Kan integraal waterbeheer het hoofd bieden aan toekomstige

Kan integraal waterbeheer het hoofd bieden
aan toekomstige uitdagingen?
De complexiteit van het waterbeheer is gedurende de laatste decennia
toegenomen en neemt steeds verder toe, niet in de laatste plaats door de
onzekerheden die de klimaatverandering met zich meebrengt. Dit laatste heeft
geleid tot de vraag of het bestaande concept van integraal waterbeheer nog
voldoet om het hoofd te bieden aan alle uitdagingen. Binnen het Europese
onderzoeksproject NeWater is een studie uitgevoerd om na te gaan in hoeverre
het Europese onderzoek op het gebied van integraal waterbeheer antwoord
kan geven op de huidige en nog te verwachte vragen. Deze studie is gebundeld
in het boek ‘The Adaptiveness of IWRM’, dat zojuist verscheen.
D
e centrale conclusie van de studie
is dat integraal waterbeheer in
belangrijke mate kan bijdragen
aan een duurzame ontwikkeling en beheer
van de watersystemen in Europa. Integraal
waterbeheer is echter in de meeste gevallen
nog maar gedeeltelijk ingevoerd. Vooral het
samenwerken over administratieve grenzen
heen wordt nog onvoldoende in praktijk
gebracht, bijvoorbeeld als het gaat om de
geïntegreerde aanpak van waterbeheer en
ruimtelijke ordening. Ook de samenwerking
op stroomgebiedniveau is nog onvoldoende
gerealiseerd. Ten slotte is binnen het integraal
waterbeheer nog weinig aandacht voor het
creëren van sociale leerprocessen die nodig
zijn om integraal te kunnen werken.
Tot in de jaren 80 werd het waterbeheer
gekenmerkt door een technische
benadering. Technologische oplossingen,
zoals het installeren van afvalwaterzuiveringsinstallaties, het rechttrekken van
waterlopen en het bouwen van kunstwerken,
bleken zeer effectief in het oplossen van
een aantal urgente waterproblemen. In de
loop van de tijd bleek deze technologische
benadering ook nadelen met zich mee te
brengen. Het waterbeheer moest diverse
dimensies gaan omvatten en werd daarmee
steeds complexer1). Het concept integraal
waterbeheer, dat in de 3e Nota Waterhuishouding in het Nederlandse waterbeheer
is geïntroduceerd, geeft invulling aan deze
complexiteit door rekening te houden
met sociale, economische en ecologische
factoren en het beheer van oppervlaktewater
en grondwater, en de ecosystemen waardoor
zij stromen te integreren2). Integraal
waterbeheer wordt daarom algemeen
beschouwd als het belangrijkste concept om
het hoofd te kunnen bieden aan de huidige
complexe waterbeheerproblemen.
Er bestaan ook twijfels over de toepasbaarheid van integraal waterbeheer. Aan de
ene kant wordt het in de praktijk nog vaak
beschouwd als een diffuus containerbegrip
dat niet werkbaar is3). Aan de andere kant
wordt getwijfeld of integraal waterbeheer
wel op bevredigende wijze kan omgaan met
de variabiliteit en de veranderende aard van
het waterbeheer als gevolg van de klimaatverandering4).
Om meer inzicht in deze problemen te
krijgen, is in het EU-onderzoeksproject
NeWater (New approaches to adaptive
water management under uncertainty) een
studie gedaan naar de wijze waarop vanuit
20
H2O / 9 - 2008
Europees onderzoek rondom integraal
waterbeheer omgegaan wordt met de
huidige en toekomstige waterbeheerproblemen. De studie heeft aan de hand van
een achttal thema’s een selectie gemaakt van
relevante Europese onderzoeksprojecten.
Vervolgens is nagegaan in hoeverre in
deze projecten invulling is gegeven aan de
verwachte waterbeheerproblemen5).
Participatie
Waar in de vorige eeuw waterbeheer nog
vooral vanuit de overheid aangestuurd werd,
wordt het betrekken van belanghebbenden
en burgers bij besluitvormingsprocessen in
het waterbeheer steeds meer gemeengoed.
De motivatie hiervoor is dat het leidt tot een
breder draagvlak van het beleid en betere
besluiten, terwijl het ook tegemoet komt aan
de groeiende scepsis tegenover de democratische instellingen6). Bovendien zijn burgers
merkbaar hoger opgeleid en beschikken ze
vaak over lokale kennis, waardoor beslissingen beter worden afgestemd op de lokale
situatie7). Overheden moeten mechanismen
ontwikkelen om deze participatie vorm te
geven, zowel in termen van wie wanneer
deelneemt als wat met de resultaten gedaan
wordt.
De Kaderrichtlijn Water ondersteunt participatie en dwingt daarnaast overheden om
na te denken over de grensoverschrijdende
context: het stroomgebied. Eén van de
essentiële onderwerpen bij participatie en
ook in een internationale situatie is dat de
beschikbare informatie actief wordt uitgewisseld om het vertrouwen en de samenwerking tussen belanghebbenden en landen
te stimuleren en te onderhouden8). Op dit
gebied is al veel vooruitgang geboekt, maar
er blijft vaak nog veel aandacht nodig om de
nodige samenwerking daadwerkelijk toe te
passen in de waterbeheerpraktijk.
Informatie delen
De huidige informatievoorziening in het
waterbeheer richt zich nog vooral op het
toezicht houden op de toestand van het
milieu. De behoefte aan informatie wordt
meestal op technisch niveau ingevuld; de
beschikbare kennis wordt weinig gedeeld
en er wordt zelden actief gecommuniceerd
met belanghebbenden. Om de samenwerking en participatie van een brede groep
belanghebbenden te realiseren, moeten de
betrokkenen echter de gelegenheid hebben
om hun informatiebehoefte te uiten en
moet daaraan invulling worden gegeven.
Daarnaast is voor integraal waterbeheer
informatie nodig die naast de toestand van
de watersystemen ook inzicht biedt in de
gebruiksfuncties, de oorzaken en gevolgen
van problemen en de maatregelen die
genomen worden9). Informatie ter ondersteuning van het waterbeheer moet daarom
worden gedefinieerd vanuit meerdere
perspectieven, maar ook rekening houden
met de huidige en toekomstige onzekerheden10).
Hoewel de KRW een grote hoeveelheid
informatie vraagt, ontbreekt hierin nog vaak
de samenhang en is niet alle informatie
geformuleerd die nodig is om op termijn
te verklaren waarom bepaalde doelstellingen eventueel niet gehaald worden.
Op dit gebied is nog te weinig onderzoek
beschikbaar en zijn er in de uitvoeringspraktijk weinig ontwikkelingen.
Gevoeligheid en onzekerheid
De gevoeligheid voor klimaatverandering
wordt vaak uitgedrukt als een bedrag van de
(potentiële) schade aan een systeem door
een klimaatgerelateerde gebeurtenis. Dit is
de economische gevoeligheid. Meer en meer
echter wordt de gevoeligheid gedefinieerd
in termen van kwetsbaarheid van gemeenschappen voor schade door externe gebeurtenissen: de sociale gevoeligheid. Daarbij
moet ook nadrukkelijk gekeken worden
naar kwetsbare groepen in de samenleving,
omdat deze vaak ook het meest gevoelig
zijn. Deze gevoeligheid is inherent aan het
systeem en kan verkleind worden door het
systeem aan te passen. Het aandeel daarin
van menselijk handelen wordt echter vaak
gebagatelliseerd of verwaarloosd. Het
project ‘Ruimte voor de Rivier’ bijvoorbeeld
past de bestaande watersystemen aan om
het hoofd te kunnen bieden aan hogere
rivierafvoeren. Als echter een overstroming
optreedt, kan bijvoorbeeld juist een schaderegeling de getroffen gemeenschap helpen
om snel te herstellen en daarmee de sociale
gevolgen van de overstroming beperkt te
houden. Het denken over de sociale gevoeligheid is momenteel in ontwikkeling, maar
behoeft nog verdere invulling.
Geen spijt
Integraal waterbeheer is nog steeds sterk
gericht op technologische oplossingen.
Eén van de gevolgen hiervan is dat het
waterbeheer gericht blijft op grootschalige
infrastructuur die gepaard gaat met hoge
investeringen. Dit maakt het waterbeheer
erg inflexibel en ongeschikt om aan de
vele functies ervan tegemoet te komen.
opinie
groepen. Door het creëren van sociale
leerprocessen kan de benodigde communicatie over en weer gerealiseerd worden.
Integraal waterbeheer biedt nog veel ruimte
om op verder te bouwen. Daarvoor is het
echter wel nodig dat dit nog veel meer
dan tot nu toe gebaseerd wordt op samenwerking en interactie.
Jos Timmerman (Rijkswaterstaat)
Kraanvogels verzamelen zich om te overnachten in het meer Hortobagy in Hongarije. Door een warmer klimaat
kunnen dit soort ondiepe meren gaan verdwijnen.
De Nederlandse deltawerken zijn zo’n
voorbeeld; hier is een grootschalige infrastructuur aangelegd die naast de geplande
voordelen ook belangrijke nadelen heeft.
Mede door de grote investeringen zullen
wijzigingen aan deze infrastructuur niet
eenvoudig zijn. Daarom is meer aandacht
nodig voor onzekerheden in het ontwerp.
Een gedifferentieerde aanpak met de
nadruk op het creëren van buffers tegen de
toenemende variabiliteit vraagt afstemming
tussen de verschillende niveaus van beheer:
lokaal, nationaal en internationaal. Hierbij
moet natuurlijk aandacht zijn voor zowel
de sociaal-economische als de natuurlijke
omgeving11). De grotere nadruk die tegenwoordig ligt bij het creëren van ‘buffers’,
zoals bypasses, maar ook incorporeren van
flexibiliteit zoals bij de Maeslantkering, laat
zien dat in het Nederlandse waterbeleid
al een behoorlijke omslag is gemaakt.
Internationaal gezien is dit echter nog geen
gemeengoed.
Internationale samenwerking en
risico’s
Kosten-batenanalyses vormen in het huidige
waterbeheer een belangrijke basis voor
beleidsbesluiten op nationale schaal. De
afweging wordt echter meestal op nationaal
niveau gemaakt en wordt niet gezien als
een probleem, ook omdat internationale
afstemming vaak niet eenvoudig is. Uit
verschillende studies is gebleken dat met
grensoverschrijdende samenwerking
belangrijke voordelen te halen zijn. Doordat
de KRW grensoverschrijdende samenwerking
bevordert, kan deze situatie verbeteren.
Een ander punt in het omgaan met risico’s
en kosten is dat beleidsmakers vaak situaties
onderschatten die maar zelden voorkomen
maar grote gevolgen hebben12). Het gevolg
hiervan kan zijn dat teveel aandacht uitgaat
naar gebeurtenissen die mogelijk vaker
optreden maar minder grote gevolgen
hebben. De maatregelen kunnen daarmee
minder effectief zijn. Katrina is hiervan
een voorbeeld. Op dit gebied bestaat dus
behoefte aan een meer integrale benadering,
zowel als het gaat om internationale
afstemming als om afwegingen van kosten
en risico’s.
Conclusies
Het is duidelijk dat integraal waterbeheer
in belangrijke mate in de behoefte voorziet
als het gaat om het hoofd bieden aan de
toenemende complexiteit. Toch schiet
integraal waterbeheer nog tekort in
het omgaan met onzekerheden en het
creëren van voldoende flexibiliteit in het
waterbeheer. Een belangrijke hinderpaal
is dat gevestigde opvattingen en overtuigingen, zoals een sterk technologische
oriëntatie, innovatie en verandering
tegenhouden. Dit komt bijvoorbeeld tot
uiting bij de beleidsuitvoering, die nog
grotendeels is gericht op de nationale
aspecten, terwijl integraal waterbeheer
het hele stroomgebied als een functionele
eenheid beschouwt. Economische analyses
richten zich bijvoorbeeld op nationale
kosten-batenanalyses, waar maatregelen
in een grensoverschrijdende context veel
kosteneffectiever kunnen blijken te zijn.
Een voorbeeld hiervan is dat het creëren
van retentiebekkens bovenstrooms vaak
goedkoper is dan benedenstrooms.
Een ander voorbeeld is de moeizame relatie
tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening.
Verder is de bestaande informatievoorziening nog sterk gefragmenteerd en niet
toegesneden op het ondersteunen van alle
fasen in het besluitvormingsproces.
Om dit alles te realiseren is nauwe samenwerking nodig tussen wetenschap,
uitvoering en beleid in het waterbeheer op
allerlei niveaus, maar ook met belanghebbenden. Zo’n samenwerking vereist dat
begrip ontstaat over de achtergronden van
wensen en keuzen van de verschillende
NOTEN
1) Pahl-Wostl C. (2002). Towards sustainability in the
water sector: The importance of human actors and
processes of social learning. Aquatic Sciences 64,
pag. 394-411.
2) GWP-TAC (2000). Integrated Water Resources
Management. Global Water Partnership - Technical
Advisory Committee. TAC background papers nr. 4.
3) Santbergen L. (2008). Adaptief en integraal
waterbeheer: omgaan met complexiteit en
onzekerheid. H2O nr. 25/26, pag. 18-19.
4) Kabat P. en H. van Schaik (2003). Climate changes
the water rules: How water managers can cope
with today’s climate variability and tomorrow’s
climate change. Synthesis report of the
International Dialogue on Water and Climate.
5) Timmerman J., C. Pahl-Wostl en J. Möltgen (2008).
The adaptiveness of IWRM; Analysing European
IWRM research. IWA Publishing.
6) Lise W., J. Timmerman, J. Vermaat, T. O’Riordan, T.
Edwards, E. de Bruin, A. Kontogioanni, K. Barrett,
T. Bresser en E. Rochelle (2004). Institutional and
capacity requirements for implementation of the
WFD. In ‘Managing European coasts: past, present
and future’ van Vermaat J., L. Bouwer, R. Turner en
W. Salomons.
7) Ridder D., E. Mostert en H. Wolters (2005). Learning
together to manage together - Improving
participation in water management. University of
Osnabrück.
8) Nilsson S. (2006). Managing water according to
river basins. Information management, institutional
arrangements and strategic policy support - with
focus on the EU Water Framework Directive. Royal
Institute of Technology.
9) Timmerman J. en S. Langaas (2004). Environmental
information in European transboundary water
management. IWA Publishing.
10) Giordano R., D. Haase, S. Liersch, J. Timmerman en
M. Vurro (2008). The role of information and new
concepts for adaptive monitoring systems. Ecology
and Society (aanvaard).
11) Pahl-Wostl C., T. Downing, P. Kabat, P.
Magnuszewski, J. Meigh, M. Schlueter, J. Sendzimir
en S. Werners (2005). Transition to adaptive water
management; The NeWater project. Institute of
Environmental Systems Research, University of
Osnabrück. NeWater Working Paper 1.
12) Perrings C. (2005). Environmental risk, uncertainty
and the precautionary principle. In ‘Responsibilities
of environmental research’ van Koeman J. en J.
Schiereck. Koninklijke Nederlandse Academie van
de Wetenschappen.
H2O / 9 - 2008
21