digitaal
aan de scriptie toegevoegd. Hiermee wordt hen meer inzage in het analyse
proces geboden. Deze bijlage wordt om privacyredenen niet in deze scriptie
opgenomen.
3.6.2 Interne validiteit
Om ervoor te zorgen dat datgene gemeten wordt dat ook gemeten moet worden is het
volgende gedaan:
•
•
•
•
•
doordat de rol van machtsfactoren bij problemen in het gebruik van duale
aansturing bij de dS+V van de gemeente Rotterdam in dit onderzoek object van
onderzoek is, is een casestudy een aangewezen onderzoeksstrategie om deze
praktijksituatie zo realistisch mogelijk te onderzoeken.
omdat het onderzoeksobject zich onttrekt aan een eenduidig experimentele
regie, is geprobeerd de data zo ‘rijk’ mogelijk te verzamelen door gebruik te
maken van semi-gestructureerde interviews. Het semi-gestructureerde
interview leent zich juist om niet alleen data te verzamelen over al bestaande
theoretische concepten, maar ook om relevante informatie over de context te
verzamelen.
door ook te onderzoeken welke machtsfactoren de duale aansturing
ondersteunen, wordt de constructvaliditeit van ‘belemmeringen’ tussen beide
vormen van aansturen verhoogd.
de organisatie van de onderzoekseenheid is een half jaar voordat de
dataverzameling plaats vond geheel gereorganiseerd. De organisatie heeft
brochures voor de medewerkers gemaakt waarin de voorgestelde wijzigingen in
de organisatie staan beschreven. Daarna is een evaluatie van de reorganisatie op
schrift gezet. Beide documenten zijn naast de data uit de interviews gebruikt om
de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering te beschrijven. Door deze
datatriangulatie is de constructvaliditeit van het begrip ‘aansturing van de
alledaagse bedrijfsvoering’ verhoogd.
doordat voorafgaand aan het onderzoek zich geen situatie voorgedaan heeft die
een historie-effect in de meting teweeg zou kunnen brengen, is een crosssectioneel onderzoeksdesign voldoende. Hierdoor wordt tevens het risico op
maturatie effecten ondervangen.
3.6.3 Externe validiteit
Doordat het doel van dit onderzoek is de rol van machtsfactoren bij problemen met de
duale aansturing in een specifieke situatie, een dienst van de gemeente Rotterdam, te
onderzoeken, wordt gestreefd naar een theoretische generalisatie, niet naar een
statistische generalisatie. Doordat de onderzoekseenheid voldoet aan vier genoemde
selectiecriteria zijn uitkomsten van dit onderzoek wel te generaliseren naar de gemeente
37
Rotterdam. De vertaalstap die nodig is om onderzoeksresultaten van de situatie bij dS+V
empirisch te generaliseren wordt bepaald door de vraag of de belangrijkste kenmerken
van de situatie in Rotterdam en die van een ander met elkaar te vergelijken zijn (Baarda,
de Goede en Teunissen, 1997:101). In beginsel kunnen vanuit dit onderzoek geen
empirische generalisaties gedaan worden. Hiervoor is verder onderzoek nodig.
38
Hoofdstuk 4 Beschrijving van de onderzoekseenheid
Voor een goed begrip van de gevonden onderzoeksdata is een beschrijving van de
context waarbinnen de duale aansturing bij de dS+V plaats vindt, van belang. Dit
hoofdstuk beschrijft deze context vanuit de interviews en de informatie uit de brochure
die de dienst zelf over een recente reorganisatie heeft uitgegeven8.
4.1
Reorganisatie
De dataverzameling heeft enkele maanden na een reorganisatie binnen de dS+V
plaatsgevonden. Hierdoor is de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
drastisch gewijzigd. Voorheen was de organisatie ingericht volgens de divisiestructuur.
Dat houdt in dat de dS+V een aantal directeuren had die ieder verantwoordelijk waren
voor de realisatie van een specifieke productgroep van de dS+V. Hierdoor ontstonden
zoals een respondent zegt: “overal bedrijfskolommen waar een projectmanager geen ene
moer te zeggen had.” De directeur beschrijft de noodzaak tot deze reorganisatie als
volgt: “..hiervoor hadden we divisies binnen onze organisatie. Nou even zwart/wit eens
in de veertien dagen kwamen die directeuren..hadden we directieoverleg en dacht
iedereen in de belangen van de eigen divisie.” Hij vervolgt met: “Tegenwoordig hebben
we voor een ander model gekozen. We zijn als managementteam primair
verantwoordelijk voor de totale organisatie en secundair sturen wij een aantal afdelingen
aan. Dat betekent we hebben een omslag gemaakt van buiten naar binnen redeneren. Dus
de opdrachten die we krijgen van de buitenwereld zijn dominant in ons handelen.”
Daarnaast wordt nog een belangrijke reden van de reorganisatie door de directeur
aangevoerd: “Hiervoor waren het allemaal eigen BV’tjes die hun eigen ding deden en
toevallig in een grote organisatie zaten en deden wat ze dan nodig vonden en afschudden
als daar een andere afdeling voor was. Vervolgens hebben we een bezuinigingsopdracht
gehad van de gemeente Rotterdam van 400 FTE…Nou dat is een flinke klus want ieder
lid moet voorstellen doen om ergens op zijn of haar afdeling te bezuinigen.”
De reorganisatie heeft gezorgd voor een tweede hiërarchie binnen de dS+V. De
vakafdelingen bestaan nog steeds, maar voor de samenhang in activiteiten van de dienst
naar buiten toe wordt gebruik gemaakt van accountmanagement.
4.2
Hiërarchieën
Vanuit het organogram (bijlage 1) kan een hiërarchie in de organisatie verondersteld
worden. In de interviews is aan iedere respondent gevraagd welke hiërarchische positie
hij/zij inneemt ten opzichte van leidinggevende medewerkers. Uit de antwoorden blijkt
dat de hiërarchie uit het organogram niet volledig is. Ook uit de brochure over de
invulling van de organisatieverandering blijkt dat naast deze hiërarchie een tweede
8
“Samenhang in samenwerking aan Rotterdam, met z’n allen, voor de hele stad” invulling
veranderprogramma eerste helft 2005, daterend van 14 februari 2005 en “Toelichting
personeelsbijeenkomst over het veranderprogramma”, daterend van 6 oktober 2005.
39
hiërarchie bestaat. “Zij staan dwars op de lijn en bewaken en borgen de integraliteit”, zo
geeft de brochure aan9.
Deze tweede hiërarchie bestaat uit accountmanagers, integratieraad, directieraden,
directeuren, opdrachtmanagers en projectmanagers. De accountmanagers zijn
verantwoordelijk voor de bewaking van de kwaliteit van een dS+V product naar een
opdrachtgever buiten de dienst. Daarnaast bestaan er opdrachtenmanagers die ongeveer
20 projecten beheren. Daaronder wordt verstaan het schrijven van een plan van aanpak
het samenstellen van de projectgroep en het volgen van de voortgang van dat project.
Ieder project wordt aangestuurd door een projectmanager. De moeilijk te realiseren
opdrachten worden behandeld in het hoogste orgaan binnen de dS+V, de integratieraad.
Hierin zitten directeuren, experts die in de organisatie benoemd zijn en
accountmanagers. De integratieraad geeft een fiat aan moeilijk realiseerbare opdrachten.
Deze opdrachten behelzen 10-20% van alle opdrachten die de dienst krijgt. 3
directieraden zijn verantwoordelijk voor de realisatie van in totaal 6 programma’s.
Onder deze programma’s vallen diverse projecten die een centraal thema hebben. 4
directeuren hebben daarnaast een verantwoordelijkheid voor een deel van het dS+V
beleid. De algemeen directeur heeft naar eigen zeggen contact met het college van B&W.
Voor de voortgang van bepaalde programma’s blijken ook directieraden contact te
hebben met het College. Deze tweede hiërarchie zorgt voor een structuur die hieronder
schematisch is weergegeven
Fig. 4.1 Tweede hiërarchie
integratieraad
accountmanager
Directieraad
directeur
College van
B&W
opdrachtmanager
projectleider
9
“Samenhang in samenwerking aan Rotterdam, met z’n allen, voor de hele stad”, 14-2-2005, p.5
40
De relatie tussen de accountmanager en de opdrachtmanager is in figuur 4.1 met een
stippellijn weergegeven. Volgens respondenten is het in het nieuwe organisatiemodel de
bedoeling dat de accountmanager direct met de opdrachtmanager zaken kan
afstemmen. Op het moment van dataverzameling gaf iedere respondent wel aan dat
deze situatie nog erg recent was en dit nog niet veelvuldig gebeurde. Veel afstemming
vindt nog plaats met het lijnmanagement.
In figuur 4.1 zijn ook de relaties tussen de directieraden en het College weergegeven. De
relatie tussen directie en college is bij de directeur gelegd. De directeur zei hierover:
“Het college heeft managementcontracten gesloten met de diensten en het typische is dat
de 3000 woningen een verantwoordelijkheid is van dS+V én OBR. Dus het
managementcontract is gesloten met de directies van het OBR én de dS+V…De
collegeprioriteiten die staan in het managementcontract. En vanuit het
managementcontract rapporteer ik en dat is op het gebied van inhoudelijke
doelstellingen en op het gebied van bedrijfsvoeringsinformatie aan het College.” Uit de
interviews blijkt ook de functie van programmamanager te bestaan. De
programmamanager bewaakt de voortgang van de programma’s en rapporteert aan de
directieraad. Daarmee vervult de programmamanager een staffunctie. Een respondent
zegt hierover: “Zes programma’s zijn er ontwikkeld waarin een directieraad
verantwoordelijk is voor zo’n programma…Die worden daarin gemonitoord en
ondersteund door een programmabureau.” De rol van de programmamanager gaat in de
toekomst veranderen aldus een medewerker van het programmabureau: “Je hebt een
programmamanager, daar valt de opdrachtmanager onder, en daar heb je al die
projectmanagers onder hangen. En die zouden alles moeten weten van die
projecten…eens per jaar dan kwam er een mooi boekje uit en dan moeten de mensen
daar wat wijzer van worden. Daar kon je niets uithalen zal ik maar zeggen. De bedoeling
is nu dat we het op dezelfde wijze gaan aanpakken net als de woningbouw…… We gaan
nu rechtstreeks met de opdrachtmanagers in gesprek.”
De lijnmanagers zijn grotendeels verantwoordelijk voor het beheer van personeel en
hebben relatief weinig vakinhoudelijke inbreng in het primaire proces. Bij meerdere
geïnterviewde wordt de lijnmanager de ‘people manager’ genoemd.
Door de tweede hiërarchie ontstaat een matrixorganisatie voor de aansturing van het
primaire proces binnen de dS+V. In figuur 4.2 zijn schematisch de verhoudingen van de
twee hiërarchieën weergegeven.
Fig. 4.2 Hiërarchieën dS+V
41
Hoger management: Directeuren, directieraden, integratieraad.
Acount management
Opdrachtmanager
Projectmanager
Stedenbouw
Ruimtelijke ordening
Verkeer &Vervoer
COS
Programmabureau
Handhaving
Vergunningen
Wonen
4.2.1 Kwaliteit van dS+V producten
Vanuit de reorganisatie is de expertise in de organisatie formeel benoemd. Dit zijn 7
experts die op de verschillende vakafdelingen werken. Deze medewerkers worden
aangestuurd door een directeur ‘kwaliteit’. “De expert fungeert binnen bijzondere
projecten als kwaliteitsbewaker/supervisor en organiseert kwaliteitsborging bij reguliere
opdrachten”10.
4.2.2 Aparte functionele afdelingen
De functies COS, bureau projectmanagement en programmabureau (zie fig. 4.2 en
bijlage 1) betreffen geen vakafdelingen. Daardoor zijn het aparte functionele afdelingen
die in meerdere vakafdelingen tegelijkertijd opereren. Ze hebben ook geen rol naar
buiten toe zoals de accountmanagers dat hebben. Dit geldt ook voor het bureau dat
alleen bestemmingsplannen maakt. Dit bureau valt onder de afdeling ruimtelijke
ordening. Het afdelingshoofd van deze afdeling zegt daarover: “dat is een groep die een
duidelijke taak heeft om één product te maken, namelijk bestemmingsplannen voor de
hele stad…Omdat de ruimtelijke ordening gaat veranderen is er een enorme inhaalslag te
maken met het maken van bestemmingsplannen daarvoor is een bureau opgezet, dat
bestaat nog maar kort. Bij de reorganisatie van de dienst hebben we gezegd van nou dat
bureau laten we even in tact. Het opdrachtenmanagement en het lijnmanagement zitten
daar ook bij een en dezelfde persoon. Dus hier is ook geen sprake van een ingewikkelde
uitwisseling.”
10
“Samenhang in samenwerking aan Rotterdam, met z’n allen, voor de hele stad”, 06-10-2005, p.11
42
Het COS (Centrum voor Onderzoek en Statistiek) heeft een functie als
onderzoeksbureau voor de gehele gemeente Rotterdam en heeft een veel breder
speelveld dan alleen de dS+V11. Het COS draagt daardoor indirect bij aan het primaire
proces van de dS+V.
Het bureau project management fungeert als beheersfunctie van de capaciteit voor
projectmanagers. Zoals het hoofd van dit bureau zelf zegt: “..het is gewoon de positie die
wij hebben. Als een soort interne uitzendorganisatie en de mensen die uitvoeren bezig
zijn dat zijn onze uitzendkrachten.” Deze afdeling beheert 50 projectmanagers en 15
projectondersteuners.
Zoals beschreven heeft het programmabureau een ondersteunende rol naar de
verschillende directieraden. Daarbij is het in kaart brengen van de voortgang van
projecten in een bepaald programma de voornaamste rol van deze afdeling.
4.3
Communicatielinken
Doordat de dienst recent gereorganiseerd is, bestaan bij 4 van de 10 respondenten nog
onduidelijkheden over de verantwoordelijkheden binnen de dienst. Een respondent
verwoord dit als: “nou ik moet zeggen de sturingsvraag is een lastige binnen de dS+V
hoor...we hebben een projectmanager die heeft een opdrachtmanager, de accounthouder
is degene die de opdracht intake voor zijn rekening neemt, maar dat is ook nog een
verantwoordelijkheid van de directie en van de directieraad, ja uiteraard, dan kan je net
zo goed zeggen:het bestuur. Is het nou de directeur van de dienst, ja eigenlijk ook, de
accountmanager, ja die eigenlijk ook..” Vervolgens gebaarde deze respondent dat hij het
ook niet precies wist. Ook de directeur gaf toe dat het aanspreekpunt van een project
binnen de dienst ter discussie staat. Niet duidelijk is of dit nu de opdrachtmanager of de
projectmanager is.
Door deze onduidelijkheid in verantwoordelijkheid lijkt de vraag naar onderling
overleg toegenomen en zijn communicatielinken tussen hiërarchisch verschillende
posities talrijk. Er bestaan wekelijkse voortgangsoverleggen tussen projectmanager en
projectgroep. Maandelijks, of twee wekelijks houden de meeste opdrachtmanagers een
voortgangsgesprek met projectmanagers. Daarnaast willen veel lijnmanagers ook
wekelijks overleg met de projectmanager over de voortgang van mensen op de afdeling.
Dit vanwege de inzet van hun medewerkers in projecten. Directieraden hebben ook
structurele overlegmomenten over de voortgang van projecten. Veelal is dit maandelijks.
In sommige gevallen ook per kwartaal. Uiteindelijk wordt de voortgang van projecten
ook op structurele basis met het college besproken. Bijvoorbeeld voor de
collegeprioriteit om tot 2006 ieder jaar te starten met de bouw van 3.000 woningen.
Hierbij is maandelijks een overleg over de voortgang tussen de wethouder en de
directie.
11
Zie ook http://www.cos.rotterdam.nl/smartsite.dws?id=225138
43
De communicatielinken volgen vooral de tweede hiërarchie. Veel van de structurele
overleggen binnen de dienst hebben betrekking op het primaire proces dat vooral
verloopt via deze tweede hiërarchie. Dat een directeur van bijvoorbeeld wonen in zijn
werk per toeval op een relevant onderwerp van een andere directeur stuit, mag geen
probleem zijn voor die directeur. Deze zal dan gewoon dit onderwerp oppakken en
‘buiten de eerste hiërarchie om’ met opdrachtmanagers en projectmanagers van de
betreffende afdelingen bespreken. Doordat de verantwoordelijkheden binnen de tweede
hiërarchie niet altijd duidelijk zijn, is er veel ruimte om voor ieder project opnieuw
andere overlegstructuren te vinden. Een respondent zegt hierover: “Maar dat er geen
blauwdruk is inderdaad, dat er iets is als hier is mijn rol en hier gaat die feilloos over in
de andere, nee dat is.. er zijn oneindig veel grijze gebieden...dat is iedere keer weer slim
nadenken.”
4.6
Formulering van Collegeprioriteiten
Het College draagt verantwoording voor de realisatie van de collegeprioriteiten. De
kennis om die prioriteiten en doelen te formuleren heeft het college veelal niet. De
praktijk is dat de diensten de collegeprioriteiten en doelstellingen formuleren en het
college deze hooguit kan aanscherpen. Een respondent zegt hierover: “Nee, maar deze
opdracht wordt uitgedaagd. Het is nooit zo dat een college dat zelf bedenkt. Dus er zit
een proces voor, om die uitdaging zelf te gaan organiseren. Zoals met die 3000
woningen. Je ziet dat je iets nodig hebt, daar moet je een strategie op bedenken en zo
krijgen we dat dan allemaal voor elkaar.” Een andere respondent verwoord dit zo: “Ja,
ik heb het gevoel, maar we zijn als dienst maar zeker als afdeling redelijk enerzijds
volgend zijn op het collegeprogramma, wij zitten heel sterk of heel dicht op de
formulering van de collegedoelen…Omdat we zo dicht, ik denk dat dat voor de hele
dienst geldt, dat we zo dicht op het bestuur zitten..neem dit collegeprogramma, daar heb
ik toen letterlijk gezegd wij formuleren.. Nee, de verkiezingen zijn geweest, het college
wordt geformeerd en dan wordt het collegeprogramma geschreven inclusief
collegedoelen. Daar komen ook diensten bij om de hoek kijken om haalbare doelen te
formuleren. En dan is het toch een spel tussen diensten en bestuur, omdat scherp te
krijgen.” Weer een andere respondent verwoordt het als volgt: “In feite hebben wij een
lager aanbod geadviseerd aan het college [lager aantal dan 3.000 woningen start bouw
per jaar] dat was ik niet hoor. Ik ben betroken geweest, bij een aantal beleidsafdelingen,
maar het college heeft bewust de lat hoger gelegd.”
Doordat de dienst een groot deel van de collegedoelstellingen en de prioriteiten
formuleert, heeft de dienst voorafgaand aan het formuleren van een collegeprogramma
tijd om de slagingskans van een doel in te schatten. De dienst heeft geen invloed op de
aansturing vanuit het college op het realiseren van collegedoelstellingen. Maar de
inhoud van die doelstellingen bepaalt de dienst grotendeels zelf. Daarbij kunnen ze er
zelf voor waken dat de gewenste resultaten voor de organisatie haalbaar zijn.
Toevalligerwijs is dus de aansturing van de alledaagse bedrijfsvoering ingericht volgens
het matrix management. Dit is hierboven beschreven. In dit onderzoek staat de duale
44
aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering en het collegeprogramma centraal.
Zodoende valt het matrix management van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering buiten het domein van dit onderzoek.
45
Hoofdstuk 5 Machtsfactoren van de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering en het
collegeprogramma
Nu de context van de onderzoekseenheid in het vorige hoofdstuk is beschreven, volgt
de analyse van de data voor de beantwoording van de onderzoeksvragen 1 en 3. In het
volgende hoofdstuk volgt de analyse voor de beantwoording van de onderzoeksvragen
2 en 4. Onderzoeksvraag 5 heeft betrekking op de kenmerken van de
onderzoekseenheid. Deze zijn in hoofdstuk 4 beschreven.
Onderzoeksvraag 1 heeft betrekking op problemen tussen de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering voor de realisatie van het collegeprogramma. Om deze
problematiek te operationaliseren in machtsfactoren begint de volgende paragraaf met
de beschrijving van machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering. Daarna volgt de analyse van de belemmeringen die de realisatie van het
collegeprogramma hiervan ondervindt. Tot slot is beschreven welke machtsfactoren van
de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering de realisatie van het
collegeprogramma ondersteunen.
5.1
Machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering
De aansturing van de alledaagse bedrijfsvoering heeft betrekking op de manier van
aansturen die gebruikt wordt om niet-collegeprioriteiten te realiseren. De
machtsfactoren uit het theoretisch kader operationaliseren de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering.
5.1.1
Autoriteit van de inzet van medewerkers
Volgens de brochure over de invulling van het veranderprogramma van de dienst is de
opdrachtmanager samen met de lijnmanager degene die de inzet van medewerkers op
een project bepaald. Dat ‘samen’ bepalen houdt niet voor iedereen hetzelfde in. Een
medewerker zegt hier bijvoorbeeld over: “Ja, de lijnmanagers die moeten eigenlijk
kijken naar de bemensing. In de huidige organisatie van werkbaar, beheersbaar dat is de
nieuwe structuur.” Een opdrachtmanager zegt: “Dan komt de opdracht bij de afdeling
binnen en huur ik een projectmanager in en gezamenlijk maken wij de plannen van
aanpak van het project.” Veel lijnmanagers geven aan dat zij invloed hebben op de
beslissing om medewerkers in een bepaald project in te zetten. Zij zijn echter ook
afhankelijk van de opdrachtgever (de opdrachtmanager en de directie). Zoals een
lijnmanager de criteria om een projectmanager in te huren weergeeft, maar afsluit dat
uiteindelijk de opdrachtgever het bepaalt: “..dat is een mix uiteindelijk. Het belangrijkste
is natuurlijk dat degene de klus moet aankunnen. Verder wordt het bepaald door een
bepaalde kwaliteit projectmanager dat wordt gevraagd. Nou dat is natuurlijk het hoofd
criterium. Een derde criterium is natuurlijk dat die persoon beschikbaar moet zijn. En
46
een vierde criterium is wat mij betreft dat het werk ook moet aansluiten bij iemands
affiniteit. En uiteindelijk is het gewoon de opdrachtgever bepaalt.”
Voor de inhuur van externe medewerkers, of dit nu is vanwege een eigen te kleine
capaciteit, of vanwege een gebrek aan expertise, is standaard geen budget in een project.
Een respondent geeft aan dat hij standaard de vraag om inhuur van externe capaciteit
moet opspelen naar de directie. “..Dat soort gesprekken vinden dus echt heel veel plaats
in die startup fase van een project; hebben we nog expertise van buiten nodig om een
beter product te krijgen? Nou moet ik wel zeggen daar wordt enorm op gekort, op dat
soort inhuur van expertise… dat wordt steeds lastiger, [een bepaald project] is daarvan
echt een heel mooi voorbeeld. Daar komen we echt zelf niet uit. Dan gaat het over zeer
specifieke kennis. Er zijn maar een paar bureaus die deze kennis beheersen en die..en
daarvoor is ook in dit project geen budget opgenomen..”
Op de afdeling Handhaving bereiden stafmedewerkers het besluit tot inzet van
medewerkers voor. Dat wordt gedaan met gebruik van een rekenmodel dat achteraf kan
zien hoeveel arbeidsuren nodig zijn geweest voor de realisatie van een product. Onder
de assumptie dat de producten inhoudelijk ongewijzigd zijn is de staf in staat om te
berekenen hoeveel werkvoorraad in arbeidsuren nog bestaat en hoeveel arbeidsuren
nog te verdelen zijn. Op basis van dit model adviseren stafmedewerkers in dit geval het
lijnmanagement van de afdeling. Vanwege de complexiteit van veel activiteiten van de
dS+V is het veelal niet mogelijk deze methode toe te passen op andere dS+V producten.
Door deze methodiek kan het lijnmanagement van deze afdeling naar andere
organisatieleden duidelijk maken waar hun capaciteit op wordt ingezet en wat daarvoor
gerealiseerd wordt. Deze methodiek kan als zodanig gebruikt worden als
machtsmiddel.
5.1.2 Autoriteit van de inzet van middelen
Zoals uit het vorige hoofdstuk blijkt, bestaat binnen de dS+V een eigen duale aansturing
van de alledaagse bedrijfsvoering. Dit heeft tot gevolg dat de beslissingsbevoegdheid
die verschillende hiërarchische posities hebben, veelal samenvalt met een andere
hiërarchische positie.
Conform de tweede hiërarchie zal een opdracht door de accountmanagers in ontvangst
genomen worden. De accountmanager heeft de bevoegdheid om de opdracht intern uit
te zetten bij een opdrachtmanager van een vakafdeling. Deze opdrachtmanager zal een
aantal medewerkers verzamelen evenals een projectmanager om de opdracht uit te
kunnen voeren. Hij of zij heeft daarbij de beslissingsbevoegdheid om een keuze te
maken welke competenties in het project komen en besluit tot een voorstel voor het
budget van het project. Dit plan van aanpak, hoe het project uitgevoerd moet worden en
met welk budget, wordt door de opdrachtmanager terug naar de accountmanager
gestuurd die het vervolgens inbrengt in een directieraad. De voortgang van het project
wordt door de directieraad gevolgd. Deze directieraad beslist ook welk budget aan het
project wordt verleend. Tussen het moment waarin de accountmanager de opdracht
47
uitzet bij een opdrachtmanager onderzoekt de integratieraad of het een moeilijke
opdracht betreft waarbij inhoudelijk of organisatorisch extra inspanningen geleverd
moeten worden om de kwaliteit van het project te waarborgen. Vervolgens besluit de
integratieraad welke directieraad de voortgang van het project bewaakt. De
integratieraad heeft hierdoor de grootste beslissingsbevoegdheid binnen de dS+V.
Vanuit de eerste hiërarchie die bij de dS+V het lijnmanagement wordt genoemd, bestaan
er directieraden, daaronder lijnmanagers en daaronder eventueel nog bureauhoofden,
zoals de afdelingen Ruimtelijke Ordening en Wonen die kennen. Volgens de brochure
“samenhang in samenwerking” hebben lijnmanagers de bevoegdheid om medewerkers
bij projecten in te zetten12. Echter, uit de interviews blijkt dat de ene lijnmanager naar
eigen zeggen de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft om bepaalde medewerkers
van zijn afdeling wel of niet op een project in te zetten. De andere lijnmanager geeft aan
dat uiteindelijk de interne opdrachtgever bepaalt wie in een bepaalt project komt te
zitten. Aan bureauhoofden kan deze bevoegdheid gedelegeerd zijn. Daarnaast is het
lijnmanagement bevoegd besluiten te nemen over arbeidsrechterlijke zaken van een
medewerker in zijn of haar afdeling.
Een medewerker antwoordde op de vraag of er wel eens tegenstrijdigheden ontstaan in
de afstemming van werkprocessen tussen beide hiërarchieën: “nou dat gebeurt aan de
lopende band. dat gaat dan via een directieraad. Een directieraad daar zitten onze
directeuren gezamenlijk. Die hakken dan knopen door.” Hieruit blijkt dat de besluiten
van hiërarchische posities onder de directie onderlinge afstemming moeten vinden. Lukt
dit niet dan bepaalt de directieraad wat deze beslissing moet zijn. Ook de
accountmanager moet met de opdrachtmanager komen tot een plan van aanpak. De
opdrachtmanager moet samen met de lijnmanager besluiten wie in het project plaats
nemen. Directeuren, soms van meerdere diensten, moeten gezamenlijk besluiten of en
hoe een activiteit van een project moet worden uitgevoerd.
5.1.3 Expertise
Zoals genoemd hebben experts in de alledaagse bedrijfsvoering binnen de dS+V een
formele rol gekregen. Zij hebben zitting in de integratieraad en hebben op die manier
invloed op de opdrachtformulering van een project. Dat bevestigt ook de data uit de
interviews. Toen ik aan een opdrachtmanager vroeg of de expert eigenlijk een ‘carte
blanche’ heeft om overal gevraagd en ongevraagd zich mee te bemoeien antwoordde
deze: “nou dat moet nog een beetje uitkristalliseren. Ze zijn natuurlijk net benoemd en ja
de hele organisatie..maar ja ik zou het voor dit moment inderdaad maar even zo
formuleren. Eigenlijk mogen ze zich overal gevraagd en ongevraagd mee bemoeien. Ze
hebben geen besluitvormende..ze besluiten niks…”Voorts werden verscheidene
voorbeelden genoemd waar een expert zich mee kan bemoeien. Een zo’n voorbeeld:
“kijk het is een gesprek over hoe pakken we het project aan en dan zegt zo’n expert van
denk vooral aan standaardisatie van de openbare ruimte, noem maar op. Dat is
12
“Samenhang in samenwerking aan Rotterdam, met z’n allen, voor de hele stad”, 14-02-2005, p.11
48
natuurlijk een relevante opmerking, die speelt een grote rol in deze discussie. Die zet je
ergens in het plan van aanpak. Dus die geef je ook automatisch een rol of je zegt van ik
ben het er niet mee eens om die en die reden snap je dus dan komt daar gewoon een
gesprek op start.” Een andere opdrachtmanager geeft juist aan dat een expert zich
vooral in het voortraject met het project mag bemoeien, maar dat het niet de bedoeling is
dat de expert zich bemoeit met in uitvoering zijnde projecten. Deze opdrachtmanager
verwoordt het zo: “..Theoretisch zou het niet moeten kunnen omdat de expert heel erg
veel aan het voortraject werkt. Dus een expert en een integratieraad kunnen aan de
voorkant suggesties doen. Over de manier van aanpak of denk aan die en die
inhoudelijke kanten. De opdrachtmanager zit eigenlijk..ja als het echt een groot project is
dan heb je al iets meegekregen, dus het is dan niet dat je blanco begint. Het zou dus niet
zo mogen zijn dat de expert zich bij de uitvoering van het project er tegenaan mag gaan
bemoeien van joh ik heb het niet zo goed gedaan..” De inzet van externe inhuur is nog
een voorbeeld waar de expert een grote invloed op heeft, ondanks dat in de brochures
“samenwerken aan samenhang” is aangeven dat het lijnmanagement besluit of externe
expertise wordt ingehuurd. Een opdrachtmanager vertelde: “..en de besluitvorming of
mensen extern worden ingehuurd ook daar heeft de expert inspraak in.”
Verder hebben bepaalde afdelingen binnen de dS+V op zichzelf een expertise. Op een
afdeling werken bijvoorbeeld vakspecialisten of medewerkers die zulk specifiek werk
uitvoeren en zoveel kennis hebben over samenhangende onderwerpen dat dit ook
aangemerkt kan worden als een bepaalde expertise die beslissingen hoger in de
organisatie kunnen afdwingen. Een voorbeeld hiervan is de expertise die de afdeling
Ruimtelijke Ordening heeft op het gebied van landschapsarchitectuur. Indien de
afdeling constateert dat een project of programma vanuit de afdelingsvisie ongeschikte
locaties wil gaan aanmerken voor nieuwbouwwoningen, zal de afdeling overleggen met
directies om daar niet te gaan bouwen. Directies en daarna ook het college nemen dit
dan vaak over. Een ander voorbeeld is de afdeling Handhaving. Vanuit hun expertise op
het gebied van het handhaven van bouwtoezicht en woningtoezicht hebben zij het
college gemeld dat een collegedoelstelling geen blijvend effect zou sorteren. Een
respondent zei hierover: “Maar we zeggen wel, of althans daar zijn we nu mee bezig
van..hotspots prima, alleen je wint daar de oorlog niet mee. Je hebt..als je niet oppast
dan heb je wat dan zo mooi genoemd wordt, een ‘Pyrrhus overwinning13’, je hebt de slag
gewonnen, maar de oorlog verloren. En we zijn nu bezig dat te doen. En dat is een bijna
een politieke uitspraak. Maar ik denk ook dat we dat hard kunnen maken. Dat zeggen wij
op basis van de expertise die wij hebben, en misschien de wethouder niet. Want die wordt
door andere adviseurs geadviseerd.”
Door de reorganisatie hebben sommige medewerkers hun twijfels dat de invoering van
het lijnmanagement en het opdrachtmanagement ervoor gezorgd heeft dat lijnmanagers
13
Een Pyrrhus overwinning, d.w.z. een overwinning, die meer nadeel dan voordeel aan den overwinnaar
bezorgt, die op grote verliezen te staan komt. Pyrrhus, koning van Epirus, behaalde in 279 v. Chr. bij
Asculum een overwinning op de Romeinen, waarbij hij zelf ontzettende verliezen leed. Bron:
http://www.dbnl.org/tekst/stoe002nede01/stoe002nede01_1976.htm
49
niet in alle gevallen de inhoudelijke kennis hebben over de producten om de afdeling
goed aan te sturen. Een respondent merkt hierover op: “Alleen de mensen die nu de
kaderfuncties bekleden... die hebben geen visie met deze afdeling, komen ook uit andere
afdelingen, het zijn geen vakmensen. Dus de vraag is of de producten die wij hier hebben,
waarvan een aantal zelfs wettelijk is voorgeschreven, daar hebben ze geen feeling mee,
ze kennen die producten ook niet, dus de vraag is ja.. wat ja..hoe moeten ze zo’n team
aansturen?” Hieruit kan worden opgemaakt dat medewerkers met een bepaalde
expertise zich verantwoordelijk voelen om te zorgen dat bepaalde kennis van producten
ook met elkaar worden afgestemd. Dat kan in hun ogen alleen als het lijnmanagement
ook weet wat de waarde van de realisatie van een product voor de stad inhoudt. Deze
respondent zegt over de gevolgen die dit heeft: “dat er weer een klimaat ontstaat van ja
we vallen weer in een grijs gebied, dat is het voordeel van de mensen waar die kennis nu
bij zit, bij die mensen die er nog zijn. Die weten wat belangrijk is.”
De dS+V is een organisatie die veel specialisten kent. De macht die kennis met zich
meebrengt heeft ook een gevaar, namelijk dat het overzicht door alle specialismen
verdwijnt. De directeur van de dS+V verwoordde dit zo: “wat ik hier heb aangetroffen is
dat deze organisatie heel deskundig is…Op het gebied van buitenruimte, op verkeer en
vervoer en wonen, op handhaving. Maar wij zijn een keten van beleidsplannen, van
beleidsvorming en daar heb je je eigen doel in die beleidsketen…kijk wat is de
toegevoegde waarde van een organisatie, dat is dat we dingen met elkaar
verbinden…Want dan kan voor het vervoersplan die je in alle eenzaamheid met je eigen
clubje tot stand brengt, daarna weer een bureau ingehuurd worden om het te verbinden
met andere beleidsterreinen.”
Zowel uit de brochures als uit de interviews is het wel duidelijk dat de experts geen
uiteindelijke beslissingsbevoegdheid hebben. Veel experts of expertise wordt serieus
genomen en in onderling overleg meegenomen in de besluitvorming. Echter, er zijn ook
voorbeelden waarin het gelijk van de expert inhoudelijk niet betwist wordt, maar
waarbij het management, vanwege een bredere scope, toch een besluit neemt tegen het
advies van de expert in.
5.1.4 Beloning
De eerste vraag die ik in de interviews over beloning stelde was of er een systeem was
waarin extra inspanningen beloond worden en het gebrek aan inspanning daar waar die
had moeten zijn, bestraft wordt. De antwoorden hierop zijn min of meer gelijk. Iedereen
geeft aan dat er een systeem is wat betreft belonen. Voor het straffen geldt dit niet. De
organisatie kent geen systeem van straffen, als het al gebeurd, dan bij het management.
Daarbij past het niet in de cultuur om slecht functionerende ambtenaren te straffen. Een
lijnmanager verwoordt het als volgt: “Wij hebben niet een cultuur van het straffen. Daar
zijn we altijd een beetje terughoudend mee. ..we hebben nu pas…
beoordelingsgesprekken gaan we voeren en dan komt hier een verscherping. Dan ga je
ook iemand afrekenen op wat je hebt afgesproken, alleen wat je merkt in de organisatie is
vaak dat er weinig mogelijkheden zijn om te straffen. Als iemand echt drie jaar lang niet
functioneert, kan ik hem niet ontslaan… Ik kan wel periodieken onthouden, maar vaak
50
zitten mensen al in een maximum, dus dan is dat geen optie. Ik kan hem ook geen
gratificatie geven, nou dan moet je toch al bijzonder functioneren, dus… dus de
mogelijkheden om echt iets te doen op dat vlak, iets substantieels, zijn heel beperkt.” Een
opdrachtmanager zegt hierover: “Omdat als er een keer iets slecht gaat zijn wij heel erg
beschermend van ja.. dat vind ik ook goed. Maar dan gaan we niet voor de kwaliteit van
het product meer en dat vind ik wel eens jammer. Ik heb hiervoor ook in het bedrijfsleven
gewerkt dus daar is het zo.. dat ben ik ook gewend. Je krijgt een bepaalt aantal uren voor
een bepaalde klus en als je daar overheen gaat, ja dan doe je het maar in je eigen tijd. Zo
wordt hier niet gewerkt. De dagen worden gewerkt en daarin moet het maar gebeuren.”
Het belonen naar prestatie kan geschieden door een bonus, een gratificatie genoemd,
door promotie, door een extra opleiding, door een ruimer aanbod in projecten waarin
gewerkt kan worden, door het bieden van een loopbaanperspectief en door waardering
van collega’s. Over deze laatste mogelijkheid merkt een opdrachtmanager over iemand
die een complex project realiseert op: “..je komt vooral in de spotlights terecht..” De
gratificatie wordt voornamelijk gegeven wanneer iemand extra werk uitvoert. Werk dat
deze persoon in beginsel niet zou hoeven uitvoeren. Dit komt voor, maar niet
veelvuldig. Een lijnmanager met een span of control groter dan 30 medewerkers zegt
hierover: “Je kan sowieso een gratificatie geven, maar meestal is dat voor een extra klus,
iemand die echt iets extra’s gedaan heeft. En mensen kunnen een extra periodiek krijgen.
Dus daar zijn wel wat middelen voor ja... ik zit er nu een jaar. Ik heb dat nu twee keer
gedaan.” De directeur van de dienst geeft aan dat extra beloningen wat hem betreft
helaas nog niet gekoppeld zijn aan prestaties. Hij zegt hierover: “Kijk waar ik naartoe
wil is dat op basis van managementcontracten 2006, wil ik naar goede prestatieindicatoren voor personen die als je ontzettend goed scoort op je targets, dat kunnen
collegedoelstellingen-indicatoren zijn, maar ook indicatoren uit de reguliere
bedrijfsvoering, dan vind ik dat je op voorhand kan afspreken wat daar tegenover staat.”
Uit deze voorbeelden kan worden opgemaakt dat de systematiek in extra belonen niet
uniform is en niet gekoppeld aan vooraf gemaakte prestatieafspraken.
5.2 Belemmeringen voor de realisatie van het collegeprogramma
De grootste machtsfactor van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering die
belemmerend werkt op de realisatie van het collegeprogramma is de expertise. Met
name de ‘expert-rollen’ zorgen volgens diverse respondenten bijna dagelijks voor
problemen bij de realisatie van het collegeprogramma. Een respondent zegt hierover:
“..dat is onze taak om dat soort tekortkomingen te constateren, om dat soort nieuwe
doelen voor het licht te brengen.. en als het niet lukt, dan lukt het niet maar we hebben in
ieder geval de taak om daar het bestuur op te wijzen. ..Eigenlijk hadden wij zoiets van ja
voorlopig moeten we bij de realisatie van onze collegedoelstelling eerst rekening houden
met de standaard doelstellingen van onze afdeling om later veel gedonder te
voorkomen... die beweging is uiteindelijk ook door het bestuur gemaakt en de directies …
er moest even weer een discussie plaatsvinden van zijn we wel met de juiste dingen
bezig.” verderop in het interview merkt deze respondent hierover op: “dit voorval komt
dus bijna continu voor.” Een andere respondent van een andere afdeling die dit
voorbeeld geschetst wordt en gevraagd wordt hoe hier op zijn afdeling mee omgegaan
51
zou worden zegt: “Dan zijn er twee dingen. Wij constateren het. Dat is een. Wij zullen
het ook melden. Wij zullen tegen de directie zeggen hartstikke goed dat de expert erop zit,
maar het strookt niet met het proces. Nou vervolgens kun je nog twee dingen doen. Je
kunt het erbij laten, je kunt ook adviseren. Je kunt zeggen, ja we weten dat jij graag dat
wilt als expert, maar is dat goed inzicht op dat vlak, dus zet dit soort stappen. Dit is bij
ons trouwens bijna dagelijkse praktijk.”
De inzet van medewerkers is over het algemeen niet een machtsfactor van de aansturing
vanuit de alledaagse bedrijfsvoering die zorgt voor problemen met de realisatie van het
collegeprogramma.
De autoriteit van de inzet van middelen van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering levert binnen de dS+V geen problemen op voor de realisatie van het
collegeprogramma. Bij collegedoelstellingen waarin de dS+V met veel andere diensten
samenwerkt, komen wel problemen voor door de autoriteit van de inzet van middelen
van de aansturing van de alledaagse bedrijfsvoering van andere diensten. Een
respondent verwoordt dit als volgt: “We gaan heel langzaam naar een cultuur toe dat
een ambtenaar van de gemeente, of dat nu een ambtenaar is van de afdeling handhaving
of een ambtenaar van burgerzaken, of van SoZaWe14, dat wanneer die een signaal
tegenkomt in zijn werk, dit opgepakt en doorgeeft aan de desbetreffende afdeling…In de
uitwerking is het echter nog steeds heilig. Je ziet het eigenlijk al in interventieteams he.
Daar heb je bureau veilig opereren in de stad, alle middelen en targets worden echter
gewoon teruggezet bij de diensten en iedere dienst mag daar zijn deel op doen. Hierdoor
werkt het als geheel niet altijd effectief.”
Beloning wordt door geen enkele respondent als een machtsfactor van de aansturing
vanuit de alledaagse bedrijfsvoering genoemd die enig probleem oplevert voor de
aansturing vanuit het collegeprogramma. Wel blijkt uit de beschrijving van de
machtsfactor beloning dat er een groter afbraak risico bestaat dan een beloning om
grote, complexe projecten, zoals die voor een collegedoelstelling te realiseren.
Twee respondenten claimen dat er totaal geen problemen zijn door de aansturing vanuit
de alledaagse bedrijfsvoering voor de realisatie van het collegeprogramma en andersom.
Bij een respondent lijkt deze uitspraak ook door de druk die op het moment van data
verzamelen in de organisatie heerst, te zijn gedaan. Deze druk wordt veroorzaakt
doordat voor de realisatie van sommige collegedoelstellingen nog net in de laatste
maanden voor de gemeenteraadsverkiezingen veel moet worden gedaan. Deze
respondent zegt: “Het is ons werk, dus laat ik zeggen als ik op een gegeven moment als
ambtenaar zou zeggen dat het uitvoeren van een collegedoelstelling als een belemmering
wordt ervaren, dan ben ik niet geschikt voor deze job. Dus dat is een. Twee is het gewoon
mijn werk en ik moet werken met de capaciteit die ik heb.” De andere respondent van
een andere afdeling, die geen problemen tussen beide vormen van aansturing ziet, zegt
hierover: “Indien vanuit de normale gang van zaken een grotere vraag ontstaat naar
14
Afkorting voor de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam.
52
mijn medewerkers zetten we ze daar ook voor in. Als die vraag juist groeit voor het
uitvoeren van de collegeprioriteiten, ja dan zet ik ze daar voor in. Voor zover ik het kan
overzien zijn er geen problemen tussen deze twee manieren van aansturen.”
5.3
Machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering die de realisatie van de collegedoelen
ondersteunen
Ondanks dat de machtsfactor expertise van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvering zorgt voor belemmeringen, geeft deze machtsfactor ook steun aan de
realisatie van het collegeprogramma. Dit komt doordat de formele experts van de dS+V
in de integratieraad zitten. De experts van de organisatie waarborgen in de
besluitvorming van de integratieraad de kwaliteit van deze projecten.
Collegedoelstellingen zijn ambitieus en dus per definitie complex. Daardoor wordt
nagenoeg ieder project dat bijdraagt aan de realisatie van collegedoelstellingen in de
integratieraad behandeld en beoordeeld. Deze beoordeling op de kwaliteit van
complexe projecten ondersteund de realisatie van collegedoelstellingen.
De aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering heeft ook bij de machtsfactor
autoriteit van de inzet van medewerkers deels een ondersteunende rol voor de realisatie
van het collegeprogramma. Doordat de inzet van medewerkers voor
routinewerkzaamheden in de alledaagse bedrijfsvoering in bepaalde afdelingen is
genormaliseerd en afspraken zijn gemaakt over de daaraan vastgekoppelde
formatieplekken, kan bij een geringe vraag aan routinewerkzaamheden inzichtelijk
worden gemaakt welke formatieplekken benut kunnen worden voor andere
werkzaamheden. Een respondent geeft aan dat binnen zijn afdeling medewerkers op
deze plekken ingezet worden voor de realisatie van collegedoelen. Echter, de
complexiteit van andere werkzaamheden binnen de dS+V laten het normaliseren ervan
niet toe. Hier kan deze methode niet gebruikt worden.
Overige machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering zijn niet
door respondenten genoemd als een ondersteuning om collegedoelen te realiseren.
Samenvatting
De machtsfactor expertise vanuit de alledaagse bedrijfsvoering heeft zowel een
belemmerende als een ondersteunende rol voor het collegeprogramma. Enerzijds zorgt
de expertise van medewerkers van de dS+V ervoor dat de kwaliteit van producten en
diensten gewaarborgd wordt. Dus ook voor de kwaliteit van de producten en diensten
die vanuit het collegeprogramma gerealiseerd moeten worden. Anderzijds heeft de extra
tijd die het kost om de kwaliteit te bewaken, denk aan overleggen, extra budget voor
meer onderzoek, etc. een nadelig effect op het tijdig realiseren van collegedoelstellingen.
Wanneer de dS+V in samenwerking met andere diensten een collegedoel realiseert,
werkt de autoriteit van middelen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering van andere
53
diensten belemmerend op de realisatie van collegedoelen. Binnen de dS+V is dit niet het
geval.
54
Hoofdstuk 6 Machtsfactoren van de aansturing vanuit het
collegeprogramma en de
alledaagse bedrijfsvoering
Onderzoeksvraag 2 heeft betrekking op problemen tussen de aansturing vanuit het
collegeprogramma voor de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering. Ook hier begint
de volgende paragraaf met de beschrijving van machtsfactoren van de aansturing vanuit
het collegeprogramma. Daarna volgt de analyse van de belemmeringen die de realisatie
van de alledaagse bedrijfsvoering hiervan ondervindt. Tot slot is beschreven welke
machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma de realisatie van de
alledaagse bedrijfsvoering ondersteunen (onderzoeksvraag 4).
6.1
Machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma
De aansturing van het collegeprogramma heeft betrekking op de manier van aansturen
die gebruikt wordt om collegeprioriteiten te realiseren. Ook hier operationaliseren de
machtsfactoren uit het theoretisch kader de aansturing vanuit het collegeprogramma.
In het algemeen blijkt uit de brochure “samenhang in samenwerking” en de interviews
dat er geen formeel ander systeem van de autoriteit voor de inzet van middelen voor de
realisatie van de collegedoelen bestaat dan datgene dat uit de alledaagse bedrijfsvoering
voortkomt. Daardoor wordt de druk op het realiseren van collegeprioriteiten
uitgeoefend middels de bestaande hiërarchieën. Enkele uitzonderingen daargelaten. Een
zo’n uitzondering is de bouwcoördinator. Deze is aangesteld voor het realiseren van de
start bouw van 3.000 woningen per jaar gedurende de collegeperiode. Enkele
kleinschaligere uitzonderingen zijn de bilaterale overleggen die de wethouder
infrastructuur, verantwoordelijk voor de collegedoelen die de dS+V moet realiseren,
heeft met medewerkers van de dS+V.
6.1.1
Autoriteit van de inzet van medewerkers
De inzet van medewerkers voor projecten die bijdragen aan de realisatie van
collegedoelen is op bepaalde punten anders dan wanneer het een project betreft voor de
realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering. Hierbij valt op dat de beste mensen vooral
zijn terug te vinden bij die projecten die voor het realiseren van collegedoelen van
belang zijn. Een lijnmanager verwoordt dit als volgt: “wij zien grofweg dat de beste
mensen op de belangrijkste projecten zitten. Dat begin je gewoon toch te zien. Daar
wordt toch het meest aan getrokken en op een gegeven moment dan schuift het daar wel
naartoe. Dat is gewoon zo.” Een opdrachtmanager ondersteund dit zo: “Ik denk dat de
keuze voor een projectleider wel anders is bij collegedoelstellingen. Ik bedoel, daar zet je
een zwaardere projectleider op dan voor bijvoorbeeld ‘ouderenhuisvesting IJsselmonde’,
om het zomaar te zeggen, qua kennis en ervaring.”
55
Een medewerker ziet dat de inzet van medewerkers op projecten ter realisatie van de
collegedoelstellingen toe en afnemen naarmate de doelstelling wel of niet gehaald lijkt te
worden. Hij zegt hierover: “Het college is op dit moment heel erg zenuwachtig aan het
worden in het Rotterdamse, want over een paar maanden zijn de
gemeenteraadsverkiezingen, dus je ziet dat ze net even de laatste eindjes van het
collegeprogramma willen afronden. Dus de druk is op dit moment gigantisch groot,
vanuit het college…De wethouder die is erbij geroepen, van we gaan dat en dat doen,
want we hebben er nog maar zoveel gedaan, dus je ziet al verschuivingen van de inzet
van medewerkers uit producten om dan maar snel te voldoen aan zo’n doelstelling, dat
men gewoon naar een ander product wordt geschoven omdat nog eventjes snel af te
ronden.” Een opdrachtmanager merkt over de inzet van medewerkers voor projecten ter
realisatie van de collegedoelstellingen op: “we zijn met name in een collegeprioriteit nog
steeds de trekker van het geheel, daar zit heel veel capaciteit van ons in. Waarbij wij ons
afvragen is die capaciteit wel gerechtvaardigd gezien andere opdrachten waar wij ook
aan zouden moeten werken en eigenlijk de kerntaak is van deze afdeling. Nou dan zie je
dat je daar niet zomaar even mensen uit kunt trekken.. daar kun je gewoon niet aan
tornen. Je moet daarin gewoon mee blijven draaien qua inzet.” Een lijnmanager van een
andere afdeling bevestigd dit. Hij zegt hierover: “Op het moment dat het spannend
wordt, gaan we het niet halen, dan is de aandacht van hoog tot laag in de organisatie
heel sterk erop gericht om de collegedoelstelling toch te halen.. En met name van hoog
af. Dus een wethouder die drukt, een directie die zegt ja daar wordt ik wel op afgerekend
straks, andere producten laat maar even liggen. Daar word ik niet op afgerekend, maar
wel op die 3000 woningen. Dus als ik mensen weg moet halen om die 3000 woningen te
bouwen, bij wijze van spreken, dan haal ik ze daar weg.”
Er zijn lijnmanagers die met de directie van tevoren hebben afgesproken waar zij de
inzet van medewerkers vandaan moeten halen als de realisatie van een collagedoel in
het gedrang komt. De lijnmanager van de afdeling Handhaving heeft de afspraak met
de directie gemaakt dat hij medewerkers die een andere taak uitvoeren, het
conditiemeten van de woningvoorraad, in gaat zetten op activiteiten die de realisatie
van collegedoelen bespoedigen, mocht dat nodig zijn. Over de gevolgen die dit heeft
voor de realisatie van het conditiemeten zegt deze lijnmanager: “Maar ik zeg wel hoor
eens even als wij hier mee doorgaan, dan halen we die 20.000 conditiemetingen niet.
Moet je toch wel even weten, ja dat betekent dat we er niet drie jaar over doen om de stad
in kaart te brengen, maar vijf jaar. Nou, kies maar. En als de directie zegt, dat moet ook.
Ja, dan moeten we eens gaan kijken of we FTE erbij krijgen.”
Over de inzet van medewerkers op projecten ter realisatie van collegedoelen zegt een
respondent: “soms zitten afdelingshoofden in een directieraad. En dan doen ze dus mee.
En dat is vooral om commitment te krijgen op de capaciteit. Want zij gaan vaak over de
capaciteit en de noodzaak. Maar ze zitten er niet altijd in.” Dit past in het beeld dat uit
bovenstaande fragmenten ontstaat. De directie is gehouden aan de realisatie van de
collegedoelen en wil de capaciteit voor de inzet van mensen graag zodanig gebruiken
dat collegedoelen worden gerealiseerd. Dit terwijl sommige lijnmanagers ook andere
taken hebben, sommige die zelfs bij wet geregeld zijn die ook capaciteit vergen.
56
Overigens blijkt uit geen van de interviews dat bewust wettelijke taken niet worden
uitgevoerd om zodoende genoeg capaciteit beschikbaar te hebben om
collegedoelstellingen te realiseren.
6.1.2 Autoriteit van de inzet van middelen
Uit de interviews van alle respondenten blijkt dat de autoriteit van de inzet van
middelen die een hiërarchische positie gegeven is veel nadrukkelijker wordt uitgeoefend
wanneer het met de realisatie van een collegeprioriteit te maken heeft dan wanneer het
met de alledaagse bedrijfsvoering te maken heeft. Een paar voorbeelden hiervan. De
directeur geeft aan dat de aansturing op de alledaagse bedrijfsvoering en de aansturing
op de collegedoelstellingen hetzelfde is, alleen dat de collegedoelen meer aandacht
krijgen. Ik vraag hem hoe dit verschil in aandacht georganiseerd is. Hij zegt: “nou kijk
we hebbend dat op verschillende plekken gedaan. We hebben de integratieraad waarin
we een post hebben van projecten die wij in ieder geval onder de aandacht houden.
Daarvoor geldt dat bij problemen, men extra snel de weg naar ons toe kan vinden…De
tweede lijn waarin we extra aandacht geven aan de collegedoelstellingen zijn de
directieraden. Die zijn ook bezig met het realiseren van de collegedoelstellingen en die
proberen de doelen ook te borgen. Dit is ook op afdelingsniveau het geval voor de
collegedoelstellingen.” Een opdrachtmanager geeft als antwoord op de vraag of er
verschil in aansturing is: “ja absoluut! Nee dat is gewoon.. een team presteert net niet
voldoende of de planning komt in gevaar, dan wordt er op dat moment ook direct
ingegrepen door opdrachtmanager, hoofd van de afdeling, de directie om dat probleem
op te lossen.” Verder merkt deze opdrachtmanager op: “zowel de aandacht van het
bestuur als van de directie is vele malen groter…ik bedoel de verantwoordelijkheden zijn
in principe gelijk, als je er heel heel zwart/wit naar kijkt, maar het wordt gewoon meer
gevolgd. Dus de verantwoordelijkheid die de directie sowieso heeft, die is iets meer
ingevuld. Maar het klinkt nu negatief maar dat is in werkelijkheid alleen maar prettig.”
Een lijnmanager die merkt hierover op: “Mag ik nog even over die aansturing. Die is zo
anders omdat daar zo van bovenaf zo op gejaagd wordt. Want die collegeprioriteiten,
want ja daar moet je allemaal elke maand over rapporteren. En ja, dan ga je daar op een
of andere manier heel erg op jagen. Ik moet zeggen dat ik het..maar zo ervaar ik het dat
het hele rapportagecircus... dat genereert ook wel een bepaalde vorm van sturing. Omdat
hier iedere maand de vraag vandaan komt wat is er verbeterd.” Weer een andere
opdrachtmanager merkt hierover op: “ik denk dat het vooral vanuit dat soort overleg he,
vanuit directieraad, ja als je met een voor het college niet van belang zijn project komt,
nou alleen als er een keer een bewoner aan de bel trekt dan ben je de .. om het zo maar
even te zeggen. Maar verder.. ik wil niet zeggen dat ze er niets om geven maar, het staat
niet ieder kwartaal op de agenda. En ja komt het al in de directieraad aan de orde, ja
dan wordt het toch anders besproken, van goh hoe gaat het nou en heb je al daar aan
gedacht en ja, dat is toch wel anders.”
Over de voorspelbaarheid waarmee collegedoelstellingen gerealiseerd moeten worden,
zegt een respondent: “Met name de collegeprioriteiten, dat zijn prioriteiten die zomaar
uit de lucht komen, vandaag hoor je ze niet en morgen moeten ze ineens allemaal gehaald
zijn. En dan wordt er al gauw door de directeur gezegd van ja het is het college en het
57
zijn mijn broodgevers, dus dan zeg je toch al gauw ja. Maar waar niet bij stil gestaan
wordt, is of wij zelf eigenlijk bepaalde taken wel kunnen oppakken.” Ook uit de besluiten
die de directie neemt over financiële vraagstukken blijkt dat altijd gekozen wordt om
collegeprioriteiten uit te voeren. Daar is geld voor vrijgemaakt. Als vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering de vraag komt om een bepaald project te realiseren dat vanwege een
kennisgebrek bij de organisatie veel geld zal kosten dat er niet is, ontstaat een probleem.
Een respondent zegt hierover: “En de directie nam het heel letterlijk op een gegeven
moment.. de klus lag bij onze afdeling. Op een gegeven moment komen er vragen die niet
alleen maar door ons beantwoord konden worden, dus de expertise.. die wij gewoon niet
hebben....ja daar is dan toch geen geld voor. Praten daarover dat is gewoon
onmogelijk.” Hieruit blijkt dat de autoriteit van de inzet van middelen die gebruikt
wordt in de aansturing op de realisatie van collegedoelen niet beperkt blijft tot een
intensieve aandacht, maar er ook veel sneller besluiten worden genomen als uit die
aandacht die de vorderingen van de collegedoelstellingen krijgen blijkt dat er een
probleem is. Het laatste voorbeeld toont aan dat deze besluiten ook stand houden.
6.1.3 Expertise
Het gebruik van expertise voor de aansturing vanuit het collegeprogramma is niet
anders dan die vanuit de alledaagse bedrijfsvoering. Een uitzondering hierop is de
functie van de bouwcoördinator. Deze functie is gecreëerd alleen ter realisatie van het
starten met het bouwen van 3.000 woningen per jaar. Degene die deze functie uitvoert is
bepaald geen nieuweling voor de dienst. Op mijn vraag of de bouwcoördinator een
expert is zegt hij: “nou een expert noemen…ik loop hier al heel lang rond en ik ben
hiervoor baas geweest bij het OBR, ik ben wel ooit begonnen bij de dS+V maar ik ben
inmiddels 10 jaar bij het OBR werkzaam en de laatste functie hiervoor was dat ik de baas
was van alle projectleiders. Ik was ook gewoon manager.”
Daarnaast is er vanuit de aansturing op de alledaagse bedrijfsvoering, door het gebruik
van een integratieraad, voorzien in de expertise die nodig is voor de vaak complexere
projecten die vanuit het collegeprogramma gerealiseerd moeten worden.
6.1.4 Beloning
In het algemeen is er geen koppeling binnen de dS+V tussen het realiseren van een
collegedoelstelling en een financiële bonus. Omdat de bouwcoördinator is aangesteld
om de doelstelling van de start bouw van 3.000 woningen te realiseren, zou het zo
kunnen zijn dat bij een realisatie hiervan, de bouwcoördinator extra beloond wordt. Hij
zegt hierover: “ja, ik word daar op afgerekend. Ik wordt afgerekend sec op of die
doelstelling behaald is. Als deze behaald is dan krijg ik een bonus. Dat is zegmaar ook de
ene keer wel en de andere keer niet. Daar is niks over afgesproken, maar ik krijg wel een
financiële waardering.” Deze beloning is relatief laag. Doordat er wel een financiële
waardering is, maar doordat er niets over is afgesproken, lijkt een duidelijke koppeling
tussen prestatie en beloning niet van toepassing.
58
Geen enkele andere respondent gaf verder aan een financiële beloning te krijgen voor
het specifiek realiseren van collegedoelstellingen. Anders dan het beloningssysteem
zoals dat vanuit de alledaagse bedrijfsvoering bestaat, is er voor het realiseren van
collegedoelstellingen geen extra beloning.
Opvallend is wel dat het afbraakrisico vanuit de aansturing van het collegeprogramma
groter is dan vanuit de aansturing op de alledaagse bedrijfsvoering. Met andere
woorden er bestaat bij de uitvoering van een project dat dient ter realisatie van een
collegedoelstelling meer kans om slechter beoordeeld te worden dan bij de uitvoering
van projecten vanuit de alledaagse bedrijfsvoering. Een respondent merkt hierover
op:“dus binnen het bureau hebben we intern een aantal gesprekken zal ik maar zeggen.
Voortgangsgesprekken…Aan het begin van het jaar maak je een werkplan met daarin een
aantal producten. Een aantal van die producten zijn door mij gehaald.. te zijner tijd
wordt ook de kwaliteit daarvan beoordeeld. Nou over dat soort dingen wordt natuurlijk
gesproken. En daar wordt per kwartaal gekeken of je dat product gehaald hebt. Als er
dus bepaalde zaken ‘rood’ worden, dan is het niet zo gezellig.” Deze respondent geeft
aan dat wanneer alles gehaald wordt hij vindt dat hij daarvoor beloond wordt in de
vorm van waardering door zijn collega’s, de directie en de wethouder. Het hoofd van
het projectbureau zegt hierover: “...Rotterdam is een dorp. Dat betekent dat als iemand
een keer hier op zijn bek is gegaan. Dan weet de hele wereld dat. Dus je moet daar
gewoon heel erg mee uitkijken. Dat is voor de mensen zelf niet leuk, het is voor de
afdeling niet leuk en uiteindelijk voor de opdrachtgever ook niet.”
6.2
Belemmeringen voor de realisatie van de alledaagse
bedrijfsvoering
De machtsfactor autoriteit van de inzet van middelen is de grootste belemmering van de
aansturing vanuit het collegeprogramma voor de realisatie van de alledaagse
bedrijfsvoering. Vooral de keuze van directieraden om de focus van de aandacht op
collegedoelstellingen te houden leidt nogal eens tot problemen in de alledaagse
bedrijfsvoering. Een voorbeeld hiervan is een respondent die hierover zegt: “We komen
nu in een fase terecht waarin het project over moet naar een andere vakafdeling. Het is
geen taak meer van ons, we hebben ander werk te doen, ook dan grijpt een directie in.
..van ja het klopt, dit is geen taak meer van jullie, maar dit is een collegeprioriteit dat
gaat toch voor op ons reguliere werk, dus dan moeten we misschien maar even iets doen
wat eigenlijk ons werk niet is, maar dan kan het project ten minste door. Continu ben je
eigenlijk bewust van ja, we laten ander werk maar schieten voor de collegedoelen en
daar draait eigenlijk alles om.” Een andere respondent zegt hier het volgende over:
“..die inhoudelijke discrepanties tussen algemene doelen van de dienst en die in het
collegeprogramma zijn geformuleerd worden gewoon geconstateerd en ook
gecommuniceerd. Het college kiest daarbij, begrijpelijk, voor de koers van de korte
termijn.” Ook inhoudelijk kiest de directie van de dS+V voor het realiseren van
collegedoelstellingen, ondanks dat men weet dat de doelstellingen van de dienst,
bijvoorbeeld het beschikbaar zijn van een bepaald type woning in de toekomst, niet
gerealiseerd kan worden. Een respondent noemt dit voorbeeld. Deze respondent zegt
59
hierover: “Kijk als wij die 3000 woningen halen is iedereen gewoon blij, maar het is
lastig als je eigenlijk daar een deel van als een bepaald type woning had willen hebben.
Want dat moet maar net uitkomen. Ik wil niet zeggen dat we er maar op los gebouwd
hebben, maar in die zin is er gekozen voor een directe overeenkomst met een corporatie
om gewoon de aantallen vast te leggen. Er is geen link gemaakt naar andere inhoud,
omdat…ja nu zijn er corporaties die hebben een krabbel gezet…Dus andere dingen
daarbij betrekken, brengt het risico met zich mee, dat die overeenkomsten nooit getekend
waren. Dus dat we én onze target van 3000 niet hadden gehaald én onze andere
inhoudelijke doelstellingen niet.”De belemmeringen van de aansturing vanuit het
collegeprogramma kunnen ook ontstaan doordat de directie en het bestuur de keuze
maakt om bepaalde taken vanuit de alledaagse bedrijfsvoering niet uit te voeren, om
vervolgens bepaalde specifieke taken vanuit het collegeprogramma wel uit te voeren.
Een respondent verwoordt dit zo: “Nou dat betekent dat je sommige gebieden misschien
niet ontwikkelt. Sommige even laat liggen. Heel bewust. Omdat je ziet van ja dat kost wel
heel veel energie om daar beweging in te krijgen. Dat is weer een keus. Terwijl in die
gebieden wel mensen wonen. Mensen leven.”
De autoriteit van de inzet van medewerkers wordt ook genoemd als een belemmering
voor de aansturing van de alledaagse bedrijfsvoering. Deze respondent vindt dat
projecten die niet bijdragen aan de realisatie van een collegedoel soms met niet de beste
mensen wordt uitgevoerd. De oorzaak hiervan is dat deze mensen worden ingezet op
die projecten die wel ter realisatie van een collegedoel dienen. Hij verwoordt dit als
volgt: “De standaard procedures binnen de dienst maken het lastig om bij een ander
team de juiste mensen vrij te maken. Om bijvoorbeeld de beste stedenbouwer uit dat team
af te staan. Dan komt de directie in actie. Die zegt: nou wat we gaan gewoon door alle
schotten heen en we gaan dienstbreed zoeken naar de drie beste stedenbouwers die dit
kunnen. Dan gaan we hen overhevelen van hun project naar dit project want dit project
moet gewoon doorgaan, los van het probleem dat we daar dan weer veroorzaken… Maar
het gekke is dan ja dat project dat dan mensen moet afstaan, ja die komen dan stil te
liggen. Dat zijn communicerende vaten. Nou dit is letterlijk gebeurd.” Een andere
respondent geeft ook aan dat deze met de inzet van middelen in de knel komt voor het
realiseren van producten uit de alledaagse bedrijfsvoering. De respondent zegt hierover:
“Welke doelstellingen zijn we gewoon verplicht en moeten we gewoon uitvoeren, want
die worden de dienst gewoon opgelegd. Daar kunnen we niet anders. En bij welke
doelstellingen zit het college niet zo erg achter ons aan en kunnen we mogelijk zelf wat
formatie gaan inboeten.” Het voorbeeld dat de respondent hiervan geeft is het volgende:
“..we hebben hier ook een conditiemeter… Conditiemeten.. kan je doen door de hele
woningvoorraad een bepaalde conditie te geven…De bedoeling was dat de hele
woningvoorraad in Rotterdam in kaart zouden brengen, en dat we vervolgens, als we
helemaal klaar zijn, opnieuw aan de voorkant beginnen en dan kan je het vergelijken met
de bestanden van de vorige keer. En als je dan ziet dat een score over een heel gebied
zakt, dan is dat een signaal dat het mis gaat. Dus dat proces dat hebben wij, maar dat is
niet direct een opdracht vanuit het college. We doen het wel, maar als er bezuinigd moet
worden, dan zal het daar vandaan komen. De formatie die we daarop hebben ingezet, die
zullen we daar weghalen.”
60
De machtsfactoren expertise en beloning worden verder niet genoemd als veroorzaker
van problemen in de aansturing vanuit het collegeprogramma voor de realisatie van de
alledaagse bedrijfsvoering.
6.2.1 Andere belemmeringen
Opmerkelijk is verder dat er een inhoudelijke belemmering kan zijn voor de alledaagse
bedrijfsvoering die wordt veroorzaakt door aansturing vanuit het collegeprogramma;
dit is het verschil in termijnen waarin resultaten zichtbaar moeten zijn. Het
collegeprogramma heeft per definitie een termijn van 4 jaar. Veel respondenten merken
op dat het een taak vanuit de alledaagse bedrijfsvoering is om ook voor de lange termijn
visies te ontwikkelen en geldend beleid hierop aan te passen. Door de aansturing vanuit
het collegeprogramma lukt het niet om aan deze taak vanuit de alledaagse
bedrijfvoering te voldoen. Een respondent verwoordt dit als volgt: “Het vooruitkijken,
dat is veel minder aan de orde is gekomen de afgelopen jaren dan goed zou zijn voor de
stad. Dat zie je dus nu ook wel weer opkomen dat het college ook vragen stelt van hoe
ziet Rotterdam er over 15 jaar uit en welke investeringen moeten we dan doen en welke
moeten we niet doen…Dit heeft heel erg het effect gehad dat je als afdeling heel veel in
projecten zit, en daar een soort van kwaliteit en ervaring in opbouwt. Maar het volgen
van de ontwikkelingen in de stad zelf en het oog hebben voor de langere termijn, het oog
hebben voor het hogere schaalniveau, dat is dan verwarrend.” De dS+V heeft
programma’s gemaakt met ieder een centraal thema. Hiermee probeert de dienst ervoor
te waken dat projecten integraal met andere lange termijnvisies overeenkomen. Enkele
respondenten geven aan dat ondanks het gebruik van programma’s, de bestuurders en
het management toch geneigd zijn resultaten op korte termijn te realiseren.
6.3
Machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma
die de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering ondersteunen
De aansturing vanuit het collegeprogramma heeft voor een aantal ondersteuningen voor
de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering gezorgd. Zo worden de manieren om
projecten te monitoren zoals dat in de aansturing vanuit het collegeprogramma gebeurt,
ook opgenomen in de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering. Het monitoren is
een noodzakelijke activiteit om besluiten te kunnen nemen. Daarom heeft monitoren in
dit onderzoek betrekking op de machtsfactor autoriteit van de inzet van middelen. Ook
ondersteunt de aansturing vanuit het collegeprogramma de realisatie van de alledaagse
bedrijfsvoering door verantwoordelijkheden voor alle projecten eenduidig te maken.
Doordat het starten van nieuwbouwwoningen veel sneller in de collegeperiode moest
gebeuren dan normaal is vooraf besloten om een duidelijke verantwoordingslijn van
ieder project naar de directie te maken. Toen men aan het inventariseren was wie
verantwoordelijk was voor welk project, bleek dat niet voor alle projecten iemand
verantwoordelijk was. Daarnaast bleek dat er projecten bestonden die meerdere
verantwoordelijke functionarissen hadden. Na deze constatering is besloten dat ieder
project één eindverantwoordelijke heeft. In de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering is dit overgenomen.
61
6.3.1 Leereffect van aansturing vanuit het collegeprogramma
Veel respondenten die in hun eigen werkzaamheden met collegedoelstellingen te maken
hebben, waren enthousiast om ook in de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
de manier van monitoren uit de aansturing vanuit het collegeprogramma op te nemen.
Respondenten die in hun eigen werkzaamheden niet direct met collegedoelstellingen te
maken hebben, gaven geen negatieve geluiden over de aansturing vanuit het
collegeprogramma.
Samenvatting
De machtsfactor autoriteit van middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers
vanuit de aansturing van het collegeprogramma, is dominant. Dit heeft tot gevolg dat
taken van de alledaagse bedrijfsvoering niet of niet voldoende worden uitgevoerd. Het
management van de dS+V maakt zich daarbij hard voor de realisatie van collegedoelen.
Naast de spanningen tussen machtsfactoren van beide manieren van aansturen bestaat
er ook een spanning in de visies van beide manieren van aansturen. Omdat het
collegeprogramma per definitie maar een visie van vier jaar heeft en veel producten van
de dS+V in een tijdspanne van vaak 10 tot 20 jaar gerealiseerd worden, ontstaat soms een
discrepantie tussen de collegedoelen en de doelen die men zich op lange termijn stelt.
De dienst probeert dit met programma’s te ondervangen. Echter, het management blijkt
voornamelijk gevoelig voor de realisatie van het collegeprogramma. Ook als dit inhoudt
dat lange termijn visies minder of niet ontwikkeld worden.
62
Hoofdstuk 7 Conclusie
In de volgende paragraaf staan de antwoorden op de vijf onderzoeksvragen en de
centrale onderzoeksvraag. Daarna volgt de terugkoppeling naar de theorie. Tot slot geef
ik als onderzoeker een beschouwing op dit onderzoek.
7.1 Beantwoording onderzoeksvragen
Hieronder zijn de antwoorden op de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 1 achter elkaar
beschreven. Daarna volgt het antwoord op de centrale vraag van dit onderzoek.
Welke machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
belemmeren de realisatie van het collegeprogramma?
Uit de analyse blijkt dat de machtsfactor expertise dagelijks leidt tot vertragingen in de
realisatie van het collegeprogramma. Omdat jaarlijkse prestatieafspraken met de
gemeenteraad gemaakt zijn, wil het college snelheid in het realiseren van het
collegeprogramma. De experts, maar ook de expertise van medewerkers van de dienst
hebben de taak om de kwaliteit van producten en diensten te bewaken. Om dit te doen
overleggen experts dagelijks met het management over de realisatie van collegedoelen.
Deze overleggen en mogelijke heroverwegingen van eerder genomen besluiten, leiden
tot vertragingen in de realisatie van collegedoelen.
Wanneer de dS+V moet samenwerken met meerdere diensten leidt de autoriteit van de
inzet van middelen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering van andere diensten tot
belemmeringen in de realisatie van collegedoelen. Doordat diensten afzonderlijk voor
delen van een collegedoel verantwoordelijk worden gemaakt, vindt geen goede
samenwerking plaats.
Overige machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering die de
realisatie van het collegeprogramma belemmeren, zijn niet gevonden.
Welke machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma belemmeren de
realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering?
De autoriteit van de inzet van middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers,
krijgt van de aansturing vanuit het collegeprogramma meer gewicht dan de autoriteit
van de inzet van middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers van de
aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering. Hierdoor worden bepaalde projecten
uit de alledaagse bedrijfsvoering niet of deels uitgevoerd. Uit de analyse blijkt dat de
respondenten het hier, met uitzondering van de directeur, unaniem over eens zijn.
Overige machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma spelen geen
belemmerende rol op de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering.
63
Welke machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
ondersteunen de realisatie van het collegeprogramma?
De expertise van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering is zodanig ingericht
dat deze ook structureel wordt gebruikt voor de realisatie van collegedoelen. Hierdoor
wordt de kwaliteit van een gerealiseerd collegedoel verbeterd. Vaak heeft deze
verbetering betrekking op integrale afstemming met andere producten van de dS+V of
betrokken diensten. De machtsfactor expertise heeft zowel een belemmerende als een
ondersteunende rol.
Ook de autoriteit van de inzet van medewerkers van de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering biedt een ondersteuning voor de realisatie van collegedoelen. Doordat
de opdrachtmanagers en lijnmanagers samen moeten komen tot een compromis welke
medewerkers op welke projecten worden ingezet. In de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering bestaat een autoriteitsverdeling van de inzet van medewerkers die het
toelaat om ervaren, of beter presterende medewerkers in te zetten op projecten die
bijdragen aan de realisatie van een collegedoelstelling.
Overige machtsfactoren van de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering spelen
geen ondersteunende rol op de realisatie van het collegeprogramma.
Welke machtsfactoren van de aansturing vanuit het collegeprogramma ondersteunen de
realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering?
De autoriteit van de inzet van middelen is vanuit het collegeprogramma een
ondersteuning voor de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering. Doordat het
monitoren van voortgang en direct ingrijpen bij problemen zo nadrukkelijk vanuit de
aansturing van het collegeprogramma is georganiseerd en tot een succes heeft geleid,
wordt dit in de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering overgenomen. Zo is een
respondent die verantwoordelijk was voor het volgen van de voortgang van de
realisatie van een collegedoel nu overgeplaatst naar een functie waarin op eenzelfde
manier de voortgang van de realisatie van een doel uit de alledaagse bedrijfsvoering
gemonitoord gaat worden.
De organisatie heeft door de aansturing vanuit het collegeprogramma geleerd om de
autoriteit van de inzet van middelen over enkele managementlagen te verdelen en zeer
scherp voor iedereen in de organisatie te definiëren. Doordat dit geleid heeft tot de
daadwerkelijke realisatie van veel collegedoelen, bestaat nu de wens binnen de dS+V
ook in de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering een gelijke verdeling van de
autoriteit van de inzet van middelen te maken.
64
Welke kenmerken van de casus beïnvloeden de machtsfactoren voor het realiseren van
doelen in het primaire proces vanuit de alledaagse bedrijfsvoering en vanuit het
collegeprogramma?
Een belangrijk kenmerk van de onderzoekseenheid is de mate van specialistische kennis
in de organisatie. Voor de realisatie van de producten van de dS+V is veelal zulke
specifieke kennis en ervaring vereist, dat een manager, maar helemaal een bestuurder,
afhankelijk is van deze kennis voor de besluitvorming. Door dit kenmerk wordt de
machtsfactor expertise mogelijk beïnvloed.
Een ander belangrijk kenmerk is dat de aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
op basis van het matrix management is ingericht. Hierdoor heeft de dienst ook in zijn
alledaagse bedrijfsvoering al een bepaalde mate van flexibiliteit ingebouwd. (zie ook
theoretisch kader) Mogelijk heeft dit kenmerk de verdeling van autoriteit van de inzet
van middelen en de inzet van medewerkers zodanig beïnvloed, dat in tegenstelling tot
een organisatie zonder matrix management, er minder belemmeringen zijn ontstaan
tussen beide manieren van aansturen. Hier kan tegenin gebracht worden dat de
aansturing vanuit de alledaagse bedrijfsvoering ongeveer 3,5 van de 4 jaar waarin dit
college bestuurde, niet volgens het matrix management georganiseerd was.
De dS+V heeft een invloed op de keuze en formulering van doelen uit het
collegeprogramma. Het college heeft formeel de vrijheid om de doelen in hun
programma te kiezen, maar de diensten lobbyen zelf actief om bepaalde doelen op de
politieke agenda te krijgen. Hierdoor is de inhoudelijke doelstelling vanuit de
aansturing van het collegeprogramma niet opgelegd aan de dienst, maar is het een
voorstel van de dienst zelf dat binnen vier jaar gerealiseerd moet worden. Mogelijk
beïnvloed dit de machtsfactoren: autoriteit van de inzet van middelen, de autoriteit van
de inzet van mensen en de expertise. Dit kenmerk zorgt ervoor dat deze machtsfactoren
al een invloed op de collegedoelen hebben gehad, voordat tot de realisatie ervan door
het college besloten wordt.
Over het geheel genomen betreft de casus een overheidsorganisatie op gemeentelijk
niveau. Dat houdt in dat de onderzoekseenheid onderworpen is aan de bestuurlijke
regels volgens het openbaar bestuur zoals Nederland die kent. Een democratisch
gekozen gemeenteraad waaruit een college is gekozen dat vervolgens leiding geeft aan
gemeentelijke diensten, is niet te vergelijken met gangbare regels zoals het bedrijfsleven
die kent. Door dit bestuurlijke kenmerk zullen machtsfactoren als de autoriteit van de
inzet van middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers nadrukkelijker door
bestuursleden worden uitgeoefend. Zij hebben de kiezer immers een belofte gedaan.
65
Welke problemen spelen een rol in de duale aansturing van enerzijds de alledaagse
bedrijfsvoering en anderzijds vanuit het collegeprogramma bij de gemeentedienst
stedenbouw, wonen en verkeer van de gemeente Rotterdam? En hoe hangen die
problemen samen met de gebruikte combinaties van machtsfactoren?
Omdat de dS+V een kennis intensieve organisatie is, speelt de machtsfactor expertise
een relatief grote rol in problemen die ontstaan in de duale aansturing. Daarnaast
ontstaan problemen voor de realisatie van de alledaagse bedrijfsvoering door de
machtsfactoren autoriteit van de inzet van medewerkers en autoriteit van de inzet van
middelen. Deze problemen ontstaan doordat het management en de directie van de
dS+V vooral op de realisatie van het collegeprogramma wordt aangesproken.
De problemen die zich voordoen uit de duale aansturing kunnen in drie categorieën
ingedeeld worden.
1. Ten eerste doen zich problemen voor in de feitelijke realisatie van
collegeprioriteiten. Dit zijn de vertragingen die ontstaan doordat medewerkers
met specifieke kennis bijna dagelijks moeten overleggen.
2. Ten tweede zijn er problemen in de alledaagse bedrijfsvoering omdat sommige
taken hiervan gedurende de collegeperiode niet of deels zijn uitgevoerd.
3. Tot slot ontstaan inconsistenties in de korte en lange termijnvisies. Vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering wordt verder dan 4 jaar gekeken. Dit geldt niet voor
het collegeprogramma.
Ad 1.
De formeel benoemde ‘experts’ hebben intern de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van gerealiseerde dS+V producten. Hiervoor vindt frequent overleg plaats met meerdere
disciplines binnen en soms buiten de dienst. Veel van deze overleggen zijn niet van
tevoren te plannen en werken daardoor vertragend voor de realisatie van een
collegedoel. Daar tegenover staat dat collegedoelstellingen wel binnen vier jaar
gerealiseerd moeten zijn. Ieder jaar zijn er mijlpalen te halen. Hoewel de experts zitting
hebben in de integratieraad is het met name de bedoeling dat zij zich met de opzet van
een project bezig houden. Uit de analyse blijkt dat ook gedurende de uitvoering van een
project, de experts zich met een project bemoeien. Dit zorgt ook voor een structurele
vraag naar uitspraken van directieraden.
Gegeven dit probleem, biedt de expertise van medewerkers van de dS+V en de ‘experts’
ook een voordeel voor de realisatie van collegedoelen en doelen uit de alledaagse
bedrijfsvoering. Juist doordat de dS+V een kennisintensieve organisatie is, en de
expertise in de organisatie een structurele plaats heeft gekregen, wordt geprobeerd om
een project zo snel mogelijk vorm te geven vanuit verschillende disciplines van de
organisatie.
66
Ad 2.
Doordat het college jaarlijks wordt afgerekend op het realiseren van mijlpalen van het
collegeprogramma, bestaat er continu een druk om juist deze doelstellingen te
realiseren. Hierbij worden doelstellingen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering soms niet
of deels uitgevoerd. Dit wordt veroorzaakt door de machtsfactoren autoriteit van de
inzet van medewerkers en de autoriteit van de inzet van middelen. De capaciteit en de
middelen die de dienst tot haar beschikking heeft worden primair ingezet voor het
realiseren van collegedoelstellingen. Doelstellingen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
worden in beginsel uitgevoerd, maar zodra er extra middelen of capaciteit van
medewerkers gevraagd worden om collegedoelstellingen te realiseren, ondervindt de
realisatie van alledaagse bedrijfsvoering hier de gevolgen van. Deze worden dan niet of
bijna niet meer gerealiseerd.
In een enkel geval heeft het management van een afdeling met de directie een afspraak
waar, in geval van een extra inzet voor de realisatie van collegedoelen, bezuinigd gaat
worden in de realisatie van de alledaagse bedrijfvoering.
Ad 3.
Doordat de collegedoelen een tijdspanne van vier jaar betreffen, wordt veel nadruk
gelegd in de aansturing op deze termijn. Door het probleem genoemd onder ad 2,
worden doelstellingen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering om voor de lange termijn (10
tot 15 jaar) bijvoorbeeld stadsvisies te maken, of bepaald beleid te evalueren en in een
groter geheel te plaatsen, niet uitgevoerd. Dit heeft tot gevolg dat sommige
collegedoelen na verloop van tijd geen consistent afgeleid resultaat genoemd kunnen
worden van later ontworpen stadsvisies. Zoals uit de analysen blijkt, hebben
respondenten aangegeven dat vanuit de alledaagse bedrijfsvoering de dienst een wat
langere termijnvisie heeft dan een college. Dat moet ook wel, anders kan de dienst het
college niet adviseren over de keuze en formulering van collegedoelen. Hoewel de
achtergrond van dit probleem ontstaat vanuit de wetgeving op het openbaar bestuur,
creëert dit ook een tegenstelling tussen de belangen van politici en die van een
gemeentedienst.
Opvallend is dat de machtsfactor beloning bij de dienst geen rol speelt bij problemen in
de duale aansturing. Dit wordt waarschijnlijk veroorzaakt doordat er binnen de dienst,
maar ook binnen de gemeente geen eenduidig prestatiebeloningsysteem gehanteerd
wordt. Zoals uit de analyse blijkt, is het onduidelijk of de respondent die speciaal voor
de realisatie van een collegedoel is aangesteld een extra beloning krijgt als hij deze
doelstelling realiseert. Bij de andere respondenten was hier helemaal niets over
afgesproken.
7.2 Terugkoppeling naar de theorie
In hoofdstuk 2 staan tien problemen van matrix management beschreven. Daarna zijn
vier machtsfactoren beschreven die verondersteld worden een veroorzaker te zijn van
67
problemen met duale aansturing. Uit de theoretische probleemstelling blijkt dat het niet
bekend is welke combinatie van machtsfactoren zich in welke situatie voordoen in geval
van problemen met duale aansturing. De problemen die in de theorie genoemd zijn en
duidelijk wel of niet in de resultaten van dit onderzoek naar voren komen, zijn
hieronder beschreven. Daar is aan toegevoegd welke combinatie van machtsfactoren
deze problemen in dit onderzoek veroorzaken. Voor de overige problemen uit de
theorie geldt dat die niet in de resultaten van dit onderzoek zijn terug te vinden. Deze
paragraaf eindigt met een voorstel tot verder onderzoek.
Problemen vanwege tegenstrijdige belangen: doordat de onderzoekseenheid een langere
termijnvisie heeft dan het bestuur, ontstaan ook in dit onderzoek conflicten vanwege
verschillende belangen. Dit verschil in belangen wordt echter niet veroorzaakt door een
combinatie van machtsfactoren, maar door specifieke wet- en regelgeving zoals die voor
het openbaar bestuur in Nederland geldt.
Problemen vanwege de omgang met bestaande conflicten: de theorie veronderstelt dat
de aansturing vanuit het programma problemen ondervindt bij de medewerking van het
lijnmanagement, omdat deze vaak de kennis en autoriteit heeft om
afdelingsdoelstellingen te realiseren. Programmamanagers lijken dan de enige te zijn die
een probleem zien.
Dit onderzoek bevestigt dit niet. De expertise vanuit de alledaagse bedrijfsvoering zorgt
voor oponthoud van de realisatie van collegedoelstellingen. Doordat de autoriteit van
de inzet van middelen van hoog tot laag in de organisatie gericht wordt op het
realiseren van collegedoelstellingen, zien de medewerkers in de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering wel degelijk een probleem indien collegedoelstellingen niet
gerealiseerd worden.
Het lijkt er meer op dat de realisatie van doelstellingen uit de alledaagse bedrijfsvoering
op verzet bij het management kan rekenen. Indien problemen hierin verwacht worden,
valt er evenwel niet aan de inzet van middelen en medewerkers voor de realisatie van
collegedoelen te tornen, zo blijkt uit de analyse.
Problemen vanwege beloning; uit dit onderzoek blijkt dat bij de onderzoekseenheid
geen beloningssysteem bestaat voor het realiseren van collegedoelen of van doelen uit
de alledaagse bedrijfsvoering. De theorie veronderstelt dat men dan niet goed
samenwerkt om een doel te halen. De resultaten van dit onderzoek geven dit niet aan.
Veel collegeprioriteiten van de dienst zijn gerealiseerd juist vanwege een goede
samenwerking van veel disciplines. Verder lijkt op grond van dit onderzoek de
machtsfactor beloning geen rol te spelen in de problemen die vanuit duale aansturing
ontstaan.
68
Problemen van administratieve aard: de theorie veronderstelt dat onduidelijkheden over
verantwoordelijkheden ontstaan in beide manieren van aansturen wanneer het
functioneren van een van de manieren van aansturen niet lijkt te werken. De resultaten
uit dit onderzoek bevestigen deze veronderstelling. Zoals uit paragraaf 4.3 blijkt,
ontstaat er na de reorganisatie en dus in de aansturing vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering bij veel respondenten de vraag welke verantwoordelijkheden ze hebben.
Dit zorgt voor veel overleggen met andere functies voor de realisatie van zowel
collegedoelen als doelen uit de alledaagse bedrijfsvoering. Het feit dat dagelijks overleg
tussen experts en managers nodig is, dat een opdrachtmanager naar eigen zeggen iedere
keer opnieuw ‘slim moet denken’ hoe hij een project opzet, geeft aan dat de autoriteit
van de inzet van middelen vanuit de alledaagse bedrijfsvoering niet voor
organisatieleden duidelijk verdeeld is.
Problemen vanwege de inzet van mankracht: vanuit de theorie kan de inzet van
medewerkers een probleem vormen in de duale aansturing. De autoriteit om de inzet
van medewerkers te bepalen blijkt een belangrijke machtsfactor te zijn voor de oorzaak
van dit probleem. De onderzoeksresultaten bevestigen deze veronderstelling. In dit
onderzoek worden problemen veroorzaakt doordat de autoriteit van de inzet van
medewerkers nadrukkelijk ligt bij de aansturing vanuit het collegeprogramma. Hierdoor
worden doelen in de alledaagse bedrijfsvoering niet of deel gerealiseerd.
Problemen vanwege prioriteiten van het programma: uit de theorie blijkt dat problemen
kunnen ontstaan door de prioriteit die gegeven wordt door het management aan een
van de twee manieren van aansturen. Dit onderzoek lijkt dit te bevestigen. Doordat
prioriteit gegeven wordt aan het collegeprogramma ontstaan problemen in de realisatie
van de alledaagse bedrijfsvoering. De machtsfactoren die dit beïnvloeden zijn de
autoriteit van de inzet van medewerkers en de autoriteit van de inzet van middelen.
Beide machtsfactoren worden gebruikt om de collegeprioriteiten te realiseren.
6 van de 10 problemen die theoretisch kunnen ontstaan door duale aansturing, zijn in de
onderzoeksresultaten duidelijk wel of niet naar voren gekomen. 3 van deze 6 problemen
komen wel naar voren. De combinatie van machtsfactoren expertise, autoriteit van de
inzet van medewerkers en de autoriteit van de inzet van middelen lijkt in de
onderzoekseenheid problemen te veroorzaken. Vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
leidt een sterke machtsfactor van expertise met een zwakke machtsfactor van de
autoriteit van de inzet van middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers, tot
problemen in de realisatie van collegedoelstellingen. Vanuit de aansturing van het
collegeprogramma leiden sterke machtsfactoren van de autoriteit van de inzet van
middelen en de autoriteit van de inzet van medewerkers in combinatie met een zwakke
machtsfactor van expertise tot problemen in de realisatie van de alledaagse
bedrijfsvoering.
69
Omdat uit dit onderzoek blijkt dat een combinatie van machtsfactoren maar in de helft
van de uit de theorie bekende problemen met duale aansturing leidt tot een in de
empirie gevonden probleem, ontstaat een vraag voor verder onderzoek. In verder
onderzoek bij andere organisaties zouden de machtsfactoren uit dit onderzoek
geoperationaliseerd kunnen worden en zou met kwantitatieve onderzoeksmethoden
kunnen worden vastgesteld welke machtsfactor, mogelijk in combinatie met een andere
machtsfactor, veel of minder voorkomen bij de hierboven beschreven problemen. Dit
onderzoek zou de externe geldigheid van de onderzoeksresultaten van dit onderzoek
kunnen vergroten of juist kunnen verwerpen.
7.3 Beschouwing van de onderzoeker
Na het beantwoorden van de onderzoeksvragen en de centrale vraagstelling geef ik in
deze paragraaf een persoonlijke beschouwing op de onderzoeksresultaten.
In de kern probeer ik met dit onderzoek aan te geven in welke situatie welke
machtsfactoren nu problemen veroorzaken in duale aansturing. Uit de resultaten blijkt
dat vooral de machtsfactor expertise voor problemen in de duale aansturing zorgt. De
expertise zit bij de dienst. Alle andere machtsfactoren kunnen door het college worden
gebruikt. De kennis die medewerkers hebben, blijkt dagelijks voor vertragingen in de
voortgang van de realisatie van collegedoelen te zorgen. Het hebben en behouden van
die kennis is een taak die voortkomt vanuit de alledaagse bedrijfsvoering. Dit geldt ook
voor het borgen van kwaliteit. De kennis die medewerkers hebben is noodzakelijk om
een kwalitatief goed product af te leveren. Hier werken de beide manieren van
aansturen elkaar tegen.
Gaan we terug naar de voordelen van duale aansturing, dan blijkt dat er theoretisch
meer flexibiliteit in een organisatie ontstaat om het primaire proces aan te sturen. Dit
voordeel komt wel met een prijskaartje. Namelijk het gevaar dat grenzen van
verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden vervagen en dat dit leidt tot
vertragingen in de realisatie van het primaire proces. Daarnaast ontstaat volgens mij de
misvatting dat door duale aansturing met dezelfde middelen meer gedaan kan worden.
Doordat het collegeprogramma primair gerealiseerd dient te worden, worden taken
vanuit de alledaagse bedrijfsvoering niet of deels uitgevoerd. Dit leidt ertoe dat taken uit
de alledaagse bedrijfsvoering op een later moment toch opgepakt moeten worden, al
was het alleen maar om nieuwe collegedoelen te formuleren of gevoerd beleid te
evalueren in een breder kader.
70
Een collegeprogramma is grotendeels gerealiseerd. De vraag is nu of de stad er ook op is
vooruitgegaan. Die vraag kan beantwoordt worden als ook vanuit de alledaagse
bedrijfsvoering de taak was gerealiseerd om bijvoorbeeld een stadsvisie bij te houden en
te vernieuwen. Daar is omwille van het collegeprogramma op bezuinigd.
Kijkend naar de onderzoeksresultaten denk ik dat van de grotere flexibiliteit die in de
theorie aan duale aansturing wordt toegedicht, weinig over blijft, als één manier van
aansturen de realisatie van de andere manier deels onmogelijk maakt. Per saldo is het
maar de vraag of deze duale aansturing een voordeel heeft gehad.
71
Literatuur
Baarda, D.B., de Goede M.P.M., Teunissen J. (1997). Basisboek kwalitatief onderzoek:
praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek, derde
oplage. Houten: Stenfert Kroese.
Baker, T.L. (1999). Doing social research. Singapore: McGraw-Hill.
Blau, P.M., (1968). The Hierarchy of Authority in Organisations. The American Journal
Of Sociology, Vol. 73., No. 4 (jan., 1968) 453-467.
Borland, J., Eichberger, J., (1998). Organizational form outside the principal-agent
paradigm. Bulletin of Economic Research, Vol. 50, No.3, 201-227.
Boreham, P. (1983). Indetermination: Proffesional Knowledge, Organization and
Control. The Sociological Review, Vol. 31, No. 4, 693-718.
Brink, van den J.R., (1994). Relational Power in Hierarchical Origanizations.
Proefschrift, Tilburg.
Burns, L.R. (1989). Matrix Management in Hospitals: Testing Theories of Matrix
Structure and Development. Administrative Science Quarterly. Vol. 34, No. 3, 349-368.
Burns, L.R., Wholey, D.R. (1993). Adoption and Abandonment of Matrix Management
Programs: Effects of Organisational Characteristics and Interorganizational Networks.
The Academy of Management Journal, Vol. 36, No.1 (Feb., 1993), 106-138.
Child, J. (2005). ORGANIZATION; Contemporary Principles an Practice. Oxford:
Blackwell Publishing.
Davis, S.M., Lawrence, P.R. (1977). Matrix. Reading MA: Addison-Wesley.
Drèze, J. (1985). (Uncertainty and) the firm in general equilibrium theory. Economic
Journal, Vol. 95. No. 377, 1-20.
Etzioni, A. (1959). Authority Structure and Organizational Effectiveness. Administrative
Science Quarterly, Vol. 4, No. 1, 43-67.
Gailbraith, J.R. (1973). Designing Complex Organisations. Reading MA: AddisonWesley.
Gailbraith, J.R. (1977). Organization Design. Reading MA: Addison-Wesley.
Goold, M., Campbell, A. (2003). Structured Networks: Towards the Well-Designed
Matrix. Long Range Planning, Vol. 36, No.5 (oktober), 427-439.
72
Harris, M., Raviv, A. (2002). Organization Design. Management Science, Vol. 48, No. 7,
(july 2002) 852-865.
Hartog, den F. Sluis, van E. (2000). Onderzoek in organisaties; een methodologische
reisgids. Assen: Van Gorcum & Comp B.V.
Henneman, R.L. (1992). Merit pay: Linking pay increases to perfomance ratings.
Reading MA: Addison-Wesley.
Hobday, M. (2000). The project-based organisation: an ideal form for managing complex
products and systems? Research Policy, Vol. 29, No. 7 (2000), 871-893.
Johnson, G., Scholes, K. (1999). Exploring Corporate Strategy; fifth edition. Essex:
Prentice Hall Europe.
Joyce, W.F. (1986). Matrix Organization: A Social Experiment. The Acadamy of
Management Journal, Vol. 29, No. 3 (sept., 1986), 536-561.
Joyce, W.F., McGee V.E, Slocum, J.W. (1997). Designing Lateral Organizations: An
Analysis of the Benefits, Costs, and Enablers of Nonhierarchical Organizational Forms.
Decision Sciences, Vol. 28, No. 1 (winter 1997), 1-25.
Knight, K., (1977). Matrix Management. New York: PBI-Petrocelli Books.
Kolodny, H.F. (1979). Evolution to a Matrix Organization. The Academy of Management
Review, Vol. 4, No. 4, 543-553.
Laat, de P.B. (1994). Matrix management of projects and power struggles: A case study
of R&D laboratory. Human Relations, Vol. 47, No. 9, 1089-1120.
Lammers, C.J. Mijs, A.A. van Noort, W.J. (2001). Organisaties Vergelijkenderwijs:
Ontwikkeling en relevantie van het sociologisch denken over organisaties. Nieuwegein:
Hentenaar boek.
Larson, E.W., Gobeli, D.H. (1987). Matrix Management: Contradictions and Insights.
California Management Review, Vol. 29, No. 4 (Summer 1987), 126-138.
Lawler, E.E., (1988). Substitutes for Hierarchy. Organizaional Dynamics, Vol. 17, No. 1,
5-15.
Lawrence, P.R., Lorsch, J.W. (1967). Organization and enviorment: managing
differentiation and integration. Boston: Division of Research, Graduate School of
Business Administration, Harvard University.
Lawrence, P.R., Kolodny, H.F., Davis, S.M., (1977) The Human Side of the Matrix.
Organizational Dynamics, Vol. 6, No. 1, 43-61.
73
Meier, K.J., Bohte, J. (2000). Ode to Luther Gulick; Span of Control and Organisational
Performance. Administration & Society, Vol. 32, No. 2, May 2000, 115-137.
Mintzberg, H. (1989). Mintzberg on Management: inside our strange world of
organizations. New York: Free Press.
Ouchi, W.G. (1978). The Transmission of Control Through Organizational Hierarchy.
Academy of Management Journal, Vol. 21, No. 2, 173-192.
Rivkin, J.W., Siggelkow, N. (2003). Balancing Search and Stability: Interdependencies
Among Elements of Organizational Design. Management Science, Vol. 49, No. 3 (March
2003) 290-311.
Sturman, M., Trevor, C., Boudreau, J., Gerhart, B. (2003) Is it Worth it to Win the Talent
War? Evaluating the Utility of Perfomance-Based Pay. Personnel Psychology, Vol. 56,
No. 4, 997-1036.
Thamhain, H.J., Wilemon, D.L., (1977). Leadership, Conflict, and Program management
effectiveness. Sloan Management Review. Vol. 19, No. 1, 69-89.
Thompson, V.A., (1961). Hierarchy, Specialization, and Organizational Conflict.
Administrative Science Quarterly, Vol. 5, No. 4, (March., 1961) 485-521.
Vaus, de D. (2001) Research Design in Social Research. Thousand Oaks, CA: Sage
publications Inc.
Waal, de A.A. Kerklaan L.A.F.M. (2004). De resultaat gerichte overheid; Op weg naar
de prestatie gedreven overheidsorganisatie. Den Haag: Sdu Uitgever bv.
Walton, R.E., (1986). A Vision-Led Approach to Management Restructuring.
Organizational Dynamics, Vol. 14, No. 4 (Spring) 5-15.
Willer, D., Bell, R. (1996). Power Influence and Legitimacy: Implications of Three
Theoretical Research Programs for Organizations. American Sociological Association,
Conference Paper (acp).
Williamson, O.E., (1967). Hierarchical control and optimum firm size. The Journal of
Political Economy, Vol. 75, No.2, 123-138.
Yin, R.K. (1994). Case study research: design and methods. Thousand Oaks, CA: Sage
publications Inc.
74
Bijlage 1
Organogram dienst Stedenbouw
Wonen en Verkeer
15
15
bron:
http://www.dsv.rotterdam.nl/smartsite229.dws?Menu=2012266&MainMenu=150163&goto=150318&style
=1709&substyle=2003879
75
Bijlage 2
Lijst met geïnterviewde
functionarissen
directie:
algemeen directeur
afdeling ruimtelijke ordening:
opdrachtmanager
lijnmanager
afdeling handhaving:
productspecialist
afdelinghoofd
afdeling wonen:
projectmanager/productmanager
lijnmanager
afdeling bureau projectmanagement: lijnmanager
afdeling programmamanagement:
medewerker programmabureau
lijnmanager
bouwcoördinator van dS+V en OBR: bouwcoördinator
76
Bijlage 3
Topiclijst voor het semigestructureerde interview
nummer Ondertopic
zoeksvrg
1
hiërarchie
1.1
1.2
1.3
1.4
2
-
autoriteit van de inzet
van medewerkers
autoriteit van de inzet
van middelen
expertise
beloning
2.2
-
machtsfactoren van de aansturing
vanuit het collegeprogramma
3.1
autoriteit van de inzet
van medewerkers
autoriteit van de inzet
van middelen
expertise
beloning
3.2
3.3
3.4
4
1
problemen voor het collegeprogramma
door de aansturing vanuit de
alledaagse bedrijfsvoering
4.1
5
niet bij voorbaat
gedefinieerd
2
problemen voor de alledaagse
bedrijfsvoering door de aansturing
vanuit het collegeprogramma
5.1
6
hiërarchische positie
communicatielinken
coördinatie
complexiteit van het
werk
machtsfactoren van de aansturing
vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
2.1
2.3
2.4
3
label
niet bij voorbaat
gedefinieerd
3
machtsfactoren van de aansturing
vanuit de alledaagse bedrijfsvoering
die de realisatie van het
collegeprogramma ondersteunen
77
6.1
autoriteit van de inzet
van medewerkers
autoriteit van de inzet
van middelen
expertise
beloning
6.2
6.3
6.4
7
4
machtsfactoren van de aansturing
vanuit het collegeprogramma die de
realisatie van de alledaagse
bedrijfsvoering ondersteunen
7.1
autoriteit van de inzet
van medewerkers
autoriteit van de inzet
van middelen
expertise
beloning
7.2
7.3
7.4
8
8.1
5
context
niet bij voorbaat
gedefinieerd
78